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7/23/2019 A eficcia do licenciamento ambiental como um instrumento pblico de gesto do m.pdf
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ANDRE VANONI DE GODOY
A EFICCIA DO
LICENCIAMENTO
AMBIENTAL COMO
UM INSTRUMENTO
PBLICO DE GESTO
DO MEIO AMBIENTE
EDITORA
7/23/2019 A eficcia do licenciamento ambiental como um instrumento pblico de gesto do m.pdf
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A EFICCIA D O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
C O M O UM INSTRUMENTO PBLICO
DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
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ANDR VANONI DE GODOY
A EFICCIA DOLICENCIAMENTO AMBIENTAL
COMO UM INSTRUMENTO PBLICO
DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
EDITORA
7/23/2019 A eficcia do licenciamento ambiental como um instrumento pblico de gesto do m.pdf
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Roberto Anton io Busato
P r e s id e n t e d a O A B e P r e s id e n t e H o n o r r io d a O A B E D I T O R A
Jefferson Luis Kravcfiychyn
P r e s id e n t e E x e c u t iv o d a O A B E D I T O R A
Francisco Jos Pereira
E d i t o r
Rodrigo Pereira
C a p a e P r o je t o G r f i c o
Usina da Imagem
D i a g r a m a o
Potyra Vaiezin e Aguiar
R e v i s o
Aline Machado Costa Timm
S e c r e t r ia E x e c u t i v a
C o n s e l h o E d i t o r i a l
Jefferson Luis Kravchychyn ( P r e s i d e n t e )
Alberto de Pauia Machado
Ana Maria Morais
Cesar Luiz Pasoid
Hermann Ass is Baeta
Oscar Otvio Coimbra Argoi lo
Paulo BonavidesRubens Approbate (Machado
Sergio Ferraz
G589e Godoy, Andr Vanoni de
A eficcia do licenciamento ambiental como
um instrumento pblico de gesio do meio
ambiente / Andr Vanoni de Godoy . - Braslia :OAB Editora, 2005.
80 p.
1. Direito Ambiental. I. Titulo
577.4
ISBN 85-87260-59-6
EDITORASAS Quadra 05 Lote 01 Bloco M
Edifcio Sede do Conselho Federal da OAB
Braslia, DF - CEP 70070-050
Tel. (61) 316-9600
www.oab.org.br
e-mail: [email protected]
jet [email protected] r
http://www.oab.org.br/mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]://www.oab.org.br/7/23/2019 A eficcia do licenciamento ambiental como um instrumento pblico de gesto do m.pdf
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SUMRIO
INTRODUO .................................................................................7
Captulo 1
A POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE.....................9
1 .1 ALein 6 .938/81 .......................................................9
1.2 A Resoluo n 237 do CONAMA .........................17
Captulo 2
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL...........................................25
Captulo 3
A LGICA NORMATIVA DO ESTADO ...................................33
3.1. O normativismo const i tucional b ras i le ir o 37
3.2. O paradigma do confli to ........................................41
Captulo 4
A LGICA ECONMICA DO MERCADO
NO USO DOS RECURSOS NATURAIS..................................49
Captulo 5
DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO E UM
MODELO MODERNO DE GESTO AMBIENTAL;
O PARADIGMA DA COOPERAO ........................................57
5.1 Os m ecan ism os de regulao e controle
das a t iv idades polu idoras .............................................. 61
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5.2 Um modelo m odem o de gesto a m b ie n ta l 63
CONCLUSO.................................................................................71
BIBLIOGRAFIA.............................................................................75
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A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO M ElO AMBIENTE --------- 7
INTRODUO
O
interesse pelo tema surgiu, basicam ente , de d ua s ob
servaes prtica s. A primeira, em que p ese a s u a rela
t iva novidade no pa s , a rpida in tegrao do Dire i toAm biental aos ass un tos da p au ta dir ia da vida da nao. A
segunda a existncia de um distanciamento muito grande
entre os rgos de controle do meio ambiente e os empreen
dedores, o que tem causado atrasos no desenvolvimento do
pas. Este distanciamento, entre outros fatores menos rele
vantes, provocado pela existncia de um a viso precon ceituosa. que impede que o l icenciamento ambiental seja uma
pr tica eficaz de proteo e indu o do desenvolvimento s u s
tentado, tendo sido. at agora, ao contrrio do que se pode
imaginar, u m pesado bice jurdico-burocrtico enfrentado pelas
em presas na concepo e aprovao de seu s empreendimen
tos. Surge a con statao de que a varivel ideolgica tem im
portncia fundamental para o tema, j que motivadora de
grande parte das discordncias que pontua m as discusses a
respe ito nos meios poltico, gove rnam ental e em presarial.
O que acontece ento, um de dois resultados. Ou o
meio amb iente segue preservado em detrimen to do desenvol
vimento ou, contrario sensu, o desenvolvimento avana em
detrimento do meio ambiente, tal a separao, na prtica,
da s respo nsabilidades, e a falta de um a viso integradora dos
agentes econmicos e governamentais a respeito do tema. A
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8 ANDRE VANONIDE GODOV
conscincia de que e sse problema n o exclusivo de nen hu m
agente isoladamente vital para o incio do seu equaciona-
mento, pois de tal relevncia que seria impensvel a tr ibuir
su a tu tela a um a s responsabi lidade.
O estud o foi desenvolvido com base n a an lise d a legis
lao ptria so bre o tem a e em pes qu isa bibliogrfica de a u to
res e dou tr inad ores nacionais e estrangeiros, nu m a confron
tao sistemtica de suas opinies para. ao final , chegar
posio que parece ser a m ais adeq uada ao en cam inham entoda q ue sto do l icenciamento am biental no pas. Nos captulos
iniciais (1 e 2) d-se nfase anlise da legislao sobre o
ass un to, fazendo-o com o auxl io dos autore s e doutrin ado res
pesq uisado s. No Capitulo 3 teoriza-se sobre a q ues to de como
a n orm a t ratad a formalmente no orden am ento jur d ico uis-
-visa su a ad equa o realidade. A perspectiva em presar ialsobre o uso dos recu rsos na tura is como fator de prod u o foi
t ratada no Cap tulo 4 . no qual encontra-se uma pletora de
argumentos e contra-argumentos a respei to do tema. Final
mente. no Captulo 5, faz-se a anlise de um a viso m od erna
do gerenciamento ambiental , sendo o captulo de fechamen
to, ao longo do qual apresentada uma experincia prtica
que coincide com a viso que pretende-se passar a favor da
atuao sinrgica do Poder Pblico e da iniciativa privada.
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CAP TULO 1
A POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
Para ns , brasi le iros , meio am biente e desen volv im ento so a me sma co i sa . No pode mos m ais separar de um
lado os que cuidam do meio am biente e do ou tro os que
cu idam do desenvo lv imento . No se t ra ta m ais , como no
passado , de um a guerra entre os que queriam d esen vo l
v im en to e os que queriam preservao. Hoje, uma inte
grao. preservar para p oder desenv olver em benefc io
da m aior ia e das geraes fu tu ra s" ' .
1.1 A Lei n 6.938/81
A Poltica Nacional de Meio Ambiente foi Instituda pela
Lei 6.938. de 31 de agosto de 1981. com fun da m en to no ar ti
go 23. incisos VI e VII, e artigo 23 5 d a C on stitu io Fed eral de
1988, com o objetivo de preservar, melhorar e recuperar aqualidade ambiental propcia vida. visando assegurar, no
pas. co ndies ao desenvolvimento scio-econmico, aos in
teresses da se guran a nacional e proteo da dignidade da
v ida humana^ .
A despei to da existncia anter ior de outros m an da m en
tos legais sobre o tema. a edio de tal Diploma tida por
' Ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, na comemorao da Semana do Meio Ambiente, ju
nho de 1995, in http://www.mma.gov.br/se/agen21.
' Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, art 2-, caput.
http://www.mma.gov.br/se/agen21http://www.mma.gov.br/se/agen217/23/2019 A eficcia do licenciamento ambiental como um instrumento pblico de gesto do m.pdf
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1 0 ANDR VANO NiOe GODOV
Leme Machado^ e Sguin'* como o marco zero da conscincia
am biental no Brasil . Su a impo rtncia tal que a p artir de sua
edio p as sa m a fazer parte do vocabulrio jurdico ptrio os
conceitos de meio ambiente, Direito Ambiental, desenvolvi
mento sustentvel, equilbrio ecolgico, entre outros termos
que su rgiro ao longo de sta obra. S guin chega mesm o a con
siderar a edio da Lei 6.938/81 como a "certido de nasci
mento do Direito Am bien tal Brasileiro"^, tam an ha a su a im
portncia pa ra a cons truo de um a nova e nec essria cons-
cincia jurdico-econmica-social , cuja influncia u ltra p as sa
as fro nteiras atu ais do Direito, dand o origem a um novo ramo,
com alcan ce m ais amplo do que as simples relaes de direito
at en to con hecidas. Nesse sentido, o Direito Am biental co n
grega um mosaico de vrios ramos do Direito e uma rea
ju rd ica que pene tra horizontalm ente vrios ramos de disciplina s tradicionais - o vis jurdico tran sd iscip lina r do Di
reito Ambiental.^ Segundo Leme Machado, o Direito Ambi
ental t ra ta de evitar o isolamento dos tem as am bientais e su a
abordagem antagnica; um Direito sistematizador. que faz
a ar t iculao da legislao, da d outr ina e da jurisp rud n cia
concernentes aos e lementos que integram o ambiente , buscando inter ligar esses tem as com os instru m ento s jur dicos
de preveno e de reparao, de informao, de monitora
m ento e de participao. E essa nova viso m ultidisciplinar
^ Paulo Affonso Leme Machado, D ireito A mb ienta l Br as ileiro, pg. 140.
' Elida Sguin, 0 Dire ito Am bie ntal: N ossa Casa Planetria, pg. 51.
Ibid., mesma pg ina.^ Jos Rubens Morato Leite e Patryck de Arajo Ayala, Dire ito Am bie nta l na S ocie da de de Risco,
pg. 54.
