บทที่ 6 บทบาทของภาครัฐบาลecon.tu.ac.th/archan/chawin/มธ.124/(3)ระบบเศรษฐกิจ... · ร ที่าง 1 เศรษฐศาสตร

รางรางที่ที่ 1 1 เศรษฐศาสตรติดดินเศรษฐศาสตรติดดิน

บทที่ 6 บทบาทของภาครัฐบาล

ความหมายของภาครัฐ (public sector)ในท่ีน้ีหมายถึงรัฐบาลในระดับตางๆจากระดับชาติไปจนถึง

ระดับทองถิ่น รัฐบาล หรือ ภาครัฐบาล(government sector) จึงหมายถึงผูท่ีทําหนาท่ีอภิบาลรัฐในทุกระดับใน

ระบบเศรษฐกิจน้ันเพื่อท่ีจะแสดงใหเห็นวาหนาท่ีของรัฐบาลไมวาระดับใดๆนาจะมอีะไรบางและบทบาทหรือ

ผลกระทบมีอยางไรจากการมอียูของรัฐบาล

1. ระบบกลไกราคา: สิ่งที่ทําไดและทําไมได

ในระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเสรี ระบบกลไกราคา (price system) เปนกลไกท่ีสําคัญท่ีทําใหเกิดการ

นําทรัพยากรท่ีมีอยูไปใชประโยชนใหเกิดมูลคาสูงขึ้นไดโดยผานการแลกเปล่ียนอยางสมัครใจ ประสิทธิภาพทาง

เศรษฐกิจ(economic efficiency) จงึเปนเปาหมายท่ีสําคัญในลําดับตนๆท่ีอาจจะเหนือกวาเปาหมายทาง

เศรษฐกิจอื่นๆ เชน การเจริญเติบโต หรือ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ในอุดมคติกลไกราคาท่ีทําใหเกิดประสิทธิภาพ

ทางเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นไดก็ตอเมื่อมีการนําเอาทรัพยากรจากท่ีไดประโยชนตํ่ากวาไปใชในท่ีท่ีกอใหเกิดประโยชน

สูงกวาผานการซื้อขายแลกเปลี่ยน ซึ่งในภาษาเศรษฐศาสตรสวนใหญมักจะเรียกวา “การจัดสรรทรัพยากร”

(resource allocation) ดังน้ันจุดท่ีสําคัญท่ีสุดท่ีจะกอใหเกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตรก็คือมกีารซื้อขาย

แลกเปล่ียนหรืออีกนัยหน่ึงคือมีการคา(trade)เกิดขึ้น

ในระบบกลไกราคา คุณลักษณะท่ีสําคัญก็คือ ผูบริโภคจะมอีิสระในการตัดสินใจซื้อส่ิงท่ีตองการ

นักการเมืองและนักธุรกิจไมไดเปนผูตัดสินใจวาจะผลิตอะไร แตจะเปนผูบริโภคท่ีมีอํานาจตัดสินใจในเรื่องดังกลาว

การจัดองคกรทางการตลาด (market organization) จะเปนการคุมครองบุคคลจากการแทรกแซงของบุคคลอื่น

ตลาดแขงขันท่ีมีผูซื้อผูขายมากรายจะชวยคุมครองผูบริโภคจากการบบีบงัคับจากผูขายรายใดรายหน่ึง ใน

ขณะเดียวกันผูขายก็จะไดรับการคุมครองจากการบีบบังคับโดยผูบริโภครายใดรายหน่ึงเชนกัน เน่ืองจากยังมี

ผูบริโภครายอืน่ๆอีก

ประเด็นท่ีนาสนใจก็คือ ในบางคร้ังระบบกลไกราคาก็ไมสามารถทําใหเกิดผลลัพธเหลาน้ีได เน่ืองจาก

การมีปริมาณทรัพยากรมากเกินไปหรือนอยเกินไปท่ีเขาไปสูการซื้อขายแลกเปล่ียน สถานการณเชนน้ีเรียกวา

ความลมเหลวของระบบตลาด (market failure) ท่ีขัดขวางระบบกลไกราคาจากการทําใหเกิดประสิทธิภาพทาง

เศรษฐศาสตร ความมอีิสระของแตละบุคคล และการบรรลุเปาหมายสังคมอื่นๆ ความลมเหลวของระบบตลาด

กอใหเกิดขอโตแยงในหนาท่ีทางเศรษฐกิจของรัฐ ซึ่งจะไดกลาวในรายละเอียดตอไป


ความหมายทางเศรษฐศาสตร: ระบบกลไกราคา (price system) หมายถึง ระบบท่ีอาศัยราคาเปนกลไกท่ีสําคัญท่ีทําใหเกิดการนําทรัพยากรท่ีมี

อยูไปใชประโยชนใหเกิดมูลคาสูงขึ้นไดโดยผานการแลกเปล่ียนอยางสมัครใจ

การจัดสรรทรพัยากร (resource allocation) หมายถึง การนําเอาทรัพยากรจากท่ีท่ีไดรับประโยชนตํ่ากวาไปใช

ในท่ีท่ีกอใหเกิดประโยชนสูงกวาผานการซื้อขายแลกเปล่ียน

ความลมเหลวของระบบตลาด (market failure) หมายถงึ กรณีท่ีระบบกลไกราคาไมสามารถทําใหเกิดการ

จัดสรรทรัพยากรอยางมีประสิทธิภาพได เน่ืองจากการมีปริมาณทรัพยากรมากเกินไปหรือนอยเกินไปท่ีเขาไปสูการ

ซื้อขายแลกเปลี่ยน

ขอพึงสังเกตุ ในระบบทุนนิยมแบบเสรี ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ(economic efficiency)อาจเปน

เปาหมายในลําดับตนเหนือกวาเปาหมายอื่นๆ เชน การกระจายรายได หรือ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และมิไดมี

ความหมายเหมือนกับประสิทธิภาพทางกายภาพ(physical efficiency) เน่ืองจากเกณฑในการวัดประสิทธิภาพ

ทางเศรษฐกิจอาศัยมูลคาท่ีเกิดจากแปรจาํนวนเปนมูลคาโดยอาศัยราคา มิไดเกิดจากการผลิตท่ีไดจํานวนผลผลิต

มากท่ีสุด(maximum output)หรือใชปจจัยการผลิตนอยท่ีสุด(minimum input)เปนเกณฑตัดสินดังเชน

ประสิทธิภาพทางกายภาพ

2. การแกไขผลกระทบภายนอก

ในระบบตลาด การแขงขันจะทําใหเกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตรไดก็ตอเมื่อแตละคนรูตนทุนคา

เสียโอกาสท่ีแทจริงจากการกระทําของพวกเขา แตในบางสถานการณ ราคาท่ีบางคนจายสําหรับทรัพยากร สินคา

และบริการอาจจะสูงกวาหรือตํ่ากวาตนทุนคาเสียโอกาสท่ีสังคมจายสําหรับทรัพยากร สินคา และบริการเดียวกันก็

เปนไปได

พิจารณาจากการสมมุติท่ีวา ไมมีรัฐบาล กฎขอบังคับเกี่ยวกับมลภาวะท่ีเปนพิษ คุณอาศัยอยูในเมืองท่ี

มีอากาศบริสุทธ ตอมามโีรงงานเหล็กท่ีใชถานหินเปนเชื้อเพลิงยายเขามาภายในเมือง ผลิตเหล็กและจายตนทุน

สําหรับปจจยัการผลิตตางๆ เชน ท่ีดิน แรงงาน คาเชื้อเพลิง เงินทุน และท่ีเหลือเปนกําไรของผูประกอบกิจการ

ราคาของเหล็กท่ีขายก็จะสะทอนตนทุนท่ีเกิดขึ้นภายในโรงงานน้ันๆ อยางไรก็ตาม โรงงานไดมีการนําอากาศ

บริสุทธิ์มาใชเปนปจจัยการผลิตดวย การผลิตเหล็กทําใหเกิดควันจากเตาหลอมโลหะและฝุนละอองจากถานหิน

ซึ่งโรงงานไมไดจายตนทุนสําหรับการใชอากาศเหลาน้ัน แตเปนคนในชุมชนท่ีจะตองจายตนทุนแทนในรูปแบบของ

โรคทางเดินหายใจ การมีเส้ือผา รถยนต และบานเรือนท่ีสกปรกข้ึน เกิดผลกระทบภายนอก(externalities)ขึ้น ซึ่ง

ทําใหตนทุนผลิตเหล็กเกิดขึ้นกับบุคคลที่สามท่ีไมใชผูซือ้และผูผลิตเหล็ก ผลก็คือตนทุนการผลิตเหล็กท่ีเกิดขึ้นกับ

ผูผลิตซึ่งเปนตนทุนสวนบุคคล(private cost)มีนอยกวาท่ีควรจะเปนเพราะไมไดคิดผลกระทบภายนอก เชน โรค

ทางเดินหายใจ การมีเส้ือผา รถยนต และบานเรือนท่ีสกปรกท่ีเกิดจากการผลิตเหล็กโดยไมมมีาตรการปองกัน

ในขณะท่ีผูซื้อหรือผูใชเหล็กก็จายราคาเหล็กท่ีซื้อมาในราคาท่ีตํ่ากวาท่ีควรจะเปนเพราะไมไดคิดตนทุนท่ีเกิดขึ้นกับ

บุคคลท่ีสามเชนเดียวกัน ดังน้ันหากคิดคํานวณตนทุนในการผลิตเหล็กท้ังหมดก็จําเปนจะตองคิดรวมเอาตนทุนท่ี

- 113 -


2.1 ตนทุนผลกระทบภายนอกในรูปแบบกราฟ

พิจารณารูปท่ี 6-1(ก) เสนอุปสงคเหล็กคือ D และเสนอุปทานคือ S1 เสนอุปทานคือตนทุน(เอกชน)ท่ี

บริษัทจะตองจายเทาน้ัน ภาวะดุลยภาพจะเกิดขึ้นท่ีระดับปริมาณผลผลิต Q1 ผลกระทบภายนอกคือตนทุนท่ีคุณ

และเพื่อนบานตองจายในรูปแบบของโรคทางเดินหายใจ การมีเส้ือผา รถยนต และบานเรือนท่ีสกปรกขึ้น อัน

เน่ืองมาจากมลพิษทางอากาศท่ีแพรกระจายจากโรงงานเหล็ก ซึ่งในกรณีน้ีไดสมมุติวาผูผลิตเหล็กรายอื่นๆก็

สามารถใชอากาศบริสุทธิ์ไดโดยไมตองจายตนทุนดวยเชนกัน หากรวมเอาผลกระทบภายนอกเขามาในตนทุนการ

ผลิตเหล็กท้ังหมด หรือหมายความวาราคาของปจจัยท่ีใชในการผลิตเหล็กเพิ่มขึ้นทุกๆหนวยท่ีผลิตขึ้นมา การ

เพิ่มขึ้นของราคาปจจัยการผลิตอันเน่ืองมาจากผลกระทบภายนอกจะทําใหเสนอุปทานยายจาก S1 ไป S2 ตนทุน

ของผลกระทบภายนอกจะเทากับระยะแนวต้ัง A ถึง E1 ผลของการนําตนทุนผลกระทบภายนอกมาคิดรวม ทําให

ปริมาณผลผลิตดุลยภาพจะลดลงไปอยูท่ี Q2 ราคาจะเพิ่มขึน้ไปอยูท่ี P2 และดุลยภาพจะยายจาก E ไปเปน E1 แต

ถาไมนับรวมตนทุนผลกระทบภายนอก บุคคลท่ีสามจะตองรับภาระตนทุนน้ันแทน ซึ่งแสดงโดยระยะ A ถึง E1 ใน

รูปแบบของเสื้อผา บานเรือน รถยนตท่ีสกปรกขึ้น และการเปนโรคทางเดินหายใจ

2.2 ผลประโยชนของผลกระทบภายนอกในรูปแบบกราฟ

นอกเหนือจากตนทุนแลว ผลกระทบภายนอกมีดานบวกดวยเชนกัน หากมลภาวะของโรงงานเหล็ก

สามารถกอใหเกิดโรคติดตอ และหากมีวัคซนีท่ีสามารถรักษาโรคติดตอน้ัน การฉีดวัคซีนจะเปนผลประโยชนของ

