7/28/2019 96097366-ch-14docx

1/8

1

AKUNTANBILITAS PEMERINTAH DAERAH

A. Skop Pengembangan Pengauditan Pemerintah

Akuntabilitas publik adalah kewajiban pemerintah sebagai pihak pemegang amanah

(agent) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan, dan mengungkapkan

segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada masyarakat sebagai

pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta

pertanggungjawaban tersebut.

Kewajiban pemerintah dimaksud terutama berkaitan dengan aktivitas birokrasi dalam

memberikan pelayanan sebagai kontraprestasi atas hak-haknya yang telah dipungut langsung

maupun tidak langsung dari masyarakat. Oleh sebab itu perlu pertanggungjawaban melalui

media yang disusun berdasarkan standar eksplisit selanjutnya dikomunikasikan kepada pihak

internal dan eksternal secara periodik maupun insidental sebagai keharusan hukum bukan

semata-mata karena kesukarelaan.

Jenis-jenis Akuntabilitas Publik

Menurut Mardiasmo akuntabilitas publik terdiri atas dua macam, yaitu:

1. Akuntabilitas vertikal (vertical accountability)

2. Akuntabilitas horisontal (horizontal accountability).

(2004:21)

Lebih lanjut jenis-jenis akuntabilitas publik tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:

(1) Akuntabilitas vertikal (vertical accountability) adalah pertanggungjawaban atas

pengelolaan dana kepada otoritas yang lebih tinggi. Misalnya pertanggungjawaban unit-

unit kerja (dinas) kepada pemerintah daerah, pertanggungjawaban pemerintah daerah

kepada pemerintah pusat, dan pemerintah pusat kepada MPR. Berlaku bagi setiap

tingkatan dalam organisasi internal penyelenggaraan negara termasuk pemerintah.

Dimana setiap pejabat atau petugas publik baik individu atau kelompok secara hirarki

berkewajiban untuk mempertanggungjawabkan kepada atasan langsungnya mengenai

perkembangan kinerja atau hasil pelaksanaan kegiatannya secara periodik maupun

sewaktu-waktu bila dipandang perlu.

7/28/2019 96097366-ch-14docx

2/8

2

(2) Akuntabilitas horisontal (horizontal accountability) adalah pertanggungjawaban kepada

masyarakat luas. Melekat pada setiap lembaga negara sebagai satu organisasi untuk

mempertanggungjawabkan semua amanat yang telah diterima dan dilaksanakan ataupun

perkembangannya untuk dikomunikasikan kepada pihak eksternal dan lingkungannya.

Dimensi Akuntabilitas Publik

Menurut Mahmudi dimensi akuntabilitas publik yang harus dipenuhi oleh organisasi

sektor publik antara lain:

1. Akuntabilitas hukum dan kejujuran (accountability for probity and legality),

2. Akuntabilitas manajerial (manajerial accountability),

3. Akuntabilitas program (programe accountability),

4. Akuntabilitas kebijakan (policy accountability), dan

5. Akuntabilitas finansial (financial accountability).

(2007:9)

Dari penjelasan di atas, dapat diketahui bahwa akuntabilitas publik hendaknya dipahami

bukan sekedar akuntabilitas finansial saja, akan tetapi akuntabilitas lainnya yaitu akuntabilitas

kejujuran dan hukum, akuntabilitas manajerial, akuntabilitas program, dan akuntabilitas

kebijakan.

Lebih lanjut dimensi akuntabilitas publik tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:

(1) Akuntabilitas hukum dan kejujuran

Akuntabilitas hukum dan kejujuran adalah akuntabilitas lembaga-lembaga publik untuk

berperilaku jujur dalam bekerja dan mentaati ketentuan hukum yang berlaku.

Akuntabilitas hukum berkaitan dengan kepatuhan terhadap hukum dan peraturan lain

yang disyaratkan dalam menjalankan organisasi, sedangkan akuntabilitas kejujuran

berkaitan dengan penghindaran penyalahgunaan jabatan (abuse of power), korupsi, dan

kolusi.

(2) Akuntabilitas manajerial

Akuntabilitas manajerial adalah pertanggungjawaban lembaga publik untuk melakukan

pengelolaan organisasi secara efisien dan efektif. Akuntabilitas manajerial juga dapat

7/28/2019 96097366-ch-14docx

3/8

3

diartikan sebagai akuntabilitas kinerja (performance accountability) dan berkaitan pula

dengan akuntabilitas proses (process accountability).

(3) Akuntabilitas program

Akuntabilitas program berkaitan dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan

dapat dicapai atau tidak, dan apakah organisasi telah mempertimbangkan alternatif

program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya yang minimal. Lembaga-

lembaga publik harus mempertanggungjawabkan program yang telah dibuat sampai pada

pelaksanaan program.

