2013. Política de Inversión en Infraestructura Bases Para Una Propuesta

7/24/2019 2013. Poltica de Inversin en Infraestructura Bases Para Una Propuesta.

1/44

POLTICA DE INVERSIN

EN INFRAESTRUCTURA:BASES PARA UNA PROPUESTA


2/44


3/44

Consejo de Polticas de Infraestructura


4/44


5/44

P O L T I C A D E I N V E R S I N E N I N F R A E S T R U C T U R A

5

NDICE

Contexto 8

La infraestructura como soporte del desarrollo 14

Consideraciones Generales para una

Poltica de Infraestructura 17

El impacto de la inversin en infraestructura en Chile 18

Los desafos nacionales en infraestructura 22

Infraestructura para el 2030: los objetivos 25

Una propuesta operativa 30

Elementos institucionales 31

Financiamiento de una nueva poltica 33

Conclusiones 40

Introduccin 6

Declogo 7

A.

B.

C.

D.

E.

F.

G.

H.

I.

J.


6/44


6

INTRODUCCIN

El desarrollo de una poltica de infraestructura a mediano y largo plazo y su implementacin son

esenciales para el desarrollo e integracin de Chile, pero el retraso en la toma de decisiones estratgicas

para su implementacin constituye un costo demasiado alto para nuestros ciudadanos.

Es imprescindible reconocer y hacer visible que el desarrollo de una infraestructura de calidad tiene

impacto directo en la vida de miles de chilenos, en especial en su calidad de vida y en la consecucin

de objetivos altamente valorados, como la integracin social y el acceso equitativo y no discriminatorio

a los beneficios de desarrollo.

Se requiere, por tanto, hacer un seguimiento permanente de la infraestructura que Chile y los

chilenos distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional necesitan para vivir mejor, elaborar

una poltica pblica que se haga cargo de este desafo, asegurar niveles de inversin que la sustenten

y disear una institucionalidad que facilite llevar a la prctica las obras comprometidas y entregue

retroalimentacin sobre el proceso.

Por esa razn los aqu firmantes convocaron la creacin del Consejo de Polticas de Infraestructura

(CPI) con la misin contribuir a transformar las necesidades en esta materia en prioridades para

la gestin pblica. Entendemos que quienes nos desempeamos en las distintas dimensiones de

la actividad empresarial, acadmica o social, tenemos el deber de aportar a generar soluciones y

diagnsticos en esta materia y contribuir a generar una Poltica de Estado que garantice el desarrollo

de la infraestructura necesaria para la integracin y el desarrollo.

Con este objetivo, el Consejo de Polticas de Infraestructura elabor el presente documento, Polticas

de Inversin en Infraestructura: Bases para una propuesta, con el fin de exponer lineamientos que

el futuro gobierno debiera tomar en consideracin y facilitar la discusin entre los distintos actores

polticos, econmicos, sociales y acadmicos.


7/44


7

Carlos Hurtado R.Ministro de Obras Pblicas

1990-1994

Bruno Siebert H.Ministro de Obras Pblicas

1982-1989

Alberto Etchegaray A.Ministro de la Vivienda y Urbanismo

1990-1994

Mara Olivia Recart H.

Vicepresidenta de Asuntos ExternosBHP Billiton

Bruno Philippi I.

Presidente SOFOFA2005-2009

Rafael Guilisasti G.

Presidente CPC2008-2010

Rodrigo lvarez Z.Presidente

COPSA

Eugenio Guzmn A.Decano Facultad de Gobierno

Universidad del Desarrollo

Jos Rodrguez P.Rector

Universidad Tcnica Federico Santa Mara

Humberto Pea T.Director General de Aguas

1994-2006

Ivn Poduje C.Arquitecto Urbanista

Consultora Atisba

Jos Manuel Urenda S.Presidente

AGUNSA Chile

Fernando Agero G.Presidente

Colegio de Ingenieros de Chile

Jos Miguel Garca E.Empresario

Regin de La Araucana

Daniel Hurtado P.Presidente

Cmara Chilena de la Construccin

LOS INTEGRANTES DEL CONSEJO DE POLTICAS DEINFRAESTRUCTURA DECLARAMOS Y SUSCRIBIMOS LO SIGUIENTE:

1. Compartimos la conviccin de que nuestro pas se encuentra ante la posibilidad cierta de llegar a ser una nacindesarrollada en los prximos aos. Este proceso solo ser plenamente exitoso en la medida en que cada vez mspersonas reciban los beneficios del crecimiento econmico.

2. Tener acceso oportuno y equitativo a bienes pblicos de calidad, como es el caso de la infraestructura, es indispensablepara lograr este objetivo.

3. Una adecuada infraestructura de uso pblico mejora la calidad de vida, disminuye las desigualdades, facilita la integracinsocial con equidad y el progreso de las regiones.

4. Disponer de una oportuna y adecuada infraestructura es, adems, una condicin necesaria para el fortalecimiento delos sectores productivos y para mejorar la competitividad del pas.

5. Hoy el pas enfrenta importantes dficit en infraestructura a la vez que el desarrollo econmico genera nuevas demandasen este mbito.

6. Para que Chile y sus habitantes tengan la infraestructura que se necesita debe existir una Poltica de Estado que orientelas decisiones y acciones de largo plazo.

7. sta debe sustentarse en una institucionalidad que recoja las demandas de las personas y las regiones, a la vez queasegure los recursos para la ejecucin de planes y programas.

8. No tenerla retrasa la solucin de problemas, dificulta anticipar nuevos requerimientos e inhibe el desarrollo de proyectosacordes a una visin de futuro del pas.

9. De igual forma, no tenerla retrasa al pas en su relacin con el resto del mundo y con nuestros vecinos, los que s han

hecho grandes esfuerzos en este aspecto.10. Como integrantes del CPI nos comprometemos a promover la infraestructura que las personas, las regiones y la sociedad

necesitan para cumplir sus aspiraciones. Propondremos asimismo a las autoridades elementos para una Poltica deEstado para que la infraestructura sea efectivamente una herramienta de integracin social y desarrollo


8/44


8

Cuadro 1.Comparacin PIB per cpita a PPP en US$

El pas enfrenta una indita posibilidad de dar un salto en su nivel de desarrollo. As se puede comprobar de numerosasintervenciones de nuestras autoridades y de organismos multilaterales.

Lograr el desarrollo supone avanzar decididamente hacia una mayor integracin social y equidad.

Reconociendo que Chile ha experimentado, desde el punto de vista de su ingreso per cpita (ver cuadro 1), un avance

muy significativo, e igualmente en la reduccin de la pobreza (ver cuadro 2), se hace necesario asegurar y profundizarla competitividad de nuestra actividad econmica, de modo de mantener tasas de crecimiento que permitan laconvergencia del ingreso per cpita con el de los pases desarrollados. No obstante, para alcanzar los estndaresde pas desarrollado se suponen grados de calidad en las prestaciones sociales que necesariamente requieren deinfraestructura para su creacin y entrega que hoy parecen muy distantes, pero no inalcanzables.

POLTICA DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA:BASES PARA UNA PROPUESTA

A. CONTEXTO


9/44


9

Fuente: CChC, con Encuesta Nacional de Caracterizacin Socioeconmica CASEN, Ministerio de Desarrollo Social.

Cuadro 2.Reduccin de la pobreza y pobreza extrema

Para lograr esos estndares ser necesario seguir invirtiendo en la expansin y mejoramiento de nuestra infraestructuraeducacional y de salud, en la red de transporte urbano e interurbano, en mejorar la conectividad con los pases vecinos yel resto del mundo, en la generacin y el ahorro de energa, en la ampliacin de nuestra superficie regada, en promoverla igualdad de oportunidades en regiones, entre otras. Todo ello, manteniendo altos estndares de proteccin ambiental.

En este sentido, el desarrollo del pas pasa por permitirle a las regiones desplegar su pleno potencial, terminando con

las crecientes tendencias centralistas que tienen su origen en la alta concentracin de poblacin en pocas ciudades,pero tambin en la centralizacin presupuestaria y fiscal. Para ello es necesario colaborar en la formulacin deestrategias apropiadas y generar las condiciones para que las inversiones que las soportan se puedan materializar enplenitud. Esto se refleja, entre otros, en el dficit habitacional, la pavimentacin de caminos rurales y el hacinamientoen recintos penitenciarios, lo que se desprende de las cifras indicadas en los cuadros 3, 4 y 5.

Cuadro 3.Dficit habitacional por regiones, 2011

Fuente: Casen 2011


10/44


10

Cuadro 4.Caminos no pavimentados y pobreza por regin

Fuente: CChC en base a datos CASEN (2011) y MOP (2011)

Cuadro 5. Hacinamiento penitenciario por regin, en %

Fuente: CChC en base a informacin de Gendar mera de Chile.


11/44


11

Esas estrategias deben hacerse cargo de las demandas de la comunidad y promover activamente una mayorparticipacin en los beneficios del crecimiento y orientarse hacia una mejor calidad de vida de la poblacin en suconjunto. Para ello se requiere impulsar polticas que superen las carencias que hoy se identifican como de primerorden. En este contexto, la necesaria intervencin en las ciudades, de modo de terminar con la segregacin que en

ellas se manifiesta, adquiere mxima relevancia.

Promover la integracin est asociado a las polticas de vivienda, de transporte pblico, de generacin de espaciopblicos de alta calidad, de soluciones para aguas lluvia, de edificaciones pblicas de calidad y amables para lacomunidad, entre otras medidas que estn orientadas a establecer estndares mnimos urbanos. No es posiblepensar en una reorientacin significativa de las tendencias excluyentes que ha mostrado el desarrollo urbano sino consideramos las inversiones que se requieren para promover la integracin y superar la segregacin con unacceso ms equitativo a bienes y servicios. A modo de ejemplo, en los cuadros 6, 7 y 8 observamos, para la ciudadde Santiago, tres indicadores que dan muestra de alta segregacin social: ubicacin en la ciudad de familias segnla clasificacin socioeconmica C2 a E, facilidades a la poblacin para el acceso a hospitales y suelo verde urbano.

