1

משבר הדיור

תקציר

רקע כללי

, חלה עלייה ריאלית חדה במחירי2013 ועד דצמבר 2008החל משנת הדירות ובגובה שכר הדירה בישראל )להלן - מחירי הדיור(. לפי הלשכה

בכ- עלה הדירות מחירי מדד לסטטיסטיקה והמחיר55%המרכזית בכ- עלה הדירה שכר של הוא30%הממוצע לכך הגורמים אחד .

ת שנוצר עקב היקפן המצומצם של התחלותמחסור בעשרות אלפי דירו הבנייה ביחס לגידול במספר משקי הבית. אל מול מחירי הדיור הנוסקים עלתה ההכנסה הממוצעת של משקי הבית באופן מתון. שתי מגמות אלו הביאו לידי הכבדה ניכרת בנטל הוצאות הדיור של משקי הבית, המשפיעה בעיקר על שכבות האוכלוסייה החלשות ועל אלו המשתייכות למעמד הביניים )להלן - משבר הדיור(. להכבדה בנטל הוצאות הדיורשל ולרווחתו לחייו הנוגעות לכת מרחיקות השלכות להיות עלולות ימשיכו מגמות אלו הן עלולות להשפיע ולחוסנו הכלכלי. אם הפרט

לרעה על מצב המשק כולו.נדון הוא שנים. כמה זה הציבורי היום סדר על מצוי הדיור משבר בהחלטות ממשלה, בדיוני הכנסת, בתקשורת ובאקדמיה, והיה לאחד

בקיץ החברתית המחאה של המרכזיים בדצמבר2011מהנושאים . הדיור2013 במחירי העלייה מגמת נמשכה הביקורת, סיום מועד ,

ומשבר הדיור עדיין לא בא על פתרונו. לממשלה ולשלטון המקומי יכולת השפעה רבה על שוק הדיור בישראל.ישראל. מקרקעי רשות של בניהולה מצויות המדינה קרקעות רוב מוסדות התכנון, רשות מקרקעי ישראל והשלטון המקומי הם הגופיםתכנון משלב דיור יחידת של הייצור בשרשרת המעורבים העיקריים להשפיע הממשלה של בכוחה פיתוחה. ועד שיווקה דרך הקרקע כך ואגב ההיצע על וביתר שאת לדיור במידה מסוימת על הביקוש מתן שיאפשרו תנאים ליצור בכוחה עוד הדיור. מחירי את לווסת ולסייע בדיור לקבוצות פתרונות דיור במחיר סביר לכלל האוכלוסייה

אוכלוסייה מסוימות שהכנסותיהן נמוכות יחסית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת2

פעולות הביקורת

פברואר-דצמבר את2013בחודשים המדינה מבקר משרד בדק רלוונטיות נוספות ושל רשויות עם משבר1התמודדותן של הממשלה

הדיור. הבדיקה התייחסה בין השאר לנושאים אלו: גיבושה של מדיניותשל הייצור בשרשרת עיקריים שלבים בחינת הדיור, בתחום לאומית יחידות דיור ופעולות הממשלה בתחום דיור בר השגה. בדיקות השלמה

.2014ועדכונים של חלק מהנתונים נעשו בחודשים ינואר-אוגוסט הבדיקה נערכה במשרד הבינוי והשיכון )להלן - משרד הבינוי או משרד השיכון( ומחוזותיו, ברשות מקרקעי ישראל )להלן - רמ"י( ומחוזותיה, במשרד הפנים - במינהל התכנון ובלשכות התכנון המחוזיות, במשרדבדיקות מקומיות. רשויות ובכמה הממשלה ראש במשרד האוצר, השלמה נעשו במשרד לפיתוח הנגב והגליל, במשרד הכלכלה, במשרד

המשפטים, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וכן בבנק ישראל.

הליקויים העיקריים

שער ראשון תמונת מצב של שוק הדיור בישראל

2013-2008הכבדה ניכרת בנטל ההוצאות על דיור בשנים בישראל,1967משנת הדירות מחירי במדד ריאליים שינויים נרשמו

עד2008המעידים גם על התנודתיות הניכרת של שוק הדיור; מינואר ,55% חלה במחירי הדירות עלייה ריאלית בשיעור של כ-2013דצמבר

של ממוצע שנתי קצב דהיינו הדירות9%כ- מחירי עליית מקצב ניכרת במידה גבוה זה קצב .

