26 Revista CIAT/AEAT/IEF No. 26 · un sistema tributario y el logro de la suficiencia de los ingresos que debe generar el sistema tributario atendiendo a la mejor combinación de

26 Revista CIAT/AEAT/IEF No. 26

XIX Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF

Manuscripts, Correspondence andSubscription

Manuscripts and correspondence,must be addressed to [email protected] to P.O. Box 0834-02129, PanamaRep. of Panama. Subscr ipt ionsorders and address changes must beaddressed to [email protected]

Costs

The cost of the subscr ipt ion isU.S. twenty dol lars (US$20.00)for each paperback issue and tendollars (US$10.00) for the electronicversion, payable through credi tcard, check or money order in favorof CIAT, to the aforement ionedaddress.

Author’s Responsibility

All ar t ic les are s igned by theirauthors who are responsible for theircontents.

Copyright

No part of this publication may bereproduced without written authori-zat ion f rom the edi tors of thereview.

POLÍTICA EDITORIALEditorial Policy

Centro Interamericanode Administraciones Tributarias- CIAT

Instituto de Estudios Fiscales - IEFMinisterio de Economía y Hacienda de España

REVISTA DEADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Tax Administration ReviewCIAT/AEAT/IEF

Agencia Estatal deAdministración Tributaria - AEAT

CONSEJO DE ASESORESADVISORY BOARD

Comité Asesor CIAT:Claudino PitaMárcio VerdiJosé María Guillén Mariscal

AEAT/IEF:Luis Pedroche y RojoJesús Ruíz-Huerta Carbonell

EDITORES EDITORS

The Agreement signed between CIATand the Secretar iat of State ofFinance, the State Agency of TaxAdministration (AEAT) and the FiscalStudies Institute (IEF) of the Ministryof Economy and Finance of Spain,provided for the drafting, editing andpublication of a tax administrationreview that would serve as media fordiffusing the various tax systems inforce in America and Europe.

The CIAT/AEAT/IEF Tax Adminis-trat ion Review wi l l consist ofmonographic issues devoted toexamining the var ious facets oftaxation problems. It will be dividedinto five sections: Editorial, ResearchStudies, Articles, Country Reports andBibliography.

CIAT, AEAT and IEF give specialconsideration to the selection of topicsto be discussed in each issue, thedetermination of guidelines for theirdevelopment, as wel l as to theselect ion of col laborators andmembers of the Advisory Committee.

The works are publ ished in theoriginal language in which they wereprepared by their authors, f romamong the four of f ic ia l CIATlanguages (Spanish, English, Frenchor Portuguese).

Desafíos y tendencias mundialesen administración tributaria

World challenges and trends intax administration

En el marco del Acuerdo suscritoentre el CIAT y la Secretaría deEstado de Hacienda y Presupuestos,la Agencia Estatal de AdministraciónTributaria (AEAT) y el Instituto deEstudios Fiscales (IEF) del Ministeriode Economía y Hacienda de España,se estableció la redacción, edición ypubl icación de una revista deadministración tributaria, para quesirviera de medio de expresión de losdistintos enfoques tributarios vigentesen América y Europa.

La Revista de AdministraciónTributaria CIAT/AEAT/IEF tendránúmeros monográficos, dedicados aestudiar diferentes facetas de laproblemática impositiva. Tendrácinco secciones: Editorial, Estudios,Artículos, Experiencias de Países yBibliografía.

El CIAT, la AEAT y el IEF danespecial consideración a la selecciónde los temas a tratar en cada número,a la definición de pautas para eldesarrollo de los mismos, así como ala escogencia de los colaboradores yde los miembros del Comité Asesor.

Los trabajos se publican en el idiomaoriginal en que fueron escritos por suautor; de entre los cuatro oficiales delCIAT (español, inglés, francés oportugués).

Manuscritos, Correspondencia ySuscripción

Los manuscritos y correspondencia,dir ig i r los al correo electró[email protected] o al Apartado 0834-02129, Panamá, Rep. de Panamá.Las órdenes de suscripción y cambiosde dirección dir ig i r las al correoelectrónico [email protected]

Precios

El costo de la suscripción es de veintedólares americanos (US$20.00) porcada número impreso y de diezdólares americanos (US$10.00) por laversión electrónica, pagaderosmediante tarjeta de crédito, cheque ogiro a favor del CIAT, a la direcciónindicada.

Responsabilidad del Autor

Todos los artículos están firmados yla responsabilidad por su contenidoes del autor.

Propiedad Intelectual

Ninguna parte de esta publicaciónpuede ser reproducida sin la autoriza-ción escrita de los editores de larevista.

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

SUMARIO

NO. 26 / ABRIL 2007

Revista de

3

Notas sobre desafíos ytendencias mundiales enadministración tributaria

Claudino Pita

Equidad, neutralidad y simplicidadson características deseables deun sistema tributario y el logro de

la suficiencia de los ingresos que debegenerar el sistema tributario atendiendo ala mejor combinación de las trescaracterísticas señaladas es el principaldesafío de la administración tributaria.

Se puntualizan de forma concisa losdesafíos tanto internos como internacionalesque debe encarar la administración tributariapara responder a las expectativas de unasociedad más participativa y rigurosa en elcontrol de lo público, lo que suponepreocuparse de aspectos de su gestióncomo la transparencia, la eficacia, laeficiencia y, sobre todo, la calidad deservicios. El artículo cierra con el abordajede los nuevos o renovados desafíos para elcontrol de las obligaciones tributarias porparte de las administraciones tributarias,producto de la rápida evolución de latecnología de la información y de lascomunicaciones y la globalización queaquella propiciara, y que conducen a acudira la cooperación internacional comorequisito ineludible, para combatir la evasióny el fraude tributarios.

Finalmente, se puntualizan las tendenciasgenerales verificables sobre aspectosclaves para la acción de las adminis-traciones tributarias.

27

49

Administración TributariaCIAT/AEAT/IEF

ISSN 1684-9434

El control aduanero como sustento dela facilitación del comercio exterior

Juan Manuel Arce Gil

Las Aduanas en América Latinay en gran parte del mundo seenfrentan a una dualidad: no ser

un freno a la facilitación del comercio exteriory, por otra parte, buscar los mecanismos decontrol en el ingreso de mercancías alterritorio nacional.

En el primer capítulo, se da un alcance delos aspectos conceptuales de la posiciónregional referente al control y la facilitaciónque tiene el CAN y el MERCOSUR. En elsegundo capítulo, se revisa el marconormativo internacional de la facilitación delcomercio y el papel que juegan lasAdministraciones Aduaneras en estecontexto.

En el tercer capítulo, se señalan losconceptos básicos relacionados con losmecanismos y tipos de control que debenllevar a cabo las Aduanas para no entorpecerel normal flujo de bienes a nivel internacional.

El cuarto capítulo, contiene información sobreel proceso de Fusión de Aduanas con TributosInternos llevado a cabo en nuestro país, losretos que nos toca enfrentar, los proyectosque se están implementando para consolidarlos mecanismos de control y agilizar cadavez más el comercio exterior peruano.

Autonomía administrativa yfinanciera de las administracionestributarias: la experiencia de laSuperintendencia Nacional deAdministración Tributaria en Perú

Marco Antonio Mostacero Orozco

Part iendo de un enfoqueteórico-doctrinario que definaautonomía, los tipos exis-

tentes y sus implicancias en el ámbito delas Administraciones Tributarias se iniciael desarrollo del tema. Asimismo, seevalúan los dist intos factores quecondicionaron la aparición de estacorriente que impulsa el otorgamiento deautonomía a las AdministracionesTributarias.

Seguidamente, se efectúa un análisiscomparado de la situación actual del temaen diferentes países, con énfasis en laregión lat inoamericana, para luegoexponer la experiencia peruana como unejemplo de Administración Tributaria querecibió inicialmente autonomía tantoadministrativa como financiera, pero cuyapérdida gradual en los últimos años,constituye un riesgo que atenta contra sudesempeño y el cumplimiento óptimo desus funciones.

Editorial

"Notas sobre desafíos y tendencias mundiales enadministración tributaria" es el artículo de fondo de estenúmero de la Revista, que aporta el Secretario Ejecutivodel CIAT, Claudino Pita, y que se encuadraperfectamente en el contexto de las legítimaspreocupaciones a las que los administradores tributariossuelen prestar especial atención.

Las administraciones tributarias, como cualquierorganización encuadrada en el sector público, debenestar siempre listas para hacer frente a los desafíosinternos e internacionales que demandan una gestiónproactiva y transparente, con miras a enviar el mensajecorrecto a la ciudadanía en general, respecto a unaadministración tributaria que innova constantementepara ofrecer un servicio ágil, eficiente y moderno quepromueve el cumplimiento de las obligaciones tributariasy que, al mismo tiempo, controla eficazmente esecumplimiento.

Previo al abordaje de los desafíos para la administracióntributaria, encontramos en este artículo una brevereferencia al sistema tributario que debe seradministrado. Partiendo de las características deseablesde la tributación, se da un repaso por la evolución quehan venido experimentando los sistemas tributariosdesde la década de los 60 hasta nuestros días, cerrandoel tema con la estructura y nivel actual de la tributaciónde dos grupos de países, países desarrolladosseleccionados y un conjunto de países de AméricaLatina, con lo cual se reflejan adecuadamente lasdiferencias. Se aportan datos y cuadros estadísticossumamente útiles.

Los desafíos para la AT, se miran desde elámbito interno y el internacional. En el ámbito interno,se destaca la exigencia ciudadana de un Estado demayor calidad. Al respecto, el CIAT se vienepronunciando insistentemente sobre el rol que debenjugar las administraciones tributarias en la sociedad.Está claro que el compromiso de la AT supera elmero ejercicio de la recaudación de los impuestosy dice de una actuación con apego a las leyes enforma ética, equitativa y eficiente para lograrla suficiencia recaudatoria que garantice la estabilidad,la inversión para el crecimiento económico y,particularmente, los fondos necesarios parala ejecución de programas que contribuyanefectivamente al desarrollo social de nuestrospueblos.

Respecto a los desafíos en el ámbito internacional,vemos en la globalización y las nuevas tecnologías dela información y comunicaciones fuentes constantesde nuevos retos para las AT que impactansignificativamente los modelos de gestión.

Por último, se examinan las tendencias enadministración tributaria, que en las AT más avanzadasapuntan a equilibrar la promoción del cumpli-miento mediante servicios al contribuyente quefaciliten el cumplimiento, la generación de riesgo anteel incumplimiento, una organización con acento en laprofesionalización y la ética, un ajuste permanentea los cambios en el entorno y uso intensivode las tecnologías de la información y lascomunicaciones.

vi Revista CIAT/AEAT/IEF No. 26

Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF

Otras tendencias generales en la AT tienen que ver conla definición de misión, la estructura organizacional, lagerencia, tecnología, desarrollo de los RRHH y lacooperación internacional.

En resumen, tenemos aquí una línea de reflexión queguía la actuación del administrador tributario, que tieneclara su misión, comprende su entorno y actúa conapego a los principios de equidad, neutralidad ysimplicidad.

Se incluyen en este número de la Revista, asimismo,los dos trabajos ganadores del XIX Concurso deMonografías CIAT/AEAT/IEF, que en esta oportunidadcorrespondieron a funcionarios de la SUNAT de Perú yque abordaron los temas del control aduanero y delrégimen de autonomía de las administracionestributarias.

El trabajo ganador del Primer Premio plantea algunasconsideraciones necesarias para establecer un nuevosistema aduanero en el Perú, que no sólo ejerza elcontrol al momento del ingreso y salida de mercancías

del país bajo un régimen aduanero, pero que tambiénabarque el control posterior al levante de las mercancías,ejercido por la SUNAT junto con los operadores decomercio exterior, lo que a juicio del autor vendría aconsolidar la posición de las aduanas del Perú como"modelo en la región".

El segundo premio expone la experiencia peruana en eltema del otorgamiento de autonomía administrativa yfinanciera a la administración tributaria, se efectúan losplanteamientos teóricos-doctrinarios correspondientes,se evalúan los factores que condicionaron la apariciónde esta corriente de pensamiento y la importancia deotorgar autonomía a los entes tributarios, para cerrar laconsideración del tema con un análisis comparado dela situación en Latinoamérica.

La invitación es cordial para que los funcionarios de lasAT miembros del CIAT, continúen atendiendo a laconvocatoria que realizan tanto el CIAT como la AgenciaTributaria de España, en el mejor interés de intercambiarexperiencias y buenas prácticas en áreas de relevanteinterés.

Abril 2007 vii


Editorial

"Notes on world challenges and trends in taxadministration" is the feature article of this issue ofthe Review, which has been contributed by the CIATExecutive Secretary, Claudino Pita, and which isperfectly framed within the context of the legitimateconcerns to which tax administrators devote specialattention.

As any organization within the public sector, taxadministrations must be always ready to face internaland international challenges requiring proactive andtransparent action, with a view to conveying tocitizens in general, the appropriate message inrelation to a tax administration that is constantlyinnovating to provide speedy, efficient and modernservices that may promote compliance with taxobligations and may, at the same time, effectivelycontrol such compliance.

Considerat ion of the chal lenges for the taxadministration is preceded by a brief reference to thetax system that must be administered. Based on thedesirable characteristics of taxation, an overview isprovided of the evolution being experienced by thetax systems since the 60's and up to our times. Itcloses with the current structure and level of taxationof two groups of countries; namely: selecteddeveloped countries and a group of Latin Americancountries, which adequately reflect the differences.Likewise, very useful statistical data and charts areprovided.

The chal lenges for the TA are considered,both from the internal and international perspectives.Internally, there is the citizens' demand for aState with greater quality. In this respect CIAThas been continuously insist ing on the rolewhich tax administrations should play in society.It is clear that the TA's commitment exceeds themere collection of taxes, by calling for ethical,equitable and eff ic ient act ion based on thelaws for ensuring suff ic ient col lect ion thatmay guarantee stability, investment for economicgrowth and, particularly, the necessary fundsfor implementing the programs that mayeffectively contribute to the social development of ourpeople.

As for the challenges in the international sphere, wefind in globalization and the new information andcommunication technologies, constant sources ofnew challenges for the TAs that significantly impactmanagement models.

Lastly, trends in tax administration are examined.In the more advanced TAs they are aimed atbalancing the promotion of compliance by meansof taxpayer services that may facilitate compliance,generate risk vis-à-vis noncompliance, ensure anorganization focused on professionalization andethics, a permanent adjustment to changes in theenvironment and intensive use of information andcommunication technologies.

viii Revista CIAT/AEAT/IEF No. 26


Other general trends in the TAs deal with the definitionof the mission, the structural organizat ion,management, technology, human resourcesdevelopment and international cooperation.

In sum, the article serves as subject matter forreflecting on the role of the tax administrator who isclear in his mission, understands his environment andacts in accordance with the principles of equity,neutrality and simplicity.

This issue of the review also includes the winningessays of the XIX CIAT/AEAT/IEF Essay Contest,which dealt with customs control and the autonomoussystem of the tax administrations. The winners onthis occasion were officials of SUNAT from Peru.

The First Prize winner discussed some necessaryconsiderations for establishing a new customssystem in Peru that will not only control the entry anddeparture of goods in the country, under a customssystem, but will also cover subsequent control

following the clearance of the goods. This latteractivity would be carried out by SUNAT together withforeign trade operators, which according to the authorwould position the Peruvian customs as a "model inthe region".

The second prize winning essay describes Peru'sexperience in granting administrative and financialautonomy to the tax administration. It also considersthe corresponding theoretical-doctrinal proposals,while evaluating the factors that condition theappearance of such trend of thought and theimportance of granting autonomy to the tax entities,finally closing with a comparative analysis of the LatinAmerican situation.

A cordial invitation is then made so that the officialsfrom the Tax Administrations members of CIAT maycontinue to participate in this activity jointly carriedout by CIAT and the Tax Agency of Spain, forexchanging experiences and good practices in areasof great interest.

Abril 2007 ix


Éditorial

Les "Notes sur les défis et les tendances observées auniveau mondial dans les administrations fiscales"constituent l'article de fond de ce numéro de la Revue.L'auteur en est Claudino Pita, Secrétaire Exécutif duCIAT, qui définit parfaitement les préoccupationsparticulières qui sont celles des directeurs desadministrations fiscales

Il appartient aux administrations fiscales, comme àtoutes les organisations du secteur public, d'être prêteà affronter les défis induits par une gestion réactive ettransparente, aussi bien sur au plan interne qu'au niveauinternational. Il s'agit d'adresser aux citoyens engénéral la vision d'une administration fiscalemoderne, innovante, cherchant à offrir un serviceefficace et simple à même de promouvoir le respectdes obligations et dans le même temps le contrôleefficacement.

Avant d'aborder les défis auxquels sont confrontés lesadministrations fiscales, l'article fait une brève référenceau système fiscal lui même. Partant descaractéristiques souhaitables, il effectue un parcoursdes évolutions constatées dans les systèmes fiscauxdepuis les années 60 jusqu'à aujourd'hui. Il conclut surles structures et les niveaux actuels d'imposition de deuxgroupes: quelques pays développés et d'autresd'Amérique Latine qu'il compare et dont il met enévidence les différences. L'étude est appuyée de chiffreset statistiques.

Les défis auxquels sont confrontés les administrationsfiscales peuvent s'étudier au niveau interne ouinternational. Sur le plan interne, l'exigence citoyenned'un Etat plus efficace est primordiale. Sur ce point, leCIAT insiste tout particulièrement sur le rôle que doivent

tenir les administrations fiscales dans la société: il estévident que l'engagement de ces administrations vabien au delà du recouvrement des impôts et sous-entend des lois " éthiques ", justes et efficaces afin degarantir la stabilité et l'investissement nécessaire à lacroissance économique et l'existence de fonds quicontribuent effectivement au développement social despopulations.

Pour ce qui est des défis au niveau international, laglobalisation et les nouvelles techniques de l'informationet de la communication constituent autant de difficultésqui impactent directement les modèles de gestion.

En fin, il étudie les nouvelles tendances desadministrations fiscales, particulièrement les plusavancées. Celles-ci cherchent à équilibrer la promotiondu civisme fiscal au travers de services au contribuabletout en maintenant un risque pour ceux qui ne respectentpas leurs obligations, professionnalisent leursorganisations, veillent au respect de la déontologie,s'adaptent en permanence à un environnement mouvantet font un usage intensif des technologies del'information et de la communication.

D'autres tendances généralement observées sont ladéfinition précise des missions, les structuresd'organisation très adaptées, le management, latechnologie en général et la recherche de la coopérationinternationale.

En résumé, ce document nous offre une ligne deréflexion sur ce qui conduit l'évolution des dirigeants desadministrations fiscales, leur permet de comprendre leurenvironnement et de travailler dans le respect desprincipes d'équité, de neutralité et de simplicité.

x Revista CIAT/AEAT/IEF No. 26


Ce numéro comprend également les deuxtravaux lauréats du XIX concours de monographiesCIAT/AEAT/IEF. Ils sont l'oeuvre de deux fonctionnairesde la SUNAT du Pérou qui ont traité les sujets du contrôledouanier et du régime d'autonomie des administrationsfiscales.

Le gagnant du premier prix pose les élémentsnécessaires à la mise en place d'un nouveausystème douanier au Pérou afin de, non seulementcontrôler les entrées et sorties de marchandisesmais également assurer le contrôle a posteriori. Selonl'auteur, cela permettrait de conforter la position desdouanes péruviennes comme "un modèle dans larégion".

Le lauréat du deuxième prix présente l'expériencepéruvienne en matière d'autonomie administrative etfinancière de l'administration fiscale. Il définit lesconcepts théoriques applicables, évoque les courantsporteurs de ce type d'organisation et démontre l'intérêtde donner une autonomie aux organismes fiscaux avantde se livrer à une analyse comparée de la situation despays d'Amérique Latine sur ce sujet.

Les fonctionnaires des administrations fiscales des paysmembres du CIAT sont cordialement invités à continuerà répondre aux invitations à participer faites tant par leCIAT que par l'Agence fiscale espagnole. Leurparticipation permettra l'échange d'expériences et demeilleures pratiques sur des sujets d'intérêt.

Abril 2007 xi


Editorial

"Notas sobre desafios e tendências mundiais naadministração tributária" é o artigo de fundo destenúmero da Revista, que aporta o Secretario Executivodo CIAT, Claudino Pita, e que se enquadra perfeitamenteno contexto das legítimas preocupações as que osadministradores tributários soem prestar atençãoespecial.

As administrações tributárias como qualquerorganização enquadrada no setor público, devem estarsempre prontas para fazer frente aos desafios internose internacionais que demandam uma gestão pró-ativae transparente, tendo em vista enviar a mensagemcorreta aos cidadãos em geral, com respeito a umaadministração tributária que inova constantemente paraoferecer um serviço ágil, eficiente e moderno quepromova o cumprimento das obrigações tributárias eque, ao mesmo tempo, controla eficazmente essecumprimento.

Prévio a abordagem dos desafios para a administraçãotributária, encontramos neste artigo uma brevereferência ao sistema tributário que deve seradministrado. Partindo das características desejáveisda tributação, se dá um repasse pela evolução que temexperimentando os sistemas tributários desde a décadade 60 até nossos dias, fechando o tema com a estruturae o nível atual da tributação de dois grupos de países,países desenvolvidos selecionados e um conjunto depaíses da América Latina, com o que se refletemadequadamente as diferenças. Aportam-se dados equadros estatísticos sumamente úteis.

Os desafios para a AT, se olham desde o âmbito internoe do internacional. No âmbito interno, se destaca aexigência cidadã de um Estado de maior qualidade. A

esse respeito, o CIAT vem se pronunciandoinsistentemente sobre o rol que devem jogar asadministrações tributárias na sociedade: Está claro queo compromisso da AT supera o mero exercício daarrecadação dos impostos e diz respeito a uma atuaçãocom apego as leis de forma ética, eqüitativa e eficientepara conseguir a suficiência arrecadadora que garantaa estabilidade, o investimento para o crescimentoeconômico e, particularmente, os fundos necessáriospara a execução de programas que contribuamefetivamente ao desenvolvimento social de nossospovos.

Com respeito aos desafios no âmbito internacional,vemos na globalização e nas novas tecnologias dainformação e comunicações fontes constantes denovos desafios para as AT que impactamsignificativamente nos modelos de gestão.

Por último, se examinam as tendências naadministração tributária, que nas AT mais avançadasapontam para equilibrar a promoção do cumprimentomediante serviços ao contribuinte que facilitem ocumprimento, a geração de risco perante o nãocumprimento, uma organização com acento naprofissionalização e na ética, um ajuste permanente asmudanças no entorno e o uso intensivo das tecnologiasda informação e das comunicações.

Outras tendências gerais na AT têm a ver com adefinição da missão, da estrutura organizacional, agerencia, a tecnologia, o desenvolvimento dos RH e acooperação internacional.

Em resumo, temos aqui uma linha de reflexão que guiaa atuação do administrador tributário, que tem clara sua

xii Revista CIAT/AEAT/IEF No. 26


missão, compreende seu entorno e atua com apegoaos princípios de equidade, neutralidade e simplicidade.

Incluem-se neste número da Revista, ainda, os doistrabalhos ganhadores do XIX Concursode Monografias CIAT/AEAT/IEF, que nesta oportunidadecorresponderam a funcionários da SUNAT do Peru eque abordaram os temas do controle aduaneiro e doregime de autonomia das administrações tributárias.

O trabalho ganhador do Primeiro Prêmio propõealgumas considerações necessárias para estabelecerum novo sistema aduaneiro no Peru, que não somenteexerça o controle no momento da entrada e saída demercadorias do país sob um regime aduaneiro, masque também considere o controle posterior ao levantedas mercadorias, exercido pela SUNAT junto com osoperadores de comércio exterior, o que a juízo do autor

viria a consolidar a posição das aduanas do Peru como"modelo na região".

O segundo prêmio expõe a experiência peruana notema da outorga de autonomia administrativa efinanceira à administração tributária, se efetuam aspropostas teórico-doutrinárias correspondentes, seavaliam os fatores que condicionaram a aparição destacorrente de pensamento e a importância de outorgarautonomia aos entes tributários, para fechar aconsideração do tema com uma analise comparadada situação na América Latina.

O convite cordial para que os funcionários das ATmembros do CIAT, continuem atendendo a chamadaque realizam tanto o CIAT como a Agência Tributária daEspanha, com a intenção de trocar experiências e boaspráticas nas áreas de relevante interesse.

Artículo



Notas sobre Desafíos y TendenciasMundiales en Administración Tributaria

Por: Claudino PitaSecretario Ejecutivodel CentroInteramericano deAdministracionesTributarias - CIAT.

SUMARIO: 1. El Sistema Tributario a Administrar.- 1.1. Característicasdeseables de la tributación.- 1.2. Evolución de los sistemastributarios.- 1.3. Estructura y nivel actual de la tributación.- 2. LosDesafíos para la Administración Tributaria.- 2.1. En el ámbito interno.-2.2. Ámbito internacional.- a. Precios de transferencia.- b. El comercioelectrónico.- c. Los regímenes tributarios preferenciales. Losparaísos fiscales y otras formas de competencia tributaria nociva.-3. Las Tendencias en Administración Tributaria.- 3.1. Aspectos clavesde la estrategia.- 3.2. Otras tendencias generales.- a. La definiciónde misión.- b. La estructura organizacional.- c. La gerencia.- d. Latecnología.- e. El desarrollo de los recursos humanos.- f. Lacooperación internacional.

Equidad, neutralidad y simplicidadson características deseables de unsistema tributario; el logro de lasuficiencia de los ingresos que debegenerar el sistema tributario aten-diendo a la mejor combinación de lastres características señaladas es elprincipal desafío de la administracióntributaria.

La administración tributaria encaradesafíos tanto internos como inter-nacionales para responder a lasexpectativas de una sociedad másparticipativa y rigurosa en el controlde lo público. Asimismo, se consi-deran aquí los nuevos o renovadosdesafíos para el control de las obli-gaciones tributarias por parte delas administraciones tributarias,producto de la rápida evoluciónde la tecnología de la informacióny de las comunicaciones y la globa-lización que aquella propiciara.

1. EL SISTEMA TRIBUTARIO AADMINISTRAR

1.1. Características Deseables de laTributación.

Entre las características deseables de unsistema tributario, acostumbra destacarsela equidad, la neutralidad y la simplicidady, como desafío clásico para la composiciónde ese sistema, el logro de la suficienciade los ingresos que él debe generaratendiendo a la mejor combinación de lastres características señaladas.

La equidad se relaciona con la distribuciónde la carga tributaria y significa observar lacapacidad contributiva de quienes recibenla incidencia de los impuestos. En estetema se suelen diferenciar dos aspectos:la equidad vertical, que consiste en que losindividuos reciban un tratamiento diferencialen la medida que presenten un niveldesigual de capacidad contributiva, mayorcarga tributaria relativa cuanto mayorcapacidad contributiva, y la equidadhorizontal, que se configuraría cuando sobrelos individuos con idéntica capacidadcontributiva incide igual carga tributaria.

