๑

ขอบเขตอ ำนำจหนำทและควำมรบผดของหวหนำฝำยบรหำร ในระบบกฎหมำยรฐธรรมนญองกฤษและฝรงเศส

กฤตตกา ยวนะเตมย

ในระบบกฎหมายรฐธรรมนญของประเทศทยดถอระบบรฐสภา (มองกฤษเปนประเทศแมแบบ) การบรหารจดการประเทศกระท าโดยฝายบรหารซงมลกษณะเปนคณะบคคล (collective body) โดยหลกแลวประมขของรฐ (พระมหากษตรย) มสถานะเปนประมขของฝายบรหารแตจะใชอ านาจบรหารเพยงในขอบเขตจ ากด อ านาจหนาททแทจรงในการบรหารรฐกจนนเปนของรฐบาล (อนประกอบดวยนายกรฐมนตรและคณะรฐมนตร) รฐบาลเปนผตดสนใจในการวางนโยบายและด าเนนการบรหารราชการแผนดน ทงน โดยรปแบบทเปนคณะบคคล ท าใหการตดสนใจของรฐบาลมผลผกพนนายกรฐมนตรและรฐมนตรเจากระทรวงทกคน การบรหารงานของรฐบาลจงตงอยบนหลกความรบผดชอบรวมกนของรฐมนตร กลาวคอ นายกรฐมนตรและรฐมนตรแตละคน มสวนในการรบผดชอบการบรหารนโยบายของรฐบาลซงมความหมายรวมถงการมสวนรวมรบผดชอบในแนวนโยบายทรฐมนตรคนอนวางไวดวย ในการน จงมหลกวาการด ารงอยและการพนจากต าแหนงของรฐมนตรทกคนตองเปนไปโดยพรอมกน

ระบบรฐสภาแบบองกฤษไดถกดดแปลงโดยกฎหมายรฐธรรมนญของประเทศฝรงเศสในยคสาธารณรฐท ๕ (ค.ศ. ๑๙๕๘ จนถงปจจบน) ซงมวตถประสงคทจะเพมอ านาจใหแกฝายบรหาร โดยรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘ ไดวางระบบกงรฐสภากงประธานาธบด ทก าหนดใหประธานาธบดมบทบาทอยางชดเจนในการด าเนนการบรหารราชการแผนดน กลาวคอ ประธานาธบดมสถานะเปนทงประมขของรฐและประมขของฝายบรหาร เปนผมอ านาจดลพนจในการคดเลอก แตงตง และปลดนายกรฐมนตร๑ มอ านาจแตงตงสมาชกคณะรฐมนตรตามทนายกรฐมนตรเปนผคดเลอก๒ และเปนผวางหลกการและแนวนโยบายในการบรหารราชการแผนดน รวมทงเปนผก ากบการท างานของคณะรฐบาล โดยประธานาธบดอาจเขารวมเปนประธานในทประชมของ

Docteur en Droit Public นกกฎหมายกฤษฎกาปฏบตการ ส านกหลกนตบญญต

ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ๑ มาตรา ๘ วรรค ๑ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘ ๒ มาตรา ๘ วรรค ๒ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘

๒

คณะรฐมนตรไดในกรณทเหนวาเปนเรองส าคญพเศษ ภายใตระบบกงรฐสภากงประธานาธบดน การตดสนใจขนสงสดของฝายบรหารจงอยทประธานาธบด นอกจากนประธานาธบดยงเปนผ มบทบาทส าคญในการใชกลไกถวงดลยอ านาจของระบบรฐสภา คอเปนผใชอ านาจในการยบสภาดวย๓

๑. บทบำทและอ ำนำจหนำทของหวหนำฝำยบรหำร

๑.๑ บทบำทและอ ำนำจหนำทของหวหนำฝำยบรหำร ในระบบรฐสภำ แบบองกฤษ

นายกรฐมนตรของสหราชอาณาจกร ไดรบการแตงตงโดยพระมหากษตรย จากหวหนาพรรคการเมองทไดรบเสยงขางมากในสภาผแทนราษฎร มสถานะเปนตวแทนของ ฝายบรหารและเปนหวหนาของรฐบาล ในการดงกลาว นายกรฐมนตรเปนผใชอ านาจดลยพนจคดเลอก แตงตง รวมทงปลดรฐมนตร มหนาทวางแนวนโยบายบรหารราชการแผนดนรวมกบคณะรฐมนตร และก ากบแนวทางการบรหารรฐกจ ให เปนไปตามแนวนโยบายของรฐบาล อยางไรกตาม แมวานายกรฐมนตรจะมสถานะเปนประมขของฝายบรหาร แตโดยหลกทถอวา ฝายบรหารมลกษณะเปนคณะบคคลอนหนงอนเดยวกน (collective body) นายกรฐมนตร ขององกฤษจงมบทบาทเปนเพยงผน าของรฐมนตรทงหลายทมสถานะเทาเทยมกน (First among equals) เทานน กลาวคอ นายกรฐมนตรมบทบาทเปนผประสานการท างานระหวางรฐมนตรประจ ากระทรวงตางๆเพอใหการท างานของคณะรฐบาลเปนเอกภาพ แตมไดเปนผมมอ านาจเหนอ การตดสนใจของรฐมนตร และในทางกลบกน การตดสนใจใดๆของนายกรฐมนตรจะตองผานการเหนชอบของคณะรฐมนตรกอนทกครง