' Ibid., pg. 55.
Paulo Affonso Leme Macfiado, op. ct., pgs. 139/140.
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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO M EIO AMBIENTE J J
do Direito Am biental dever estende r-se at m esm o con cep
o dos Regulamen tos que visam orientar a execuo da pol
t ica de meio amb iente, um a vez que se enten de no ser suf ici
ente a ex is tncia de mecanism os de com ando e controle por
pa r te do Estado, como parece ser a or ientao do m inante na
Lei 6 .9 38 /91 .
A Poltica N acional de Meio Am biente bra sileira privile
gia o controle direto da s at ividades econm icas visando p ro
teo do am biente pela restr io ao seu uso, m ais do que a ssum ir um a a t itude incen t ivadora de novos usos dos recursos
naturais e da tecnologia como inst rumentos de ampliao e
proteo do meio am biente. Como bem ap ree nd eu Carn eiro^,
no h u m a u ti lizao em escala de mecanism os de n atureza
econmica na gesto ambiental pbl ica. Esta tendncia da
Lei pode ser faci lmente con statada pela enu m era o dos instrumentos da Pol t ica Nacional de Meio Ambiente igrifos do
autor):
D os Ins t rum en tos (ar t. 9"):
I - o es tabelecimento de pa dre s de q ual id ade a mbienta i ;
II - o zo nea m en to amb iental;
i i i - a avaliao de im pacto s ambien tais;IV - o l icenciamento e a reviso de at iv ida de s efetiva ou
potencia lmente poluidoras ;
V - os incen t ivos p roduo e ins ta lao de equ ipa
mentos e a cr iao ou absoro de tecnologia , vol tados
p a r a a m e l h o r i a d a q u a l i d a d e a m b i e n t a l ;
VI - a criao de espaos terr i toriais especialmente pro
tegidos pelo Poder Pi ib l ico federa l , es tadual e munic i
pal , ta is como reas de proteo ambienta l , de re levante
interesse ecolgico e reserva s extrat ivistas;
^ Ricardo Carneiro, Direito Ambiental: Uma Abordagem Econmica, pg. 104.
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12 ANDR VANONI DE GODOY
VII - O sistem a n acional d e in form a es sob re o melo
ambiente;
VIII - o Cad astro Tcnico Federal de A tividad es e Ins tru
me nto de Defesa Ambiental;
IX - as penal idades discipl inares ou compensatr ias ao
no-cumpr imento das medidas necessr ias preserva
o ou correo da degradao ambiental ;
X - a inst i tuio do Relatrio de Q ual id ad e do Meio A m
biente , a ser divulgado anualmente pelo Inst i tuto Brasi
le iro do Meio Am biente e Recursos Natu rais Renov veis
- IBAMA ;
XI - a garantia da prestao de informaes relativas ao
meio ambiente , obr igando-se o Pode r Pbl ico a prod uzi -
las, quando inexistentes; e
XII - o C adastro Tcnico Federal de a t ivida des potencial
men te po lu ido ra s e /o u u t il i zadoras dos r ecu rsos ambi
entais.
Esse foco no controle do uso dos re curso s n atu ra is m ais
do que no s m ecanism os de incentivo ao desenvolvimento eco
nmico no chega a surp reen der, J que princpio originrio
da n orm a servir de bal izadora das aes da sociedade, es ta
belecendo os l imites dentro dos quais o interesse coletivomantm-se integro. Dessa forma, segundo Carneiro ' , "tais
nsrurnentos convergem para du as form as de atuao do Po
der Pblico n a conduo d a Poltica Nacional do Meio Am bien
te: a d isc ip l ina das a t iv idades e fe t iva e potenc ialmente
poluidoras ou degradadoras e o planejam ento e a im plem enta
o de aes p blicas d e proteo e conservao dos recursos
ambientais".
Ricardo Carneiro, op. cit.. pg. 105.
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A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AM BIENTE --------- J 3
V-se ao longo do estudo que, a despeito dessas duas
orientaes da Lei, j h iniciativas pblicas concretas queam pliam e dinamizam a a tua o do Poder Pblico, como o
caso da FEAM' , cujo modelo de gesto aprox im ou o Poder
Pblico e a sociedade civil nu m g erenciam ento co m partilhad o
do meio ambiente, incorporando o enfoque do comprometi
m ento s polticas de controle e incentivo ao desenvolvimento
sustentvel , indo n a direo daq uela t ransdiscipl inariedade
defendida pelos j citados autores.
No entanto, o m ais impo rtante o des taqu e p ara o ca
rte r de divisor de g ua s que deve ser reservado Lei 6 .93 8 /
81, resp ons vel p ela cristalizao da c ons cincia ecolgica na
sociedade civil brasileira. Sem ela. a sistem atiza o d os p ro
cedimentos, a b u sc a pela excelncia em presarial sob o ponto
de vista de limpar" as empresas e seus sistemas de produo, bem como a crescente cobrana da sociedade para os
cuidados com o meio ambiente estar iam ainda em seus pas
sos iniciais. Talvez este seja um caso emblemtico de como
uma lei bem concebida pode orientar a sociedade, mostran-
do-lhe o rum o correto p ara que possa, ento, de m ane ira res
ponsvel. tr i lhar o caminho mais adequado realizao deseu bem -estar. Sob este aspecto, merece destaqu e o en sin a
m ento de Paulo Weschenfelder '^ qu and o coloca que e sta re s
ponsabilidade no deve ser atributo exclusivo de um ou ou
tro. j qu e a Consti tuio Federal de 1988 con sagro u a at u a
o conjunta do Poder Pblico e da coletividade na defesa e
preservao do meio ambiente. bem verdad e que. como lem-
Fundao Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais.
Paulo Natalcio Weschenfelder, Meio Ambiente: um Direito, um Bem e um Dever, i nRevista da
OAB/Caxias do Sul, pg. 7.
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2 4 ANDR VANONI DE GODOY
b ra S guin. a prim eira dc ad a de vigncia d a Lei no foi sufi
c iente para quebrar a inrcia dos brasi le iros quanto ao seucomportamento passivo diante da questo ambiental . Lem
br a com propriedade a autora '^ o relevante papel que a Con
ferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desen
volvimento (CNUCED)*'*, conhecida como Rio-92, teve no des
pertar desse processo de evoluo da conscincia ambiental
nacional.
importante destacar que a Poltica Nacional do Meio
Ambiente considera a questo ambiental como assunto de
se gu ran a n acion al (art. 2", caput], e bu scou no terceiro prin
cpio co ns tituc ion al (art. 1, III, Co nst itui o Fed eral de 1988
- CF/88 ) a s u a inspirao m ais nobre: a proteo da dignidade
da vida hu m ana . Este destaque tem importncia fundamen tal
para o estudo do tema proposto, uma vez que a dignidade davida hu m an a e st vinculada de mane ira indissocivel q ualida
de do meio ambiente como repositrio de todas as aes h u m a
n as e se us efeitos sobre s u a vltaliciedade. No deve se r por o utro
motivo que e st l. elencad a no s princpios da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (art. 2, X), a educao ambiental como
mecanismo de capaci tao para a part ic ipao at iva da com unidad e n a defesa do meio am biente e, conseq entem ente ,
de s u a dig nidad e. Diz a Lei, n verbis (grifos do auor):
Art . 2" A Pol t ica Nacional do Meio Ambiente tem por
obje tivo a preservao, melhor ia e recuperao d a qual i
dade ambienta l propc ia v ida , v isando assegurar , no
Elida Sguin, op. cit., pg. 53.
Conferncia realizada na cidade do Rio de Janeiro, em junho de 1992, reunindo delegaes de
179 pases e que deu origem Agenda 21, acordo que previu a reconverso da sociedade industrial
pela reinterpretaro do conceito de progresso, contemplando maior harmonia e equilbrio holstico
entre o todo e as partes, e promovendo a q u a l i d a d e ,no apenas a q u a n t i d a d e do crescimento.
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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE --------- J5
pas , condies ao desenvolv imento sc io-econmico ,
aos in te resses da segurana nac iona l e pro teo da d ig
n idad e da v ida hum ana , a t end idos os s egu in t e s p r inc
pios:
( . . . )
X - educao am bien ta l a todos os n ve is do ens ino , in
c l u s i v e a e d u c a o d a c o m u n i d a d e , o b j e t i v a n d o
capac i t - la para par t ic ipao a t iva na defesa do meio
ambien te .
E nco ntra-se em C ap raS um forte al iado na exegese do
su p ra colacionado disposit ivo. Assim, en tend e-se ap ropriado
fazer a equ ivalncia do que o legislador tra to u po r educao
ambiental com o que o fsico chamou de "educao ecolgi-
ca"". ou seja, a compreenso dos princpios de organizao
que os eco ssistema s desenvolveram pa ra su stenta r a teia da vida".Pa ra Capra , a sobrevivncia da hu m anid ad e vai dep en
der dessa educao ecolgica, ou seja, da nossa capacidade
de co m preen der os princpios b sicos da ecologia e viver de
acordo com eles. Assim como revelado no princpio legal e n u n
ciado, vale-se aqu i de Friljof C apra p ara e nte nd er que a e d u
cao da com unidadedeve se t radu zir na qualificao e ss e ncial do s polticos, lderes empre sariais e projissionais de todas
a s esferas, e tem de ser. em todos os nveis, a parte m ais im
portante d a educao - d esd e a s escolas p rim rias e secund
rias at as facu ldad es, as universidades e os institutos d e ed u
cao continuad a e deform a o projissional". Nesse sentido, a
Poltica Nacional do Meio Ambiente pres tou u m inestim vel ser-
Fritjo Capra, Uma Cin cia Para a Vida Su sten tvei, ECO-21 - Revista de Ecologia do Sculo
21, ed. 75.
No original: ecoliteracy.