שהוא הרב-שנתי, בממוצע לשנה. להלן השינויים הריאליים במדד מחירי הדירות2%כ-

בשנים 2013-1967:

והבניה, התשכ"ה-1 מוסדות התכנון כהגדרתם בחוק התכנון , רשויות1965 סטטוטוריות וחברות ממשלתיות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

3משבר הדיור

חל גידול בשיעור הוצאות2012-2008נמצא כי על פי הנתונים, בשנים הדיור של משקי בית על שכר דירה. הגידול בשיעור ההוצאות בולטגובה ההכנסה(, דירוג )לפי בעיקר בקרב ששת העשירונים הנמוכים

ממשקי20% משקי בית. אף שמדובר בסך הכול ב-470,000דהיינו כ- מסך משקי הבית השוכרים73%הבית במדינת ישראל, שיעורם הוא כ-

נטו דירה מההכנסה כי שיעור ההוצאות על שכר נמצא דירות. עוד משקי בית( עמד על285,000בקרב שלושת העשירונים הנמוכים )כ-

או עבר אותו. פריצת רף זה מעידה על פגיעה אפשרית30%רף של ביכולתם של משקי הבית לממן צורכי מחיה בסיסיים, היא מגבירה את הסיכון הכלכלי שלהם ועלולה להביא לידי פגיעה ממשית ברמת חייהם.לפי נטו, להכנסה יחסית בית משקי של החודשית ההוצאה שיעור

עשירונים מוצג בתרשים להלן:

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת4

מדדים נוספים המבטאים את משבר הדיור הם התמורות במדדי מחירי הדירות לעומת השכר החודשי למשרת שכיר ישראלי והתמ"ג )נתונים

(. הנתונים שמוצגים להלן מצביעים על2013-2005ריאליים לשנים אלו של ביכולתם זה ובכלל השכירים, של הקנייה בכוח הפגיעה

המבקשים לרכוש את דירתם הראשונה:

משכורות חודשיות של103 נדרשו 2008לפי נתוני משרד הבינוי, בשנת משכורות חודשיות;137 כבר נדרשו 2013שכיר לרכישת דירה ובסוף

כמו כן, שיעור ההוצאה מהשכר החודשי הממוצע עבור שכר דירה עלהבינואר 29%מכ- 2008

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

5משבר הדיור

.2013 בדצמבר 38%לכ-

מחסור בהיצע הדירות והיעדר מגוון בגודלןנוצר פער מצטבר בין מספר התחלות2012-2002נמצא כי בשנים

יחידות דיור )להלן -53,000הבנייה למספר משקי הבית שהסתכם ב- כ- של כולל מחסור מראים הבינוי משרד נתוני דירות(. או יח"ד

ניכרת115,000 לעלייה תרמו לביקוש ההיצע בין הפערים יח"ד. משנת ישראל בנק של מחקר לפי הדיור. המחסור2011במחירי

כ- מסביר וכ-37%בדירות דירות במחירי מהעלייה מהעלייה75% במחירי שכר הדירה בשנים האמורות.

היו דירות שבהן עד2013 מכלל הדירות שבנייתן החלה בשנת 6%רק כ- לעומת חדרים בשנת42%שלושה החלה שבנייתן כאלו דירות

. ההיצע הנמוך של דירות קטנות פוגע בהלימה בין צורכי חלק1980וגורם להכבדה שלא ובין מצאי הדירות המתאים להם ממשקי הבית

לצורך בנטל הוצאותיהם על דיור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת6

המידע הממשלתי על הביקוש ועל מחירי הדיור לקוי ואיכותונמוכה

בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור - ובראשם משרד הבינוי - אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית. זאת ועוד, אין עומד לרשותם מידע מהימן דיו על נטל הוצאות הדיור של האוכלוסייה המתגוררת בדירות שבבעלותם; מציאות כזאת פוגעת ביכולתו של משרד הבינוי לגבש מדיניות בתחום

