Aktív szociálpolitikai eszközök, feltételekhez kötött

készpénztranszferek a világban és Magyarországon

A TÁRKI zárótanulmányának fontosabb megállapításai

TÁRKI - Világbank műhelykonferencia2010. május 7.Novotel Hotel

A jelentés

Megrendelő: Miniszterelnöki Hivatal

Cél: ismeretszerzés, áttekintés, helyzetfelmérés

Szerzők: Medgyesi Márton, Bernát Anikó, Gábos András

Az előadás szerkezete1.Fejlett országok tapasztalatai

1.1. OECD, EU országok1.2. Tranzíciós országok1.3. Összegzés: fejlett országokban lefolytatott programok tanulságai

2.CCT programok további alkalmazásának dilemmái Magyarországon

2.1. A hazai környezet sajátosságai2.2. Programok viselkedési feltételekkel Magyarországon2.3. Milyen területeken vannak problémák a humán tőke felhalmozásban2.4. Dilemmák és prioritások a magyarországi alkalmazásoknál

Fejlett országok specifikumaiCCT programok környezete a fejlettebb országokban:

– Erősebb államigazgatás: pl. tankötelezettség betartását szankciók segítik

– Kiépült jóléti rendszerek (konzervatív, szociáldemokrata, liberális jóléti államok): a CCT alkalmazhatósága más lehet az egyes rendszerekben

– Jó kimeneti mutatók átlagban, ugyanakkor egyes résznépességek esetében vannak problémák

– Fejlettebb infrastruktúra (egészségügyi, oktatási), ugyanakkor regionális egyenlőtlenségekkel

CCT programok fejlett országokban:

– A feltételek főként a munka-ösztönzéshez, az aktivitás-növeléshez, vagyis a felnőtt népességhez kapcsolódnak.

– Humántőke-beruházás ösztönzési céllal kevesebb OECD országnak van CCT tapasztalata

– Ugyanakkor: humán tőke feltételek egyes esetekben családtámogatásoknál megjelennek.

Viselkedési feltételek a fejlett országok szociális ellátási rendszereiben

Munkanélküli járadék esetében:– munkaidő maximalizálása, munkatilalom– munkaügyi központ regisztráció– aktív munkakeresés: rendszeres látogatás a munkaügyi központban

(AUS, BE, DK, EE, FI, FR, DE, HU, IS, IE, LV, LT, NL, NZ, PT, RO, SK, SI, ES, SE)

– „megfelelő ajánlat” elfogadási szankciók

Családtámogatások esetében: – családi pótlék iskolába járáshoz kötése (BG, CZ, SK, hasonló program

korábban RO, HU)– segély iskolába járáshoz kötése (USA)– év elején beiratkozáskor egyösszegű iskolázási támogatás (EE)– családi pótlék életkori jogosultságának kiterjesztése továbbtanulás (nappali

tagozaton) esetén (AUS, AT, BE, CY, DE, GR, HU, IS, IE, LU, PT, CH, UK)– Anyasági támogatás szűrővizsgálaton való részvételhez kötése (pl. HU, UK)– egyéb ösztönzők: gyerekszámmal növekedő családtámogatás

Példák fejlett országok oktatás-ösztönző CCT programjaira (1)

1: Egyesült Királyság: Education Maintenance Allowance („iskolában tartási támogatás”)

– Jellemzők:• Cél: iskolaköteles kor utáni tanulás ösztönzése • Jogosultság: jövedelemtesztelt, 16 éves kor, nappalin továbbtanulás• Ösztönzés: heti kifizetés + bónuszok sikeres vizsgázáskor, továbbtanuláskor• Maximum transzfer az elérhető kereset kb. 1/3-a

– Státus: • 1999-től pilóta, 2004-től országos szintre kiterjesztették

– Értékelés: (Dearden et al., 2009): a max. transzfert kapók között az 1. évben 4-5% ponttal, a 2. évben 6-7% ponttal magasabb a nappali oktatásban levők aránya, mint a kontroll csoportban

Példák fejlett országok oktatás-ösztönző CCT programjaira (2)

2: Egyesült Államok: Opportunity NYC - Family Rewards 2007-től 3 év – A program lényege: több területen megfigyelt viselkedéshez meghatározott

támogatási (bónusz) összeget kapcsol

– A jutalmazás tárgya: • Oktatási: iskolába járás (iskolai napok 95%-ában), teszteredmények, szülők

elköteleződése• Egészségügyi: családi egészségbiztosítás-kötés, szűrővizsgálati részvétel,