ผลกระทบภายนอกเน่ืองจากนอกจากจะเปนการรักษาตัวผูฉีดวัคซีนเองแลวก็จะเปนการปองกันมใิหเกิดการแพร

ระบาดของโรคติดตอไปยังบุคคลท่ีสามอีกดวย ในรูปแบบกราฟรูปท่ี 6-1(ข) เสนอุปสงคในวัคซีนคือ D1 เมื่อไมนํา

ผลประโยชนของผลกระทบภายนอกของการฉีดวัคซีนมาคิดรวม เสนอุปทานของวัคซีนคือ S ราคาดุลยภาพคือ P1

และปริมาณดุลยภาพคือ Q1 ถานําผลประโยชนของผลกระทบภายนอกมาคิดรวม เสนอุปสงคในวัคซีนจะ

เคล่ือนยายจาก D1 เปน D2 ปริมาณดุลยภาพภาพใหมจะอยูท่ี Q2 และราคาดุลยภาพใหมจะอยูท่ี P2 ซึ่งถาเปน

เชนน้ีจะทําใหสังคมมีทรัพยากรไมเพียงพอท่ีจะผลิตวัคซีนโรคติดตอเพราะจะผลิตในระดับท่ีนอยกวาและในราคา

ท่ีสูงกวาเมื่อรวมเอาผลประโยชนของผลกระทบภายนอกมาคิดรวม

จากตัวอยางท้ัง 2 ขางตน อาจสรุปไดวาเมื่อมีตนทุนของผลกระทบภายนอกเกิดข้ึน ตลาดจะมีแนวโนม

ท่ีจะจัดสรรทรัพยากรในการผลิตสินคาและบริการท่ีมากเกินไป (overallocate) และเกิดภาพลวงตาวาสินคาและ

บริการถูกลง ในกรณีโรงงานเหล็กเน่ืองจากผูผลิตไมไดนําตนทุนของผลกระทบภายนอกภายนอกท่ีเกิดจากการ

- 114 -


ในทํานองเดียวกัน เมื่อมีผลประโยชนของผลกระทบภายนอกเกิดขึ้น ตลาดจะจัดสรรทรัพยากรในการ

ผลิตสินคาและบริการนอยเกินไป (underallocate) เน่ืองจากสินคาและบริการโดยเปรียบเทียบจะมีราคาท่ีสูงและ

ปริมาณการผลิตท่ีตํ่าเกินไป ดังจะเห็นไดจากจํานวนอปุสงคท่ีนอยกวา (Q1 < Q2 ) ในระบบกลไกตลาด เมื่อตลาด

ลมเหลว ตนทุนผลกระทบภายนอกจะกอใหเกิดการผลิตสินคามากเกินไป และผลประโยชนจากผลกระทบ

ภายนอกจะกอใหเกิดการผลิตสินคานอยเกินไป ดวยเหตุดังท่ีกลาวมาขางตนจึงจําเปนอยางยิ่งท่ีตองพึ่งพาการ

แทรกแซงระบบกลไกราคาท่ีลมเหลวจากภายนอก(ระบบ)โดยรัฐ

รูปที่ 6-1

2.3 รัฐดําเนินการเก่ียวกับผลกระทบภายนอกดานลบอยางไร

ในกรณีท่ีเกิดผลกระทบภายนอกดานลบ(ตนทุน)ท่ีอาจมีตอบุคคลท่ีสาม รัฐบาลอาจมีวิธกีารแกไขอยาง

นอย 2 วิธี คือ (1) ภาษ ีและ(2)ขอบังคับหรือขอหามทางกฎหมาย

ภาษี ในกรณีโรงงานเหล็ก ปญหาผลกระทบภายนอกท่ีเกิดจากมลภาวะทางอากาศท่ีบริษัทไมตองจายตนทุน แต

สังคมเปนผูจายตนทุนแทน รัฐอาจบังคับใหโรงงานเหล็กเสียภาษีสําหรับการทําใหเกิดมลภาวะทางอากาศเพื่อ

ชดเชยใหกับบคุคลท่ีสามจากมลภาวะทางอากาศที่เกิดขึ้นตามความเหมาะสม โดยจะเปนภาษมีลภาวะหรือ

Q2 Q1

S2

S1 E1

E P1

P2

ปริมาณเหล็กท่ีผลิต(ตัน)

(ก)

ราคาเหล็กตอตัน

ตนทนในการฉีดวัคซีน

Q2 Q1

S

E P1

P2

ปริมาณการฉีดวัคซีนตอป

(ข)

D2

D1

- 115 -


กฎขอบังคับ เพื่อดําเนินการเกี่ยวกับผลกระทบดานลบท่ีเกิดจากการผลิตเหล็ก รัฐอาจตองกําหนดขอบงัคับเกี่ยว

อัตรามลภาวะระดับสูงสุดท่ีสามารถยอมรับไดขึ้นมา ทําใหโรงงานเหล็กตองดําเนินการติดต้ังอุปกรณลดมลภาวะ

เพื่อใหสอดคลองกับขอบังคับมิเชนน้ันก็ไมสามารถดําเนินกิจการได ซึ่งจะสงผลใหมีอัตราผลผลิตลดลง นอกจากน้ี

รัฐยังตองทําหนาท่ีตรวจสอบเพื่อบังคับใชกฎหมายอีกทางหน่ึงดวย

2.4 รัฐบาลดาํเนินการเก่ียวกับผลกระทบภายนอกดานบวกอยางไร

รัฐบาลจะทําอยางไรเมื่อการผลิตสินคาทําใหเกิดผลกระทบภายนอกดานบวก(ประโยชน)ตอบุคคลท่ี

สาม มีนโยบายมากมาย เชน การจัดหาเงินทุน ในการผลิตของสินคา การผลิตสินคาเอง การใหเงินชวยเหลือ

(negative taxes) และการกําหนดกฎขอบังคับ เพื่อจัดการผลกระทบภายนอกดานบวก

การจัดหาเงินทุนและการผลิตของรัฐบาล ถาผลกระทบดานบวกมีมาก รัฐอาจจะตองจัดหาเงินทุนเพื่ออาํนวย

ความสะดวกในการผลิตเพิ่มเพื่อท่ีจะไดดําเนินการผลิตสินคาไดในปริมาณท่ีเหมาะสมไมขาดแคลน จากกรณีการ

ฉีดวัคซีนโรคติดตอ รัฐสามารถจัดต้ังโครงการหาเงินทุนเพื่อฉีดวัคซีนใหแกประชาชน ซึง่นอกจากดําเนินการผลิต

แลว ยังเปนศูนยกลางในฉีดวัคซีนโรคติดตอท่ีไมคิดคาบริการไดอีกดวย

การใหเงินชวยเหลือ เงินชวยเหลือเปนภาษีทางดานลบ ซึ่งเปนการใหเงินแกบริษัทผูผลิตหรือผูบริโภคท่ีซื้อสินคา

และบริการน้ันๆ ในกรณีของการฉีดวัคซีนโรคติดตอ รัฐบาลสามารถชวยเหลือใหประชาชนไดรับการฉีดวัคซีนโดย

การจายเงินใหแกบริษัทท่ีใหบริการฉีดวัคซีนแทน ในกรณีการศึกษาผูเสียภาษีจะเปนผูท่ีจายตนทุนการศึกษาใหแก

ผูเรียนท่ีอาจไดรับการชวยเหลือมากถึง 80 เปอรเซ็นตของตนทุนท้ังหมดในกรณีการศึกษาในระดับอุดมศึกษาใน

บางสาขา เชน สาขาแพทย ในประเทศไทย เงินชวยเหลือน้ีจะชวยใหราคาในสวนของผูบริโภคหรือผูเรียนท่ีตอง

จายลดนอยลง ซึ่งเปนสาเหตุใหเกิดความตองปริมาณสินคาและบริการท่ีมากข้ึน

กฎขอบังคับ ในบางกรณท่ีีเก่ียวของกับผลกระทบดานบวก รัฐสามารถใชกฎหมายในการบังคับการกระทําของ

บุคคลในสังคม ตัวอยางเชน การใชกฎหมายบังคับใหเด็กทุกคนไดรับการฉีดวัคซีนปองกันโรคติดตอ เชน โปลิโอ

หรือมะเร็งปากมดลูกเปนตน หรือการใชกฎหมายบังคับใหเด็กทุกคนที่อยูในวัยเรียนเขารับการศึกษาไมวาจะเปน

สถาบันของรัฐหรือเอกชนก็ตามโดยรัฐเปนผูออกคาใชจายใหซึ่งในปจจุบันมีระบุไวในรัฐธรรมนูญในหมวดสิทธิ

พลเมือง

- 116 -


ความหมายทางเศรษฐศาสตร: ผลกระทบภายนอก (externalities) หมายถึง สวนท่ีทําใหตนทุนสวนบุคคลแตกตางออกไปจากตนทุนทางสังคม

ซึ่งโดยท่ัวไปจะมีผลกระทบภายนอกตอบุคคลท่ีสามท่ีไมไดมีสวนในการซือ้ขายแลกเปล่ียนสินคาดังกลาวซึ่ง

ในทางเศรษฐศาสตรจะมีความหมายรวมไปถึงการผลิตหริอบริโภคดวย ดังน้ันจึงมีความจําเปนท่ีจะตองแกไขทํา

ใหตนทุนการผลิตสวนบุคคลเทากับตนทุนทางสังคมมิเชนน้ันจะเกิดการจัดสรรทรัพยากรท่ีไมมีประสิทธภิาพ

เพราะจะเกิดการผลิตหรือบริโภคมากเกินไปในสินคาท่ีมีตนทุนสวนบุคคลตํ่ากวาตนทุนทางสังคม และในทาง

ตรงกันขามจะมีการผลิตหรือบริโภคนอยเกินไปในสินคาท่ีมีตนทุนสวนบุคคลสูงกวาตนทุนทางสังคม ในกรณีที่การ

ซื้อขายแลกเปล่ียนสินคาที่ไมมีผลกระทบภายนอก ตนทุนทางสังคมจะเทากับตนทุนสวนบุคคลเน่ืองจากตนทุนผลกระทบ

ภายนอกเทากับศูนยนั่นเอง

กลองแหงความรูที่ 6-1 ผลกระทบภายนอก

ผลกระทบภายนอกจากนิคมอุตสาหกรรม: กรณีนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด

นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดต้ังอยูที่ ตําบลมาบตาพุด อําเภอเมือง จังหวัดระยอง เปนนิคมอุตสาหกรรม ปโตร

เคมี พัฒนาโดยการนิคมอุตสาหกรรมแหงประเทศไทย ต้ังแต พ.ศ. 2525 จากการที่มีโรงงานอุตสาหกรรมเคมีมาต้ังที่นิคม

เปนจํานวนมาก แมแตละโครงการอาจมิไดทําใหเกิดปญหามลพิษตามที่กฎหมายกําหนด แตเม่ือรวมทุกโรงงานก็จะทําให

เกิดปญหามลพิษในเขตนิคมอุตสาหกรรม ทั้งมลพิษทางน้ําและทางอากาศได โดยมีการตรวจพบสารอินทรียระเหยอยูใน

อากาศ และในน้ํายังตรวจพบแบคทีเรียและธาตุเหล็กที่เกินกวาระดับมาตรฐาน ผลกระทบภายนอกที่เกิดขึ้นจากมลพิษ

จากโรงงานอุตสาหกรรมดังกลาวไดสงผลเสียแกส่ิงแวดลอมและสุขภาพของชาวบานในพื้นที่มาบตาพุดอยางรุนแรง และ

กากของเสียอันตรายทําใหชาวบานในพื้นที่เจ็บปวยจํานวนมาก

จากการที่คณะกรรมการส่ิงแวดลอมแหงชาติมิไดประกาศใหพื้นที่ตําบลมาบตาพุด เทศบาลเมืองมาบตาพุดและ

พื้นที่ขางเคียง เปนเขตควบคุมมลพิษ จึงทําใหพื้นที่ดังกลาวขาดการควบคุม ลด และกําจัดมลพิษตามพ.ร.บ.สงเสริมและ

รักษาส่ิงแวดลอมแหงชาติ พ.ศ.2535 ทําใหชาวบานมาบตาพุด 11 ชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรมมอบอํานาจใหโครงการนิติ

ธรรมส่ิงแวดลอม ย่ืนฟองคณะกรรรมการส่ิงแวดลอมแหงชาติ ฐานละเลยหนาที่ในการประกาศใหพื้นที่ดังกลาวเปนเขต