4 Revista CIAT/AEAT/IEF No.26


La equidad vertical, significa otorgar unafunción redistributiva a la tributación. Unaforma de evaluar los efectos redistributivosde un sistema tributario es observando elsesgo regresivo o progresivo de cadatributo que lo compone y del propiosistema como un todo.

A veces, la estructura de las recauda-ciones por tipo de tributo presentauna prevalencia de la participación delos impuestos generales al consumo,siendo que a este tipo de tributos selos caracteriza generalmente comoregresivos.

Preocuparse con la equidad del sistematributario no significa desconocer laimportancia del gasto público, en cuantoa los efectos redistributivos que con él sepueden lograr. Sin embargo, cabe señalarque parecería exagerada e irrealista lamención recurrente de la mayorpotencialidad redistributiva del gastopúblico, especialmente cuando con ellose pretende justificar la despreocupacióncon la función redistr ibut iva de latributación o, peor aun, la regresividad delos tributos.

La equidad fiscal, en todo caso, debeevaluarse en términos de la incidencianeta que t iene para los dist intossegmentos de la población, por nivel deingresos, el conjunto de acciones tantotributarias como de gasto público. Así, ladistribución social del gasto público podríaresultar favorable a los grupos de menoresingresos, pero, si éste está financiado conuna tributación regresiva, como saldo final,se obtendrá un impacto menor entérminos de redistribución.

Esto último, justifica que también secontemplen aspectos vinculados con ladistribución equitativa de la carga tributariapara alcanzar plenamente los efectosredistributivos que se propongan lasacciones fiscales. Más aun, sería ilógicoque la política de gasto público tuviera quededicar grandes esfuerzos a la reparaciónde la inequidad con que ha sido distribuidasocialmente la carga tributaria.

La neutralidad de la tributación, significapropiciar una mayor eficiencia económicaal atenuar los efectos de los tributos enla asignación de recursos. Se trata derestar peso a las consideraciones denaturaleza tributaria en las decisiones delos agentes económicos, pasando a regircon menores interferencias losmecanismos de mercado en la formulaciónde esas decisiones, lo que evitaría quese generen distorsiones.

Sin duda, la neutralidad de los sistemastributarios en beneficio de una máseficiente asignación de recursos, es eltema de naturaleza extra-fiscal quetuvo más peso en la orientación de lasreformas tributarias realizadas en elmarco de los programas de ajusteestructural de fines de los 80 yprincipios de los 90.

Actualmente, y en mayor medida en elfuturo próximo, otro tema referente a laneutralidad que suscita interés es elrelativo a la neutralidad externa.

Encontrándose la casi totalidad de lospaíses incursos en procesos deintegración económica, se plantea lanecesidad de impulsar mecanismos dearmonización tributaria que permitancompatibilizar entre sí los sistemastributarios de los países partícipes enaquellos procesos, de manera que se eviteque divergencias o asimetrías entre esossistemas, produzcan efectos distorsivossobre las condiciones de competencia ysobre la localización de las inversiones.

Abril 2007 5

Notas sobre Desafíos y Tendencias Mundiales en Administración Tributaria

Por otra parte, más allá de los procesosregionales de integración, la aperturageneralizada de las economías emergentede la globalización, al promover un mercadode bienes y servicios cada vez máscompetitivo e integrado, tiene un fuerteimpacto condicionante de los sistemastributarios que hace algunos años erandiseñados, principalmente, tomando encuenta bases económicas domésticas y sinconsiderar adecuadamente la movilidad delos factores, particularmente del capital.Pocas veces se tomaba suficientemente encuenta al promover una reforma tributaria,su posible impacto sobre la competitividadinternacional de la economía del propio país,ni tampoco se prestaba mayor atención alos regímenes tributarios vigentes o a lasreformas realizadas por otros países.

Dependiendo del tipo de tributos y del gradode incidencia sobre factores de mayormovilidad, corresponde adecuarse enalguna medida a ciertos estándarespredominantes en el plano internacional. Sinembargo, debería evitarse que en labúsqueda de una mayor competitividadinternacional, se resignen necesariosrecursos fiscales a través de la concesiónde exenciones o rebajas impositivas quepodrían además alentar una suerte de“guerra de incentivos”, que acabaráperjudicando a todos los países.

La simplificación del sistema tributarioimplica, por una parte, propender a que seintegre esencialmente con tributos que seapliquen sobre bases económicas quemanif iesten una efect iva capacidadcontributiva y que, al mismo tiempo,permitan la captación de un volumen derecursos que justifique su implantación.

Por otro lado, la simplificación también estáreferida a la estructura técnica de los tributosy del tratamiento impositivo establecido enlas normas tributarias. Esto último estarácondicionado en forma inmediata por elgrado de desarrollo socio-económico delpaís de que se trate y, asimismo, por lacapacidad de gestión de la respectivaadministración tributaria. En todo caso, setrata de dotar a cada uno de los tributos de

una estructura técnica que supongatransparencia, en el sentido de quepermita el cabal conocimiento de lasobligaciones de él emergentes ademásde economicidad, tanto en losprocedimientos requeridos para elcumplimiento por parte de loscontribuyentes como para el control delmismo por parte de la administracióntributaria.

En muchos países se aplican tributosa distintos niveles de gobierno (especial-mente en los que cuentan con unaestructura federal), o participa en laadministración de tributos más de unorganismo a un mismo nivel de gobierno.Esto determina la necesidad depromover una acción coordinada de losdiferentes organismos de administracióntributaria, que simplifique y facilite elcumplimiento de las obligaciones paralos contribuyentes y que, además,permita establecer mecanismos decooperación entre esos organismos.

La suficiencia del sistema tributario sevincula a su capacidad de recaudar unamagnitud de recursos adecuada parafinanciar las acciones del Estado cuyocosteo se entiende que debe sersocializado, sea por tratarse de laproducción de bienes públicos que noadmiten la aplicación del principio deexclusión, sea por determinaciones denaturaleza política. Para que el sistematr ibutar io pueda cumplir con eserequisito de suficiencia debe estarprovisto de tributos que presentencaracterísticas de generalidad. Esageneralidad estará determinada por la

Un aspecto vinculado a lasimplificación que no ha sidosuficientemente atendido hasta elpresente, es el referente a ladescentralización y coordinaciónfiscal.



naturaleza y amplitud de las baseseconómicas y de los sujetoscontemplados y por las exenciones,objetivas y subjetivas, que se establezcanen los tributos.

Además de la generalidad, en el sentidoantes definido, la suficiencia del sistematributario dependerá también de otros dosfactores: el nivel y estructura de lasalícuotas y la eficacia con que se apliqueese sistema.

El nivel y estructura de las alícuotas estásujeto a limitaciones impuestas poraspectos estructurales del país de que setrate, por ejemplo por los niveles ydistribución de los ingresos. Por otra parte,el simple incremento de la alícuota de unimpuesto no significa un incrementocorrelativo en su recaudación. Por elcontrario, al elevarse las alícuotas sepuede llegar a un punto de inflexión quedeterminará la disminución de los ingresosproducidos por el impuesto, ante lacontracción promovida por éste en la baseeconómica sobre la que pretende incidir.Esto, sin dejar de tomar en cuenta losestímulos a la evasión que se derivan delas altas alícuotas y de los efectos dedesincentivo que pueden tener sobre eltrabajo y la inversión.

Esa eficacia determinará en últimotérmino hasta qué punto se identifica el“sistema tributario legal” con el “sistematributario real o efectivo”. Los objetivospropuestos por las normas tributarias nose alcanzan simplemente con supromulgación, sino a través de su efectivaaplicación. En este aspecto cabe resaltarla íntima interrelación existente entre lapolítica y la administración tributaria.

El sistema tributario adecuado para undeterminado país no se deriva apenas devariables de naturaleza económica opolítica, sino también de la capacidad degestión existente, o al menos potencial,de la respectiva administración. Estohace que el formulador de la políticatributaria, si bien debe considerar en susopciones los postulados de la teoríaeconómica y de la técnica tributaria encuanto a las ventajas y desventajas de losdistintos impuestos, al mismo tiempodebe tomar en cuenta la capacidad degestión existente o potencial de larespectiva administración tributaria paraaplicarlos eficazmente.

1.2. Evolución de losSistemas Tributarios.

En la evolución de las doctrinas ysistemas tr ibutar ios se constatanorientaciones generales similares que, aefectos expositivos, podrían diferenciarseen distintas etapas.

Una de ellas es la que se caracteriza poruna preocupación predominante con losefectos redistributivos de los impuestos.

La década de los 60 se destacó como lade la búsqueda de la equidad del sistematributario. Los temas vinculados a ladistribución personal de la carga tributariay sus efectos sobre la distribución delingreso y la riqueza fueron los queocuparon en mayor medida la atención delmundo académico vinculado a losproblemas fiscales. El “Informe Carter”elaborado para Canadá, en cuanto a susconclusiones referentes a la imposicióndel ingreso, tuvo un peso notorio paramuchas de las reformas tributariasrealizadas, las que dieron prioridad a laimplementación de medidas preferen-temente en el campo de la tributación ala renta que supusiesen la potenciaciónde la progresividad. Muchos de losesfuerzos realizados por los países en lasreformas tributarias se centraron en buscaraproximarse a un tipo de impuesto a larenta que fuese global y personal y que

La eficacia con la que se aplique elsistema tributario, dependerá de lacapacidad de gestión de las respec-tivas administraciones en las fun-ciones de recaudación, fiscalización ycobro de los tributos.

Abril 2007 7


se aplicara sobre un concepto tributariode renta lo más amplio posible,evolucionando del estrecho concepto de“renta producto” hacia otro más amplioque se aproximase al de “consumo másincremento neto de patrimonio”.

Paradójicamente, en esta misma décadacomienza a tomar impulso la implantaciónde incentivos tributarios que, en los paísesde América Latina y conforme al modelode crecimiento por substitución deimportaciones seguido, pretendíanfavorecer el desarrollo de la actividadindustrial doméstica. Estos incentivos enrazón de la amplitud y falta de selectividadcon que fueron concedidos por aquellospaíses, acabaron teniendo consecuenciasnegativas sobre la distribución equitativade la carga tributaria desde el punto devista social y, a veces, propiciaron latransferencia de recursos fiscales hacialos países exportadores de capital, alotorgar exenciones al inversor del exteriorque apenas representaban para él unadisminución del crédito contra el impuestoque debía abonar en el país de sudomicilio, con lo cual también resultabaninocuos como mecanismos de estímuloa la inversión extranjera.

La tributación en la etapa o décadasiguiente se caracterizó por la utilizaciónde la tributación como instrumento deldesarrollo.

En el año l972, se celebró en la ciudad deMéxico, la III Conferencia Interamericanasobre Tributación que se denominó:“La tr ibutación como instrumentodel desarrol lo” , organizada por laOrganización de Estados Americanos(OEA) con el copatrocinio del BancoInteramericano de Desarrollo (BID). Lostrabajos presentados en esa Conferencia,en la cual participaron economistasfiscales de renombre internacional yautoridades fiscales de muchos países,fueron divulgados ampliamente. En aquellaConferencia se presentó un modelo desistema tributario para América Latinainspirado en las ideas de Gerson Augustoda Silva, director en la época del Programa

de Finanzas Públicas de la OEA, el cualsuponía definir a la política tributaria comouna política de naturaleza instrumental,al servicio de los objet ivos socio-económicos que se pudiesen estableceren los planes de desarrollo (muy en bogaen aquel entonces) de cada país.

Con relación a la tributación al consumo,la Conferencia de México de 1972concluyó que: “un impuesto general alconsumo (bajo la modalidad de valoragregado), sin exenciones, conforma unabase amplia que permite maximizar larecaudación resultante de una tasa dada.Asimismo, se señaló que no obstantefuera fácil de administrar, tal impuestorecaería fuertemente sobre las personascon bajos ingresos, lo cual podríaatenuarse mediante la concesión deexenciones para los productos deconsumo popular, complementándolo conun impuesto selectivo al consumo debienes suntuarios, para lograr cierto gradode progresividad”.

Como consecuencia de las reformastributarias realizadas en la década delos 70 la imposición al consumo seconstituyó en la principal fuente deingresos tributarios en la mayoría de lospaíses de América Latina, apoyada enimpuestos generales al consumoestructurados bajo la técnica del valoragregado. En la década de los 60, apenasdos países de la región, Brasil y Uruguay,contaban con impuestos t ipo valoragregado; en la década de los 70adoptaron esa técnica: Argentina, Bolivia,Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras,Nicaragua y Panamá; en la década de los80 lo hicieron: Colombia, Guatemala,México, Perú y República Dominicana, yen los 90: El Salvador, Paraguay yVenezuela.

La tributación en la etapa o décadade los 70 se caracterizó por lautilización de la tributación comoinstrumento del desarrollo.



La etapa de las reformas para el ajustefiscal se inicia con las promovidas en losaños 80, que presentan tres aspectosque const i tuyen las tendenciasgeneralizadas de mayor importancia,especialmente en lo que atañe a lospaíses de América Lat ina: laconsolidación de la tributación generalal consumo estructurada con base en latécnica del valor agregado, en muchoscasos constituyéndose en el másimportante instrumento de recaudación;la reorientación de la tributación a larenta, disminuyendo el énfasis en sufunción redistributiva y; por último, laconvicción de que las reformas de lossistemas tributarios para ser efectivasnecesariamente dependen de la eficaciade las administraciones tributarias en sugestión de recaudación y control delcumplimiento de las obl igacionestributarias.

La consolidación de la tributacióngeneral al consumo con base en losimpuestos tipo valor agregado, pasó aconstituir un potente instrumento derecaudación. Los criterios que orientaronlas reformas producidas en aquella etapafueron prevalecientemente de naturalezafiscal.

Las modificaciones introducidas en latr ibutación a la renta estuvieronmotivadas en gran medida por el efectodemostración producido por la reformaadoptada en el año l986 por los EstadosUnidos. La línea argumental en quepredominantemente se apoyaron las

diversas reformas tributarias realizadasdurante los 80 es bastante homogénea, yse refiere a la necesidad de atenuar losefectos negativos de los tributos sobre losincentivos a trabajar y a asumir riesgos, ala búsqueda de la neutralidad económicade la tributación, a mejorar la competitividadexterna y a reconcil iar la ef icienciaeconómica con la justicia social.

En la generalidad de aquellos procesos dereforma tr ibutaria se expl ici tan tresobjetivos: fortalecer la equidad horizontalen la distribución de la carga tributaria;favorecer la neutralidad económica delos impuestos; y lograr una mayorsimplificación en la determinación y en elcontrol de los impuestos.

El fortalecimiento de la equidad horizontalse persiguió, especialmente, a través de laampliación de la base de cálculo de losimpuestos personales a la renta,reduciendo las deducciones, incorporandohechos no tributados o tributados contratamientos diferenciales, de manera quelas personas con niveles equivalentes deingreso tuviesen una incidencia delimpuesto también equivalente.

La mayor neutralidad económica de losimpuestos se buscó preferentemente conla reducción de las alícuotas marginalesmáximas del impuesto a la renta y de losbeneficios tributarios concedidos con laintención de inducir el comportamiento delos agentes económicos, restando asíimportancia a la variable tributaria para latoma de decisiones.

Las reformas iniciadas a partir de mediadosde la década de los 80 son las queconformaron las características generalesque hoy se observan, particularmente enlos sistemas tributarios de los países deAmérica Latina, lo cual se puede corroborarcomparando la evolución de las alícuotasdel impuesto a la renta y del impuestogeneral al consumo en el conjunto de esospaíses.

La línea argumental en quepredominantemente se apoyaronlas diversas reformas tributariasrealizadas durante los 80 esbastante homogénea.

Abril 2007 9


Evolución alícuotas 1979-2002 en América LatinaPromedio América Latina

1979 2002

Marginal renta personas físicas 53,87 28,76

Renta persona jurídica 40,69 26,22

General IVA 10,19 14,44

1.3. Estructura y Nivel Actual de laTributación.

No obstante ciertas tendencias generalizadasen la evolución de la tributación a nivelmundial, como no podría dejar de ser,es posible establecer significativasdiferencias en lo que se refiere a laestructura de las recaudaciones por tipode impuestos y a la magnitud relativade los ingresos tributarios frente al PIBde los diferentes países.

En los cuadros siguientes sobre la situaciónen términos de ingresos tributarioscorrespondientes a dos grupos de países, porun lado, a países desarrollados seleccionadosy, por otro, a un conjunto de países deAmérica Latina, se reflejan las aludidasdiferencias.

La nueva etapa se inicia a mediados de los90 y se extiende hasta el presente. Si bienperduran ciertos paradigmas tributariosadoptados en la etapa anterior, se entra delleno en la consideración de los efectos de laglobalización y la digitalización, lo que podríacaracterizarse como la “internacionalizaciónde la tributación interna”.

Las reformas que se propician en esta nuevaetapa, se enfocan en la consideración detemas como los de la competitividad tributariainternacional, la doble tributación, el comercioelectrónico, los precios de transferencia y lacompetencia tributaria nociva, lo cual se reflejaen la introducción o, según el caso, el desa-rrollo de normas específicas sobre aspectostributarios internacionales, principalmente enla legislación de los impuestos a la renta yen la celebración de convenios tributariosinternacionales.

Cuadro 1. Ingresos tributarios por principales conceptos como % de la recaudación total.

Países seleccionados de la OCDE. 2003

País Renta y Ut. S. Social Nómina Propiedad B. y Serv. Otros

OCDE Total 41,9 19,4 1,6 7,8 28,1 1,1Canadá 46 15,4 2.1 10 26,1 0,4Estados Unidos 43,3 26,4 - 12,1 18,2 -Australia 55,2 - 5,6 9,5 29,7 -Nueva Zelanda 59,6 - - 5,2 35,2 -Reino Unido 36,5 18,5 - 11,8 32,7 -Francia 23,2 37,7 2,5 7,3 25,5 3,6Italia 30,9 29,5 - 8 25,7 6España 28,2 35,3 - 7,5 28,2 0,5Dinamarca 59,9 2,5 0,4 3,8 33 0Suecia 36,3 29,1 4,9 3,1 26,3 0,3

Fuentes: OECD survey responses, revenue bodies’ annual reports.



Cuadro 2. Ingresos tributarios (GC) por principales conceptos,% recaudación total.

Países seleccionados de América Latina. 2003

País Renta y S. Social Nómina Propiedad B. y S/Com. OtrosUt. Serv. Ext.

AL Total 27,8 9,8 0,7 1,5 54,1 7,7 1,1Argentina 20,7 21 - 2 43,2 14,3 0,5Chile 27,4 - - - 68,3 4,6 1,3Colombia 38,9 - - 3,8 50,2 7,1 0,1México 26,5 16,9 1,8 1,6 48,3 4,2 0,7Perú 25,7 11,3 1,6 - 60,3 8,4 3

Fuente:Base de Datos de Estadística del CIAT, 2007. Ingresos Tributarios del Gobierno Central y EjecuciónPresupuestaria, CIAT, 2007.

Como puede observarse en los cuadros 1 y2 sobre la distribución de la recaudación portipo de tributos, mientras entre los paísesde la OCDE seleccionados apenas uno,Francia, presenta una mayor participaciónde los tributos sobre bienes y servicios quela de los que gravan la renta (aunque aún eneste caso los tributos más importantes sonlas contribuciones para la seguridad social),en los seis países de América Latinaseleccionados los tributos notoriamente másimportantes en términos de recaudación, sonlos que se aplican sobre bienes y servicios.

En cuanto a la presión tributaria entre ambosgrupos de países seleccionados, de laOCDE y de América Latina, también existengrandes diferencias en cuanto a la magnitudde ese indicador, como puede observarseen los cuadros siguientes:

Cuadro 3. Ingresos tributarios % PIB.Países seleccionados OCDE. 2003

Ext.OCDE Total 38,2Canadá 33,8Estados Unidos 25,4Australia 31,6Nueva Zelanda 34,9Reino Unido 35,6Francia 43,4Italia 43,1España 34,9Dinamarca 48,3Suecia 50,6

Fuentes: OECD survey responses, revenue bodies’annual reports.

Fuente: Base de Datos de Estadísticas, CIAT – 2007.

Cuadro 4. Ingresos tributarios % PIB.Países seleccionados AL. 2003

PaísAL Total 18,042Argentina 24,8Brasil 34,2Chile 18,9Colombia 13,7Costa Rica 19,1Ecuador 14,4Guatemala 11,9México 11,1Perú 14,5Rep. Bolivariana de Venezuela 10,4Rep. Dominicana 14,5Uruguay 29,0

Abril 2007 11


2. LOS DESAFÍOS PARA LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

la estabilidad, financiar la inversiónnecesaria para la retomada delcrecimiento y mejorar la situación social.

Si bien el éxito de la administraciónestará condicionado en parte por laestructura del propio sistema tributario, laeficacia con que él se aplique juega unrol de la mayor importancia para obtenerla magnitud de ingresos presupuestada,en particular en un momento en queparecería impropio en muchos paísesplantear la elevación de la carga tributariaa través del incremento de las alícuotasde los impuestos o de la creación denuevos tributos, restando apenas laposibilidad de ampliar las bases mediantela derogación de exenciones, lo cual,como la experiencia parece indicarlo, noresulta tan fácil ante la presión de gruposinteresados en mantenerlas.

2.2. Ámbito Internacional.

Además de los problemas quetradicionalmente ha debido confrontar laadministración tributaria, la evoluciónvert iginosa de la tecnología de lainformación y de las comunicaciones y laglobalización que aquella propiciara, hanincorporado nuevos o renovados desafíospara el control de las obligacionestributarias.

La exigencia de un Estado de mayorcalidad, responde a las expectativasde una sociedad más participativay rigurosa en el control de lopúblico.

No cabe duda que la existencia de unmercado de bienes y servicios cada vezmás competitivo e integrado, tiene unfuerte impacto sobre los sistemas yadministraciones tributarias al incorporar,

2.1. En el Ámbito Interno.

Cabe advertir antes de entrar a tratar sobrelos desafíos a enfrentar por laadministración tributaria en el ámbitointerno, que resulta difíci l formularcualquier apreciación comúnmente válidapara un extenso grupo de países porgeneral que ella sea, particularmentecuando esos países no presentanaspectos estructurales semejantes. Poresta razón, se optó por hacer referenciapreferentemente a la situación de lospaíses de América Latina, con relación alos desafíos en el ámbito interno, sinperjuicio de reconocer que aun centrandoel tema en los países de esa región,también existen diferencias que puedenhacer que los comentarios generalesque se formulen no se apl iquen aalguno o algunos de los paísescomprendidos.

Por una parte, el paradigma de másmercado menos Estado que predominó enla década anterior, parecería que ennuestros días fue substituido por el de“mejor mercado, Estado de mayorcalidad”.

Aquella exigencia de un Estado de mayorcalidad, responde a las expectativas deuna sociedad más participativa y rigurosaen el control de lo público, lo cualcomprende también a la administracióntributaria y le impone preocuparse conaspectos de su gestión como lo son latransparencia, la eficacia, la eficiencia y,sobre todo, la calidad de servicios.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta quedesde hace algún tiempo existe consensoen identificar como metas prioritarias paralos países de América Latina la estabilidad,la retomada de un crecimiento sustentadoy la erradicación de la pobreza. Estopodría interpretarse como que para lospróximos años uno de los desafíos demayor importancia para las adminis-traciones tributarias, será coadyuvar asus gobiernos en el logro de la suficienciade los ingresos tributarios para garantizar



para los primeros, la preocupación de celarpor la competitividad internacional de laeconomía doméstica, y, para lassegundas, la ampliación del espacio y delos sujetos a controlar.

En materia de administración, lacooperación internacional se presentacomo un requisi to ineludible, paracombatir eficazmente la evasión y el fraudetributarios.

Dentro de este nuevo panorama, que cabeesperar que se haga más crítico en lospróximos años, se destacan tres temasque preocupan a los administradorestributarios. Ellos son temas vinculados alcontrol del cumplimiento tributario, comoel de los precios de transferencia, el delcomercio electrónico y el de los paraísostributarios, componiendo éste último laproblemática que se diera en llamar“competencia tributaria nociva” y que sepuede presentar bajo di ferentesmodalidades.

a. Precios de transferencia.

Como consecuencia de la globalizaciónque significó un notable incrementode las transacciones económicasinternacionales, tanto en su magnitudcomo en cuanto a la variedad ycomplejidad de las formas en que ellasse realizan, se generaron nuevos desafíospara el efectivo control de la tributaciónde los beneficios de las empresas,particularmente cuando se trata detransacciones entre empresas vinculadas.

La sobrefacturación, la subfacturación, lafacturación de transacciones ficticias, laut i l ización de f iguras o formas de

transacción inadecuadas (sub-capitali-zación, por ejemplo), son algunos de losmecanismos aplicados para asignarindebidamente ingresos y gastos entreempresas vinculadas a través de unplaneamiento tributario abusivo, con lafinalidad de minimizar el pago de tributosy que constituyen formas de evasióntributaria de naturaleza fraudulenta.

No cabe duda que las pr incipalespreocupaciones en esta materia serelacionan principalmente a las empresasmultinacionales. Estas empresas, queresponden por más del 60% de lastransacciones del comercio mundial,preocupan tanto a los países exportadoresde capital, normalmente sede de lasmatrices, como a los países importadoresde capital, normalmente sede de lassubsidiar ias, en razón de que lamanipulación de los precios detransferencias puede afectar la correctadeterminación de los beneficios tributablesen los distintos países.

Conforme datos publicados por la UNCTAD(United Nations Conference on Trade andDevelopment) en su “World InvestmentReport”, ya durante los primeros años dela década de los 90, por lo menos 37.000matrices de empresas multinacionales(90% de las cuales están ubicadas enpaíses desarrol lados), controlaban206.000 subsidiarias diseminadas en todoel mundo (aproximadamente el 50% enpaíses en vías de desarrollo). Así también,se indica que alrededor de un tercio delcomercio mundial y el 80% de los pagospor regalías y derechos corresponden aoperaciones intra-empresa de esasmultinacionales.

Generalmente, al tratar de los factoresque influyen para dislocar beneficiosen forma encubierta en el ámbitointernacional, se coloca en primerlugar el de la existencia de marcadasdiferencias en los niveles de tributación,part icularmente, en los impuestossobre la renta. Se parte del supuestode que se trata de transferir utilidadesde países con altos impuestos haciapaíses con bajos impuestos, de forma

En materia de administración,la cooperación internacionalse presenta como un requisitoineludible, para combatir eficaz-mente la evasión y el fraudetributarios.