A este ltimo indicador se aade el cuadro 9, que muestra cul es la distribucin por comuna de m2/hab de reasverdes: el 20% de las comunas del rea metropolitana concentran los mejores ndices, lo que significa que ladistribucin de reas verdes replica casi con exactitud el mapa socioeconmico de la ciudad.

Cuadro 6.Ubicacin de la poblacin segnclasificacin socioeconmica C2 a E

Fuente: CChC en base a OCUC, 2011

Cuadro 7. Accesibilidad a hospitales

Fuente: CChC en base a OCUC, 2011


12/44


12

Cuadro 8.Suelo verde urbano m2/Hab. Cuadro 9.Suelo verde en rea metropolitana

Fuente: CChC en base a OCUC, 2011Fuente: Consultora Atisba

Cuadro 10.Insatisfaccin respecto a infraestructura urbana, Regin Metropolitana

CALLES VEREDAS

Para asegurar la inversin requerida en infraestructura es necesario contar con una poltica pblica de Estado quese proyecte al largo plazo. Slo as ser posible darle sustentabilidad macroeconmica al proceso de crecimientoeconmico nacional, potenciar el crecimiento de las regiones, facilitar el acceso de la comunidad a los beneficios

del crecimiento y acercar la accin pblica a los intereses ciudadanos. A modo de ejemplo, al analizar el cuadro 10,los porcentajes de satisfaccin/insatisfaccin de la ciudadana respecto a calles y veredas, relacionndolos con losporcentajes de pobreza, nuevamente se llega a una rplica del mapa socioeconmico del rea metropolitana.

Si consideramos este anlisis para las regiones, seguramente obtendramos una curva an ms cercana a una lneaperpendicular.


13/44


13

En el caso de la infraestructura, cuando surge la urgencia siempre es demasiado tarde. Si bien hoy la ciudadanapercibe los efectos de la falta de infraestructura, no ha habido una discusin pblica sobre cmo abordar este desafo.

Sin embargo, el debate que se ha abierto en torno a las insuficiencias del sector elctrico y de abastecimiento de

agua industrial, minero y agrcola, han comenzado a poner en evidencia las carencias y a revelar las dificultadesque dilatar decisiones podra representar para nuestro proceso de desarrollo. En infraestructura es necesario tomarmedidas oportunas que aseguren ciertos niveles de inversin que, por el momento, no se ha logrado materializar.

Con el objeto de hacer propuestas en este sentido y elaborar una poltica para el sector que concite el mayorconsenso posible, es que se ha constituido el Consejo de Polticas de Infraestructura (CPI), el que ha contado con elapoyo decidido de la Cmara Chilena de la Construccin (CChC).

El CPI ha comprometido su apoyo para concretar las medidas propuestas, darle el debido seguimiento a las accionesque el nuevo gobierno decida emprender y observar el cumplimiento de los compromisos que ste asuma. Laexperiencia demuestra que no es suficiente proponer una poltica pblica para el sector: es necesario promover

activamente su cumplimiento.

El documento que sigue detalla las lneas generales de la propuesta. Decimos que es la base para una propuesta,porque refleja nuestra visin sobre lo que es necesario pensar en los temas de infraestructura con una visin de largoplazo, integral e integradora. Integradora desde el punto de visto socio-econmico, desde luego, pero tambin enlo regional y tnico.

Para abordar los temas, hemos dividido el documento en varias secciones que buscan ilustrar nuestra propuesta.

Partimos en la seccin B con una pequea resea de la importancia de la infraestructura como soporte del desarrollo

econmico y social. De ah derivamos, en la seccin C algunas consideraciones generales para delinear una propuestade poltica. Luego revisamos, muy escuetamente, lo que ha sido la experiencia nacional en materia de inversin eninfraestructura y su relevancia en el desarrollo alcanzado. En la seccin E, abordamos los desafos que enfrenta el pasen materia de desarrollo e infraestructura y planteamos los objetivos de largo plazo as como los ms inmediatos. Enla seccin G, hacemos una propuesta operativa. La seccin H plantea algunos de los requisitos institucionales y laseccin I, revisa alternativas de financiamiento. Terminamos el documento con algunas conclusiones.


14/44


14

1 Foresight Directorate, O ffice of Science and Technology. www.foresight.gov.uk

La infraestructura es uno de los pilares fundamentales en el desarrollo de las naciones. Todos los pases desarrolladostienen una alta densidad de infraestructura que sirve de base para proveer los servicios que permiten el funcionamientodel aparato del Estado, la provisin de servicios de salud, educacin, vivienda, transporte de carga y personas,las telecomunicaciones de todo tipo, el desarrollo de la cultura, la seguridad ciudadana, la defensa nacional, elabastecimiento de agua a la poblacin y la defensa contra inundaciones, entre otras.

Para pensar en el desarrollo de nueva infraestructura, necesariamente hay que pensar en el largo plazo, cuyacaracterstica central es la incertidumbre. Es muy difcil proyectar, incluso imaginarse, cul ser el estado de variablesy condiciones claves en 25 aos o ms. Sin embargo, en este aspecto, las decisiones que se tomen hoy contribuirna disear el pas en el futuro, permitiendo disminuir esas incertidumbres.

Para este efecto, al sector privado no le corresponde resolver temas de estrategias pas de largo plazo que,necesariamente, involucran decisiones de carcter poltico y social. Qu tipo de infraestructura necesitar Chile enlos prximos 25 aos? Esta es una pregunta que el Estado debe responder, fijando los objetivos nacionales en cuanto acalidad de prestaciones, las decisiones de balance entre medio ambiente y generacin de servicios de infraestructura,o el balance entre integracin social y costo de las obras. Una vez decididas las estrategias, la participacin pblico-privada adquiere gran relevancia debido a la creciente necesidad de muchas administraciones pblicas de incorporarlos recursos y experiencia del sector privado para mejorar la provisin de bienes y servicios pblicos.

Las estrategias de largo plazo en infraestructura, por la necesidad de decidir sobre opciones de poltica, validadassocialmente, deben ser desarrolladas por los Gobiernos, en el nivel poltico que corresponda. Es as como en el Reino

Unido hay una unidad especialmente dedicada a temas estratgicos, llamada Foresight Directorate,1

que hace pocosaos (2006) produjo un estudio sobre la necesidad de desarrollar infraestructura inteligente en los prximos 50aos (Foresight 2006). La OCDE (una organizacin de y para los gobiernos que la componen) ha producido dosestudios (OCDE 2006 y 2010) sobre las necesidades de infraestructura a nivel mundial en los prximos 25 aos.Estados Unidos no escapa a esta lgica, aunque en los ltimos aos las preocupaciones sobre infraestructura estnreferidas a temas de seguridad nacional y la proteccin de activos crticos en caso de ataque o desastres naturales(Congressional ResearchService, Critical Infrastructures: Background, Policy, and Implementation, Julio 2011).

Estos estudios de largo plazo sirven de base para posteriores elaboraciones en los distintos estamentos pblicos,privados, asociaciones civiles, grupos ciudadanos, etc. que permiten iniciar discusiones informadas sobre las estrategiasa desarrollar. En otros casos, tales como planos reguladores y reglas de urbanismo por ejemplo, les corresponder a

los gobiernos locales y a los vecinos decidir qu tipo de ciudades y comunidades quieren construir.

El Banco Mundial, al definir su estrategia en el rea de infraestructura, postula que estas inversiones han emergidocomo verdaderos agentes de cambio, al crear oportunidades de crecimiento econmico y focalizarse enlos pobres y vulnerables (Banco Mundial 2012). De la misma forma, los gobiernos del G20 (que agrupa las 20mayores economas del mundo) crearon un panel especial para que estudie y haga propuestas sobre infraestructuraen lnea con las Metas de Desarrollo del Milenio, para fortalecer y acelerar el proceso de desarrollo econmico.2

La relacin entre infraestructura y desarrollo econmico ha sido estudiada por acadmicos, especialistas nacionalesy organismos internacionales. La conclusin general es que la infraestructura es uno de los componentes crticos

del desarrollo econmico porque provee la base para ofrecer los servicios que se asocian con la calidad de vida de

B. LA INFRAESTRUCTURA COMO SOPORTE DEL DESARROLLO


15/44


15

Cuadro 11.Insatisfaccin respecto a infraestructura urbana, Regin Metropolitana

3 No conocemos estudios empricos que hayan explorado este vnculo directamente. Los desafos de definir competitividad y el hecho que estos estudios estn hechossobre la base de encuestas expertas dificultan la construccin de ndices adecuados que ayuden a explicar el crecimiento econmico en funcin de la competitividad.Para profundizar sobre las dificultades metodolgicas y empricas de este tipo de mediciones, ver Fukuyama (2013). En todo caso, al revisar el orden de los pases mscompetitivos segn el WEF, es intuitivamente atractivo suponer que el desarrollo econmico y social estara ntimamente ligado a la competitividad.

2 The G20 High Level Panel on Infrastructure, 2011.

las personas, la igualdad de oportunidades y la posibilidad de desarrollar y aprovechar sus capacidades. Adems,potencia la integracin social al facilitar la movilidad y las comunicaciones dentro de un territorio y entre ellos.

Desde el punto de vista del crecimiento econmico, la infraestructura juega un papel vital al disminuir los costos detransporte y de las comunicaciones, permitiendo que un mayor nmero de empresas y personas puedan llevar susproductos y servicios a los mercados de forma competitiva. En un pas que se ha propuesto crecer sobre la base delas exportaciones, el acceso a carreteras, puertos y aeropuertos de calidad es crucial.

