A Equidade no Processo de Urbanização: Modelos de ... · implantação de edifícios e da rede de infraestruturas, a distribuição de fogos e os parâmetros urbanísticos;

A Equidade no Processo de Urbanização: Modelos de Perequação e o Grau de Execução de Planos

Ana Teresa Roque Prudêncio

Dissertação para obtenção do grau de mestre em:

Urbanismo e Ordenamento do Território

23 de Junho de 2014

ENQUADRAMENTO

PERCOM

Caracterização da prática nacional de

perequação em planos de pormenor

Caracterização internacional da

aplicação de mecanismos perequativos

Caracterização dos sistemas de financiamento

Proposta de modelo de execução

perequativa

2

Caracterização do grau de execução de PP

A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos

OBJETIVOS

Analisar a aplicação da perequação nos planos de pormenor e o grau de execução de planos (com e sem perequação);

Perceber que fatores influenciam a execução dos planos de pormenor e quais os que são fatores de sucesso e de insucesso;

Verificar se a aplicação da perequação e os diversos modelos perequativos condicionam a execução de planos;

Analisar as diferentes formas de aferir a execução dos planos de pormenor e desenvolver uma metodologia para o efeito.

3

Execução Perequação


SISTEMA DE PLANEAMENTO EM PORTUGAL: O PLANO DE PORMENOR

4

PNPOT

Planos Sectoriais

PEOT PROT

PDM

PU

PP

PIMOT

Nacio

nal

Munic

ipal

Regio

nal

Concretiza propostas de ocupação para o

território;

Pode abranger uma Unidade Operativa de Planeamento e Gestão ou parte dela;

Define os espaços públicos, os espaçosde circulação e estacionamento, aimplantação de edifícios e da rede deinfraestruturas, a distribuição de fogos eos parâmetros urbanísticos;

A esta escala: estabelecem-se asoperações de transformação fundiária,identifica-se o sistema de execução eestrutura-se as acções de perequação.

Críticas

Rigidez;

Pode condicionar a execução pois é imperativo e de natureza regulamentar.


PEREQUAÇÃO E EQUIDADE

5

Princípio da igualdade Principio da equidade

Repartição de benefícios e encargos resultantes de uma operação de urbanização

Índice Médio de Utilização

Área de Cedência Média

Repartição de Custos de Urbanização

Modelo simples e complexo

Transparência do mercado

LBPOTU e RJIGT

Modelo de perequação simples, transparente e claro

Plano de Pormenor e Unidades de Execução

Confiança entre proprietários e Administração


EXECUÇÃO URBANÍSTICA EM PORTUGAL

Modelos de gestão urbanística

6

Modelo de execução assistemática

Modelo de execução sistemática

Baseado no RJUE

Gestão a partir de planos e em conformidade com estes

Timings para intervenção do território definidos pelos proprietários e promotores

Atitude passiva por parte da Administração

Crescimento urbanístico casuístico e disperso

Baseado no RJIGT

Gestão como execução de planos

Municípios programam, coordenam e controlam as operações urbanísticas

Atitude proactiva por parte da Administração

Promove a programação de planos e incentiva processos

associativos


7

Sistemas de Execução

Unidades de Execução

Instrumento de execução e de programação;

Delimitada pelo município por iniciativa própria ou por requerimento dos proprietários;

Garante intervenções de conjunto e associação entre proprietários;

Pode corresponder a uma UOPG, à área de um PP ou a parte desta.

Instrumentos de Execução

Expropriação

Reparcelamento

Demolição de Edifícios

Direito de Preferência

Proprietários e promotores

Proprietários/promotores e Administração Pública

Administração Pública

Compensação

Cooperação

Imposição Administrativa


AFERIÇÃO DO GRAU DE EXECUÇÃO DE PLANOS

8

Indicadores Metodologias Grau de execução

Análise de Relatórios de Estado do Ordenamento do Território:

Foco da análise na execução da urbanização e das áreas programadas ou urbanizadas;

Avalia a execução do PDM escala de análise diferente da pretendida (PP);

Relação entre a área prevista e concretizada (comparação de cartografia);

Utilização de alvarás de loteamento e de edificação;

Não são apresentados valores de execução para os restantes PMOT.