Abril 2007 13


que se reduzca la carga tributaria globalsobre la renta de un grupo multinacionalde empresas.

Cabría enumerar como aspectos de latributación a la renta, cuyas diferenciaspodrían motivar el uso de los precios detransferencia para dislocar encubier-tamente beneficios, además del nivel dela tasa que es el más explícito, loscriterios para determinar la base imponible(deducciones, amortizaciones, compen-sación de pérdidas, etc.), la existencia deincentivos tributarios que concedenexenciones totales o parciales, eltratamiento otorgado a las ganancias decapital, los acuerdos para evitar la dobletributación de la renta que podrían permitirabusos en su ut i l ización (“ treatyshopping”) y, por qué no, la efectividad decontrol de las administraciones tributarias.

b. El comercio electrónico.

Otro tema preocupante con relación alcontrol de los tributos, se relaciona a losnuevos medios desarrollados por latecnología y que son utilizables para ladirección y conclusión de transaccionescomerciales y financieras. Esto es, ladigitalización.

Hoy en día se suele hablar de la existenciade una Infraestructura Mundial deInformación, en la cual Internet representauna matriz global de redes de compu-tadores intercomunicados unos con otros.

Como ya se señalaba en el informepreparado por la Casa Blanca de losEstados Unidos de América del 1 de juliode 1997, “Un marco para el comercioelectrónico Global”, con la tecnología deInternet se está cambiando la formaclásica de los negocios y los paradigmaseconómicos. Nuevos modelos derelaciones comerciales se vienendesarrollando a medida que las empresasy los consumidores participan en elmercado electrónico, posibilitando a losempresarios comenzar nuevos negocios

más fácilmente a través del acceso a lared mundial de consumidores vía Internety con menores requerimientos de inversióninicial”.

La tecnología de Internet está teniendo unprofundo impacto en el comercio mundialy en especial en el de servicios quecomprende, entre otros, “softwares”,productos para entretenimiento (películas,videos, juegos, grabaciones de sonido),servicios de información (bases de datos,periódicos “on-line”), informacionestécnicas, licencias de productos, serviciosfinancieros, profesionales y de asistenciatécnica. Estas transacciones sedesarrollan “on-line” con una disminuciónde costos dramática.

Como se menciona en el citado informe,Internet también ha revolucionado lasventas al consumidor final y el mercadeodirecto, en tanto que los consumidorespueden comprar desde sus casas unaamplia variedad de productos deproductores y comerciantes de todo elmundo, pudiendo ver esos productos yobtener información sobre los mismos ensus computadoras.

Desde el punto de vista de la tributación,las preocupaciones se derivan de queInternet no ha eliminado apenas lasfronteras nacionales para la realizaciónde los negocios, sino también la identidadde las empresas e individuos quelos realizan.



Teóricamente, quienes comercian “on-line”podrían estar sujetos al mismo tratamientotributario que los que lo hacen de otrasformas, pero esto es difícil de aplicarcuando se trata de comercio electrónico,sea por la di f icul tad de conocerla operación, la naturaleza de lastransacciones y sus actores e inclusiveporque determinar a qué país correspondela jurisdicción tr ibutaria sobre esaoperación puede ser difícil, en la medidaque la mayor parte de los criteriosaplicables están dirigidos a resolversituaciones convencionales.

c. Los regímenes tributariospreferenciales. Los paraísosfiscales y otras formas decompetencia tributaria nociva.

Los países, en el ejercicio de susoberanía, pueden optar por el sistematributario que les resulte más adecuado asus objetivos en materia de políticatributaria.

En un contexto como el actual,caracterizado por una amplia aperturade las economías, la competitividadinternacional es perseguida en todos losfrentes inclusive en el tributario. Sinembargo, debería evitarse que comoconsecuencia de la búsqueda de esamayor competitividad internacional, seresignen necesarios recursos fiscales através de la concesión de exenciones orebajas impositivas, lo cual, además,podría alentar una suerte de “guerra deincentivos” que acabará perjudicando atodos los países que en ella participen yaun a terceros que tendrán sus basestributarias erosionadas.

La forma más usual de la que se vale laevasión tributaria internacional es lautilización de los denominados “paraísostributarios”, entendiendo por éstos a lospaíses sin impuestos o con tasasimpositivas muy reducidas. Dichos paísessuelen disponer además de un extenso ysofisticado aparato bancario y de estrictas

reglas de confidencialidad, lo cual permiteacumular beneficios en ellos o movilizarlosdesde allí sin ser gravados o sin efectostributarios de importancia.

Al mismo tiempo, es necesario tener encuenta que el concepto de “paraísotributario” es un concepto relativo.Cualquier país puede constituir un paraísotributario con relación a otro cuando susimpuestos son significativamente másbajos o cuando no aplica su impuesto encircunstancias que el otro país sí los aplica(definición del concepto de renta gravablemás estrecho, concesión de incentivostributarios, existencia de acuerdos paraevitar la doble tributación internacional dela renta, etc.) y, sobre todo, cuando seniega a br indar informaciones derelevancia tributaria y de interés para laadministración tributaria de otros países.

Podría concluirse que ya existe un amplioconsenso en el ámbito mundial sobre lanecesidad de combatir esa competenciatributaria nociva, la cual es consideradacomo una práctica desleal que se centra,esencialmente, en la reticencia del paísque la practica a intercambiar infor-maciones internacionalmente, escudadoen normas internas establecidas enmuchos casos con el propósito deconstituir efectivos “refugios tributarios”para los evasores.

Abril 2007 15


3. LAS TENDENCIAS EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

- reducción de costos (automa-tización).

3.2. Otras Tendencias Generales.

Corresponde destacar particularmente,otras tendencias generales en lasadministraciones referidas a determinadoselementos o áreas de gestión como lo son:

- La definición de misión.- La estructura organizacional.- La gerencia.- La tecnología.- El desarrol lo de los Recursos

Humanos.- La cooperación internacional.

a. La definición de misión.

Las modernas concepciones sobre lamisión de la administración tributaria quepredominan en los países, han superadoaquellas que veían en ella un organismorecaudador que debería evaluarse entérminos de eficiencia a través de la ópticade un sistema cerrado, sin cualquier refe-rencia al entorno en que se desenvolviese.

La opinión hoy prevaleciente considera quecontinua siendo esencial la finalidadrecaudator ia de la administracióntributaria, pero incorpora también lapreocupación del “cómo” recaudar, en elsentido de preservar los legít imosintereses de los contribuyentes y de laSociedad como un todo.

Por otra parte, se considera que para queuna administración tributaria esté encondiciones de cumplir efectivamente consu misión, ella debe presentar ciertosatributos o características que asegurenformas adecuadas de relación con loscontribuyentes, el profesionalismo de susfuncionarios, disponibilidad de recursostecnológicos acordes al medio en queactúe, etc.

3.1. Aspectos Clave de la Estrategia.

Existiendo una identidad de objetivos yfunciones entre las organizacionesdedicadas a la administración tributaria,no cabría esperar grandes divergencias encuanto al conjunto de los aspectosesenciales de tales organizaciones.Sin embargo, variando los contextosnacionales en que ellas se sitúan,pueden verificarse algunas diferenciasen cuanto a estrategias, estructuraorganizacional, modalidades de gestión,etc., lo cual no impide que en los procesosde reforma encarados por aquellasorganizaciones en los últimos años sepresenten ciertas tendencias comunes.

En la actual idad, si tuvieran queenumerarse las tendencias predominantesen las administraciones tributarias másavanzadas, en cuanto a los elementosclave de la estrategia planteada, estospodrían sintetizarse en los siguientes:

- Equi l ibr io en la promoción delcumplimiento entre:- servicios al contribuyente que

faciliten el cumplimiento;- control y generación de riesgo

ante el incumplimiento (detec-ción, ejecución y sanción).

- Desarrollo integral de la organización,con acento en la profesionalización ylos valores éticos de sus recursoshumanos;

- Permanente adecuación a loscambios del entorno;

- Uso intensivo de las tecnologías dela información y de las comuni-caciónes (TIC), para:- servicios al contr ibuyente

(asistencia y transacciones);- mejor control (procesamiento de

la información); y



La búsqueda de la modernización de lasadministraciones tr ibutar ias en unambiente de integridad y profesionalismode sus funcionarios, ha llevado a lospaíses a promover cambios de impor-tancia en la cultura organizacional deaquellas administraciones, entre loscuales cabe destacar la reafirmación dela noción de servicio en la misión de lasmismas, y el reconocimiento explícito dela necesidad de promover la satisfaccióndel cliente, tanto externo como interno,todo lo cual se proyecta como una nuevaconcepción de la relación-fisco contribu-yente y de las relaciones y estructuraslaborales internas, respectivamente.

Actualmente, las administracionestributarias son conscientes de que paramejorar y mantener niveles adecuados decumplimiento de las obl igacionestributarias, es necesario que converja unaact i tud de acatamiento de susobligaciones por parte de los contribu-

yentes y, asimismo, de integridad porparte de sus funcionarios. La forma delograr la generalización de esas actitudeses, externamente, proyectando unaimagen de confiabilidad y diligencia haciala sociedad, internamente, creando condi-ciones que promuevan el profesionalismoy la ética de los funcionarios, comotambién, en relación a esto último,que se inst i tuyan mecanismos deprevención y combate a las conductasindeseables.

Si se tuviera que concluir dando unadefinición de Misión de la administracióntributaria, cabría decir que ella es:PROMOVER EFICAZMENTE ELCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGA-CIONES TRIBUTARIAS, CON JUSTICIAY EFICIENCIA, PARA CONTRIBUIR ALBIENESTAR DE LA COMUNIDAD.

En esa definición se pueden identificar lossiguientes elementos:

Objetivo: Cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Implica: ejecución de la legislación tributaria, combatiendo la evasión ylogrando oportuno e integral cumplimiento de las obligaciones materialesy formales de los contribuyentes derivadas de aquella legislación.

Estrategia: Promover eficazmente el cumplimiento.

Implica:

Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias asistiendo alcontribuyente, reduciendo sus costos de cumplimiento y simplificandoprocedimientos.Coaccionar efectivamente para el cumplimiento, generando un riesgo parael contribuyente en caso de no cumplimiento espontáneo, de tener quesoportar un costo significativamente mayor (cumplimiento integral de laobligación omitida y sanciones).

Principio: Justicia.

Implica: igualdad de tratamiento ante situaciones iguales, con estrictorespeto a la ley e integridad por parte de la administración.

Forma: Eficiencia.

Implica: minimizar los costos de la administración y de los contribuyentespara el cumplimiento.

Finalidad: Contribuir al bienestar de la comunidad.

Implica: reconocer la trascendencia de la actuación de la administracióntributaria, en el sentido de proveer los recursos financieros necesarios parala concreción de los objetivos sociales y económicos, en beneficio delprogreso de la sociedad en que actúa.

Abril 2007 17


b. La estructura organizacional.

En los últimos diez años la mayoría delos países ha modificado en alguna medidasu estructura organizacional, introdu-ciendo ciertos ajustes en algunos casosy, en otros, promoviendo una verdaderareestructuración organizacional orientadaprimordialmente a adecuarse a los nuevosenfoques de la misión de la administracióntributaria.

En este campo se destacan los cambiosocurridos en cuanto a los criteriosutilizados para definir la departamen-talización o conformación de las unidadesque componen la administración tributaria,la integración de las administraciones detributos internos y aduaneros, y en algúncaso, de la recaudación de los recursospara la seguridad social, la autonomía degestión y financiera y la descentralizaciónoperativa.

i. Criterios de departamentalización

Con relación a los cr i ter ios dedepartamentalización, predominanentre los países los que suponenadoptar una organización predomi-nantemente funcional.

Ciertos países, sin perjuicio demantener un criterio de departa-

mentalización funcional, han orientadosu estructura organizacional por tipode contribuyente, es decir, unidadesespeciales realizan la gestión dedeterminados grupos de contribu-yentes, combinando cr i ter iosenfocados a características de loscontribuyentes, su naturaleza, el tipode act iv idad desarrol lada o sumagnitud.

En los países de América Latina,desde hace varios años, se puedeobservar la adopción de un enfoquesimilar al del “por tipo de contribu-yente”, pero en este caso poniendola atención en la magnitud de loscontribuyentes en términos recauda-torios, lo que dio origen en varios deellos a la formalización dentro de susestructuras organizacionales de lasconocidas “unidades de grandescontribuyentes”.

Otra tendencia que cabe destacares la incorporación dentro de laadministración tr ibutaria de lasfunciones de desarrollo y utilizaciónde tecnología informática.

Los cuadros Nos. 5 y 6 dan cuenta de cuá-les son las soluciones adoptadas en estasmaterias por países seleccionados de laOCDE y del CIAT respectivamente.

Cuadro 5 Estructura Organizacional de la AT

Países seleccionados de la OCDE

Principal criterio Grandes Cont. TI Incorporada(Servicio Informático)

Canadá F No SíAlemania F, TP No SíIrlanda F, TP Sí SíItalia F, T Sí SíPaíses Bajos F Sí SíEspaña Todos Sí SíSuecia T Sí SíR. Unido F, TP Sí NoEEUUAA F, TP Sí Sí

Fuentes: OCDE Survey responses, revenue bodies’ annual reports.F—función; T—Impuesto o TP—Contribuyentes.



ii. Administración conjunta de losimpuestos internos y aduaneros

Se advierte una tendencia hacia laintegración de la administración de losimpuestos internos y aduaneros, sinembargo, la intensidad de esaintegración varía entre países encuanto a las áreas funcionalescomprendidas, excepto en casoscomo el de Brasil, país en el cual laintegración se produjera ya hace másde tres décadas; en la mayor partede los países ese proceso podríaconsiderarse que se encuentra en unaetapa de transición.

iii. Autonomía en la gestión adminis-trativa y financiera

Un aspecto novedoso en la recienteevolución de la administracióntributaria y que refleja la trascen-dencia que la misma viene adqui-riendo, lo constituye la legislaciónaprobada en numerosos paísesdirigida básicamente a proveer a laadministración tributaria de una ciertaautonomía administrativa, técnica yfinanciera, a f in de mejorar lascondiciones para contratar y actuarcon mayor oportunidad, mejorar elnivel profesional de sus recursoshumanos y la cal idad de susservicios, contrarrestar la ingerenciapolítica en sus decisiones, y asíproyectar a la ciudadanía una imagende organización expeditiva y de altoprofesionalismo.

Los cuadros Nos. 7 y 8 a continuación,dan cuenta de cuáles son las solucionesadoptadas por países seleccionados dela OCDE y del CIAT en materias deintegración de la administración detributos y autonomía de la administracióntributaria.

Diversos países no sólo hanintegrado la administración de lostributos internos y aduaneros,sino también la recaudación yfiscalización de los aportes parala seguridad social.

Cuadro 6. Estructura Organizacional de la AT

Países seleccionados del CIAT

Principal criterio Grandes Cont. TI Incorporada(Servicio Informático)

Argentina F , TP Sí SíBolivia F, TP Sí SíBrasil F No NoChile F, TP Sí SíColombia F, TP Sí SíCosta Rica F No NoCuba F, TP Sí SíGuatemala F, TP Sí SíMéxico F, TP Sí SíParaguay F, TP Sí SíPerú F Sí SíVenezuela F, TP Sí Sí

Fuente: Estructura organizacional y funciones de las administraciones tributarias de los países miembrosdel CIAT – 2007.

F—función; T—Impuesto o TP—Contribuyentes.

Abril 2007 19


Cuadro 8. Estructura Institucional de la AT


Tipo de estructura Cont. Soc. Aduanas

Argentina Autónoma Sí SíBolivia Autónoma con Directorio No NoBrasil Múltiples Direcciones en MH Sí SíChile Autónoma No NoColombia Múltiples Direcciones en MH No SíEcuador Autónoma con Directorio No NoGuatemala Autónoma con Directorio No SíMéxico Autónoma con Junta de Gobierno No SíNicaragua Autónoma No NoPerú Autónoma Sí SíRep. Dominicana Autónoma No NoVenezuela Autónoma No Sí

Fuente: Administraciones Tributarias bajo régimen de autonomía – Financiación y régimenpresupuestario. CIAT – 2007.

Cuadro 7. Estructura Institucional de la AT


Tipo de estructura Cont. Soc. Aduanas

Canadá Semi-autónoma con Directorio Sí NoAlemania Múltiples Direcciones en MH No NoIrlanda Semi-autónoma Sí SíItalia Múltiples Direcciones en MH No NoPaíses Bajos Única Dirección en MH Sí SíEspaña Semi-autónoma No SíSuecia Semi-autónoma Sí NoR. Unido Semi-autónoma con Directorio Sí SíEEUUAA Semi-autónoma con Directorio Sí No

Fuentes: OCDE Survey responses, tax bodies’ annual reports.



c. La gerencia.

La existencia de recursos, ladisponibilidad para su utilización y lasuficiencia de atribuciones legales parael desempeño de sus funciones, podríanconsiderarse como un arsenal necesariopara la efectividad de la administracióntributaria, pero esto no garantiza por sí eléxito de su gestión.

La aplicación de todos aquellos elementosprecisa de un comando que no significaotra cosa que la existencia de unagerencia que, si bien se puede nutrir conlas técnicas generales sobre la materia,debe adecuarse a las particularidadesdel quehacer de la administracióntributaria.

Una actuación de la administracióntributaria que se caracterice por unapermanente improvisación, atenta contralos más elementales requisitos para undesempeño eficiente y eficaz.

La planificación estratégica constituye unatécnica de gran di fusión entre lasadministraciones tributarias. La casitotalidad de los países ya la vienenaplicando. Sin embargo, no siempre elplan estratégico adoptado cumple con unade sus funciones esenciales, cual es lade servir de marco de referencia para laelaboración del plan general de actividadesy, a través de éste, de orientación para laelaboración de los planes operativos delas distintas áreas de la administracióntributaria y regiones geográficas.

Al mismo tiempo, aun con la existenciade una planificación, si esta no se comple-menta con una definición precisa de indi-cadores de desempeño y un efectivocontrol de gestión, que sirva para evaluarel cumplimiento y adecuación de losobjetivos y metas propuestos, se carecerádel instrumento fundamental pararetroalimentar al propio proceso deplanificación y, más aun, para evaluar ala propia administración e identificar lasnecesidades de cambio. Con esa fina-lidad, las administraciones tributarias handesarrollado los criterios utilizables para

el diseño y aplicación de indicadores dedesempeño que permitan una evaluacióncontinua y objetiva y les brinde unarespuesta integral sobre su desempeño ysobre la adecuación de lo planificado.

También cabe destacar particularmente laatención brindada a los costos de gestión.Si bien la importancia relativa de esoscostos pueden variar entre las adminis-traciones por diversas razones, entérminos generales, la relación entre losmontos efectivamente recaudados en unperiodo y los gastos en que incurriera laadministración en ese mismo periodo,podría considerarse como un primerindicador para evaluar la eficiencia de sugestión, ello sin perjuicio de que se tengabien en cuenta que ese indicador no caberelacionarlo con la eficacia de la adminis-tración. Una administración con costosmuy bajos, en el sentido que se vienecomentando, puede obtener ese resultadoen función de su inoperancia en un mediocon una alta evasión y otra con altoscostos de gestión puede estar próxima aun monto de recaudación equivalente a larecaudación potencial total.

También es necesario considerar que unprimer factor para explicar la disparidadde esos costos, puede ser la productividaddel sistema tributario y el tipo de tributosadministrados, también influyen sobre losmismos:

- las modalidades de gestión delimpuesto (la retención en la fuentepara el impuesto sobre la renta espoco onerosa),

- una distribución diferente de loscostos entre los gastos de personaly las inversiones de modernización(pr incipalmente informática ycapacitación).

El cuadro Nº 9 contiene los costos derecaudación correspondientes a paísesseleccionados de la OCDE, en tanto queel cuadro Nº 10 contiene datos corres-pondientes a países seleccionados del CIAT.

Abril 2007 21


La tecnología.

Las administraciones tributarias se hanvolcado de lleno al proceso modernizadorincorporando significativos avancestecnológicos, a través del desarrollo eimplantación de sistemas de informaciónapoyados en las tecnologías de lainformación y las comunicaciones ydirigidos a mejorar el control de lasobligaciones tributarias, a la atención delcontribuyente y a la disminución decostos.

En la mayoría de los países se hanautomatizado los procesos masivosrelativos a funciones básicas de laadministración tributaria.

Cuadro 10. Comparación de Costos Administrativos como % de Recaudación Neta


2000 2001 2002Argentina 1,97 1,79 2,00Chile 0,75 0,75 0,84Colombia 0,80 0,68 0,95Costa Rica 0,69 0,73 1,04España 0,88 0,84 0,83Guatemala 0,28 0,42 0,28México 0,16 0,13 0,13Perú 1,99 1,89 3,25

Fuente: Base de Datos de Estadística del CIAT, 2007. Ingresos Tributarios del Gobierno Central yEjecución Presupuestaria, CIAT, 2007.

Cuadro 9. Comparación Costos Administrativos como % Recaudación Neta


2000 2001 2002

Canadá 1.07 1.08 1.20Irlanda 0.81 0.90 0.95Países Bajos 1.70 1.74 1.76España - 0.81 0.78Suecia 0.43 0.44 0.42R. Unido 1.10 1.11 1.15EEUUAA 0.43 0.46 0.52

Fuentes: OCDE Country survey responses, annual reports of revenue bodies.

Hoy en día se cuenta también conservicios tales como el suministro deinformación y asistencia al contribuyentevía Internet, y se ha difundido ampliamentela declaración y pago de los impuestosvía electrónica.

Además de la reingeniería de procesosinducida por el uso intensivo de lastecnologías de la información y de lascomunicaciones en la administracióntributaria, pueden resumirse como aportespositivos de ese uso:

- una mejor calidad de servicio al contri-buyente (asistencia e información);



- poder fiscalizar mejor al contribuyentey efectuar un control tributario de mejorcalidad (análisis de riesgo, por ejemplo);y

- reducir los costos de gestión(automatización de operaciones masivascon reducido valor añadido).

e. El desarrollo de los RecursosHumanos.

Un énfasis especial en el desarrollo de losrecursos humanos es otra de las tendenciasidentificadas en las administracionestributarias, pues de la calidad de éstosdepende en último término el realaprovechamiento de cualquier avance quese realice en términos organizacionales,procedi-mentales, tecnológicos o de mayordisponibilidad de medios financieros.

Para promover la profesionalización de losrecursos humanos de la administracióntributaria, tanto en el sentido de su califi-cación técnica como ética, cabría considerardiversos tipos de acciones, todas ellasenmarcadas en una explícita y sistema-tizada política que incluya principalmenteaspectos tales como carrera administrativa,remuneraciones y capacitación.

Contar con una carrera administrativapara los funcionarios de la administracióntributaria, significa garantizar una relaciónprecisa de trabajo, basada en normas deaplicación general que apartan las posibi-lidades de arbitrariedad que pueden afectarlos intereses de los individuos y de lapropia organización, particularmente, alconsagrarse en esa carrera administrativala aplicación de rigurosos criterios ymecanismos basados en el mérito personaly profesional para el reclutamiento, seleccióny promoción de los servidores.

En muchas oportunidades, la falta de unapolítica realista de remuneraciones ybeneficios para los funcionarios de laadministración tributaria, ha impedido o leha restado continuidad al mejoramiento deesa administración. La administración

tributaria precisa contar en varias de susáreas de actuación con profesionalesaltamente calificados, para cuya captacióny mantenimiento es necesario que ofrezcaunas retribuciones acordes al mercado detrabajo del que provienen aquellos profe-sionales. De otra forma, deberá conformarsecon bajos niveles de formación de supersonal, lo que seguramente se reflejaráen el desempeño de la organización comoun todo o, aun invirtiendo en la formacióninterna de los mismos, una vez capacitadosno tendrá condiciones de mantenerlos ensus cuadros.

La legislación tributaria, la tecnología y lastécnicas administrativas están en perma-nente evolución. Para acompañar esaevolución en forma satisfactoria, esnecesario que la administración tributariacuente con programas de capacitaciónpermanente, los cuales deberían estaríntimamente ligados a la carrera adminis-trativa como mecanismos vinculados alreclutamiento, selección y avance en esacarrera. Así también, las actividades decapacitación deben contemplar comoobjetivo no apenas la formación técnica delos funcionarios, sino que igualmente debenconstituir un instrumento para inculcar losvalores que deben integrar el ambienteorganizacional, como lo son la ética, laintegridad y la noción de servicio.

Abril 2007 23


Por otro lado, la misma actitud de la admi-nistración tributaria hacia los contribu-yentes, de aplicación de las normas enforma rigurosa y equitativa, debe prevalecercon relación a los funcionarios queintegran esa Administración.

Si bien la promoción de una conductaética de los funcionarios, que beneficie laintegridad de cada uno de ellos y de laorganización como un todo, deberealizarse a través de mecanismos queincentiven aquella conducta, la existenciade un conjunto de normas reunidas en uncódigo de ética o que compongan unrégimen disciplinario para los funcionariosde la Administración tributaria, junto conprocedimientos y órganos que posibilitenuna aplicación estricta y efectiva de esasnormas, constituyen medios necesariospara evitar un ambiente de impunidad quepropicie el incumplimiento de los deberesde los funcionarios y la comisión de laactos de corrupción.

f. La cooperación internacional.

Debiendo actuar la administración tribu-taria en un entorno caracterizado por unavasta red de relaciones económicas, connegocios iniciados o concluidos en un paíspero con desarrollo en las jurisdiccionesde varios países, se hace necesaria unaactitud de cooperación que signifique quela capacidad de actuación de una deter-minada administración nacional no seagote en sus límites territoriales y que,además, se propicien acciones conjuntasen áreas de interés común para elcombate al fraude y la evasión tributarias.

Particularmente, las aludidas circuns-tancias del entorno han otorgado un nuevoénfasis a las necesidades de control fuerade la jurisdicción territorial de la adminis-

tración tributaria. Este fenómeno, hadeterminado que para que el control delas obligaciones tributarias sea efectivo,es preciso cada vez en mayor medidadesarrollar mecanismos de cooperacióninternacional con administracionestributarias de otros países. La promociónde estos mecanismos, tales como elintercambio de información y las fiscali-zaciones conjuntas o simultáneas, comotambién los medios para establecerlos,tales como los convenios internacionalesbilaterales o multilaterales, son herra-mientas en rápida expansión en la medidaque constituyen soluciones para losnuevos desafíos emergentes de la interna-cionalización de la economía y, conse-cuentemente, de la propia tributación.