ในสวนทเกยวกบงานนตบญญต นายกรฐมนตรในฐานะทเปนหวหนารฐบาล มบทบาทในการตรากฎหมายล าดบรอง โดยระบบกฎหมายรฐธรรมนญขององกฤษมไดมอบอ านาจโดยอสระใหแกฝายบรหารในการการตรากฎหมายล าดบรอง แตถอวาเปนเรองของการมอบอ านาจ นตบญญต (delegated legislation) เทานน กลาวคอ ฝายบรหารจะออกกฎหมายล าดบรอง (Statutory Instruments หรอ SI) ไดภายใตอ านาจของกฎหมายแมบท (ซงออกโดยรฐสภา) เทานน โดยนยน จะตองมพระราชบญญตมอบอ านาจในการจดท ากฎหมายล าดบรองใหแกรฐมนตรประจ ากระทรวงใดกระทรวงหนงทเกยวของกบเรองนนๆ โดยพระราชบญญตดงกลาวจะระบเปนการชดเจนวาใหมการจดท ากฎหมายล าดบรองเพอรองรบการบงคบใชหลกการทพระราชบญญตไดวางไวโดยทวไปกฎหมายล าดบรองจะมสาระส าคญเปนการก าหนดรายละเอยด หลกเกณฑ หรอการแกไข

๓ มาตรา ๑๒ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘ของรฐธรรมนญแหง

สาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘

๓

เปลยนแปลงเนอหาทเปนรายละเอยดเลกนอย เทานน นายกรฐมนตรในฐานะหวหนาฝายบรหารจะเปนผเสนอรางกฎหมายล าดบรองตอรฐสภาเพอใหรฐสภาลงมตเหนชอบหรอปฏเสธ ในการนรฐสภาจะจ ากดบทบาทอยเพยงการลงมตในรางกฎหมายล าดบรองดงกลาวเทานน จะไมท าการแกไขเปลยนแปลงในประเดนใดๆอก๔

๑.๒ บทบำทและอ ำนำจหนำทของหวหนำฝำยบรหำรในระบบกงรฐสภำ กงประธำนำธบดแบบฝรงเศส

โดยทฝายบรหารในระบบกงรฐสภากงประธานาธบดประกอบดวยประธานาธบดและคณะรฐมนตร นายกรฐมนตรจงมหนาทหลกในการก ากบแนวทางการบรหารราชการแผนดนและควบคมการปฏบตงานของรฐบาลใหเปนไปตามหลกการของนโยบายทประธานาธบดก าหนด๕ นายกรฐมนตรเมอไดรบแตงตงจากประธานาธบดแลวมหนาทจดตงคณะรฐบาล กลาวคอ มอ านาจดลพนจในการเสนอชอรฐมนตรเพอใหประธานาธบดแตงตง (โดยไมจ าเปนวารฐมนตรจะตองเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอไม) ในทางกลบกน นายกรฐมนตรกมอ านาจดลพนจในการเสนอชอรฐมนตรเพอใหประธานาธบดปลดออกจากต าแหนง (ในกรณทปรากฏการกระท าความผดรายแรง)นายกรฐมนตรยงมสถานะเปนผประกนความเปนเอกภาพของการปฏบตงานของฝายบรหาร โดยมหนาทตดสนใจในการประชมทวไปของคณะรฐมนตร รวมถงตดสนขอพพาททอาจเกดขนระหวางรฐมนตรเจากระทรวงตางๆ อยางไรกตาม นายกรฐมนตรไมไดมสถานะเปนผบงคบบญชาของรฐมนตรอนๆ และไมสามารถสงใหรฐมนตรคนใดลงมตเหนชอบหรอไมเหนชอบหรอมค าสงตอการใดๆ จะมแตเพยงบทบาทในการใหค าแนะน าและประสานงานในคณะรฐมนตรเทานน นอกจากนนายกรฐมนตรยงมสถานะเปนผบงคบบญชาสงสดของขาราชการประจ าฝายปกครองและกลาโหม มอ านาจในการแตงต งขาราชการพลเรอนและขาราชการทหาร ภายใตความเหนชอบของประธานาธบด ทงนเพอประโยชนในการก ากบดแลการปฏบตงาน

รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘ ก าหนดใหอ านาจนตบญญตแกฝายบรหารโดยมอบอ านาจในการตรารฐกฤษฎกาใหแกนายกรฐมนตรเปนการเฉพาะ๖ อ านาจในการตรารฐกฤษฎกาของฝายบรหารนแตกตางจากอ านาจในการออกกฎหมายล าดบรองของฝายบรหาร ขององกฤษตรงทมลกษณะกวางขวางกวา กลาวคอ รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศสวางหลกให

๔ อยางไรกตามแตละสภาอาจแตงตงคณะกรรมาธการ (The delegated powers security committee) ขนเพอท าหนาทตรวจสอบวากฎหมายล าดบรองไดเคารพขอบเขตอ านาจทฝายนตบญญตมอบหมายใหฝายบรหารหรอไม เมอสภาทงสองลงมตเหนชอบ หรอเมอไมปรากฏการคดคานจากสภาทงสองภายในเวลาสสบวน กฎหมายล าดบรองดงกลาวจะมผลบงคบใชโดยสมบรณ ๕มาตรา ๒๑ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘ ๖มาตรา ๒๑ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘

๔

ฝายบรหารสามารถออกรฐกฤษฎกาไดโดยอสระ ไมจ าเปนตองอาศยกฎหมายแมบท เพยงแตตองเปนเรองทมเนอหาอยในขอบเขตทรฐธรรมนญก าหนดใหตราเปนรฐบญญตได๗ อนง แม รฐธรรมนญจะบญญตใหนายกรฐมนตรมอ านาจในการตรารฐกฤษฏกา นายกรฐมนตรกมไดผกขาดอ านาจดงกลาวแตผเดยว เพราะประธานาธบดซงมสถานะเปนประมขของฝายบรหารสามารถใชอ านาจในการตรา รฐกฤษฎกาไดเชนกน แตจะตองเปนเฉพาะเรองส าคญซงตองผานความเหนชอบของคณะรฐมนตรกอนเทานน อนไดแก เรองทเกยวกบการใชอ านาจทางทหาร เรองทเกยวกบความสมพนธระหวางประเทศ หรอเรองอนทประธานาธบดเหนสมควร (นอกจากน แมวารฐธรรมนญจะมไดบญญตไวเปนลายลกษณอกษร แตในทางปฏบตยงปรากฏวา นายกรฐมนตรสามารถถายโอนอ านาจในการตรา รฐกฤษฎกาใหแกรฐมนตรวาการกระทรวงใดกระทรวงหนงได ทงน ศาลปกครองฝรงเศสไดยอมรบเปนธรรมเนยมปฏบตวารฐมนตรมอ านาจในการตราพระราชกฤษฎกาเพอบรหารงานทตนรบผดชอบ (คด Jamart ๑๙๓๖))