Lo mismo ocurre con las telecomunicaciones. Acceso a Internet y telefona mvil es hoy por hoy una condicinineludible de una empresa exportadora. De hecho, la infraestructura juega un rol muy importante en los niveles decompetitividad de la economa.3Es as como, sobre la base de encuestas a expertos, Deloitte (2010) ubica calidadde la infraestructura como la variable de mayor importancia para avanzar en la competitividad de las manufacturasen Amrica Latina. Para el Global Competitiveness Report del World EconomicForum (WEF 2013) el primer pilar dela competitividad son las instituciones y el segundo es la infraestructura. Este organismo nos sita en la posicin 34entre 148 pases en cuanto a competitividad en el mundo. Sin embargo en Infraestructura slo alcanzamos el puesto

46, lo cual nos plantea un desafo significativo

Por otra parte, estudios empricos de organismos internacionales, usando datos de 88 pases a lo largo de 40 aos,estiman que la elasticidad de la produccin respecto de la inversin en infraestructura, flucta entre 0,07 y 0,10(Caldern et al, 2011). Es decir, por cada peso invertido en infraestructura, es dable esperar que la produccin de unpas aumente entre 0,07 y 0,10 pesos anuales. Como los servicios de la infraestructura se prestan a lo largo de muchosaos, estas elasticidades son verdaderamente importantes. Esto significa que la inversin en infraestructura sepaga con mayor produccin en un plazo que media entre 10 y 14 aos y sigue ofreciendo sus servicios

de ah en adelante.


16/44


16

La mirada para analizar la funcin que tiene la infraestructura en el pas ha cambiado. Hoy se piensa la infraestructura,no slo por los servicios inmediatos que presta, sino tambin por su potencial de transformacin y cambio.Si la infraestructura puede jugar un papel transformacional, como postula el Banco Mundial, es importante determinarqu y cunta infraestructura se construir:

Adems de resolver las brechas econmicas y sociales y de promover un crecimiento econmico sustentable, anivel internacional hay otras variables que han adquirido creciente relevancia en las decisiones sobre infraestructura.Una de ellas es el reconocimiento de la interrelacin entre los diversos tipos de infraestructura y las oportunidadesy amenazas que va generando el desarrollo y la creciente urbanizacin. Es as como las medidas para mitigar losefectos ambientales adversos ya se han establecido como un elemento ineludible en las decisiones de inversin deinfraestructura.

A su vez, los avances tecnolgicos ofrecen oportunidades para saltarse etapas, al tiempo que aumentan la demandapor soluciones de infraestructura ms sofisticadas.

Cuadro 12.Expansin del PIB

Fuente: CChC

4 Cmara Chilena de la Construccin (2012), Infraestructura Crtica para el Desarrollo.

a. Por una parte, es muy importante cerrar las brechas existentes entre las demandas de servicios de calidad y ladisponibilidad de infraestructura. Para ello es necesario definir criterios o indicadores que ayuden a identificar esasbrechas y estndares que los servicios de infraestructura deben cumplir, como lo hace regularmente la CmaraChilena de la Construccin con sus estimaciones acerca de las necesidades en este campo.4En este aspecto, sepueden distinguir diferentes tipos de brechas: econmico productivas, sociales y de integracin social, entre otras.

b. Por otra parte, la infraestructura permite ampliar la frontera de posibilidades de produccin, lo que suponedecisiones polticas sobre dnde estn esas oportunidades que los escenarios futuros parecen ofrecer. Este es eldesafo a enfrentar, pensando -entre otros factores- en que el cobre alguna vez puede dejar de contar con lasventajas que le permiten al pas basar buena parte de su crecimiento en los beneficios que esta actividad le reporta.


17/44


17

5 Ver BID 2005, CAF 2012, OCDE 2006.

Consideramos que el desarrollo es una combinacin virtuosa entre la evolucin del ingreso per cpita y la inclusinsocial o acceso a mayores y mejores oportunidades de parte de la poblacin en su conjunto. Es decir, un pas es msdesarrollado que otro si tiene un ingreso per cpita superior y s facilita mejor la participacin de sus ciudadanos enlas actividades sociales y polticas del pas.

A su vez, adoptamos como definicin de infraestructura al conjunto de estructuras de ingeniera e instalaciones delarga vida til sobre la cual se produce la prestacin de servicios (principalmente no transables) y se realizan actividadescon fines productivos, polticos, sociales y personales.5

Para efectos de esta propuesta consideraremos la infraestructura de uso pblico, como son los sectores del transporte,

del agua para usos productivos y de la edificacin pblica con un significativo impacto urbano. No mencionaremos lasactividades que hoy estn fuera del mbito de la inversin pblica, como son los sectores de electricidad, agua potabley tratamiento de aguas servidas, la distribucin de combustibles y las telecomunicaciones. Valoramos plenamente elsignificado que tienen estas actividades en el desarrollo nacional; no obstante, su actual estructura industrial requierede otras formas de diseo de polticas que exceden con creces la centralidad de este esfuerzo.

El desafo nacional consiste en elevar la calidad de las prestaciones de servicios de infraestructura, mejorando elacceso a servicios de calidad, para todos los chilenos. Para ello, es de vital importancia definir y hacer cumplirestndares mnimos para los servicios de infraestructura.

Este acceso tiene un elemento de cobertura y un elemento de calidad. La cobertura en general se encuentra enniveles aceptables, salvo algunas excepciones, especialmente en regiones. Es as, como la mayora de la poblacinpuede circular, con relativa facilidad, por el territorio utilizando los sistemas de transporte existentes. Algo similarocurre con la cobertura educacional en los niveles primarios y secundarios. Otra cosa es la calidad de los serviciosofrecidos y la necesidad de proveer servicios de calidad superior. Esto es especialmente relevante en las regiones y enlos sectores ms postergados de nuestras ciudades.

La creacin de infraestructura conlleva un gasto recurrente que corresponde a su mantenimiento. En Chile cerca de lamitad del gasto anual de vialidad corresponde al mantenimiento de las carreteras y caminos existentes. Un adecuadomantenimiento tiene grandes ventajas econmicas.

El Banco Mundial ha estimado que un gasto de 1 dlar en mantenimiento de caminos genera unos 7 dlares enahorro de costos en 20 aos para los usuarios.

El costo de no mantener la infraestructura adecuadamente, se refleja en su menor duracin y el hecho queeventualmente se pierde y deber ser reconstruida, con los consecuentes mayores costos para los usuarios a medidaque se deteriora. En la medida que aumente la inversin en infraestructura ser necesario, por lo tanto, destinarlos recursos necesarios para asegurar la calidad de sus prestaciones en el tiempo. Esto significa que en la medidaque aumenta el stock de inversin en infraestructura debern aumentar proporcionalmente los recursos para sumantenimiento.

C. CONSIDERACIONES GENERALES PARA UNAPROPUESTA DE POLTICA DE INFRAESTRUCTURA


18/44


18

A principio de los 90 Chile tena un alto dficit en infraestructura. Tal como lo consignaba la CCHC, este alcanzaba a

ms de US$11.000 millones de la poca. Slo las carencias detectadas en la red vial interurbana, de ms de US$6.000millones, se estimaba que significaban una prdida por concepto de exportaciones de ms de US$1.500 millonesanuales.

Con estos antecedentes se hizo un esfuerzo muy importante por incrementar la inversin en esta materia. Paraello se recurri en parte al presupuesto pblico, el cual en un plazo de 10 aos aument en ms de cuatro vecessus asignaciones para este efecto (por ejemplo, el presupuesto del MOP pas de US$ 260 millones a US$ 900millones). Paralelamente, se idearon diferentes modalidades de incorporacin del sector privado al desarrollo de lainfraestructura pblica:

a. Concesin y progresiva privatizacin de las empresas sanitarias.b. Ley de EMPORCHI, que establece que la ampliacin de los puertos del Estado corresponde a la inversin privada

(1997).

c. Ley de Concesiones de Infraestructura Pblica (1992-1996).

d. Ley de Financiamiento Urbano Compartido (2001).

Este esfuerzo tuvo un impacto muy significativo en el nivel de inversiones realizado en los ltimos 30 aos: Se amplila capacidad operativa de la red de puertos pblicos; el sector de agua potable y sanitario en Chile se ubic dentrode los pases con altos estndares de servicio en el mundo; se ampli significativamente la red de caminos de altoestndar y de la red de caminos pavimentados de diferente condicin; hubo un mejoramiento importante de la red deaeropuertos; los embalses y redes de regado tuvieron un aumento sustancial de la superficie regada; creci la calidadde construccin de los edificios pblicos; las crceles superaron sus estndares histricos aunque la congestin siguesiendo un problema serio y los hospitales aumentaron su tamao, con alto nivel de servicio, pero an insuficiente.

La inversin en infraestructura, entre otras cosas, facilit que el pas creciera aceleradamente. De hecho, el PIB, aprecios corrientes, pas de cerca de US$33 mil millones en 1990 a cerca US$270 mil millones en el 2012 y el PIBper cpita pas de US$5.500 a US$18.500, a precios de paridad de compra, en el mismo perodo. Con todas lasdificultades que se puedan identificar, no cabe duda que la poltica de infraestructura que se llev a cabo en el pasen este perodo fue exitosa. En buena medida las razones que explican ese xito fueron las siguientes:

a. Sentido de urgencia: la disponibilidad de infraestructura con que contaba el pas a principio de los 90, no soportabael ritmo de crecimiento que se le intentaba imprimir a la economa, fundado principalmente en una profundizacinde los niveles de apertura hacia los mercados mundiales e incrementos significativos en la productividad.

b. Un cierto consenso nacional acerca de la prioridad que tena el sector de la infraestructura como restriccinimportante para la estrategia de desarrollo que el pas se haba propuesto. Esto se expres en lo sustantivo en:

-La disposicin de los actores polticos para aumentar en forma muy relevante el presupuesto nacional asignadoal sector.

-El acuerdo alcanzado para la incorporacin de inversin privada a reas de la infraestructura, hasta ese entonces,privativas del Estado.