ควบคุมมลพิษ ศาลปกครองไดตัดสินใหคณะกรรมการส่ิงแวดลอมผิดในฐานละเลยหนาท่ีและสมควรใหประกาศใหพื้นที่

บริเวณนิคมอุตสาหกรรมใหเปนเขตควบคุมมลพิษเพื่อใหคนในพื้นที่มีสวนรวมในการวางแผน/จัดการปญหามลพิษ

กรณีดังกลาว แสดงใหเห็นถึงผลกระทบภายนอกท่ีเปนผลเสียจากมลพิษโรงงานอุตสาหกรรมที่มีผลกระทบที่เปน

โทษตอคนในพื้นที่ ทั้งที่เปนชาวบานและผูปฏิบัติงานในนิคมฯ ในขณะที่ผูไดรับประโยชนไมใชคนในพื้นที่ เชน ผูซื้อ/บริโภค

ผลิตภัณฑที่ผลิตขึ้นมา ผูประกอบการหรือผูลงทุนที่จะมีตนทุนตํ่ากวาความเปนจริงเนื่องจากไมคิดรวมตนทุนจากการขจัด

หรือลดผลกระทบภายนอก(ที่เปนโทษ) ดังนั้นรัฐจึงตองเขามามีบทบาทในการจัดการกับผลกระทบที่เกิดขึ้นเพื่อใหมลพิษ

อยูในระดับที่เหมาะสม และหากไมจัดการก็จะถูกประชาขนรองเรียน/ฟองรองได ตามสิทธิในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายที่

เก่ียวของท่ีใหอํานาจไว

- 117 -


3. หนาที่ทางเศรษฐกิจอื่นๆของรัฐ

นอกจากจะดําเนินการใหมีความเหมาะสมกับผลกระทบภายนอกแลว รัฐตองทําหนาท่ีทางเศรษฐกิจ

อื่นๆท่ีสงผลใหการซื้อขายแลกเปล่ียนสามารถดําเนินไปไดดวยดี นอกจากน้ี ยังตองทําหนาท่ีทางการเมืองโดยการ

ตัดสินใจวาควรจะกระจายรายได (redistribute) อยางไร ท่ีจะทําใหสินคาและบริการท่ีเปนประโยชนไดรับการ

ปฏิบัติท่ีแตกตางออกไป หนาท่ีทางการเมืองและเศรษฐกิจของรัฐบาลสามารถดําเนินการในขณะเดียวกันได

3.1 การออกกฎหมายและบังคบัใช ศาลและตํารวจอาจจะดูไมเก่ียวของกับหนาท่ีทางเศรษฐกิจของรัฐบาล แตการดําเนินงานของพวกเขาก็

มีความ สําคัญตอกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศ ตัวอยางเชน การตกลงทําสัญญา ไมวาจะเปนแบบปากเปลา

หรือลายลักษณอักษรหรือโดยนัยก็ตาม เมื่อตระหนักวาเกิดความผิดพลาดหรือขอขัดแยงผูท่ีเกี่ยวของก็จะ

พยายามหาทางแกไขโดยผานกระบวนการยติุธรรม นอกจากน้ี ใหพิจารณากฎหมายท่ีกอใหเกิดความสงบ

เรียบรอย ซึ่งจะใหคําจํากัดความอยางชัดเจนเกี่ยวกับสถานะของธุรกิจ สิทธิเจาของสวนบุคคล และการบังคับ

สัญญา ความสัมพันธระหวางผูบริโภคและกลุมธุรกิจจะถูกควบคุมโดยกฎหมาย รัฐจึงควรท่ีจะอยูในฐานะผูกํากับ

ดูแล(regulator) มากกวาผูดําเนินการ(operator) ท่ีจะดําเนินการกํากับดูแลเมื่อมีขอโตแยงในทางเศรษฐกิจ

ความแตกตางระหวางระบบเศรษฐกิจ เชน ระหวางทุนนิยม หรือ มีคอมมวินิสต จงึสังเกตไดจาก

กฎหมายท่ีเก่ียวของกับการกําหนดและคุมครองกรรมสิทธิ์ของทรัพยสินหรือทรัพยสิทธิ (property rights) ท่ีอาจ

หมายถึง สิทธิท่ีเจาของจะสามารถใชหรือแลกเปล่ียนทรัพยสินเพื่อความมั่งค่ังของตนเอง หากระบบเศรษฐกิจท่ี

เอกชนสามารถเปนเจาของหรือไดรับการคุมครองจากรัฐในกรรมสิทธิ์ของทรัพยสินก็หมายถึงระบบเศรษฐกิจแบบ

ทุนนิยม และในทางตรงกันขามจะเปนระบบคอมมิวนิสตท่ีรัฐเปนเจาของกรรมสิทธิ์ของทรัพยสินในระบบเศรษฐกิจ

น้ันเสียเอง อาจกลาวไดวาสิทธิทางทรัพยสิน เปนกฎเกณฑท่ีสําคัญอันหน่ึงในทางเศรษฐกิจ เน่ืองจากเมื่อมีการ

กําหนดสิทธิทางทรัพยสินเปนอยางดีแลว เจาของทรัพยสินยอมจะหาทางใหไดรับผลตอบแทนจากการใชทรัพยสิน

ไดอยางมีประสิทธิภาพ เพราะผูท่ีเปนเจาของจะทําการลงทุนในทรัพยสินท่ีตนเปนเจาของเพื่อใหไดประโยชนสูงสุด

จากการใชทรัพยสินน้ันซึ่งจะแตกตางไปจากกรณีท่ีไมไดเปนเจาของเชนเปนผูเชาอยางชดัเจน

3.2 การสนับสนุนการแขงขัน

คนจํานวนมากเชื่อวา วิธีเดียวท่ีจะรักษาประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจไวไดกคื็อการแขงขัน บทบาทหน่ึง

ของรัฐก็คือการเปนผูคุมครองระบบการแขงขันในเศรษฐกิจใหเปนไปโดยยุติธรรม การอาศัยอาจรัฐในการ

สนับสนุนการแขงขันประการหน่ึงก็คือ การออกกฎหมายปองกันการผูกขาด(antitrust legislation)ซึ่งจะทําให

กิจกรรมทางเศรษฐกิจในการจาํกัดการคาโดยเสรีเปนไปอยางผิดกฏหมาย น่ันคือ ปกปองกันการแขงขันใหเปนไป

อยางอิสระใหมากท่ีสุดเทาท่ีจะเปนไปได โดยลดอํานาจผูกขาดของบริษัทท่ีมีอํานาจเหนือตลาดลง

- 118 -


3.3 การจัดหาสินคาสาธารณะ (public goods)

สินคาท่ีนํามายกตัวอยางสวนใหญจะเปนสินคาเอกชน (private goods) ท่ีมีคุณลักษณะสําคัญ 2

ประการคือ (1)เปนสินคาท่ีกีดกันได กลาวคือ เมื่อเสียเงินซื้อมาครอบครองแลวผูอื่นๆไมสามารถมีโอกาสได

ครอบครองสินคาน้ันอีก และ(2)เปนสินคาท่ีมีการบริโภคในลักษณะแขงขันกัน(principle of rival consumption)

กลาวคือเมื่อนาย ก บริโภคสินคาหน่ึงแลว บุคคลอื่นๆไมวาจะเปนนาย ข หรือใครกต็ามไมสามารถท่ีจะบริโภค

สินคาน้ันๆไดอีก เพราะสินคาน้ันๆจะลดลงไปเทากับท่ีถูกนาย ก บริโภคไป การบริโภคของบุคคลหน่ึงจึงทําให

ผูบริโภคคนอื่นๆหมดโอกาสท่ีจะบริโภคสินคาน้ันๆ

สินคาในทางตรงกันขามกับสินคาเอกชน จะเรียกวาสินคาสาธารณะ ซึ่งคุณลักษณะท่ีสําคัญของ

สินคาเอกชนท้ัง 2 ประการไมสามารถนํามาใชได น่ันคือ สามารถบริโภคในเวลาเดียวกันไดหลายคน

(nonrivalness in consumption) ผลเฉพาะตัวท่ีเกิดกับผูบริโภคคนแรกของสินคาน้ันจะมีเหมือนกันกบัผูบริโภค

คนตอไป ทําใหผูบริโภคคนตอๆไปสามารถไดรับผลกระทบเหมือนดังเชนผูบริโภคคนแรก ในขณะเดียวกันก็ไม

สามารถกีดกันไมใหผูบริโภคคนอื่นๆไดมีโอกาสรวมบริโภคสินคาสาธารณะท่ีตนกําลังใชอยู(nonexcludability)

เชน การปองกนัประเทศ การดูแลรักษาความสงบเรียบรอยของตํารวจ และระบบกฎหมาย เหลาน้ีเปนตัวอยางของ

สินคาสาธารณะ การท่ีคุณบริโภคมัน ไมจาํเปนท่ีคุณจะตองแยงมาจากบุคคลอื่น เพื่อใหเขาใจมากขึ้นอาจสรุป

ลักษณะของสินคาสาธารณะท่ีทําใหแตกตางจากสินคาอื่นไดดังน้ี

ตารางที่ 6-1

การจําแนกสนิคาสาธารณะและสินคาเอกชน

การกีดกัน(exclusion) การบริโภค (consumption)

ทําได ทําไมได แยงกัน (rival) (1) (2)

ไมแยงกัน(nonrival) (3) (4)

จากตารางท่ี 6-1 ในกรณีของสินคาประเภทท่ี(1) จะเปนสินคาเอกชนโดยท่ัวๆไป เพราะมีคุณสมบัติท่ี

สําคัญท้ัง 2 ประการครบถวน น่ันคือสามารถท่ีจะแบงแยกการบริโภคจากกันไดและสามารถกีดกันมิใหผูบริโภค

ผูอื่นมาบริโภคสินคาน้ันๆได การจัดสรรทรัพยากรจึงสามารถทําไดอยางมปีระสิทธิภาพในทางเศรษฐศาสตรเพราะ

ตลาดไมลมเหลว ในทางตรงกันขามสินคาประเภทท่ี(4)จะเปนสินคาสาธารณะซึ่งมีการบริโภคแบบไมแยงกันและ

การกีดกันทําไมได เชน การปองกันประเทศ ท่ีไมสามารถโอนภาระไปใหบริษัทเอกชนดําเนินการไดเพราะหากทํา

แลวไมสามารถกีดกันไมใหผูท่ีไมไดซื้อบริการน้ีไดรับประโยชนได ในขณะเดียวกันท่ีผูบริโภค(ประชาชน)ก็สามารถ

รวมบริโภคบริการการปองกันประเทศไดเทาๆกันไมมีการแยงกัน ประชาชนนอกเหนือจากแนวชายแดนจะไดรับ

ประโยชนเทากับผูท่ีอยูตามแนวชายแดน

- 119 -


สินคาประเภทท่ี(2) และ (3) อาจเปนไดท้ัง 2 ลักษณะ กลาวคือในประเภทท่ี(2)เปนสินคาท่ีสามารถแยง

กันบริโภคได แตไมสามารถกีดกันไดดวยตนทุนตํ่า(ทําไดยาก) เชน ถนนท่ีสรางโดยงบประมาณของรัฐ จะมีความจุ

ของถนนในระดับหน่ึงหากเกินกวาระดับดังกลาวก็จะเกิดความไมคลองตัวหรือรถติดเมื่อมีคนมาใชมากข้ึนเร่ือย

แสดงใหเห็นถึงการแยงกันบริโภคท่ีเมื่อคนหน่ึงมาใชแลวก็จะทําใหอีกคนหน่ึงไมสามารถใชได แตการท่ีจะกีดกัน

ผูบริโภคอื่นๆไมใหมาใชจะตองทําดวยตนทุนท่ีสูง เชน การสรางถนนไวใชเองก็ยอมทําไดแตคงไมมีผูใชถนนคนใด

ทําเชนน้ันเพราะผลประโยชนจากความสะดวกท่ีไดรับไมคุมกับคาใชจายท่ีเสียไป ถนนหลวงจึงเปนสินคา

สาธารณะมากกวาเอกชน

ในสวนสินคาประเภทท่ี(3)น้ันอาจยกตัวอยางรายการโทรทัศนในธุรกิจโทรทัศนบอกรับสมาชิก(cable