ส าหรบบทบาทของหวหนาฝายบรหารในกระบวนการทางนตบญญต มาตรา ๓๙ แหงรฐธรรมนญของสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ. ๑๙๕๘ บญญตใหนายกรฐมนตรมอ านาจในการเสนอรางกฎหมายเชนเดยวกบสมาชกรฐสภา โดยกระบวนการจดท ารางกฎหมายของฝายบรหารจะเรมตนทรฐมนตรเจาของรางฯ น ารางฯ เขาสการประชมในทประชมของรฐมนตรทเกยวของ โดยมนายกรฐมนตรเปนประธานและเปนผตดสนชขาด รางรฐบญญตทยกรางโดยฝายบรหารจะตองผานการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายในเบองตนจากสภาแหงรฐ (Conseil d’Etat) กอนจงจะ ถกน าเขาสการพจารณาของคณะรฐมนตร เ พอใหลงมต และถกน าเขาสการพจารณาของ สภาผแทนราษฎรหรอตอวฒสภา แลวแตกรณ อนง บทบาทของนายกรฐมนตรในสวนทเกยวกบการนตบญญตนยงขยายความรวมถงการใชสทธขอใหมการเปดสมยประชมพเศษของรฐสภา๘ การขอใหสภาผแทนราษฎรประชมเปนการลบ๙ และ การใชอ านาจแตงตงคณะกรรมาธการผสมจากสมาชกรฐภาเพอท าหนาทเรงกระบวนการพจารณารางกฎหมายทคณะรฐมนตรลงมตเหนวาสมควรพจารณาในระยะเวลาจ ากด๑๐ นอกจากน รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศสยงเปดโอกาสใหนายกรฐมนตรมบทบาทในขนตอนสดทายของการตรารฐบญญต คอมบทบาทในการเสนอใหศาลรฐธรรมนญตรวจสอบความชอบดวยรฐธรรมนญของรฐบญญตทผานการพจารณาของรฐสภาแลว กอนทประธานาธบดจะลงนามเพอบงคบใชอกดวย

๗มาตรา ๓๗ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘ ๘มาตรา ๒๙ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ. ๑๙๕๘ ๙มาตรา ๓๓ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ. ๑๙๕๘ ๑๐มาตรา ๔๘ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ. ๑๙๕๘

๕

๒. ควำมรบผดของหวหนำฝำยบรหำร

๒.๑ ควำมรบผดในทำงกำรเมองของหวหนำฝำยบรหำร

๒.๑.๑ ควำมรบผดในทำงกำรเมองของหวหนำฝำยบรหำรในระบบรฐสภำแบบองกฤษ

ภายใตระบบรฐสภาขององกฤษ นายกรฐมนตรในฐานะทเปนหวหนารฐบาลและตวแทนของฝายบรหารมความรบผดชอบตอสาธารณะในการบรหารงานของรฐบาลใหเปนไปตามแนวนโยบายทไดแสดงไวตอรฐสภา โดย มกลไกการตรวจสอบของรฐสภา อนไดแก การใหนายกรฐมนตรรายงานผลการบรหารราชการแผนดน โดยผานวธการอภปรายประจ าสปดาห (Prime minister’s questions) การต งกระท ถาม (ทางวาจาหรอทางลายลกษณ อกษร ) การต งคณะกรรมาธการไตสวนขอเทจจรง หรอการใหสภาผแทนราษฎรลงมตในกรณทรฐบาลขอความสนบสนนจากสภาผแทนราษฎรในเรองใดเรองหนง หรอการลงมตในรางกฎหมายทเสนอโดยฝายบรหาร วธการตรวจสอบโดยลกษณะดงกลาวเปนวธตรวจสอบในทางการเมอง กลาวคอ เปนการตรวจสอบทครอบคลมการปฏบตงานโดยรวมของฝายบรหารซงอาจพจารณาจากการกระท าหรอไมกระท าการใดของรฐบาลอนสงผลตอแนวทางการบรหารราชการแผนดน การตรวจสอบโดยกลไก ของระบบรฐสภาน เปนเรองทเกยวกบความรบผดรวมกนของรฐมนตร (Collective ministerial responsibility) มใชความรบผดเฉพาะตวของบคคลผถกตรวจสอบ จงไมจ าเปนตองมการพสจนวาเกดการกระท าความผดตอต าแหนงหนาทหรอไม ส าหรบผลของการตรวจสอบนนกมลกษณะทางการเมองเชนกน กลาวคอไมมบทลงโทษเฉพาะ หากแตจะมผลตอความนาเชอถอตอสาธารณะและกระทบถงคะแนนเสยงของฝายรฐบาล อยางไรกด เฉพาะกรณทรฐบาลขอความไววางใจจากสภาผแทนราษฎร หรอขอใหรฐสภาเหนชอบกบรางกฎหมายของฝายบรหารเทานน ทหากสภาฯ ลงมต ไมไววางใจหรอไมเหนชอบกบรางกฎหมายฯ ดงกลาว นายกรฐมนตรจะตองรบผดชอบดวยการลาออกจากต าแหนง (ซงมผลใหคณะรฐมนตรทงคณะพนจากหนาทไปดวย) อนง ความรบผดทางการเม อ งน ย ง หมายรวมถ งความร บผ ด อนม ล กษณะเฉพาะบ คคล ( Individual ministerial accountability) ดวย ซงในทางปฏบตถอวารฐมนตรมความรบผดเปนรายบคคลตอสภาในผลการปฏบตงานของกระทรวงและหนวยงานทอยในความรบผดชอบของตน ทงนเนองมาจากรฐมนตรเปนผมอ านาจหนาทในการวางแผน ตดสนใจ และควบคมปฏบตงาน๑๑