D. EL IMPACTO DE LA INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA EN CHILE


19/44


19

c. Un contexto institucional y macroeconmico muy favorable para la llegada al pas de inversionistas extranjeros.

d. Una progresiva reduccin del riesgo pas, lo que se expres en una disminucin significativa de las tasas de intersy una mayor disposicin a financiar grandes proyectos de inversin.

e. Un importante y creciente ahorro privado como consecuencia de la implementacin del sistema de AFP.f. Un mercado de capitales de largo plazo de creciente profundidad, basado principalmente en los recursos

depositados en el sistema de pensiones.

g. Una experiencia exitosa en procesos de privatizacin, lo cual incentiv al sector privado internacional a mirar aChile como una buena plaza para cooperar con las iniciativas de inversin en infraestructura pblica.

h. Cuerpos legales confiables, los que dieron a los inversionistas la confianza suficiente para establecer relacionescontractuales de largo plazo con el Estado.

i. Manifiesta disposicin del ejecutivo de sacar adelante una cartera de inversiones que se estimaba fundamental

para darle sustentabilidad al desarrollo nacional.

No obstante lo anterior, como indica Claudio Seebach en el seminario Evolucin Institucional de las Concesiones enChile, en los ltimos 8 aos el ritmo de inversin en infraestructura ha tendido a disminuir. En trminos absolutos, lainversin relevante del MOP, uno de los agentes inversores en infraestructura, se ha estabilizado entre los US$2.000 yUS$2.500 millones al ao, luego de haber crecido sostenidamente desde 1991 en adelante. Esto tiene su explicacinfundamental en la menor inversin a travs del sistema de Concesiones (Cuadro 13), la que pas de un mximo deUS$1.800 millones en el ao 2004 a un mnimo de US$160 millones el ao 2009.

Cuadro 13.Inversin en concesiones de Obras Pblicas 1993-2015 (Millones de US$)

Fuente: Elaboracin CChC en base a informacin del MOP



20/44


20

Cuadro 15.Caminos pavimentados (% del total de caminos)

Cuadro 14.

Inversin en Infraestructura Pblica (Millones de US$)

Las consecuencias de esta disminucin en el ritmo de inversin en infraestructura comenzaron a manifestarseprogresivamente en mayor congestin (aeropuertos, puertos, carreteras, autopistas urbanas, sistema carcelario,hospitales, otros servicios pblicos), niveles de insatisfaccin en los sistemas de transporte pblico y estancamiento

de la superficie regada, entre otras.

Los rankings internacionales nos colocan en un bajo lugar respecto al porcentaje de caminos pavimentados del totalde caminos existentes, el cual llega slo al 23% (Cuadro 15).

En el mismo seminario, Clemente Prez indica que, visto el aumento de la inversin pblica en infraestructura entre1993 y 2008 (ver cuadro 14), para el Estado el sistema de concesiones no fue un pretexto para ahorrar recursos eninversin, sino un instrumento adicional de inversin en infraestructura al servicio de las personas.



21/44


21

Cuadro 17. Pasajeros nacionales ao 2012

En aeropuertos, en especial en el Internacional de Santiago, con los 13,8 millones de pasajeros del ao 2012, lacongestin es de un 53% sobre la capacidad actual de las instalaciones. De no mejorars esa situacin, al 2020, conuna proyeccin de crecimiento al menos a 19 millones de pasajeros, este ndice habr alcanzado un 111% sobre lacapacidad actual (cuadro 16).

Los pasajeros de vuelos nacionales, que totalizaron en 2012 casi 8 millones, tambin consignan una congestin muy

alta. Cabe sealar que, como se aprecia en el cuadro 17, la gran mayora de estos pasajeros no son turistas sinopersonas ligadas en especial a la minera y la acuicultura.

Cuadro 16.Proyeccin de pasajeros terminal AMB 2013-2020

Fuente: CChC en base a datos Banco Mundial

Fuente: CChC



22/44

22

Si se aspira al desarrollo, el pas debe recuperar e incrementar su capacidad de invertir en infraestructura. De acuerdoa la informacin disponible en la CChC, pases en el estado de desarrollo que ha alcanzado Chile requieren invertirdel orden del 5% al 6% de su PIB, incluyendo todos los sectores que comprende la infraestructura. Si se excluyenlos sectores no considerados en esta propuesta (energa elctrica, telecomunicaciones, distribucin de combustiblesy abastecimiento de agua potable y recoleccin de aguas servidas), los requerimientos de inversin debieran ser delorden del 3,5% del PIB. Esto est lejos de ser el nivel de la inversin actual. De hecho, segn los datos de la DIPRES,la inversin en infraestructura realizada por Gobierno Central durante los ltimos 10 aos ha alcanzado en promedioel 2,5% del PIB.6

Una Poltica de Infraestructura que tenga la relevancia necesaria para sostener el proceso de desarrollo, es decir, que seexprese en programas de inversin asociado a las polticas pblicas de mayor significado, pasa por disear propuestas que:

a Incorporen un mayor nmero de personasa los beneficios del crecimiento. Esto solo es posible en la medida

que se reconozca que para lograrlo es necesario disear mecanismos de acceso o inclusin como parte de lapoltica pblica. En este sentido, es muy importante tener en consideracin que las prioridades debern estarprincipalmente radicadas en el desarrollo urbano, mejorar el sistema de transporte, integracin del territorio ydescentralizacin.

b Incorporen las crecientes demandas ciudadanaspor mayor calidad de vida, a medida que aumenta el ingreso.Satisfacerlas requiere, entre otras cosas, de una mayor y sostenida inversin en infraestructura en el tiempo, evitandoemprender acciones slo ante crisis inminentes, como sucede hoy en el caso del sector energtico o de los embalses deregado.

E. LOS DESAFOS NACIONALES EN INFRAESTRUCTURA

6 Ver www.dipres.cl. Se usaron las cifras de inversin en infraestructura publicadas en la pgina Web de la Dipres que incluyen el gasto en restauracin, reposicin yconservacin que, en lo fundamental, mantienen la capacidad productiva. Lo ideal sera poder tener datos de inversin en su definicin econmica, esto es, lo que seagrega a la capacidad productiva nacional. Pero la informacin publicada no separa restauracin, reposicin y conservacin a nivel de todo el Gobierno, Por este motivosolicitamos a la Dipres informacin desagregada para los aos 2007 a 2012. La solicitud fue denegada en Oficio Ordinario No. 0729 del 22 de mayo de 2013 por elalto costo que tendra generarla.

Cuadro 18.Inversin pblica eninfraestructura como porcentaje del PIB*

Fuente: CChC



23/44

23

Cuadro 19.Gasto en salud, % del PIB per cpita, PPP en dlares

Cuadro 20.Infraestructura de salud no adjudicada

Es as como, por ejemplo, fortalecer la calidad de la educacin requiere mejores establecimientos educacionales;mejorar la atencin en salud, requiere ms y mejores hospitales; mejorar los servicios de justicia, requiere un mayornmero y mejores crceles, ubicadas en lugares apropiados. Por ejemplo, El porcentaje del PIB destinado a Saluden Chile es el 8,3%, mientras el promedio de los pases pertenecientes a la OCDE alcanza el 14,3% (Cuadro 19).Por otro lado, la recomendacin de la OCDE en camas por cada 1.000 habitantes es 4 y Chile tiene hoy slo 2

camas/1.000 Hab.

Hasta el da de hoy, la infraestructura necesaria para cubrir este rubro de gran importancia para el pas y que an noha sido adjudicada es de MMUS$ 1.963 y la informacin del MINSAL indica que una espera promedio de atencinen urgencias y salas de hospital no debe superar las 2 horas; sin embargo, el 51,3% de los pacientes que se atendien 2012 en una urgencia y requiri ser internado, debi esperar en promedio ms de 12 horas. Esto afect a msde 80.000 pacientes.

Recomendacin OECD: 4 camas/1.000 Habs.



24/44

24

c. Faciliten la competitividad de la produccin nacional(especialmente en productos de mayor valor agregado),promoviendo el crecimiento sostenido y sostenible, que se proyecte ms all del perodo de bonanza generadopor los altos precios de algunos de nuestros productos exportables. Para esto es especialmente relevante lainversin regional, dado que es en estas donde existe una mayor brecha entre los niveles productivos actuales y

potenciales.

Dadas las urgencias que se manifiestan en el pas, las posibilidades de solventar las mayores inversiones exclusivamentecon recursos del Presupuesto Pblico no es realista. Las necesidades de inversin debern financiarseadicionando otras fuentes, provenientes fundamentalmente del sector privado.

Una de las dificultades de una Poltica de Infraestructura radica en su dimensin temporal. De hecho, existe ciertoconsenso que desde el momento en que se identifica un proyecto hasta que este se comienza a ejecutar, pasan ms

de cinco aos. Esto es especialmente relevante cuando los perodos de gobierno duran solo 4 aos. Si una polticapara el sector debe ser el reflejo de una visin de pas, la necesidad de consensuar esfuerzos en imaginar cual ser elpas que queremos construir a partir de hoy, expresar esa visin en polticas especficas y estas, llevarlas a proyectosconcretos, requiere una disposicin de la mayora de los sectores y actores nacionales de colaborar en esta tarea.

Un corolario que se desprende de la necesidad de contar con una mirada de largo plazo para llevar a cabo una Polticade Infraestructura, es el alto costo que suponen los cambios abruptos en decisiones de polticas en curso. El costo deparalizar proyectos en ejecucin o reorientar decisiones, debe ser internalizado de manera que el costo de los nuevosproyectos alternativos incluya en su evaluacin, no slo los recursos adicionales que se requieren para las nuevasiniciativas, sino el costo de haber destinados recursos a proyectos que no se ejecutarn y que no contribuirn con susservicios al desarrollo del pas en forma oportuna.

Otra dificultad de una Poltica de Infraestructura es que no hay consenso sobre cmo medir el dficit de infraestructurani cmo establecer prioridades para superarlo. Muchas veces esta falta de criterios para adoptar decisiones respectode las obras a emprender resulta en postergaciones de todas ellas. El resultado es que se abordan slo cuandoadquieren relevancia ante circunstancias crticas. Esta prctica genera un alto costo econmico y social que no secontabiliza pero que evidentemente afecta la calidad de vida de las personas e incluso puede poner en riesgo la vidamisma.

Ninguna de estas dificultades puede obstaculizar el diseo de una Poltica de Infraestructura con una mirada de largoplazo, que recoja el mayor consenso posible. Muy por el contrario. Son los factores que hacen ms necesario que

nunca proponerse trabajar en esa direccin.