(4) Akuntabilitas kebijakan

Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban lembaga publik atas

kebijakan-kebijakan yang diambil. Dalam membuat kebijakan harus dipertimbangkan apa

tujuan kebijakan tersebut, mengapa kebijakan itu diambil, siapa sasarannya, pemangku

kepentingan (stakeholder) mana yang akan terpengaruh dan memperoleh manfaat dan

dampak (negatif) atas kebijakan tersebut.

(5) Akuntabilitas finansial

Akuntabilitas finansial adalah pertanggungjawaban lembaga-lembaga publik untuk

menggunakan uang publik(public money) secara ekonomi, efisien, dan efektif, tidak ada

pemborosan dan kebocoran dana serta korupsi. Akuntabilitas finansial mengharuskan

lembaga-lembaga publik untuk membuat laporan keuangan untuk menggambarkan

kinerja finansial organisasi kepada pihak luar.

Audit sektor publik secara jelas menunjukkan perbedaan antara kewajiban dengan tugas,

mulai dari sertifikasi akuntan sampai audit terhadap organisasi khusus, penugasan atas

pemeriksaan kecurangan, korupsi, dan nilai uang dari audit (value for money audit). Kegiatan

audit sektor publik meliputi perencanaan, pengendalian, pengumpulan data, pemberian opini, dan

pelaporan. Permasalahan pokok dalam proses audit adalah memberikan sasaran yang jelas dalam

pelaksanaannya dengan diperoleh melalui proses pengetesan.

Audit sektor publik di Indonesia dikenal sebagai audit keuangan negara. Audit keuangan

negara ini diatur dalam UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung

jawab Keuangan Negara. Undang-undang ini merupakan pengganti ketentuan warisan Belanda,

yaituIndische Comptabiliteitswet(ICW) danInstructie en verdere bepalingen voor de Algemene

7/28/2019 96097366-ch-14docx

4/8

4

Rekenkamer(IAR), yang mengatur prosedur audit atas akuntabilitas pengelolaan keuangan oleh

pemerintah.

Pemerintahan yang bersih atau good governance ditandai dengan tiga pilar utama yang

merupakan elemen dasar yang saling berkaitan (Prajogo, 2001). Ketiga elemen dasar tersebut

adalah partisipasi, transparansi dan akuntabilitas. Suatu pemerintahan yang baik harus membuka

pintu yang seluas-luasnya agar semua pihak yang terkait dalam pemerintahan tersebut dapat

berperan serta atau berpartisipasi secara aktif, jalannya pemerintahan harus diselenggarakan

secara transparan dan pelaksanaan pemerintahan tersebut harus dapat dipertanggungjawabkan.

Dalam bahasa akuntansi, akuntabilitas (kemampuan memberikan pertanggungjawaban)

merupakan dasar dari pelaporan keuangan (Wilopo, 2001). Pelaporan keuangan pemerintah

tersebut memegang peran yang penting agar dapat memenuhi tugas pemerintahan yang dapat

dipertanggungjawabkan kepada masyarakat dalam suatu masyarakat yang demokratis.

Dalam negara demokrasi, "pelaporan keuangan yang transparan" merupakan sesuatu

yang dituntut oleh rakyat kepada pemerintahnya. Sebaliknya, dalam negara demokrasi,

pemerintah berkewajiban memberikan laporan keuangan yang transparan kepada rakyat.

Pemerintah demokratis harus bertanggung jawab atas integritas, kinerja dan kepengurusan,

sehingga pemerintah harus menyediakan informasi yang berguna untuk menaksir akuntabilitas

serta membantu dalam pengambilan keputusan ekonomi, sosial dan politik. Pemerintah adalah

entitas pelapor (reporting entity) yang harus membuat laporan keuangan dengan beberapa

pertimbangan berikut : (Partono, 2000) :

1.Pemerintah menguasai dan mengendalikan sumber-sumber yang signifikan

2.Penggunaan sumber-sumber tersebut oleh pemerintah dapat berdampak luas terhadap

kesejahteraan ekonomi rakyat

3.Terdapat pemisahan antara manajemen dan pemilikan sumber-sumber tersebut

Laporan keuangan yang dihasilkan oleh organisasi sektor publik pemerintah merupakan

instrumen utama untuk menciptakan akuntabilitas sektor publik (Mardiasmo, 2002).