๑๑หลกเกณฑในเรองความรบผดเฉพาะบคคลของของรฐมนตรน ปรากฏอยใน Ministerial Code (ประมวลความประพฤตของรฐมนตร) ซงนายกรฐมนตรเปนผออก และ ใน Resolution of the House of Common on ministerial accountability ( ขอบงคบสภาผแทนราษฎรวาดวยความรบผดของรฐมนตร)

๖

๒.๑.๒ ควำมรบผดในทำงกำรเมองของหวหนำฝำยบรหำร ในระบบ กงรฐสภำกงประธำนำธบดแบบฝรงเศส

โดยทแนวความคดทางรฐธรรมนญของฝรงเศสเกยวกบสถานะของประมขของรฐ ไดสบทอดแนวความคดทยดถออยแตเดมในระบอบสมบรณาญาสทธราชยทวา สถาบนกษตรยไมอาจถกกาวลวงได ต าแหนงประมขของรฐในระบอบสาธารณรฐ คอประธานาธบด จงอยภายใต การคมครองอยางสงสดโดยรฐธรรมนญ กลาวคอ อยเหนอความรบผดทงปวง รฐธรรมนญของฝรงเศสตงแตยคสาธารณรฐทสามไดยดถอหลกดงกลาวมาจนถงฉบบปจจบน แมวาในยคสาธารณรฐทหานจะไดเพมบทบาทแกประธานาธบดในทางบรหารมากขน แตบทบญญตรฐธรรมนญมไดก าหนดใหประธานาธบดมความรบผดชอบใดในการใชอ านาจในทางบรหารดงกลาว ไมวารฐสภา ประชาชน หรอแมกระทงคณะรฐบาล ไมมอ านาจทจะควบคมการกระท าในทางบรหารของประธานาธบดได ในกรณน จะมกแตเพยงนายกรฐมนตรหรอรฐมนตรผรบสนองการลงนามของประธานาธบดเทานนทตองผกพนรบผดในการใชอ านาจบรหารของประธานาธบดตอรฐสภา

แตส าหรบกรณของนายกรฐมนตร ในฐานะทเปนหวหนาฝายบรหารมความรบผดชอบโดยตรงในนโยบายการบรหารราชการแผนดนของรฐบาล โดยอยภายใต กลไกการตรวจสอบในระบบรฐสภา คอโดยการขอความไววางใจจากสภาผแทนราษฎร ทงนมาตรา ๔๙ และ ๕๐ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ.๑๙๕๘ ก าหนดกรณทจะตองขอความไววางใจจากสภาผแทนราษฎรไวอยสามกรณ คอ หนง กรณการเสนอแผนนโยบายตอสภาผแทนราษฎรกอนทนายกรฐมนตรจะเรมปฏบตหนาท สอง กรณการตรวจสอบการปฏบตหนาทของรฐบาลดวยการลงมตไมไววางใจ และ สาม กรณทนายกรฐมนตรขอความไววางใจจากสภาผแทนราษฎรเปนการเฉพาะส าหรบรางกฎหมายเกยวกบการเงนหรอการประกนสงคม ทงน หากสภาผแทนราษฎรลงมตไมยอมรบนโยบายทวไปทรฐบาลเสนอ หรอลงมตไมไววางใจในการปฏบตหนาทของรฐบาล หรอไมเหนชอบดวยกบรางกฎหมายการเงนทรฐบาลเสนอ นายกรฐมนตรจะตองยนใบลาออก ซงสงผลท าใหรฐบาลทงคณะตองพนจากหนาทไปโดยปรยาย

๒.๒ ควำมรบผดเฉพำะบคคลของหวหนำฝำยบรหำร

๒.๒.๑ ควำมรบผดเฉพำะบคคลของหวหนำฝำยบรหำรในระบบรฐสภำแบบองกฤษ

หลกเรองความรบผดเฉพาะบคคล (Individual liability) ของประมขของรฐและประมขของฝายบรหารในระบบกฎหมายรฐธรรมนญขององกฤษนน ไดแบงแยกหลกเกณฑระหวางกรณของพระมหากษตรยและกรณของนายกรฐมนตร ไวอยางชดเจน กลาวคอ กรณของ

๗

พระมหากษตรย มหลกคอมมอนลอวทถอวาประมขของรฐมอาจถกลวงละเมดไดและจะตองไดรบการคมครองอยางสงสด ซงท าใหพระมหากษตรยไมอาจมความรบผดใดๆไมวาในทางอาญาหรอทางแพง ส าหรบกรณของนายกรฐมนตร จะตองเคารพหลกพนฐานทางรฐธรรมนญ คอ Rule of Law ทประกนความเทาเทยมกนของบคคลภายใตกฎหมาย นายกรฐมนตรจงมความรบผดในการกระท าของตนอนเปนความผดทางอาญา ไมวาจะเปนการกระท าทเกยวของกบการปฏบตหนาทหรอไม ระบบรฐธรรมนญขององกฤษไมใหความคมกนใดๆแกนายกรฐมนตรจากการกระท าความผด ทางอาญา และมไดก าหนดใหมระบบการพจารณาคดเปนพเศษแกนายกรฐมนตร การกระท าอนเปนความผดทางอาญาของนายกรฐมนตรจงถกตรวจสอบและลงโทษโดยกระบวนยตธรรมตามปกต

๒.๒.๒ ควำมรบผดเฉพำะบคคลของหวหนำฝำยบรหำรในระบบกงรฐสภำ กงประธำนำธบดแบบฝรงเศส

หากหลกเรองความรบผดเฉพาะบคคลของประมขของรฐและประมขของฝายบรหารในระบบกฎหมายรฐธรรมนญของฝรงเศส ไดแบงแยกกรณของประธานาธบด และกรณของนายกรฐมนตรออกจากกน กรณดงกลาวมไดมหลกเกณฑทคลายคลงกบหลกในระบบรฐสภา อนมพระมหากษตรยเปนประมขของประเทศองกฤษแตอยางใด