Cuadro 21.Infraestructura penitenciaria

Fuente: CChC en base a informacin de Genda rmera de Chile.

En el cuadro 21 se analiza la congestin en centros penitenciarios, de lo que se desprende que la sobrepoblacinsobrepasa el 34% el 2012.



25/44

25

Objetivos generales para el largo plazo

El pas tiene que fijar ciertos objetivos generales que se desean alcanzar y que deben incorporarse a la seleccin deproyectos y al diseo de las obras a ejecutar. Entre ellos destacan los siguientes:

a. Asegurar que todos los chilenos tengan acceso a servicios de infraestructura de calidad (educacin, salud,transporte, atencin de instituciones pblicas, rellenos sanitarios, crceles, abastecimiento de agua, defensacontra inundaciones, etc.), que mejoren la calidad de vida, promuevan un mayor grado de equidad y aseguren eldesarrollo de las regiones.

b. Contribuir a la reduccin de la segregacin socio-econmica de nuestras ciudades. Este objetivo debe ser parteintegral de los Planes de Desarrollo Urbano y de las Polticas de Transporte Pblico.

c. Dar plenas garantas institucionales de la contribucin de la poltica de infraestructura a la sustentabilidad social,econmica y ambiental del pas. Nuestra responsabilidad es asegurarles a las futuras generaciones una mejorcalidad de vida en un contexto de mayor armona social y ambiental.

d. Proveer los recursos de mantenimiento de la infraestructura existente. Como lo ha demostrado la experiencianacional y lo corroboran los estudios del Banco Mundial, un adecuado mantenimiento de infraestructura generaahorros importantes para los usuarios y para el presupuesto pblico.

e. Dotar a las regiones del pas de la infraestructura necesaria para aportar al PIB nacional con todo su potencial. Eso

pasa por complementar la inversin de carcter nacional con inversin regional de significacin, especialmente enproyectos que permitan la concrecin de los Planes de Desarrollo Regional y contribuir, de esta forma, al crecimiento delpas y a los necesarios aumentos de productividad que para este efecto se requiere.

f. Asegurar que la infraestructura contribuya significativamente al ahorro energtico y de recursos hdricos, ascomo expandir su oferta, asegurando el uso ms eficiente de los limitados recursos. Asimismo, que dichainfraestructura permita que las actividades de las personas y las labores productivas se desenvuelvan en unambiente de seguridad aceptable frente a los eventos de la naturaleza tales como sequas, inundaciones, sismos,entre otros.

Para alcanzar estos objetivos generales se necesita adoptar algunas medidas instrumentales, que incluyen:

a. Generar procedimientos que incorporen activa y anticipadamente a la ciudadana en la seleccin, ubicacin,elaboracin y ejecucin de los proyectos relevantes.

b. Fortalecer la institucionalidad en materia de infraestructura, asegurando la necesaria coordinacin entre lasentidades relevantes, su eficiencia en el proceso de toma de decisiones y su eficacia en la asignacin de losrecursos.

c. Definir la infraestructura crtica nacional y establecer los niveles aceptables de vulnerabilidad ante circunstanciascontingentes que el pas enfrenta habitualmente: terremotos, crecidas de ros, maremotos, erupciones volcnicas, entre

otros.

F. INFRAESTRUCTURA PARA EL 2030: LOS OBJETIVOS



26/44

26

d. Recuperar el sentido de cooperacin pblico privada para asegurar la incorporacin activa del sector privado alfinanciamiento y operacin de la infraestructura requerida, que va ms all de la capacidad de ejecucin delsector pblico.

e. Asegurar la permanencia en el tiempo de una Poltica de Infraestructura en alianza con el sector privado y la

sociedad en su conjunto.

Los frutos de una acertada poltica de infraestructura slo se podrn percibir en el mediano y largo plazo. Sinembargo, son tangibles y se puede medir su evolucin con indicadores de resultados relacionados a los objetivosque se aspire alcanzar. Esta tarea de definir indicadores, cuantificarlos y darles seguimiento debe ser emprendida poruna entidad independiente que entregue garantas de imparcialidad y objetividad a los diferentes sectores del quehacer nacional.

Objetivos generales para las etapas intermedias

Es preciso sealar que el largo plazo es la continuidad de plazos menores. Las decisiones que se adopten en un momentoen el tiempo, condicionan las opciones futuras y, de esta manera, determinan lo que ocurrir en el largo plazo. Es por estarazn que, junto con invitar a disear una mirada de futuro, es necesario proponer los procedimientos que den forma aesa poltica de plazos ms prolongados, asegurando la continuidad de los programas y proyectos y la permanencia de losgrandes objetivos a alcanzar.

En horizontes ms prximos, lo que prevalece es la necesidad de superar las brechas que se identifican comoconsecuencia de la actividad econmica y de las demandas sociales presentes, a partir de indicadores que puedentener diferente referencia: disminucin de los niveles de satisfaccin de los usuarios, aspiracin a mayores niveles desatisfaccin, prdida de competitividad de ciertas actividades productivas, estndares de pases a los que aspiramos aparecernos. Es en ese contexto que varias instituciones (MOP, MTT, CChC, Colegio de Ingenieros) han contribuido conpropuestas de diferentes caractersticas en contenidos y plazos, que permiten dimensionar las necesidades actualesde infraestructura para el pas, de acuerdo a sus particulares visones y roles.

En el cuadro 22 se ha hecho un esfuerzo por sistematizar estos planteamientos de acuerdo a los tems de infraestructuracontemplados en esta propuesta (columna 1), integrar las sugerencias del MOP y del MTT (columna 2) y determinarcul sera el mximo de inversin a 10 aos (columna 5) para el que el pas debiera prepararse, si se aspira a cerrarlas brechas identificadas. Este mximo se ha determinado a partir de las propuestas hechas por cada institucin,dividindolas por los aos en la que se proyecta esa inversin y, luego, multiplicando ese resultado por 10, en la ideade que es necesario mantener un nivel estable de inversin en el tiempo.



27/44

27

Cuadro 22.reas de inversin y montos propuestos

De acuerdo a los antecedentes propuestos por las diversas instituciones, se debera alcanzar un mximo de inversin anualde US$11.500 millones en 10 aos para superar los dficits y acercarnos a los estndares de pases desarrollados en la

dotacin de algunos servicios. Esto representa del orden del 4,3% del PIB.



28/44

28

En consecuencia, proponerse una Poltica de Infraestructura cuyo objetivo sea asegurarle al pas un nivel de inversin delorden del 3,5% del PIB se inscribe en la direccin deseada y podra considerarse una buena base para darle soporte a lasiniciativas orientadas a mejorar la calidad de vida de las personas, aumentar los niveles de acceso a todo nivel y asegurar losaumentos de productividad que el pas requiere.

Las necesidades de inversin establecidas por el Ministerio de Obras Pblicas (MOP, 2010) parten de la idea de resolverproblemas actuales o previsibles, ms que de un enfoque normativo.7 Sus proyecciones de necesidades de inversin eninfraestructura tienen una mirada que incluye factores de productividad, de seguridad nacional (rutas alternativas), unavisin para facilitar el desarrollo de zonas rezagadas como las reas costeras y unificar el territorio nacional. Por suparte, el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT) recientemente ha lanzado un Plan de Transporte Urbano paraSantiago, en el que detalla las inversiones que habra que realizar en 10 aos para resolver los problemas que afectan a laciudad. Buena parte de las obras que sustentan esta propuesta sern asumidas por el MOP y por Metro.

Un enfoque igualmente desafiante es el adoptado por la Cmara Chilena de la Construccin (CChC) en sus proyeccionesde necesidades de inversin. 8Para este efecto, adopta un enfoque normativo de lo que es necesario para mejorar la

productividad de las actividades econmicas y mejorar la prestacin de servicios sociales. Es decir, la CChC busca enfrentarlos cuellos de botella actuales y prospectivos para facilitar el desarrollo de la economa nacional. As todo, el esfuerzo quepropone nos permite llegar a niveles de inversin en infraestructura en torno a un 5% del PIB, en la misma lnea que otrospases han adoptado en su trnsito al desarrollo. Si a esto le restamos los sectores de energa, sanitarias y comunicaciones(hoy en el sector privado), el esfuerzo requerido de inversin anual en infraestructura de uso pblico se empinara por sobreel 3,5% del PIB. Parece estar instalado en la discusin nacional que es posible alcanzar los niveles de vida de los pasesindustriales menos desarrollados de la OCDE, en un plazo de 10 aos. Un ejercicio posible entonces sera comparar losniveles de infraestructura que tenemos en Chile con este tipo de pases y de ah derivar necesidades de inversin quehabra que cumplir en un plazo determinado. Eso es lo que ha propuesto el Colegio de Ingenieros en sus estudios recientessobre la materia (Cuadro 22, columna 4). 9

Lo importante de destacar es que hay amplios campos de coincidencia en los temas a abordar y en la forma de hacerlo,esto es, con una mirada que trasciende los perodos de gobierno. Las instituciones pblicas y privadas, especializadas en lostemas de infraestructura, parecen haber llegado a la conclusin que slo mirando a un horizonte de 10 o ms aos el paspodr tomar decisiones racionales y consistentes en este campo. En este sentido, ser preciso adoptar las medidas para queen el perodo de gobierno que se aproxima se comience a elaborar una Propuesta Integrada de Poltica de InfraestructuraNacional, con una perspectiva de largo plazo que asegure su continuidad en el tiempo, para lo cual debe adquirir unamxima validacin poltica y social. Una segunda constatacin es que, a pesar de las similitudes, las entidades de gobiernoque miran el futuro de la infraestructura no necesariamente coinciden en los nfasis, proyectos y plazos.

Surge entonces como una conclusin razonable el hecho que es necesario generar una instancia de coordinacin que

integre estas visiones en una estrategia coherente para cubrir las necesidades de infraestructura. Creemos que deber sertarea del prximo gobierno comenzar a disear una institucionalidad que asegure la coordinacin, eficiencia y eficacia en laaplicacin de una Poltica de Infraestructura.