Además de la celebración de acuerdossobre cooperación internacional, de laadecuación de los sistemas de infor-mación, etc., el control de las transac-ciones internacionales requiere que laadministración tributaria cuente con unaestructura organizacional apropiada,esto significa con órganos dedicadosa desarrollar funciones de auditoríainternacional, integrados por espe-cialistas capacitados para el análisis ycontrol de las actividades económicasinternacionales.



essay contest / CIAT / AEAT / IEF

Concurso de

MonografíasxxI



Abril 2007 27

El Control Aduanero como Sustento de la Facilitación del Comercio Exterior

El Control Aduanero como Sustento de laFacilitación del Comercio Exterior

Primer PremioXIX Concurso de MonografíasCIAT/AEAT/IEF

Por: Juan ManuelArce Gil

Oficial Aduanero IIntendencia deAduanas de Chiclayo

SUNAT - Perú

SUMARIO: Capítulo I: Marco Teórico.- 1.1. Posición regional con respecto al controly la facilitación.- 1.2. Comunidad Andina de Naciones (CAN).- 1.3. MercadoComún del Sur (MERCOSUR).- Capítulo II: Facilitación en el Comercio.-2.1. Introducción.- 2.2. El rol de la aduana en la facilitación del comercio.-2.3. Instrumentos y programas para procedimientos de aduanas yfacil i tación de comercio - la revisión de la Convención de Kyoto.-2.4. Síntesis.-2.5. La amplitud operacional del concepto facilitación delcomercio.- Capítulo III: Control Aduanero en el Comercio.- 3.1. Conceptosbásicos.- 3.2. Tipos de control aduanero.- Capítulo IV: La Aduana del Perú.-4.1. Proceso de fusión aduanas-SUNAT.- 4.2. Prevención y represión delcontrabando.- 4.3. Tráfico ilícito de drogas (TIM).- 4.4. Despacho aduanero.-4.5. Recaudación aduanera.- 4.6. Hacia una aduana virtual.- Conclusiones.-Recomendaciones.- Bibliografía.

RESUMEN

En el presente trabajo se parte del hechode que las Aduanas en América Latina yen gran parte del mundo se enfrentan auna dualidad: no ser un freno a lafacilitación del comercio exterior y, porotra parte, buscar los mecanismos decontrol en el ingreso de mercancías alterritorio nacional.

El comercio entre las naciones es el motordel bienestar económico y de la creaciónde riqueza. Las Administraciones deAduanas constituyen uno de los eslabonesfundamentales de la eficiencia de losintercambios internacionales, pues ellasgestionan todos los envíos con el fin degarant izar el cumplimiento de lasnormativas nacionales y de las normasinternacionales multilaterales que rigen losintercambios comerciales. Las Adminis-traciones de Aduanas no sólo aseguran larecaudación de los derechos fiscales, la

protección de la sociedad y la seguridadde la cadena logística, sino que asimismoprocuran intensificar la facilitación delcomercio a fin de fomentar la inversión yde reducir la pobreza.

En el caso del Perú, desde comienzos dela década de los noventa, se aperturanuestra economía al mundo, significandotodo ello un reto para la Administraciónaduanera y de todos aquel los queparticipan directa o indirectamente en elcircuito del comercio internacional.

En el primer capítulo, se da un alcance delos aspectos conceptuales de la posiciónregional referente al control y la facilitaciónque tiene el CAN y el MERCOSUR. En elsegundo capítulo, se revisa el marconormativo internacional de la facilitacióndel comercio y el papel que juegan lasAdministraciones Aduaneras en estecontexto.



En el tercer capítulo, se señalan losconceptos básicos relacionados con losmecanismos y tipos de control que debenllevar a cabo las Aduanas para noentorpecer el normal flujo de bienes a nivelinternacional.

El cuarto capítulo, contiene informaciónsobre el proceso de Fusión de Aduanascon Tributos Internos llevado a cabo ennuestro país, los retos que nos tocaenfrentar, los proyectos que se estánimplementando para consolidar losmecanismos de control y agilizar cada vezmás el comercio exterior peruano.

PRESENTACIÓN

Cuando se dice control aduanero comosustento de la facilitación del comercioexterior, no sólo se debe entender comoel control que ejercen las aduanasoperativas al momento del ingreso y salidade mercancías del país bajo un régimen uoperación aduanera, sino que tambiéndebe abarcar al control posterior que seejerce con posterioridad al levante de lasmercancías; por lo tanto, el controladuanero involucra tanto al controlconcurrente como al control posterior.Asimismo, el ejercicio de este controladuanero debe ser llevado a cabo por laSUNAT conjuntamente con los operadoresde comercio exterior.

condicionante la posibilidad real de poderverificar el ejercicio correcto de estasmedidas, ya que de lo contrario estaspodrían ser mal utilizadas llegando apropiciar la comisión de actos irregulareso fraudulentos.

Es en este contexto, que lo avanzado entérminos de facilitación en el comercioexterior llevó a la Aduana peruana a serconsiderada por una serie de organismosinternacionales como una Aduana modeloen la región, y puede actualmenteconsolidarse con un efectivo controlposterior, lo cual en la actualidad es factibleque se lleve a cabo, ya que al habersefusionado la Administración Aduanera conla Administración Tributaria Interna, una delas ventajas que esta última puede aportares justamente en el tema del controlposterior, y ello en razón a que los tributosinternos que administra la SUNAT sonautoliquidables, los mismos que estánsujetos a procesos de fiscalización.

Para lograr esto, la SUNAT está empeñadaen mejorar sus indicadores de riesgo, deforma tal que la aduana operativa no pierdat iempo revisando mercancías sinincidencia alguna, para ello es importantela retroalimentación constante entre elcontrol concurrente y el control posterior,debiendo en el control concurrentegenerarse la información necesaria quepermita llevar a cabo un efectivo controlposterior.

La SUNAT está empeñada en mejorarsus indicadores de riesgo, de formatal que la aduana operativa no pierdatiempo revisando mercancías sinincidencia alguna.

Si bien en la década de los 90 se dieronen la Aduana una serie de medidasorientadas a la facilitación del comercioexter ior éstas no se encontrabanrealmente sustentadas en un efectivocontrol posterior, ya que la adopción delos principios de presunción de veracidado buena fe, así como la delegación defunciones al sector privado tienen como

Abril 2007 29


1 Lenin Govea V, “Control Aduanero en Ecuador-Mejoramiento del Control Aduanero mediante la Gestión deRiesgo”. Trabajo de Tesis para optar por el Grado de Magíster Ejecutivo en Informática de Gestión deNuevas Tecnologías, Universidad Santa María-Guayaquil-Ecuador, pág. A4, A5, A6.

CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO

Como expresa Lenin Govea1 , desde iniciode la década de los noventa, las Aduanaslatinoamericanas, empezaron a realizarprocesos de modernización con la finalidadde mejorar su gestión y agilizar el normalflujo del comercio internacional.

Las Administraciones Aduaneras se enfrentana una disyuntiva al momento de señalarcuáles son sus fines y principales objetivos,ya que, por un lado, las Aduanas siempreexistieron para cobrar tributos y, por otro lado,deben controlar las operaciones de comercioexterior, de tal forma que se eviten fraudesen contra del Estado.

Hoy en día, los tratados y conveniosinternacionales en vigencia, han afectado ala recaudación tributaria haciéndoladisminuir, y con los años los tributos alcomercio exterior están en una situacióndecreciente, dándole paso a la liberalizacióndel comercio. El enfoque actual de lasAduanas no puede estar, entonces, sólo enlas recaudaciones, y se debe pasar apreocupar de otros aspectos de mayorimportancia, como el medio ambiente, lapropiedad intelectual y la salud, que puedenafectar a la población de un país.

En América Latina, antes de que secomenzaran a aplicar las reformas, se teníauna visión de las Aduanas como ineficientes,ineficaces, obstaculizadoras y corruptas, poresto, los programas de fortalecimientoinstitucional se relacionaban con lasuperación de esas vulnerabilidades. Losresultados hasta ahora han sido buenos,pero viendo la necesidad de profundizar enciertos aspectos se han dado iniciativas porparte de otros organismos para mejorar estosaspectos, que afectan directamente a lasempresas que realizan transacciones en elmercado global.

Uno de estos organismos es la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC), que es la única

organización internacional que se ocupa dedictar las normas que rigen el comercio entrelos países, con el objetivo de ayudar a losproductores de bienes y servicios, losexportadores y los importadores a llevaradelante sus actividades (referencia de lapágina web www.wtc.org).

El Convenio de Kyoto indica lo que unaAduana moderna debe considerar antes deponer en marcha un Plan de control aduanero.Principalmente establece que deberíaevitarse al máximo los controles de losmovimientos de carga y hacerlo porauditorías, para no entorpecer el libre flujocomercial de los países. Adicionalmente,nombra a la gestión de riesgo como elementoclave para poder manejar el crecimiento delcomercio internacional. Resalta, también,aspectos relacionados con la cooperacióncon la empresa privada.

El apoyo de la Alta Dirección; un personaldebidamente capacitado, motivado y remu-nerado; una organización y procedimientosadecuados son necesarios más que nunca,de otra manera se vería comprometido eléxito de cualquier iniciativa de mejoramientodel control aduanero.

A continuación, se muestra la posición deSudamérica, como región, con respecto alcontrol y la facilitación, sobre todo basadoen las normativas de los bloquessubregionales:



1.1 Posición Regional con Respecto al Control y la Facilitación.

Los países de esta región, en su totalidad, son parte de la Organización Mundial deComercio (OMC). A continuación se nombran a los países miembros y la fecha en queempezaron a ser miembros de la organización:

Grupo País Fecha de InicioMERCOSUR Argentina 1 de enero de 1995MERCOSUR Brasil 1 de enero de 1995No tiene Chile 1 de enero de 1995MERCOSUR Uruguay 1 de enero de 1995CAN Venezuela 1 de enero de 1995MERCOSUR Paraguay 1 de enero de 1995CAN Perú 1 de enero de 1995CAN Colombia 30 de abril de 1995CAN Bolivia 12 de septiembre de 1995CAN Ecuador 21 de enero de 1996

Fuente: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/org6_s.htm

La mayor parte de las transacciones de Sudamérica es realizada por dos grandesbloques: la CAN y el MERCOSUR, siendo sus principales destinos América del Norte yla misma región.

Comercio de Mercancías de América Latina2004

(Miles de millones de dólares y porcentajes)

Exportaciones ImportacionesUS$ % US$ %

TOTAL 276 100 237 100RegiónAmérica del Norte 93 33,7 70 29,5América Latina 64 23,2 63 26,4Europa Occidental 59 21,4 50 21,0Comunidad de EstadosIndependientes (CEI) 3 1,1 6 2,6África 7 2,5 7 2,8Oriente Medio 5 1,8 4 1,5Asia 39 14,1 39 16,3

Nota: Las partes porcentuales correspondientes a las importaciones se han obtenidode la matriz de la Secretaría para el comercio mundial de mercancías por productosy regiones.

Fuente: OMCElaboración: Propia

Abril 2007 31


De hecho, resulta imposible para lasAduanas controlar todas las operaciones,pues requeriría de una gran cantidad derecursos y no generaría los beneficiosnecesarios para justificar su costo; sedebe aplicar, por tanto, principios degestión de riesgos al control que ejerce laAduana.

Esta forma de trabajo se sustenta en losprincipios de buena fe y presunción deveracidad, es decir, en el hecho de quenadie tiene la intención de realizar un actoilícito salvo que se demuestre lo contrario.Por tanto, existe la necesidad de que losesfuerzos de la Aduana se orienten a evitarque los no cumplidores de la leyperjudiquen los intereses f iscales,económicos, la salud y la seguridad delos ciudadanos y que los buenoscumplidores de la ley no tenganinconvenientes para retirar las mercancíasde los recintos aduaneros.

1.2 Comunidad Andina de Naciones(CAN)

El CAN es una organización subregionalcon personería jurídica internacionalconstituida por Bolivia, Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela y compuesta por losórganos e instituciones del SistemaAndino de Integración (SAI).

Sus antecedentes se remontan a1969 cuando se firmó el Acuerdo deCartagena, también conocido comoPacto Andino. La CAN inició susfunciones en agosto de 1997 (referenciawww.comunidadandina.org)

Las exportaciones de la comunidad andinahan crecido, en un período de cinco años(desde 2000 hasta el 2004), en un 29,46%, siendo el Perú el de mayor crecimiento(77,3%), y Ecuador el de menorcrecimiento (49,81%).

Exportaciones FOB al Mundo(Millones de dólares)

Países 2000 2001 2002 2003 2004BOLIVIA 1 457 1 351 1 372 1 633 2 254COLOMBIA 13 049 12 287 11 890 12 947 16 477ECUADOR 4 822 4 424 4 837 5 873 7 224PERU 6 794 7 041 7 565 8 549 12 365VENEZUELA 31 302 25 868 22 441 25 952 37 775COMUNIDAD ANDINA 57 423 50 970 48 104 54 954 74 338

Fuente: www.comunidadandina.org

En cuanto a las importaciones, han crecido en un 36,59% en la subregión. El país demayor crecimiento es Ecuador, con 83,08%. El de menor crecimiento es Bolivia conuna tasa de -4,5%.

Importaciones CIF al Mundo(Millones de dólares)

Países 2000 2001 2002 2003 2004BOLIVIA 1 977 1 708 1 770 1 601 1 888COLOMBIA 11 539 12 813 12 668 12 853 16 745ECUADOR 3 569 5 299 6 431 6 534 7 861PERU 7 401 7 291 7 492 8 700 10 839VENEZUELA 15 278 17 667 10 648 9 035 16 272COMUNIDAD ANDINA 39 763 44 778 39 008 38 724 54 313

Fuente: www.comunidadandina.org



1.3 Mercado Común del Sur(MERCOSUR)

La República Argentina, la RepúblicaFederativa de Brasil, la Repúblicadel Paraguay y la República Oriental delUruguay, suscribieron el 26 de marzode 1991, el Tratado de Asunción, creandoel Mercado Común del Sur, MERCOSUR,que constituye el proyecto internacionalmás relevante en que se encuentrancomprometidos esos países.

En catorce años, las importacionesdel MERCOSUR crecieron en más deldoble. Los países de mayor crecimientofueron Brasil y Argentina. Uruguay fueel de menor crecimiento, pero se debetener en cuenta que lo hizo en másdel 100%.

Importaciones en Millones US$

Países 1991 2004 Crecimiento %Argentina 8.275,3 22.447,0 171,25%Brasil 21.041,0 62.766,0 198,30%Uruguay 1.552,1 3.114,0 100,63%Paraguay 1.275,4 2.652,0 107,93%MERCOSUR 32.143,8 90.853,0 182,65%

Fuente: Centro de Economía Internacional en base a Indec, SECEX, SecretaríaAdministrativa del Mercosur y Banco Central del Uruguay.Elaboración Propia.

Las exportaciones tuvieron un incremento de la sub-región del orden 170,59%, siendoel de mayor crecimiento Argentina seguido de Brasil y el de menor crecimiento fueUruguay con un 85,41%.

Exportaciones en Millones US$

Países 1991 2004 Crecimiento %Argentina 11.997,8 34.550,0 187,97%Brasil 35.793,0 96.474,0 169,53%Uruguay 1.573,8 2.918,0 85,41%Paraguay 737,1 1.626,0 120,59%MERCOSUR 50.101,7 135.568,0 170,59%

Fuente: Centro de Economía Internacional en base a Indec, SECEX, SecretaríaAdministrativa del Mercosur y Banco Central del Uruguay.Elaboración Propia.

El Mercado Común del Sur ha tenido unincremento sustancial del comercio en ladécada de 1991 al 2004, como las mayoríade países de esta parte del continente.

El MERCOSUR representa, por sobretodo, un Acuerdo Político. A partir de esteAcuerdo, los países miembros secomprometen a convivir en armonía en losámbitos políticos, económicos y socialesde sus sociedades, respetando las reglasdel juego impuestas por los órganosrespectivos.

Abril 2007 33


CAPÍTULO II: FACILITACIÓN EN EL COMERCIO.

Una introducción a los conceptos básicos y beneficios.

optimizar la eficiencia y efectividad de losniveles de control gubernamental.

La real ización satisfactoria de unatransacción recae en la confianza de:

un eficiente traslado de mercancíaentre las especificaciones delvendedor al comprador;conformidad de la mercancía a losrequisitos del comprador;conformidad de la documentacióncomercial;conformidad con las regulacionesy formalidades requeridas porAduana y otros documentos yprocedimientos al momento deingresar a un país;acuerdos para la ejecución depagos.

2.1.2 ¿Cuáles son los beneficios dela Facilitación?

Beneficios del Gobiernométodos de control con mayorefectividad;desplegar recursos con mayorefectividad y eficiencia;incrementar ingresos;mejorar el cumplimiento de lasnecesidades de comercio;acelerar el desarrollo económico;alentar a la inversión extranjera.

Beneficios para el Comerciodisminuir costos y reducirdemoras;rápido despacho aduanero y dedescargo a través de unaintervención estatal predecible;sistema comercial simple tantopara el comercio internacionalcomo para el comercio nacional;incrementa su competitividad.

2.1 Introducción

El crecimiento económico es una claraprioridad para los Gobiernos, y una baseprimaria para alcanzar el bienestareconómico de sus ciudadanos. Unacreciente participación en el comerciointernacional ha sido identificada como unelemento esencial para el logro de esteobjetivo. Gobiernos y organizacionesinternacionales mundiales se hanconcentrado en la premisa de establecery expandir el sistema de comerciointernacional a través de la reducción dearanceles y las políticas de liberalización.

La Facil i tación del Comercio es unelemento clave en la competitividad y lacomunidad internacional, razón por la cualse está prestando mayor atención aldesarrollo e implementación de medidase instrumentos de facilitación.

2.1.1 ¿Qué es la FacilitaciónComercial?

La facilitación en el comercio tiene comofin el desarrollo de un consistente,transparente y predecible ambiente parala ejecución de transacciones decomercio internacional. El mismo se basaen las normas y prácticas internacionalesresultantes de:

la simplificación de formalidadesy procedimientos;la estandarización y mejoras enla infraestructura física y medios;la armonización de las leyes yregulaciones.

La primera meta de la facilitación en elcomercio es reducir el costo detransacciones y la complejidad paraefectuar los negocios de comerciointernacional, mejorar el ambientecomercial del país, y al mismo tiempo,



2.1.3 ¿Cuáles son las herramientaspara la Facilitación delComercio y cómo pueden losgobiernos y el comercioimplementarla?

Los gobiernos son los mayores inversionistasen el comercio internacional ya que losmismos buscan lograr el crecimientoeconómico y mejorar la calidad de vida desus ciudadanos. Asimismo, son losresponsables, entre otros, de proteger a lasociedad de la importación y exportación demercancía ilegal y/o perjudicial.

La facilitación no será impedida con laimplementación de controles guberna-mentales. Sin embargo, las consultas en lacomunidad de comercio sobre cómo losprecios institucionales y legislativos pudieranser corregidos y acordados podrían mejorarla facilitación. Siendo parte de lasrecomendaciones, que la comunidad decomercio estará más inclinada con elcumplimiento de reglas y procedimientospredecibles y transparentes que no interfierancon la logística de su organización.

Los gobiernos pueden iniciar la facilitacióniniciando el diálogo con la comunidad decomercio y al mismo tiempo alentar a ladiscusión de temas comerciales entre ellosmismos.

2.2 El Rol de la Aduana en laFacilitación del Comercio.

En el contexto del comercio internacional lasAduanas juegan un rol crítico no solo paralograr las metas gubernamentales sinotambién en la efectividad de los controlesque aseguren las recaudaciones, elcumplimiento de la legislación nacional, yen garantizar la protección y seguridad de lasociedad.

La eficiencia y efectividad de losprocedimientos aduaneros tienen unainfluencia significativa sobre la competitividadeconómica de las naciones, en elcrecimiento del comercio internacional y eldesarrollo del mercado globalizado.

En un mundo altamente competitivo, elcomercio internacional y las inversionesnecesitan de lugares donde obtenganeficiencia, respaldo y facilitación.

Asimismo, tanto el comercio como lasinversiones menguarán de lugares dondese perciban los negocios como buro-cráticos y como sinónimos de altoscostos. Los procesos y sistemas deaduanas no deberían ser o parecer unabarrera para el comercio internacional y elcrecimiento.

Las Aduanas son los elementos obligatoriosen el flujo de mercancías hacia undeterminado país y la aplicación deprocedimientos sobre estas mercancías,influencia significativamente en el rolde la industria nacional dentro delcomercio internacional y su corres-pondiente contribución en la economíanacional.

2.3 Instrumentos y Programas paraProcedimientos de Aduanas yFacilitación de Comercio - laRevisión de la Convención deKyoto.

Los elementos claves incluidos en la versiónRevisada de la Convención de Kyoto parasu aplicación en la administración modernade Aduanas son:

el uso de información pre-arribo demercancías que dirija los pro-gramas de selectividad;técnicas de administración deriesgo (incluyendo la evaluaciónde r iesgos y controles deselectividad);el uso maximizado de sistemasautomáticos;intervención coordinada con otrasinstituciones;información de requerimiento deAduanas, leyes, reglas y regula-ción de fácil disponibilidad;proveer sistemas relacionados conmaterias aduaneras;relación consultiva formal con elcomercio.

Abril 2007 35


2 Miguel Izam, “Facilitación del Comercio: Un concepto urgente para un tema recurrente”, División deComercio Internacional e Integración, CEPAL, Santiago de Chile, diciembre de 2001.

2.4. Síntesis.

Como señala Miguel Izam2, las definicionesteóricas sobre el concepto facilitación delcomercio cubren un rango temático amplio.Lo mismo sucede con las acepcionesoperacionales que este término tiene enla mayoría de los organismos interna-cionales, incluso en aquéllos en los cualesel tema está sujeto a negociación. Estoincluye los acuerdos de integraciónregionales, subregionales o interre-gionales, cada uno de los cuales utilizauna conceptualización propia, que por logeneral es bastante diversa y que tienerelación con un gran número de ámbitostemáticos distintos. Por otra parte, entodos los foros internacionales en loscuales se ha negociado en materia defacilitación del comercio se han logrado,a lo largo del tiempo, distintos niveles deavance y de eficiencia en términos de susresultados en materia de normas, ya seanéstas de carácter vinculante o no. Además,en la mayoría de los casos, la normativano responde nominal ni expresamente ala facilitación del comercio, sino que se

refiere a aspectos particulares que, de unau otra manera, están incluidos en unsentido amplio en este concepto. Contodo, por más que estas disposicionesrespondan a un nombre específico,ciertamente que detrás de el las elconcepto de facilitar el comercio siempreestuvo implícito.

2.5 La Amplitud Operacional delConcepto Facil itación delComercio.

Una mejor manera de definir la facilitacióndel comercio se relacionaría tanto conbienes y servicios en el sentido depromover sus transacciones trans-fronter izas, como también con elmovimiento de capitales y de personas,especialmente para simpl i f icar losnegocios y el turismo. Luego, de manerageneral, es un concepto que se refiere asimplificar, reducir o eliminar todas lasmedidas o barreras que obstaculicen elcomercio internacional o el despla-zamiento de factores productivos entrepaíses.

CAPÍTULO III: CONTROL ADUANERO EN EL COMERCIO

3.1 Conceptos Básicos.

La expresión "control aduanero" ha sidodefinida en el Glosario de TérminosAduaneros de la Organización Mundial deAduanas como "medidas aplicadas a losefectos de asegurar el cumplimiento delas leyes y reglamentos de cuya aplicaciónes responsable la Aduana".

Para que la Aduana pueda aplicar estasleyes y reglamentos adecuadamente,todos los movimientos internacionalesdeclarados deben tener por finalidad untratamiento o un empleo que sea aprobadopor la Aduana.



Las leyes y reglamentos mencionados seaplican tanto a las obligaciones fiscalesimplicadas en el movimiento internacionalde mercancías y personas, como a lasprohibiciones y restricciones aplicables alas mercancías, personas y medios detransporte.

Las administraciones aduaneras debenapl icar ef icaz y rentablemente loscontroles mediante la implementación delas técnicas de gestión de riesgo, a losefectos de, simultáneamente: cumplir conla responsabilidad de recaudación fiscal,implementar polí t icas comerciales,salvaguardar al público, manejar elincremento del comercio y el turismomundiales, reducir el personal deaduana, y ofrecer medidas que favorezcana los comerciantes, viajeros ytransportistas cuya situación legal seencuentre en regla.

La revisión periódica de estos controlesmantendrá a las administracionesaduaneras al día a los efectos de alcanzarestos objetivos combinados, a pesar delos poderosos desafíos planteados porla rápida expansión del comerciointernacional y de los continuos cambiosque ocurren en los modelos y en lasprácticas comerciales y en el transporte.Las presiones sociales dictarán cambiosdrást icos y un perfeccionamientosustancial de los controles.

Una manera de conciliar las facilidades conlos controles consiste en confiar a una solaautoridad competente un abanico defunciones como por ejemplo fitosanitariaso la verificación de productos peligrosos,que actualmente son llevadas a cabo porvarios organismos diferentes, a vecesubicados en locales geográficamentedispersos. La Aduana, que ya se encuentrapresente en todas las fronteras y cuentacon una vasta experiencia con respecto alas exigencias del comercio y deltransporte internacional, constituye uncentro lógico y económico para lasresponsabilidades mencionadas.

3.2 Tipos de Control Aduanero.

Existen tres momentos para uso deperfiles de riesgo en el control aduanero:

A) Control anterior o previo, es el ejercidopor la administración aduanera antesde la admisión de la declaraciónaduanera de mercancías.

B) Control durante el despacho oconcurrente, es el ejercido desde elmomento de la admisión de ladeclaración por la aduana y hasta elmomento del levante o embarque delas mercancías.

C) Control posterior, es el ejercido a partirdel levante o del embarque de lasmercancías despachadas para undeterminado régimen aduanero.

CAPÍTULO IV: LA ADUANA DEL PERÚ.

4.1 Proceso de Fusión ADUANAS-SUNAT.

Sin duda, el objetivo fundamental de estadecisión fue obtener mayores niveles deeficiencia dentro del aparato estatal,contemplando la integración de funcionesy competencias afines por parte de ambasentidades y eliminando la superposición deatribuciones entre funcionarios y servidores,lo cual se podía evidenciar claramente enlos aspectos administrativos, financieros,presupuestales y tecnológicos.

En el marco del proceso de Modernizaciónde la Gestión del Estado establecido porla Ley 27658, mediante el DecretoSupremo 061-2002-PCM publicado el 12de julio del 2002, se dispuso la fusión porabsorción de la Superintendencia Nacionalde Aduanas y la SuperintendenciaNacional de Administración Tributaria -SUNAT-, actuando esta última en calidadde entidad incorporante.