ก. ควำมรบผดของประธำนำธบด

๑) กำรก ำหนดใหประธำนำธบดอยเหนอควำมรบผดทงปวง

รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศสเปนแมแบบของการรบรองหลกทวาประธานาธบดตองไมมความรบผดใดๆอนเนองมาจากการปฏบตหนาท หลกดงกลาวมรากฐานทางประวตศาสตรตงแตสมยทฝรงเศสยดถอการปกครองในระบอบสมบรณาญาสทธราชย ซงมแนวคดวากษตรยเปนบคคลผศกดสทธ ไมอาจกระท าผด และไมอาจถกลงโทษได ตอมาเมอประเทศฝรงเศสสถาปนาระบบสาธารณรฐอนมประธานาธบดเปนประมข แนวคดนไดสบทอดมาใชกบต าแหนงประมขของรฐซงเปนต าแหนงทมาจากการเลอกตงดวย การทรฐธรรมนญฝรงเศสในสาธารณรฐทสามและสาธารณรฐทสก าหนดหลกทวาประมขของรฐอยเหนอความรบผดทงปวงน แสดงถงเจตนาในการใหหลกประกนกบสถาบนสงสดของประเทศ ดงจะเหนไดจากการบญญตใหมกฎในการรบสนองลายมอชอของประธานาธบดโดยนายกรฐมนตรหรอโดยรฐมนตรขน เพอใหบคคลในต าแหนงดงกลาวเปนผรบผดชอบตอรฐสภาในการกระท าในต าแหนงหนาทของประธานาธบด

การคมครองประธานาธบดโดยหลกทวาประธานาธบดอยเหนอความรบผดทงปวงน มลกษณะเปนการสมบรณ (absolute) และถาวร (permanent) กลาวคอ ประธานาธบดจะไมอาจถกด าเนนคดใดๆส าหรบการกระท าในต าแหนงหนาทของตนไมวาจะเปนทางอาญา ทางแพง

๘

หรอทางปกครอง และไมวาจะอยในชวงระหวางการด ารงต าแหนงหรอภายหลงทพนจากต าแหนงแลว หลกนยงคงปรากฏอยในมาตรา ๖๗ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศสฉบบปจจบน ความวา

“ ประธานาธบดแหงสาธารณรฐ ไมมความรบผดใดๆในการกระท าทกระท าในต าแหนงหนาท ยกเวนกรณทบญญตไวในมาตรา ๕๓-๒ และมาตรา ๖๘

ภายในชวงเวลาทด ารงต าแหนง ประธานาธบดไมอาจถกเรยกตวเปนพยานในศาลหรอในกระบวนการทางปกครอง รวมถงในการกระท าอยางหนงอยางใดอนมลกษณะเปนการใหขอมล ใหค าใหการ หรอ ฟองคด และใหยกเวนการนบอายความในชวงเวลาทด ารงต าแหนงประธานาธบด

การด า เนนคด ในศาล หรอการด า เนนกระบวนการทางปกครอง ทตองหยดชะงกลงเนองจากการเขาด ารงต าแหนงประธานาธบด ใหด าเนนตอไดภายหลงจากระยะเวลาหนงเดอนนบแตประธานาธบดพนจากต าแหนง ”

อนง มขอสงเกตวารฐธรรมนญฝรงเศสฉบบปจจบน นอกจากจะรบรองหลกทวาประธานาธบดอยเหนอความรบผดทงปวงแลว ยงมบทบญญตใหความคมครองแกประธานาธบดจากการเขารวมด าเนนกระบวนการในทางตลาการหรอทางปกครอง บทบญญตดงกลาววางอยบนขอเทจจรงทวาต าแหนงประธานาธบดเปนต าแหนงทปวงชนเลอกตงขนเพอท าหนาทเปนหลกประกนใหรฐตงอยและด าเนนไปไดโดยปกตและตอเนอง หากประธานาธบดจะตองเขารวมเปนผถกกลาวหา หรอ พยานในกระบวนการยตธรรมแลว อาจสงผลกระทบกระเทอนตอการ บรหารรฐกจ อนเนองจากประธานาธบดไมสามารถปฏบตหนาทใหบรรลเปาหมายไดภายในเวลาอนสมควร อยางไรกด มาตรา ๖๗ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศสไดวางขอจ ากดของหลกทวาประธานาธบดอยเหนอความรบผดทงปวงไวดวยกนสองกรณ คอ หนง กรณทการปฏบตหนาทของประธานาธบดเกยวของกบความผดตอมนษยชาตซงอยภายใตขอบอ านาจของศาลอาญาระหวางประเทศ (มาตรา ๕๓-๒) และ สอง กรณทการปฏบตหนาทของประธานาธบดเขาขายของมลเหตในการถอดถอนจากต าแหนง (มาตรา ๖๘)

๒) กำรตรวจสอบประธำนำธบดโดยกลไกพเศษ

รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ. ๑๙๕๘ ก าหนดบทบญญตเรองการถอดถอนประธานาธบดออกจากต าแหนงไว ในมาตรา ๖๘ ดงน

“ ประธานาธบดแหงสาธารณรฐไมอาจถกถอดถอนจากต าแหนงได เวนแตไดละเลยการปฏบตหนาทอยางแจงชดอนเปนปฏปกษตอต าแหนงประธานาธบด

๙

การเสนอใหมการประชมสภาเพอท าหนาทเปนศาลสง (La Haute Cour)พจารณาตดสนคดถอดถอนจากต าแหนง สามารถกระท าไดโดยสภาผแทนราษฎร หรอวฒสภา โดยแตละสภาจะตองพจารณาลงมตภายในเวลาสบหาวน

ใหประธานสภาผแทนราษฎรเปนประธานศาลสง การตดสนคดจะตองท าโดยการลงมตลบ ภายในระยะเวลาหนงเดอน ค าตดสนของศาลสงมผลโดยทนท