Akuntabilitas mengacu pada kewajiban perseorangan, suatu kelompok atau suatu organisasi yang

diasumsikan harus melaksanakan kewenangan dan/atau pemenuhan tanggung jawab. Kewajiban

tersebut meliputi :

1.Answering, usaha untuk memberikan penjelasan atau justifikasi untuk pelaksanaan dan/atau

pemenuhan tanggung jawab

7/28/2019 96097366-ch-14docx

5/8

5

2.Reporting, pelaporan hasil atas pelaksanaan dan/atau pemenuhan

3.Producing, asumsi kewajiban atas hasil yang dicapai

Adanya tuntutan yang semakin besar terhadap pelaksanaan akuntabilitas publik

menimbulkan implikasi bagi manajemen sektor publik untuk memberikan informasi kepada

publik, salah satunya melalui informasi akuntansi yang berupa laporan keuangan. Dilihat dari sisi

internal organisasi, laporan keuangan sektor publik merupakan alat pengendalian dan evaluasi

kinerja manajerial dan organisasi. Sedangkan dari sisi eksternal, laporan keuangan merupakan

alat pertanggungjawaban kepada publik dan sebagai dasar untuk pengambilan keputusan.

Menurut GASB, tujuan laporan keuangan sektor publik adalah (Mardiasmo, 2002) :

1.Mempertanggungjawabkan pelaksanaan fungsinya (demonstrating accountability)

2.Melaporkan hasil operasi (reporting operating result)

3.Melaporkan kondisi keuangan (reporting financial condition)

4.Melaporkan sumber daya jangka panjang (reporting long live resources)

Seiring dengan munculnya tuntutan dari masyarakat agar organisasi sektor publik

mempertahankan kualitas, profesionalisme dan akuntabilitas publik serta value for money dalam

menjalankan aktivitasnya serta untuk menjamin dilakukannya pertanggungjawaban publik oleh

organisasi sektor publik, maka diperlukan audit terhadap organisasi sektor publik tersebut. Audit

yang dilakukan tidak hanya terbatas pada audit keuangan dan kepatuhan, namun perlu diperluas

dengan melakukan audit terhadap kinerja organisasi sektor publik tersebut.

JENIS-JENIS AUDIT DALAM AUDIT SEKTOR PUBLIK

Audit yang dilakukan pada sektor publik pemerintah berbeda dengan yang dilakukan

pada sektor swasta. Perbedaan tersebut disebabkan oleh adanya perbedaan latar belakang

institusional dan hukum, dimana audit sektor publik pemerintah mempunyai prosedur dan

tanggung jawab yang berbeda serta peran yang lebih luas dibanding audit sektor swasta (Wilopo,

2001).

Secara umum, ada tiga jenis audit dalam audit sektor publik, yaitu audit keuangan

(financial audit), audit kepatuhan (compliance audit) dan audit kinerja (performance audit).

Audit keuangan adalah audit yang menjamin bahwa sistem akuntansi dan pengendalian

keuangan berjalan secara efisien dan tepat serta transaksi keuangan diotorisasi serta dicatat

7/28/2019 96097366-ch-14docx

6/8

6

secara benar. Audit kepatuhan adalah audit yang memverifikasi/memeriksa bahwa pengeluaran-

pengeluaran untuk pelayanan masyarakat telah disetujui dan telah sesuai dengan undang-undang

peraturan. Dalam audit kepatuhan terdapat asas kepatutan selain kepatuhan (Harry Suharto,

2002). Dalam kepatuhan yang dinilai adalah ketaatan semua aktivitas sesuai dengan kebijakan,

aturan, ketentuan dan undang-undang yang berlaku. Sedangkan kepatutan lebih pada keluhuran

budi pimpinan dalam mengambil keputusan. Jika melanggar kepatutan belum tentu melanggar

kepatuhan.

Audit yang ketiga adalah audit kinerja yang merupakan perluasan dari audit keuangan

dalam hal tujuan dan prosedurnya. Audit kinerja memfokuskan pemeriksaan pada tindakan-

tindakan dan kejadian-kejadian ekonomi yang menggambarkan kinerja entitas atau fungsi yang

diaudit. Audit kinerja merupakan suatu proses yang sistematis untuk memperoleh dan

mengevaluasi bukti secara obyektif, agar dapat melakukan penilaian secara independen atas

ekonomi dan efisiensi operasi, efektifitas dalam pencapaian hasil yang diinginkan dan kepatuhan

terhadap kebijakan, peraturan dan hukum yang berlaku, menentukan kesesuaian antara kinerja

yang telah dicapai dengan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya serta mengkomunikasikan

hasilnya kepada pihak-pihak pengguna laporan tersebut.

B. Pilihan dan Kesempatan Audit Pemerintah Daerah

Pemberian otonomi daerah berarti pemberian kewenangan dan keleluasaan (diskresi)

kepada daerah untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya daerah secara optimal. Agar

tidak terjadi penyimpangan dan penyelewengan, pemberian wewenang dan keleluasaan harus

diikuti dengan pengawasan dan pengendalian yang kuat, serta pemeriksaan yang efektif.