הדיור. יתרה מזאת, הגופים האמורים לא פיתחו מודלים שיסייעו בידם לאמוד את הביקושים בשוק הדיור ולאפיינם. לפיכך, היצע הדירות עלול שלא

להתאים לצרכים הן מבחינת מיקומן של הדירות הן מבחינת גודלן.כ-2007משנת למטרת25% היו דירות לרכישת העסקאות מכלל

השקעה. אף שהמשקיעים יוצרים חלק ניכר מהביקושים בשוק הדיור, משרדי הבינוי והאוצר לא בחנו באופן שיטתי את ההשפעות של רכישה לצורך השקעה על שוק הדיור, וזאת כדי לקבוע מדיניות מושכלת ביחס

להשפעות אלו. המידע הרב בנושא המקרקעין ושוק הדיור המצוי בידי משרדי הממשלהבמערכות מנוהל המסים( רשות )כמו האחרים הרלוונטיים והגופים

שונות ללא כל קישור ביניהן ומתוחזק באופן מפוצל וחלקי. קובץ "כרטסת מחירי נדל"ן" )כרמ"ן( של רשות המסים הוא המקור המרכזי לנתונים המשמשים לבדיקת השינויים במחירי הדיור. נמצא כי הקובץ חסר ולא מדויק, ואף לא מבוקר בידי גורם כלשהו, ואין הוא

כולל נתונים מהותיים, על כן מהימנותו מוטלת בספק רב.בנוגע למחירי לציבור להפיק שאילתות אף שרשות המסים אפשרה עסקאות במקרקעין מתוך נתונים שהיא מרכזת, נמצא כי עדיין קיים קושי בהפקתם; הדבר פוגע בשקיפות הנדרשת ליעילות הכלכלית של

שוק הדיור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

7משבר הדיור

שער שני התוויית מדיניות הממשלה והתמודדותה עם

משבר הדיור

)לפני פרוץ משבר2007-2005החלטות הממשלה בשנים הדיור(

נותרו בגדר "אות מתה"וכמה החלטות העשויות2007-2005בשנים קיבלה הממשלה כמה

במינהל ובהן הרפורמה להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור, לאומית תכנית ישראל(, מקרקעי רשות )כיום ישראל מקרקעי אסטרטגית לפיתוח הנגב, מתן תוקף לתכנית מתאר ארצית - תמ"א

ופיתוח של קרקע למגורים35 , גיבוש תכנית חומש מוסכמת לתכנון ולתעסוקה. אולם יישומן של חלק מהחלטות, דוגמת הרפורמה ברמ"י,ולפיתוח לתכנון חומש תכנית גיבוש דוגמת האחר, וחלקן התעכב "אות בגדר ונותר כלל יושם לא אף ולתעסוקה, למגורים הקרקע

מתה".-2007כפועל יוצא מכך, התפוקות של שרשרת הייצור של יח"ד בשנים

לא נתנו מענה הולם ליעדי התכנון והשיווק שהציבה הממשלה2005בהחלטותיה ובתכניותיה והן לא הלמו את צורכי שוק הדיור.

אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביח"ד והיעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור )מנגנון ניהול

לא היו2008סיכונים( הביאו לידי כך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת ועם הדיור במחירי הזינוק עם להתמודדות אמצעים הממשלה בידי משבר הדיור ההולך ומעמיק. היעדר היערכות לקראת משברים שכאלו

היא ליקוי מהותי בסדרי מינהל תקין ובעבודת המטה הממשלתית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת8

הממשלה נכשלה בזיהוי משבר הדיור 2010-2008בשנים ולא גיבשה מדיניות להתמודדות עם המשבר ולבלימתו

במהלך שכבר חדה2008אף עלייה של ברורה מגמה הסתמנה ה- הממשלה הדיור, אולמרט,31במחירי אהוד מר של בראשותו

התייחסות הדורש כסיכון זו מגמה זיהתה לא עת, באותה שכיהנה ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. היא גם לא קבעה כי ישהמחירים עליית את לבלום או למתן כדי כלשהם אמצעים לנקוט

-2010וממילא לא גיבשה תכנית כוללת לשינוי מגמה זו. לכן, בשנים גדלו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור ומחירי הדיור עלו2008