Outra literatura:

Indicador que afere a taxa de ocupação do espaço urbano e urbanizável previsto;

Relação da área concretizada com o total do espaço urbano e urbanizável previsto em PMOT.


METODOLOGIA

9

Análise documental –

Grelha de análise

Inquérito aos municípios

Entrevista aos técnicos

municipais

Análise das características dos PP

dos municípios entrevistados

Seleção de casos de estudo

Aferição do grau de execução

Relação da execução com

diversos fatores

PERCOM


CARACTERIZAÇÃO DA APLICAÇÃO DA PEREQUAÇÃO E DA EXECUÇÃO DOS PLANOS DE PORMENOR

10

Tipo S Tipo J Tipo P

179 PP sem referência à perequação

58 PP declaram a não aplicabilidade

da perequação

134 PP declaram a aplicabilidade da

perequação

371

PP

ela

bo

rad

os

segu

nd

o o

RJI

GT

(até

31

/12/

2012

)

17 PP

Declaram a aplicação da perequação mas são

omissos ou incompletos em relação aos seus

conteúdos

117 PP

Definem a aplicação de mecanismos perequativos,mas são omissos quanto à definição de instrumentos

perequativos

55 PP

Definem o modelo de perequação envolvendo benefícios e encargos e

instrumentos de perequação

33 PP

Formulam o cálculo de compensações e direitos abstratos e concretos de

edificabilidade

Nível P1 Nível P2 Nível P3Nível P0


Tipologias de planos com base no seu uso dominante e dinâmica urbanística

11

Expansão habitacional ou mistaExpansão industrial/empresarialReestruturação (considera todos os usos)Expansão turísticaConsolidação (considera todos os usos)Equipamentos (considera todas as dinâmicas urbanísticas)

+ Expansão habitacional/mista

- Equipamentos (expansão, reestruturação e consolidação)

Licenciamento de operações urbanísticas não enquadradas em PP ou UE ainda é bastante significativo na execução urbanística em Portugal

Em 74% dos municípios inquiridos

90% das operações urbanísticas aprovadas


Falta de experiência na utilização das Unidades de Execução – desconhecimento dos procedimentos de aplicação

Reduzida execução dos planos de pormenor (estimativas de execução apuradas na entrevista)

12

69 PP

30 PP com execução

38 PP sem execução

Pla

no

s d

e Po

rmen

or

do

s M

un

icíp

ios

Entr

evis

tad

os

1 PP sem informação

3% dos PP totalmente executados

19% são planos com perequação e

têm execução

0

5

10

15

20

25

1-25% 26-50% 51-75% 76-100%

% d

e P

lan

os

de

Po

rmen

or

Grau de execução dos planos de pormenor (19 dos 30 PP com execução)

Ação pública

Ação privada

Infraestruturas

Edificação


Excessivo tempo de elaboração do plano de pormenor influencia a sua execução

13

Perda de interesse por parte dos proprietários e promotores

Desadequação da proposta face à realidade

Perda de capacidade de investimento municipal ou privado

Aplicação da perequação pode afetar negativamente a duração da execução do plano (46% dos técnicos municipais)

Obstáculos à aplicação da perequação

Falta de know-how dos técnicos municipais

Inexistência ou desatualização do cadastro

Estrutura cadastral fragmentada

Inexistência de um modelo de avaliação da propriedade

Falta de participação dos proprietários e desconhecimento sobre a perequação

Desconfiança dos proprietários em relação ao município e entre proprietários

Inexistência de uma bolsa de terrenos municipal e do fundo de compensação


ANÁLISE DAS CARACTERÍSTICAS DOS PP DOS MUNICÍPIOS ENTREVISTADOS E RELAÇÃO COM EXECUÇÃO

14

Planos de pormenor com execução

Planos de pormenor sem execução

Mais PP sem perequação (57% de tipo S e J e 43% de tipo P);

Nível de desenvolvimento da perequação P1 é o mais representado;

Tipologias de planos mais frequentes: Consolidação e Expansão Ind./Emp.;

Sistemas de execução predominantes: Cooperação e Imposição Administrativa;

Instrumentos de execução mais referidos: Reparcelamento e Expropriação;

Menor tempo de elaboração (4,2 anos);

Mais PP com perequação (53% de tipo P e 47% de tipo S e J);

Nível de desenvolvimento da perequação P2 é o mais representado;

Tipologias de planos mais frequentes: Expansão hab./mista e Reestruturação;

Sistemas de execução predominantes: Cooperação e Compensação;

Instrumentos de execução mais referidos: Reparcelamento e Licenciamento individual;

Maior tempo de elaboração (6 anos);

Fraca utilização das unidades de execução;

Maioria dos PP tem plano de financiamento e programa de execução.