Pengawasan dilakukan oleh pihak luar eksekutif (dalam hal ini DPRD dan masyarakat);

pengendalian, yang berupa pengendalian internal dan pengendalian manajemen, berada di bawah

kendali eksekutif (pemerintah daerah) dan dilakukan untuk memastikan strategi dijalankan

dengan baik sehingga tujuan tercapai; sedangkan pemeriksaan (audit) dilakukan oleh badan yang

memiliki kompetensi dan independensi untuk mengukur apakah kinerja eksekutif sudah sesuai

dengan kriteria yang telah ditetapkan (Mardiasmo, 2001).

Penguatan fungsi pengawasan dapat dilakukan melalui optimalisasi peran DPRD sebagai

kekuatan penyeimbang antara eksekutif dengan masyarakat, baik secara langsung maupun tidak

7/28/2019 96097366-ch-14docx

7/8

7

langsung, dan melalui LSM serta organisasi sosial kemasyarakatan di daerah. Perlu dipahami

oleh anggota DPRD bahwa pengawasan terhadap eksekutif adalah pengawasan terhadap

pelaksanaan kebijakan yang telah digariskan, bukan pemeriksaan (audit). Pemeriksaan tetap

harus dilakukan oleh badan atau lembaga yang memiliki otoritas dan keahlian profesional,

seperti BPK, BPKP, atau Kantor Akuntan Publik (KAP) yang selama ini menjalankan fungsinya

lebih pada sektor swasta sehingga fungsinya pada sektor publik perlu ditingkatkan.

Harus disadari bahwa saat ini masih terdapat beberapa kelemahan dalam melakukan audit

pemerintah di Indonesia. Kelemahan pertama bersifat inherent sedangkan kelemahan kedua

bersifat struktural. Kelemahan pertama adalah tidak tersedianya indikator kinerja yang memadai

sebagai dasar mengukur kinerja pemerintah. Kelemahan kedua adalah masalah kelembagaan

auditPemerintah Pusat dan Daerah yang overlappingsatu dengan lainnya, sehingga pelaksanaan

pengauditan tidak efisien dan tidak efektif.

MEMPERKUAT VALUE FOR MONEY(VFM)AUDIT

Good governance akan tercapai jika lembaga pemeriksa berfungsi dan tertata dengan

baik. Setelah itu, pengembangan pengauditan perlu dilakukan. Salah satunya dengan memperluas

cakupan audit, tidak hanya auditkeuangan (financial audit) tetapi juga value for money audit

atau sering disebut performance audit. Audit kinerja merupakan suatu proses sistematis untuk

memperoleh dan mengevaluasi bukti secara obyektif, agar dapat melakukan penilaian secara

independen atas ekonomi dan efisiensi operasi serta efektivitas dalam pencapaian hasil yang

diinginkan, dan kepatuhan terhadap kebijakan, peraturan, dan hukum yang berlaku, serta

menentukan kesesuaian antara kinerja yang telah dicapai dengan kriteria yang telah ditetapkan

sebelumnya, serta mengkomunikasikan hasilnya kepada pihak-pihak pengguna laporan tersebut

(Malan et al., 1984).

Secara lebih rinci, auditkinerja dibagi menjadi auditekonomi dan efisiensi (management

audit) dan audit efektivitas (program audit) (Herbert, 1979). Audit ekonomi dan efisiensi

bertujuan untuk menentukan: (1) apakah suatu entitas telah memperoleh, melindungi, dan

menggunakan sumber dayanya (seperti karyawan, gedung, dan peralatan kantor) secara hemat

(ekonomis) dan efisien, (2) penyebab ketidakhematan dan ketidakefisienan, dan (3) apakah

entitas tersebut telah mematuhi peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan

kehematan dan efisiensi. Sedangkan, audit efektivitas bertujuan untuk menentukan tingkat

7/28/2019 96097366-ch-14docx

8/8

8

pencapaian hasil program, efektivitas pelaksanaan program, dan ketaatan terhadap peraturan

perundang-undangan yang berkaitan dengan pelaksanaan program (Malan et al., 1984).

Tujuan memperkuat pelaksanaan VFM audit adalah meningkatkan akuntabilitas sektor publik.

Hal ini penting untuk mendukung pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal.

Nantinya DPR atau DPRD, menteri-menteri dan lembaga-lembaga pemerintahan, baik di pusat

maupun di daerah, harus memberikan pertanggungjawaban kepada masyarakat, dan akhirnya

akuntabilitas publik merupakan bagian penting dari sistem politik dan demokrasi.