5

IZBORNI SUSTAV – TEMELJNA NAČELA I INSTITUTI IZBORNOG PRAVA

Biračko pravo i njegovo ostvarivanje

18. Biračko pravo – povijesni razvoj.

Aktivno biračko pravo bilo je tijekom 19. stoljeća ograničeno cenzusom imućnosti i cenzusom naobrazbe. Stupanj imućnosti koji se tražio za stjecanje aktivnog biračkog prava bio je u početku vrlo visok, ali je već od sredine 19. stoljeća – zbog političkog djelovanja organizacija sitnog građanstva i radništva za koje je u to vrijeme borba za opće biračko pravo bila jedna od temeljnih postavki političkog programa – počelo u razvijenim građanskim državama smanjivanje visine tog cenzusa. Cenzus imućnosti bio je tada zamjenjivan cenzusom naobrazbe.

Opravdanje primjene cenzusa imućnosti i naobrazbe nalazilo se u tvrdnjama da su samo građani koji posjeduju određeno bogatstvo i naobrazbu zainteresirani za pitanja državne vlasti, a osim toga da samo oni imaju dostatno znanja da u njoj sudjeluju.

Evolucija od ograničenog do općeg biračkog prava negdje se odvijala postupno (Velika Britanija), a negdje skokovito, gdje se pravo glasa čas širilo, čas sužavalo (Francuska).

Evolucija od ograničenog na opće biračko pravo u Velikoj Britaniji dovršena je reformama iz 1918. i 1928. godine; prve godine uvedeno je opće biračko pravo za muškarce, a druge za žene.

Zajedno s općim pokretom žena za društvenu ravnopravnost s muškarcima dolazi postupno do priznavanja biračkog prava ženama. (Švedska, skandinavske države, Australija, Sovjetski Savez, SAD, Njemačka, Velika Britanija, europske države: Francuska, Italija..)

19. Aktivno i pasivno biračko pravo.

Prvo pitanje koje se pravnim propisima pri ustroju izbora mora riješiti jest tko će imati pravo birati zastupnike ili drugim riječima tko će imati aktivno biračko pravo.

Osim aktivnog biračkog prava za ostvarivanje izbora potrebno je odrediti i tko će imati pravo biti biran u predstavničko tijelo i za predsjednika republike, ako se on u određenoj državi bira neposredno od naroda, tj. tko će imati pasivno biračko pravo.

U mnogim južnoameričkim državama, pasivno pravo glasa ne priznaje se prirođenim državljanima ili im se to pravo priznaje tek po isteku roka od 5, 10 ili više godina.

Za razliku od aktivnog biračkog prava, koje se uvijek veže uz prebivalište ili boravište na području izborne jedinice u kojoj se bira zastupnik ili zastupnici, pasivno biračko pravo u demokratskim višestranačkim sustavima ili se uopće ne veže uz prebivalište ili se, u nekim državama, napose na lokalnim izborima, veže uz prebivalište na području za koje se predstavničko tijelo u cjelini bira.

20. Opće biračko pravo.

Već od dvadesetih godina 20. stoljeća u većini država primjenjuje se opće biračko pravo. Za njegovo stjecanje traži se određena dob koja osigurava osobnu i društvenu zrelost birača. U suvremenim demokracijama je to dob od 18. do 21. godine. Biračko pravo imaju samo osobe koje su državljani određene države, a nemaju ga građani koji su izgubili poslovnu sposobnost ili osobe koje su pod starateljstvom.

U političkim sustavima koji se oblikuju nakon političkih revolucija ili državnih udara, a unutar kojih se ispod demokratskog oblika krije politička diktatura, biračko pravo često se oduzima određenim skupinama i pojedincima zbog tzv. političke nedostojnosti (Jugoslavija – Zakon o biračkim spisovima).

5

U državama gdje je propisano opće biračko pravo ono se ipak može stvarno posredno ograničiti. To se može učiniti tako da se kao uvjet za upis u birački popis odredi rok u kojem birači moraju boraviti ili prebivati na jednom mjestu ili području.

Poseban je problem pitanje prava glasa vojnih osoba. Ponekad se vojnicima ne daje pravo glasa, što se opravdava time da se tako sprječava politizacija vojske i njezino uplitanje u politički život, a osim toga da bi zbog sustava podređenosti časnici mogli i vršiti pritisak na vojnike kako da glasuju (Francuska za vrijeme III. republike).

21. Jednako i nejednako biračko pravo te moderni oblici nejednakosti biračkog prava.

Postavlja se i pitanje s koliko će glasova moći raspolagati pojedine kategorije ili skupine birača.