ค าตดสนของศาลสงประกอบดวยเสยงขางมากสองในสามของแตละสภาหรอของรฐสภา การมอบอ านาจใหลงมตจะกระท ามได(...) ”

ระบบการถอดถอนประธานาธบดโดยศาลสง (La Haute Cour) ดงทปรากฏอยในรฐธรรมนญฝรงเศสในปจจบน เพงถกบญญตขนใหมในป ค.ศ. ๒๐๐๗ โดยไดมการแกไขปรบปรงระบบการตรวจสอบเดมซงรฐธรรมนญฝรงเศสไดยดถอมาโดยตลอดตงแตสมยสาธารณรฐ ทสาม อนเปนระบบการตรวจสอบทมลกษณะกงกฎหมายกงการเมอง กลาวคอ มสถาบนทชอวา “La Haute Cour de Justice” หรอศาลยต ธ รรมชนส งซ งม อ านาจในการตดสนความผดของประธานาธบดโดยเฉพาะ๑๒ กลไกการตรวจสอบพเศษนถอเปนขอยกเวนของหลกทวาประธานาธบดอยเหนอความรบผดทงปวง ส าหรบมลเหตแหงการทประธานาธบดจะตองถกถอดถอนจากต าแหนงและถกลงโทษทางอาญานน คอ การกระท าอนเปนการทรยศตอประเทศอยางรายแรง (haute trahison)๑๓ ทงน กระบวนการกลาวหาและพจารณาตดสนคดในระบบตรวจสอบพเศษจะมลกษณะผสมระหวางกลไกทางการเมองและทางกฎหมาย กลาวคอ เปดโอกาสใหสภาใดสภาหนงสามารถกลาวหาประธานาธบดในความผดฐานทรยศตอประเทศอยางรายแรงโดยการลงมตเสยงขางมากสงสด การไตสวนขอเทจจรงจะกระท าโดยคณะกรรมการพเศษประกอบดวยผพพากษาศาลฎกาจ านวนหาคน และยดถอหลกเกณฑตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา สวนการตดสนคดโดยศาล

๑๒ศาลยตธรรมชนสงประกอบดวยผพพากษาจ านวนยสบสรายซงมาจากสมาช กสภา ผแทนราษฎร และสมาชกวฒสภา ทไดรบเลอกโดยสภาของตนเปนจ านวนเทากน ๑๓ความผดฐานทรยศตอประเทศชาตอยางรายแรงน มไดมค านยามในรฐธรรมนญหรอในกฎหมายอนและในทางปฏบตกยงไมปรากฏค าวนจฉยของศาลยตธรรมชนสงทใหค านยามไว ในทางทฤษฎ ไดมการตความวาความผดดงกลาวหมายถงความผดทเกยวกบการฝาฝนหนาทของประธานาธบด ดวยการใชอ านาจทตามทกฎหมายรฐธรรมนญใหไวโดยมชอบ (เชนการใชอ านาจในกรณฉกเฉนตามมาตรา ๑๖ ของรฐธรรมนญโดยมชอบ) หรอในทางกลบกนดวยการปฏเสธไมใชอ านาจตามทรฐธรรมนญบญญตไว (เชนการปฏเสธไมแตงตงนายกรฐมนตร การปฏเสธไมลงนามประกาศใชพระราชบญญต หรอ การปฏเสธในการน าเรองทก าหนดไวในญตตขนสการประชมของคณะรฐมนตร) ทงนการฝาฝนหนาทดงกลาวจะตองมความรายแรงในระดบหนงดวย นอกจากน ความผดฐานทรยศตอประเทศอยางรายแรงอาจหมายถงการกระท าความผดทางอาญารายแรง เชน การคอรรปชน การทจรตตอต าแหนงหนาท

๑๐

ยตธรรมชนสงจะมลกษณะทางการเมอง กลาวคอ ผพพากษาศาลอนประกอบดวยสมาชกรฐสภา จะท าการอภปรายและลงมตโดยวธเปดเผยตอสาธาณชน อนง สาเหตหลกทการแกไขรฐธรรมนญของสาธารณรฐฝรงเศสในป