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16 ANDR VANONI DE GODOY
Vio ao pas. cujo alcance ser sentido pelas prximas gera
es de brasileiros.Ao estabelecer a Poltica Nacional do Meio Ambiente, a
Lei 6.9 38 /8 1 co nsti tuiu o Sistem a Nacional do Meio Am bien
te - SISNAMA (art. 6), com posto pelos rgo s e en tid ad es d a
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos
municpios, bem como as fundaes insti tudas pelo Poder
Pblico, resp ons veis p ela proteo e m elhoria da qu alidade
am biental , e d as qua is faz pa rte o CONAMA- Conselho Naci
on al do Meio Am bien te (art. 6, II), res po ns v el p ela ed io d a
R e so l u o n 2 3 7 , q u e r e g u l a me n t o u o L i c e n c i a me n t o
Ambiental, objeto desta monografia.
O CONAMA o rgo consultivo e deliberativo do
SISNAMA. e tem a finalidade de assessorar, estudar e propor
as diretrizes de polt icas governamentais para o meio ambi
ente e os recursos naturais, alm de deliberar, no mbito de
su a compe tncia, sobre norm as e pad res compatveis com o
meio am biente ecologicamente equilibrado e essencial sad ia
qu alidade de vida.
Dentre as competncias do CONAMA, est aquela que
interess a dire tamen te presente obra , e es t assim definidano art. 8. I, da Lei 6.938/81 [grifo do autor]:
Art. 8 Compete ao CONAMA:
I - es tabelecer, med iante prop osta do IBAMA*^, norm as
e c ri t r ios para o l i cenc iam ento de a t iv idad es e fe tiva ou
potencialmente poluidoras , a ser concedido pelos Esta
dos c superv is ionad o pe lo IBAMA.
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis, rgo do SISNAMA, cuja fina
lidade a execuo e o controle, como rgo federal, da poltica e das diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente.
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A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MElO AMBlENTE --------- J7
Im po rtante fazer ver que n o ca be ao CONAMA licenciar
as at iv idades, mas to somente estabelecer as normas paraque a licena seja concedida. Veremos, logo adiante, que a
responsabi l idade de l icenciar compete aos E stados e m unic
pios, a d ep en de r da localizao do em preen dim ento ou at ivi
dad e do requ erente d a l icena.
1.2 A Resoluo n 237 do CONAMA
Como supracitado, o CONAMA o rgo do SISNAMA
responsve l, entre o utra s atr ibuies, p ela propo sio e deli
berao sobre no rm as e padres compat veis com o meio am
biente equil ibrado. Fruto destas competncias, editou a Re
solu o n 237. em 19 de dezembro de 1997, com os objetivos
de regu lam entar o l icenciamento amb iental - com preendendo
a a in tegrao deste inst rum ento ao s is tem a de l icenciamento am biental cr iar regras de in tegrao p ara a atua o con
ju n ta dos rgos com peten tes do SISNAMA n a execuo da
Poltica Nacional do Meio Ambiente e estabelecer os critrios
de competncia terri torial para o l icenciamento das at ivida
des a q ue se refere o artigo 10 da Lei 6 .9 3 8 /8 1 .
Sobre este ltimo aspecto, Leme Machado* faz umaad vertnc ia sobre a inconsti tucionalidade dos art igos 4 a 7
da Resoluo, que t ratam exatamen te da par t i lha da com pe
tncia ambiental administrativa. O artigo 4 dispe que o li
ce nc iam en to a m bie nta l deve ser feito pelo IBAMA; o artigo 5
estabeleceu as competncias dos Estados e Distri to Federal:
o art igo 6 determ inou a re a de comp etncia dos m unicpios:
e o artigo 7 estabeleceu que os empreendimentos e at ivida
des sero l icenciados em u m nvel dc competncia". Segund o
Paulo Atfonso Leme Machado, op. cit., pgs. 99/101.
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18 ANDR VANONI DE GODOY
O autor , a aludid a inconst itucional idade n asce do fato de que
no cabe ria ao CONAMA es ta par t ilha, j que as regras pa ra a
concesso do l icenciamento esto elencadas nos art igos 8 e
10 da Lei 6 .9 38 /81 . e determ inam a com petncia par a l icen
ciar aos Estados e aos rgos estaduais , somado ao fato de
qu e a co m pet ncia do CONAMA. pela m es m a Lei, restring e-se
inst i tuio de no rm as e cri trios p ar a o l icenciamento, no
se confundindo esta prerrogativa com a at r ibuio de com pe
tncia p ara os en tes federativos l icenciarem, como faz a Reso
luo em tela. Para Machado, um a resoluo federal n o pode
altera r u m a lei federal.
No obs tan te a a lud ida incons t i tuc ional idade . Leme
Machado acab a por admi tir , co nquanto n o expressamente ,
que o seu re sul tado no de todo nefasto , pois as regras c on
t idas n a Resoluo convergem p ar a o pr incpio d a su bsidia-riedade" por ele defendido para a reduo dos confli tos no
licenciam ento am biental , pelo qual qu em deve resolver o pro
blem a inicialmente quem e st per to dele, que exatam ente
o que determ inam aqueles ar t igos da Resoluo.
Sobre este aspecto d a repar tio das co m petncias tam
bm se deteve Sguin, quan do faz considera es sobre a competncia con corrente dos entes federativos pa ra dispor sobre
as questes ambientais ', af irmando que a co m petncia fede
ral no exclui a com petncia dos Estado s e m unicpios sobre
o mesm o tema. Mas es te en tendimento no unn ime, espe
cialmente se considerados os confl itos em anad os d a in ter pre
ta o d a C F /8 8 uis--uis o dispo sto n a Resoluo do CONAMA.
Alm das d iscordncias quanto cons t i tuc ional idade dos
sup raci tad os ar tigos da Resoluo, como aborda do por Leme
Elida Sguin, op. cit., pg. 213.
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A EFICCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE ----------- ] 9
Machado. Francisco Sampaio^ aponta uma outra inconsis
tncia da no rm a infraconsti tucional, en tenden do que a com
petncia concorrente em matr ia ambiental como consta na
Reso luo n"" 23 7 re sta inviabilizada pela au s n cia d a reg ula
m entao prevista no pargrafo nico do ar tigo 23 da CF /88,
onde se l que "Lei complementarjbcar norm as pa ra a coope
rao entre a Unio e os Estad os, o Distrito Federal e os m un i
cpios. tendo e m vista o equilbrio do desen volvim ento e do bem-
estar em mbito nacional". A fal ta daquela regulamentao
impossibilita o licenciamento nico previsto no artigo 7 da
Resoluo do CONAMA, pois no competncia da Resolu
o. e sim de lei comp lementar, a f ixao da s n orm as p ara a
cooperao entre os entes federativos, como cristaliza o dis
positivo con stitucion al nsito no citado pa rgrafo do artigo 23
da CF/88 .No mb ito des sa discusso acerca da determ inao d as
com petncias, da da a complexidade do tem a am bien tal cola-
conam-se dois quadros s i temat izadores das normas const i
tucion ais sobre o tem a elaborados por Sguin, n o com o fito
de esgotar a divergncia - o que no objetivo deste estudo,
m as apenas p a ra m apear os comandos fundam en ta is a pa r t ir
dos quais devero par t i r os estudos visando solucionar tais
controvrsias. P ara facil itar seu enten dim ento, preciso que
se desta qu em os conceitos de competncia m aterial , ou adm i
nistrativa , e de com petn cia legislativa. O prime iro confere ao
Poder Pblico o exerccio de de term ina da s atividade s, to rn an
do-o responsve l pelas aes e omisses, e lhe atrib ui a p rti
ca de atos ad m inistrativos e de atividades am bien tais, seja de
forma exclusiva ou com um a todos os entes d a Federao. O
^ in Elida Sguin, op. cit., pg. 213.
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20 ANDRE VANOM DE GODOY
segun do confere competncia legislat iva aos en tes d a F ede ra
o, em razo do a to de legislar, com limites imp osto s a todos
eles, c onsis tindo n a capacidade de edi tar no rm as de man eira
privat iva ou concorrente. Por esta l t ima, a Unio enuncia
no rm as gerais, cabendo aos Estado s com pleme ntar ess as leis,
detalh an do o caso genrico s pecu liaridades regionais. S u b
divide-se em com plementar , qu and o a Unio legislou as n o r
m as gerais, e suplem entar , quand o cabe aos Estados e m un i
cpios sup rir , dentro de su a competncia, as lac un as e xisten
tes. Ento, os quadros^ ' :
COMPETNCIA
MATERIAL LEGISLATIVA
E xc lus iva - A rt. 21, XII, b", C F/88 P riv at iv a- A r t . 22, CF /88
Art . 21. XII I e XIX, CF/88
C o m u m - A r t . 2 3 , V II, C F /8 8 Exc lusiva - Art . 25. 1 - e 2 - , CF /88
Concor ren te - A rt . 24 , VI , CF /88
Ou, tendo como referencial de correlao o en te federa
tivo e o tipo de co mp etncia:
ENTE LEGISLATIVAPRIVATIVA
LEGISLATIVACONCORRENTE
EXECUTIVACOMUM
U N I O A rts . 21 , 2 2 e 2 25 , 6 ^ A rt. 24 , 1 ^ Arts. 23 e 225,
i nc is o s e 4
ESTA D O S Art. 25, 1 ^ Art. 24 Arts. 23 e 225,
sa lvo 6
M U N I C P I O S Art. 30,1 S up le t iva art. 30,
II
Arts. 23 e 225,
sa lvo 6
Elida Sguin, op. cit., pg. 216.
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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMB IENTE --------- 21
Ao presente es tudo interessa dar destaq ue questo d a
com petncia entre os entes federativos, que es t co n su b sta n
ciada n a pa rte a ind a vigente do Decreto-Lei n'^ 2 0 0/1 96 7 , es
pecificamente quanto competncia executiva comum. L.
segun do Sguin, a delegao de com petnc ia/oi utilizada como
instrum ento d e descentralizao administrativa, com o objetivo
de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situ -
an d o -a s n a p r o x im id a d e d o sf a to s , p e sso a s ou proble m as a
atender"^^ [grifos do autor^.