Abril 2007 37


Adicionalmente, otro aspecto determinantepara decidir la fusión fue el hechoque Aduanas, a partir de 1998, veníasufriendo una disminución constante desus ingresos presupuestales comoconsecuencia de la permanente dismi-nución de los derechos arancelariosestablecida por la política comercialperuana en el marco del proceso deintegración del país con el mundo, lo quela llevó a enfrentar serios problemasfinancieros que amenazaban suoperat iv idad. Esta tendencia a ladisminución de ingresos se proyectaigualmente hacia el futuro, situación quese da también en la mayoría de los demáspaíses como consecuencia de latendencia hacia la apertura internacional.

Esta escasa disponibilidad de recursos,limitó la atención de las necesidadeslogíst icas de la inst i tución para lainnovación en sus principales funcionestales como el Despacho Aduanero y elequipamiento necesario para implementaradecuadamente las acciones deprevención y represión del contrabando ycontrol fronterizo, habiéndose llegado acerrar puestos de control por falta derecursos.

Finalmente, no cabe duda que lanecesidad de contar con una visión integralde las actividades económicas de loscontribuyentes (operaciones domésticasy de comercio exterior) fue otro de losaspectos determinantes para decidir lafusión.

4.1.1 Modernización y Racionalización.

Es preciso destacar que este proceso defusión se enmarca dentro del plan demodernización de la gestión del Estado,que persigue la obtención de mayoresniveles de eficiencia del aparato estatal ycontempla la integración de funciones ycompetencias afines en el diseño de laestructura orgánica de las dependencias,entidades, organismos e instancias de laAdministración Pública.

En ese contexto, la racionalización delgasto, que debería caracter izar laeficiencia en la utilización de los recursosdel Estado, se obtendrá eliminando ladupl icación o superposición decompetencias, funciones y atribucionesentre entidades o entre funcionarios yservidores.

4.2. Prevención y Represión delContrabando.

Si bien en el año 2005, el número deacciones de prevención y represión delcontrabando se incrementó en 22%respecto del año anterior, aún esteesfuerzo resulta insuficiente como paraneutral izar los al tos niveles decontrabando. Por ello se ha planteadopara los siguientes años un mejor uso yanálisis de la información, confrontandopor ejemplo información de TributosInternos y Aduanas para la identificaciónde contrabandistas, un intensivo uso detecnología y una mayor coordinación conentidades externas públicas y privadaspara la realización de acciones de control.

Se espera también que proyectos comoel fortalecimiento e interconexión de losPuestos de Control en zonas de fronteray áreas estratégicas, la implantación delSistema de Control de Contenedores, laoptimización del Sistema de Riesgo parael control de equipajes, la modernizacióndel control de carga por imágenes(scanners) y la implementación defiscalías especializadas en materiaaduanera con competencia nacional,permitan reducir los altos niveles decontrabando en los siguiente tres (3) años.

Pese a la existencia de leyesanticontrabando vigentes en Perú,el contrabando continua siendo unode los delitos más frecuentes.



4.2.1 SUNAT implementa nuevosproyectos para la lucha contrael Contrabando.

Frente al reto de luchar de manera frontaly decisiva contra el contrabando, dentrode los objetivos trazados por SUNAT, seha considerado prioritario trabajar en eldesarrollo de proyectos estratégicos queinvolucren el uso de la tecnología de lainformación . Entre estos nuevos eimportantes proyectos tenemos: lainterconexión para el registro y verificaciónde la Cuenta Corriente de pasajeros, enTacna; el control automatizado decontenedores y el uso de escáner para elcontrol de ingreso y salida de mercancías.

También se ingresan los datos deltransportista y del declarante, así comose muestra los datos de las series con unnivel de detalle general, las que sedescargaban una por una. Estainformación registrada es enviada diaria-mente por medios magnéticos a la sedede la Intendencia de la Aduana de Tacna.

4.2.2 Información descriptiva einterconexión.

De acuerdo con las normas legalesvigentes, las mercancías que ingresan ala zona de tratamiento especial debenpagar el 8% de arancel especial y losviajeros que ingresan mercancíasimportadas están libres del pago deimpuestos hasta el límite de US$ 1.000por viaje y hasta el límite de US$ 3.000 alaño. Para mejorar el control del tráficolegal de las mercancías, la SUNAT estámejorando el control de cuenta corriente,a fin de verificar rigurosamente que lasmercancías que salen de la Zona deComercial ización de Tacna esténdebidamente declaradas y que los viajerosno superen los límites establecidos.

Por otro lado, la mejora sustancial de lanueva innovación está referida al controlde los despachos aduaneros con DUA yDeclaraciones Simplif icadas. Dichainnovación viene siendo apoyada con el usode equipos portátiles y de comunicacióninalámbrica para que el Oficial de Aduanasen su puesto de control, o cuando sedesplace a di ferentes lugares, semantenga interconectado con el SistemaIntegrado de Gestión Aduanera (SIGAD).De esta manera, ahora es posible registraren línea las salidas de la mercancías a lazona tributaria de tratamiento común y lacuenta corriente desde cualquier puestoaduanero, lo que elimina las barreras dedistancias y de disponibilidad de líneasfísicas de comunicación.

Esta mejora combina un módulo másrápido y la mayor disponibil idad deinformación, con la comunicación en líneade los puestos de control, permitecontrarrestar de mejor manera la acción

2313

6965

2952

9339

3936

14606

4791

18472

0

3000

6000

9000

12000

15000

18000

2002 2003 2004 2005

MONTOS Y ACCIONES CONTRA EL CONTRABANDO 2002-2005(EN MILES DE US$)

ACCIONESMONTO

Fuente: Intendencia de Prevención del Contrabando yControl Fronterizo-SUNATElaboración: Propia.

La SUNAT desarrolla proyectosestratégicos intensivos en el uso detecnología de la información para larepresión del contrabando.

Para ello, existe el módulo Básico deControl de Cuenta Corriente en el Puestode Control de Tomasiri (Tacna). Para elcontrol se ingresa en el módulo el númerode la declaración correspondiente, semuestra los datos generales consignadosy se controla el cumplimiento de lasobligaciones aduaneras correspondientes.

Abril 2007 39


de los contrabandistas, que anteriormenteevadían el pago de impuestos haciendouso de la falsificación de documentos y/oel "carrusel de las declaraciones" (uso deuna misma declaración varias veces).

4.2.3 Control electrónico de ingreso ysalida de contenedores.

Al año ingresan al país aproximadamente200.000 contenedores con mercancías y,de el los, el 60% sale del país enoperaciones de exportación. En la medidaen que la administración aduaneradesarrolle mecanismos de precintadoseguros, el control de ingreso y salida decontenedores resultará clave para la luchafrente al contrabando.

El objetivo del control electrónico deingreso y salida de contenedores es lograrun control total de las mercancías que seretiran del complejo portuario con destinoa los:

- Terminales de Almacenamiento;- Depósitos Autorizados;- Local del Importador.

Para lograr este objet ivo, se haimplementado un módulo en el SIGAD quepermite el Control de Contenedores yCarga por medio del registro electrónicode la información del total de loscontenedores y bultos sueltos que seretiran del recinto portuario.

Este módulo permite a la SUNAT controlarque los almacenes y depósitosautorizados sólo tengan contenedoresregistrados en el SIGAD. En una segundaetapa esta información será incorporadadentro de los indicadores de riesgo parael control concurrente por tipo de cargapara tomar acciones inmediatas.

4.2.4 Dos escáneres para el control deingreso y salida de mercancías.

En la actualidad, los países con lasmejores prácticas en el control de tráficode mercancías realizan la inspección decontenidos sin la apertura de loscontenedores mediante la tecnología de

rayos X o de rayos Gamma. La nuevaSUNAT ha desarrollado un proyecto pilotode inspección por imágenes en lasinstalaciones de la empresa de mensajeríarápida DHL (central de envíos de estaempresa, ubicada a unas 10 cuadras delAeropuerto Internacional "Jorge Chávez-Lima), a fin de medir la eficiencia de estetipo de herramientas en nuestra realidad.

El sistema de inspección por imagenaligerará la verificación de las mercancíasque ingresan y salen por el TerminalMarítimo y el Aeropuerto Internacional delCallao, tanto de carga general como deequipaje de viajeros. Estos lugares son losprincipales puntos de ingreso demercancías al Perú y en ellos se realizamás del 85% del comercio exteriorperuano.

4.3. Tráfico Ilícito de Drogas (TIM).

Como parte de la lucha frontal contra eltráfico de mercancías prohibidas, entre losque están las drogas, la Brigada deOperaciones Especiales (BOE) de laSUNAT asestó duros golpes al narcotráficointernacional durante el año 2004 y 2005.

Nota: Incluye Pasta Básica de Cocaína, Marihuana,Opio, Heroína.Los montos en dólares se han obtenido en base avalores referenciales por cada tipo de droga,según la DEA.Fuente: Intendencia Nacional de Prevención delContrabando y Control Fronterizo.Elaboración: Propia.

Así, los Oficiales de Aduana de la BOEdetectaron para el año 2005, un total de2.785 kilos de diferentes drogas, lo querepresenta un incremento del 47,51%respecto al año anterior, cuyo valor en elmercado negro internacional asciende a

322 376 1888 2785

84827

134533

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

Nª INTERVENCIONES CANTIDAD (KG) MONTO ($)

INTERVENCIONES DE REPRESION DEL TRAFICO ILICITO DE DROGAS (EN KILOS Y MILES DE US$)

20042005

Abril 2007 40


3 Procedimiento INPC-PE.04, “Recepción y trámite de denuncias vinculadas a delitos de contrabando,receptación y tráfico ilícito de mercancías”, del 14/09/2001.

U.S.$ 134´533,000. El principal alcaloideincautado por los aduaneros es elclorhidrato de cocaína.

El personal de la SUNAT efectuó un totalde 376 intervenciones en las Intendenciasde la Aduana Aérea, Marítima y Postal,así como en diversas intendencias delinterior del país, lo que representa unincremento del orden del 16,77% respectodel año anterior.

Es importante mencionar que laexperiencia de los Oficiales de Aduanashizo posible, por ejemplo, en el año 2004,la detención de 190 "burrieres" (personasque transportan droga en forma oculta yasea en su equipaje, cuerpo, etc), quepretendían sacar del país un total de 798ki los de cocaína. De las personasintervenidas, destacan 63 casos deingesta; es decir, la droga era transportadadentro del organismo de los traficantes.

Cuando se detecta algún caso deestupefacientes, según lo previsto en laLey de Lucha contra el Narcotráfico, secomunica este hecho al Ministerio Públicoy al personal de la Dirección NacionalAntidrogas (DINANDRO) de la PolicíaNacional3, para que desarrollen lasinvestigaciones correspondientes a sucompetencia.

4.4 Despacho Aduanero.

Fuente: Oficina de Estadística- SUNATElaboración: Propia

Durante el año 2003 el tiempo promediode despacho para las DUAs asignadas acanal rojo en el régimen de importacióndefini t iva experimentó un l igeroincremento, el mismo que no implica quese esté incumpliendo con la facilitacióndel comercio exterior sino más bien quese esté logrando una correctacomplementación de servicio y controladuanero a través, por ejemplo, de uncrecimiento de 36,4% en el rendimientoeconómico de la fiscalización concurrenteen relación al año anterior.

Fuente: Oficina de Estadística-SUNATElaboración Propia.

La SUNAT tiene la firme convicción defortalecer el control aduanero a través deun sistema integral que genere riesgo yevite la defraudación tributaria aduanera,sin que ello implique dejar de buscarestándares internacionales en lorelacionado a la facilitación del comercioexterior.

4.5. Recaudación Aduanera.

Hasta el año 2003, la SUNAT recaudó9.595 millones de soles por concepto detributos aduaneros. Esta cifra supera en11,10% al monto recaudado en el añoanterior.

Asimismo, se debe destacar que lasacciones de control concurrente -quecomprenden la verificación física de lamercancía (canal rojo) y la revisión de ladocumentación (canal naranja)- realizadaspor la Administración Tributaria en laAduana Marítima del Callao han tenido

Abril 2007 41


resultados sumamente satisfactorios.Debido a ello, en el año 2003, la AduanaMarítima del Callao (la más importante delPerú), logró un rendimiento económicosuperior a 22 millones de dólares, lo querepresenta un crecimiento de 41,22% conrespecto al año anterior.

Fuente Oficina de Estadística-SUNAT

4.6. Hacia una Aduana Virtual.

La facilitación del comercio exterior y lamejora del control mediante la gestión delriesgo son objetivos estratégicos de laSUNAT. Por el lo, la AdministraciónTributaria está desarrollando un proyectodenominado Aduana Virtual, que se basaen un enfoque de integración de procesosy de uso de tecnología de la información.

4.6.1 La Facilitación del ComercioExterior

Para facilitar los trámites aduaneros yhacer más eficientes los servicios que sebrindan a los operadores de comercioexterior, la SUNAT ha desarrollado una Redde Servicios Electrónicos, conformado porun conjunto integrado de productostecnológicos.

La finalidad de esta red es que losusuarios y operadores de comercio exteriorpuedan interactuar electrónicamente conla Administración Tributaria para larealización de sus trámites aduaneros. Deesta manera, la posibilidad de efectuartrámites en tiempo real, desde una oficina,domicilio o cabina de Internet, facilita elcumplimiento de los dispositivos legalesvigentes y las obligaciones tributariascorrespondientes.

Fuente: Oficina de Estadística -SUNAT

Adicionalmente, cabe indicar que laagilización de los trámites y la eliminacióndel papel en la gestión aduanera generaráuna disminución de los tiempos y de loscostos de transacción para el usuario.

Entre los proyectos implementados coneste objetivo, destacan:

- Teledespacho Web: uso de tecnologíaWeb (Internet) para la presentación delas Declaraciones Únicas de Aduanas(DUA). Los agentes de aduanaspueden enviar por este medio susarchivos para el despacho de cualquierrégimen aduanero, desde cualquierlugar y en cualquier momento, lo quereduce significativamente tiempos ycostos de operación.

- Avisos electrónicos: envío de avisos ynotificaciones al correo electrónico ya los celulares del importador y de losagentes de aduanas sobre lanumeración de la DUA, el canalasignado y el levante autorizado.Además de la reducción de tiempos ycostos, se asegura la transparenciadel proceso. Los interesados sepueden inscribir vía Internet en SUNATVirtual para recibir este servicio.

- Transmisión electrónica de la solicitudde Drawback: solicitud de acogimientoa la devolución de derechosarancelarios por medios electrónicos.Con el uso de la Internet se valida lainformación y se responde alinteresado automáticamente. De estamanera, se elimina el uso de papelesy el trámite personal ante la Aduana.



- Transmisión electrónica del cuadroInsumo Producto de la reposición demercancía en franquicia: presentacióndel cuadro insumo producto, requeridopara la reposición de mercancías enfranquicia, por vía electrónica. Serefiere al régimen aduanero por el cualse importan, con exoneraciónautomática de los derechos arance-larios e impuestos que gravan laimportación, mercancías equivalentesa las que, habiendo sidonacional izadas, han sido trans-formadas, elaboradas o materialmenteincorporadas en productos exportadosdefinitivamente.

- Interconexión con el Servicio Nacionalde Sanidad Agraria (SENASA) :integración electrónica con SENASA,lo que permit i rá cumplir con lacertificación de dicha institución,cuando corresponda. Con ello, seoptimizará la revisión documentaria(canal naranja) y se reducirán lostiempos del levante de mercancías.

- Rectif icación electrónica : envíoelectrónico de la rectificación de lasDeclaraciones Únicas de Aduanas, loque permitirá confirmar en línea lasubsanación de los errores uomisiones y proporcionar informaciónsobre las rectificaciones medianteconsultas en SUNAT Virtual (portal dela SUNAT en Internet). Elimina el usode papel y agi l iza los trámitesaduaneros, mejorando la gestiónoperativa en el proceso de despacho

- Integración con entidades del Estado:interconexión electrónica con elMinisterio de la Producción. Ministeriode Salud (Dirección General de Salud

Ambiental -DIGESA- y DirecciónGeneral de Medicamentos, Insumos yDrogas -DIGEMID-) y el Ministerio deTransportes y Comunicaciones, entreotros, con la finalidad de optimizar eldespacho y trasladar despachos delcanal naranja (revisión documentaria)hacia el canal verde ( levanteautomático de la mercancía). Se buscaestablecer una ventanilla única virtualpara los trámites vinculados aldespacho aduanero.

- Automatización del Trasbordo:t ransmisión de la sol ic i tud detrasbordo y solicitudes adicionales víaTeledespacho con la finalidad deagilizar y sistematizar el régimen detrasbordo, ampliando la atención las24 horas del día, permitiendo lafacilitación para los usuarios.

Entre los proyectos en proceso de imple-mentación, tenemos:

- Diligencia Web: uso de la computaciónmóvil (pocket P.C.) para realizar elregistro en tiempo real; es decir, en ellugar donde se realiza el reconocimientofísico de la mercancía seleccionada acanal rojo y así reducir aún más eltiempo de despacho. Se iniciará con elrégimen de exportación.

- Confirmación electrónica: permite alagente de aduanas, confirmar a travésde SUNAT Virtual (portal de la SUNATen Internet, la real ización delreconocimiento físico de la mercancíay acudir directamente al lugar delreconocimiento físico.

- Digitalización de Documentos: digitalizarlos documentos de los despachostramitados por las agencias de aduanaspara que puedan ser consultados a travésde Internet.

4.6.2 La Gestión del Riesgo.

La gestión del riesgo es una metodologíade trabajo y un proceso que permiteidenti f icar y trabajar sobre r iesgosidentificados, analizados y priorizados. De

La Administración Tributaria estádesarrollando un proyectodenominado Aduana Virtual, quese basa en un enfoque deintegración de procesos y de usode tecnología de la información.

Abril 2007 43


esta manera, se permite la facilitación delproceso de importación, pues el controlse centra en las transacciones demayor riesgo y no se aplica en formaaleatoria.

La SUNAT está trabajando en el uso de lainteligencia artificial y el desarrollo deaplicaciones, basados en redesneuronales. Desde julio del 2004, se haimplementado el pr imer SistemaInteligente del país en la Aduana Marítima,con resultados extraordinarios. Estaherramienta simula el razonamientohumano, con capacidades electrónicas.Tiene la capacidad de inferir y aprender.Utiliza una historia de hechos y lasrelaciona para identif icar la corres-pondencia entre un acto determinado(fraude) con los valores de variablesasociados a él.

Una característica importante es sucapacidad de identif icar patrones yeventos no típicos, que lo hacen unaherramienta poderosa para aumentarsignificativamente el nivel de incidencia delas DUAs que son seleccionadas para elreconocimiento físico y detectar elcomportamiento ilícito.

4.6.3 Nueva Estrategia de Fisca-lización Aduanera.

La Intendencia Nacional de FiscalizaciónAduanera del Perú, se encarga de verificarel cumplimiento de las disposicionesaduaneras y/o tributario - aduaneras porparte de los operadores de comercioexterior; a este efecto realiza controlesprevios, concurrentes y posteriores alDespacho Aduanero, así como operativosy patrullajes realizados en todo el territoriode la República.

De esta manera, la acción fiscalizadorase canaliza a través de tres etapas:

1. La verificación física de la mercancíaen el momento del Despacho Adua-nero, que en promedio no excede el15% de la Declaraciones tramitadas.

2. La ejecución de auditorías a unamuestra representativa de Operadoresde Comercio Exterior (Empresas,Agencias de Aduana, AlmacenesAduaneros, Empresas de Mensajería,etc).

3. La real ización de operativos ypatrullajes a nivel nacional a fin dereprimir el Contrabando.

4.6.4 Gestión del Riesgo en Aduanas.

Con respecto a la verificación física de lamercancía, ADUANAS ha diseñado un"Modelo Probabilístico" que permiteclasificar las declaraciones de importaciónsegún su nivel de riesgo, para luegoasignar el "canal" o tratamiento másconveniente a las mercancías. Según lalegislación actual, las mercancías puedenser sometidas a los siguientestratamientos4 :

· Canal Rojo: las mercancías y losdocumentos que las amparan sonsometidos a revisión antes de laentrega de los bienes a susconsignatarios.

· Canal Naranja: los documentos quesustentan las mercancías sonsometidos a revisión antes de laentrega de los bienes.

· Canal Verde: entrega inmediata delos bienes a los consignatarios,basados en el principio de presunciónde veracidad.

4 PROCEDIMIENTO INTA –PG.01, “Importación Definitiva”, del 09/12/2003, PROCEDIMIENTO IFGRA-PE.02,“Asignación de canales en Control Concurrente”, de 31/12/2003.



A fin de determinar el nivel de riesgo de las declaraciones, el Modelo Probabilísticoevalúa y pondera un conjunto de variables, tales como:

Importador País de origen de la mercancíaAgencia de Aduana Sub Partida ArancelariaTransportista Peso Neto de la mercancía

Para ello, se actualizan permanentemente los coeficientes y rankings de riesgo sobrela base de la información disponible a nivel nacional, permitiendo obtener una mejorselección de la muestra de mercancía a inspeccionar.

Situación Anterior -"Criterios Predeterminados"

Aplicación de "listas" basadas en sólo dosvariables (Producto y País).

Cerrado: limitaba la asignación del canal auna de las variables.

Baja Confiabilidad: los operadores decomercio exterior con solo observar elcomportamiento de las variables podíanpredecir el resultado (canal asignado).

Discrecional: la Lista dependía del criteriode los analistas responsables.

Estático: períodos prolongados de revisión yactualización de las listas.

Situación Actual"Modelo Probabilístico"

Uti l iza por lo menos seis "Variablespredictoras", seleccionadas de un total de32 relevantes.

Abierto: conjuga y pondera las variablespredictoras determinando el nivel de riesgode la Declaración y por consiguiente elcanal.

Alta Confiabilidad: los resultados sondifícilmente predecibles por ser producto deun gran número de variables y cálculos.

Transparencia: elimina la discrecionalidaden la elaboración de Listas. Es Auditable.

Dinámico: actualización y retroalimentaciónpermanente de los coeficientes y rankingsde riesgo sobre la base de informaciónhistórica.

Abril 2007 45


Algunos indicadores del éxito alcanzadopor el modelo nos muestran que:

- La aplicación del modelo probabilísticoha permitido incrementar el porcentajede hallazgos en el reconocimientofísico de las mercancías, pasando deniveles promedio de 11,8% en el año2001 a 28,7% en el año 2005, respectoal total de declaraciones asignadas aCanal Rojo, en la Aduana Marítima.

Fuente: Oficina de Estadística - SUNATElaboración: Propia.

La mayor eficiencia alcanzada con laaplicación del modelo ha permitido a laadministración reducir el porcentaje dedeclaraciones sujetas a revisión física enun 0,26% y aumentar las declaracionessujetas a canal naranja y verde; así, lassujetas a revisión naranja aumentaron enun 7,9% y las sujetas a canal verdeaumentaron en un 15,39% en el 2005,respecto al año anterior.

Fuente: Oficina de Estadística -SUNATElaboración: Propia.

- Los hallazgos durante el recono-cimiento físico pueden implicar ajustesen la base imponible (incidencias tribu-tarias) o corresponder a diferenciasque no afectan la base imponiblecomo cambios de clasificación, etc(incidencias no tributarias).

A continuación, se muestran los montosajustados como consecuencia de losreconocimientos efectuados durante elDespacho.

Fuente: Oficina de Estadística -SUNATElaboración:Propia.

Asimismo, en el presente gráfico semuestran el número de acciones llevadasa cabo en el control posterior, por tipo deacción (Auditor ias, Inspecciones,Verificaciones). Cabe destacar, que sicomparamos el I Trimestre del 2005 conel mismo período para el 2006, se destacael hecho que sólo las Auditorias hancrecido en un orden del 6,81%, mientrasque las Inspecciones y Verificaciones,disminuyeron en un -30,48 y -60,38respectivamente.

(*) Cifras al 10/04/2006

- Para el 2005: No se contabi l izan lasinvestigaciones realizadas por la División deProgramación (total: 30 investigaciones).

- 1/ Incluye inspecciones por Drawback, acontribuyentes y operadores.

- 2/ Sumatoria de las verificaciones de laGerencia de Intel igencia y Gerencia deFiscalización.

Fuente: IFGRA-SUNATElaboración: Propia



CONCLUSIONES

- Para lograr la simplificación y la armoni-zación de los regímenes aduaneros, laOMA ha elaborado una serie deinstrumentos, como el Convenio de Kyotomodificado, que ofrecen solucionesprácticas para lograr los objetivos fijadosen lo que respecta a la recaudación fiscaly el control fronterizo y, al mismo tiempo,proporcionan beneficios concretos en loque concierne a la facilitación delcomercio. El Convenio de Kyotomodificado establece un paradigmaracional para la elaboración de losregímenes aduaneros modernos y no

sólo es totalmente com-patible con los acuerdos dela OMC, sino que sirve decomplemento. Mientras quelas normas de la OMCestablecen principiosgenerales (tales como lapredictabilidad, la transpa-rencia, la cooperación y lautilización de técnicasmodernas, incluida lagestión de riesgos), losinstrumentos de la OMAofrecen por su parte lasbases administrativas y lasorientaciones prácticasque garantizan una eficaz

aplicación de tales principios.

- Las Aduanas constituyen un eslabónfundamental de la cadena logística inter-nacional. Ahora bien, otros organismosy servicios fronterizos deberían participaren el programa de facilitación delcomercio a fin de fomentar una verdaderacooperación y un enfoque máscoordinado, mediante la aplicación demecanismos tales como la "ventanillaúnica" o las intervenciones conjuntas.

- Las Administraciones Aduanerasconsideran que la inversión en el desa-rrollo y la modernización de las Aduanasofrece ventajas considerables a losGobiernos, ya que sienta las bases deuna economía eficiente, de unaprotección adecuada de la sociedad y

de unas infraestructuras sólidas. Asípues, el desempeño de las Aduanas aescala nacional resulta fundamental parael cumplimiento de los objetivos delprograma político de los Gobiernos.

Las Administraciones de Aduanas sinembargo, están desarrollando diversosmecanismos de control a fin de hacerlomás eficiente y efectivo, que no entrampeel normal flujo de comercio internacional.

- La comunidad andina ha emitido unadecisión que habla del control aduaneroy el uso de perfiles de riesgo para poderllevar a cabo este control, maximizandoel uso de recursos y minimizando lasintervenciones, a través de unaselectividad inteligente, es decir, basadoen información procesada. Las adminis-traciones aduaneras de los paísessudamericanos tienen un gran reto alfrente de ellas, y es posible enfrentarloutilizando la metodología de la gestiónde riesgo, como proceso sistemático deidentificación, análisis de riesgo,identificación de maneras de manejarloy finalmente de retroalimentarse.

- La tecnología sirve únicamente como unsoporte a la gestión de riesgos, asícomo a cualquier otra área aduanera queutilice tecnologías para mejorar susprocesos, pues los que se encargan dellevar a cabo la labor son las personas,por tanto, es indispensable que seencuentren debidamente capacitadas ycomprometidas para hacer frente a losnuevos retos.