TV) ซึ่งเปนสินคาท่ีไมแยงการบริโภคกันระหวางสมาชิกเพราะไมวาจะมีสมาชิกเทาใดก็ตามก็ไมทําใหการบริโภค

ของแตละคนลดนอยลงไป แตการกีดกันน้ันทําไดระหวางผูท่ีเปนสมาชิกและท่ีไมใช ธุรกิจโทรทัศนบอกรับสมาชิก

จึงเปนสินคาเอกชนมากกวาสินคาสาธารณะ

ดวยคุณลักษณะของสินคาสาธารณะดังกลาวในตารางที่ 6-1 ไดนําไปสูปญหา free rider ท่ีบางคน

ไดรับผลประโยชนจากการที่บคุคลอื่นจายคาสินคาสาธารณะแตปฏิเสธการจายเงิน เชน การปองกันประเทศ โดย

กลุมคนท่ีเปน free rider จะโตแยงวาพวกเขาไมไดรับประโยชนจากการปองกันประเทศ ดังน้ันพวกเขาจึงไมยอม

จาย ถาสมมุติวาพลเมืองตองจายภาษีตามสัดสวนท่ีไดรับจากบริการการปองกันประเทศ บางคนอาจจะบอกวาท่ี

พวกเขาไมยินดีจายเพราะพวกเขาไมตองการ มันไมมปีระโยชนสําหรับพวกเขา 3.4 การรักษาเสถยีรภาพทางเศรษฐกิจ

ความพยายามท่ีจะทําใหเกิดความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอาจมีความจําเปนตองกระทําควบคูไปกับ

การควบคุมใหกิจกรรมทางธุรกิจดําเนินไปดวยความราบร่ืน แมโดยแนวโนมจะเชือ่ไดวาเศรษฐกิจมีการขยายตัวท่ี

เพิ่มมากขึ้น แตเน่ืองจากความผันผวนระหวางการขยายตัวของผลผลิต ระดับราคา และการวางงานในแตละ

ชวงเวลาโดยเฉพาะอยางยิ่งในระยะส้ันอาจเกดิข้ึนไดและเปนสาเหตุท่ีสําคัญของความผันผวนทางเศรษฐกิจ การ

รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจจึงมีความสําคัญเทาๆกับการทําใหเศรษฐกิจขยายตัว เพราะการขยายตัวอยางไมมี

เสถียรภาพหากเลือกไดเปนส่ิงท่ีไมพึงปรารถนา 4. หนาที่ทางการเมืองของรัฐบาล

ในชีวิตประจําวนั การตัดสินใจของรัฐบาลในเรื่องนโยบายเศรษฐกิจและนโยบายดานอืน่ๆน้ันเปนเร่ือง

การตัดสินใจทางการเมือง แมวาการตัดสินใจน้ันจะอาศัยขอมูลทางเศรษฐศาสตรมาเปนสวนประกอบท่ีสําคัญก็

ตาม ดังท่ีไดกลาวไวแลววาเมื่อระบบตลาดลมเหลวไมสามารถถายทอดความตองการของผูบริโภคไปสูผูผลิตได

อยางสมบูรณ และ/หรือไมสามารถสนองตอบตอความตองการของผูบริโภคอยางถูกตอง รัฐจึงมีหนาท่ีตองเขามา

แทรกแซงทํางานแทนระบบกลไกราคา แตปญหาท่ีสําคัญก็คือ ทําอยางไรจึงจะจึงจะทราบถึงความตองการของคน

- 120 -


หนาท่ีเก่ียวกับการเมืองของรัฐบาลในท่ีน้ีอาจมีอยู 2 ประการในลักษณะของ normative คือ (1) การ

ผลิตสินคาท่ีเปนคุณ และ สินคาท่ีเปนโทษ และ(2) การกระจายรายได 4.1 สินคาที่เปนคณุ( merit goods) และสินคาที่เปนโทษ (demerit goods)

สินคาบางชนิดจะถูกพจิารณาวาเปนสินคาท่ีเปนคุณท้ังท่ีโดยองคประกอบของตัวมันเองอาจไมมีสวน

ใดท่ีเปนคุณประโยชนในการบริโภคหรือใชสอยแตประการใด กลาวคือเปนสินคาท่ีถูกกําหนดโดยทางการเมืองใน

ลักษณะของ normative ใหเปนท่ีตองการทางสังคม เชน สนามกีฬา ศูนยวัฒนธรรม พพิิธภัณฑ หรือ หวยบนดิน

จึงเปนตัวอยางของสินคาท่ีรัฐคิดวาเปนคุณกับสังคม รัฐบาลจะมบีทบาทเกี่ยวกับสินคาท่ีเปนคุณในกรณีท่ีสินคา

และบริการน้ันมีไมพอเพียงหรือการซือ้ขายไมไดอยูท่ีราคาตลาด ซึ่งอาจจะนําไปสูการผลิตและการกระจายสินคา

ท่ีตํ่ากวาท่ีควรจะเปน การใหเงินชวยเหลือหรือสนับสนุนแกผูผลิตหรือผูบริโภคในสวนตนทุนการผลิตของสินคาท่ี

เปนคุณเพื่อใหมีการผลิตหรือบริโภคมากข้ึนจึงเปนวิธีการท่ีรัฐบาลใหการสนับสนุนสินคาท่ีเปนคุณ เชน นักกีฬา

บางประเภท การแสดงวัฒนธรรมพื้นบาน หรือละครเวทีท่ีแสดงถึงเปาประสงคบางอยาง เชน ความรักชาติ

เน่ืองจากสินคาท่ีเปนคุณสวนใหญมักจะมีการผลิตไมเพียงพออันเปนผลจากการไมไดรับการสนับสนุนจาก

ผูบริโภค หรือในบางกรณีก็ทําใหเปนส่ิงท่ีถูกกฎหมาย เชน หวยบนดิน เปนตน

สวนสินคาท่ีเปนโทษจะมีลักษณะตรงกันขามกับสินคาท่ีเปนคุณ เน่ืองจากถูกกําหนดใหไมเปนท่ี

ตองการทางสังคมและไมถูกตองตามกฎหมายเพื่อจํากัดหรือในบางกรณีก็หามการบริโภค เชน บหุร่ี เหลา

ยาเสพติด การพนัน หรือหวยใตดิน เปนตน รัฐบาลจะมบีทบาทเกี่ยวกับสินคาท่ีเปนโทษโดยการเก็บภาษีพิเศษ

เพื่อจํากัดการบริโภคใหนอยลง เชน ภาษีสรรพสามิต หรือการกําหนดกฎเกณฑหรือขอหามแกผูผลิต ผูขาย และ

ผูบริโภค รัฐบาลอาจกําหนดอัตราภาษีสําหรับเคร่ืองด่ืมผสมแอลกอฮอลและยาสูบตามระดับของความเปนโทษ

เชน เก็บภาษีเหลาตามระดับสวนผสมของแอลกอฮอลท่ีมีอยู หรือโดยการประกาศวาเปนสินคาท่ีเปนโทษ และ

ออกกฎหมายหามบริโภคสําหรับยาเสพติด

- 121 -


กลองแหงความรูที่ 6-2 ภาษีสรรพสามิตในประเทศไทย

ภาษีสรรพสามิตในประเทศไทย

ภาษสีรรพสามิตเปนภาษีทางออมประเภทหนึ่ง ซึ่งการจัดเก็บภาษี จะจัดเก็บจากสินคาและบริการเฉพาะอยางเพียงบางประเภทท่ีรัฐเห็นวาควรจัดเก็บภาษีในอัตราที่สูงกวาสินคาและบริการท่ัวไป โดยมีเหตุผลท่ีสําคัญในการพิจารณา

จัดเก็บ คือ

1. เปนสินคาและบริการท่ีบริโภคแลวอาจจะกอใหเกิดผลเสียตอสุขภาพและศีลธรรมอันดี เชน สุรา ยาสูบ ไพ

สนามมาแขง ซึ่งรัฐจําเปนตองเขาไปควบคุมดูแล เพราะเปนสินคาที่กอใหเกิดตนทุนทางสังคมสูง

2. เปนสินคาและบริการท่ีมีลักษณะฟุมเฟอย เชน รถยนตนั่งราคาแพง เรือยอชต เคร่ืองด่ืมบางประเภท น้ําหอม

แกวคริสตัล โคมระยา

3. เปนสินคาและบริการท่ีไดรับประโยชนเปนพิเศษจากกิจการของรัฐ เชน น้ํามัน ผลิตภัณฑน้ํามัน เปนตน

ปจจุบันนี้กรมสรรพสามิตไดกําหนดประเภทสินคาและบริการท่ีจัดเก็บภาษีสรรพสามิต 20 ประเภท คือ

1) สุรา 2) ยาสูบ 3) ไพ 4) น้ํามันและผลิตภัณฑน้ํามัน 5) เคร่ืองด่ืม 6) เคร่ืองใชไฟฟาประเภทโคมระยาที่ทําจาก

แกวเลดคริสตัล และเครื่องปรับอากาศ 7) แกวเลดคริสตัล 8) รถยนต 9) เรือยอชต และยานพาหนะทางน้ําท่ีใชเพื่อความ

สําราญ 10) น้ําหอม หัวน้ําหอม 11) พรมขนสัตว 12) รถจักรยานยนต 13) แบตเตอร่ี 14) หินออน 15) สารทําลายช้ัน

บรรยากาศโอโซน 16) กิจการบันเทิง 17) กิจการเส่ียงโชค 18) กิจการท่ีมีผลตอส่ิงแวดลอม 19) กิจการท่ีไดรับอนุญาตหรือ

สัมปทานจากรัฐ 20) บริการอื่น ๆ

4.2 การกระจายรายได (income redistribution)

หนาท่ีทางการเมืองอีกประการหนึ่งของรัฐบาลคือการกระจายรายได ท่ีอาจทําได 2 วิธีคือ (1)โดยการใช

ภาษีรายไดอัตรากาวหนา(progressive income tax) และ(2)เงินโอน (transfer payments) ซึ่งหมายถึงการใหเงิน

ชวยเหลือบุคคลโดยท่ีไมมีสินคาหรือบริการของผูรับเงินโอนเปนการตอบแทน อาจแบงออกไดเปน 3 ประเภทคือ

เงินสังคมสงเคราะห เงินประกันสังคม และเงินประกันการวางงาน การกระจายรายไดถอืเปนเงินโอนท่ีไมเปนตัว

เงินหรือ transfer in kind ตัวอยางเชน ในเร่ืองของการศึกษา ท่ีรัฐพยายามจะกระจายรายไดโดยการทําใหคน

ยากจนไดรับการศึกษาโดยไมคิดมูลคา ซึ่งตรงขามกับเงินโอนท่ีเปนตัวเงินหรือ money transfers

ความหมายทางเศรษฐศาสตร:

สินคาเอกชน (private goods) หมายถึง สนิคาท่ีมีคุณลักษณะสําคัญ 2 ประการคือ (1)เปนสินคาท่ีสามารถกีด

กันการบริโภคของผูอื่นได กลาวคือ เมือ่เสียเงินซื้อมาครอบครองแลวผูอื่นๆไมสามารถมีโอกาสไดครอบครอง

สินคาน้ันอีก และ(2)เปนสินคาท่ีมีการบริโภคในลักษณะแขงขันกัน(principle of rival consumption) การบริโภคของบุคคลหน่ึงจึงทําใหผูบริโภคคนอื่นๆหมดโอกาสท่ีจะบริโภคสินคาน้ันๆ ซึ่งหากเปนไปในทางตรงกันขามก็จะ

เปนสินคาสาธารณะ (public goods)

สินคาที่เปนคณุ (merit goods) หมายถึง สินคาท่ีถูกกําหนดโดยรัฐในลักษณะของ normative ใหเปนท่ีตองการ

- 122 -


สินคาที่เปนโทษ (demerit goods) หมายถึง สินคาในทางตรงกันขามกับสินคาท่ีเปนคุณท่ีถูกกําหนดโดยรัฐใหไม

เปนท่ีตองการทางสังคมและไมถูกตองตามกฎหมาย เชน บหุร่ี เหลา ยาเสพติด การพนัน หรือหวยใตดิน เปนตน

รัฐจึงทําการจํากัดหรือในบางกรณีก็หามการบริโภคโดยอาศัยเคร่ืองมือท้ังดานภาษีและหรือดานกฎขอบังคับ เพื่อ

