2014. tél 163

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználásaGyőriné Szabó Gabriella

Bevezetés

Az Európai Unió (EU) regionális fejlesztési forrásainak felhasználását minősítő mutatók a támogatások hatékonyságát, hatásosságát és eredményességét mérik. A közösség polgárai számára a felhasználás nyomon követése annak biztosí-

téka, hogy az EU-nak a tagállami költségvetésen keresztül befizetett – közvetve tőlük beszedett – adót jól költi el az intézményrendszer. A tanulmány az első fogalomra fó-kuszál, amely időben megelőzi és megelőlegezheti a programok eredményességét és hatásosságát is. A kapcsolódó elméleti megfontolások ismertetése után a hatékonysági szempont érvényesülését elemzem a szabályozási keretek alakulásának tükrében, majd a hazai, közel tízéves megvalósítási tapasztalatok alapján válaszokat keresek a definíci-ós nehézségeket is magában rejtő kérdésekre. Vizsgálandó az is, hogy mikor tekinthető hatékonynak a támogatások lehívása, változott-e a megítélése a programozási ciklusok során, valamint hogy mennyire számít elsődleges szempontnak a költés során (bizott-sági és tagállami szempontból egyaránt), vagyis milyen egyéb érdekek írják felül ezt az egyik, látszólag legfontosabb elvárást.

Hatékonyság, eredményesség és hatásosság – fogalmi problémák

A nemzetközi szakirodalom szerint a felhasználás hatékonyságát csupán néhány mu-tatóval mérik, melyek a laikusok számára nem azonosíthatóak a hatékonyság általános fogalmával. A mutatók százalékosan fejezik ki a nemzeti társfinanszírozás arányát, va-lamint az intézményrendszer és a projektgazdák működési költségét.1 Az intézményi környezet működésének módja és a felhasználás hatékonysága közötti összefüggést számos tanulmány támasztja alá,2 azonban ennek nem csak a költségoldalát azono-síthatjuk, hiszen a drágábban működő intézményrendszer is hozhat jobb eredménye-ket. Ennek mérése különösen megtévesztő akkor, ha a tényleges intézményrendszer valóban kisebb, de a kiszervezett, szolgáltatásként igénybe vett kiegészítő tevékenység költsége nem jelenik meg az intézményrendszer működési költségei között.

164 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

A hatékonyság fogalma a magyar szakirodalomban is hiányos értelmezést mutat. Egyes megközelítések szerint „hatékony egy program vagy projekt, ha szabályszerűen (a hatályos magyar és közösségi jog betartásával) és határidőben leköti, elkölti a ren-delkezésre álló támogatási keretet”.3 Tekintettel arra, hogy a többéves pénzügyi keretet szabályozó európai tanácsi rendelet 2. fejezet (Speciális eszközök) 11. cikke (Rugalmas-sági eszköz) mondja ki a 2014–2020 közötti időszakra alkalmazott n+3-as határidőt,4 és a határidőben történő költés is a szabályszerűség fogalmába tartozik, így a hatékonyság a szabályszerűséggel lenne azonos. Az elmúlt évek tapasztalataiból adódóan kijelent-hető azonban, hogy a szabályok betartásával elköltött források felhasználása még nem feltétlenül hatékony, amennyiben a szabályok „gyengesége” ahhoz vezet, hogy feles-leges forrásokat költenek adminisztrációra, nyilvánosságra, előtanulmányokra vagy a rosszul működő intézményrendszerből adódó időveszteség okozta többletproblémák ellensúlyozására. A fogalom ezért kiegészítésre szorul, és le kell határolni az eredmé-nyesség és a hatásosság fogalmától is. E két utóbbinak, vagyis a célokhoz történő hoz-zájárulás vizsgálatának széles szakirodalma van, nemzetközi szinten5 és hazánkban egyaránt.6

A hatásossággal ellentétben a hatékonyság esetében az eredmények és a ráfordítások mérése együttesen történik. Az általános definícióból kiindulva – melyben a ráfordítás és a kibocsátás viszonyszámaként értelmezzük a hatékonyságot –, ez kiterjeszthető a fejlesztési forrásokra is, hiszen az egységnyi támogatásból megvalósított indikátorok – output, eredmény, hatás – jól nyomon követhetőek és számon kérhetőek (lennének). A mérésnek nemcsak előzetesen, középidőben és a megvalósítást követően van létjogo-sultsága, hanem annak folyamatában is, például a jó gyakorlatok beépítésével, az intéz-ményrendszer működésének időközben megtett korrekciójával, a résztvevők adekvát tájékoztatásával és képzésével, az intézményrendszert meghatározó jogszabályok és/vagy útmutatók módosításával. Az elmúlt évek magyarországi tapasztalatainak bemu-tatása keretében gyakorlati példák is szerepelnek, melyek mai, valós, a hazai projektke-zeléssel kapcsolatos hatékony(talan)sági problémát tükröznek.

Az új közösségi rendeletek vizsgálata során látható,7 hogy – több ponton is használ-va a kifejezéseket – megerősítik az abszorpciótól történő elmozdulást a minőségi fel-használás felé. Ezt az irányt erősítette az a tény is, hogy az új hétéves pénzügyi keretről szóló rendelet alapján8 reál- és nominálértékben is kisebb büdzsé áll rendelkezésre. A közel 34 milliárd euróval kevesebb forrás összevont tagállami szinten 3,7 százalékos csökkenést jelent az előző hétéves programozási időszakhoz képest. A keret csökkené-se, valamint a gazdasági válság hatására kialakult szigorúbb pénzköltési szemlélet is a hatékonyabb felhasználás irányába mozdította a 2014–2020-as költségvetési ciklusra vo-natkozó szabályozást. A korábbi programciklusokhoz hasonlóan azonban e joganyag sem ad kimerítő definíciót és lehatárolást a három fogalom kapcsán, jóllehet sok eset-ben elkülönülten használja azokat. Az 52. és a 68. bekezdés felsorolása is utal az eltérő tartalmakra:

2014. tél 165

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása

Az ESB-alapokból nyújtott támogatás eredményességét, hatékonyságát és hatását értékelni kell a programok kidolgozásának és a végrehajtás minősé-gének javítása érdekében, valamint annak felmérése céljából, hogy milyen hatást érnek el az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonat-kozó uniós stratégiában foglalt célokhoz viszonyítva, illetve adott esetben a programnak az érintett programterület bruttó hazai termékéhez (GDP) és munkanélküliségi rátájához viszonyított méretét figyelembe véve.9

A Bizottság hatáskörét ki kell terjeszteni olyan helyszíni auditok és ellenőr-zések elvégzésére, amelyek a hatékony és eredményes pénzgazdálkodással kapcsolatos kérdésekre összpontosítanak, annak érdekében, hogy az ESB-alapok teljesítményéről következtetéseket lehessen levonni.10

A fogalmi tisztázatlanságok mellett az is probléma, hogy a megoldás módjában el-térő álláspontot képviseltek a nettó befizető – Friends of Better Spending11 – és a nettó haszonélvező – Friends of Cohesion12 – tagállamok, amit az Európai Bizottság (a további-akban: Bizottság) szándékai és a korábbi értékelések eredményei tovább módosítottak. A kompromisszumkeresés a következő pénzügyi költségvetés szabályozási kereteinek kialakításában 25 hónapos előkészítő folyamatot eredményezett.