Motivos para a não execução de planos de pormenor (38 PP)

15

Conjuntura económica e financeira (55%)

Incapacidade financeira do município (3%)

Incapacidade financeira do promotor (11%)

Aplicação da perequação (24%)

Elaboração e características do PP (21%)

Operações em curso (11%)

Dependência de outros fatores (18%)

Elevado tempo de elaboração perda de oportunidade

Rigidez do instrumento

Elevado número de proprietários

Dificuldade de compreensão pelos proprietários

Falta de coordenação entre proprietários

Inexistência de cadastro actualizado

Dificuldade em materializar o registo predial


SELEÇÃO DE CASOS DE ESTUDO

Partir dos 69 PP dos municípios entrevistados focar nos 30 planos com execução (estimativas deexecução)

16

PP com perequação13 PP

PP sem perequação17 PP

19 PP selecionados como casos de estudo

5 CASOS DE ESTUDO

Sele

cção

de

6 P

P


METODOLOGIA DE AFERIÇÃO DO GRAU DE EXECUÇÃO

17

Recolher informação (planta de implantação e

imagem de satélite)

Georreferenciar a imagem de satélite

à informação geográfica

Extrair, validar e completar a

informação geográfica

Editar os ficheiros –criar e validar

tipologias adequadas

Calcular as áreas e comprimentos das entidades

nos conjuntos de dados geográficos obtidos

Criar um novo CDG que represente o que está

executado

Georreferenciar a imagem de satélite à Carta Militar da área

de intervenção

Utilizar a ferramenta spatial adjustment

para mover as entidades para a nova localização

Calcular as áreas e comprimentos das

entidades nos conjuntos de dados geográficos obtidos

Áreas e comprimentos válidos

Calcular o grau de execução do plano (infraestruturas, lotes e espaços verdes de utilização

coletiva)

Sim

Não


CASOS DE ESTUDO

18

I) PP Horta dos Pardais

Legenda

Arruamentos

Estacionamento

Limite do Plano

Espaços verdes

Lotes

¯

Execução do PP Horta dos Pardais (2011)

Operações Urbanísticas Grau de Execução

Infraestruturas 91%

Lotes 84%

Espaços verdes de utilização coletiva 62%

Município: Faro

Ano de Publicação: 2002

Tipologia: Expansão habitacional

Área de intervenção: 16 mil m2

Não prevê a aplicação da perequação

Não apresenta orientações executórias

Tudo o que foi executado foi de iniciativa privada


19

II) PP Cerrado da Praia

Legenda

Arruamentos

Estacionamento

Limite do Plano

Espaços verdes

Lotes

¯

Execução do PP Cerrado da Praia (2011)


Infraestruturas 100%

Lotes 75%

Espaços verdes de utilização coletiva

83%

Município: Alcochete




Justifica a não aplicação da perequação –apenas um proprietário

Sistema de execução: Compensação

Instrumentos de execução: Demolição de edifícios e licenciamento individual


20

III) PP Parque Tecnológico

¯

Execução do PP Parque Tecnológico (2011)


Infraestruturas 29%

Lotes 0%


Município: Coimbra


Tipologia: Expansão industrial/empresarial


Não prevê a aplicação da perequação

Sistema de execução: Imposição Administrativa

Instrumentos de Execução: Reparcelamento, Expropriação e Licenciamento individual

Legenda

Arruamentos

Estacionamento

Limite do plano

Espaços verdes

Lotes


21

IV) PP Av. Prof. Machado Vilela¯

Execução do PP Av. Prof. Machado Vilela (2011)