จํากัดหรือควบคุมการผลิตหรือบริโภคในสินคาดังกลาว

5. นโยบายการคลัง

5.1 ดานรายได

นโยบายการคลังดานรายไดเปนเคร่ืองมือท่ีสําคัญอันหน่ึงในการดําเนินนโยบายเศรษฐกิจ โดยมีหนาท่ี

หลักคือ (1)เพื่อเปนแหลงรายไดของรัฐบาล (2)เพื่อใหเกิดการกระจายรายไดท่ีเปนธรรม และ(3)เพื่อใหเกิดความ

เจริญเติบโต มาตรการท่ีสําคัญของนโยบายการคลังดานรายไดก็คือภาษ ี 5.1.1 ระบบภาษี

ไมสําคัญวารายไดจะมาจากภาษีรายได ภาษีการขาย หรือภาษีอื่นๆ ภาษีท้ังหมดเหลาน้ีตาง

สอดคลองกับระบบการจายภาษี 3 ประเภท คือ ภาษอีัตราคงท่ี ภาษีอัตรากาวหนา และภาษีอัตราถอยหลัง

ภาษีอัตราคงที่(proportional taxation) ไมไดพิจารณาจากรายไดท่ีเปล่ียนไป อัตราภาษีจะอยู

ในอัตราเดียวกันทําใหอัตราภาษีเฉล่ียและอัตราภาษีสวนเพิ่มในระบบภาษีอัตราคงท่ีมีคาเทากัน ภาษีอัตรา

คงท่ีเรียกอีกชื่อหน่ึงวา flat-rate tax ตัวอยางของภาษท่ีีเก็บในลักษณะน้ีคือ ภาษีเงินไดนิติบุคคล(corporate

income tax)ท่ีเสียในอัตราคงท่ีรอยละ 35 ของเงินได(สุทธิ)ไมวาผูเสียภาษจีะมีระดับรายไดเทาไหรก็จะเสียภาษีใน

เปอรเซนตท่ีเทากัน

ภาษีอัตรากาวหนา(progressive taxation) หมายถึงเมือ่มีรายไดเพิ่มขึน้ เปอรเซ็นตการเสีย

ภาษีก็จะเพิม่ขึน้ดวย ในเงื่อนไขอัตราภาษีเฉล่ียและอัตราภาษีสวนเพิ่มในระบบภาษอีัตรากาวหนา โดยท่ีอัตรา

ภาษีสวนเพิ่มจะสูงกวาอัตราภาษีเฉล่ีย ดังปรากฏในตัวอยางของภาษีบุคคลธรรมดาในตารางท่ี 6-2 ของนาย

ทักษิณท่ีแสดงใหเห็นวาอัตราภาษีสวนเพิ่มจะสูง(รอยละ 20 )กวาอัตราภาษีเฉล่ีย(รอยละ 14)เสมอ

ภาษีอัตราถอยหลัง(regressive taxation) หมายถึงอตัราภาษีสวนเพิ่มจะตํ่ากวาอตัราภาษี

เฉล่ีย ขณะท่ีรายไดเพิ่มขึ้น อัตราภาษีสวนเพิ่มจะลดลง และจะเทากับอัตราภาษีเฉล่ียในที่สุด ตัวอยางของภาษี

ชนิดน้ีคือภาษปีระกันสังคมในสหรัฐฯ(หรือประเทศไทย)ท่ีใชระบบภาษอีัตราถอยหลัง ท่ีหากมเีงินไดสูงกวาท่ี

กฎหมายกําหนดก็ไมตองจายภาษีประกันสังคม พจิารณาจากตัวอยางงายๆ ถามีรายไดไมถึง 50,000 ดอลลาหจะ

เสียภาษี 10 เปอรเซนต แตถาไดเกิน 50,000 ดอลลาหก็ไมตองเสียภาษีประกันสังคม ดังน้ันคนท่ีมีรายได 50,000

- 123 -


กลองแหงความรูที่ 6-3 ระบบภาษีอากรในประเทศไทย

ระบบภาษีอากรในประเทศไทย มีโครงสรางที่คลายคลึงกับนานาประเทศ คือ มีการจัดเก็บจากฐานเงินได ฐานการบริโภค และฐานทรัพยสิน และ

เปนแหลงรายไดที่สําคัญของรัฐบาล โดยในป 2545 สามารถจัดเก็บภาษีอากร (ไมรวมภาษีที่ทองถ่ินจัดเก็บ) ไดทั้งส้ิน

จํานวน 850,145 ลานบาท คิดเปนรอยละ 88.61 ของรายไดของรัฐบาล เม่ือพิจารณาถึงระบบภาษีอากรโดยรวมที่มีการจัดเก็บโดยรัฐบาลกลางและองคการปกครองทองถ่ินแลว

มีรายละเอียดดังนี้

1. ภาษีที่จัดเกบ็โดยรัฐบาลกลาง (National Tax) ป 2545 (%) 1.1 ภาษีทางตรง 34.26

1.1.1 ภาษีเงินไดบุคคลธรรมดา 12.87

1.1.2 ภาษีเงินไดนิติบุคคล 19.14

1.1.3 ภาษีเงินไดปโตรเลียม 2.24

1.2 ภาษีทางออม 65.74

1.2.1 ภาษมูีลคาเพิ่ม 26.79

1.2.2 ภาษธีุรกิจเฉพาะ 1.64

1.2.3 ภาษสีรรพสามิต 23.94

1.2.4 ภาษศุีลกากร (อากรนําเขาและสงออก) 11.10

1.2.5 อากรแสตมป 0.46

1.2.6 อื่น ๆ (เชน ทรัพยากรธรรมชาติ) 1.81

ในสวนขององคกรปกครองสวนทองถ่ินจะมีภาษีที่เรียกเก็บ(local tax) ซึ่งสวนใหญเปนภาษีทางตรง คือ ภาษี

โรงเรือนและท่ีดิน ภาษีบํารุงทองที่ ภาษีปายและภาษีโรงฆาสัตว อยางไรก็ตาม ทองถ่ินยังมีรายไดจากภาษีที่รัฐบาลกลาง

จัดเก็บเพิ่มอีกรอยละ 10 ของภาษีมูลคาเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ และภาษีสรรพสามิต

5.1.2 อัตราภาษีเฉลี่ยและอัตราภาษีสวนเพ่ิม(average and marginal tax rates)

ถามีคนกลาววา นายทักษิณเสียภาษี 14 เปอรเซนต คุณจะไมสามารถบอกไดวาเขาหมายความ

วาอะไรหากคุณไมรูวาภาษีท่ีเสียเขาจายภาษีเฉล่ีย หรือจายภาษีจากจํานวนเงินท่ีไดรับ (ภาษีสวนเพิ่ม)

ภาษีที่ตองเสียเพิ่ม(เน่ืองจาก)

รายไดที่เพิ่มขึ้น อัตราภาษีสวนเพิ่ม =

- 124 -


ขณะท่ีอัตราภาษีเฉล่ียหมายถึง

อัตราภาษีเฉล่ีย = ภาษีทั้งหมดท่ีตองเสีย

รายไดทั้งหมด

หากอัตราภาษเีงินไดบุคคลธรรมดา ปรากฏตามตารางท่ี 6-2 จะเห็นไดวาอัตราภาษีสวนเพิ่ม

เปนภาษีท่ีคิดจากรายไดในแตละชั้นของภาษ ี เชน หากนายทักษิณมีรายได1,000,000 บาทตอปกจ็ะเสียภาษี

ท้ังหมด 140,000 บาทซึ่งมาจากอัตราภาษีสวนเพิ่มตามขั้นของภาษี 3 ขั้นคือ

สวนรายไดท่ีตํ่ากวา 100,000 บาทไดรับการยกเวน

+ สวนรายไดท่ีอยูระหวาง 100,001 ถึง 500,000 บาทมีอัตราภาษีสวนเพิ่มรอยละ 10 ของรายได

มีภาษีท่ีตองเสียเพิ่ม 40,000 บาท เน่ืองจากรายไดท่ีเพิ่ม

+ สวนรายไดท่ีอยูระหวาง 500,001 ถึง 1,000,000 บาทมอีัตราภาษีสวนเพิ่มรอยละ 20 ของรายได

มีภาษีท่ีตองเสียเพิ่ม 100,000 บาท เน่ืองจากรายไดท่ีเพิ่ม

รวมภาษีท่ีตองเสียท้ังหมดคือ 0 + 40,000 + 100,000 = 140,000 บาท

ในขณะท่ีอัตราภาษีของนายทักษิณเฉล่ียหมายถึงภาษีโดยรวมท้ังหมดจากทุกชั้นภาษี ณ ปภาษี

2549 ก็คือ 140,000/1,000,000 = 0.14 หรือรอยละ 14 ของเงินไดท้ังหมดมีอัตราภาษีเงินไดบุคคลธรรมดาอยู 5

ขั้นตามรายไดในแตละขั้น

ตารางที่ 6-2 ตารางอตัราภาษีเงินไดบุคคลธรรมดา

อัตราภาษี ภาษีในแตละข้ันเงินได เงินได (รอยละ) ((บาทตอป) บาท)

1 ถึง 100,000 5 ยกเวน

100,001 ถึง 500,000 10 40,000

500,001 ถึง 1,000,000 20 100,000

1,000,001 ถึง 4,000,000 30 900,000

4,000,001 ขึ้นไป 37

5.2 ดานรายจาย

งบประมาณแผนดินเปนเคร่ืองมือท่ีสําคัญของรัฐบาลในการบริหารจัดการประเทศเชนเดียวกับธุรกิจ

เอกชนที่ตองมีเงินไวใชจายตามภารกิจท่ีตนเองมีอยู หากพจิารณาในเชิง positive economic เปนเกณฑในการ

พิจารณาภารกิจของรัฐท่ีรัฐบาลจําเปนตองเขามาเก่ียวของก็คือในสวนท่ีเกิดความลมเหลวของระบบตลาด

- 125 -


เมื่อทราบถึงภารกิจท่ีรัฐพึงมีกบัประชาชนในสังคมแลวการกําหนดงบประมาณจึงเกิดขึ้นเพื่อสนองตอบ

ตอภารกิจน้ันๆ และตองผานการพิจารณาจากเจาของเงินก็คือผานการรับรองจากระบบตัวแทน เชน จากรัฐสภา

งบประมาณโดยสวนใหญจะมรีอบระยะเวลา 1 ป และเปนการกระทําลวงหนา เชน งบประมาณป 2550 จะถูก

จัดทําข้ึนต้ังแตป 2549 หรือกอนหนาน้ัน

เน่ืองจากขอบเขตของภาครัฐครอบคลุมในหลายระดับ ต้ังแตรัฐบาลกลาง(general government)

รัฐวิสาหกิจ(public enterprises) กองทุนของรัฐ(public/trust funds) และรัฐบาลทองถ่ิน(local government)ท่ีใน

ประเทศไทยเรียกเปน องคการปกครองสวนทองถิ่น(อปท)ท่ีประกอบดวย องคการบริหารสวนจังหวัด(อบจ) และ

องคการบริหารสวนตําบล(อบต.) งบประมาณของรัฐบาลแตละระดับจึงไมครอบคลุมหนวยงานท้ังหมดของภาครัฐ

กลาวคือรายจายท่ีปรากฏในรูปตัวเงินอาจไมไดส่ือถึงขอบเขตของภาครัฐท้ังหมด แตงบประมาณแผนดินอาจเปน

เคร่ืองมือหลักในการส่ือถึงภาพพจนของรัฐบาลอยางกวางๆท่ีไมสับสนเหมือนกับของขอบเขตของภาครัฐท่ีได

กลาวมาขางตน การจัดทํางบประมาณแผนดินจึงอาจส่ือไปถึงขนาดของและอิทธิพลของรัฐบาลโดยปริยายเพราะ

จะสามารถทราบไดวารัฐจะดําเนินกิจกรรมอะไรบาง เพิ่มขึ้นหรือลดลงหรือเปนกิจกรรมท่ีเกิดใหม ส่ิงท่ี

เปล่ียนแปลงในงบประมาณแผนดินจึงอาจสะทอนถึงการเปล่ียนแปลงในแนวนโยบายและขายงานของรัฐบาลท้ัง

ในดานรายจายและในดานรายไดดวย ซึ่งในระบอบประชาธปิไตยก็จะเปนผลลัพธของการสนองความตองการของ