életkornak megfelelően• Munka: szülők teljes idejű munkavállalása, képzési programokban való

részvétel

– Értékelés (MDRC, 2010): • általános iskolai korosztályokban (4. és 7. oszt.) nem kimutatható• gimnazistáknál 5% ponttal nőtt az iskolalátogatás • jobb tanulók körében erősebb hatás! Oka: rosszabb tanulóknál túl sok

akadály: nincsenek meg az eszközeik, hogy javítsanak a teljesítményükön

– Státus: • kísérleti program, döntés a folytatásról a végleges értékelés után

Példák fejlett országok oktatás-ösztönző CCT programjaira (3)

3: Egyesült Államok: Harvard University EDLabs kísérleti programok

(Dallas, Washington DC, New York, Chicago)

– Jutalmazás tárgya: • Iskolai teljesítmény (NY: 4. és 7.oszt. teszteredményekhez, Chicago: 9. oszt. Az

5 legfontosabb tárgyból szerzett jegyekhez kapcsolt pénzbeni jutalmazás)• teljesítménnyel korreláló viselkedés (Dallas: 2. oszt. 2$ minden elolvasott

könyvért, Washington: 6, 7 és 8. oszt. kevés hiányzás, házi feladat, órai munka, jó magaviselet alapján adott pénzjutalom)

– Értékelés (Fryer, 2010): • a teljesítményt jutalmazó programoknak nem volt kimutatható hatása, a

viselkedést jutalmazó programoknak azonban igen

CCT programok tranzíciós országokbanCsaládtámogatások: viselkedési feltételek

Családi pótlék - iskolalátogatási feltétel: RO (1993-2007), SK (2003-), BG, CZÉrtékelés: szisztematikus, kvantitatív értékelés nincs (semelyik programnál)Beiskolázási arányok nem javultak.

Oktatási támogatások: ösztöndíjprogramok

Románia (2004-):Juttatás: ösztöndíj felső középiskolai

Jogosultság: jövedelemteszt Feltétel: iskolalátogatás (max. 20 igazolatlan óra), teljesítmény (7-esnél

rosszabb jegy nem lehet), magatartási (felfüggesztés, kirúgás, kiesés nem lehet)

Értékelés: városban tanuló vidéki gyerekek favorizálása pozitív, viszont támogatás csak részben fedezi a tanulás direkt költségeit (utazás,

szállás)

Szlovákia (2004-):Juttatás: ösztöndíj Jogosultság: jövedelemtesztFeltétel: támogatás mértéke 2004-2007 között iskolai teljesítménytől ill. annak

javulásától, 2008-tól iskolalátogatástól függ.Értékelés: inkább az iskolában egyébként is jól teljesítő szegény gyerekekhez

irányult. Perverz ösztönző: szegények speciális iskolába íratták gyermekeiket, mert ott jobb jegyeket lehetett elérni

Miért érdemes megfontolni a CCT alkalmazását a fejlett országokban?

Illeszkedik az aktív jóléti állam (active welfare state), ill. a közösségi beruházó állam (social investment state) koncepciójába

• OECD (active social policy), EU (módosított lisszaboni és EU2020 célok)

• az államnak aktív szerepe van a gazdasági és társadalmi kimenetek javítása érdekében

(Bizonyos feltételek mellett) alkalmas eszköz lehet• gyermek- vagy felnőttkori kimenetek javítására a népesség

átlagában• munkaerő-piaci, oktatási és egészségügyi kimenetek javítására

olyan résznépességben, melynek teljesítménye jelentősen elmarad a hazai átlagtól (esetenként fejlődő országok-szint)

• eszközként a klasszikus készpénzes transzferek és szolgáltatások kiegészítése: „prevenció”, szerződés és kockázat-megosztás állam és polgár között

A kiépült jóléti rendszer környezetének sajátosságai

• Az ellátások rendszere összetett: sokfajta, gyakran egymásra épülő vagy egymást kiegészítő transzfer és szolgáltatás

• Útfüggőség: létező ellátások intézményi, politikai, „történeti” beágyazottsága

• Bonyolult szabályozás: igénybevételi kritériumok, feltételek, finanszírozás, folyósítás

• Bonyolult ösztönzési hatások• a már létező, egymásra épülő vagy egymást kiegészítő jóléti ellátások

bonyolulttá teszik egy új transzfer ösztönzési hatásait• empirikus evidencia hiánya!

• Sajátos személyiségi jogi és adatvédelmi környezet (adatgyűjtés, célcsoport-kijelölés)

Tanulságok a fejlett országok eddigi CCT programjaiból

• Célzott, megfelelő ösztönzővel ellátott CCT programok fejlett országokban is lehetnek eredményesek

• Meglevő univerzális transzferek feltételhez kötése nem feltétlenül hatékony• ha a feltétel a népesség kis részének viselkedését befolyásolja• ha az adminisztrációs költségek jelentősek

• Kísérleti programok segítenek az optimális ösztönzők megtalálásában: pl. iskolalátogatást, teljesítményt, vagy a jó teljesítményhez vezető viselkedést érdemes-e ösztönözni?