Új szinonima és érdekütközések

2009-ben Danuta Hübner, a regionális politikáért felelős biztos felkérésére Fabrizio Barca fogta össze annak a jelentésnek az elkészítését, amely az akkori programozási időszak értékelését és a 2014-2020-as pénzügyi periódusra vonatkozó reformjavaslato-kat fogalmazta meg.13 A raportőr határozottan állást foglalt a minőségi költés mellett, és egyenesen „szegényes vitának” aposztrofálta azokat a tagállamok közötti egyezteté-seket, ahol nem a hatékonyságról volt szó a forráskialakítás témakörében. Reformja öt javaslat mentén haladt:

• széles társadalmi egyeztetéssel végrehajtott forráskoncentráció három-négy te-rületre;

• szigorúbb és fókuszáltabb szerződéses feltételek a közösség és a tagállamok/régiók között, pontosan definiáltan és mérhetően, eredménykötelezetten, de a tagállamok/régiók számára szabadabb kezet adva a célok megvalósításának módjában;

• pontos hatásindikátorok alkalmazása;• humánerőforrásra koncentrált forrásfelhasználás;• az ellenőrzés új rendszerének kialakítása.

166 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

A német kezdeményezésű, nettó befizető tagállamokat tömörítő Friends of Better Spending csoport a minőségi költés feltételeit az alábbi hét ponttal egészítette ki:14

• erőteljesebb koncentráció a növekedés és a foglalkoztatás területére, illetve köz-vetlen kapcsolat az országspecifikus ajánlások és a forráskihelyezés között;

• a makrogazdasági feltételesség erősítése, vagyis egyensúlymechanizmus az eurózónán belül és kívül egyaránt;

• közös stratégiai keret létrehozása, amely a kohéziós alapok egyszerűsítettebb szabályozását a vidékfejlesztési és a halászati alappal is koherensen, gördülé-keny felhasználással valósítja meg;

• a programmegvalósítás szigorú értékelésével a további forráskihelyezés felfüg-gesztésének lehetősége, amennyiben az eredmények hiányoznak;

• tartalékképzés a jó megvalósítás ösztönzéséért (egyfajta teljesítménytartalék képzése a jól teljesítő tagállamok javára);

• a nemzeti társfinanszírozás megnövelése annak érdekében, hogy a tagállamok felelősséget érezzenek a felhasználásban;

• az Európai Beruházási Bank gyakorlatának kiterjedtebb hasznosítása a projek-tek meghatározása és elkészítése terén is.

A nettó haszonélvező pozíciót betöltő tizenhárom uniós tagállam – köztük hazánk is –, melyek akkor az ún. „Kohézió barátai” csoportot alkották, közös álláspontjukat fejezték ki a következő (azaz a 2014–2020-as) időszak forrásfelhasználásával kapcsolatban.15 A hatékonyság előfeltételének tekintették a források egyszerűsített és nagyobb rugal-masságot megengedő tagállami szabályozását, ugyanakkor kinyilvánították, hogy el-kötelezettebben lépnek fel a visszaélésekkel szemben. Az államháztartási problémák-kal összefüggő forrásvisszatartást és elvonást „igazságos és kiegyensúlyozott” módon tudták elfogadni, míg a Better Spending csoport javaslatával szemben úgy vélték, nem szabad növelni a szegényebb régiók önrészét, társfinanszírozási rátáját.16 Az általános forgalmi adó elszámolhatóságát szintén változatlan formában kívánták megtartani a következő költségvetési időszakban is. Ez utóbbi lehetőség jelentős forrásátcsoporto-sítást jelent a tagállamokban a támogatások keretéből a költségvetés bevételi oldalára, amit a bruttó módon, vagyis a nem áfa-visszaigénylő státuszban elszámoló kedvezmé-nyezettek valósítanak meg. Így a tagállami intézményi érdekek kontraproduktív meg-oldása is megjelent a két évet meghaladó egyeztetési folyamat során.

A jogszabályi környezet kialakítására időben utolsóként a Bizottság foglalta össze az álláspontját, a minőségi költést elősegítő javaslatok a 2014–2020-as pénzügyi keret parlamenti és tanácsi elfogadásával párhuzamosan jelentek meg,17 és szempontunkból az alábbiak szerint foglalhatóak össze:

1. Valamennyi régióba jusson az alapokból, a társfinanszírozás mértéke a fejlettsé-gi szinthez kötött legyen.

2014. tél 167

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása

2. Célzott erőforrások a növekedési kulcsszektoroknak: az Európai Regionális Fej-lesztési Alap (ERFA) négy kulcsterülete (kutatás-fejlesztés, digitális agenda, a kis- és középvállalkozások [kkv] támogatása); a széndioxid-kibocsátás csökken-tése energiahatékonyság és megújuló energiák által, dedikált forrásokkal a régi-ók fejlettsége alapján. További kiemelt szektor a transzeurópai szállítmányozás, valamint a humánerőforrás-fejlesztés az életen át tartó tanulással, képzésekkel, szociális felzárkóztatással.

3. Tiszta, átlátható, mérhető célok az elszámoltathatóság és az eredmények érdeké-ben – teljesítménytartalék bevezetése.

4. Előfeltételek bevezetése a hatékonyság érdekében (pl. ún. smart specialization), a közbeszerzési folyamatok javítása vagy a környezetvédelmi jogszabályok előze-tes harmonizációja, valamint cégbarát reformok alkalmazása.

5. Közös stratégia szükségessége és az átfedések elkerülése, ennek érdekében a je-lenleg három alapot összefogó kohéziós szabályozásnak a vidékfejlesztési és a halászati alapra is kiterjesztett alkalmazása.

6. Egyszerűbb elszámolási szabályok, fókuszáltabb jelentési kötelezettségek és „e-kohézió”, vagyis a digitális technológia lehetőségeinek nagyobb fokú alkal-mazása.

7. A városi dimenzió erősítése: az ERFA-ból többletforrás kihelyezése integrált pro-jektek megvalósítására.

8. A határ menti együttműködések megerősítése és makroregionális – pl. a Dunára és a Balti-tengerre vonatkozó – stratégiák támogatása.

9. Makrogazdasági feltételesség: akár a kifizetések felfüggesztése, amennyiben az érintett tagállam nem felel meg a túlzotthiány-eljárás során számára tett ajánlá-soknak. A jelenleg csak a Kohéziós Alapra (KA) vonatkozó – és 2012-ben elsőként hazánkra alkalmazott – felfüggesztési lehetőség így nagymértékben kibővült.