Algum as definies ad ota da s pelo CONAMA n a Reso lu
o em comento (art. 1, 1. II, III e IV} merecem serem desta
cadas aqui, pois facili tam a compreenso do tema:
Licenciamento ambiental; procedimento adminis t ra
tivo pelo q ua l o rgo a m bien tal com petente licencia a locali
zao, instalao, am pliao e operao de em preen dim entose at ividades ut i l izadores de recursos ambientais considera
dos efetiva ou potencialmente poluidores ou daqueles que,
sob qua lquer fo rm a, possam causar degradao ambiental ,
considerando as disposies legais e regulam entares e as nor
mas tcnicas aplicveis ao caso.
Licena ambiental: ato administrativo pelo qual o r
go am bien tal comp etente estabelece as condies, restries
e m edidas de controle ambiental que devero ser obedecidas
pelo em preen dedo r, pes soa fsica ou jurd ica, p a ra localizar,
instalar , ampliar e operar empreendimentos ou at ividades
util izadores dos re curso s am bientais con siderados efetiva ou
potencialm ente poluidores ou aqueles que, sob qu alqu er for
ma. po ssam ca us ar degradao ambiental .
Elida Sguin, op. cif., pg. 216.
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2 2 ANDRE VANONI DE GODOY
Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do
planejamen to do empreendim ento ou atividade, aprovand o su a
localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisi tos bsicos e condicionantes a serem
atendidos n as prximas fases de su a implementao.
Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do
em preen dim ento ou atividade de acordo com as especificaes
constantes dos planos, programas e projetos aprovados, in
cluindo as m edidas de controle am biental e demais condicionan tes , d a qual const i tuem motivo determinante .
L ice n a de Operao (LO) - autor iza a operao da a t i
vidade ou e mp reendim ento, ap s a verificao do efetivo cu m
primento do que con sta das l icenas anteriores, com as m edi
da s de controle ambiental e condicionantes determ inad os p ara
a operao.At a co nce sso final da Licena Am biental, existem e ta
pa s a se rem v encidas, conforme determ ina o artigo 10 da Re
soluo. a saber:
I - Definio pelo rgo ambiental competente , com a
par t i c ipao do empreendedor , dos documentos , p ro je
tos e estud os am bientais , necessrios ao incio do p roc ess o d e l i c e n c i a m e n t o c o r r e s p o n d e n t e l i c e n a a s e r
requerida;
II - Requ erimento da l icena am biental pelo em pre en de
dor , acompanhado dos documentos , p ro je tos e es tudos
amb ienta is per t inentes , dando -se a de vida publ i c idade ;
I I I ' Anli se pe lo rgo ambienta l competen te , i n t egran
te do SISNAMA, dos documentos , p ro je tos e es tudosambientais apresentados e a real izao de vis tor ias tc
nicas, qu an do necessrias;
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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE -----------2 3
IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes
pelo rg o ambiental competente, integrante d o SISN AMA,
um a n ica vez, em decorrnc ia da an l i se dos docum en
tos , p ro je tos e e s tudos am bien ta is ap resen tados , qu and o
couber , podendo haver a re i te rao da mesma so l ic i ta
o caso os e sc la rec imen tos e com plementaes n o te
nh am sido sa t is fatr ios ;
V - Audinc ia pbl ica , qu an do couber , de acord o com a
regulamentao per t inente ;
VI - Solic itao de esc larecimentos e com plem entaespe lo rgo ambien ta l competen te , decor ren tes de aud i
ncias pbl icas , qua nd o couber , pod end o ha ver re i te ra
o da sol ic i tao quando os esc larecimentos e comple
men taes no tenh am sido sa t is fa tr ios;
VII - Emisso dc parecer tcnico conclusivo e , quando
couber, parecer jurdico;
VIII - Defer imento ou indefer imen to do pe did o de l icen
a, dando -se a devida publ ic idade,
Um o utro aspe cto d a Re soluo n"* 237 que se qu er d es
tacar por estar estr i tamente relacionado ao tema central do
estudo encontra-se no pargrafo S'* do artigo 12, onde l-se
que deuerdo ser estabe lecido s critrios pa ra agilizar e simp li
fica r os procedimentos d e licenciamento am biental d a s atividade s e em preendim entos que implementem planos e programas
voluntrios de gesto am bien tal visando a m elhoria contnua e
o aprimoramento do desempenho ambiental". Isto porque
objetivo de sta ob ra sugerir caminho s e abord age ns que indi
quem a superao do confli to existente entre os agentes pri
vados e governamentais no trato d a qu esto am biental, como
parece se r a orientao contida no pargrafo 3 supracitado,
que aponta a cooperao como um instrumento elei to pelo
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24 ANORVANONI DEGOOOY
legislador para tom ar mais prspero o re lacionam ento entre
os agentes governam entais de controle do meio amb iente e os
empreendedores .
Por fim. um registro sobre o artigo 20 da R esoluo em
comento, pa ra enfatizar que a competncia l icenclatria dos
entes da Federao deve ser exercida atravs dos Con selhos
de Meio Ambiente, os quais devem ser por eles implem entado s
e conta r com a part icipao social em s u a composio. V-se
aqui novamente a preocupao do legislador com o cartercom parti lhado do gerenciamento am biental , prevendo, como
bem lembrado por Weschenfelder, a som a de resp onsa bi l ida
des entre os vrios segmentos da sociedade no desenho das
ae s de controle e proteo do meio ambiente.
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CAPTULO 2
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Nos term os do artigo 10 da Lei n 6 .9 3 8 /8 1 , o licencia
m ento a m biental o procedimento adm inistrativo pelo qual o
rgo ambiental competente l icencia a construo, insta la
o, am pliao e funciona m ento de estabelecim entos e ativi
dad es ut i l izadores de recursos am bientais, co nsiderados efe
tiva e potencialmente poluidores e daqueles que, sob qual
quer forma, possam causar degradao ambiental , conside
rand o as disposies legais c regu lam entares e as n orm as tc
nic as aplicveis ao caso. um meio de controle preventivo de
atividades potencialmente poluidoras que condicionou a ex
plorao ou uso de um bem ambiental ao cumprimento de
requisitos de proteo do meio am biente.
O l icenciamento amb iental assim, um a m anifestao
do Poder de Policia Adm inistrativa, cujo prin cipal sen tido oda preveno do dano am biental, repre sentan do, p or isso, um
dos principais instrumentos das polt icas piiblicas de meio
ambiente . S ua im por tnc ia tam an ha que , como bem lem
brado por Leme Machado^^, o art igo 225 da CF/88 conside
rou a defesa do meio ambiente pelo Poder Pblico como um
dever const itucional , m uito alm de um a m era faculdade.O l icenc iamento ambienta l enquanto pr oc e d ime nto
adm inistrativo no tem eficcia imediata, a qual se opera a tr a
" Paulo Affonso Leme Machado, op. cit., pg. 258.
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2 6 ANDR VANOM OE GODOV
vs do ato administra t ivo do rgo competente co nsu bstan ci
ado n a l icena ambiental , que estabelece as condies, re stri
es e m edidas de controle ambien tal que devero ser ob ede
cidas pelo em preend edor pa ra localizar, instalar, am pliar ou
operar empreendimentos ou a t ividades ut i l izadoras dos re
cursos ambienta is considerados e fe t iva e potenc ia lmente
poluidoras ou aqu elas que. sob qualquer forma, pos sam ca u
sa r degradao am biental .
Q uanto na tureza jur d ica da l icena , h a lgumas d i
vergncias dou tr inrias e jur isprud enc iais que a confundem
ora como autorizao , ora como licena. Elida Sg uin de sta ca
que a maioria d a doutrina atribui l icena ambiental a natu-
reza jurdica de licena, implicitamente dota da d e um a v erda
deira clusula reb us sic s tan tib u s, afastando o tratamento de
autorizao ou d e permisso"'^'^. Segundo ela. a diferena estem qu e a l icena ato vinculado preexistncia de um direito
subjetivo ao exerccio da atividade, condicionada ao atendi
m ento de determ inada s exigncias previstas em lei, en qua nto
qu e a au toriza o ato precrio e discricionrio. Por es ta l
gica. a revogao da l icena qu and o su a m otivao no de
responsabi l idade do empreendedor enseja indenizao do investimento feito, lucro cessante e perdas e danos. Ou seja, o
em preendedor tem direi to de exercer su a a t ividade du ran te o
prazo de vigncia d a l icena, desde q ue ob edecidas as condi
es de funcionamento que lhe foram impostas. Contrario
sensu,a autorizao daria pe rmiss o a que o rgo concedente
a revogasse quan do assim en tendesse adequado, afrontando
de forma arb itrria o direito do em preen dedo r ao pleno exer
ccio de s u a atividade.
Elida Sguin. op. cit., pg. 279,
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A EFICCIA 00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------2 7
Nesta direo tam bm vai a opinio de Ricardo Carn ei
ro. q uan do a firma que o l icenciamento am biental , co ncretizado n a ex pedio da respe ctiva licena, um ato a dm inistrati
vo plenamente vinculado, pelo qual a Administrao Pblica
fa cu lta a um em preendedor o exerccio d e um a determ inada
atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchi
mento d e todos os requisitos exigidos, d e sc a b e n d o a o P oder
P blico n e g a r a e x p e d i o d a licena, caso cumpridas inte
gra lmen te as exigncias legais[grifos do autor]^^. Essa prote
o ao direito subjetivo do empreendedor, aind a seg undo C ar
neiro, no obstante se encontre ele ao abrigo do direito de
pro pried ade e sob a gide do princpio con stituc ion al d a livre
iniciativa, no afigura risco ao meio ambiente, j que p re ss u
pe que a l icena s ser concedida aps o cumprimento de
condicionantes sociais e amb ientais imp ostas pela C onst i tuio e pela legislao ordinria.
Do outr o lado. Pau lo Affonso Leme Machado^, em ba sa -
do em deciso exa rada pelo TJSP, prefere uti lizar a e xpresso
licenciamento ambiental" como equivalente a "autorizao
ambiental, mesmo quando o termo util izado seja simples
m en te lice n a: 0 exame dessa lei (6.938/81) revela que a licena em tela tem n ature za juridica d e autorizao, tanto que
o 10 de se u art. 10 fa la e m pedido d e renovao de licena,
indicando, assim , que s e trata de autorizao, pois. se fo ss e
jurid icam ente licena, seria ato definitivo, se m necessidade de
renovao. A alterao ato precrio e no vinculado, sujeito
sem pre s alteraes d itada s pelo interess e pblico. Q uerer o
contrrio po stula r que o Judicirio confira em pres a um che-
25 Ricardo Carneiro, op. cii., pg. 113/114.
^ Op. cit., pg. 258.