ค.ศ. ๒๐๐๗ วางระบบการตรวจสอบประธานาธบดขนใหมนน สบเนองมาจากความไมชอบดวย

หลกนตธรรมของกลไกการตรวจสอบเดมทมลกษณะกงการเมองกงกฎหมาย เพราะเหตทกลไก

ดงกลาวเปดชองใหมการลงโทษทางอาญาได แตมกระบวนการกลาวหา ไตสวน พจารณาและวนจฉย

คดทมไดใหความเคารพตอสทธของผถกกลาวหาเทยบเทากบกระบวนการทางตลาการ อกทง

ค าตดสนของศาลยตธรรมชนสงยงถอเปนทสดไมอาจอทธรณหรอฎกาได ขดแยงตอหลกการคมครอง

สทธของบคคลผถกกลาวหาในคดอาญา ซงรวมถงสทธในการอทธรณค าตดสนลงโทษทางอาญาตามท

อนสญญาวาดวยสทธมนษยชนแหงยโรปไดรบรองไว การแกไขรฐธรรมนญในครงนจงไดวางระบบ

การตรวจสอบประธานาธบดขนใหมโดยใหมลกษณะเปนกลไกทางการเมองแตเพยงอยางเดยว

กลาวคอ มเพยงวตถประสงคเพอถอดถอนประธานาธบดออกจากต าแหนงเทานน ไมมโทษทางอาญา

ปนอยดวย โดยไดเปลยนชอองคกรทตรวจสอบเปนศาลสง (La Haute Cour) ซงมไดประกอบดวย

ผพพากษา แตประกอบดวยสมาชกรฐสภาทงหมดเปนองคคณะ รฐสภาเปนผลงมต วาจะใหมการ

ด าเนนคดตอประธานาธบดหรอไม และกเปนผใชดลพนจในการตดสนถอดถอนประธานาธบดออก

จากต าแหนงโดยวธการลงมตอกเชนกน ในการน ระบบการตรวจสอบทแกไขใหมไดก าหนดมลเหตใน

การเอาผดประธานาธบดแตกตางไปจากเดม กลาวคอ ไดแกไขจากความผดฐาน “ทรยศตอประเทศ

อยางรายแรง” เปนความผดฐาน “ละเลยการปฏบตหนาทอยางแจงชดอนเปนปฏปกษตอต าแหนง

ประธานาธบด” ซงเปนมลเหตทไมจ ากดเฉพาะความผดทางอาญาแตมลกษณะเปนความผด

ทางการเมองรวมอยดวย กลาวคอ ค านยามของความผดดงกลาวจะไมมการบญญตไวอยางชดเจน

ตายตว เพยงแตจะมนยความหมายวาเปนการละเลยหรอฝาฝนหนาทตามรฐธรรมนญ หรอตาม

กฎหมายอน ซงอาจขยายความไปถงการละเลยตอกฎทางจรยธรรมไดดวย๑๔

๑๔การก าหนดค านยามของความผดฐาน“ละเลยการปฏบตหนาทอยางแจงชดอนเปนปฏปกษตอต าแหนงประธานาธบด”นน เปนสาระส าคญของกฎหมายประกอบรฐธรรมนญวาดวยการถอดถอนประธานาธบดออกจากต าแหนง อยางไรกตาม ในขณะปจจบนยงมไดมการตรากฎหมายฉบบดงกลาวขน แตในทางวชาการ ไดมการรวบรวมลกษณะของการกระท าทอาจเขาขายเปนความผดในฐานดงกลาว และใหค านยามไววา หมายถง การกระท าใดๆทเปนการฝาฝนรฐธรรมนญหรอหลกการในรฐธรรมนญ รวมทงการละเลยการกระท าใดอนเปนการขดแยงอยางรายแรงตอการปกครองระบอบประชาธปไตย ตอระบบสาธารณรฐ และการกระท าใดทแสดงถงการ ไมจงรกภกดตอชาต ตอรฐบาล และสถาบนหลกของชาต เชนการกระท าทเปนการขดขวางการใชอ านาจนตบญญต และยงมความหมายรวมถงการกระท าความผดอาญาขนรายแรง เชน ความผดฐานกบฏ การจารกรรมขอมลของรฐ

๑๑

ดงน อาจกลาวไดวาระบบการตรวจสอบประธานาธบดตามทบญญตไวในมาตรา ๖๘ ของรฐธรรมนญฝรงเศสฉบบปจจบน มความใกลเคยงกบระบบ Impeachment ของประเทศสหรฐอเมรกา เนองจากเปนระบบการตรวจสอบทมลกษณะทางการเมองโดยแท นอกจากนยงสงเกตไดวา ระบบการตรวจสอบดงกลาวเปนการรบรองแนวความคดเรอง Recall ซงมาจากหลกประชาธปไตยทางตรงทตองการใหประชาชนซงเปนเจาของอ านาจอธปไตยมสทธถอดถอนบคคลทตนเลอกตงใหเปนผน าประเทศออกจากต าแหนงได โดยใหรฐสภาเปนผใชสทธดงกลาวแทนตน

ข. ควำมรบผดของนำยกรฐมนตร

๑) ควำมรบผดทำงอำญำภำยใตกลไกพเศษ

ในระบบรฐธรรมนญของฝรงเศส นอกจากนายกรฐมนตรโดยฐานะทเปนหวหนาคณะรฐบาล มความรบผดชอบในการบรหารราชการแผนดนภายใตกลไกทางรฐสภาแลว นายกรฐมนตรยงผกพนรบผดชอบตอการกระท าของตนทมลกษณะเปนความผดทางอาญา อนเกยวเนองกบการปฏบตหนาทดวย ซงรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ค.ศ. ๑๙๕๘ ก าหนดกลไกการตรวจสอบไวเปนพเศษ

มาตรา ๖๘-๑ และมาตรา ๖๘-๒ ของรฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ไดจดตงศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐ (Cour de justice de la République) ขน เปนสถาบนตลาการพเศษมสมาชกประกอบดวยสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา จ านวนอยางละหกคน และผพพากษาศาลฎกาอกสามคน เพอพจารณาลงโทษนายกรฐมนตร (และสมาชกคณะรฐมนตร) ส าหรบการกระท าใดในต าแหนงหนาทอนเขาขายเปนความผดอาญา หรอลหโทษ ตามทมกฎหมายก าหนดไว ทงน มลความผดดงกลาวแตกตางจากมลความผดในการถอดถอนประธานาธบด ออกจากต าแหนง ตามมาตรา ๖๘ เพราะความผดฐานละเลยการปฏบตหนาทอยางแจงชดอนเปนปฏปกษตอต าแหนงประธานาธบด มไดเจาะจงเฉพาะความผดตามประมวลกฎหมายอาญา และมไดมค านยามทชดเจนตายตวรวมทงมโทษทมลกษณะทางการเมอง ในขณะทมลความผดในการกลาวหานายกรฐมนตร(หรอสมาชกคณะรฐมนตร) ตามมาตรา ๖๘-๑ นน จะตองเปนความผดทประมวลกฎหมายอาญาบญญตและก าหนดโทษไว ในการน มขอสงเกตประการหนงวาความผดอาญาตามมาตราน หมายความเฉพาะความผดทกระท าลงในการปฏบตหนาทของนายกรฐมนตร (หรอของ

การกอการราย หรอการใชอ านาจในทางปกครองเกนกวาขอบอ านาจทกฎหมายก าหนดไว เชน การออกค าสงใชก าลงทหาร หรอถอนก าลงทหารโดยไมชอบดวยกฎหมาย นอกจากน ยงอาจขยายความรวมถงการกระท าซง ไมเคารพตอกฎอนทมไดมลกษณะทางกฎหมายดวย เชนกฎทางจรยธรรมบางประการ อนไดแก การไมรกษาความประพฤตใหอยในกรอบของเกยรตศกดความเปนประธานาธบด เปนตน