• Programokat megalapozó kutatásnak ki kell terjednie:• milyen pontokon alacsony a humán tőke beruházás szintje?• keresleti vagy kínálat oldali probléma okozza ezt?• ha keresleti oldal: milyen motivációs, informáltsági problémák vannak a

humán tőke beruházás terén?

• Kiépült jóléti állam bonyolult ösztönzési rendszerébe beépülő CCT nem szándékolt következményekkel járhat.

CCT Magyarországon (1)Iskoláztatási támogatás

– Jogi háttér: A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV tv

– Érvényesség: 1999-2002 között– Feltétel: családi pótlék kifizetés a rendszeres iskolába

járáshoz kötve– Szankció: csp megvonás 10+ igazolatlan óra v 30+ szülő által

igazolt, de az iskola által el nem fogadott óra esetén, súlyos esetben a gyermek gondozásba vétele

– Szisztematikus hatáselemzés: nincs– Értékelés (REF 2010, Herczog): nem volt érdemi hatása a

gyerekek iskolába járására és egyáltalán nem volt hatása az iskolai eredményességre.

– Lehetséges okok: szakmai előkészítetlenség (a segítő szakemberek felkészítetlensége), a szankcionálás esetlegessége, kevés kiszűrt gyakori hiányzó, roma diákok magántanulóvá minősítése - lemorzsolódás

CCT Magyarországon (2)Óvodáztatási támogatásKezdete: 2009

Jogosultság: 3-4 éves kor, halmozott hátrányos helyzetű családok (rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesülő és max. 8 osztályos végzettségű szülők – a jegyző feladata ezen gyerekek nyilvántartása)

Támogatás összege: évi 20000 Ft (az első folyósításkor természetben is adható)Feltétel: rendszeres óvodába járás. Értékelés: még nincsMonitorozás: folyik

Előzetes várakozások (óvodák, önkormányzatok és szülők – Autonómia Alapítvány 2009 és 2010 alapján):

Viselkedési hatás: - az összeg a beiratkozást ösztönözheti. A folyamatos óvodába

járást: nem tudni. - kevés ismeret a támogatásra jogosult szülők informáltságáról

és motiváltságáról Kínálati oldal:

- kérdéses, hogy vannak-e elégséges számban fölös férőhelyek olyan (kisebb) településeken, ahol magas a HHH gyerekek száma. Adminisztráció:

- a szülői iskolai végzettség önkormányzatonként eltérő értelmezése - beteges gyermekek egyenlőtlen kezelése

CCT Magyarországon (3) Etnikai és/vagy szociális ösztöndíjak?

Etnikai alapú ösztöndíj

„Macika-ösztöndíj” (Magyarországi Cigányokért Közalapítvány)Működés: 90-es évek ótaCélcsoport: roma tanulókCél: 7-8. osztályosok középiskolába, középiskolások érettségihez, szakmához vagy

felsőoktatásba, felsőfokú hallgatókat diplomához segíteniPénzen kívül szolgáltatás: nincsÖsszegek (2009): évi 30e Ft, 40e Ft, 90e FtMéretek: 14ezer diák, kb. félmilliárd Ft (2009)

Szociális alapú ösztöndíj Útravaló

Működés: 2005 ótaCélcsoport: hátrányos helyzetű (roma és nem roma) tanulókCél: az általános iskola felső tagozattól az egyetemistákig minél tovább benntartani

az iskolában a gyermekeketMéretek (2005/2006): 19 ezer diák, össz 2.2 Mrd Ft Pénzen kívüli szolgáltatás: mentortanár szerepe (őt is premizálja a program)

CCT Magyarországon (4) Etnikai és/vagy szociális ösztöndíjak?

Összehasonlító értékelés (TÁRKI 2006-2007. SZMM számára)

– Macika: csak anyagiakban segít, tanulásban nem támogat és nem ösztönöz (nagyon alacsony tanulmányi eredményt ír elő)

– Útravaló (az első év, 2005/2006 alapján): a mentortanár alkalmazása és a tanuló eredményességéhez kötött premizálása javítja a hatékonyságot és magas arányban megtalálja a roma diákokat (kb 50%)

Az újabb program (Útravaló) ismertsége nem mindenütt kielégítő, részben az etnikailag meghatározott programnak kényelmi előnyei vannak

Visszaélésre utaló jelek (Útravaló): » Ha a diák és a tanár nem is ismerik egymást a

programértékeléskor…» Mentortanárok „értékelési kartellje” egymás diákjainak kedvező

értékelésére» HH vidéken a tanárok „lefölözik” a könnyebben mentorálható

eseteket (ez sok esetben etnikai diszkriminációhoz vezet), » az alulinformáltak sokszor kimaradnak

Mely hazai területeken vannak problémák a humántőke-felhalmozásban?