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28 ANDRE VANONI D GOOOY
que em branco, permitindo-lhe que, com ba se e m licenas con
ced idas anos a t rs , cause toda e qua lquer degradao
ambiental .
A reforar esse entendimento, ain da seg und o Leme Ma
chado. es t a red ao do inciso IV do artigo 9 da Lei 6 .9 3 8 /
81, qu e prev a revisode atividades efetiva ou poten cialm en
te poluidoras, a indicar que a Administrao Pblica pode
intervir periodicamente p ara controlar a qualidade am biental
da atividade licenciada. Assim, no h como enc on trar ca r
ter de ato administrativo definitivo no contedo da licena
ambiental, o que afasta o conceito de licena tal como co
nhecid o no Direito Ad ministrativo brasileiro.
possvel encontrar razes em ambas as correntes. A
reforar a tese de que a l icena tem natureza autorizatria,
es t tam b m o art. 19 d a Resoluo n 237 do CONAMA. quepermite ao rgo competente su spe nd er ou cancelar um a l i
cena amb iental expedida m ediante deciso m otivada, q u a n
do houver violao ou inadequao de quaisquer condicio-
na nte s ou no rm as legais, omisso ou falsa descrio de infor
maes relevantes que subsidiaram a expedio da l icena e
na supe rvenin cia de graves riscos am bientais e de sade . Deoutra parte, razovel crer que o empreendedor no possa
ser arbi t rar iamen te onerado pela cassao de u m direi to ad
quir ido sem que sua a tuao tenha dado causa a prejuzos
advin dos do exerccio d a atividade licenciada, m orm ente c on
sideran do qu e a expedio da licena decorreu de um pro ces
so de anlise criterioso por parte do rgo competente^.
TJSP, 7^ C., AR de Ao Civil Pblica 178.554-1-6, rei. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de
Direito Ambiental 1/200-203, janeiro-maro de 1996).
Em nosso en\eritiimen\o, a conenie que delende tei o licenciamenlo carter de licena mais
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A EFICCIA 00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE -----------2 9
A insti tuio do l icenciamento ambiental deve ser ana
lisada sob o abrigo do pargrafo nico do artigo 170 da C on s
tituio Fe deral de 1988, pelo qual o exerccio da s atividade s
econm icas no Brasil livre, inde pen den tem ente de au toriza
o de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. E
este princpio que determina que a interveno do Poder P
blico n o deve reger-se pelo sis tema da p resuno , o que re
fora a idia anteriorm ente defendida de que o l icenciamen to
deve ser encarado como licena, e no autorizao. Razovel
concluir-se, ento, que as l icenas s poss am ser cr iadas por
lei ou a lei dever prever a sua inst i tuio por outro meio
infralegal. Da qu e os entes federativos som en te po dero c riar
um a l icena ambiental se a lei anter ior exp ressam ente come
ter-lhe tal tarefa. Este tam bm o enten dim ento de Ricardo
Carneiro , quan do, b asead o no mesm o princpio const i tucional em comento, afirma que "em princpio, o exerccio de ativ i
da de s industriais e comerciais som ente pode r se r disciplina
do, ou por algum m odo restringido, s e a ss im ex pre ssam en te o
previr a .
adequada, muito especialmente porque preserva um dos pilares do Estado Democrtico de Direito
consubstanciado na segurana jurdica. Conforme Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Bra
sileiro, pg. 170), a l ic e n a r e s u l ta d e u m d i r e i t o s u b j e d v o d o i n t e re s s a d o , r a z o p e l a q u a l a A d m i ra is -
t ra o n o p o d e n e g - l a q u a n d o o r e q u e r e n t e s a t i s f a z t o d o s o s r e q u i s i t o s le g a i s p a r a s u a o b t e n o , e . u m a v e z e x p e d id a , t r a z a p r e s u n o d e d e f in i t iv i d a d e . S u a i n v a l i d a o s p o d e o c o r r e r p o r i le g a l id a d e n a e x p e d i o d o a l v a r , p o r d e s c u m p r i m e n t o d o t it u la r n a e x e c u o d a a t iv i d a d e o u p o r i n t e re s s e p b l ic o s u p e r v e n ie n t e , c a s o e m q u e s e i m p e a c o r r e s p o n d e n t e i n d e n iz a o . A l ic e n a
n o s e c o n t u n d e c o m a a u t o r i z a o , n e m c o m a a d m i s s o , n e m c o m a a u l o r iz a . Assim, por
um lado, a licena preserva o direito do empreendedor, garantindo-lhe a certeza a reparao em
caso de perda ou retirada Qe seu direito e, por outro, enseja a reviso da licena por parte do rgo
concedente, preservando tambm o interesse pblico. Querer dar ao licenciamento carter de autorizao introduz um fator de incerteza muito grande ao processo, inibindo o investimento a ser feito
por receio de que o Estado se aproprie dele e dos recursos investidos para o desenvolvimento do
empreendimento j concebido e implantado (grifos do autor).
Ricardo Carneiro, op. cit., pg. 113.
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30 ANDR VANONI DE GODOY
J se falou qu e a Poltica Nacional de Meio Ambiente
considerou a q uesto am biental como de segu ran a nacional ,
ta l a s u a impo rtncia para o futuro do pas . Por isso o pro
cedime nto do l icenciamento am biental , ou a su a renovao,
de extrema relevncia, e a interveno do Poder Pblico na
atividade privad a atrav s dele s admissvel pela C on sti tui
o Federal em razo do interesse geral. Os reflexos na vida
da nao so evidentes: se houver relaxamento da p arte do
Poder Pblico o licenciamento ambiental transforma-se numa
impostura- d e um lado. sub m ete o empresrio hon esto a u ma
d es p es a incua e. d e outro lado, ac aireta iryustificvel prejuzo
pa ra um uasto nmero de pesso as, que a populao que paga
tributos"^^.
Sob este aspecto, conveniente nos determos na ques
to do prazo de validade do licenciamento concedido, s u a d ecad nc ia e revogao. A Lei 6 .93 8 /8 1 previu, com o j visto, a
possibil idade de reviso da l icena, indicando que a mesma
no vlida po r prazo indeterminado . E ste disposit ivo a pre
sen ta van tagens tan to para o empreendedor quanto para o
Poder Pblico. Para o primeiro, a validade temporal uma
segurana de que, durante a sua vigncia, estar seguro de
poder exercer seu direito de forma plena, pois, exceo de
motivo grave, no poder o rgo Pblico revog-la ao seu
livre arbtrio e discricionariedade. P ara o segu ndo , gara ntia
de que no ter seu poder m anietado fren te s m ud an as nas
condies de fun cionam ento da atividade que a revele da no sa
ao ambiente, dand o-lhe a possibilidade de corrigir essa distoro
no momento da renovao da l icena . o que se l no
Paulo Leme Machado, op. cif., pg. 261.
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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------3
ens inam ento de Paulo de B essa Antunes^*: "quando um a licen
a for vigente, a eventual m o d ^a o de padres ambientaisno po de ser obrigatria: e uma vez encerrado o pra zo de vali
da de d a licena am biental os novos padres so imediatamente
exigiveis".
A validade d a licena est prevista no artigo 18 da Re
soluo n 23 7 do CONAMA, cujos pra zos s o a trib ud os pa ra
cad a fase do l icenciamento, a saber:
a) O prazo de vaJ idade da Licena Prvia (LP) dever
ser , no mnimo, o es tabelecido pelo cronograma de e la
borao do s p lanos , prog ram as e proje tos re la t ivos ao em
preen d im ento ou a t iv idade , no po den do se r super io r a
5 (cinco) anos.
b ) O prazo d e va l idade da L icena de Ins ta lao (LI) dever ser, no mnimo, o es tabelecido pelo crono gram a de
insta lao do empree nd im ento ou a t iv idade , no po den
do ser superior a 6 (seis) anos.
c) O p razo de va l idade da L icena de O pera o (LO) de
ver considerar os p lanos de controle ambienta l e ser
de, no mnimo, 4 (quatro) anos e, no mximo, 10 (dez)
anos.
A seguir apresentado um quadro resumo elaborado
por Elida Sgun s obre a validade das diversas fases do l icen-
ciamento^^:
InPaulo Leme Machado, op. cit., pg. 266. E l i d a Sgun, op. d r , pg. 2 8 2 .
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3 2 ANDR VANONI DE GODOY
TIPOS DELICENA
PRVIA INSTALAO
At se is anos
OPERAO
Prazo A t c inco anos
Se fo i conce dida
Mn imo de qua t ro anos;
mx imo de dez anos
Poss ib i l idade
de renovao
Se fo i concedida
no p razo mx imo
no pode haver
renovao
no p razo mx imo
no pode haver
renovao
Obras necessr i
Na re n o v a o p o d e m
ser fo rmu ladas e x ignc i
as no prev is tas na LO
anter ior
At iv idadespermit idas/
ex ig idas
Elaborao deestudos, EPIA/
RIMA, audinc ias
pbl icas
as ao func ionam ento do
empreend imento
In c io das a t iv idades
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3 3
CAPTULOS
A LGICA NORMATIVA DO ESTADOI
A natureza administra t iva da Administrao Pblica ,
segundo Hely Lopes Meirelles^^, a de um mimus pblico
para quem a exerce, is to . a de um encargo d e defesa , conser
vao e aprimoram ento dos bens. servios e intere sses d a cole
tividade". Part indo dessa premissa , o administrador pbl ico
s pode agir segu ndo o que lhe de term inam as leis, os reg ula
mentos e atos especiais, dentro do Direito e da moral admi
nistra t iva que regem a s ua a tuao, pois ta is so os preceitosque exp ressam a vontade do t i tular dos dire itos adm inistra t i
vos - o povo e condicionam os atos a serem pratica do s no
desem penh o do mrius pblicoque lhe confiado.