- Una administración aduanera eficazconstituye un elemento crucial parala facilitación del comercio y, porconsiguiente, para los programasy estrategias nacionales de desa-rrollo económico y de reducción dela pobreza.

Abril 2007 47


RECOMENDACIONES

- Las Administraciones Aduaneras enSudamérica tienen un reto por delante.La creación del equilibrio entre lafacilitación y el control, utilizando la ges-tión de riesgos para apuntalar este equi-librio. Los volúmenes de comercio queactualmente maneja Sudamérica repre-sentan el doble de los que manejaba unadécada atrás. Es necesario tener Adua-nas que no entorpezcan el libre flujocomercial, pero que a su vez protejanefectivamente los intereses económicosy sociales de sus países.

- Las Aduanas, al ser el primer control delos productos que ingresan a un deter-minado país deben empezar también apreocuparse por otras cuestiones comola salud, seguridad, medio ambiente,competencia leal, protección intelectual,narcotráfico y otros temas, de maneraque modifiquen el contexto en el que tra-bajan, que actualmente apunta a la tra-dicional recaudación de tributos, para quesigan la tendencia aduanera mundial.

- Es necesario realizar el trabajo de aná-lisis de riesgo con las ventajas que ofre-cen las nuevas tecnologías informáticaspara la explotación de datos, a fin demejorar la precisión de las inspeccionesfísicas y orientar eficientemente losrecursos disponibles. La labor de inteli-gencia es necesaria en las Administra-ciones Aduaneras, con la finalidad quese tenga un impacto directo en los pro-cesos de control, utilizando toda lainformación disponible dentro y fuera denuestras organizaciones para mejorar latoma de decisiones.

- Los avances tecnológicos que modificanlas formas de hacer empresa de los con-tribuyentes y la sociedad en general,como el uso creciente del comercio elec-trónico, las telecomunicaciones, eldinero electrónico, entre otros, obliga alas administraciones tributarias como laSUNAT a ser flexibles y capaces deatender las demandas de los contribu-yentes y usuarios de comercio exteriorcon énfasis en la virtualización de losservicios y la modernización de losmedios de pago a fin de ejercer un ade-cuado control del universo a gestionar y

responder rápidamente a los cambios delentorno producto de las nuevas formasde evasión, contrabando y fraude tribu-tario.

- Los diversos tratados y acuerdos comer-ciales previstos para los siguientes años,la apertura permanente del mercadoamericano mediante un eventual Trata-do de Libre Comercio - TLC - con EE.UUy el Acuerdo de Libre Comercio de lasAméricas - ALCA -, que podrían poneren riesgo los actuales niveles de recau-dación producto de la reducción de aran-celes y un incremento del volumen detransacciones del comercio exterior, queredundarían en mayores requerimientostanto de recursos humanos comologísticos. Ante ello, la SUNAT debeasumir y liderar el rol que le correspon-de, como una institución facilitadora delcomercio exterior, sin dejar de lado elcontrol, pero enfocada a no entorpecerel normal flujo de comercio exterior.

- Delegar la revisión documentaria (canalnaranja) a los Agentes de Aduanas, quecuenten con los requisitos o condicio-nes establecidas por SUNAT, para asu-mir la gestión aduanera, para otorgar ellevante de las mercancías.

- Si queremos llevar a cabo un controladuanero eficiente tanto en la parte con-currente como posterior, se tiene queinvolucrar a los operadores de comercioexterior (Transportistas, Terminales deAlmacenamiento, Agentes de Aduana,Agentes de Carga Internacional, etc.),la participación de ellos es vital, porqueparte de la información con la que traba-ja SUNAT es proporcionada por ellos,pero para que esta información sea bue-na debe existir una efectiva supervisiónde sus actividades, las cuales deben lle-varse de manera aleatoria.

La labor de inteligencia es nece-saria en las AdministracionesAduaneras, con la finalidad que setenga un impacto directo en losprocesos de control.



Textos

- Convenio de Kyoto, Directivas delAnexo General, Capítulo 6.

- Normativa Andina - Decisiones -Comunidad Andina - DECISION 574Régimen Andino sobre ControlAduanero.

- Boletín FAL No 189 -CEPAL- Mayo2002 - LA FACILITACIÓN DELCOMERCIO AL NIVEL INTER-NACIONAL.

- Ficha de Información Ejecut ivaAduanera, Ficha Nº 04, La Paz 4 deAgosto del 2003.

- Documento de Trabajo Nº 62, FIEL;Buenos Aires -Agosto 1999.

- Procedimientos INTA PG.01-Importación Definitiva, del 09/12/2003.

- Procedimiento IFGRA-PE.02, Asig-nación de Canales en ControlConcurrente, del 31/12/2003.

- Procedimiento INPC-PE.04, Recep-ción y trámite de denunciasvinculadas a delitos de contrabando,receptación y tráf ico i l íc i to demercancías, del 14/09/2001.

- Plan Estratégico Inst i tucional2004-2006 -SUNAT.

- Control Aduanero en Ecuador.Mejoramiento del Control AduaneroMediante la Gestión de Riesgo - LeninGovea V-Trabajo de Tesis para optarel grado de Magíster Ejecutivo enInformática de Gestión y NuevasTecnologías, Universidad SantaMaría-Guayaquil-Ecuador.

- Faci l i tación del Comercio: Unconcepto urgente para un temarecurrente-Miguel IZAM, CEPAL,División de Comercio Internacional eIntegración, Sant iago de Chi leDiciembre del 2001.

- Logíst ica Internacional de Impor-taciones - Luis Sandoval Aguilar -ENA - Lima 2002.

BIBLIOGRAFÍA

- Centro de Economía internacional -www.cei.mrecic.gov.ar

- Base de Datos de Tesis-www.monografias.com

INTERNET

http://www.monografia.com/

Abril 2007 49

Autonomía Administrativa y Financiera de las Administraciones Tributarias:...

Autonomía Administrativa y Financierade las Administraciones Tributarias:la Experiencia de la SuperintendenciaNacional de Administración Tributariaen Perú

Segundo PremioXIX Concurso de MonografíasCIAT/AEAT/IEF

Por: Marco AntonioMostacero Orozco

Profesional de laGerencia de EstudiosTributarios

SUNAT - Perú

SUMARIO: Introducción.- I. Consideraciones e Implicancias del Concepto de Autonomía.-I.1 Definiciones.- I.2 Tipos de autonomía.- I.3 Principales riesgos de contarcon entidades autónomas.- II. Papel de las Administraciones Tributarias eImplicancias de Otorgarles Autonomía Administrativa y Financiera.- II.1 Lasadministraciones tributarias del siglo XXI.- II.2 Aplicación de autonomíaadministrativa y financiera en el ámbito de las administraciones tributarias.-II.3. Ventajas y desventajas de otorgar autonomía a la administración tributaria.-III. Análisis Comparado de la Autonomía Administrativa y Financiera en lasAdministraciones del Mundo.- III.1. El caso de algunos países de Américadel Norte, África, Europa y Asia.- III.2. El caso de los países latinoamericanos.-IV. Autonomía Administrativa y Financiera: la Experiencia peruana: el caso dela Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT.-IV.1. Periodo 1: carencia de autonomía administrativa y financiera en laadministración tributaria – Situación hasta 1991.- IV.2 Periodo 2: fortalecimientoinstitucional y obtención de autonomía administrativa y financiera en laadministración tributaria: 1991-2001.- Conclusiones.- V. Recomendaciones.-VI. Bibliografía.

Partiendo de un enfoque teórico-doctrinario que defina autonomía, lostipos existentes y sus implicanciasen el ámbito de las AdministracionesTributarias se inicia el desarrollo deltema. Asimismo, se evalúan los distintosfactores que condicionaron la apariciónde esta corr iente que impulsa elotorgamiento de autonomía a lasAdministraciones Tributarias.

Seguidamente, se efectúa un análisis compa-rado de la situación actual del tema en dife-rentes países, con énfasis en la región latino-americana, para luego exponer la experienciaperuana como un ejemplo de AdministraciónTributaria que recibió inicialmente autonomíatanto administrativa como financiera, pero cuyapérdida gradual en los últimos años, constituyeun riesgo que atenta contra su desempeño yel cumplimiento óptimo de sus funciones.



INTRODUCCIÓN

Las Administraciones Tributarias cumplenun papel estratégico en los diferentespaíses al tener como misión proporcionaral Estado los recursos que le sonnecesarios para cumplir adecuadamentecon sus funciones y así lograr el bienestarde la Sociedad.

El éxito de una Administración Tributariaen el cumplimiento de su misión no estágarantizado y depende de muchos factorestales como el entorno, la realidad social yeconómica que enfrente, los recursoshumanos y materiales con que cuente, suadecuada organización, capacidad degestión, entre otros. En este sentido, sonde especial importancia las facultades,recursos y el apoyo, a todo nivel, que sele otorguen para el desempeño de susfunciones.

El dinamismo que caracteriza al mundoglobalizado en el cual están inmersas lasAdministraciones Tributarias demanda deéstas una adecuada f lexibi l idad ycapacidad de reacción como importantesfactores críticos para conseguir el éxitoen su misión. Sin embargo, conseguirflexibilidad y capacidad de reacción no esfácil y muchas veces requiere superar unaserie de obstáculos traducidos enburocracia, restricciones presupuestales,administrativas, interferencia política, entreotros, los que no hacen sino limitar sudesempeño.

En ese sentido, surge la preocupación porpotenciar la labor de las AdministracionesTributarias otorgándoles ciertos niveles deautonomía administrativa y financiera.Estas medidas se implementaron entre losaños ochenta y noventa, particularmenteen Lat inoamérica, para lograr lasuficiencia recaudatoria que permitaafrontar las presiones de gasto existentes;a la vez que simplificar los sistemas ymejorar su equidad.

La autonomía es un arma de doblefilo: puede evitar el “oportunismopolítico” pero también puede generarineficacia por la sobreexposición a lainfluencia de “grupos de interés”.

Es así como las AdministracionesTributarias recibieron mayores recursos ygrados de libertad para tomar decisionesque afecten directamente su gestión ydesempeño, permitiendo diferenciarlasclaramente del resto de ent idadesintegrantes de la administración públicageneral. Otorgar autonomía administrativay f inanciera a las AdministracionesTributarias implica algunos riesgos si esque no se acompaña de un adecuadosistema de control y rendimiento decuentas.

Abril 2007 51


I. CONSIDERACIONES E IMPLICANCIAS DEL CONCEPTO DE AUTONOMÍA

I.1 Definiciones.

1 http://buscon.rae.es/diccionario/drae.htm

Etimológicamente, el vocablo autonomíaes de origen griego y en su composiciónse identifican dos expresiones: “autos” quesignifica “por sí mismo” y “nomos” quesignifica Ley.

Según la Real Academia de la LenguaEspañola1 , el significado de autonomía otambién llamado autarquía es el siguiente:

- Potestad que dentro de un Estadotienen municipios, provincias, regionesu otras ent idades, para regirsemediante normas y órganos degobierno propios.

- Condición de quien, para ciertascosas, no depende de nadie.

I.2 Tipos de Autonomía.

La autonomía puede llegar a tener unatriple vertiente: política, administrativa yfinanciera. Es en estas dos últimas que elpresente trabajo profundiza.

Autonomía Política.

Se refiere a la capacidad que poseecualquier entidad o Estado de obtenerdemocráticamente sus propias auto-ridades y la capacidad de éstos de tomardecisiones dentro del marco de las leyessin interferencia por parte de otrasinstituciones u otros Estados.

Autonomía Administrativa.

Se refiere a la capacidad que tienecualquier institución para gestionar yresolver los asuntos propios de su

competencia y organización interna, sinla intervención de otras instituciones ointervención de autoridades. Esta potestades aún mayor en el caso de órganosdefinidos por la propia Constitución comoindependientes a los demás poderes yentidades. Esto último es la llamada“autonomía constitucional”.

Autonomía Financiera.

Se refiere a la capacidad que tiene todainstitución de contar con los recursospropios necesarios para cumplir con lasfunciones que la ley le impone. Tambiénse puede entender como la obtención oasignación de un fondo de financiamientooperacional que una entidad puedemanejar l ibremente a través de suautoridad correspondiente.

I.3 Principales Riesgos de Contar conEntidades Autónomas.

La autonomía es un arma de doble filo: deun lado puede evitar ciertos males comoes el caso del “oportunismo político”;mientras de otro lado puede generarineficacia en la actividad de algunasentidades debido a la sobreexposición ala influencia de los grupos de interés. Esasí que, no necesariamente debeesperarse que el desempeño deseado enuna ent idad esté correlacionadopositivamente con el grado de autonomía,por ello, bajo este esquema, un elementocentral pasa por contar con efectivosmecanismos de monitoreo o rendición decuentas (accountability) sobre la actuaciónde la entidad que goza de autonomía.



II. PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIASE IMPLICANCIAS DE OTORGARLES AUTONOMIAADMINISTRATIVA Y FINANCIERA.

II.1 Las Administraciones Tributariasdel Siglo XXI.

Las Administraciones Tributarias actualesvienen sufriendo una transformación, sibien su objetivo fundamental sigue siendorecaudatorio; su estrategia ya no solo debeapuntar al control sino también a ofrecerun adecuado servicio a los contribuyentes,lo cual permita fomentar el cumplimientovoluntario de las obligaciones tributariasy la aceptación social de los tributos comometa principal.

Características observadas.

Para cumplir su misión y objetivos, laAdministración Tributaria dispone deestructuras organizativas ya no estáticassino como esquemas dinámicos y flexiblesque permitan el éxi to en su labor,adaptándose al entorno y tipo de sociedaden el que se desempeña.

Es así como, se observa una tendenciacreciente a crear AdministracionesTributarias que integren la administraciónde tr ibutos internos y aduaneros,buscando una mejor y más ampliaestructuración de la información y unamayor economía de escala en el desarrollode las funciones operativas.

II.2 Aplicación de AutonomíaAdministrativa y Financiera en elÁmbito de las AdministracionesTributarias.

La autonomía de las AdministracionesTributarias como integrantes de laAdministración pública de un país, seentiende como la Independencia que estas

entidades tienen para definir sus políticasy estrategias dirigidas a controlar elcumplimiento de las obl igacionestr ibutar ias, sin concesiones porinterferencia de autoridades superiores opolít icas. Asimismo, se refiere a laposibilidad que tiene de financiar susacciones sin depender para ello del TesoroPúblico.

La Administración Tributaria es un entealtamente técnico que debe mantenerseindependiente de los cambios políticosque se puedan producir en el gobierno.

Sevilla2 señala que la independencia delas administraciones tributarias respectode sus gobiernos se explica para evitar suposible utilización política. En su opinión,es importante hacer autónomo, en loposible, su funcionamiento, evitando quesean decisiones políticas las que orientensu quehacer.

Entre los mecanismos a ser desarrolladosse puede mencionar el contar con unapolí t ica de recursos humanos queestablezca una adecuada carreraadministrativa, remuneración de acuerdocon el conocimiento y responsabilidadesrequeridos por las diferentes posiciones yfunciones, programas de capacitación, ypromoción y monitoreo de la integridad delos funcionarios; así como la dotación deuna adecuada infraestructura y recursosmateriales que aseguren la adecuadaoperatividad de la institución.

2 SEVILLA, José. “Política y Técnicas Tributarias”. Instituto de Estudios Fiscales (IEF). 2004. Pág. 620.

Abril 2007 53


Factores políticos, económicos, sociales y deotra índole que han generado la necesidad deotorgar autonomía a las AdministracionesTributarias.

A continuación, se destacan algunos de losprincipales factores políticos, económicos,sociales y otros que despertaron lanecesidad de otorgar autonomía a lasAdministraciones Tributarias:

Dentro de los factores políticos, se puedemencionar la corrupción de algunosgobiernos y sus AdministracionesTributarias, así como la imagen de elementode represión muchas veces utilizado por losgobernantes. El objetivo de dotarla deautonomía es transmitir a la población laimagen de ente independiente, técnico, librede toda influencia política. También se buscatransmitir la percepción de un sistematributario estable y predecible.

En cuanto a los factores económicos, sepueden mencionar el progresivo y rápidoincremento en la magnitud y complejidad delas relaciones económicas, particularmentea nivel internacional producto de laglobalización, la mayor apertura financiera,la competencia tributaria internacional, losaún elevados niveles de informalidad enalgunos países, las modernas operacioneseconómicas y comerciales, la necesidad dealcanzar mayor competitividad y asegurar laestabilidad macroeconómica, entre otros.Asimismo, deben mencionarse losproblemas de sostenibilidad vinculados alas deudas públicas, además de las mayoresdemandas y presiones de gastoespecialmente para reducir la pobreza yfinanciar los sistemas previsionales.

Respecto a los factores sociales, destaca laexistencia de una sociedad que formulanuevas exigencias a los serviciosgubernamentales respecto a las grandesdesigualdades que se mantienen en ladistribución de la riqueza. Al respecto, elcoeficiente de Gini3 en la región

Latinoamericana es en promedio 0,5, nivelelevado respecto al correspondiente a lospaíses desarrollados donde alcanza nivelespromedio de 0,2. De este modo, elotorgamiento de autonomía tendrá impactopositivo en el desempeño de laAdministración Tributaria, permitiendo unamás igualitaria distribución del ingreso, a lavez que financiar nuevas políticas deprotección social.

Entre otros factores que motivan lanecesidad de otorgar autonomía se puedenmencionar los científicos y tecnológicos,principalmente la tecnología de lainformación, donde los avances alcanzadosdan cuenta de un considerable suministrode bienes y servicios desmaterializados,transacciones vía Internet y otros, los querequieren que la Administración Tributariacuente con los recursos y facultadesnecesarias para tener capacidad de reaccióny así poder evitar el deterioro de las basesimponibles.

Tipos de autonomía en lasAdministraciones Tributarias.

Según el Manual de Administración Tributariadel CIAT4 , el concepto de autonomía aplicadoa la Administración Tributaria se basa encuatro ideas subyacentes: autonomíapresupuestaria, autonomía en la gerencia delos recursos humanos y materiales,autonomía en la determinación de objetivosy autonomía en la política de incentivos.

3 El coeficiente de Gini es una cifra, entre cero y uno, que mide el grado de desigualdad en la distribución deingresos de una sociedad. Un valor cercano a cero implica menor desigualdad y cercano a uno implicamayor desigualdad.

4 Manual de Administración Tributaria del CIAT. Julio, 2000.



Autonomía presupuestaria y financiera.

La Administración Tributaria debe serresponsable del manejo de su propiopresupuesto. La autonomía presu-puestaria también debe incluir laposibilidad de generación de créditopresupuestario. En ese sentido, haganado aceptación la asignación deun porcentaje fijo de los ingresostr ibutar ios a la AdministraciónTributaria como ingresos para elfinanciamiento de sus operaciones,principalmente para los periodosiniciales de implementación dereformas.

Radano5 destaca que es sumamenteimportante que la AdministraciónTributaria tenga autonomía adminis-trativa y financiera, tomando los fondosnecesarios para su funcionamientodirectamente de la recaudación de losimpuestos que administra.

Autonomía en la gerencia de losrecursos humanos y materiales.

Las administraciones tributarias debenestar en capacidad de diseñar unapolítica flexible de recursos humanosy materiales, adaptada a lasnecesidades funcionales de laorganización. Por ello, debe tenerfacultades para definir la política deselección, capacitación, contratacióny cese de personal; así como lascategorías ocupacionales y los nivelesremunerativos aplicables a estas. Delmismo modo, debe tener facultad paradefinir, asignar y ejecutar su políticade manejo de recursos, adquisicionesy contrataciones.

Autonomía en la determinación deobjetivos.

Las Administraciones Tributariasdeben tener la capacidad paradeterminar sus propios objetivos. Paralograr resultados, una AdministraciónTributaria autónoma requiere definirlibremente un horizonte de desem-peño. La Administración tributaria debeprocurar la aprobación de su programade objetivos dentro del contexto de unproceso de discusión y análisis en elque participen también, según sea elcaso, el Gobierno Central, Regional yLocal.

Autonomía en la política de incentivos.

Esta autonomía se refiere a la relaciónentre objetivos e incentivos ocupa-cionales. La Administración Tributariadebe tener la posibilidad de aplicar unesquema de incentivos que afecte elsalario de los funcionarios, lo cual esuna forma efectiva de involucrarlos enel logro de las metas, a la vez que unestímulo que favorece la efectividad deldesempeño administrativo.

5 RADANO, Alberto. “Factores críticos de éxito de una Administración Tributaria”. En 28 Asamblea Generaldel CIAT. Quito, 1994.

Abril 2007 55


Conferir autonomía a una agencia débil,desde el punto de vista técnico, puede sermuy problemático y riesgoso ya que estapuede ser capturada fácilmente por partede grupos de interés y utilizada para susintereses.

Esparza7 es contrario a la independenciafinanciera total de la AdministraciónTributaria, pues ello significaría alterar elrol del Estado en materia de correctaasignación y control del gasto público. Sinembargo, propone otorgar libertad enla formulación de su proyecto depresupuesto y autonomía de gestión paraque se cumplan sus objetivos.

De otro lado, un inconveniente adicional,es que se hace bastante difícil convenceral resto de la Administración Pública deque hace falta dotar de un régimen diferentea la Administración Tributaria y excluirlade algunos controles y requisitos. Se debeexplicar que la idea es flexibilizar loscontroles, no dejar de controlar.

II.3 Ventajas y Desventajas de OtorgarAutonomía a la AdministraciónTributaria.

Por el lado de las ventajas, se puede decirque una Administración Tributar iaautónoma, pero con supervisión adecuada,permite un mayor grado de profesio-nalismo en los funcionarios, a la vez queuna mayor medida de eficiencia y eficaciaen la gest ión de recaudación yfiscalización de tributos.

La aplicación de mecanismos de controly rendición de cuentas (accountability) esvital para asegurar que la flexibilidadobtenida con la autonomía no signifiquegasto innecesario; a la vez que paragarantizar que el interés público estéprotegido en todo momento.

Respecto a la imagen de la AdministraciónTributaria, Cortazar6 señala la importanciade la percepción de ésta como una entidadhonesta, despolitizada y eficiente, quelogra minimizar el abuso y la corrupción.

Por el lado de las desventajas, riesgos odificultades se puede decir que otorgarautonomía, impl ica exceptuar a laAdministración Tributaria de una serie deobl igaciones formales en materiapresupuestaria, de financiación, decontratación y de gestión de recursoshumanos; lo cual es una decisión políticamuy compleja, especialmente si sepromueve desde el Ministerio de Hacienda.

Hay que tener cuidado de no generar queel jefe de la entidad se convierta en unfuncionario que actúa con totalindependencia y hace lo que quiere,dejando al Ministerio de Economía sincontrol sobre una entidad clave como laAdministración Tributaria. Esto últimoconst i tuir ía la l lamada “autonomíaperversa”.

6 CORTÁZAR, Juan Carlos. “Estrategias educativas para el desarrollo de una cultura tributaria en AméricaLatina: Experiencias y líneas de acción”. Seminario Internacional de Fiscalización Tributaria: Contexto,Prácticas y Tendencias”. Brasil, octubre de 1999.

7 ESPARZA, Carlos Alberto, “La Formulación, Administración y Control del Presupuesto de la AdministraciónTributaria y la Incidencia de su Desempeño sobre sus Recursos Financieros” En: Conferencia Técnica delCentro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). Viterbo, Italia, 1996: “Evaluación del SistemaTributario y de la Administración Tributaria”.

La clave para lograr la autonomía realde la Administración Tributaria pasapor el fortalecimiento institucional.

En tal sentido, es importante preocuparsede cómo generar capacidades antes decómo conferir facultades.

Mayor autonomía por sí sola no garantizaun incremento automático en la eficienciao efectividad de la organización. Laautonomía es solamente un componenteque, en combinación con objetivos claros



para la organización y una estrategiaadecuada para efectuar el cambio, puedecontribuir a que las AdministracionesTributarias sean más eficientes. Sinobjet ivos claros y una adecuada

estrategia, una mayor autonomía nomejorará la efectividad de la AdministraciónTributaria. La autonomía, por lo tanto, noes un fin, sino una herramienta paraalcanzarlo.

III. ANÁLISIS COMPARADO DE LA AUTONOMÍAADMINISTRATIVA Y FINANCIERAEN LAS ADMINISTRACIONES DEL MUNDO

Si bien los niveles de autonomíaotorgados a la Administración Tributaria delos diferentes países han variado en eltiempo, la constante observada en lamayoría de casos analizados ha sido laexistencia de una autonomía relativa y nototal ya que siempre tienen a otra entidaddel sector públ ico encargada desupervisarlas.

III.1 El Caso de Algunos Países deAmérica del Norte, África, Europay Asia.

Durante los años 80´s y principalmentedurante los 90´s muchos países en elmundo buscaron implementar la autonomíaadministrativa y financiera como requisitopara obtener éxito en el marco de laaplicación de sendas reformas de laAdministración Tributaria, dir igidasfundamentalmente a incrementar laeficiencia de dicha organización, a la vezque simplificar los Sistemas de Tributaciónexistentes.

Así tenemos, al Servicio de RentasInternas (IRS) de Estados Unidos que esuna agencia autónoma, sin embargo,respecto a los niveles de autonomíaadministrativa y financiera podemosseñalar que ésta es baja ya que el IRSdepende del Departamento del Tesoro,ent idad encargada de aprobar supresupuesto y luego mandarlo al Congreso.Asimismo, las políticas de recursoshumanos y recursos materiales son lasmismas que se aplican a cualquier entidaddel sector público estadounidense.

En Canadá, desde noviembre de 1999, seotorgó autonomía a la AdministraciónTributaria denominada Canada RevenueAgency - CRA. Asimismo, en dicha fechael Parlamento aprobó la norma que cambióel estatus de la administración tributariade departamento al de Agencia Tributaria,lo cual ayudó a construir una organizaciónmoderna que es reconocida por suliderazgo, innovación y servicio al cliente.En el año 2003, se creó el Canada BordersService Agency (CBSA), que junto con laCRA pasaron a ser dos agenciasseparadas.

En base al trabajo de Silvani8 , y a manerainformativa, podemos mencionar que en elcontinente africano, Ghana fue la pioneraen establecer una agencia de ingresosautónoma en 1985 con la creación de suSecretaría Nacional de Ingresos,organización independiente de laadministración pública y con sus propiaspolíticas de pago. Otros países africanoscomo Uganda y Zambia siguieron elejemplo de Ghana y establecieron, entre1991 y 1994, autoridades de ingresosautónomas con éxito.

En el continente europeo, España es unode los primeros países en establecer unaAdministración Tributaria autónoma,especialmente en cuestiones financierasy de gestión de recursos. Es así que, laAgencia Estatal de AdministraciónTributaria (AEAT) se constituyó desdeenero de 1992 como un ente de derechopúblico adscrito al Ministerio de Economíay Hacienda, a través de la Secretaría deEstado de Hacienda y Presupuestos.