10. Elismerték a kkv-k megnövekedett igényét a pénzügyi eszközök több és jobb elérhetőségére: a támogatás helyett adott visszatérítendő pénzügyi eszközök a projektminőség javulásának irányába hatnak, a támogatásfüggőség oldásával.

A 2014–2020 közötti költségvetést szabályozó rendeletcsomaga hatékonyság tükrében

A hatályos rendeletekbe18 számos korábbi javaslat épült be, amelyek betartása köte-lező a tagállamok számára az új hétéves pénzügyi keret felhasználásakor. A Friends of Better Spending javaslatának megfelelően a közös rendelkezés kimondja, hogy „az európai strukturális és beruházási alapok (továbbiakban ESB-alapok) működésének összehangolása érdekében közös rendelkezéseket kell megállapítani”, az eddigi három

168 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

alapon túl az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA), valamint az Euró-pai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) vonatkozásában is.19 Ez egyfajta átláthatósá-got és koherenciát jelenthet a kialakítandó tagállami szabályozásokban. Szintén a nettó befizetők álláspontjával összhangban, majd bizottsági megerősítésre, a közös rendelet 21. bekezdése határozza meg a kifizetések felfüggesztésének lehetőségét az előzetes fel-tételek elmaradása esetén. Előzetes feltételeket képeznek az adott területre vonatozó közbeszerzési szabályozások, valamint a szektoronkénti stratégiák, amelyek kötelező-en meg kell, hogy előzzék és alapozzák az adott ágazatot érintő fejlesztési programo-kat és projekteket. A közös rendelet harmadik fejezete szabályozza, hogy a különböző szintű célrendszereknek és stratégiáknak úgy kell egymásra épülniük, hogy végül az általános európai uniós EU 2020-stratégiába is illeszkedjenek. Ez az ún. „tematikus koncentráció” már a 2009-es Barca-jelentésben megjelent, és a harmadik fejezetben ki-jelölt módon megalapozta az előzetes feltételrendszer és eredményességi felülvizsgálat gyakorlatát.

A nettó befizetők határozott álláspontját tükrözi a közös rendelkezés végrehajtásáról készült jelentésekre vonatkozó fejezete,20 amely szabályozza a projektek pontos cél- és eredményindikátorainak a követelményét, valamint hogy a konkrét megvalósulást mi-lyen mellérendelt mérőszámok teszik egyértelművé. A korábbi időszakokban is alkal-mazott gyakorlat azonban kiegészül egy 2017-ben végrehajtandó átfogó vizsgálattal, és amennyiben jelentős elmaradást észlelnek, bizottsági részről pénzügyi korrekció is történhet. A hatékonyság érdekében talán ez a legerősebb szankció és a legnagyobb változás a korábbi periódusokhoz képest, ezt egészíti ki a végül 6 százalékban rögzített „teljesítménytartalék” képzése. A közös rendeletnek az „ESB-alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések” elnevezésű 23. bekezdé-se szabályozza a tartalék felhasználását, amelyet az időarányosan 2019-ig jól teljesítő programok és projektek hívhatnak le a 2023-ig még hátralévő időszakban. Látható az is, hogy a 2007–2013-as programozási periódusban csak két tagországnak – Romániának és Szlovákiának – engedélyezett n+3-as felhasználási határidő így valamennyi tagor-szág számára elérhetővé vált. Ez utóbbi eredmény a Kohézió barátai érdekcsoport szá-mára az egyik legkedvezőbb fejlemény, mert – ahogyan később olvasható lesz – számos országban mutatkozik abszorpciós probléma.

A Bizottság által képviselt városi dimenzió erősítésének reformjavaslata is beépült a jogalkotás folyamán: a közös rendelet 33. bekezdése alapján21 a tagállam egy város- vagy területfejlesztési stratégia mentén integrált beruházásokat hajthat végre. A komp-lex megközelítés akár az összevonásba újonnan bekerült vidékfejlesztési és halászati alap operatív programjainak az együttes kezelését is jelentheti. Ez jelentős rugalmassá-got hozhat a korábbi, egy program – egy alap, illetve a prioritásszintű megközelítéssel ellentétben.

2014. tél 169

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása

A Kohézió barátai által képviselt álláspontok több cikkelyben is megjelentek a brüsz-szeli szabályozásban. Így az adminisztratív terhek csökkentése nemcsak uniós, de tagállami szinten is elvárt a kedvezményezettek irányába,22 valamint ismét elérték a vissza nem térítendő áfa elszámolhatóságát is, mellyel ténylegesen kihelyezhető forrá-sokat csökkentettek, illetve tagállami költségvetést növeltek azon fejlesztésekből, ahol a projektgazda az általános forgalmi adót is elszámolhatja a beruházás keretében. Az önkormányzati és civil szervezetek beruházásai és programjai, az alanyi mentességgel rendelkező vállalkozói kör, valamint a vállalkozók nem alaptevékenységébe tartozó fejlesztésekre elnyert támogatások áfatartalma ezért képezheti a támogatás részét. A korábbi 75 százalékos társfinanszírozásra vonatkozó bizottsági javaslattal ellentét-ben, az uniós gazdasági átlag 75 százaléka alatt lévő régiók esetében a közösségi társfi-nanszírozás mértéke továbbra is 85 százalékos maradt.23

Nominálisan rögzítették az Európai Szociális Alapra (ESZA) minimálisan fordítan-dó százalékos arányt, mely összhangban van Andor László, az Európai Bizottság szo-ciális- és foglalkoztatáspolitikai ügyekért felelős biztos 2011-es javaslatával is, aki kiállt az alap által finanszírozott programok szükségessége és az alap mind nagyobb arányú felhasználása mellett.24 Így az

ESZA részaránya a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alapok uniós szinten egyesített összes forrásának százalékában – az Európai Hálózatfinanszíro-zási Eszköz keretében a közlekedési infrastruktúra támogatására a Kohéziós Alapból nyújtott támogatást és a leginkább rászorulók számára a strukturá-lis alapokból nyújtott támogatást kivéve – a tagállamokban legalább 23,1%.25

A két évet meghaladó egyeztetési folyamatok folytonos témája és legvitatottabb pontja az ún. makrogazdasági feltételesség kiterjesztése volt. A korábban kizárólag a Kohéziós Alapot érintő – és első esetben Magyarországgal szemben érvényesített – túlzottdeficit-eljárás pénzügyi felfüggesztése a közös rendelet 87. bekezdése értelmében „valós gazdasági hatás elérése céljából és szélesebb gazdasági összefüggések” érdeké-ben pénzügyi zárolást eredményezhet mind az öt alap tekintetében.26 A nettó haszon-élvező tagállamokkal szemben képviselt bizottsági érvek azt is felszínre hozták, hogy a gazdasági válság arra is rávilágított: a makrogazdasági problémákkal küzdő tagálla-mok nem tudják az önerőt is feltételező közösségi forrásokat teljesen felhasználni. A parlamenti jóváhagyást végül néhány kompromisszum, enyhítés eredményezte; po-tenciális csökkentési körülmény, ha az elmarasztalásra ítélt tagországban a felfüggesz-tés előtti évben a munkanélküliség az európai uniós átlag felett volt, vagy az utolsó két évben recesszió sújtotta a tagállamot.