• Egészségügyi viselkedés a terhesség alatt és a szülés utáni időszakban• Relatíve még mindig magas csecsemőhalandóság• Alacsony születési súly relatíve magas aránya

• Egészségügyi viselkedés felnőttkorban: szűrővizsgálatokon való részvétel

• Részvétel kora gyermekkori fejlesztőprogramokban• Óvodai részvétel

• társadalmi státus szerint

• Továbbtanulás érettségit adó iskolatípusban• lemorzsolódás

• Általános iskolai teljesítmény javíthatósága• PISA-tesztek eredményei, szülők iskolai végzettsége szerint

• Felnőttkori készségfejlesztés• nyelvtudás• számítógép-használat

Az alacsony humántőke-felhalmozás lehetséges okai

és társadalompolitikai válaszok

• Kínálati oldal: • az intézmények nehezen hozzáférhetőek, alacsony minőségű

szolgáltatást nyújtanak: az intézményrendszer fejlesztése szükséges

• Keresleti oldal:• alacsony jövedelműek számára a humántőke-felhalmozás költségei

túl magasak: jövedelem-transzfer (CT) ajánlott

• az emberek rosszul informáltak a humántőke felhalmozás hozamaival kapcsolatban: feltételes jövedelem-transzfer (CCT) ajánlott

• motivációs probléma: CCT ajánlott

Dilemmák: CT vagy CCT?

• Jelleg: a fogyasztási szempontok dominálnak

• Elsődleges cél: jövedelempótlás, szegénységenyhítés

• Időtáv: rövid• Kliens preferenciái: semleges• Célcsoport kijelölése:

szükséges• Politikai-gazdaságtani

szempontok:• állam-kliens viszony:

passzív• kevésbé kitett a politika-

ideológia vitáknak

• Jelleg: kombinált fogyasztási és a beruházási szempontok

• Elsődleges cél: kimenetek javítása

• Időtáv: közép- és hosszú• Kliens preferenciái: közösségi

preferenciákat érvényesít (hatékonyság)

• Célcsoport kijelölése: szükséges• Politikai-gazdaságtani érvek:

• állam-kliens viszony: szerződéses (felelősség és kooperáció)

• közép- és hosszú távon a felnőtt népesség jóléti ellátásoktól való függésének csökkentése

• az újraelosztás legitimálása a jóléti rendszer finanszírozói felé

Készpénztranszfer (CT) Feltételes készpénztranszfer (CCT)

A hazai környezet egyéb sajátosságai

• Kétszintű szociális ellátórendszer: központi kormányzat és az önkormányzatok

• Ellenérdekeltségek az érintett szakterületeken

• Rossz tapasztalatok az adminisztratív hatékonysággal (a program-előkészítés, az implementálás és a program-követés terén)

• Rendszerezett adatinfrastruktúra hiánya: adatrendszerek nincsenek összekapcsolva vagy nincs is adatgyűjtés

• Kutatási eredmények hiánya• motivációk erőssége • a jövő diszkontálása • továbbtanulás hozadékának értékelése • a családi, társadalmi környezet szerepe

A programtervezés további dilemmái (1)• Új program bevezetése vagy a meglévő transzferek átalakítása

– érvek az új program mellett• létező juttatások megvonása problematikus lehet (szakmai

és politikai szempontból is)• új programok bevezetése nagyobb támogatásra számíthat az

érdekeltek körében és pozitív ösztönző, szemben a (részleges) visszavonás negatív ösztönzésével („büntetés”)

– ellenérvek az új programmal szemben: pótlólagos forrás-igény (fenntartható) kiegészítő programokra

• Célcsoport kijelölése– mi a jó ismérv?: jövedelem, terület/térség, etnikai hovatartozás,

jóléti kliens státus (létező ellátás igénybevétele)?

• Előkészítés: igények, humán és fizikai infrastruktúra felmérése, nemzetközi tapasztalatok, költség-haszon elemzés, implementálási stratégia

• Kínálat megteremtése• egészségügy: infrastruktúra• oktatás: minőségi kínálat és a kínálat oldali kiszorítási

mechanizmusok megszüntetése• a feltételes transzferek bevezetése önmagában kikényszeríthet

ilyen irányú fejlesztéseket• DE: a kínálat hiánya akadálya lehet a hatékonyságnak

• Felkészítés, támogatás a résztvevőknek (fenntartók, szakemberek)

• Országos program vagy kis lépésekben, pilot projektek, pl. területi jelleggel

A programtervezés további dilemmái (2)

www.tarki.hu