8 SILVANI, Carlos, BAER, Katherine. “Designing a Tax Administration Reform Strategy: Experiences andGuidelines”. Fondo Monetario Internacional (FMI), Fiscal Affairs Department. WP/97/30. Marzo, 1997.

Abril 2007 57


Como ente de derecho público, cuenta conun régimen jurídico propio distinto al de laAdministración General del Estado,que le confiere cierta autonomía enmateria presupuestaria y de gestión depersonal.

La AEAT elabora y aprueba de formaautónoma su oferta de empleo, a la vezque selecciona su personal. De otro lado,sus principales ingresos corresponden atransferencias corrientes.

Otros países europeos que siguieron estatendencia de otorgar autonomía a laAdministración Tributaria fueron, Italia,Reino Unido y Suecia. Por el contrario,Alemania, Francia y Países Bajos sonpaíses en los que la AdministraciónTributaria continúa siendo encargada aunidades con estatus jurídico dedepartamento minister ial , con laslimitaciones a que esto conlleva al estarsujeto al mismo trato que cualquiera delos otros organismos de la AdministraciónPública, incluyendo aspectos presu-puestales y administrativos.

En el continente asiático se puedemencionar el caso de China, donde elState Administration of Taxation (SAT) esdesde 1994 una entidad separada delMinisterio de Finanzas, con nivel deministerio, y directamente administradapor el Consejo de Estado. Sin embargo,esta entidad está sujeta a las políticasaplicables a toda la Administración públicay su presupuesto es financiado con losrecursos o transferencias que recibe delConsejo de Estado. Es decir, en este casose observa la existencia de bajos nivelesde autonomía en la AdministraciónTributaria.

III.2 El Caso de los PaísesLatinoamericanos.

En el caso Latinoamericano, las diferentesAdministraciones Tributarias han adaptado lomejor de las experiencias vividas por otrasAdministraciones o los modelos recomen-dados por instituciones como el Centro Inter-americano de Administraciones Tributarias, elFondo Monetario Internacional, el BancoMundial, entre otras, que prestaron aseso-ramiento técnico a la región y orientaron lasdiferentes reformas implementadas.

Es así que países como Argentina, Bolivia,Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Perú,República Dominicana, Venezuela, entreotros, son los que en mayor o menor gradooptaron por implementar reformas en susAdministraciones Tributarias siendo uno de losobjetivos principales el fortalecimientoinstitucional a través del otorgamiento deautonomía, particularmente autonomíaadministrativa, así como autonomía financiera.

A diferencia de los países anteriores, Brasil yParaguay son un ejemplo de AdministracionesTributarias con bajos niveles de autonomía almantenerse subordinadas al Ministerio deHacienda, mientras que Chile es un caso enel cual no existe autonomía financiera aldepender de las transferencias del Tesoro; perosin embargo, sí tiene autonomía administrativaen niveles medios ya que puede manejar susrecursos humanos salvo las remuneracionesque se rigen por las mismas políticas que elresto de la Administración Pública. Finalmente,Uruguay es un país que desde noviembre de2003 viene implementando una reforma de laAdministración Tributaria, dirigida afortalecerla, dotándola de mayor autonomíacon un adecuado régimen de adminis-traciónde recursos humanos, físicos y financieros.



A continuación, presentamos un brevedetalle de cada Administración Tributariarespecto a los niveles de autonomíaexistentes tanto administrativa comofinanciera.

En Perú, la Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria (SUNAT) es unaInstitución Pública Descentralizada delSector Economía y Finanzas, conpersonería jurídica de Derecho Público,patrimonio propio y autonomía funcional,económica, técnica, f inanciera yadministrativa. Los ingresos que financiansu presupuesto corresponden a unporcentaje de la recaudación.

Si bien en sus inicios la AdministraciónTributaria peruana contó con altos nivelesde autonomía financiera y administrativa;sin embargo, en los últimos años estosse han reducido de manera significativaproducto de una serie de dispositivoslegales aplicables a las entidades delsector público y que en la práctica hanlimitado su accionar.

En Chile, el Servicio de Impuestos Internoses una institución pública descentralizada,autónoma, con personalidad jurídica propiay de duración indefinida. Se encuentrasometido a la supervigilancia – lo cual nosignifica dependencia - del Presidente dela República a través del Ministerio deHacienda, y cuenta con el patrimoniopropio que le asigna la Ley. Fue creadapor Decreto de 1980 y actualizadomediante Ley de julio de 1997. Susingresos provienen de transferencias delTesoro y tiene libertad para el manejo dela política de personal, con excepción delas remuneraciones. Es decir, contaría conciertos niveles de autonomía administrativapero baja autonomía financiera.

En Brasil, la Secretaría de IngresosFederales (SRF), es el órgano central dedirección superior, subordinado alMinisterio de Hacienda, responsable porla administración de los tributos internosy aduaneros de la Nación. Fue creado en1968 y su estructura actual se aprobó pordecreto de julio de 2001.

Aunque gran parte de sus gastos sonpagados por el Fondo Especial para elDesarrollo y Perfeccionamiento de lasActividades de Fiscalización (FUNDAF),la SRF necesita obtener la autorizaciónde los órganos de Administración/Presupuesto del Ministerio de Haciendapara hacer efectivos sus gastos. En elmanejo de recursos humanos hay ciertogrado de autonomía administrativa, aunqueexisten restricciones, aplicables a lasentidades públicas, que respetar.

En Argentina, la Administración Federal deIngresos Públicos (AFIP) nace en 1997,resultado de la fusión de la AdministraciónNacional de Aduanas y la DirecciónGeneral Impositiva (DGI), como unaentidad autónoma en el ámbito delMinisterio de Economía, Obras y Servicios,quien la supervisa. A partir de la vigenciadel Decreto N° 1399 publicado en el año2001, la AFIP obtiene la autarquíapresupuestaria y financiera y refuerza suautonomía administrativa. Dicha normaestableció los recursos económicos de laAFIP (principalmente un porcentaje de larecaudación), a la vez que otorgóestabilidad al cargo de AdministradorFederal de la AFIP cuyo mandato se fijópor cuatro años.

En Colombia, la Unidad AdministrativaEspecial - Dirección de Impuestos yAduanas Nacionales (DIAN) se organizadesde el año 1999 como una entidadadscrita al Ministerio de Hacienda yCrédito Públ ico, con autonomíaadministrativa y presupuestal (autonomíafinanciera), patrimonio propio y tambiéncon un sistema especial de administraciónde personal. Pero no obstante lomencionado, esta institución se encuentrasujeta al control del Minister io deHacienda y Crédito Público.

En Ecuador, el Servicio de Rentas Internas(SRI), se crea en el año 1997, como unaentidad independiente del Ministerio deEconomía y Finanzas, denominadaautónoma con personería jurídica,patr imonio y fondos propios y conautonomía administrativa, operativa y

Abril 2007 59


financiera, ya que su presupuesto nodepende del presupuesto general delEstado que se establece todos los años.El Ministerio de Economía y Finanzassupervisa al SRI y el Ministro de Economíaes el presidente del directorio del SRI.

En México, desde el año 1997 se puso enmarcha el Servicio de AdministraciónTributaria (SAT), órgano desconcentradode la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico (SHCP) que tiene el carácter deautoridad fiscal, y que goza de autonomíade gestión para la consecución de suslabores, y de autonomía técnica para dictarsus resoluciones.

Respecto a la autonomía financiera, éstaes media, pues si bien el Presupuesto delSAT es diseñado por sí mismo, suaprobación depende del ejecutivo federal(Secretaría de Hacienda).

En Uruguay, la Dirección GeneralImpositiva (DGI) surgió como una UnidadEjecutora dependiente del Ministerio deEconomía y Finanzas y con bajos nivelesde autonomía administrativa y financiera.Sin embargo, desde noviembre de 2003 seviene implementando un proyecto defortalecimiento de la AdministraciónTributaria que justamente busca dotarla demayor autonomía con un adecuadorégimen de administración de susrecursos humanos, físicos y financieros.

En Venezuela, el actual Servicio NacionalIntegrado de Administración Aduanera yTributaria (SENIAT) data del año 2001 (eloriginal se creó en 1994) y es un organismoautónomo sin personalidad jurídica, conautonomía funcional, técnica y financieray constituye un órgano administrativodesconcentrado, de carácter técnicoespecial, dependiente jerárquicamente delMinistro de Finanzas. Tiene autonomíaadministrativa, pues posee facultad paradefinir y decidir su estructura orgánica,distribuir competencias, crear, modificar osuprimir unidades administrativas y áreasregionales, administrar el sistema de

recursos humanos (incluyendo remune-raciones) entre otros aspectos, perosiempre de conformidad con los principiosconstitucionales que rigen la funciónpúbl ica. Parte de sus ingresoscorresponde a un porcentaje de larecaudación de tributos (sin incluir los deexplotación de hidrocarburos) y otrasasignaciones especiales o porautogestión.

En Paraguay, la Subsecretaría de Estadode Tributación (SET) está a cargo delMinisterio de Hacienda bajo la autoridaddel Ministro y su actual organización sebasa en la Ley publicada en 1991. La SETno cuenta con autonomía financiera, porlo que su presupuesto es asignado por elMinisterio de Hacienda. En lo que respectaa la autonomía administrativa, tampoco secuenta con gran margen de operatividadpara la Administración Tributaria, noobstante contar con un presupuestoasignado que permite al menos realizar lascontrataciones que no sobrepasen laspartidas presupuestarias aprobadas porLey de la Nación.

De doce países latinoamericanosanalizados, diez cuentan con autonomíaadministrativa y financiera.

En República Dominicana, la DirecciónGeneral de Impuestos Internos (DGII) esla institución que se encarga de laadministración y/o recaudación de losprincipales impuestos internos y tasas,surgió con la promulgación de la Ley 166-97 de julio de 1997 que fusionó lasantiguas Direcciones Generales de RentasInternas e Impuesto sobre la Renta. Elorganismo superior jerárquico es laSecretaría de Estado de Finanzas, del cualla DGII es una dependencia. La DGII tieneautonomía administrativa pero no poseeautonomía financiera ya que depende dela Secretaría de Estado de Finanzas.



En Guatemala, la Superintendencia deAdministración Tributaria (SAT) se creó en1998 como una entidad descentralizada,con competencia y jurisdicción en todo elterritorio nacional, para ejercer con exclu-sividad las funciones de AdministraciónTributaria contenidas en la legislación. Estacreación se dio en el marco del plan demoder-nización de la AdministraciónTributaria iniciado por el gobierno a principiosde 1997 a través del Ministerio de Finanzas.El SAT goza de autonomía funcional,económica, financiera, técnica y adminis-trativa y cuenta con personalidad jurídica,patrimonio y recursos propios. El SAT tienelibertad para efectuar la selección ycontratación de personal.

El análisis comparado de la situaciónactual en los países latinoamericanosnos permite establecer que, de los docepaíses analizados, diez cuentan conniveles medios de autonomía admi-nistrativa y financiera, siendo actualmenteBrasil y Chile aquellos en los cuales sepuede decir que ésta es más baja.Asimismo, Uruguay es el caso de un paísque muy recientemente (fines del 2003)inició la implementación de una reformaimportante de su Administración Tributariay que tiene como acciones claves elotorgamiento de autonomía administrativa,financiera y técnica para potenciar sugestión.

El caso peruano es ilustrativo sobre el temade implicancias de la autonomíaadministrativa y financiera de lasAdministraciones Tributarias, ya que en élse pueden identificar tres periodos quemuestran las diferentes situaciones posibles:

Un primer periodo de carencia de autonomíaadministrativa y financiera en un contexto debajo desempeño, caos y corrupcióngeneralizada en la Administración Tributaria.

Un segundo periodo de ganancia de nivelesmedios de autonomía administrativa yfinanciera, implantada en el marco de unaimportante reforma tributaria, que tuvo efectopositivo en el desempeño de la institución alpermitirle contar con flexibilidad en sudesempeño.

Un tercer periodo caracterizado por la pérdidagradual de la autonomía administrativa yfinanciera obtenida en el segundo periodo,ello en el marco de un proceso de estrictocontrol y severas normas de austeridad paralas diversas entidades del Sector PúblicoNacional en el marco de un proceso demodernización del Estado y las entidadespúblicas.

IV.1. Periodo 1: Carencia de AutonomíaAdministrativa y Financiera en laAdministración Tributaria –Situación hasta 1991.

La Administración Tributaria en Perú era unórgano de línea del Ministerio de Economíay Finanzas, denominada Dirección Generalde Contribuciones (DGC) y dependiente delViceministerio de Hacienda, con bajosniveles de autonomía administrativa yfinanciera.

En tal sentido, constituía un pliego más delMinisterio, y por ello, los recursospresupuestales, financieros y humanosdependían directamente del Ministerio, en lamedida en que el presupuesto era aprobadoy ejecutado en función de las prioridades queéste consideraba en su cartera.

IV. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA:LA EXPERIENCIA PERUANA: EL CASO DE LASUPERINTENDENCIA NACIONAL DEADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA-SUNAT

Abril 2007 61


Por el lado de los recursos humanospodemos decir que no se contaba con unpersonal calificado y la corrupción eracomún en la entidad tributaria. Entre 1971y 1987, el número de empleados de laAdministración Tributaria más que seduplicó, no obstante, el número decontribuyentes y la recaudación nocrecían.

El crecimiento desmedido del personal,que obedecía sobre todo a arreglos defavores políticos pagados con puestos detrabajo, y las restricciones presupuestalescomo un pliego más del Ministerio,implicaron un bajo nivel de remuneracionesal personal. Es así que hacia 1987 éstasdisminuyeron casi en un 70 por ciento entérminos reales. No se contaba conprocesos de selección para contratarnuevo personal, no se contaba conprogramas de capacitación.

En resumen, la historia de la AdministraciónTributaria de aquellos años se caracterizabapor elevados niveles de corrupción,desorganización y falta de autonomía; todoello frente a la imperante necesidad demejorar los niveles de recaudación. Pordichos años se contaba con un sistematributario complejo con gran cantidad deimpuestos, la tributación estaba concentradaen un reducido número de contribuyentes yaque eran aproximadamente 700 empresaslas que aportaban el 90% del total derecaudación y sólo 13,5 miles de empresasestaban afectas al IGV; esto en un país conaproximadamente 20 millones de habitantesy una población económicamente activa(PEA) de 6 millones al final de los años 80.

Los inicios del cambio en laAdministración Tributaria.

Ante la crítica situación descrita, haciamediados del año 1988, mediante Ley No.24829 del 8 de junio de 1988, se creó laSuperintendencia Nacional de AdministraciónTributaria (SUNAT)9 , como una instituciónpública descentralizada del sector economíay finanzas, con personería jurídica dederecho público, con patrimonio propio yautonomía funcional, técnica, financiera yadministrativa.

Según la norma, a partir de la vigencia desu ley general, la SUNAT debía asumiríntegramente las funciones y atribucionesde la Dirección General de Contribuciones(DGC), de la Dirección de Polí t icaFiscal y del Instituto de AdministraciónTributar ia, todos pertenecientes ydependientes del Ministerio de Economíay Finanzas.

La Ley general de la SUNAT fuepromulgada a los pocos meses medianteDecreto Legislativo N° 501 del 29 denoviembre de 1988, el cual ratificó laautonomía administrativa, funcional,técnica y financiera que ya estipulaba laLey N° 24829; a la vez que señalaba comosu f inal idad el administrar, apl icar,fiscalizar y recaudar los tributos internos,con excepción de los municipales.

Si bien la Ley de creación y la Ley generalproclamaban textualmente una ampliaautonomía para el ente tributario, en lapráctica, la citada Ley significó sólo uncambio de nombre de la antigua DirecciónGeneral de Contribuciones (DGC) a lanueva entidad bautizada como “SUNAT”.Es decir, persistieron en la entidadtributaria el deterioro en aspectos deorganización y funciones, recursoseconómicos y recursos humanos, entreotros.

9 Al mismo tiempo, con esta misma Ley se creó la Superintendencia Nacional de Aduanas con las mismascaracterísticas que las señaladas para la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT.

El otorgamiento de autonomía debeir acompañado de una gerenciaadecuada, con planes y objetivosclaros.



Manejo financiero.

Por el lado presupuestal, la Ley General dela nueva SUNAT señalaba como régimeneconómico de la entidad un porcentaje de2% de la recaudación de ingresos del Tesoro,un 0,2% de los ingresos de aquellos tributoscuya administración se le encargue y queno constituyan rentas del Tesoro Público; unporcentaje de los ingresos por remates,donaciones, transferencia y otros ingresospropios por los servicios que preste opublicaciones que realice.

El presupuesto de la SUNAT debía seraprobado por Resolución del Super-intendente Nacional y remitido a la comisióndel Congreso y al Ministro de Economía parasu inclusión en el Presupuesto de laRepública como un pliego presupuestal mása ser aprobado.

No obstante lo anterior, en la práctica, lacaptación de ingresos para el financiamientode sus actividades y pago de personal, sedebía efectuar mediante insistentesgestiones ante el Tesoro Público, lográndoseel abono sólo parcial y nunca completo delos ingresos reconocidos por ley. Es decir,no operaba la aprobada autonomíafinanciera.

En lo referente a la política de personal ysalarial, en el Perú existían en ese entoncesdos regímenes laborales, el de la actividaddel Sector Privado (Ley Nº 4916) y el de laactividad del Sector Público (DecretoLegislativo Nº 276). Los trabajadores de laAdministración Tributaria estaban sujetos alrégimen del Sector Público, donde lasremuneraciones eran muy bajas y generabanactos de corrupción.

En el contexto descrito, se puede señalarque los años siguientes a la creación de laSUNAT se caracterizaron por la existenciade una Administración Tributaria quemostraba sostenido y evidente deterioro, elcual venía de los años previos y que no llegóa corregirse debido a que el cambio delmarco legal no condujo a innovaciones

sustantivas en la gestión institucional,manteniéndose una situación de carencia deautonomía.

IV.2. Periodo 2: FortalecimientoInstitucional y Obtención deAutonomía Administrativa yFinanciera en la AdministraciónTributaria: 1991-2001.

El segundo periodo se caracteriza por eldespegue de la Administración Tributariacomo consecuencia de la importante reformade la Administración Tributaria implementadaa partir de 1991 y que, entre otras cosas, lepermitió obtener y hacer uso de la autonomíaadministrativa y financiera decretada en suLey de creación de 1988.

Este segundo periodo se puede subdividir asu vez en dos sub-periodos, uno quepodríamos llamar “los primeros años degestión con autonomía administrativa yfinanciera” y otra que denominaremos de“consolidación de una gestión con autonomíaadministrativa y financiera”.

Abril 2007 63


IV.2.1 Los primeros años degestión con autonomíaadministrativa y financiera(1991-1994).

A mediados de 1990, la situación queenfrentaba la Administración Tributariaperuana se caracterizaba por una severareducción de los ingresos tributariosrecaudados por el Estado, los cualesllegaron a representar un nivel mínimohistórico de apenas 4,1% del PIB.

La Administración Tributaria, al finalizar elaño 1990, estaba sobre dimensionada, puescontaba con mas de 3 mil trabajadores, cuyadistribución era ineficiente ya que sólo 250se dedicaban a la tarea de fiscalización.

En dicho contexto, se implementa unaimportante Reforma Tributaria que buscóreorganizar la Administración Tributaria,alcanzar el objetivo de ampliación de la basetributaria y simplificación del SistemaTributario caracterizado por tener una grancantidad de tributos así como la existenciade abundantes beneficios.

Es así que, mediante Decreto LegislativoN° 639 del 18 de mayo de 1991, se decideiniciar una drástica reforma de laAdministración Tributaria. Este proceso fuellevado a cabo por un equipo de profesionalesperuanos – provenientes principalmente delBanco Central de Reserva (BCR) con elapoyo del FMI, el BID y el CIAT, quienesestablecieron el diagnóstico y las metas aalcanzar; así como la estrategia para obteneren un periodo de tres años unaAdministración Tributaria moderna y honesta.

Autonomía Administrativa

En línea con la reorganización de la SUNAT,el Decreto Legislativo N° 639 incluyó lareorganización de la asignación de losrecursos humanos. En tal sentido, sesuspendió la estabilidad laboral de lostrabajadores y se llevó a cabo laracionalización del personal en laAdministración Tributaria y es así que decontar con 3025 trabajadores en diciembrede 1990, se pasó a tener sólo 991 endiciembre de 1991.

Anteriormente, el personal de SUNAT estababajo el régimen laboral del Sector Público ymediante el Decreto Legislativo Nº 673del 24 de setiembre de 1991, se establecióla aplicación del régimen laboral del sectorprivado (Ley N° 4916) a los funcionarios yservidores de la SUNAT. El nuevo régimenlaboral aprobado permitió ofrecerremuneraciones competitivas con el sectorprivado, lo que abrió la posibilidad deatraer y contratar profesionales califi-cados y honestos para la AdministraciónTributaria.

Desde ese momento, la SUNAT fue capazde determinar su propia política deremuneraciones, con la aprobación del Titulardel Pliego y la anuencia del Presidente de laRepública, lo que posibilitó el incremento dela remuneración promedio mensual de unnivel de US$ 65 en setiembre de 1991 aUS$ 635 en julio de 1992. Estasremuneraciones pudieron ser periódicamentereajustadas, alcanzando hacia diciembre de1995 una remuneración promedio mensualde US$. 2 423.

La estructura organizacional base de laSUNAT, aprobada mediante DecretoLegislativo Nº 639 y modificada con lapublicación del Estatuto en febrero 1992, fuela siguiente:

1.- ALTA DIRECCIÓN.Superintendente Nacional deAdministración Tributaria.Superintendente Nacional Adjuntode Administración Tributaria.

2.- ÓRGANOS DE APOYO.Comité de Alta Dirección.Instituto de AdministraciónTributaria.Secretaría General.

3.- ÓRGANO DE CONTROL.Oficina de Control Interno.

4.- ÓRGANOS DE LINEA.Intendencias Nacionales.

5.- ÓRGANOS DESCENTRALIZADOS.Intendencias Regionales.



Autonomía Financiera.

En esta segunda etapa se hizo efectiva laautonomía financiera otorgada mediante laLey N° 24829 de creación de la SUNAT(1988), complementada con el DecretoLegislativo N° 501- Ley General de la SUNAT.De esta forma, se hicieron efectivos comoingresos de la Administración Tributaria unporcentaje de la recaudación (2%), así comootros ingresos por prestación de servicios,venta de publicaciones, un porcentaje deremates, tal como establecía la normatividad.

El Presupuesto institucional aprobadoinicialmente por el Superintendente Nacional,debía luego ser remitido al Ministerio deEconomía para su aprobación y posteriorremisión al Congreso junto con el total delPresupuesto Público Nacional.

Si bien se otorgó autonomía financiera, éstanunca fue plena ya que siempre existió unórgano supervisor de la entidad pertenecienteal Sector Economía y Finanzas. Es así quea partir de 1994, la SUNAT fue incorporadaen el ámbito de control de la CorporaciónNacional Financiera (CONAFI)10 , el cualposteriormente fue reemplazado por laOficina de Instituciones y Organismos delEstado (OIOE)11 . La SUNAT se mantuvo bajoel ámbito de la OIOE hasta 1999 para luegopasar a estar bajo supervisión del FondoNacional de Financiamiento de la ActividadEmpresarial del Estado (FONAFE) y luegode la Dirección General de PresupuestoPúblico, dependencia del Ministerio deEconomía.

Siguiendo a Béjar,12 es importante comentarla mayor flexibilidad obtenida en laadquisición de bienes, contratación deservicios y ejecución de inversiones respectodel resto de entidades públicas.

La característica importante del manejofinanciero otorgado a la SUNAT fue que losrecursos asignados por Ley estuvieron a sudisposición de forma oportuna ya que decada importe recaudado, una parte eradestinada a la cuenta del Tesoro Público yotra parte a la cuenta de ingresos propioscreada a nombre de la SUNAT en el Bancode la Nación.

De esta forma, podemos señalar que a partirde 1992 se otorgó, aunque con laslimitaciones comentadas, autonomíafinanciera efectiva a la AdministraciónTributaria.

IV.2.2. Consolidación de unagestión institucional conautonomía administrativa yfinanciera (1995-2000).

Entre 1995 y 2000, la SUNAT consolidó unasituación de niveles medios de autonomíafinanciera y administrativa lo que permitió unaexitosa gestión que se tradujo en unimportante incremento de la recaudacióntributaria, así como la optimización de losprocesos de fiscalización, cobranza yservicio al contribuyente.

Se habla de niveles medios de autonomía(o autonomía relativa) por el hecho de quesi bien había un presupuesto de laInstitución, este era aprobado finalmentepor el Ministerio de Economía a través desu entidad de control de los organismosestatales, situación que no ocurría con lasentidades que gozaban de autonomíaconstitucional como el Banco Central deReserva y la Superintendencia de Bancay Seguros.

10 La Corporación Nacional Financiera es creada por Ley Nº 24948 el 4 de diciembre de 1988, como unarespuesta del Estado peruano a la necesidad de otorgar un manejo presupuestario más ágil a las entidadesbancarias estatales, de manera que les permitiera competir con las entidades bancarias del sector privado.

11 Conjuntamente con SUNAT pertenecen al ámbito de este organismo, la Superintendencia de Banca y Seguros,el Instituto Nacional de Defensa del Consumidor y a la propiedad intelectual, la Comisión Nacional Supervisorade Empresas y Valores, entre otros.

12 BEJAR, Estela. “El impacto de la autonomía administrativa y financiera de la Administración Tributariasobre su eficiencia y eficacia”. Conferencia Técnica del CIAT, 1996.

Abril 2007 65


En este periodo, como resultado del buenaccionar de la SUNAT y el dinamismo dela actividad económica nacional, selograron obtener los niveles más elevadosde presión tributaria, alcanzando elmáximo en los años 1997 y 1998 (vergráfico N° 1).

Por lo expuesto, podemos afirmar que eneste segundo periodo 1991-2001, lagestión administrativa y financiera de laSUNAT, reconocida como entidad clavepara el Estado, tuvo mayores facilidadesrespecto a otras entidades del sectorpúblico que siguieron con una fuerterelación de dependencia y siendo, juntocon otras, parte de un mismo pliegopresupuestal.

IV.3. Periodo 3: La Pérdida Gradualde Autonomía Administrativa yFinanciera - 2001 a la fecha.

Luego de haber gozado de un periodo decierta estabilidad en cuanto a la gestiónautónoma en la parte administrativa,financiera, técnica y funcional, a partir delaño 2001 se decreta una severa etapa deausteridad y restricciones a todas lasentidades que forman parte del SectorPúblico Nacional, situación que alcanzótambién a la SUNAT.