זו בתקופה במונחים ריאליים ועמם ההכבדה בנטל הוצאות הדיור. תהליך36%בכ-

זה הוא הלכה למעשה משבר הדיור הנוכחי. בעוד מחירי הדיור נוסקים, 32, יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה הממשלה ה-2010רק ביולי

בראשותו של מר בנימין נתניהו, את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור וקבעה כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד אתויחידים( מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים )משפחות מחירי הדיור כן המשיכו פי על אף דירתם הראשונה. את הרוכשים

אם כי באופן מתון יותר.2012-2011לעלות בשנים

2012-2011לוחות הזמנים להשגת יעדי הממשלה בשנים לא היו ריאליים

תכניות2011במרץ של מהיר לאישור הסדרים הממשלה קבעה )כהוראת למגורים הבנייה להאצת חוק לחוקק והחליטה למגורים וד"לים(, - )להלן לאומי לדיור ועדות יוקמו היתר בין ולפיו שעה( לבנייה הזמינות הקרקעות היצע את ניכר באופן להגדיל במטרה ההסדרים אולם הדיור. מחירי עליית את לבלום מנת על למגורים שנקבעו, והקמתן של הוועדות האמורות, לא נתנו מענה מלא לצורךבר לדיור היחידות גם מספר )ראו להלן(. בייחוד במרכז הארץ זה,

השגה שאושרו בוועדות אלו היה קטן ביותר.שהוקמה2012במרץ טרכטנברג ועדת המלצות יישום במסגרת ,

יוקר המחייה2011בעקבות מחאת קיץ שפרצה בין היתר על רקע החלטות בנושאי דיור ובהן32בכלל והדיור בפרט, קיבלה הממשלה ה-

לוחות אולם למגורים. והפיתוח של קרקעות האצת פעולות השיווק ובשיווק של קרקע יעדי הממשלה העוסקים בתכנון הזמנים להשגת לבנייה למגורים התבררו כלא ריאליים, משום שקביעתם לא התחשבה

בחסמים התכנוניים והתשתיתיים שישנם בדרך למימוש יעדים אלו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

9משבר הדיור

עבודת המטה להתוויית מדיניות הדיור הממשלתיתוהפעלתה

נמצאו לקוייםפעלו משרדי הממשלה וגופים שלטוניים הנוגעים2012-2005בשנים

בדבר בלי שמונה גוף מטה שתפקידו לתכלל את התוויית מדיניות הדיור הממשלתית ואת יישומה. פעולות אלו היו מבוזרות בין משרדי הממשלהעבודה תכנית שגובשה בלי פעלו והם השונים, המדינה ומוסדות אסטרטגית רב-שנתית ובלי שנקבעו יעדי מדיניות מוסכמים ומתואמים בין כלל הגופים הנוגעים לעניין התשתיות הנדרשות לשכונות מגורים, בעיקר משרד הבינוי, רמ"י ומינהל התכנון במשרד הפנים. למשל, ביולי

קבעה הממשלה כי יש להוריד את מחירי הדיור, אך לא קבעה2010יעד עבור שיעור הירידה שיש לשאוף אליו.

יישום נמצא גם כי מזכירות הממשלה לא קיימה מעקב שיטתי אחר הנוגעות למדיניות2012-2005החלטות הממשלה שהתקבלו בשנים

או יושמו לא רבות של הממשלה הדיור הממשלתית אף שהחלטות שיישומן התעכב זמן ממושך.

היבטים במימון בשוק הדיורבמטרות לעמוד כדי המוניטרית המדיניות את קובע ישראל בנק קבע שאותה האחרונות, בשנים הנמוכה לריבית בחוק. לו שנקבעו בצמיחה ולתמוך המחירים יציבות על לשמור כדי בעיקר הבנק ועל לדיור עליית הביקוש נלוות על יש השפעות ובתעסוקה במשק, עליית מחירי הדירות, למרות העובדה שהוראות הפיקוח על הבנקיםפעולות גם המחירים. לעליית ממתן גורם הן הבנקאית למערכת שנקטה הממשלה לבלימת עליית המחירים לא השיגו את יעדן; למשל, לא נמצא כי צלח הניסיון להגדיל את היצע הדירות על ידי הגדלת היצע האשראי הבנקאי לבנייה, באמצעות הקמת קרן תקציבית ממשלתית)קרן מע"ם( והקטנת דרישת הקצאת ההון בבנקים בגין ערבויות המכר. במשך שנים ארוכות ההפרשה הכוללת של כלל המערכת הבנקאית