Objetivos especficos por reas de infraestructura

Los objetivos especficos de una Poltica de Infraestructura se pueden presentar analticamente en un esquema como el quese presenta en el cuadro 23. Para poder especificarlos deben ocurrir dos procesos. En primer lugar, debe haber una visinu objetivo general para cada una de las grandes categoras. Como hemos sealado anteriormente, esta es una decisinpoltica. En segundo lugar, es necesario que en el nivel de decisin apropiado se especifiquen las prioridades. De esta

forma, por ejemplo, la Ruta Costera o Interior (paralelas a la Ruta 5), pueden ser objetivos nacionales debido a su relevancia

7 Ver MOP (2010), Chile 2020, Obras Pblicas para el Desarrollo.8 Cmara Chilena de La Construccin (2012), Infraestructura Crtica para el Desarrollo.9 Colegio de Ingenieros (2012), Proyecto Pas: Plan Estratgico Pas 2010-2025.



29/44

29

Cuadro 23.reas de inversin/Nivel Decisional

Cualquiera sea la fuente de informacin a la que se recurra (intuitiva, institucional, normativa o proyectando) se concluye queel pas debe hacer un gran esfuerzo adicional en materia de infraestructura pblica. No es posible suponer que solo con elcrecimiento vegetativo del presupuesto asignado a los ministerios del rea se cubrirn los requerimientos de infraestructura

que nos aseguren el desarrollo en el largo plazo.

estratgica (mantener la red de comunicaciones en casos de desastres naturales y desarrollar las actividades econmicas deregiones). Sin embargo, qu tramos o secciones se construyen primero podra ser decidido a nivel regional, ya que a ese nivelse identifican mejor las prioridades o urgencias. Lo mismo se puede dar a nivel de otros servicios de infraestructura, comopueden ser los sistemas de transporte urbanos, educacin, salud, etc.



30/44

30

1. Una Poltica de Infraestructura de largo plazo debe partir del hecho que el pas tiene hoy un dficit que le

dificultar avanzar en su proceso de desarrollo en el futuro, sino se resuelven las limitaciones que este dficit nosimpone.

2. Llegar a los niveles de inversin requeridos pasa necesariamente por crear condiciones de aceptacin ciudadanade los esfuerzos que se deben realizar en materia de infraestructura. Para ese efecto, la Poltica de Infraestructura(PI) debe ponerse al servicio de iniciativas que apuntan directamente a resolver los problemas ms sentidos departe de la comunidad como la calidad de los servicios que utilizan y los niveles de segregacin que imperan ennuestras principales ciudades. En este sentido, se podra aspirar a que cada ciudad, de ms de 100 mil habitantes,cuente con un Plan de Transporte Urbano asociado a un programa de inversiones que permita alcanzar ciertosestndares de calidad y homogenizacin en la movilidad; un plan de edificacin pblica (hospitales, escuelas,centros de formacin en general, espacios pblicos, centros consistoriales, entre otros) a partir del cual se pueda

redefinir su tramado urbano, en funcin de una mayor integracin y calidad de servicios.

3. Simultneamente, la PI no puede descuidar el aporte que la infraestructura hace al crecimiento de nuestraeconoma. Si aspiramos a alcanzar los niveles de ingreso per cpita de los pases de menor desarrollo relativo dela OCDE, ser necesario crecer a tasas altas. Esto requiere una dotacin de infraestructura que lo haga posibley supone superar los dficits que se detecten. Adems, se necesita un fuerte compromiso con las regiones queposibilite que stas puedan desplegar plenamente su potencial productivo. Es as como la inversin identificadaen pasos fronterizos, carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, caminos secundarios, embalses y redes deregado adquiere especial relevancia.

4. Las propuestas para una PI deben comprometerse con la sustentabilidad econmico, social y ambiental,asegurando a las generaciones futuras la calidad de vida que se merecen. En este sentido, adquiere especialrelevancia la forma a travs de la cual se pretende ocupar al mximo el potencial del territorio nacional, porejemplo, el rol de los ferrocarriles como modo de transporte sustentable ambientalmente, el desarrollo de modosde transporte alternativos en las ciudades, entre otras.

Para abordar estos desafos el pas debera proponerse alcanzar en los prximos 10 aos al menos un nivel deinversin anual cercano a los US$9.500 millones, incluyendo el aporte de la inversin privada. Esto representa un3,5% del PIB. Recordemos que este monto excluye la infraestructura que ya est totalmente privatizada (electricidad,agua y saneamiento, y telecomunicaciones).

G. UNA PROPUESTA OPERATIVA



31/44

31

Al respecto se propone avanzar en tres niveles:

a. La proyeccin de las necesidades de infraestructura en el largo plazo de modo de asegurar que las inversionessean consistentes con alcanzar los niveles de pases desarrollados.

b. Asegurar la debida coordinacin de las propuestas de las polticas y de la ejecucin de obras y programas deinfraestructura.

c. Crear un mecanismo permanente de seguimiento a las acciones que se emprendan o se omitan, con el objetivode evaluar la orientacin de las mismas y los impactos que estas tengan.

Para estos efectos proponemos la creacin de un Comit Tcnico de Inversin en Infraestructura (CTII) como rganoasesor del Presidente de la Repblica. Ser labor de este CTII apoyar al gobierno adems en:

a. El diseo de una mirada de largo plazo que pueda potenciarse desde el presente con las inversiones eninfraestructura que se requieran.

b. Definir los objetivos cuantificados de calidad de servicios y productividad que debern ser alcanzados en el largoplazo.

c. Apoyar a las regiones en la elaboracin de sus planes de desarrollo regional y su coordinacin con los planes deinversin nacional.

d. Disear la institucionalidad que permita materializar una PI con una mirada de largo plazo, asegurando sueficiencia, eficacia, sustentabilidad y la participacin ciudadana.

e. Destrabar las contingencias interinstitucionales que dificultan la ejecucin coordinada de proyectos.

No basta con proponer una Poltica de Infraestructura. Es necesario generar los mecanismos institucionales que

aumenten la probabilidad que las acciones propuestas se ejecuten, se mantengan en el tiempo en forma coherentey cuenten con la capacidad de rectificar, privilegiando la consecucin de objetivos de inters nacional.

Hoy no existe a nivel del aparato del Estado un organismo que tenga por finalidad velar por la permanencia de losesfuerzos de inversin en infraestructura que asume el pas. Esta responsabilidad est radicada en las entidades delEstado que asumen la ejecucin de programas de inversin, y estos pueden cambiar, gobierno a gobierno o en eltranscurso de un mismo perodo, dependiendo de quin las dirija.

No es posible pensar en una nueva forma de mirar la infraestructura en la perspectiva de un desarrollo sustentable sino hay un cambio significativo en la forma en que esta poltica se disea y se ejecuta.

Esto es especialmente vlido en gobiernos de 4 aos, con un Parlamento que no cuenta con iniciativa legal en temasque tienen impacto presupuestario.

H. ELEMENTOS INSTITUCIONALES



32/44

32

El diseo y la ejecucin de polticas pblicas de infraestructura debern hacerse cargo de la necesidad de fortalecer lainsercin en una economa cada vez ms global e integrada, incluyendo las demandas regionales.

Es muy importante asegurarle a la comunidad el buen uso de sus recursos y la orientacin correcta de las accionesque se emprendan. Para ese efecto es importante desarrollar la funcin de superintendencia y as depositar en una

entidad independiente la evaluacin de las acciones emprendidas.

Es necesario adems asegurar la efectividad, la eficiencia, la coherencia y la permanencia en el tiempo de las polticaspblicas en el sector. Para ello se sugiere revisar al menos cuatro aspectos relevantes en el proceso de elaboracin yejecucin de una Poltica de Infraestructura:

a. La proyeccin de necesidades de infraestructura que el pas requiere en el largo plazo. Para ese efecto habrque considerar las necesidades de vinculacin a los mercados mundiales, de mejorar permanentemente lacompetitividad, la creciente participacin de la comunidad y sus demandas de mayor calidad de vida y bienestar.Esto debera dar origen a una institucin de infraestructura, que trascienda los gobiernos y le d continuidad a

las polticas en esta rea.

b. La ejecucin de las Polticas de Infraestructura debe considerar un sentido de oportunidad, de coherencia y decoordinacin entre las acciones que se emprendan. La decisin de localizacin de un hospital pblico, por ejemplo,debe estar acompaada de inversiones en servicios complementarios, como transporte y otras edificacionespblicas.

c. Una Poltica de Infraestructura necesariamente debe incluir mecanismos de financiamiento. La institucionalidadque se disee deber contemplar las diferentes formas a las que habr que recurrir para este efecto.

d. Una mayor inversin en infraestructura, con una creciente participacin del sector privado, debe asegurarle alpas la solvencia de las relaciones contractuales a las que se de origen. Para ello ser necesario contar con unasuperintendencia especializada que asegure la probidad en la relacin contractual, la simetra entre las partes y lamantencin de los equilibrios originales de los contratos, independientemente de las transformaciones que stosdeban experimentar en el tiempo.

Adicionalmente es clave transferir a regiones y otros rganos descentralizados del Estado facultades, equipos yrecursos para asegurar la identificacin, financiamiento, ejecucin, operacin y mantenimiento de la infraestructuraregional y local.

Los esfuerzos por potenciar la regionalizacin debieran manifestarse en reforzar los gobiernos regionales como verdaderosgabinetes. Esto tomar tiempo por lo que habr que ocuparse en el proceso de asegurar que los ministerios centralescumplan bien sus funciones.

Tambin ser necesario redisear los mecanismos de evaluacin de proyectos de modo que estos internalicendebidamente las externalidades, positivas y negativas de las iniciativas de inversin.

La experiencia acumulada demuestra la conveniencia de redefinir las facultades de la Contralora General de laRepblica y su rol en la aprobacin de bases de licitacin y en la contratacin de obras pblicas.