Jednako biračko pravo – ako u nekoj državi za određeno predstavničko tijelo (parlament) svi građani koji imaju biračko pravo raspolažu istim brojem glasova – u pravilu po jedan.

Nejednako biračko pravo – ako postoje kategorije ili skupine građana koji raspolažu većim brojem glasova od ostalih građana.

Nekada su postojala dva oblika primjene nejednakog biračkog prava: pluralni votum – (Belgija) pojedine su kategorije građana na temelju imutka ili

naobrazbe imale dva ili više glasova za razliku od svih ostalih građana koji su imali samo jedan glas;

mnogostruki votum – (Velika Britanija) svi birači su imali jedan glas, ali su građani koji su posjedovali nekretnine određene vrijednosti mogli glasovati u svim onim izbornim jedinicama gdje su se te nekretnine nalazile.

Delegatski sustav (bivša SFRJ) bio je jedini suvremeni oblik formalne i otvoreno propisanenejednakosti biračkog prava. Zaposleni građani koji su uz to bili članovi neke od društveno-političkih organizacija imali su 3 glasa. Zaposleni građani koji nisu bili članovi društveno-političkih organizacija kao i nezaposleni članovi društveno-političkih organizacija imali su 2 glasa. Građani izvan kruga tih kategorija imali su 1 glas.

Stvarna se nejednakost biračkog prava može postići ako izborne jedinice s različitim brojem birača biraju jednak broj zastupnika.

Suptilniji i suvremeniji način utjecanja na politički sustav predstavničkog tijela je tzv. krojenje izbornih jedinica. Njegova se primjena može uočiti na karti izbornih jedinica jer takve umjetne izborne jedinice imaju najčudnije oblike.

22. Neposredni i posredni izbori.

Neposredni izbori primjenjuju se kad građani sami biraju svoje zastupnike, Posredni izbori primjenjuju se kada građani biraju određeno tijelo koje će izabrati zastupnike.

Posredni izbori u jednom stupnju primjenjuju se ako birači biraju izborno tijelo tj. drugostupanjske birače, a oni zastupnike.

Posredni izbori u više stupnjeva primjenjuju se kad drugostupanjski birači ne biraju zastupnike već trećestupanjske birače koji tek – može međutim postojati više stupnjeva – biraju zastupnike.

U svim suvremenim predstavničkim demokracijama kao jedini demokratski način izbora u uvjetima političkog pluralizma i višestranačkog sustava primjenjuju se neposredni izbori. (Iznimka je Savezna Republika Njemačka).

U bivšoj SFRJ su delegatski izbori bili posredni, i to u više stupnjeva.

5

23. Birački popisi.

Kad se propiše koji će građani imati aktivno biračko pravo i kad se odredi način na koji će ga obavljati, potrebno je utvrditi kako će birači na izborima dokazivati ne samo svoje pravo, već i da prebivaju u određenoj izbornoj jedinici. Obavljanje aktivnog biračkog prava u svim predstavničkim demokracijama veže se uz prebivalište ili boravište u određenoj izbornoj jedinici. Građani ne mogu glasovati u više izbornih jedinica. U tu svrhu u suvremenim demokracijama, primjenjuje se sustav stalnih biračkih popisa kao najprimjereniji oblik evidencije birača. U svakom mjestu postoje birački popisi koji su stalni i jedinstveni. Stalni zato jer se ne vode samo za pojedine izbore već se u te popise unose sve osobe koje imaju aktivno biračko pravo, a jedinstvene jer vrijede za sve izbore.

Svi oni koji se nalaze u biračkom popisu imaju biračko pravo, a svi oni koji se ne nalaze nemaju to pravo.

24. Određivanje kandidata na izborima.

Za bit svakog izbornog sustava vrlo je važno i pitanje kako će se stvarno, uz koliki stupanj utjecaja birača, određivati kandidati između kojih će kasnije birači birati svoje zastupnike. Ako birači ne utječu na određivanje kandidata, izbori će biti samo službeno odabiranje ljudi koji su prethodno određeni da obavljaju političku vlast.

Stvarnu mogućnost da budu izabrani imaju gotovo isključivo kandidati koje su stranke istaknule i podržale političke stranke.

Način određivanja kandidata političkih stranaka može se svrstati u tri skupine:1. Prema prvom sustavu kandidate određuje stranačko vodstvo i formalno.2. Prema drugom sustavu kandidate stranke biraju načelno svi njezini članovi. Članovi

stranke u lokalnim organizacijama biraju regionalna tijela, a ona određuju kandidate koje im predlaže stranačko vodstvo.

3. Treći sustav načelno ne pruža samo članovima već i drugim biračima mogućnost sudjelovanja u određivanju kandidata. (SAD) Na njima svaka politička stranka određuje listu predkandidata između kojih birači mogu zaokružiti onog u koga imaju najviše povjerenja.