Összegzésként elmondható, hogy a korábbi javaslatok szinte kivétel nélkül megjelen-tek a végleges jogszabálycsomagban, ugyanakkor a tagállami alkuk során sok esetben „erejüket veszítették”. Adódtak továbbá fókuszproblémák, és a korábbi gyakorlatokon

170 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

vagy a tagállami finanszírozói attitűdökön – a költségvetés haszonélvezői vagy befi-zetői megközelítésen – nehezen emelkedtek felül az országok az uniós szintű javak el-érése érdekében. Ennek egy-egy példájára visszatérek tanulmányom későbbi részében, ahol magyarországi projektpéldákon keresztül elemzem a felhasználás hatékonyságá-nak buktatóit.

Zéró hatékonyság –abszorpciós elmaradások a lehívások utolsó harmadában

Jóllehet a téma idejétmúltnak tekinthető – a korábbi programozási periódusok során a fejlesztési források nominális lehívásának mind gyorsabb és könnyebb megvalósítása az európai parlamenti ülések visszatérő témája volt –, mégsem tudjuk mellőzni az ak-tuális előrehaladás elemzését. Brüsszeli szemszögből az minősül el nem költött forrás-nak, melynek a tagállami kihelyezése is elmaradt, vagy a tagállam kihelyezte ugyan a támogatást, de azt az utólagos pénzügyi elszámoláskor nem hagyják jóvá – így a hazai költségvetést terheli a Brüsszel által el nem számolhatónak nyilvánított forrás. A jelen-ség bekövetkezhet a felhasználás késéséből, valamint szabálytalansági okból is. A fel-használás nominális mértékét mutató abszorpciós rátát teszi közzé az Európai Bizott-ság negyedéves periódusonként, tagállamonkénti bontásban.27 A három alap – Európai Regionális Fejlesztési Alap, Európai Szociális Alap és Kohéziós Alap – Brüsszel felé pénzügyileg rendezett, nem előleg típusú forrásfelhasználását mutatják a pénzügyi és költségvetési főigazgatóság adatai. A legutóbbi, 2014. április 15-i százalékos arányok alapján több tagország – köztük hazánk – esetében is aggodalomra okot adó arányok láthatóak. Ugyan a tényleges tagállami költések az e statisztikában jelzetteknél valami-vel magasabbak (egyes esetekben még nem történt meg Brüsszel felé a további kifizeté-sek igénylése, vagy a lehívás központi jóváhagyása várat magára), mégis számos ország esetében veszélyes lemaradás mutatkozik a 2015. év végi végső, n+2-es határidőig.

A pénzfelhasználás arányát tekintve a „mezőnyt” Észtország vezeti, 84,4 százalé-kos lehívási aránnyal, és a másik két balti tagállam is előkelő helyen szerepel. Egyes szakértők ezt azzal magyarázzák,28 hogy ezek az államok a támogatások jelentős há-nyadát kkv-fejlesztési, kockázati tőkealapokba helyezték, és ez uniós szempontból már elköltött forrásnak minősül. Valójában az alaponkénti lehívási adatok szerint nemcsak a vállalkozások támogatását finanszírozó ERFA, hanem a másik két alap mutatói is magasak az észtek és a litvánok esetében. Lettország esete szélsőséges; az úgynevezett humántartalom-fejlesztéseket (képzés, foglalkoztatás, szociális programok) támoga-tó Európai Szociális Alapból szinte teljesen felhasználták a tagállami részesedésüket, ugyanakkor a Kohéziós Alap alig felével tudtak még csak elszámolni. A Kohéziós Alap határidőre történő elszámolása egyéb okból is vezethet anomáliához, ezért a hosszabb előkészítési és megvalósítási idejű – ezáltal elhúzódó pénzügyi rendezést jelentő – nagy

2014. tél 171

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása

infrastrukturális beruházások különleges helyzetére való tekintettel Brüsszel 2010-ig n+3-as elszámolási szabályt alkalmazott erre az alapra.

1. táblázatA tagállamonkénti bizottsági kifizetések százalékos aránya

Az adatok forrása: az Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai, Pénzügyi és Költségvetési Főigazgatóságának adatai alapján.

Bizottsági kifizetések 2014. április 15. (%)Észtország 84,5Portugália 83,5Görögország 79,3Litvánia 78,8Belgium 74,6Finnország 74,4Németország 73,9Dánia 73,8Írország 73,7Svédország 73,2Hollandia 71,1Lengyelország 70,8Ausztria 70,1Ciprus 69,9Luxemburg 69,8Lettország 68,7Spanyolország 67,3Franciaország 65,3Nagy-Britannia 64,8Szlovénia 63,8Magyarország 61,8Csehország 56,7Olaszország 54,3Szlovákia 52,8Málta 52,4Bulgária 52,2Románia 45,2

172 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

Magyarország az eddigi összteljesítménye alapján (61,8 százalék) a 21. helyen áll, a Horvátországot nem tartalmazó huszonhetes rangsorban. Amennyiben az n+2-es sza-bály vonatkozásában vizsgáljuk, már csak négy tagállamot hagy maga mögött, mert Szlovákia és Románia a 2011-es és 2012-es költségvetési évre vonatkozóan plusz egy évet kapott, a forrásvesztés elkerülése érdekében. A magyarországi forrásfelhasználás hátterében szintén nagy szórás mutatkozik a különböző alapok hasznosításában; a Ko-héziós Alap több mint fele még rendelkezésre áll, míg az ERFA esetében a kétharmad-hoz közelít a felhasználás. Ennél gyengébb az ESZA-program teljesítése.

Amennyiben az elmúlt két év felhasználási tendenciáját előrevetítjük az n+2 határidő végéig, mindössze tíz ország számolhat bizton teljes támogatáslehívással.

A következő oldalon található diagramon láthatjuk, hogy a valószínűsített 100 szá-zalékos teljesítésben az élen járók a balti államok (kivéve a letteket), Portugália, Német-ország, a Benelux-tagállamok, Dánia és Ciprus. A legelőkelőbb helyezést Görögország tudhatja magáénak, jóllehet a korrupciós ügyek utólagos ellenőrzései átírhatják ezt a megelőlegezett eredményt.

A prognózis az 5–15 százalékos forrásvesztés kategóriájába sorolja a Kohéziós Alap-ból nem részesedő, így ezzel a „nehezékkel” nem rendelkező Írországot, Svédországot, Ausztriát és Franciaországot. A Kohéziós Alapból is részesedő tagállamok közül ebben a kategóriában szerepel – a visegrádi országok közül egyedüliként – Lengyelország, valamint Lettország és Spanyolország. Érdekesség, hogy Lengyelország számára a fél évvel ezelőtti adatok és tendenciavizsgálat alapján még a teljes pénzfelhasználást vé-lelmezhettük, azonban az elmúlt hat hónapban mindössze 3,8 százaléknyi támogatást hívtak le.