ประชาชนนั่นเอง

5.3 ความสัมพันธระหวาง รายรบั รายจาย และเงินคงคลัง

เน่ืองจากรายรับในภาครัฐจะมีท่ีมาจากการจัดเก็บภาษีประเภทตางๆเพื่อมาเปนรายไดของแผนดินน้ัน

อาจมีความสัมพันธกับในคนละชวงเวลากับรายจายเชน รายจายงบประมาณประจาํป สาเหตุเน่ืองมาจากเวลาท่ีมี

รายรับอาจไมสอดคลอง(nonsynchronize)กับเวลาท่ีมีรายจาย ทําใหตองมีเงินสวนหน่ึงดํารงไวเพื่อเปนกันชน

(buffer)ระหวางท่ียังไมมีรายรับแตมีรายจายท่ีตองจายออกไปเชนเดียวกับหนวยทางธุรกิจท่ัวไป เงินจํานวนน้ันจึง

ถูกเรียกวา เงินคงคลัง

ในประเทศไทยอาจสมมุติไดวารายไดหลักของภาครัฐมาจากการเก็บภาษ ี โดยท่ีภาษีเงินไดบุคคล

ธรรมดา และภาษีเงินไดนิติบุคคลจะเปนชนิดของภาษีท่ีมีลักษณะของฤดูกาลคอนขางมาก เพราะการจัดเก็บภาษี

เงินไดบุคคลธรรมดาจะมีการเก็บมากท่ีสุดในเดือนมีนาคมอนัเปนเดือนสุดทายท่ีมีการยื่นแบบแสดงรายการเงินได

เชนเดียวกันภาษีเงินไดนิติบุคคลจะมีการยื่นเสียมากท่ีสุดในเดือนพฤษภาคมของทุกป ในขณะท่ีรายจาย

งบประมาณประจําปท่ีมีรอบระยะเวลาต้ังแต 1 ตุลาคม ถึง 30 กันยายน ของปถัดไปจะมีการเรงรัดเบิกจาย

โดยเฉพาะอยางยิ่งงบลงทุนในชวงไตรมาศสุดทายของรอบปงบประมาณคือในชวงเดือน กรกฎาคม ถึง กันยายน

เพื่อใหทันกับรายจายตามท่ีไดกําหนดไวในงบประมาณแตละปเพราะงบประมาณเปนกฎหมายท่ีใหอํานาจรัฐใน

- 126 -


ดังน้ันเงินคงคลังท่ีปรากฏอยูในบัญชีเงินคงคลังจึงมิใชเคร่ืองชี้ท่ีแสดงฐานะทางการคลังท่ีดีของประเทศ

เสมอไป เพราะการท่ีมีระดับของเงินคงคลังอยูสูงอาจหมายถึงการมีกระแสรายรับมากกวารายจาย ซึ่งอาจจะ

เน่ืองมาจากการใชจายท่ีเปนไปอยางลาชาเพราะหนวยงานของบประมาณไวมากเกินกวาความจําเปน หรือ มีการ

กูเงินโดยออกต๋ัวเงินคลังไวมากเกินก็เปนได และท่ีสําคัญก็คือการมีระดับของเงินคงคลังไวมากก็จะกอใหเกิดคา

เสียโอกาสเพราะกระแสเงินท่ีไหลเขามาลวนแลวแตเปนเงินท่ีมาจากประชาชนท้ังส้ินหากมีไวมากเกินไปหรือใชไม

ทันก็ยอมจะกอใหเกิดการเสียประโยชนไมมากก็นอย ความหมายทางเศรษฐศาสตร: งบประมาณรายจายประจําป (annual fiscal budget) หมายถึง จํานวนเงินอยางสูงท่ีอนุญาตใหจายหรือใหกอ

หน้ีผูกพันได ตามวัตถุประสงค และภายในระยะเวลาท่ีกําหนดไวในกฎหมายพระราชบัญญัติงบประมาณรายจาย

ท้ังน้ีอาจจะมีการต้ังรายจายเพิ่มเติมระหวางปงบประมาณซึง่จะเรียกวา “งบประมาณรายจายเพิ่มเติม” หรือหาก

จายไมทันกําหนดก็อาจกันเอาไวใชจายในปตอไปซึ่งเรียกวา “งบประมาณรายจายขามป”

มีขอพึงสังเกตวางบประมาณรายจายโดยท่ัวไปจะมีลักษณะของ (1)การจายเงนิท่ี earmark หรือ “หมายหัว”

ตามท่ีไดขออนุมัติไวและหากจายไมหมดจะไมสามารถนําไปจายในรายการอืน่ๆได เน่ืองจากเปนเงินของรัฐท่ีไมปรากฏ

เจาของโดยตรง หากมีสามารถโยกยายการจายเงินขามไปมาในแตละรายการหรือโครงการไดก็จะเปนชองวางท่ีทําให

ฝายบริหารสามารถใชเงินไดตามอําเภอใจโดยไมตองผานกระบวนการกล่ันกรองจากรัฐสภา เพือ่ปองกันการขออนุมัติ

ไวอยางแลวนําเอาเงินไปทําอีกอยางท่ีไมไดขออนุมัติเอาไว และ(2)เปนกรอบการจายเงินท่ีมากท่ีสุดท่ีพึงกระทําได ทํา

ใหโดยปกติท่ัวไปจะมีโอกาสเบกิจายไดหมดตามท่ีไดขอเอาไวไดนอยมาก ตัวอยางท่ีเห็นไดชัดท่ีสุดในเร่ืองการหลบ

เล่ียงการอนุมัติและตรวจสอบโดยรัฐสภาตาม (1) คือ การนําเงินท่ีไดจากการจําหนายเลขทายสองและสามตัว(หวยบน

ดิน)ไปใชจายโดยไมผานงบประมาณรายจายประจําปของรัฐบาลทักษิณ ท่ีถูกดําเนินคดีโดยค.ต.ส. ในปจจุบนั

เงินคงคลัง(treasury reserves) หมายถึง บรรดาเงินท้ังปวงท่ีพึงชําระใหกับรัฐบาล ไมวาจะเปนภาษีอากร

คาธรรมเนียม คาปรับ เงินกูหรือเงินอื่นใด โดยไมสามารถหักเงินไวเพื่อการใดเลย โดยพระราชบัญญติัเงินคงคลัง

พ.ศ.2491 กําหนดใหเงินท่ีพึงชําระใหกับรัฐบาลดังกลาวตองฝากเขา “บญัชีเงินคงคลังบัญชีท่ี1” ท่ีธนาคารแหง

ประเทศไทย หรือสงเขาคลังจังหวัดหรือคลังอําเภอ ซึ่งกระทรวงการคลังมีไวเพื่อเปนบญัชีรับแตเพียงอยางเดียว

กอนนําออกมาใชจาย

การใชจายเงินตามท่ีกําหนดไวในงบประมาณจะกระทําโดยโอนจากบัญชรัีบ “บัญชีเงินคงคลังบัญชีท่ี1”

เขาใน “บัญชีเงินคงคลังบัญชีท่ี2” ท่ีเปนเสมือนบัญชจีายท่ีอาจมีอยูท่ีคลังจังหวัดหรือคลังอําเภอ ตามท่ีบัญญัติไว

ในพระราชบัญญัติงบประมาณ

- 127 -


รูปที่ 6-2 ความสัมพันธระหวางรายรับ รายจาย และเงินคงคลัง

กลองความรูที่ 6-4 ระบบงบประมาณของประเทศไทย

ระบบงบประมาณของประเทศไทย

ต้ังแตประกาศใชพ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 เปนตนมาจะเปนระบบงบประมาณแบบแสดง

รายการ(line-item budgeting) ซึ่งเปนการแสดงการจายเงินเปนรายการตามวัตถุประสงคของการจายเงิน โดยแสดงให

เห็นแตเพียงวาการบริหารงานนั้นจะมีการจายเงินงบประมาณเปนรายการใดบาง เชน เงินเดือน คาส่ิงของเปนตน งายตอ

การจัดทําและปรับปรุง แตมีขอเสียท่ีสําคัญคือไมสามารถวัดผลสําเร็จของงานไดเพราะมิไดอนุมัติตามแผนงานหรือ

โครงการ หากแตอนุมัติตามหมวดรายจาย

ในป 2525 ไดมีการปรับปรุงโดยนําเอาการจัดทํางบประมาณแบบแผนงาน(program budgeting) มาผสมใช

กับระบบเดิม เพื่อใหมีการเช่ือมโยงการจัดสรรงบประมาณกับการวางแผนโดยมุงเนนผลงานและสามารถจัดสรรงบประ-

มาณอยางสมเหตุสมผล งบประมาณในระบบนี้จึงแสดงในลักษณะแผนงานมากกวารายการท่ีตองจายเงิน ตอมาในป

2544 ไดมีปรับปรุงริเร่ิมการจัดงบประมาณแบบมุงเนนผลงานตามยุทธศาสตร(strategic performance based

budgeting)โดยคํานึงถึงความสําเร็จของงานตามเปาหมายในเชิงยุทธศาสตรระดับชาติ มีการกระจายอํานาจและความ

รับผิดชอบในการวางแผนและจัดการบริหารงบประมาณแกกระทรวง ทรวง กรม ที่มีการระบุโครงสรางความรับผิดชอบ

และผูรับผิดชอบที่ชัดเจน โดยกําหนดใหในยุทธศาสตรระดับชาติมีรัฐบาลเปนผูดูแลรับผิดชอบ ขณะที่รัฐมนตรีรับผิดชอบ

เปาหมายในระดับกระทรวง และหีวหนาสวนราชการรับผิดชอบตอเปาหมายหรือผลผลิตของหนวยงานที่ตนเองดูแล

- 128 -


6. การตัดสนิใจแบบรวมกลุม (collective decision making)

รัฐบาลประกอบดวยบุคคลมากมาย หากอยูในระบบการเมืองแบบประชาธปิไตยการกระทําของรัฐบาล

จะมาจากการตัดสินใจของบคุคลซึ่งเปนตัวแทนท่ีมาจากการเลือกต้ัง ดังน้ันเพื่อท่ีจะเขาใจวารัฐบาลทํางาน

อยางไรจึงจะตองพิจารณาวิเคราะหแรงจูงใจของบุคคลท่ีมาเปนตัวแทนเหลาน้ันเกี่ยวกับการตัดสินใจในเรื่อง

สวนรวม(collective choice)วากระบวนการตัดสินใจดังกลาวน้ันมีลักษณะเชนใด การตัดสินใจแบบรวมกลุมจึง

เก่ียวของกับการกระทําของผูออกเสียง นักการเมือง พรรคการเมือง กลุมเฉพาะ กลุมท่ัวไป หรือแตละบุคคล การ

วิเคราะหการตัดสินใจแบบรวมกลุมจึงมักจะเรียกกันวา ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ(the theory of public choice)

การถูกเรียกเชนน้ีเน่ืองจากภาครัฐโดยรัฐบาลจะเปนผูตัดสินใจในทางเลือกตางๆท่ีมีอยู พื้นฐานของทฤษฎี

ทางเลือกสาธารณะก็คือ บุคคลในฐานะปจเจกชน(มใิชกลุม)จะดําเนินการทางการเมือง เชน การตัดสินใจใน

ทางเลือกตางๆท่ีมอยูเพื่อท่ีจะไดมีชีวิตความเปนอยูท่ีดีท่ีสุด ดวยเหตุน้ีเองทฤษฎีทางเลือกสาธารณะจะคลายคลึง

กับการวิเคราะหเก่ียวกับเศรษฐกิจในระบบตลาดท่ีอาศัยกลไกราคา ซึ่งอยูบนสมมุติฐานท่ีสําคัญวาบุคคลจะมี

แรงจูงใจท่ีจะทํากิจการใดบนพ้ืนฐานของผลประโยชนของตนเอง

เพื่อท่ีจะเขาใจทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ จึงจําเปนท่ีจะแสดงถึงความเหมือนและความแตกตางกัน

ระหวางการตัดสินใจของภาครฐับาลและเอกชน

6.1 ความเหมือนกันในการตัดสินใจของภาครัฐและภาคเอกชน

ความขาดแคลน ปริมาณทรัพยากรท่ีมีอยูอยางจํากัดไมวาชวงเวลาใดกต็าม หมายความวาท้ังภาครัฐ