Jedina tehnološki ostvarljiva realna mogućnost uključivanja birača unutar pojedinih izbornih jedinica u proces kandidiranja jest, nakon što su kandidati predloženi unutar pojedinih stranaka, zakonsko propisivanje uvjeta određenog broja potpisa da bi stranački kandidat postao i kandidatom izborne jedinice.

25. Parlamentarna nepodudarnost (inkompatibilitet).

Mnoge države u ustavima i/ili izbornim zakonima propisuju nepodudarnost istodobnog obnašanja zastupničke dužnosti i dužnosti obavljanja neke od vodećih funkcija u izvršnoj vlasti, državnoj upravi i suca. Temeljni argument načelne prirode u prilog njezine primjene proizlazi iz načela diobe vlasti. Njezinom primjenom i institucionalno se sprječava upletanje izvršne vlasti koja po prirodi svoje funkcije raspolaže monopolom informacija u rad predstavničkih tijela, posebice u odlučivanje u njima. Kad je riječ o sudbenoj vlasti tom institucijom nastoji se djelovati na neovisnost sudaca.

Protiv primjene tog instituta govore obilježja tzv. čistog ili klasičnog sustava parlamentarne vlade (Velika Britanija) gdje se vlada, a to znači ministri, bira iz redova zastupnika jer je obilježje tog sustava personalno jedinstvo između vlade i zakonodavnog tijela.

Kad se prihvati načelo parlamentarne nepodudarnosti, ono se u praksi može primijeniti na 3 načina:

5

1. Službenicima, odnosno sucima se zabranjuje kandidiranje na izborima. Ako se žele kandidirati, prethodno moraju podnijeti ostavku što ih najčešće sprječava da su uopće kandidiraju.

2. Službenicima se dopušta da se kandidiraju, a ostavku za svoju funkciju moraju podnijeti tek ako su izabrani na izborima.

3. Ne moraju podnijeti ostavku niti ako budu izabrani, već se njihova funkcija samo suspendira, a oni se stavljaju na raspolaganje, što znači da za vrijeme trajanja zastupničkog mandata ne obavljaju svoj prethodni posao, ali im teče mirovniski staž, a nakon isteka mandata osigurano im je prijašnje ili neko slično mjesto.

26. Parlamentarna nepodudarnost u RH.

Ustav Republike Hrvatske ne predviđa nepodudarnost funkcije člana Vlade Republike Hrvatske i zastupnika u Hrvatskom saboru. Kad je riječ o sudačkoj dužnosti Ustav propisuje: „Sudac ne može obavljati službu ili posao koji je zakon odredio kao nespojive sa sudačkom dužnošću.“

Ustav predviđa najširu moguću nepodudarnost obnašanja dužnosti Predsjednika Republike Hrvatske i drugih funkcija. Propisano je: „Predsjednik Republike ne može obavljati nikakvu drugu javnu ili profesionalnu dužnost. Nakon izbora Predsjednik Republike podnosi ostavku na članstvo u političkoj stranci, o čemu obavještava Hrvatski sabor.“

Kada je riječ o sucima Ustavnog suda Republike Hrvatske, Ustav propisuje najširu moguću nepodudarnost jer određuje: „Suci Ustavnog suda Republike Hrvatske ne mogu obavljati nijednu drugu javnu ni profesionalnu dužnost.“

Osobe koje obavljaju neke dužnosti odnosno službe koje su nespojive sa zastupničkom dužnošću mogu se kandidirati na izborima, a ako budu izabrane mogu za vrijeme dok im traje zastupnički mandat na temelju pisane izjave staviti zastupnički mandat u stanje mirovanja. Za vrijeme dok zastupniku miruje mandat, zastupničku dužnost obavlja zamjenik zastupnika. Prema tome Hrvatska primjenjuje najblaži oblik ostvarivanja parlamentarne nepodudarnosti.

Zastupnik ima pravo jednokratno, tijekom trajanja zastupničkog mandata, podnošenjem pismenog zahtjeva predsjedniku Sabora, staviti svoj mandat u mirovanje. Mirovanje zastupničkog mandata ne može trajati manje od šest mjeseci. Mirovanje zastupničkog mandata prestat će osmog dana od dana kada je zastupnik koji je stavio mandat u mirovanje podnio predsjedniku Sabora pisanu izjavu o ponovnom obnašanju zastupničke dužnosti.

27. Osnivanje političkih stranaka u RH.

28. Financiranje političkih stranaka u RH.

Utvrđivanje izbornih rezultata

29. Većinski izborni sustavi

Prema sustavu relativne većine smatrat će se izabranim onaj kandidat koji je dobio najviše glasova.