Portanto o fim, e no a vontade do ad m inistrad or, que
dom ina todas as formas de adm inistrao, que, por su a vez,
c o mo j m e n c i o n a d o a n t e r io rm e n t e , s p o ss v e l p e lapreexistncia de u m a regra jur dica q ue lhe reconhece u m a
finahdade prpria . Conseqentemente , a administrao jaz
sob a legislao, que deve enunciar e determinar a regra de
Direito a ser seguida e aplicada.
Sob esta tica, importante relembrar os princpios
bsicos que regem a adm inistrao pblica , cujas regras so
de observncia permanente e obrigatria para o bom admi
nistrador. conforme determinado pelo artigo 37 da CF/88:
Hely Lopes Meirelles, D ireito Ad m inistr ativo Brasileiro, pg. 80.
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34 ANDR VANONI DE GODOY
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efi
cincia.Nesse contexto, faz-se pertinente um a an lise da voca
o normativa do Estado no mbito da sociedade dem ocrt ica
de direi to . P ara tanto, h exposta um a sntese d a teoria de
senvolvida por Konrad Hesse^ sobre a fora normativa da
C o n s t i t u i o , e m r e s p o s t a a p r o n u n c i a m e n t o f e i t o p o r
Ferd inand Lassale^'" sobre a es snc ia d a Constituio. H a in
da reflexes de J rg e n Habermas^ so bre o mesm o tem a, f un
damenta lmente re lac ionado formao da norma e a sua
integrao vida da sociedade.
Segundo Hesse, a norma const i tucional no tem exis
tncia autno m a em face da real idade, um a vez que su a es
sncia reside na prpria vigncia da norma, dentro da idia
d apretenso d e ejiccia nela contida. Tal prete ns o s se co n
cret iza numa relao de interdependncia da norma em si
com as condies histricas de s u a realizao, as qu ais criam
regras prprias que no podem ser desconsideradas. No
ob stante es sa l igao de interdependncia, a p reten so de efi
ccia da norma no se confunde com as condies de sua
realizao, mas a elas se associa como elemento autnomo,no sendo e la apenas u m a expresso de um ser , m as tambm
de um dever ser. A norma significa, assim, mais do que o
simples reflexo das condies fticas de su a vigncia, p arti
cula rm en te as foras polt icas e sociais - aqui a gran de diver
gncia de Hesse com Ferdinand Lassale , pa ra quem a C onst i
tuio real a qu e tradu z a no rm a efetiva, pois n o possvel
Konrad Hesse. A Fora Normativa da Constituio.
Ferdinand Lassale, A Essncia da Constituio.
Jrgen Habermas, Direito e Democracia: Entre Faticidade e Validade, voi i, pg. 211 e ss.
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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE -----------3 5
imaginar uma nao onde no exis tam os Jatores reais de
poder,qu aisqu er que eles sejam, send o estes os nicos vetoresinfluenciadores da pretenso de ef iccia da n orm a como de s
crita por Hesse. Hesse, conquanto considere os fatores reais
de poder na formao da norma, no os considera, como faz
Lassale. os nicos fatores determ inantes de s u a validade. Para
ele. a no rm a determ inad a pela realidade social e, ao mesmo
tempo, de term inan te em relao a ela, no se ndo possvel se
definir como fundamental nem a pura normatividade, nem a
simples eficcia da s condies scio-polticas e econmicas. Essa
noo de interdependnc ia do direito norm alizado com a s con
dies fticas que o geram parti lhad a por Haberm as, qua ndo
afirma qu e a idia do Estad o de Direito exige, em c on tra p ar ti
da, u m a organizao do pod er pblico q ue obriga o poder po
ltico. c on stitud o conforme o Direito, a se legitimar, por s eu
turno, pelo Direito legitimamente institudo.
Com base n es sa idia que Konrad Hesse su ste n ta que
ap en as a Const i tuio que se vincula a u m a si tua o histri
ca concre ta e sua s condicionantes , do tada de u m a ordenao
ju rd ica o rientada pelos p arm etros d a razo, pode, efetiva
m ente, desenvolver-se. No entan to, preciso ate nt ar- se a quea razo por si s, a inda que capaz de dar forma matria
disponvel , no dispe de fora para produzir substncias
nov as. Assim, iod a Consiuio, aind a que considera da como
sim ples construo terica, de ve encon trar um germ e m aterial
de su a for a vital no tempo, nas circunstncias, no carter na
cional necessitando apenas de desenvolvimento. especialmente importante para este estudo a com pre
enso de que se a norm a pretende ser a lgo m ais do que e ter
na m en te estril, no deve pro cu rar con stru ir o Es tado e balizar
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3 6 ANDR VANONI DEGODO Y
suas relaes com a sociedade de forma abstrata e terica,
pois e la no logra produzir na da qu e j n o esteja as sen te na
na tureza singu lar do presente . Fal tando-lhe ta is pres su po s
tos. a norma no tem fora para conformar a realidade, tor-
nando-se impotente para emprestar-lhe direo. Assim dito.
se as leis" cu lturais, sociais, polticas e econ micas im peran tes
so ignoradas pela norma, carece ela do imprescindvel ger
me de su a fora vital. Como con seq n cia disso, a disciplina
normativa contrria a essas leis" no logra concretizar-se.
No se pode olvidar, no en tan to, como j defendido p or Hesse.
que no bastar que a norma seja gerada a part i r da le i tura
da realidade, dos fatores reais dc poder de Lassale. d a onta-
de de poder de Hesse, m as dever ela m esm a converter-se em
fora ativa, o que s ser possvel diante daquela que Hesse
chamou de a vontade de Constituio, que aqui reduziu-separa a vontade d e nonnatizao, no sentido de que a socieda
de precisa estar disposta a dar legit imidade norma, muito
alm do seu reconh ecimento terico. E sta a concepo de
fendida por Habermas q uando an a l isa a d inmica da adm i
nistrao pblica dentro da compreenso de sua necessria
integrao com a sociedade, a f im de legi t imar-se comocondicionante da s aes sociais^ ' :
"N o entanto, essas relaes de troca al imentam-se d e um a
normatizao legt ima do Direito, a qual ( . . .) tem paren
tesco com a formao do pod er com unicat ivo, C om isso ,
o conceito de p od er pol t ico se diferencia, No sistem a da
admin i s t rao pb l ica concen t ra- se um po der que p rec i
sa regenera r -se a cada passo a pa r t i r do pod er com unica
t ivo. Por es ta razo, o Dire i to no ape nas const i tu t ivo
Jrgen Habermas, op. cil., pg. 212.
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para o cdigo do poder que d i r ige o processo de admi
nis t rao: e le (sic) forma s im ultan eam ente o mediumpara
a t ransformao do poder comunica t ivo em ad m inis t ra
tivo. Por isso, possvel desenvolver a idcia do Estado
de D ireito com o auxl io de pr incpios seg un do os quais
o Di re i to leg timo prod uzid o a par t i r do pod er com uni
ca tivo e es te l t imo no\ amen te t ransform ado em pod er
adminis t ra t ivo pe lo caminho do Dire i to leg i t imamente
norm a t izado" .
Para os objevos des ta obra. tal explan ao conside
rada suficiente para os fins a que se destina. Importante,
destarte, f ixar a essncia do raciocnio que se quer aqui de
senvolver. con su bsta nc iada na com preenso de que a prese r
vao da dinm ica existente na interpretao con strut iva da
norm a const i tu i condio fundamenta l da su a fora norm at iva e, por con seguinte, de su a estabilidade jurdica.
3.1. O normativismo constitucional brasileiro
A orientao estabelecida na CF/88 com relao aos
princpios gerais d a atividade econm ica no Brasil foi to da no
sentido de d ar l iberdade aos agentes econmicos de em preender segun do su as convenincias e interesses , privilegiando a
livre iniciativa. o que se l no artigo 170, caput, e seu p ar
grafo nico, do Diploma Constitucional [grifos do autor):
Art- 170. A ordem econmica, fundada na valor izao
do t raba lho humano e na l iv re in ic ia t iva , t em por f im
asseg urar a todos exis tncia digna, conform e os di tamesda justia social (...)
Pargrafo nico. asse gu rad o a todo s o l ivre exerccio
de qua lque r a t i v idade econmica , i ndependen temen te
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de au tor i zao d e rgos pbl i cos , sa lvo nos casos pre
vistos e m lei.
Mas esta orientao no significa que o legislador, ao
op tar pelo regime da livre iniciativa, te n h a deixado o E stad o
deriva, sem n en hu m meio de controle sobre as aes dos e m
preendedores. A lgica de controle estatal ficou protegida na
reserva de pod er confer ida ao Estado p ara regular e con trolar
a atividade econm ica, fiscalizando as a es do seto r privadon a p reservao do interesse da coletividade. Assim o caputo
artigo 174 da C F /8 8 estabeleceu:
Art. 174. Com o agente norm at ivo e regula dor d a a t iv ida
de econmica, o Estado exercer, na form a da lei, as fun
es de f i scalizao, incent ivo e planejame nto, sen do este
de te rm inante p ara o se tor pbl ico e ind ica tivo para o setor pr ivado.
Igualmen te a at ividade normativa e regulatria do E sta
do no e st sol ta no ordenam ento jur d ico ptr io , j que tam
bm o governo es t l imitado em seu agir , s podend o se movi
m enta r dentro dos l imites e dos poderes que a lei exp ressa
m ente lhe confere. E sta tam bm a lgica do agir a dm inis
trativo do Estado, na interpretao da Teoria dos Motivos
Determinantes, como ensina Hely Lopes Meirelles^, funda
da na considerao de que os atos administ rat ivos, quando
tiverem sua prtica motivada, f icam vinculados aos motivos
expostos para todos os efeitos jurdicos. '"Tais motivos que
determ inam eJustificam a realizao do ato. e, por isso m esmo,deve haver perjeita correspondncia entre eles e a realidade.
Op. cit,, pg. 181.