Infraestruturas 83%

Lotes 68%


Município: Vila Verde


Tipologia: Consolidação


Prevê a aplicação da perequação

Sistema de Compensação: Cooperação

Instrumentos de Execução: Reparcelamento e licenciamento individual

Fixa o IMU, a ACM e a RCU como mecanismos de perequação

Define como instrumentos de perequação a compensação em numerário e em espécie e a afetação a taxas urbanísticas

Apresenta fórmula de cálculo de compensações

Legenda

Arruamentos

Estacionamento

Limite do Plano

Espaços verdes

Lotes

Mo

de

lo d

e p

ere

qu

ação


22

V) PP Zona Expansão Sul Nascente de Sines

¯

Execução do PP Zona Expansão Sul Nascente de Sines (2011)


Infraestruturas 44%

Lotes 37%


Município: Sines




Prevê a aplicação da perequação

Sistema de execução: Cooperação

Instrumentos de execução: reparcelamento, expropriação, direito de preferência, demolição de edifícios, parcerias público – privadas

Negociação com proprietários durante a elaboração do plano

Fixa o IMU e a RCU como mecanismos perequativos

Considera a situação urbanística e a morfologia de terreno homogénea para efeitos de cálculo de compensações

Não define instrumentos perequativos nem qual a formulação para o cálculo de compensações

Legenda

Arruamentos

Estacionamento

Limite do Plano

Espaços verdes

Lotes

Mo

del

o d

e p

ereq

uaç

ão


Síntese

Planos de pormenor com maior nível de execução são planos cujas intervenções ficaram acargo dos particulares;

Em três PP o grau de execução é consideravelmente elevado – relação com anos depublicação (entre 2002 e 2006);

Os dois PP com menor grau de execução têm as maiores áreas de intervenção e são planosmais recentes (2007 e 2012);

Planos que preveem a aplicação da perequação são dos que têm valores de execução maisreduzidos

PP Av. Prof. Machado Vilela apresenta valores mais elevados – plano de consolidação;

PP Zona Expansão Sul Sines tem um grau de execução mais reduzido – plano de expansãohabitacional com uma grande área de intervenção;

Em nenhum dos casos de estudo se delimita unidades de execução;

Não se consegue apurar a relação entre os modelos de perequação e o grau de execução emapenas dois casos de estudo.

23A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos

CONCLUSÕES

24

Formação de parcerias entre privados e entre estes e o município Associação entre proprietários;

Programação das ações e definição dos seus meios de financiamento;

Modelo de perequação simples facilmente compreendido por todos;

Demonstração de boas práticas na aplicação da perequação;

Rigidez do plano de pormenor;

Ausência de diálogo com os proprietários durante a elaboração do plano;

Elevado tempo de elaboração do PP;

Aplicação da perequação.

Suce

sso

Insu

cess

o

Apenas uma parte dos PP prevê a aplicação da perequação poucos os que definem um modelo completo;

Níveis de execução dos planos de pormenor bastante reduzidos (com e sem perequação).

Aplicação da perequação como condicionante da execução de PP


Boa aplicação da metodologia desenvolvida para aferição do grau de execução demonstração de resultados

Publicação da nova lei de bases gerais da política de pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo

Aprofunda as temáticas da execução e da perequação ao nível da lei de bases e introdução de novos conteúdos;

Reforça a necessidade de programar a execução dos programas e planos territoriais;

Obrigatoriedade da programação de planos estar inscrita nos planos de atividades e orçamentos municipais;

Destaca as unidades de execução, as parcerias e os contratos como forma de execução sistemática;

Estabelece que os planos territoriais devem conter instrumentos de redistribuição de benefícios e encargos (UOPG e UE);

Introduz a aplicação de mecanismos perequativos para compensar os custos decorrentes da proteção de ecossistemas, salvaguarda de património e valorização da biodiversidade.

25

Crescente atenção à equidade e à programação da execução


A Equidade no Processo de Urbanização: Modelos de Perequação e o Grau de Execução de Planos

Ana Teresa Roque Prudêncio

Dissertação para obtenção do grau de mestre em:

Urbanismo e Ordenamento do Território

23 de Junho de 2014

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