Sustav apsolutne većine može se primijeniti u dvije podvrste: oštroj i blažoj. Može se tražiti ili apsolutna većina odnosno polovica plus jedan svih u birački popis upisanih birača, ili samo apsolutna većina danih glasova.

Ako se primijeni sustav apsolutne većine, a na izborima sudjeluje više kandidata, u pravilu će se izbori morati ponavljati, jer će u rijetko kojoj izbornoj jedinici za jednog kandidata glasovati polovica plus jedan svih upisanih birača ili birača koji su pristupili glasovanju. Zbog toga se izbori koji se obavljaju prema sustavu relativne većine nazivaju većinskim izborima u jednom krugu, a izbori

5

prema sustavu apsolutne većine većinskim izborima u dva kruga. Kad nijedan kandidat u prvom krugu ne dobije apsolutnu većinu, dioba mandata se u drugom krugu može urediti na dva načina. Ili tako- što se češće primjenjuje – da u drugom krugu sudjeluju kandidati kao i u prvom, ali se više ne traži apsolutna već relativna većina, ili tako da u drugom krugu izbora sudjeluju samo dva kandidata koji su u prvom dobili najviše glasova, a ostali se isključuju. Tim sustavom – koji se naziva balotaža – u drugom krugu jedan kandidat mora dobiti apsolutnu većinu birača koji su glasovali.

Sustav većine može se načelno primijeniti i u velikim i u malim izbornim jedinicama. Stvarno, međutim, on se danas primijenjuje samo u malim izbornim jedinicama.

30. Razmjerni izborni sustavi.

Prema sustavu razmjernog predstavništva svaka politička stranka, odnosno politička grupacija dobiva u predstavničkom tijelu onoliko zastupničkih mjesta koliko je za nju u postotku razmjerno, u odnosu prema drugim strankama, dano glasova.

Sustav razmjernog predstavništva se može primijeniti isključivo u velikim izbornim jedinicama u kojima se bira više zastupnika. Praktički se taj sustav može primijeniti u izbornim jedinicama u kojima se bira najmanje tri ili više zastupnika.

U slučaju primjene sustava razmjernog predstavništva vrlo se često primijenjuje institut izbornog praga ili prohibitivna klauzula. To je najmanji postotak glasova koje mora dobiti određena lista na izborima da bi imala pravo sudjelovati u diobi zastupničkih mjesta (mandata). U nekim tranzicijskim demokracijama 90-ih godina 20. stoljeća propisivan je viši prag za liste koalicija više stranaka. Institut izbornog praga primijenjuje se kako bi se spriječila zastupljenost u parlamentu prevelikog broja vrlo malih, najčešće radikalno desnih ili lijevih stranaka.

Od početka 90-ih godina 20. stoljeća počinje širenje mješovitog ili kombiniranog većinsko-razmjernog sustava pri kojem se određen postotak zastupnika u parlamentu odnosno pojedinom njegovom domu bira prema sustavu većine, najčešće relativne, a ostali zastupnici prema sustavu razmjernog predstavništva.

31. Način izračuna rezultata u razmjernim izbornim sustavima: D'Hondtov sustav.

D'Hondtov sustav, dobio je ime po belgijskom profesoru D'Hondtu od svoje prve primjene u Belgiji, primjenjuje se češće od izbornog količnika jer – iako ne u potpunosti – omogućuje razmjerniju diobu zastupničkih mjesta. Po tom sustavu najprije se izračunava biračka masa svake liste koju čini ukupan broj za listu danih glasova u izbornoj jedinici. Biračka se masa svake liste dijeli sa 1, 2, 3, 4, 5, 6, itd. dok ne dođe do broja koliko se u izbornoj jedinici bira zastupnika.

Dobivene rezultate treba poredati po veličini te odbrojiti od najvećeg prema manjem do onog broja koliko se zastupnika bira u toj izbornoj jedinici. Pojedina lista, odnosno stranka koja ju je istaknula dobit će onoliki broj zastupničkih mjesta koliko je postigla pojedinačnih rezultata do broja koliko se ukupno bira zastupnika u toj izbornoj jedinici.

Ni primjenom D'Hondtova sustava se ne postiže potpuno razmjerna zastupljenost u predstavničkom tijelu.

D'Hondtov sustav dovodi do određene nadpredstavljenosti posebno prve ali i druge po redu liste po broju glasova u izbornoj jedinici u predstavničkom tijelu.

D'Hondtov sustav primjenjuje se: u Hrvatskoj, Belgiji, Nizozemskoj, Španjolskoj, Portugalu i Austriji.

33. Utjecaj primjene pojedinog izbornog sustava na stranački sustav države.