Ettől is elmaradó utóbbi féléves mutatóval csak Magyarország (2,8 százalék) és Szlo-vénia (1,8 százalék) rendelkezik, immár a „veszélyzónában”. Ebbe tartoznak azon tag-államok, amelyekben a jelenlegi trend szerint a fejlesztési támogatások lehívásában 15–30 százalékos elmaradás vetíthető előre. Összesen hét ilyen tagország van: Málta (a vélelmezett végső lehívási arány 72 százalékos), Bulgária (75 százalék), Csehország (77 százalék), Nagy-Britannia és Szlovénia (79,6 százalék), valamint Olaszország és Ma-gyarország (80,6 százalék). Mindez azt is jelenti, hogy amennyiben nem történik idő-arányos gyorsítás, a fenti adatok alapján magyar részről akár 20 százaléknyi forrás is „bennragadhat” a megítélt hétéves keretből a központi költségvetésben. 2013. novemberben még ebben a csoportban szerepelt Belgium is, de fél év alatt 15,5 százalé-kos kifizetést igényelt, hasonlóan Dániához, amely a legmagasabb féléves abszorpciót – 19,8 százalékot – mutatta fel.

Magyarország az előző mérési időpontban (2013. október) még az eggyel jobb kategó-riában szerepelt, ugyanakkor az ország az elmúlt két évben csupán egyetlen félév során – 2013. első és harmadik negyedéve között – tudott felmutatni 10 százalékot meghaladó lehívást.

2014. tél 173

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása 1.

dia

gram

N+2

hat

árid

őre

vetít

ett le

hívá

si p

rogn

ózis

(%)

Forr

ás: a

z Eu

rópa

i Biz

ottsá

g Re

gion

ális

és V

áros

polit

ikai

, Pén

zügy

i és K

ölts

égve

tési

Főig

azga

tósá

gána

k ad

atai

ala

pján

(A d

iagr

amon

a 1

00

száz

alék

fele

tti le

hívá

si ar

ány

term

észe

tese

n el

mél

eti,

de a

201

4–20

20-a

s pro

gram

ozás

i per

iódu

sban

már

meg

tört

énhe

t a jó

l tel

jesítő

k jav

ára

átcs

opor

tosít

ott fe

jlesz

tési

forr

ások

felh

aszn

álás

a.)

174 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

Amennyiben az ország képes lesz a következő másfél évben félévente 12 százalék feletti forráslehívásra, úgy még matematikailag teljesíthető lehet az abszorpció. Ehhez elengedhetetlen lesz a 2013. októberben Brüsszelnek jóváhagyásra benyújtott 25 nagy-projekt gyors megvalósítása, de még inkább az, hogy az elmúlt hónapokban végrehaj-tott intézményrendszeri átalakítások ne járjanak az elszámolások megtorpanásával.

Végezetül: két országot fenyegeti az a veszély, hogy az uniós forrásvesztés a 30 szá-zalékot is meghaladhatja: Szlovákiát és Romániát. Míg Szlovákia jelenleg 53 százalékos lehívásnál tart, az elmúlt két év adatait előrevetítve további, alig 15 százalékos igénylés várható még 2015 végéig. Románia esetében még 24 százaléknyi pénzügyi rendezés valószínűsíthető, viszont az eddig eltelt hét és fél év alatt Bukarest a források felét sem hívta le. A számítások nem vették figyelembe a korábban e két ország kapcsán jelzett plusz egy éves haladékot, így mutatóik várhatóan javulnak.

Az elmúlt évek magyar tapasztalatai a megvalósítás szemszögébőlA támogatások felhasználásának egyik kulcsa az azt megtervező, irányító, döntésho-zó, ellenőrző intézményrendszer. Az „1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről” 2012-es módosítása a korábbi öt területi szint helyett alapvetően kettőt határozott meg (megyei és országos), és visszaállította az uniós csatlakozás előtti térségbontást. A megyei szintek újbóli megerősítésével, a kistérségek megszüntetésével és a régiók súlytalanabbá tételével megtörténhet, hogy az elmúlt hét év tapasztalatai késedelmesen vagy csorbultan csatornázódnak be a következő operatív programok cél-rendszerének, illetve megvalósítási módszereinek kialakításához. Szintén ezt a prob-lémát veti fel a felhasználás koordinációját és stratégiai kérdéseit megvalósító irányító hatóságok delegálása, amelyek 2004–2006-ban az ágazatokhoz rendelten működtek, ezt követte egy központi szervezet (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség) létrehozása a 2007–2013-as időszakra, majd a 2014–2020 közötti forrásokra ismételten a minisztériumok-hoz kötött irányítás jelenik meg, egy területfejlesztési operatív programmal. A változás ugyan valós igényre reagált,29 s olyan átfogó stratégiai menedzsmentet sürgetett, amely miközben erős koordinációs és ellenőrzési mechanizmusokat működtet, mind a terve-zésben, mind a végrehajtásban nagyobb teret ad az ágazati és a területi szereplőknek. A közel másfél évtizede zajló, folyamatos intézményrendszeri változások azonban nem segítik elő sem a jelen időszak megvalósítását, sem a következő időszak tervezési elő-készületeit. A folytonosság helyett a folytonosan – olykor még a programozási periódu-son belül is – változó területi politikai intézményrendszer gyengíti a fejlesztéspolitika legitimációját, integrációját, átláthatóságát, ami tükröződhet a költés minőségében és az abszorpciós képességben egyaránt. Az utóbbi esetben különösen kritikus Magyar-országnak a Kohéziós Alapból a programozási időszak közel hét éve után felmutatott 35 százalékos lehívási teljesítménye. Ennek oka az alapra jellemző nagyprojektek hosz-szadalmas előkészítési és intézményi – legtöbb esetben brüsszeli – jóváhagyást igénylő, egyéb szakmaspecifikus engedélyezési folyamata, valamint a hosszabb megvalósítási

2014. tél 175

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása

idő is a háttérben áll. Ezt erősítette meg a magyar Állami Számvevőszék 2012-es jelenté-se („Jelentés a 2007-től uniós finanszírozással megvalósuló, kormányzati döntésen ala-puló beruházási projektek pályáztatási, tervezési és előkészítési tapasztalatainak érté-kelése ellenőrzéséről”30), és kiegészítette még a közbeszerzési eljárások elhúzódásával, szabálytalansági problémákkal és az önerő hiányával. Az előzőek és egyes ágazati rész-stratégiák hiánya, változása a projektek elakadásához vagy visszavonásához vezetett.