Asimismo, ser necesario desarrollar mecanismos de participacin ciudadana temprana para la validacin y posterior



33/44

33

En Chile tenemos un triple desafo en infraestructura:

a. Mantener en buen estado de funcionamiento un inventario cada vez mayor de infraestructura.

b. Expandirla para satisfacer una demanda creciente de nuestra poblacin.

c. Crear nuevas oportunidades econmicas y elevar la calidad de vida de nuestra poblacin, usando el paradigmade infraestructura transformadora.

Para este efecto, se estima que las necesidades de inversin anual debieran alcanzar cifras cercanas a los US$9.500millones de dlares, equivalente a un 3,5% del PIB de 2012, durante los prximos 10 aos.11

El desafo de financiar un aumento significativo de la inversin en infraestructura tiene al menos dos aspectos. Elprimero dice relacin con el necesario aumento en la inversin pblica. Pero como ha sealado la OCDE, es muy difci lque el sector pblico pueda financiar por s solo un aumento importante y sostenido de la inversin en infraestructura.12Por tanto, el segundo aspecto tiene que ver con cmo hacer atractivo a potenciales inversionistas privados participaren el desarrollo de infraestructura de uso pblico. privados participar en el desarrollo de infraestructura de uso

pblico.

I. FINANCIAMIENTO DE UNA NUEVA POLTICA10

ejecucin de los proyectos que se identifiquen a partir de esta poltica. La participacin ciudadana deber ser activamentepromovida durante las etapas de ejecucin y operacin de los proyectos y obras.

Sin desmerecer la responsabilidad que le cabe a cada uno de los gobiernos en asegurarle al pas el buen uso de losrecursos pblicos y de la orientacin de la poltica de inversiones, es preciso sealar que los cambios frecuentes de

direccionamiento de las polticas, programas y proyectos puede tener un alto costo.

Una forma de minimizar ese costo es someter a discusin las polticas y las acciones que se emprendan para alcanzarlos objetivos, las enmiendas que estas deben enfrentar y los cambios de orientacin que se sugieran. Para ese efectose propone crear una entidad privada sin fines de lucro cuya finalidad sea:

a. Destacar los acuerdos en relacin a una Poltica de Infraestructura con una mirada de largo plazo (entre 15 y 30 aos).

b. Evaluar regularmente las acciones emprendidas para alcanzar las metas que se establezcan.

c. Medir en base a indicadores conocidos, consensuados y validados los avances y las eventuales desviaciones delprograma o proyecto correspondientes a una poltica pblica de infraestructura.

d. Contribuir con propuestas respecto de la forma de sortear dificultades.

e. Apoyar la consecucin de los objetivos sealados.

f. Alertar acerca de los costos y beneficios de los cambios sugeridos.

10 En lo que sigue se hace abstraccin de las polticas y operacin de la regla fiscal de supervit estructural para no complicar la exposicin.11 Recordemos que estamos hablando de los sectores de infraestructura que no estn en manos privadas.12No hay que olvidar que todos los pases hoy desarrollados, y China en la actualidad, financiaron la expansin de su infraestructura principalmente con recursos pblicos.

El desafo que plantea la OCDE se refiere a los pases ms desarrollados y las dificultades fiscales que hoy enfrentan. OCDE (2007), Infrastructureto 2030, Volumen 2.



34/44

34

Si revisamos la serie de inversin del gobierno central publicada por la DIPRES para el perodo 1990 2011 (a lafecha de este reporte no estaban disponibles los datos de 2012), vemos que la inversin pblica como porcentajedel PIB registra un promedio de 2,3% del PIB (Cuadro 22).13Si tomamos el sub perodo 2000 - 2011 el promediopermanece prcticamente constante (2,1% del PIB). Estos promedios esconden variaciones significativas a lo largode los aos. Para los efectos de nuestras proyecciones, hemos supuesto que el promedio del perodo largo (2,3%

del PIB) es una estimacin razonable de lo que el Estado puede invertir haciendo un esfuerzo decidido sin considerarcambios institucionales.

Como se aprecia en el cuadro 24, el aumento de recursos del Estado para inversin no vara fundamentalmente sisuponemos un escenario en el que el Estado sigue invirtiendo 2,3% del PIB cada ao y la economa crece de maneraacelerada (Escenario de Crecimiento Acelerado, 6% real anual por los primeros 8 aos), comparado con unescenario de crecimiento econmico ms tendencial (Escenario Base), como el que usa el Ministerio de Haciendapara sus proyecciones (actualmente en torno al 5% real anual). Al cabo de 25 aos, la diferencia entre lo que elgobierno llegara a invertir en infraestructura al ao por crecer ms aceleradamente sera de US$1.300 millonesadicionales, es decir, 0,2% del PIB proyectado para el ao 2037.14

Sin embargo, en trminos acumulados, al fin del perodo de 25 aos la diferencia entre lo invertido en los dos

escenarios sera de unos US$32.800 millones a precios constantes.15

Cuadro 24.Inversin del Gobierno Central 2000-2011

Fuente: Dipres, Banco Central de Chile y clculos p ropios.

13Como se explic ms arriba, nos referimos al concepto de inversin que aparece en las cuentas publicadas por la Dipres. Este concepto incluye la inversin en

mantenimiento, equipos, muebles, software, etc. e incluye la creacin de nuevas obras de ingeniera, pero no se refiere slo a infraestructura.

14Las tasas de crecimiento utilizadas son :

Escenario Base:Aos 2013-2017 = 5% anual; aos 2018-2022 = 4,5% anual; aos 2023-2037 = 4,0% anual.

Escenario de Crecimiento Acelerado:6% anual por 8 aos (2013-2020); 5% anual por 5 aos (2021-2025); y 4,0% anual por 11 aos (2026-2037). Todos los

clculos son usando como base el PIB de 2012, esto es, unos US$ 270.000 millones.

15Al final del perodo de de 25 aos, la diferencia anual en los montos de inversin anual tampoco es despreciable. Es casi equivalente a la inversin que contempla el

Puente sobre Chacao ms todo el Plan Chilo. La combinacin de ambos, sin duda, cambiar para siempre a Chilo.



35/44

35

Cuadro 25.Proyecciones de Inversin Pblica 2012-2037 MMUS$

16 En este sentido, cabe recordar que el ex Ministro de Obras Pblicas, Lawrence Golborne, consideraba necesario que el Estado aumente la inversin pblica de esa

cartera en por lo menos un 1% del PIB anual (unos US$ 2.700 millones anuales de hoy) para enfrentar los desafos en infraestructura.

17 Si somos capaces de mantener las tasas de crecimiento del Escenario de Crecimiento Acelerado, al cabo de 8 aos alcanzaramos el ingreso per cpita que tenan en

2011 los pases de ms bajos ingresos dentro de los desarrollados. En 25 aos alcanzaramos el ingreso per cpita que tienen hoy pases como Singapur y Noruega.

Fuente: Clculos propios en base a datos de la Dipres y Banco Central de Chile.

Por lo tanto, si hemos de elevar significativamente la inversin en infraestructura, parece evidente que es necesarioexpandir la disponibilidad de recursos de inversin para el Estado.16Esto puede tomar dos formas.

En primer lugar, se podra elevar la participacin de inversin en infraestructura en el presupuesto, esto es, darleuna participacin mayor en el Presupuesto Nacional. Pero como se sabe, eso significa disminuir la participacin

relativa de otras actividades financiadas por el Estado. De manera muy importante, eso compite con educacin ysalud. Lograr aumentar la inversin en infraestructura parece poco probable ya que hay mucha competencia entresectores y demandas sociales y la gente no parece dispuesta a esperar a que el slo crecimiento econmico resuelvalos desafos en esas otras reas.

Lo anterior ocurre a pesar que, a lo largo de los aos, los montos en dlares aumentan significativamente. En efecto,en el Escenario de Alto Crecimiento la inversin del gobierno central pasara de cerca de US$6.300 millones a cercade US$ 28.000 millones en 25 aos, multiplicndose por un factor de 4,5. Para poner las cifras en perspectivas, elingreso per cpita tambin aumentara en una magnitud similar lo que implica que la poblacin exigir otros nivelesde servicio de la infraestructura.17Esto se parece mucho a la experiencia entre 1990 y la actualidad en que el PIB per

cpita casi se triplic. Hoy la infraestructura nacional es totalmente diferente a la de 1990 y, a pesar de ello, los nivelesde congestin e insatisfaccin con la infraestructura existente parecen ir en aumento.

En segundo lugar,si no se puede asignar una participacin mayor en el Presupuesto de la Nacin se podra pensar enincrementarlo. Esto es, expandir los recursos disponibles para el Estado, aumentando los ingresos. Sin eufemismos,implica aumentar la carga tributaria. Efectuar una reforma tributaria que aumente significativamente los recursosdisponibles para el Estado es una decisin poltica. Si esto ocurriera, sera conveniente asegurar que una parte deese aumento fuera destinado a fortalecer la inversin en infraestructura. En lo que sigue, no consideramos estaalternativa, ya que escapa al mbito de anlisis de esta propuesta.



36/44

36

18 Para un ejemplo reciente de este tipo de conclusiones, verBelhocine, Nazim y Salvatore DellErba (2013), The Impact of Debt Sustainability and the Level of Debt on

Emerging Markets Spreads, FMI, Working Paper WP 13/93.

19 En los Estados Unidos, por ejemplo, durante la Segunda Guerra Mundial se emitieron War Bonds (Bonos de Guerra) para dejar claro el destino de los fondos captados.

Sin embargo, dentro de la alternativa de aumentar los recursos disponibles, es decir, allegar ms recursos al Estadopara la inversin en infraestructura, tambin cabra la posibilidad que el Estado se endeude para financiar el aumentode la inversin pblica.

Las personas, las empresas y los pases generalmente se endeudan para financiar su crecimiento. Una regla

conservadora, que tiene una cierta aceptacin entre los expertos,18

es que no es conveniente para un pas tenerniveles de deuda pblica que superen 40% del PIB y que sta no debera aumentar a una tasa mayor de lo que creceel PIB, evitando as traspasar ese umbral.