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(...) Ha vend o d esconform idade entre os motivos determ inantes
e a realidade, o ato invlido".
Neste estgio de nosso estudo, j deve ter ficado claro
que den t re as funes do Es tado , as que mais nos in teres
sam so as m isses de in tervir e fom entar a at iv idade econ
mica, a sab er , funes administ rat ivas do Estado. Nesse sen
t ido que se destaca a relevncia da lei na manuteno do
E stad o Dem ocrtico de Direito, pois s me dia nte e la que o
Estado tem condies de real izar in tervenes que resu l temem u m a a l terao n a s i tuao d a com unidade. I sso impl ica,
segundo Jos Afonso da Silva^, dizer que a lei no deve fi
ca r num a es fe ra pu ram en te no rmativa , no pode se r apenas
lei de arbitragem, pois precisa influir na realidade social ,
aos m oldes do que defendem Konrad Hesse e J . H aberm as
n as su as ob ras an tes anal isadas . Ass im, a inda segundo JosAfonso da Silva:
"Se a Const i tuio se abre pa ra as t rans form aes pol t i
cas , econmicas e sociais que a sociedade brasi le i ra re
quer , a le i se e levar de imp ortncia , na m ed ida em q ue,
sendo fund am enta l expresso do d i re ito posi t ivo , carac
te r i za-se como desdobramento necessr io do contedoda Cons t i tu i o e a exerce funo t ransformadora da
soc iedade , im pond o m uda nas soc ia is democr t i cas , a in
da que possa con t i nua r a desem pen l i a r um a funo con
servadora , g aran t indo a sobrev ivnc ia de va lores socia l
m en te acei tos".
Especif icamente quan to ao tem a des ta monograf ia , en
con tram-se no ar t igo 225 da C F/8 8 as reg ras de convivncia
Jos Afonso da Silva, Cu rso de D ireito Co nstituc ional Pos itivo, pg. 125.
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do Poder Pblico e da iniciativa privada. E st l, no caputdo
artigo:
Art. 225- Todos tm direi to ao meio ambiente ecologica
m en t e equ il ib rado , bem de uso com um do po vo e e s sen
cial sadia qua l idade de vida, impon do-se ao Pod er P
blico e coletividade o dev er de d efend-lo e prcser\ '- lo
para as prese ntes e futuras geraes.
Interessa-nos especialmente o disposto do pargrafoprimeiro, inciso IV {grifo do autor):
1" Para ass egur ar a efet ividade desse di reito , incum be
ao Poder Pblico:
( . . . )
IV - exigir, na fo rma de lei, para instalao d e o bra ou
a t iv idade potenc ia lmente causadora de s ign i f i ca t iva degradao do meio ambiente , es tudo prv io de impacto
ambiental , a que se dar publicidade;(.- .)
Quer-se aqui chamar a a teno para uma f ragi l idade
contida no inciso supra, motivo do destaque fei to, quando
ressalva que a a t ividade deve ser potencialmen te cau sad or a
de s i g n ^ c a t i v a agresso ao meio ambiente. A m eu ver. t ra-ta-se de uma ampl iao per igosa das possibi l idades de in
te rpre tao da gravidade do dano - porque o empreended or
pode t ra n si ta r dentro do espect ro do signif lcante , e sgr im in
do d iante da nebu los idade decor rente da am pl i tude do te r
mo, dif icul tando sua responsabil izao, e porque concede
adm inistrao u m poder discricionrio desmedido, o que ta mbm no saudvel e nem contr ibui para o equi l br io da
relao.
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Ainda sobre este aspecto, percebe-se n a orientao con s
t ituciona l um car te r preventivo da a tua o da ad m inis t ra
o, concretizado na legislao infraconsti tucional, especi
alm en te n a Lei n 6 .93 8 /8 1 e na Re solu o n " 23 7 do
CONAMA, am ba s j a nal isa das anter iorm ente . Tam bm cu i
dou o legislador de estabelecer norma punit iva ao exigir a
recup erao do meio am biente degradado por a t ividades re-
gulares. e especialmente ao sujei tar as condutas e a t ivida
des lesivas ao meio ambiente a san es pena is e ad m inistr at ivas. se m prejuzo da obrigao de repa rar os da no s c au sa
dos. A bas e de ta l mecanismo rep arado r enco ntra-s e no ar t i
go 173. 5" da C F /88 , que prev a possibi lidade de res po n
sabi lizao da s p essoas jur dicas, ind ependen temen te d a re s
ponsa bi l idade de se us dir igentes, suje i tando -se s puni es
compatve is com su a na ture za nos a tos pra t icados co nt ra aordem econmica, que tem como um de seus princpios a
defesa do meio ambiente.
3.2. O paradigma do conflito
Em que pese a orientao do diploma consti tucion al em
favor da livre iniciativa como base do sistema econmico es
colhido pelo legislador, no podem os ig norar a existnc ia do
paradigma do conflito, que contrape o que se entende como
o fim ltimo do Estado - as seg ura r a todos ex istncia digna,
conforme os ditam es da jus tia social - com o objetivo de q ua l
quer atividade emp reended ora privada - o lucro.
Dessa forma, a eficcia do l icenciamento ambiental
com o um instrum ento pblico de ges to do m eio ambien
te - exatamente o tem a desta obra - tem padecido pelas pr
ticas discricionrias dos rgos responsveis, cuja inclinao
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4 2 ANDRE VANONIOE GODOY
predom inantem ente puni t iva tem, se n o impedido, provoca
do atra so s no desenvolvimento econmico do pas. A existn
cia de um a viso preco nceituo sa impede que o l icenciamento
ambiental seja uma prtica eficaz de proteo e induo do
desenvolvimento sustentado, sendo antes disso um pesado
bice jurdico-burocrtico enfrentado pelas em presa s n a con
cepo e aprovao de seu s empreen dimen tos.
claro que tal preconceito no nasce e se localiza na
questo ambiental mas, antes disso, est impregnado nasconcepes relativas ao sistem a econmico adotado pelo Bra
sil, das quais emergem as distores filosficas que contami
na m g rande parte do setor pblico nacional . O sistem a capi
talista, com sua lgica de mxima eficincia e apropriao
privada dos fatores de produo, tem sido apon tado como prin
cipal responsvel pelas mazelas decorrentes do desenvolvimento desigual da nao e , sobretudo, da s distores na dis
tribuio da renda entre a populao. E sse paradigma se tra n s
fere para todas as aes privadas no campo do desenvolvi
mento econmico, momento em que, ento, acontecem os
ab us os d ecorren tes de um poder discricionrio excessivo con
cent rado n as mos dos agentes governamentais quand o t r a
tam de cuidar da regulao das iniciativas privadas. Vises
como a ex ternad a por Jo s Afonso da Silva, n a qu al a hist
ria mostra que a injustia inerente ao modo d e produ o capi
talista. morm ente o cap italism o perifrico" , a judam na for
mao de um ambiente hosti l iniciativa privada, especial
m ente em tem as delicados como o so as q uest es l igadas ao
meio ambiente. E muito particularmente porque, ao lado da
execrao do capitalismo, costuma se estabelecer uma rela-
Op, cit,, pg. 763.
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o absolutamente injusta e pen ersa ao se com parar um siste
ma ideal de colet ivismo - nunca a lcanado em nenhum mo
mento da h is tor ia da hum anidade e um capi ta l ismo pre
sente. cujos benefcios sobejam em detrimento das inevit
veis disp aridad es in erentes l imitada oferta de ben s d ispo
sio de todos os cidados. E, conquanto a Consti tuio da
Repblica Brasileira de 1988 tenh a estabelecido de m aneira
precisa os di tames n ecessrios da jus t ia social p ara as seg u
ra r a todos u m a existncia digna, o complexo de inferioridade
nacional dificulta a inafastvel e Imprescindvel Integrao
entre os ag entes privados e pbl icos p ara perm it i r a real iza
o da poss ib i lidade de um desenvolvimento mais h arm n i
co do pas . Essa orientao f ica muito c lara nos prprios
princpios da ordem econmica, entre eles a defesa do meio
ambiente .Uma das conseqncias mais dan osas advindas desse
antag onism o atvico entre a desejada ju sti a social e o nefas
to capitalismo, que os agentes econmicos so a lienad os do
processo de formulao das polt icas ambientais, cabendo-
lhes exclusivamente o n us de ter que a e las se su bm eter ou
deixar de emp reender, fato que. mais do que pre jud icar o pr prio empreend edor, c au sa prejuzos muito m aiores ao d es en
volvimento do pas. Como escreveu o professor da UFRJ.
Fernando Almeida' . presidente executivo do CEBDS - Con
selho Em presarial Brasileiro para o Desenvolvimento Su ste n
tvel: ao mesmo tempo em que o pas se conscientiza da ne
cessidade de fa ze r fren te s i tuao dos se us 50 milhes de
miserv eis e cria program as como o Fome Zero. o em perram ento
dos sistemas de l icenciamento conduz fome. (...) Os empre-
Fernando Almeida, Quando o Licenciamento Ambiental Instrumento da Fome.
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endedores. em muitos casos, desistem ou mudam de local e
at de pais. Limita-se assim a gerao de emprego e renda,
indispensvel para tomar sustentveis os programas sociais
de com bate misria".
grave perceber que muito desse ali jamento imposto
aos empreendedores fruto do preconceito existente quanto
s su as reais motivaes n a concepo de novos projetos. Mas
tam bm resu ltado de falta de viso do processo de evoluo
como um todo, que cau sa temores quanto ao fu turo da h u
m an idad e pelo avano do desenvolvimento econmico, cienti
fico e tecnolgico [grijbs do autor):
"D esde os (...) pr im rdios d a R evoluo Indust r ia l a t os
am bienta l is tas extremados d e hoje, a oposio in t ro du
o de qualquer coisa nova sempre fo i uma maneira de
defender o s t a tus quo . As vezes, a opos io vem da qu e
l e s c u j a v i d a v a i s e r a f e t a d a - c o m o f o i o c a s o d o s
Saboteurs , cujo nome der iva da l t ica de jogar seus ta
ma ncos ( sabo ts ) nas mquinas q ue os es tavam subs t i tu
indo . Out ras vezes, a opos io l em or igem no m ed o do
descon hec ido , no me do do q ue p ode acon tece r. I s to ta l
vez explique a crena, largamente aceita no incio deste
sculo no m elo rura l americano, de que o uso do te lefone
duran te uma tempes tade e ra mui to pe r igoso porque o
apare lho funcionar ia como condutor de ra ios e poder ia
a r remessa r longe o usur io"^ \
E ainda:
"Muitas solues conservacionis tas es tender iam o con
trole governamenta l no apenas s empresas , mas tam-
Dixy Lee Ray, e Lou Guzzo, Sucateando o Planeta, pg. XI.