A 2008-ban kezdődött gazdasági válság a kkv-szektor pályázati tevékenységén is nyomot hagyott. Míg a pályázatokon való indulás száma alig csökkent, a kedvezmé-nyezettek részéről a megkötött támogatási szerződésektől történő elállás addig nem tapasztalt hazai jelenség lett. Az 50 százalékos előleg ellenére a beruházások előfinan-szírozása, a biztosítéki háttér megteremtése – a visszafogott banki tevékenység és a recesszió ötvözetében – különös erőpróba elé állította azokat a vállalkozásokat, me-lyeknek a leginkább szüksége volt a támogatásra, társfinanszírozásra. Gördülékenység egyedül ott jelent meg, ahol a beruházások a támogatás nélkül is megvalósultak volna. Ez a tervezés fókuszálásának a problémáit veti fel. További, közel egy évtizedes tapasz-talat a támogatások felhasználását kísérő túlszabályozottság és az ahhoz társuló ún. „szabályossági görcs”,31 melyen keresztül olykor elvész a józan ítélőképesség.

Ez látható az alábbi 2013-as példából, mely az egyik legelmaradottabb régióban lévő kkv-szektor pályázati tapasztalataiból származik. A Társadalmi Megújulás Operatív Program (a továbbiakban: TÁMOP) keretében „Munkahelyi képzések támogatása kö-zépvállalkozások számára a konvergencia régiókban” címmel megjelent felhívásra egy közel kétszázötven főt foglalkoztató, 21 éve működő, magyar családi tulajdonban álló, exportra termelő beszállító cég is pályázatot nyújtott be. Az alkalmazottak négyötö-dének két év alatt huszonegyféle szakmai és nyelvi képzését lehetővé tévő beadvány formai elutasítását az eredményezte, hogy azt (egy CD adathordozót és az egyoldalas, papíralapú nyilatkozatot) a vállalkozás ajánlott küldeményként és nem csomagként postázta – ahogyan az útmutatóban szerepelt –, jóllehet a párhuzamos kiírások vala-mennyi opciót lehetővé tették. A példa jól szemlélteti, hogy bár a célok megfelelőek, a szabályszerűség kifogástalan volt – ezt bizonyítja, hogy közreműködő szervezeti szintű és irányító hatósági felülvizsgálat is történt az ügyben, ami azonban nem módosította a döntést –, a megvalósítás mikéntjében mégis elveszett százötven ember közel három-száz darab képzés/fő fajlagos eredményt hozó nyelvi és szakmai képzése.

A másik példa a nettó befizető és a nettó haszonélvező tagállamok éles vitáinak tár-gyát képező áfaelszámolhatóság kérdését járja körbe. Az áfa elszámolhatóságát a nettó befizető tagállamok egyszerű költségvetési direkttranszfernek tekintik, és az elhagyá-sát kívánták annak érdekében, hogy az abban szereplő összegek is valódi kihelyezést, fejlesztést jelentsenek. A képviselt reformjavaslat súlya érzékeltethetővé válik az előbbi középvállalat másik, ez esetben támogatást nyert projektjének bemutatásával. A cég közel 9 millió forint 100 százalékos támogatást nyert el dolgozói egészségfejlesztésre a TÁMOP „Egészségre nevelő és szemléletformáló életmód programok – lokális színte-rek” kiírás keretében. Erre a célra a gazdasági társaságok számára 2 milliárd forint állt

176 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

rendelkezésre országosan; a meghirdetett felhívásra 2557 pályázat érkezett be, összesen 23,8 milliárd forint forrásigénnyel – jóllehet ebben a nonprofit szféra 3 milliárdos ke-retre beadott ugyanezen pályázatai is szerepelnek –, ezért a meghirdetés után néhány nappal a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség a kiírást felfüggesztette.

A cég számára – tekintettel arra, hogy a tevékenységével nem szorosan összefüg-gő célról volt szó – az áfaszabályok értelmében ez az adó nem visszaigényelhető, így bruttó módon számolhatott el a projektben, vagyis a támogatás terhére kellett beírnia az áfa költségét. Ez az elnyert támogatást és a programra fordítható összeget közel 27 százalékkal csökkentette, mivel néhány képzés és szolgáltatás esetében tárgyi és alanyi áfamentesség állt fenn. A támogatás terhére befizetett általános forgalmi adó össze-ge 1.270.297 forint volt. További forrásvesztést jelentett az a jogszabályi kötelezettség, miszerint a külső vállalkozásoktól igénybe vett szolgáltatások közül azok, amelyeket közvetlenül a dolgozók számára kértek (pl. tréningek, úszásoktatás, egészségügyi szű-rés stb.) az 1995. évi CXVII. tv. 70. § (1) értelmében „egyes meghatározott juttatásnak” minősültek, így az adott költségnél a céget terhelte a juttatás bruttó értékének 1,19-szo-rosára vetített 16 százalékos személyi jövedelemadó és a 27 százalékos egészségügyi hozzájárulás. A közreműködő szervezet állásfoglalása alapján a költségekhez tartozó járulékok szintén elszámolhatóak a projekt terhére. Ez a példaként kiemelt projekt ese-tében az úszótanfolyam, túrák, kerékpártúrák, kenutúra, közérzetjavító masszázs, fő-zőtanfolyam, dohányzásról való leszoktatás, fogápolási és drogprevenciós előadások, egészségnapok programjait érintette, összesen 1.449.000 forint értékben. A megbízási szerződés keretében, de bérjuttatással megvalósított programok esetében a bért terhelő munkáltatói járulékok 337.472 forint költségterhet jelentettek a programban. Ez a három, az állami költségvetésbe visszafizetett tétel összesen 3.056.769 forint volt, a megítélt és elnyert támogatás 35 százaléka. Ennek az összegnek a felhasználásával egyharmaddal több személyt – programnyelven: indikátort – lehetett volna elérni, hiszen a pályázói aktivitás alapján bizonyára lettek volna további felhasználók is.

Így még inkább sajnálatos, hogy a nettó befizető tagállamok e tárgyban tett reform-javaslata nem épült be a gyakorlatba még a 2014–2020 közötti időszak felhasználásában sem. A programok hatékonysága szempontjából a reformjavaslat létjogosultsága a tá-mogatások állami költségvetési direkttranszferré válásának elkerülése érdekében vitat-hatatlan. Ennek kiemelt területét jelentik az ESZA programjai, ahol az alanyi áfamentes civil szféra és sok esetben az önkormányzati szektor, de a fenti példa alapján egyes fejlesztések esetében a gazdasági szektor is bruttó módon számol el, és jellemzően bér-költségeket is beállít a támogatások terhére.

Az európai uniós támogatások felhasználása az új kormány megalakulása óta a Lázár János vezette Miniszterelnökséghez tartozik, mely a 2014–2020-as költségvetési ciklus operatív programjait egyezteti a Bizottsággal. A tárcának a megvalósítás során képvi-selt célja a hazai kkv-szektoron keresztül elérni a kívánt gazdaságélénkítést és munka-helyteremtést, csökkentve az eddig markánsan jelenlévő pályázatírói, közbeszerzési,

2014. tél 177

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása

projektmenedzseri tanácsadók szerepét és költségét. A felsorolt járulékos terhek való-ban jelentős forráshányadot képviseltek az eddigi felhasználás során: egyes becslések szerint megközelítették a 20 százalékos arányt is. Az augusztus végére elfogadott ma-gyarországi „Partnerségi megállapodás” megnyitotta az utat az operatív programok véglegesítéséhez, ugyanakkor jól látható, hogy a végeredmény a gyakorlati megvalósí-tás részleteiben is rejlik.