Pérdida de autonomía por normativaasociada al manejo presupuestal yfinanciero.

El antecedente de esta situación loconstituye el Decreto de Urgencia N° 128-2000, Ley de racionalidad y límites para elgasto público del año fiscal 2001, publicadoen diciembre 2000, el cual decretó una seriede medidas de austeridad en la ejecucióndel gasto público aplicables a todas lasentidades del Gobierno Central e instanciasdescentralizadas. Entre estas medidasestuvo el congelamiento de remuneraciones,la imposibilidad de efectuar contratación denuevo personal o nombramientos, entreotras.

Se puede señalar que, desde el año 2001todas las Leyes de Presupuesto contienenun capítulo que expresamente dispone

medidas de austeridad y racionalidadaplicable a las diversas entidades delSector Público y, por tanto, incluyen a laAdministración Tributaria.

Adicionalmente a todas las restricciones deausteridad y racionalidad presupuestaria, laSUNAT estaba obligada cada fin de año adepositar en la cuenta principal del TesoroPúblico la diferencia entre sus ingresos ygastos comprometidos, es decir, losexcedentes del ejercicio presupuestal. Estasituación operó hasta el año 2002, a partirdel cual la Ley de presupuesto contempla yautoriza la incorporación de los mayoresrecursos (saldo de balance) como parte delPresupuesto del siguiente año.

De otro lado, en diciembre 2004, sepublicó la Ley N° 28425, Ley de Racio-nalización de los Gastos Públicos, la cualestableció medidas de auster idadadicionales a las dispuestas en la Ley dePresupuesto anual. Entre las principalesdisposiciones se señaló la prohibición decontratar nuevo personal, prohibición deadquisición de vehículos automotores,mobiliario de oficina, reducción de viajesal exterior, entre otros, siendo incluso mássevera que la aprobada en el 2001 ya quetambién, en su primera disposición final,redujo los ingresos propios de la SUNATal rebajar de 3,0% a 1,5% la comisiónpagada a la SUNAT por la labor derecaudación de tributos aduaneros.Esta medida significó para la SUNATmenores ingresos anuales del orden deS/. 180 millones.

Gráfico N° 1Ingresos Tributarios del Gobierno Central 1990-2005

Porcentaje del PBI

13.813.3

13.0

12.212.612.4

12.8

14.214.514.514.1

13.612.712.8

11.6

8.9

5

10

15

20

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1/

1/. Preliminar

Periodo de relativa Autonomía administrativa y financiera,obtención de mayor presión tributaria. A partir de 1998 reducciónde la presión tributaria por proliferación de beneficios yexenciones tributarias

Periodo de pérdida de autonomíafinanciera y administrativa peroimplementación de exitosos sistemasde ampliación de base tributaria



Restricción en Manejo de Fondos.

Adicionalmente, otra señal de la pérdidade autonomía financiera lo representa lapublicación de dispositivos normativos queestuvieron relacionados al establecimientode lineamientos para la inversión de losfondos de entidades del Sector Público enel Sistema Financiero. Por ejemplo, seestableció que los depósitos debíanefectuarse preferentemente en monedanacional y en condiciones de medianoplazo.

Otras normas que restringieron laautonomía financiera y administrativa.

El 27 de junio de 2000 se publicó la LeyN° 27293 - Ley del Sistema Nacional deInversión Pública (SNIP), cuya aplicaciónha representado para la AdministraciónTributaria una gran pérdida de autonomíafinanciera y administrativa, a la vez queuna seria barrera burocrática para laejecución de proyectos, ya que condicionay sujeta cualquier adquisición a evaluarlapreviamente como proyecto de inversiónpública, lo cual implica seguir una seriede condiciones y trámites, muchas vecesengorrosos, que no hacen sino retrasar suejecución.

De otro lado, entre otros dispositivos quehan restado autonomía se puede

mencionar la modificación al CódigoTributario implementada mediante D. Leg.N° 953 (febrero 2004) y modificada por laLey N° 28365 (octubre 2005) y quesignificó imponer a la SUNAT restriccionessobre sus apelaciones ante el PoderJudicial contra los fallos del TribunalFiscal. En la práctica, esta medida hacolocado a la SUNAT en desventaja frentea los procesos contenciosos llevadoscontra algunos contribuyentes.

En resumen, desde inicios del nuevomilenio se inició en la AdministraciónTributaria peruana una gradual pérdida deautonomía financiera y administrativaproducto de una serie de dispositivoslegales que se pueden considerar válidosaplicados a otras instituciones del SectorPúblico Nacional que son principalmenteentidades ejecutoras del Gasto Público,pero no a la SUNAT en su calidad deentidad que desarrol la una funciónestratégica dentro del Estado.

Finalmente, podemos señalar que sin unaadecuada autonomía, como la que tuvo laSUNAT a inicios de los años noventa, noserá posible mantener en el tiempo el altogrado de desarrollo alcanzado, cuyosprincipales pilares se fundamentaron encontar con un personal al tamentecalificado, bien remunerado, suficientesrecursos materiales y modernos sistemade información, entre otros.

Abril 2007 67


CONCLUSIONES

Las Administraciones Tributarias, en plenosiglo XXI mantienen su rol de entidadesestratégicas para el Estado, proveedoras derecursos necesarios para el desarrollo de susfunciones. Las tendencias actuales muestranorganizaciones que equilibran el control y elservicio al contribuyente. También se haobservado la evolución desde modelosorganizacionales basados en impuestoshacia modelos basados en funciones, entipos o segmentos de contribuyentes, eincluso modelos mixtos.

Las actuales características de lamodernidad y la globalización económica,requieren contar con AdministracionesTributarias que tengan mayor dinamismo,flexibilidad e innovación en su accionar, a lavez que estén aisladas de cualquier influenciapolítica y mantengan su componentealtamente técnico.

El otorgamiento de autonomía a lasAdministraciones Tributarias surge comorespuesta a las demandas del entorno actualque enfrentan, buscando dotarlas de recursosy facultades para mejorar su funcionamientoy garantizar la adecuada aplicación delSistema Tributario sin que exista ningún tipode interferencia política.

La autonomía administrativa y financieraotorga a la Administración Tributaria recursosnecesarios para el cumplimiento de susfunciones y se entienden como laIndependencia que estas entidades tienenpara definir sus políticas, estrategias,controlar sus recursos y financiar susacciones, siempre dentro de los límites quelas normas señalen.

El recibir autonomía otorga a lasAdministraciones Tributarias el margen demaniobra necesario para elegir entresoluciones alternativas; siempre sujeto aun posterior rendimiento de cuentas(accountability) factor clave que debeacompañar siempre al otorgamiento deautonomía.

El otorgamiento de autonomía debe iracompañado de una gerencia adecuada,con planes y objetivos claros que señalenel camino de la institución.

En Lat inoamérica, de doce paísesanalizados diez cuentan con nivelesmedios de autonomía administrativa yfinanciera, siendo Brasil y Chile aquellosen los cuales ésta es más baja. Laconstante observada en Latinoamérica fueel otorgamiento de autonomía en el marcode importantes reformas que implicaron lareorganización de la Administracióntributaria.

La experiencia peruana muestra tresperiodos sobre las implicancias de otorgarautonomía administrativa y financiera:

- Un primer periodo de carencia deautonomía administrativa y financieraen un contexto de bajo desempeño,caos y corrupción generalizada en laAdministración Tributaria:

- Un segundo periodo de obtención deniveles medios de autonomíaadministrat iva y f inanciera conresultados positivos en el desempeñoinstitucional; y

- Un tercer periodo caracterizado por lapérdida gradual de la autonomíaadministrativa y financiera, lo cualviene limitando su accionar, poniendoen riesgo el adecuado cumplimientode sus funciones con el consiguienteperjuicio para el Estado y la sociedad.

Otorgar autonomía a una agencia débilpuede hacer que esta sea fácilmentecapturada por grupos de interés yutilizada para su beneficio. Por ello esimportante preocuparse del fortale-cimiento institucional.



V. RECOMENDACIONES

Si bien el modelo que otorga autonomíaf inanciera y administrat iva a lasAdministraciones Tributarias sugiere seradecuado y conllevar a la obtención deresultados positivos siempre que esté bienestructurado y que tenga adecuadosmecanismos de control; sin embargo, ellono impl ica que este sea requisi toindispensable para el desempeño exitosode una Administración Tributaria ya queexisten otros factores que deben confluir.

Es decir, la dotación de los recursosnecesarios y las facultades paramanejarlos y tomar decisiones no puedengarant izar el éxi to de la gest ióninstitucional, ya que es imprescindibleañadir a todo esto un equipo gerencialadecuado que lleve adelante el proceso yseñale el camino a seguir. Asimismo, noserá necesario preocuparse de otorgarautonomía si es que las cosas marchanbien en una Administración Tributaria queno la posee. Eso depende mucho de lasituación de partida de cada caso.

Tomando la experiencia peruana, si se haoptado por el modelo de agencia tributariacon autonomía financiera y administrativa,y éste ha obtenido resultados exitosos,entonces es recomendable mantener enel tiempo dicho modelo, lo cual implicaasegurar la adecuada aplicación de lasfacultades otorgadas para el manejo derecursos humanos, financieros y para latoma de decisiones. Esto requerirá que enépocas de austeridad y limitacionesfinancieras se exceptúe de ello a laAdministración Tributaria para evitarafectar sus planes de trabajo y con ellosu gestión al reducir su capacidadoperativa.

De otro lado, si bien el control es unavariable que debe ir unida al otorgamientode autonomía a la Administración

Tributaria para evitar que se caiga en loque hemos llamado “autonomía perversa”;sin embargo, esto no debe exagerarsepara el caso de algunos complicadosprocesos de control de inversiones loscuales muchas veces pueden retrasaradquisiciones vitales para el cumplimientoadecuado de las funciones de laAdministración. Estos controles sejustifican más para el caso de entidadesdependientes que son unidades ejecutorasde gasto y no para la AdministraciónTributaria que constituye un pliegopresupuestal al tener autonomíafinanciera.

Para evitar caer en un “autonomíaperversa” el control debe ir unido alotorgamiento de autonomía.

En general, en un escenario, como elperuano, en que la AdministraciónTributar ia con niveles medios deautonomía marcha bien pero existenmuchas restr icciones f iscales, esrecomendable efectuar una adecuadaevaluación de las consecuencias y el costoque significará proceder a disminuir losgrados de una autonomía financiera yadministrativa alcanzados por la entidadtr ibutar ia que como sabemos esestratégica para el Estado al serencargada de proveerlo de recursos. Hayque tener presente que cualquier efectonegativo en el accionar de dicha entidadrepercut irá f inalmente en menoresingresos para el Estado y con ello seafectará a toda la sociedad.

Abril 2007 69


VI. BIBLIOGRAFÍA

- ARIAS, Luis Alberto. “El Fortale-cimiento Institucional de la Admi-nistración Tributar ia Peruana”.Documento de Trabajo Nº 02/94.SUNAT. Perú. Noviembre de 1994.

- BARREIX Alberto, ROCA Jerónimo.“Un nuevo modelo de AdministraciónTributaria”. Artículo elaborado para losestudiantes de la Facultad de CienciasEmpresariales de la UniversidadCatólica del Uruguay (UCU). RevistaElectrónica FCE. Setiembre 2003.

- BEJAR, Estela. “El Impacto de laAutonomía Administrativa y Financierade la Administración Tributaria sobresu Ef ic iencia y Ef icacia”. En:Conferencia Técnica del CentroInteramericano de AdministracionesTributarias (CIAT), “Evaluación delSistema Tributario y de la Admi-nistración Tributaria”: Viterbo, Italia.1996.

- BERGMAN, Marcelo. “La Admi-nistración Tributaria en AméricaLatina. Una perspectiva comparadaentre Argentina, Chile y México.Centro de Investigación y DocenciaEconómicas (CIDE).

- CASTRO, Carlos y ZAVALA, Verónica.“Reforma de la AdministraciónTributaria”. En: “Implementación dePolíticas Públicas en el Perú”, InstitutoAPOYO, 1995.

- CORTAZAR VELARDE, Juan Carlos.“Estrategias para el desarrollo de unacultura tributaria en América Latina.Experiencias y líneas de acción”.Trabajo elaborado para el BID ypresentado en el “Seminario Inter-nacional de Fiscalización Tributaria:Contexto, Prácticas y Tendencias”.Brasil, octubre, 1999.

- COSULICH AYALA, Jorge. “Pers-pectivas de la Administración Tributariaen la Década de los Noventa”. En: “LaTributación en América Latina y elCaribe: Logros y Perspectivas”, BancoInteramericano de Desarrollo (BID),Washington D.C., 26 y 27 de julio de1993.

- DIAZ YUBERO, Fernando. “Aspectosmás destacados de las Adminis-traciones Tributarias avanzadas”. Seriedocumentos del Instituto de EstudiosFiscales. Documento N° 14/03.

- EL PERUANO: DIARIO OFICIAL.Normas legales varias.

- ESPARZA, Carlos Alberto. “LaFormulación, Administración y Controldel Presupuesto de la AdministraciónTributaria y la Incidencia de suDesempeño sobre sus RecursosFinancieros” En: Conferencia Técnicadel Centro Interamericano deAdministraciones Tributarias (CIAT).Viterbo, Italia, 1996: “Evaluación delSistema Tributar io y de laAdministración Tributaria”.

- ESTELA BENAVIDES, Manuel.“Reforma del Sistema y la Adminis-tración Tributaria”. En: Serie deDocumentos de Trabajo, Nº 05/95. Año1995. Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria (SUNAT) –Perú.

- FUENTES ACURIO, Sandro. “LaGestión en una AdministraciónTributaria con Mayor Autonomía”. En:XXVII Asamblea General del CentroInteramericano de AdministracionesTributar ias (CIAT), “TendenciasModernas de la Tributación y laAdministración Tributaria”. –Santiagode Chile, 1993.



- GRAVELLE, Pierre. “Definición delPapel, la Misión y Atributos de unaModerna Administración Tributaria”.En: 30 Asamblea General del CentroInteramericano de AdministracionesTributarias (CIAT), “Impacto delProceso de Modernización en laAdministración Tributaria” – SantoDomingo, 1996.

- JUNQUERA VARELA, Raúl-Félix.“Anál is is de los Procesos deIntegración de las Administraciones deTributos Internos y de las Aduanas”.Panamá, abril 2003.

- LUNA VICTORIA, Manuel A. “Auto-nomía Administrativa y Financiera dela Administración Tributaria Peruana”.En: Organización, funciones y facul-tades de una Administración TributariaModerna (CIAT/IEF). ConferenciaTécnica de alto Nivel del CentroInteramericano de AdministracionesTributarias (CIAT). Madrid, 1987

- PITA, Claudino. “Las administracionestributarias ante el nuevo milenio:situación actual y necesidades dereforma”. Ponencia presentada en elIX Encuentro Técnico Anual deAdministradores Tributarios de laRepública Argentina. Diciembre, 1999.

— “Los sistemas tributarios latino-americanos y la adecuación de laimposición de la renta a uncontexto de globalización”. En:CEPAL. SERIE Seminarios yConferencias.

- RADANO, Alberto Horacio. “FactoresCrít icos para el Éxito de unaAdministración Tributaria”. En: 28Asamblea General del Centro Inter-americano de AdministracionesTributarias (CIAT), “Factores de Éxitopara la Administración del SistemaTributario”. Quito, 1994.

- SEVILLA SEGURA, José. “Política ytécnicas tributarias”. Manuales de laEscuela de Hacienda Pública. Institutode Estudios Fiscales. 2004.

- SILVANI, Carlos. “La Tributación enAmérica Latina y el Caribe: Logros yPerspectivas”. En: Perspectivas de laAdministración Tributaria, FondoMonetar io Internacional – FMI.Washington D.C., 26 y 27 de julio de1993.

- SILVANI, Carlos y BAER, Katherine.“Designing a Tax AdministrationReform Strategy: Experiences andGuidelines. Fondo Monetario Inter-nacional (FMI), Fiscal AffairsDepartment. WP/97/30. Marzo, 1997.

- SUPERINTENDENCIA NACIONAL DEADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA-SUNAT. Boletín estadístico NotasTributarias. Varios ejemplares.

- TANZI, Vito. “La adaptación de losSistemas Tributarios”. Ponenciapresentada en la 34 Asamblea Generaldel CIAT: “Una AdministraciónTributaria para el Nuevo Milenio –Escenarios y Estrategias”.Washington, D. C., USA. Julio, 2000.

Internet

- Administraciones Tributarias de lospaíses miembros del CIAT: variasWebsites revisadas.

- CENTRO INTERAMERICANO DEADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS(CIAT). Sistema de información.www.ciat.org.

Bibliografía



Bibliografía

ARMELLA, Sara. Los Impuestos Aduaneros/ Sara Armella. – p. 465-507. – En:Curso de Derecho TributarioInternacional (Tomo II) / Víctor Uckmar.– Colombia: Temis, 2003.

Banco Interamericano de Desarrollo. BuenasPrácticas Aduaneras de Asia del Estey Latinoamérica / Banco Interamericanode Desarrollo. — Washington, D.C.:BID, 2001. — 184 p.

BEJAR, Estela. El Impacto de la AutonomíaAdministrativa y Financiera de laAdministración Tributaria sobre suEficiencia y Eficacia / Estela Bejar. p.155-172. — En: Conferencia Técnica delCIAT. — Viterbo, Italia, 1996.

BENEYTO Juan, Luis. Autonomía y Controlen la Administración Integra / LuisBeneyto Juan.- p. 49-62. En:Conferencia Técnica del CIAT.—Madrid,España, 1997

BERGMAN, Marcelo. La AdministraciónTributaria en América Latina: UnaPerspectiva Comparada entre Argentina,Chile y México / Marcelo Bergman. –25 p.

Centro Interamericano de AdministracionesTributarias – CIAT. Manual para lasAdministraciones Tributarias: EstructuraOrganizacional y Gerencia de lasAdministraciones Tributarias (2000) /Centro Interamericano de Adminis-traciones Tributarias (CIAT). — PaísesBajos: Ministerio de Finanzas, 2000.–p. 30-35

COSULICH, Jorge. Reforma de las Admi-nistraciones Tributarias en los PaísesMiembros del CIAT de América Latina

y el Caribe: Lecciones Aprendidas yTemas Pendientes. – 33 p.

Directivas Sobre Control Aduanero(Cap. 6). – 47 p. En: Convenio deKyoto: anexo general, 1999. http://www.aduana.gov.bo/fichaaduana/CONVENIO%20DE%20KYOTO.HTM

ESCALANTE C, Scarlet. Autonomía Fiscalde los Gobiernos Locales: Una revisiónformal de los determinantes / Scarlet,Escalante C.—Bolivia: [e.d] 2006, 48p.

FEIJOO Dezar, Hermojenes. Gestióntributaria: reingeniería tributaria /Hermojenes Feijoo Dezar. —Documentoelectrónico. –Perú: s.e http://www.congreso.gob.pe/biblio/arti_18.htm

FENET, Jean-Marc. La AdministraciónTributaria para el Nuevo Milenio: LosAspectos Internacionales. / Jean-MarcFenet.—Panamá: CIAT, SecretaríaEjecutiva.—En: 34ª. Asamblea Generaldel CIAT: Una Administración Tributariapara el Nuevo Milenio: Escenarios yEstrategias. Washington D.C., 2000. p.109 -130

FERNÁNDEZ NETO, José. Aspectos deGerencia y Organización Relacionadoscon la Simplificación Tributaria / JoséFernández Neto. – p.207-219. En:Asamblea General del CIAT, 20ª. —Buenos Aires, Argentina, 1986.

FOLICA, Alfredo Antonio. AutonomíaAdministrativa y Financiera de laAdministración Tributaria / AlfredoAntonio Folica. — p. 49-65. En:Conferencia Técnica Alto Nivel. —Madrid, España, 1987.

http://www.congreso.gob.pe/biblio/arti_18.htm

http://www.aduana.gov.bo/fichaaduana/CONVENIO%20DE%20KYOTO.HTM



FUENTES ACURIO, Sandro. La Gestión enuna Administración Tributaria con MayorAutonomía / Sandro Fuentes Acurio. —p. 47-56. — En: Asamblea General delCIAT, 27ª. — Santiago de Chile, Chile,1993.

Fundación de Investigaciones EconómicasLatinoamericanas. El Control Aduaneroen una Economía Abierta: El Casodel Programa de Inspección dePreembarque en la Argentina./ MCristini y R. Moya.—Argentina: Fun-dación de Investigaciones EconómicasLatinoamericanas, 1996. 67p. http://w w w. f i e l . o r g / p u b l i c a c i o n e s /Documentos/DOC62m.pdf

GARCÍA, Santiago Álvarez. La AutonomíaTributaria de las ComunidadesAutónomas de Régimen Común /Santiago A. García, Antonio AparicioPérez, Ana Isabel González G. –España: IEF, 2001. – 128 p.

GNAZZO, Edison. Evolución en la ÚltimaDécada de la Administración Tributariade los Países Americanos Miembros delCIAT / Edison Gnazzo.—Panamá: CIAT,Secretaria Ejecutiva.—En: 25ª.Asamblea General del CIAT: Estrategiasde la Administración Tributaria para laDécada del 90’, Washington, 1991.p.33 – 60

GONZÁLEZ GARCÍA, Nieves Estela. LasEstructuras Funcionales en lasAdministraciones: Una Restricción parael Logro del Nuevo Paradigma Fiscal. –En: Revista de AdministraciónTributaria.— En: Revista deAdministración Tributaria CIAT/AEAT/IEF (No. 23 diciembre 2003)96 -106p.

GOVEA V., Lenin. Control Aduanero enEcuador. Mejoramiento del ControlAduanero Mediante la Gestión deRiesgo. – documento electrónico. 1995http://www.monografias.com/trabajos16/control-aduanero-ecuador/control-aduanero-ecuador.shtml

GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, Nelson Antonio.La Autonomía Administrativa y elRégimen Laboral / Nelson AntonioGutiérrez González. — p. 191-207. En:Asamblea General del CIAT, 29ª. —Lima, Perú, 1995.

IZAM, Miguel. Facilitación del Comercio:Un Concepto Urgente para un TemaRecurrente / Miguel Izman. – Serie:Comercio Internacional. -– Santiago deChile: CEPAL, 2001. – 83 p. http://www.unece.org/trade/ctied/ctied6/none_02_4.pdf

JENKINS, Glenn P. Autonomía y Relaciónde la Administración Tributaria con elResto del Sector Público / Glenn P.Jenkins. —p. 19.32. —En: AsambleaGeneral del CIAT, 27ª.—Santiago deChile, Chile, 1993

Laurel & Cía. El Rol de las Aduanas en elComercio Internacional: La nuevaaduana frente al comercio internacionalcontemporáneo / Laurel & Cía. — 29 p.http://www.taurel.com/taurel/scripts/home/pdf/ADUANAS.pdf

LUNA VICTORIA, Manuel. AutonomíaAdministrativa y Financiera de laAdministración Tributaria Peruana /Manuel Luna Victoria. p. 67-86. — En:Conferencia Técnica Alto Nivel. —Madrid, España, 1987.

MALDONADO, Olga. Facilitación en elComercio: Una Introducción a losConceptos Básicos y Beneficios / OlgaMaldonado. En: Ficha de InformaciónEjecutiva Aduanera (No.4, agosto 2003).– 5 p.

Modernización de Aduanas e Implemen-tación de Sistemas de VentanillasÚnicas de Comercio Exterior: Resul-tados de un Seminario-TallerInternacional. – 4 p. – En: BoletínFacilitación del Comercio y elTransporte en América Latina y el Caribe(No.234, febrero 2006). – CEPAL, 2006.http://www.eclac.cl/Transporte/noticias/bolfall/0/23810/FAL-234-WEB.pdf

http://www.fiel.org/publicaciones/Documentos/DOC62m.pdf

http://www.monografias.com/trabajos16/control-aduanero-ecuador/control-aduanero-ecuador.shtml

http://www.unece.org/trade/ctied/ctied6/none_02_4.pdf

http://www.taurel.com/taurel/scripts/home/pdf/ADUANAS.pdf

http://www.eclac.cl/Transporte/noticias/bolfall/0/23810/FAL-234-WEB.pdf

Abril 2007 75

Bibliografía

PACHAMANGO, Nelly y FernandoEspinoza. Estructura Organizativa,Políticas y Procesos en laAdministración Tributaria Peruana en el2002 y Tendencia a Futuro / NellyPachamango y Fernando Espinoza.—En: Revista de Administración TributariaCIAT/AEAT/IEF (No. 23 diciembre 2003).109- 129p.

PERÚ. Ministerio de Comercio Exterior yTurismo. La Eficiencia del ControlAduanero como sustento a la facili-tación del Comercio Exterior: InformeFinal / Ministerio de ComercioExterior y Turismo de Perú. – Perú:MINCETUR, 2004. – 33 p. http://www.mincetur.gob.pe/COMERCIO/OTROS/bid/pdfs/gestion_aduanera.pdf

SAAVEDRA, Marcelo. Facilitación delComercio: Definiciones, Negociación enla OMC e Impacto / Marcelo Saavedra,

Verónica Fossati. – p. 67-77. – En:Revista del CEI. Comercio Exterior eIntegración. http://cei.mrecic.gov.ar/revista/06/parte%204b.pdf

SORONDO, Alberto. Tendencias en lasPolíticas Organizacionales de lasAdministraciones Tributarias.—En:Revista de Administración TributariaCIAT/AEAT/IEF ( No. 23 diciembre2003). 55-69 p.

UCKMAR, Víctor. Impuestos sobre elComercio Internacional / Víctor Uckmar,Alejandro C. Altamirano, Heleno TavieraTorres. – Buenos Aires, Argentina:Ábaco de Rodolfo Desalma, 1112 p.

YUBERO DIAZ, Fernando. Aspectos másDestacados de las AdministracionesTributarias Avanzadas.—En: Revista deAdministración Tributaria CIAT/AEAT/IEF. ( No. 23 diciembre 2003). 1-28 p.

http://www.mincetur.gob.pe/COMERCIO/OTROS/bid/pdfs/gestion_aduanera.pdf

http://cei.mrecic.gov.ar/revista/06/parte%204b.pdf

Todo el material de esta publicación fuepreparado, levantado e impreso en la SecretaríaEjecutiva del CIAT, Apartado 0834-02129,Panamá, Rep. de Panamá. Se terminó laimpresión en el mes de abril de 2007.

All the material contained in this publicationwas prepared, set up and printed at CIATExecutive Secretariat, P.O. Box 0834-02129,Panama Rep. of Panama. Printed was concludedin April 2007.

Documents

26 Revista CIAT/AEAT/IEF No. 26 · un sistema tributario y el logro de la suficiencia de los ingresos que debe generar el sistema tributario atendiendo a la mejor combinación de