๑๒

สมาชกคณะรฐมนตร) เทานน ซงไดปรากฏการตความโดยศาลฎกาวา หมายถง “การกระท าอนเปนความผดอาญาซงเกยวของโดยตรงกบการปฏบตภารกจของรฐ อนสอดคลองกบต าแหนงหนาทนายกรฐมนตรหรอรฐมนตร” หรออกนยหนง มใชกรณท เปนการกระท าความผดอาญาอน สบเนองมาจากเหตเฉพาะบคคล นอกเหนอจากการปฏบตหนาท แมวาจะไดกระท าลงในระหวางด ารงต าแหนงกตาม๑๕

การด าเนนคดกบนายกรฐมนตรตอศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐน เรมตนไดสองทาง คอ หนง โดยการฟองคดของอยการประจ าศาลฎกา หรอ สอง โดยการทบคคลผเปนผเสยหายยนขอกลาวหาตอคณะกรรมการพจารณาขอกลาวหา (ซงตงขนจากตลาการศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐ) ในกรณน หากพบวาคดมมล คณะกรรมการพจารณาขอกลาวหาจะสงเรองใหอยการประจ าศาลฎกาเปนผฟองคด ส าหรบกระบวนการพจารณาคด ศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐจะตงองคคณะผพพากษาซงประกอบดวยตลาการจ านวนสามคน เพอท าการไตสวนคดตามวธทบญญตไวในประมวลกฎหมายวธพจารณาคดอาญา กอนจะเสนอส านวนตอศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐเพอพจารณาตดสนคดดวยการลงมตเปนการลบ และถอเสยงขางมากเปนเกณฑ ทงน นายกรฐมนตรหรอสมาชกคณะรฐมนตรผถกฟองคด มสทธทจะอทธรณค าพพากษาของศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐไดตอทประชมใหญศาลฎกา

อนง มขอสงเกตในทางปฏบตวา มาตรการตรวจสอบนายกรฐมนตรและสมาชกคณะรฐมนตรเปนกรณพเศษน ไมคอยประสบผลส าเรจเทาทควร กลาวคอ ยงไมปรากฏกรณทศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐตดสนลงโทษรฐมนตรหรอนายกรฐมนตรแตประการใด คดเดยวทปรากฏวาศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐวนจฉยวารฐมนตรผถกกลาวหามความผด เนองจากกระท าหนาท ในต าแหนงโดยประมาทเปนเหตใหเกดความเสยหายตอชวตของประชาชนและตอทรพยสนของรฐ (คด Affaire du sang contaminé) ศาลยตธรรมแหงสาธารณรฐไดมค าตดสนยกเวนโทษแกรฐมนตรผกระท าความผด กรณดงกลาว ท าใหเกดกระแสทตองการใหมการยกเลกระบบการตรวจสอบพเศษนเพราะมขอบกพรองทเปดโอกาสใหสมาชกรฐสภามบทบาทเหนอผพพากษาอนท าใหผลการวนจฉยคดและลงโทษถกแทรกแซงโดยเหตผลทางการเมอง ในการน ไดมขอเสนอจากฝายวชาการสองกรณคอ กรณทหนง ควรยกเลกระบบพเศษนแลวก าหนดใหการกระท าความผดของนายกรฐมนตร และสมาชกคณะรฐมนตรขนตรงตอศาลยตธรรม และ กรณทสอง ควรก าหนดฐานความผดในมาตราดงกลาวใหมลกษณะเปนความผดทางการเมอง มใหจ ากดอยทความผดอาญา เพอใหมความยดหยนในการตความอนจะเปนการขยายโอกาสทจะเอาผดแกรฐมนตรไดแนนอนยงขน ในการน ไดมการเสนอใหฐานความผดตามมาตรานหมายความรวมถงกรณทการบรหารงานทอยในความรบผดชอบของ ๑๕C.Cass. 26juin1995 Carignon, JCP 1995, IV, 2380

๑๓

คณะรฐมนตรเกดความลมเหลว แมปรากฏวานายกรฐมนตรหรอรฐมนตรมไดลงมอกระท าความผดโดยตรง หรอมสวนในการกระท าความผดโดยขาดเจตนา หรอแมแตเปนกรณทความเสยหายเกดขนจากความผดพลาดของการใชดลพนจของรฐมนตรผมอ านาจก ากบดแลเอง๑๖

๒) กำรด ำเนนคดอำญำแกนำยกรฐมนตรโดยกลไกปกต ความแตกตางระหวางหลกเรองความรบผดของประธานาธบดและความ

รบผดของนายกรฐมนตร ปรากฏอยางเดนชดในกรณทเกยวกบการด าเนนคดอาญาแกบคคลดงกลาว

กลาวคอ ในขณะทรฐธรรมนญใหความคมครองอยางสมบรณแกประธานาธบด โดยถอวาการกระท า

ของประธานาธบดในระหวางด ารงต าแหนงหนาทอยเหนอความรบผดทางอาญา โดยไมตองค านงวา

การดงกลาวจะเกยวเนองกบต าแหนงหนาทหรอไม รฐธรรมนญกลบไมใหความคมครองเปนการพเศษ

แกนายกรฐมนตรแตอยางใด ส าหรบการกระท าอนเขาขายเปนความผดอาญาในระหวางทด ารง

ต าแหนงหนาทแตมไดมความเกยวเนองกบภารกจของนายกรฐมนตร ในกรณดงกลาว นายกรฐมนตร

จะตองถกด าเนนคดและลงโทษตามกระบวนการยตธรรมทางอาญาโดยปกต เชนเดยวกบบคคลอน

--------------------------------------------

๑๖ส าหรบรายละเอยด โปรดด Ardant Philippe, “Responsabilité politique et pénale des chefs d’Etat, des chefs de gouvernement et des ministres”, Revue internationale de droit comparé. Vol.54, 2002, p. 473