ZárógondolatokA tanulmány során felvetett problémák számos további kérdést érintettek és hagytak nyitva, ugyanakkor a kapott válaszok alapján kijelenthetjük, hogy a szakirodalom adós a fogalom pontos meghatározásával, és a hatékonyság sok esetben a szinonimaként is használt hatásossággal és eredményességgel mosódik össze. Komoly kritikaként vethe-tő fel, hogy sem az uniós szabályozás, sem a tagállami rendeletek nem adnak kimerítő választ arra, hogy milyen jellemzők és milyen mérések képezzék a vizsgálat részét, a jelenleg rendelkezésre álló mutatók pedig félrevezetők lehetnek. Jóllehet elkötelezett volt az Európai Unió vezetőinek a felhasználás javítására irányuló szándéka, és a prog-ramtervekben, stratégiákban jelentős elmozdulás látható a minőségi költés felé, a brüsz-szeli intézményrendszeren és a tagállamok gyakorlati megvalósításán múlik, hogy az új programozási ciklusban e téren milyen változást várhatunk, a szereplőkön áll vagy bukik azok alkalmazhatósága, érvényre juttatása.32 A stratégiai szinten elindult haté-konysági folyamatok vegyes képet mutatnak. Vannak olyan kezdeményezések, melyek beépültek a programozásba, a végrehajtási szabályozásba; esetükben is két szint külö-níthető el, egy elméleti-szabályozási és egy operatív-megvalósítási – az utóbbinál eu-róban/forintban és fizikai eredményekben mérhető számokkal. Vannak azonban olyan, a hatékonyságot számottevően romboló korábbi gyakorlatok, melyek megmaradtak a már indult hétéves költségvetésben is, így erősítve az EU-szkeptikusok táborát.

Az eddigi abszorpció mértékét és az elmúlt két év forráslehívási tendenciáit alapul véve az vetíthető előre, hogy a 2007–2013-as pénzügyi periódus elszámolásának lejár-táig – ez év végéig – számos olyan tagország lesz, amelynél fel nem használt fejlesztési források maradhatnak meg. Ezek jelentős mértékben meghaladják a következő hétéves büdzsécsökkentés mértékét, így a hatékony/minőségi költés kérdése nem csak a válság és a nettó befizetők ellenérvei miatt indokolt. Az említett kezdeti „szabályossági görcs” a 2007–2013-as programciklus aktualitása alapján ismét átcsaphat egy abszorpciós ver-senyfutásba,33 mely a hatékonyság másik nagy buktatóját hordozza magában: a pazarlást.

Egyértelműen megállapítható, hogy a tagállamok sok esetben szemellenzősen visel-kednek: az elhozható legtöbb támogatás megszerzésére fordítják az érdemi energiákat, nem a szabályozás racionalizálására. Továbbá a legkevesebb befizetett forrásra koncent-rálnak, valamint az elköltés könnyítésére vagy akár a támogatások „kimentésére” a saját költségvetésük javára. A szakirodalom definíciós problémáinak megoldásán túl

178 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

a felelős felhasználás érdekében a felülről lefelé történő megközelítés mellett mindin-kább szükségesnek látszik alulról – a megvalósítás oldaláról – elindítani a kezdemé-nyezéseket. Ez nemcsak a Brüsszel felé történő elszámolás miatt fontos, hanem mert a megvalósult fejlesztések között élő emberek véleményét az formálja a leginkább, amit a saját megvalósítási tapasztalatuk alapján vagy lakókörnyezetükben érzékelnek. Ahogy egy hazai szakértő is megfogalmazta: „A német adófizetők szempontjából kevés jobban hergelő és népszerűséghajhász közéleti honlap van, mint azok, amelyek a pazarló, ér-telmetlen, haszontalan uniós fejlesztéseket gyűjtik össze.”34

Jegyzetek1 Kullmann Ádám: A kohéziós politika elmélete és gyakorlata. Budapest: Akadémiai Kiadó, 2013. 67. o.2 Perger Éva: „Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai”. Tér és

Társadalom, Vol. 24. No. 1. (2010). 119–136. o. Elektronikus változat: Tér és Társadalom, http://tet.rkk.hu/index.php/TeT/article/view/1299/2594. Letöltés ideje: 2014. május 9.; Kengyel Ákos: „Az Európai Unió kohéziós politikájának integrációs jelentősége és szabályozásának jövője”. Közgazdasági Szemle, Vol. 59. (2012. március). 311–332. o.; Nyikos Györgyi: How to Deliver an Integrated Territorial Approach to Increase the Effectiveness of Public Interventions. Panel Debate at High-Level Conference „Integrated Approach to Development – a Key to Smart, Sustainable and Inclusive Europe”. Poznań, 2011. november 24.; Nyikos Györgyi: „A közfinanszírozásból megvalósított fejlesztések hatásai, különös tekintettel az EU kohéziós politikára”. Pénzügyi Szemle, No. 2. (2013). 175–178. o. Elektronikus változat: Pénzügyi Szemle http://www.asz.hu/penzugyi-szemle-cikkek/2013/a-kozfinanszirozasbol-megvalositott-fejlesztesek-hatasai-kulonos-tekintettel-az-eu-kohezios-politikara/165-185-nyikos-gyorgyi-2013-2.pdf.

3 Nagy Sándor Gyula: „A kohéziós politika hatékonysága”. Köz-gazdaság, No. 4. (2010). 117. o.4 „A Tanács 1311/2013/EU, Euratom rendelete (2013. december 2.) a 2014–2020-as időszakra vonatkozó

többéves pénzügyi keretről”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:HU:PDF, 2013. december 20.

5 John Bradley: „Evaluating the Impact of European Union Cohesion Policy in Less-Developed Countries and Regions”. Regional Studies, Vol. 40. No. 2. (2006). 189–199. o.; Philipp Mohl – Tobias Hagen: Do EU Structural Funds Promote Regional Growth? New Evidence from Various Panel Data Approaches”. Regional Science and Urban Economics, No. 40. (2010). 353–365. o.; Willem Molle: „Enhancing the Efficiency of the EU Funds through Better Coordination”. Society and Economy, Vol. 30. No. 2. (2008). 275–292. o.