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bm aos esti los de vidas indiv idua is e s decises de co n
sumo. Essas mudanas no so necessr ias (em sent ido
tcnico), nem desejveis (para ns, em sent id o no rm ati
vo). Polticas amb ientais racionais no precisam red u
z ir o m bito da economia de mercado. E possvel que os
defensores do conservac ionismo tenham-se apegado s
ques tes ambienta i s como um pre tex to para aum entar o
controle estatal sobre a economia, algo qu e de fen de m com
base cm razes ideolc3gicas"-*\
A percepo do cun ho ideolgico parti lha da po r Fe rn an
do A]m eida , quando afi rm a que {grijbs do autor):
" A o m esm o tempo em que, a cada d ia , aparecem novos
assuntos de manejo tcnico-cient f ico desconhecidos ou
del icados em te rmos de resposta , um novo a tor apareceu
no cen rio a par t i r da Const i tuio d e 1988, com o for ta
lec imento e a impor tnc ia que gan ho u o Minis t rio P
blico. Este tem a pro fun dad o o exerccio da d emo cracia e
da cid adan ia em vrios setores, mas na rea ambiental,
em m uitos casos, prim am suas decises mais p elo vis
ideolgico que pela base cientfica".
A servio da q ue sto ideolgica surge e sse grand e pro
blema, t pico da s sociedades ba sea da s n a ciu como o
caso da brasile ira , co nsub stanciado nu m outro t ipo de confl i
to, qual seja, aquele emergente da confrontao da norma
com a realidade, gerado pelo descom pas so temp oral en tre os
avanos da sociedade e o mo men to em q ue a no rm a foi redigida.
" Donald G. McFetridge et al..Economia e Meio Ambiente: a Reconciliao, pg. 119.
" Op. cit.
Civil law; expresso em lngua inglesa que identifica a doutrina jurdica que estabelece a cogncia
da norma codificada em detrimento dos costumes como reguladora das relaes juridicas em uma
determinada sociedade.
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4 6 ANDRE VANONi DE GODOV
Sob tal aspecto, a formulao do m an dam en to legal traz con
sigo, s em pre, dois vcios de origem talvez ins an v eis d o pontode vista da elaborao das leis. O primeiro que, em uma
sociedade em movimento acelerado como a atual, o legislador
no poder , como jam ais pde, e laborar norm a fechada pere
n e , u m a v e z q u e p a ra i s so se r i a n e c e s s r i o t e r c a r t e r
atempo ral, o que no possvel seno que idealmente. E se
gundo que. pa ra ten tar minimizar essa impossibil idade, um
dos caminhos pe rsegu idos - o qua l r ecomenda a t cn ica
legisla tiva - proc ura r dotar a norm a de u m car ter genrico
e universal, como forma de que v enh a a incidir sobre o maior
nm ero de casos concretos que o seu a lcance perm ita - m as
como con seq ncia tem -se o prejuzo ao particular. E por isso
diz-se es tar es ta a servio daquela: a generalidade d a n orm a a
servio da sua ideologzao.
O problema do conflito da norma congelada pelo texto
legal to proeminente que no se restringe legislao infra-
constitucional. O prprio texto constitucional enfrenta tal difi
culdade. Konrad Hesse^ ab ord ou e st a que st o (gnfos do autor]:
"(. .. ) A ques to qu e se ap resen ta diz resp eito fora no rmativa da Const i tuio. Exis t i r ia , ao lado do poder de
terminante das relaes ft icas , expressas pelas foras
pol t icas e sociais , tambm uma fora determinante do
Direi to Const i tucional? Qual o fundamento e o alcance
dessa fora do Direito Constitucion al? No seria essa fo r
a uma fico necessria para o constitucionalista, que
tenta criar a suposio de que o direito domina a vida
do Estado, quando, na realidade , outras foras mos tram-
se determinantes?
Konrad Hesse, op. cit., pg. 11.
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A EFiCACiA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE -----------4 7
Aceitemos que o tem a am biental m ulto apaix onan te, e
que com esta tonal idade tem evoludo muito rapidamente ,se rv indo de a rgum ento p ara mui tos d iscu rsos reac ionrios .
E questo de dif c i l encaminhamento, posto que carrega
em si o inatacvel ideal da preservao da vida, tornando
qu alqu er arg um en to qu e pa rea a tac-lo difcil de ser d e
fendido.
Chega-se ass im a um a encruz i lhada , m arcada por um
falso dilema: possvel conciliar desenv olvimento econmico
com preservao do melo ambiente? No h d vid as que sim,
e este o enfoque principal deste trabalho. preciso, no en
tanto . que se d issipe o conflito ideolgico e con ceitua i ex isten
te sobre o tem a. Como fazer isso? Um a boa pista n os d Cha im
Perelman^^ [grifos do autor):
Toda def inio de i ima noo for temente color ida
do p on to de vista afetivo transpo rta essa colorao afetiva
para o sentido conceitnal que se decide atribuir-lhe. ( . . . )
Quanto mais cons is tnc ia adqui re o sen t ido conce i tua i
das p a lavras em todas as mentes , me nos se d i scu te sobre
o sent ido dessas pa lavras , mais se es fuma sua co lorao
emotiva. (...) Te ntand o estabelecer o aco rdo das mentes
sobre o sent ido concei tuai de um a noo assim, seremos
inevi tavelmente levados a diminuir- lhe o papel afet ivo:
apenas a e s se p reo qu e se consegu i r r e so lve r o p ro
blem a, se q ue se conse guir isso u m dia (...) ".
Ser ti l presente anlise entender como o confli to
pode ter origens comportamentais, que se explicam pela atitud e da que les que se vem Irente ao dilema de ter que decidir
" Chaim Perelman, tica e Direito, pgs. 5/7.
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4g ANDRE VANOMI DE GODOV
entr e o s tatus quo vigente e o futuro; entre ad m inis trar a rea
l idade presente tendo em mente o futuro ou administr- latendo em m ente o passado.
A ati tud e t pica do agente pblico que tra ta o em pre en
ded or como um vilo em potencial tem razes sociolgicas na
razo de um derrotismo endmico, que con sidera a ao pri
vada como um vetor do prejuzo inevitvel resultante do in
vestimento capitalista. No nosso caso, eqivale a dizer que
independentemente da razo do empreendedor, seu resul ta
do ser sempre danoso ao meio ambiente. quase como se
torcesse para i s to , numa a t i tude de desespero d iante da
co nsta ta o de que a iniciativa privada fun dam ental pa ra o
avano do progresso econmico da nao. No podendo im pe
di-lo, faz o que pode para cobrar caro" por sua concesso.
Seu temor est fixado em concluses, ati tudes e hbitos, e .
nessas condies, fica paralisado, colocando-se em ati tude
arrogante diante dos fatos. No se trata de temer o futuro,
porque j no acredi ta mais nele ; t ra ta-se , an tes, de querer
que as coisas and em mal a f im de just i ficar su a crena p ara si
e para a sociedade**.
Para uma compreenso mais aprofundada desta viso, sugerida a leitura de Norberto Bobbio,
em As Ideo logias e o Pode r em Crise, pgs.182/186.
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CAPTULO 4
A LGICA ECONMICA DO MERCADONO USO DOS RECURSOS NATURAIS
"Nenhum homem c uma i lha , in te i ro e comple to em s im e s m o ; c a d a h o m e m u m a p a r t e d o c o n t i n e n t e , u m a
par te do todo. Se um torro for levado peio mar , a Euro
pa f icar menor e incompleta , tanto quanto se um pro
mo ntr io o t ivesse s ido, da me sma forma como se a pr o
pr ied ade d e um a migo ou a sua prp r ia o t ivesse sido. A
mor te de qua lquer homem d iminu i -me a mim, po i s eu
sou pa r te da hum anidad e , e por i sto d igo- lhe : nunc a p rocure saber por quem o s ino dobra; e le dobra por voc .
(John Donne [1,572-1.631], Meditao XVII).^"
De incio, adequado esclarecer que as crticas feitas
comumente ao sistema dc mercado, ao modo de produo
capitalista, ao assim cham ado liberalismo, confundem -se. aqui
tambm, com a introduo de um vetor ideolgico/emotivo
na discusso, nos moldes do que Perelman ch am ou de com
pon ente afetivo, o que a cab a por distorcer a verdad eira a nli
se das razes econmicas do sistema dc mercado, Na verd a
de. o to criticado capitalismo, a po ntad o como o culp ado pela
inju stia social, n u n c a existiu como criticado foi. A ba se te
rica do capitalismo c a da conco rrncia perfeita, onde os fatores de produo so apropriados de man eira equi l ibrada p e
in Donald G. McFetndge, op. cit., pg. 90.
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50 ANDR VANONI DE GODOY
los agen tes privados, produzindo resu ltados l ineares p ara toda
a sociedade. No o que a contece - os m ercad os s o imperfeitos e, por isso, falham. Alguns tm u m cu sto ope racional muito
elevado, e su a s ub st i tu io por m ecanismos al ternat ivos de
alocao de recursos mais do que apropriada. Em cer tas
ocasies, os m ercados no funcionam po rque os governos in
tervm de modo a impedir que operem adeq uada m ente. O que
importa compreender que, mesmo na sua imperfeio, o
m ercado mais eficiente n a criao de riqueza do que os go
vernos 0so com a s u a dis tr ibuio.
O mecanismo econmico fundamental o emprego de