Como el Gobierno de Chile tiene una deuda pblica (bruta) que al cierre de 2012 era de 12,2% del PIB, el pas tieneun margen disponible para aumentar su nivel de endeudamiento sin hacer peligrar la evaluacin de riesgo pas,actualmente considerada de grado de inversin. Para poner los datos en perspectiva, entre 1990 y 2007 la deudabruta del Estado disminuy como porcentaje del PIB llegando a un piso de 3,9%. A partir de ese ao ha aumentadoprogresivamente hasta alcanzar el 12,2% del PIB al cierre del ao 2012. La deuda neta, por su parte, es decir, pasivosfinancieros menos activos financieros, que haba alcanzado un mnimo de menos 19,3% del PIB (activos excedan apasivos en esa magnitud con lo que el Gobierno era un acreedor neto: le deban ms dinero del que deba), se haido erosionando paulatinamente de forma que en la actualidad la deuda neta es de menos 6,9% del PIB.

En la lgica econmica, adems, se postula que la inversin (de personas, empresas y gobiernos) debe ser financiadaen parte con ahorros propios y otra parte con deuda. Por lo tanto, tratndose del Estado chileno, los Gobiernosdebieran mantener un nivel de ahorro positivo (despus de pagar los intereses sobre la deuda) que permita financiaruna parte de la inversin en infraestructura. Si la inversin es mayor que lo ahorrado, habr un dficit que tendrque ser financiado con deuda. El lmite al endeudamiento lo impondra, en esta lgica, la necesidad de mantener unarelacin estable Deuda/PIB.

Este mecanismo permite separar conceptualmente, y desde el punto de vista de las polticas pblicas, el gasto

corriente (pago de sueldos y la operacin normal de las entidades pblicas) de la inversin pblica, incluyendoinfraestructura. Tambin permite generar niveles de inversin mayores a lo que sera posible, apoyndose el ahorrodel gobierno. Esta ha sido la poltica que consistentemente desde 1987, salvo excepciones por crisis internacionaleso terremotos, el Gobierno ha llevado a cabo, teniendo supervits globales. Es decir, el ahorro ha permitido financiarla totalidad de su gasto en inversin y, aun as, ha quedado un excedente. Como la inversin en infraestructura tieneun efecto positivo sobre el crecimiento econmico de largo plazo, adems de su impacto multiplicador inmediato enla actividad econmica, financiar una parte del gasto adicional con deuda se justifica plenamente si los proyectos sonrazonablemente rentables.

Esta forma de concebir la poltica fiscal se utiliza en el Reino Unido y es conocida en la literatura especializada como

La Regla de Oro. Bsicamente, lo que establece es que los gobiernos deben generar un excedente o supervit entreingresos y gastos corrientes (de operacin), de forma de financiar un nivel de inversin pblica tal que permita cumplircon los objetivos nacionales en esta materia, sujeto a las restricciones pertinentes en materia de deuda (estabilizarlacomo porcentaje del PIB, por ejemplo). Esto implica que el Estado puede contratar deuda para financiar la parte de lainversin que el ahorro del Gobierno no cubre.

Con el fin de segregar la parte de la deuda asociada a la inversin pblica en infraestructura se podran emitir bonosde infraestructura, que estn directamente vinculados al financiamiento de la inversin. 19 A pesar de ello, debequedar claro que se trata de deuda pblica como cualquier otra, aunque esta tenga un fin especfico. Segn los datosde la DIPRES, el Gobierno Central invirti en promedio un 2,3% del PIB anual durante el perodo 1990 -2011. Por estemotivo, para evaluar escenarios hemos usado ese parmetro como el esfuerzo de inversin plausible del Gobierno,

sin alterar las polticas actuales



37/44

37

En trminos numricos, si el ao 2013 el Gobierno invirtiera un 2,3% del PIB y la economa creciera al 6% anual, laadministracin destinara a inversin unos US$6.500 millones. En cambio, si la poltica fuera invertir el 3,5 % del PIB,habra que invertir unos US$9.500 millones, lo que representa un aumento de 45%.

En las mismas condiciones, si el pas se endeudara por los US$2.000 millones adicionales, la deuda del Gobierno

Central disminuira como porcentaje del PIB a 12,1% desde el 12,2% registrado al cierre de 2012.20En cambio, siel pas creciera en 5% anual, al aumentar en US$2.000 millones la deuda del Gobierno Central, sta se mantendraconstante como porcentaje del PIB.21

Por tanto, una poltica de inversin del Gobierno Central que haga crecer la deuda pblica de forma de mantenerconstante la relacin Deuda/PIB no alterara la capacidad de pagos del pas. Como no cambia materialmente lacapacidad de servicio de deuda del pas, tampoco afectara la evaluacin de riesgo pas.

En consecuencia, una mayor inversin en infraestructura pblica podra enfrentarse por la va del Presupuesto Pblicoa travs de las asignaciones presupuestarias, destinndole una proporcin mayor de los ingresos del Gobierno a este

propsito o bien aumentando la capacidad financiera del sector pblico, contratando deuda para este fin especfico.Esta deuda debiera poder pagarse con los recursos que el crecimiento econmico genera, es decir, por la mayorrecaudacin tributaria que el mayor crecimiento induce.

Una variante al endeudamiento del Estado, a ser reembolsado a partir de su efecto en el crecimiento de la economa,podra ser comprometer el repago de esos recursos contra lo que el sistema de concesiones sea capaz de generar. Enefecto, es un hecho que la primera generacin de concesiones debe concluir en un plazo relativamente prximo. Deigual forma, legalmente el gobierno tiene el compromiso de volver a transferir esos servicios al sector privado, salvodebida justificacin. Sobre esta base, sera posible definir una cartera de proyectos de alta demanda y con un efectoimportante en los niveles de productividad de los actores privados que, al volver a licitarse su concesin, se incluyacomo variable el pago al Estado por el derecho a prestar ese servicio con una tarifa determinada y en condiciones

de servicio previamente determinadas y debidamente controladas. Caeran en esta categora la Ruta 5 completa, lasRutas Santiago-Valparaso, Santiago-San Antonio, Santiago-Los Andes y las autopistas urbanas. Una estimacin delos recursos a recaudar podra permitirle al Estado endeudarse por ese monto y repagar esos compromisos una vezque se materialicen esas nuevas concesiones. Esto validara la idea de que en el rea de la infraestructura se justificanlos subsidios cruzados si a lo que se aspira es a una distribucin ms equitativa e inclusiva de los recursos, tal comose aplic con pleno xito en la primera generacin de concesiones de la Ruta 5.

Desde el punto de vista prctico se sugiere crear por ley un Fondo Nacional de Infraestructura, el que puedaser alimentado por las diferentes formas de financiamiento pblico y cuyos recursos slo puedan utilizarse parainversiones en infraestructura directa o a travs de concesiones, con algn aporte del Estado.

Como vimos, las cantidades de recursos que el Estado tendra que aportar al esfuerzo de inversin en infraestructurason importantes. De ah que sea necesario, en tercer lugar, considerar la participacin del sector privado. Una frmulaque ha sido utilizada en Chile y el resto del mundo son las concesiones de obra pblica en sus diferentes expresiones.

A pesar de las dificultades que ha encontrado el sistema de concesiones en los ltimos aos, ste est suficientementeposicionado en Chile como para contar con un grupo importante de empresas, debidamente capitalizadas, interesadasen participar activamente en proyectos de infraestructura pblica.

Luego de ms de 20 aos de aplicacin, las diferentes leyes de concesiones (de infraestructura pblica, de puertos,Financiamiento Urbano Compartido, FUC) han dado cuenta de sus fortalezas. Sin embargo, es necesario hacer una

20 Los datos de la deuda pblica son de: Dipres, Informe de Estadsticas de la Deuda Pblica. Marzo 2013

21 Desde luego, estos clculos suponen que no hay otras operaciones que aumenten la deuda pblica.



38/44

38

revisin de los factores que han entorpecido su aplicacin para corregirlos y recuperar el impulso que esta industriatuvo en aos pasados.

En esta direccin, una buena estrategia para darle mayor aceptabilidad al mecanismo sera concentrarse en laconcesin de servicios emblemticos, en el sentido de responder a una necesidad claramente identificada por la

comunidad que cambie la calidad de vida de sus potenciales usuarios. Para cada cuerpo legal se podran establecercriterios como los siguientes:

a. Ley de Concesin de Infraestructura Pblica:Carreteras, caminos y redes camineras, aeropuertos y otros edificios pblicos, con beneficios econmicosclaramente identificables para sus usuarios. Para maximizar su potencial ser necesario crear competenciasregionales para identificar proyectos atractivos y proponerlos a la unidad responsable de licitar y disear loscontratos.

b. Ley de EMPORCHI:Insistir en la ampliacin de los servicios portuarios a travs de la concesin a privados de los puertos pblicos. En casode ser necesario, ampliar las posibilidades de operacin de estos a travs de inversiones pblicas complementariasque generen las condiciones para un funcionamiento ms eficiente y seguro. Es el caso del Mega Puerto que seha propuesto en varias ocasiones, da la impresin que, por s mismo, no existen las condiciones para que el sectorprivado invierta en generar condiciones de aguas abrigadas que permitan el desarrollo de un puerto de granenvergadura financiado y operado por el sector privado. En esa perspectiva, el Estado podra invertir en crear lascondiciones bsicas para que ello pueda suceder.

c. Ley FUC:Estacionamientos subterrneos y otros proyectos de carcter municipal, que puedan ser pagados con sus propiosretornos o a travs de la transferencia de activos municipales improductivos.

Para una aplicacin de mayor profundidad de esta ley es necesario levantar la restriccin que prohbe a los municipioshacer pagos a los concesionarios. Esto dificulta, por ejemplo, la concesin de edificios consistoriales, ya que losconcesionarios no pueden cobrar un arriendo por el servicio (como ocurre con los leasing que s estn permitidos). Elgobierno debiera aspirar a generar entre US$ 800 millones y US$ 1.000 millones anuales de inversin a travs de estemecanismo.

Una cuarta va a explorar es una nueva forma de contratacin pblica, consiste en contratar

Documents

2013. Política de Inversión en Infraestructura Bases Para Una Propuesta