6 Kengyel Ákos: Kohézió és finanszírozás. Az Európai Unió regionális politikája és költségvetése. Budapest: Akadémiai Kiadó, 2008.; Kengyel: „Az Európai Unió kohéziós politikájának…”; Nagy Sándor Gyula: „Az európai uniós támogatások hatékonysága és hatásossága közötti különbség a ROP 1.2 intézkedésnél”. Európai Tükör, 2008. június.102–111. o.; Czuriga Eszter: Az Európai Unió regionális politikája és eredményei Portugáliában – Konvergencia és divergencia a gyakorlatban. Doktori értekezés, Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola, 2009. Elektronikus változat: http://phd.lib.unicorvinus.hu/395/01/czuriga_eszter.pdf; Nyikos: „A közfinanszírozásból megvalósított…”.; János Varga – Jan in’t Veld: „The Potential Impact of EU Cohesion Policy Spending in the 2007–2013 Programming Period: A Model-Based Analysis”. European Economy, Economic Papers, No. 422. (2010). Elektronikus változat: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2010/pdf/ecp422_en.pdf.

7 „Az Európai Parlament és a Tanács 1299/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regio-nális Fejlesztési Alap által az európai területi együttműködési célkitűzésnek nyújtott támogatásra vonatkozó egyedi rendelkezésekről”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/legal-

2014. tél 179

A kohéziós alapok hatékonyabb felhasználása

content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1299&from=HU, 2013. december 20.; „Az Európai Parla-ment és a Tanács 1300/2013/EU rendelete (2013. december 17.) a Kohéziós Alapról és az 1084/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1300&from=HU, 2013. december 20.; „Az Eu-rópai Parlament és a Tanács 1301/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és a »Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe« célkitűzésről szóló egyedi rendelkezésekről, valamint az 1080/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről”. Az Euró-pai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1301&from=HU, 2013. december 20.; „Az Európai Parlament és a Tanács 1302/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendeletnek a csoportosulások létrehozásának és működésének egyértelművé tétele, egyszerűsítése és javítá-sa tekintetében történő módosításáról”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1302&from=HU, 2013. december 20.; „Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejleszté-si Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapí-tásáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1303&from=HU, 2013. decem-ber 20.; „Az Európai Parlament és a Tanács 1304/2013/EU rendelete (2013. december 17-én) az Euró-pai Szociális Alapról és az 1081/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1304&from=HU, 2013. december 20.; „Az Európai Parlament és a Tanács 1305/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesz-tési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1305&from=HU, 2013. december 20.

8 „A Tanács 1311/2013/EU, Euratom rendelete…”. 9 „Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete…”, 327. o.10 Uo. 329. o.11 Sara Ahnborg et al.: „Friends of Better Spending (AT, DE, FR, FI, IT, NL, SE)”. Europolitics, http://

www.europolitics.info/pdf/gratuit_en/313262-en.pdf, 2012.12 „Common Position of 13 Cohesion Countries. The Conference of Peripheral Maritime Regions of Europe”,

CMRP, http://www.crpm.org/pub/agenda/1905_common_position_13_cohesion_countries.pdf, 2012.13 Fabrizio Barca: „An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place-Based Approach to Meeting

European Union Challenges and Expectations”. European Commission, http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/barca_en.htm, 2009. november 4.

14 Ahnborg et al.: i. m.15 „Common Position of 13 Cohesion Countries…”.16 „Tollat ragadtak a kohézió barátai”. BruxInfo, http://www.bruxinfo.hu/cikk/20120216-tollat-

ragadtak-a-kohezio-baratai.html, 2012. február 16.17 Johannes Hahn: „Refocusing EU Cohesion Policy for Maximum Impact on Growth and Jobs: The

Reform in 10 Points”. European Commission, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-878_en.htm, 2013. november 7.

18 „Az Európai Parlament és a Tanács 1299/2013/EU rendelete…”; „Az Európai Parlament és a Tanács 1300/2013/EU rendelete…”; „Az Európai Parlament és a Tanács 1301/2013/EU rendelete…”; „Az Európai Parlament és a Tanács 1302/2013/EU rendelete…”; „Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete…”; „Az Európai Parlament és a Tanács 1304/2013/EU rendelete…”; „Az Európai Parlament és a Tanács 1305/2013/EU rendelete…”.

180 Külügyi Szemle

Győriné Szabó Gabriella

19 „Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete…”, 320. o.20 Uo. 347. o.21 Uo. 325. o.22 Uo. 321. o.23 „Nem lesz 95%-os uniós társfinanszírozás a magyar programoknál”. BruxInfo, http://www.

bruxinfo.hu/cikk/20131124-nem-lesz-95-os-unios-tarsfinanszirozas-a-magyar-programoknal.html, 2013. november 24.

24 „Erősebb Európai Szociális Alapot akar Andor László”. BruxInfo, http://www.bruxinfo.hu/cikk/20110321-erosebb-europai-szocialis-alapot-akar-andor-laszlo.html, 2011. március 21.

25 „Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete…”, 331. o.26 Uo. 331. o.27 „EU Cohesion Funding – Key Statistics”. European Commission, http://ec.europa.eu/regional_policy/

thefunds/funding/index_en.cfm, 2014. április 15.28 Balás Gábor: „A magyar fejlesztéspolitika legnehezebb éve lesz 2013”. Pénzügyi Szemle, http://www.

penzugyiszemle.hu/interju/a-magyar-fejlesztespolitika-legnehezebb-eve-lesz, 2013. február 15.29 Perger: i. m.30 „Jelentés a 2007-től uniós finanszírozással megvalósuló, kormányzati döntésen alapuló beruházási

projektek pályáztatási, tervezési és előkészítési tapasztalatainak értékelése ellenőrzéséről”. Állami Számvevőszék, http://www.asz.hu/jelentes/1281/jelentes-a-2007-tol-unios-finanszirozassal-megvalosulo-kormanyzati-dontesen-alapulo-beruhazasi-projektek-palyaztatasi-tervezesi-es-elokeszitesi-tapasztalatainak-ertekelese-ellenorzeserol/1281j000.pdf, 2012. május.

31 Balás: „A magyar fejlesztéspolitika legnehezebb éve…”.32 Perger: i. m.33 Balás Gábor: A magyar fejlesztéspolitika alapkérdései. A fejlesztéspolitika 2007–2008-as éve. Budapest:

PPH Közpolitika Elemző Kft., 2009.34 Balás: „A magyar fejlesztéspolitika legnehezebb éve…”.

RésuméThe Better Effectiveness in Using of EU’s Cohesion Funds

The highlighted concepts of the EU’s regional development policy are the absorption, the efficiency and the effectiveness of the development funds. These quantitative and qualitative considerations regarding how the funds spent are the indicators of acting policy on the level of EU and member states too. The purpose of this study is to spotlight these termins overall 2007–2013 funding allocated near a year before the deadline and the ruling of the recently launched programme period of 2014–2020. Efficiency or „quality spending” for project planning and resource allocation became spotlighted because of the economic recession. However, we cannot ignore the actual absorption report having regard to the fact of threat of unusing resources.

For the programme period of 2014–2020 the author explores the legislative background for a possible shift in allowed spending towards higher quality and the author illustrates the quantitative aspect of funds use in the 2007–2013 period through an evaluation of European Commission statistics. The recent years’ evaluation experiences in Hungary demonstrate how complex could be this theme and highlights the measuring difficulties, too.