และเอกชนตางก็มีขอจาํกัดในเร่ืองความขาดแคลนเชนเดียวกัน ทุกส่ิงท่ีภาครัฐและภาคเอกชนนําไปใช จะเพิ่ม

รายไดท้ังหมดในชวงเวลาหน่ึง ดังน้ัน การกระทําของรัฐบาลยอมจะกอใหเกิดตนทุนคาเสียโอกาสเชนเดียวกับใน

ภาคเอกชน

การแขงขัน ถงึแมเราจะคิดวาการแขงขันเปนลักษณะของตลาดภาคเอกชน แตมันก็มีการกระทําท่ีเปน

แบบรวมกลุมดวย ภายใตทรัพยากรท่ีมีอยูอยางจํากัดเจาหนาท่ีในภาครัฐจึงยังมกีารกระทําในลักษณะท่ี

เหมือนกับพนักงานในภาคเอกชนทํากัน น่ันคือ พวกเขาจะพยายามใหไดรับคาจางท่ีสูงขึ้น มีสภาพการทํางานท่ีดี

ขึ้น และมีตําแหนงงานท่ีดีขึ้น ดังน้ันจึงสันนิษฐานไดวาพวกเขาจะแขงขันกันและกระทําการใดเพื่อตอบสนองความ

ตองการของตนเอง ไมใชเพือ่สังคม

ความเหมือนของแตละบุคคล เปนความเชื่อท่ีตรงขามกับความเชือ่โดยท่ัวไปวาในงานท่ีคลายคลึง

กันจะไมมีการแบงแยกวาเปนบุคคลท่ีทํางานในภาคเอกชนและบุคคลท่ีทํางานในภาครัฐมคีวามแตกตางกัน การ

ทํางานของบุคคลท่ีอยูในตําแหนงเดียวกันจะพิจารณาวามคีวามเหมือนกนั

อยางไรก็ตามความแตกตางท่ีเห็นไดก็คือ เจาหนาท่ีของรัฐจะเผชญิกับความแตกตางของโครงสราง

ผลตอบแทนมากกวาพนักงานในภาคเอกชน ท้ังท่ีเปนตัวเงินและท่ีไมใชตัวเงิน ตัวอยางเชน การเล่ือนข้ันเงินเดือน

เงินโบนัส และระบบการประเมินความดีความชอบ เมื่อพนักงานบริษัททําการตัดสินใจผิดพลาด ทํางานชา ผลิต

- 129 -


6.2 ความแตกตางระหวางการตัดสินใจแบบรวมกลุมและเอกชน

สินคาที่ผลติโดยรัฐบาล(government goods)ในบางกรณีอาจไมมีราคาขายแตไมไดหมายความวา

ไมมีตนทุน สินคาสวนใหญท่ีรัฐบาลผลิตน้ัน(เปนไดท้ังสินคาเอกชนหรือสินคาสาธารณะ)ก็เพื่อผูใหประชาชนไดใช

โดยอาจไมคิดคาใชจายโดยตรง แตไมไดหมายความวาตนทุนคาเสียโอกาสในสินคาของรัฐบาลเทากับศูนย แต

หมายความวาไมมีการคิดราคาสินคาเพื่อซื้อขายเหมือนเชนสินคาท่ีเอกชนเปนผูผลิต ตนทุนคาเสียโอกาสตอ

สังคมท้ังหมดยังคงเทากับมูลคาของทรัพยากรท่ีใชในการผลิตสินคาโดยรัฐบาล

ยกตัวอยางเชน ไมมีใครจายเงินโดยตรงใหกับบริการการปองกันประเทศหรือการรักษาความสงบของ

ตํารวจหรือกระบวนการยุติธรรม แตจะจายโดยออมผานภาษีท่ีเสียใหรัฐโดยรวมทุกบริการไปโดยไมมีการแบงแยก

วาเพื่อบริการใดเปนการเฉพาะ ซึ่งเปนลักษณะท่ีแตกตางเพราะหากเปนสินคาท่ีเอกชนผลิตผูซื้อสินคายอมตองรูดี

วาใชจายเงินไปเพื่อสินคาหรือบริการใด ผูเสียภาษีจึงมองไมเห็นประโยชนจากการเสียภาษีน้ันๆรูแตวาตองเสีย

ภาษีไมวาจะบริโภคหรือไมบริโภคสินคาของรัฐบาลก็ตาม

การออกเสียงและการใชจาย มีความแตกตางกันใน 3 ลักษณะ คือ

1. ในระบบการเมือง บุคคลหน่ึงสามารถออกเสียงได 1 คร้ัง ในขณะท่ีระบบตลาดท่ีใชกลไกราคาจะ

ใชจาํนวนเงินในการออกเสียง(money vote) น่ันคือ 1 คนไมเทากับ 1 เสียงแตอาจมมีากกวาตามจํานวนเงิน เชน

ตามจํานวนเงินลงทุนโดยหุนท่ีถืออยูท่ีโดยท่ัวไปผูถือหุนแตละคนจะมจีํานวนเสียง(จํานวนหุน)มากกวาจํานวนผูถือ

หุน(จํานวนคน)

2. ระบบการเมอืงจะดําเนินการโดยระบบเสียงขางมาก(majority rule) ในขณะท่ีระบบตลาดจะ

ดําเนินการโดยระบบตามสัดสวน(proportional rule) กลาวคือหากผูซื้อรอยละ 10 ตองการรถยนตสีแดงและมีผู

ซื้อตองการซื้อสีอื่นๆลดหล่ันกันลงไปหมายความวาผูผลิตจะผลิตรถยนตสีแดงออกมารอยละ 10 เพื่อสนองตอ

ความตองการ ไมไดหมายความวาตองผลิตตามเสียงขางมากวาตองการรถสีใด

3. จํานวนคาใชจายจะแสดงถึงความตองการ ยิ่งมีมากก็แสดงถึงตองการมาก ในขณะท่ีการออก

เสียงทางการเมืองไมสามารถทําตามจาํนวนเงินไดเพราะการออกเสียงจะเปนไปเพื่อรับหรือไมรับ(all or nothing)

ในญัตติหรือขอเสนอท่ีเสนอมา ไมมีการจัดลําดับท่ีแสดงถึงระดับความตองการวามมีากหรือนอยเพียงใดดังเชนใน

ระบบตลาด

- 130 -


ความแตกตางระหวางการออกเสียงทางการเมืองและ money vote ก็คือ ผลลัพธทางการเมืองจะมี

ความแตกตางจากผลลัพธทางเศรษฐกิจ ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจจะเกดิขึ้นก็ตอเมื่อมกีารกระจายรายไดท่ัวไป

และผูบริโภคไดสินคาท่ีตองการ ซึ่งอาจไมสอดคลองกับการออกเสียงทางการเมือง ดังน้ันจึงไมอาจทึกทักไดวา

กระบวนการออกเสียงทางการเมืองจะทําใหเกิดการตัดสินใจเชนเดียวกันกับท่ีกระบวนการ money voting ท่ี

เกิดขึ้นในระบบตลาด

7. ประชานิยมกับนโยบายเศรษฐกิจ

7.1 นิยามและความหมาย ประชานิยม(populism)อาจกลาวไดวาเปนแนวคิดทางการเมืองมากกวาอุดมการณ เน่ืองจากประชา

นิยมไมมีกรอบแนวคิดทางทฤษฎีท่ีชัดเจนเหมือนกับสังคมนิยม(socialist)หรืออนุรักษนิยม(conservative)ท่ีเปน

อุดมการณท่ีมกีรอบแนวคิดทางทฤษฎีท่ีชัดเจน นิยามของประชานิยมท่ีปรากฏจึงมอียูอยางไมชัดเจนและมีอยู

อยางหลากหลาย ตัวอยางเชน Albertazzi and McDonnell(2007)1กลาววาเปน กลุมคนท่ีมีความเห็นเหมือนกัน

ท่ีตอตานชนชั้นนํา(elite) หรือ พยายามตอสูเพื่อผูท่ีขาดโอกาสในเรื่อง สิทธิ ความเชือ่ อัตตลักษณ หรือความมั่งค่ัง

ในขณะท่ี Goodwyn(1978)2กลาววาเปน การเคล่ือนไหวทางการเมืองท่ีจัดต้ังขึ้นมาเพื่อท่ีจะสรางอํานาจใหกับ

องคกรภาคประชาชน(civic agency)ท่ีอาจนอกเหนือไปจากองคกรทางการเมืองหรือรวมกับองคกรอื่นๆเพื่อ

เปาหมายรวมกนั ประชานิยมจึงมักจะมีผูนําท่ีชูธงตอสูเพื่อเปาหมายท่ีเปนท่ีนิยม(popular) เชน การฉอราษฎรบัง

หลวง การตอสูเพื่อคนจน การสรางความมั่งค่ังรวมกัน หรือ วาระประชาชนเปนลําดับแรก เปนตน

แนวคิดหรือคุณลักษณะท่ีสําคัญจึงเปนการตอสู หรือ ตอตานชนชั้นนํา/ปกครอง โดยอาศัยประเด็นการ

แบงแยกออกเปน 2 ฝาย(dichotomy)และอางตนเองเปนตัวแทนของประชาชนสวนใหญ การใสรายปายสี การ

อางอิงกับความเปนชาตินิยมหรือผูรักชาติ หรือการวิพากษพวกอนุรักษนิยม จงึมักเปนประเด็นท่ีนํามาใช

ดําเนินการเพื่อแบงแยกอยูเสมอๆ ประชานิยมจึงไมสามารถกําหนดไดวาเปนฝายซาย ฝายขวา หรือ สายกลาง

(left wing, right wing, or centralist)แตขึ้นอยูกับผูนําวาจะนําประเด็นใดมาแบงแยกเพื่ออางตนเองเปนตัวแทน

คนสวนใหญ

ในเชิงเศรษฐกิจ นโยบายเศรษฐกิจท่ีเปนผลมาจากประชานิยมหรืออาจเรียกวาเปนนโยบาย(เศรษฐกิจ)

ประชานิยมจึงมีแนวคิดหรือคุณลักษณะท่ีสําคัญคือการตอสูเพื่อใหไดมาซึง่ความมั่งค่ังทางเศรษฐกิจอันเปนการ

แสวงหาคะแนนนิยมท่ีใชเปาหมายท่ีเปนท่ีนิยม โดยอาศัยการแบงแยกในประเด็นตางๆ เชน การตอสูกับชนชั้น

ผูนําทางเศรษฐกิจท่ีหากเปนกรณีในประเทศก็อาจเปนเจาของท่ีดินหรือนายทุน(oligarchy) หรือหากเปนกรณี

ตางประเทศก็อาจเปนจักรวรรดินิยม(imperialists)หรือทุนนิยมขามชาติ(anti-capitalists)เปนตน แตไมวาผูท่ีถูก

1 Albetazzi, Daniel and Duncan McDonnell(2007), Twenty-First Century Populism, Basingstoke and New York:

Palgrave Macmillan 2 Goodwyn, Lawrence(1978), The Populist Moment, New York and London: Oxford University Press

- 131 -


7.2 ประชานิยมในตางประเทศ

อาจกลาวไดวาประชานิยมเปนแนวคิดท่ีถูกนํามาใชไมวาจะเปนประเทศท่ีปกครองในระบบสังคมนิยม

หรือ ทุนนิยม แตท่ีโดดเดนมากท่ีสุดก็คือประชานิยมในกลุมประเทศลาตินอเมริกาในชวงป ค.ศ.1920 จนมาถึง

ปจจบุัน เน่ืองจากมีประวัติความเปนมาท่ียาวนาน แตอาจเวนวางไปในชวงทศวรรษ 1960 เน่ืองจากถูกลมลางโดย

การปฏิวัติรัฐประหารท้ังจากฝายทหาร หรือฝายซายนิยมมารก หรือแมแตฝายขวา อยางไรก็ตามประชานิยมยังคง

ปรากฏอยูจนถึงปจจบุัน ประชาชนยากจนและชนชั้นกลางยังคงเปนเปาหมายที่ถูกแบงแยกเน่ืองจากปญหาความ

ไมเทียมกันในการกระจายรายไดเปนเง่ือนไขสําคัญ

ผูนําประชานิยมท่ีอาสาเขามาตอสูหรือทําทีวาจะตอสู(demagogues)เพื่อพวกเขา เชน Getulio

Vargas ผูนําประชานิยมของบราซิลในชวงปค.ศ.1930-45 และ 1950-54 หรือ Juan Peron และภรรยาในชวงป

ค.ศ.1946-55 และ 1973-74 ท่ีนําประชานิยมมาสูอารเจนตินาผานทางสหภาพแรงงานเพื่อตอสูกับชนชั้นนําใน

ประเทศ หรือ ในปจจุบันท่ีเปนยุคทองของประชานิยมในกลุมประเทศลาตินอเมริกาท่ีนําโดย Hugo Chavez ของ

เวเนซุเอรา

ในเชิงเศรษฐกิจ ประชานิยมในอดีตเพื่อแสวงหาคะแนนนิยมดวยโครงการประชานิยมท่ีอาศัยการพิมพ

เงินเพิ่มหรือ inflationary finance ทําใหประเทศเหลาน้ันประสบปญหาวิกฤตเศรษฐกิจเน่ืองจากการขาดวินัย

ทางการคลังทําใหมีการใชจายเงินเกินตัวและมีเงินเฟอในระดับสูงติดตามมา ทําใหเกิดผลกระทบระยะยาวตอ

ฐานะการครองชีพของคนจนจากนโยบายประชานิยมท่ีมิไดเปนไปตามท่ีโฆษณา จนมีคํากลาววาการพฒันาของ

ประเทศลาตินอเมริกา ”ขาดผลได มีแตเจ็บปวด”(all pain no gain)3 เน่ืองจากไมมีการปฏิรูปเศรษฐกิจท่ีแทจริง

เพราะการลงทุนไปในโครงการประชานิยมสวนใหญขาดประสิทธิภาพ ทําใหไมสามารถนําเงินมาชาํระหน้ีของ

เจาหน้ีตางประเทศได โดยเฉพาะอยางยิ่งในชวงทศวรรษ 1980 ท่ีประเทศกลุมลาตินอเมริกา เชน เมก็ซิโกในป

ค.ศ.1982 ผิดนัดไมสามารถชําระหน้ีตางประเทศไดและทําใหประเทศเม็กซิโกเขาสูความเสื่อมถอย ในระยะหลัง

เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจบอยครั้งขึ้นและมีการเขามาแทรกแซงโดยกองทุนการเงินระหวางประเทศ(IMF)มากข้ึน

เชน ของอารเจนตินาในชวงทศวรรษท่ี 1990 ท่ีรุนแรงและมีขนาดใหญโตมาก นักการเมืองท่ีพยายามท่ีจะกระตุน

3 Eduardo Fernandez-Arias and Peter Montiel (1997), “Reform and Growth in Latin America: All Pain, No Gain?”,

Working Paper No. 351, Inter-American Development Bank

- 132 -


7.3 ผลของประชานิยมในประเทศไทย

หากไมนับรัฐบาลชุด ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ท่ีมีอายุตํ่ากวา 1 ปแลว(พ.ศ.2518-19) รัฐบาลชุด

พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรโดยพรรคไทยรักไทยในชวงปพ.ศ.2544-48 อาจถือไดวาเปนผูริเร่ิมใชนโยบายประชานิยมใน

ประเทศไทยท่ีเปนรูปธรรมมากท่ีสุด อาทิเชน 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมูบาน การพกัหน้ีเกษตรกร การแปลง

ทรัพยสินเปนทุน หน่ึงอําเภอหน่ึงปริญญา บานเอื้ออาทร งบผูวาซีอโีอ เงินใหเปลากับชุมชน(SML) และ หน่ึงตําบล

หน่ึงผลิตภัณฑ เปนตน นโยบายดังกลาวมีลักษณะเชนเดียวกับประชานิยมในกลุมลาตินอเมริกาคือ เนนการพิมพ

เงินเพิ่มหรือ inflationary finance เปนหลัก ท้ังจากเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ โดยไมมีการ

เปล่ียนแปลงโครงสรางหรือปฏิรูปเศรษฐกิจในประเด็นสําคัญ เชน การปฏิรูปท่ีดิน หรือ การเก็บภาษีทรัพยสิน หรือ

เนนการใชจายเงินตามโครงการดังกลาวอยางมีประสิทธิภาพแตอยางใด แตกลับใชเงินจํานวนมากในการโอบอุม

ลูกหน้ีและเจาหน้ีท่ีกอใหเกิดทรัพยสินท่ีไมกอใหเกิดรายไดในสถาบันการเงินผานบรรษัทบริหารทรัพยสินไทย

(Thailand Asset management Corporation)ในรูปแบบตางๆ ท้ังๆท่ีลูกหน้ีและเจาหน้ีเหลาน้ีสวนใหญไมใชคน

จนแตอยางใด

ผลท่ีเกิดขึ้นกับระบบเศรษฐกิจไทยท่ีนาสนใจก็คือ จากการใชจายเงินในลักษณะ”มือเติบ”ในชวง 2-3ป

แรกของรัฐบาลทักษิณ การเปล่ียนแปลงในการกระจายรายไดในชวง 3 ปแรกพบวามีการกระจายรายไดท่ีดีขึ้น

ชองวางระหวางคนจนสุดกับคนรวยสุดลดลงจาก 13.2 เทาในปพ.ศ.2545 เหลือ 12.1 เทาในปพ.ศ.2547 แตผลท่ี

ไดน้ีไมยั่งยืน เน่ืองจากในปพ.ศ.2549 หลังจากท่ีมีการใชจายเงินลดลง สัดสวนน้ีกลับเพิ่มสูงขึ้นเปน 15.9 เทา ซึ่ง

เปนคาสูงสุดในรอบ 20 ปท่ีผานมา แสดงใหเห็นวา การทุมเทเงินเพียงอยางเดียวเพื่อลดความยากจนผานโครงการ

ประชานิยมตางๆ แมจะชวยใหความจนลดลงได แตก็ไมถาวรย่ังยืน เน่ืองจากเมื่อถอนเงินหรือหยุดการใสเงินเขา

ไปในระบบเศรษฐกิจแลว ความยากจนกลับเลวรายลงไปกวาภาวะปกติท่ีมีคาอยูระหวาง 11.9 ในปพ.ศ.2531

และ 15.0 ในป พ.ศ.2542 อีกดวยซ้ํา5 สอดคลองกับผลการคนพบของ Dornbusch and Edwards(1991)ท่ีวา

ภายหลังจากการดําเนินนโยบายประชานิยม รายไดท่ีแทจริงของประชาชนกลับลดลงมากกวากอนเริ่มโครงการทุก

4 Rudiger Dornbusch and Sebastian Edwards (1991), The Macroeconomics of Populism, University of Chicago press,

Chicago 5 อัมมาร สยามวาลา และ สมชัย จิตสุชน (2550), “แนวทางการแกปญหาความยากจน”, เอกสารประกอบการสัมมนาวิชาการ

ประจําป 2550, มูลนิธิชัยพัฒนา และ มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ตารางท่ี 1

- 133 -


ขอพึงสังเกตก็คือ (1)การยึดกุมส่ือเปนส่ิงสําคัญ ผูนําประชานิยมโดยสวนใหญมักจะมกีารเคล่ือนไหวท่ี

โนมนาวมวลชนท่ีเนนผูนํามากกวาองคกรท่ีมีการจัดต้ังอยางเปนระบบ เชน พรรค หรือกลาวอีกนัยหน่ึงก็คือการไม

ปรากฏซึ่งสถาบัน หากขาดผูนําประชานิยมก็ไมมีอะไรเหลืออยู การไมมีสถาบันทําใหการเคล่ือนไหวเนนท่ีตัว

บุคคลหรือผูนํามากกวาองคกร และจําตองอาศัยการเชื่อมโยงกันโดยตรงระหวางผูนําประชานิยมกบัมวลชนผาน

ส่ือสารมวลชนเปนหลัก Vargas หรือ Peron อาศัยวิทยุในการเชื่อมโยงกบัมวลชนของเขา ในขณะท่ี Chavez หรือ

ทักษิณ อาศัยรายการวทิยุและ/หรือโทรทัศนเปนส่ือท่ีกระทําเปนประจําเปนเคร่ืองมือในการโนมนาวมวลชน

Chavezมีรายการโทรทัศน 3 ช.ม.ประจาํทุกสัปดาห ชื่อ Alo Presidente ท่ีทําใหเขาส่ือสาร(ทางเดียว) ในขณะท่ี

ทักษิณมีรายการวิทยุ 1 ช.ม.ประจําทุกสัปดาหชื่อ นายกฯพบประชาชน ท่ีเปนการส่ือสารทางเดียวเชนกัน ซึ่ง

แตกตางกับรายการ ส่ือพบนายกรัฐมนตรีของอังกฤษท่ีเปนการถาม-ตอบหรือส่ือสารสองทางกับมวลชน (2)ความ

เปนผูนํา พรรค รัฐบาล และรัฐ แยกออกจากกันไดยากและมักจะสับสนปนเปไปหมด เพราะขาดสถาบัน ทําใหไม

เปนผลดีตอระบบประชาธิปไตยท่ีตองมีการตรวจสอบถวงดุลในการใชอาํนาจ (3)การเลือกต้ังในระบบ

ประชาธิปไตยจึงมักเปนวิธีการเขาสูอํานาจของประชานิยมเนื่องจากสามารถใชความนิยมจากมวลชนสนับสนุน

ทําใหประชาธปิไตยเปนเพียงวิถีทางในการเขาสูอํานาจมิใชจุดมุงหมาย ดังจะเห็นไดจากตัวอยาง เชน การออก

กฎหมายโดยไมผานความเห็นชอบจากสภาฯในรูปพระราชกําหนดท่ีทําโดยท้ัง Chavez หรือ ทักษิณ(พ.ร.ก.ภาษี

สรรพสามิตโทรคมนาคม) หรือ การอาศัยเสียงขางมากในสภาในการแกไขรัฐธรรมนูญ ในการตอวาระการดํารง

ตําแหนงของChavezเอง หรือการแกไขมาตรา 237 และ 309 ของรัฐธรรมนูญฉบับ 2550ของทักษิณ ทําใหความ

เปนประชาธปิไตยในการกระทํามีนอยกวาในคําพูด

ตารางที่ 6-3 สวนแบงรายไดของคนไทย

ป พ.ศ. กลุมชั้น

รายได 2529 2531 2533 2535 2537 2539 2541 2543 2545 2547 2549

รวยสุด 20% 55.9 54.4 57.0 59.0 57.2 56.5 56.1 57.7 55.9 54.9 56.5

กลุมท่ี 4 20.0 20.6 19.5 18.9 19.7 19.9 19.8 19.8 20.1 20.2 20.1

กลุมท่ี 3 12.1 12.4 11.7 11.1 11.7 11.8 12.0 11.5 12.1 12.4 12.2

กลุมท่ี 2 7.7 8.0 7.5 7.1 7.4 7.6 7.8 7.3 7.7 8.0 7.7

จนสุด 20% 4.4 4.6 4.3 4.0 4.1 4.2 4.3 3.9 4.2 4.5 3.5

รวยสุด/จนสุด 12.8 11.9 13.3 14.9 14.1 13.5 13.1 14.5 13.2 12.1 15.9

6 Chawin Leenabanchong and Chaiyuth Panyasawatsut (2005), “Rethinking Era”, WEAI conference paper at Lingnan

University, Hong Kong

- 134 -


- 135 -

ประเดน็สําคญัในบทนี ้

ระบบกลไกราคา (price system)

การจัดสรรทรพัยากร (resource allocation)

ความลมเหลวของระบบตลาด (market failure)

ผลกระทบภายนอก (externalities)

สินคาสาธารณะ (public goods)

สินคาเอกชน (private goods) Free rider สินคาที่เปนคณุ (merit goods)

สินคาที่เปนโทษ (demerit goods)

อัตราภาษีเฉลี่ย (average tax rate)

อัตราภาษีสวนเพ่ิม (marginal tax rate)

ภาษีอัตราคงที่ (proportional taxation)

ภาษีอัตรากาวหนา (progressive taxation)

ภาษีอัตราถอยหลัง (regressive taxation)

งบประมาณรายจายประจําป(annual fiscal budget)

เงินคงคลัง(treasury reserves)

Documents

บทที่ 6 บทบาทของภาครัฐบาลecon.tu.ac.th/archan/chawin/มธ.124/(3)ระบบเศรษฐกิจ... · ร ที่าง 1 เศรษฐศาสตร