)כ- דומים סכומים על לדיור עמדה הלוואות בגין 2להפסדי אשראי הורה המפקח על הבנקים לבנקים2013מיליארד שקלים(. רק במרץ

להעמיד את ההפרשה הקבוצתית המינימלית בגין הלוואות לדיור עלבשנים0.35% לדיור באשראי מואץ וגידול עלייה אף על וזאת ;

)מכ- ב-112האחרונות ש"ח מיליארד לכ-31.12.05 מיליארד237 ( ולמרות העלייה בסיכון בענף112% - עלייה של כ-31.12.12ש"ח ב-

הדיור, כפי שעולה מפרסומי הפיקוח על הבנקים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת10

צעדי מיסוי מקרקעין שננקטו יושמו באיחור וללא בקרהמספקת

נמצא כי אף שצעדי המיסוי שנקט משרד האוצר הביאו לידי הגדלתבשנים משקיעים שבבעלות דירות של המכירה 2012-2011היקף

(, מספרן הכולל של הדירות שבבעלות משקיעים2010)לעומת שנת גדל, משום שמשקיעים הוסיפו לרכוש דירות ומספרן עלה על מספרעל המצביעה עבודה נמצאה לא האוצר במשרד שמכרו. הדירות שיספקו השכירות פתרונות בין הכלכלית מהבחינה הרצוי התמהיל

המשקיעים אם ימשיכו להחזיק בדירותיהם לבין פתרונות אחרים.מיסוי חוק גיבוש את יזם האוצר במשרד התקציבים אגף כי נמצא מקרקעין )הגדלת היצע של דירות מגורים - הוראת שעה(, התש"ע-

, והקים צוות בשיתוף רשות המסים לבחינת ההיבטים והשפעות2011הכנסות מינהל שיתוף ללא החקיקה בניסוח עסק שגם החקיקה

המדינה כשותף מלא לתהליך. אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, אגף התקציבים ורשות המסים לאואת משקלם במחיר הדירה למגורים בחנו את רכיבי עלויות הבנייה וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט, ואת שיעור המסים בכלל השונים המס לשיעורי בנוגע החלטות בקבלת להם לסייע שיכלו

והפטורים הקבועים בחוק מיסוי מקרקעין.כ-2013במאי של רכישתן לאחר ידי165,000, על שנקנו דירות

ועליית מחירי הדיור במשך חמש שנים,2012-2007משקיעים בשנים דירות חיוב שעניינו מקרקעין מיסוי לחוק תיקון אישרה הממשלה להשקעה במס שבח במועד מכירתן, במתכונת המתחשבת בהערות

.2011שהעלתה רשות המסים כבר בשנת נעשה לא וברשות המסים באגף התקציבים הכלכלן הראשי, באגף תהליך מוסדר ומובנה של מעקב אחר התאמת סעיפים שונים בהוראות מיסוי המקרקעין למצבו המשתנה של המשק, אם בהיבטי המקרו אם בהיבטי המיקרו, ושל מעקב אחר תום תוקפן של הוראות שעה. כמו כן, לא נבחן אם הושגו מטרות הממשלה הקבועות בהוראות חוק שונות שחוקקו בעבר בתחום המסים בכלל ובתחומי מיסוי רלוונטיים לשוק

הדיור בפרט.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

11משבר הדיור

שער שלישי שרשרת הייצור של יחידות דיור

לא עודכנה וליישובים רבים אין תכנית מתאר35תמ"א מעודכנת

תמ"א אישור שהוראותיה35מאז ואף שנים, משמונה יותר חלפו יש לבחון את הצורך בעדכונה אחת לארבע שנים, טרם כי קובעות הושלם תהליך קבלת ההחלטות הראשון על עדכונה. בנוגע לתכניות

המתאר המחוזיות נמצא שלא מתקיים מעקב אחר יישומן. נמצא כי ליישובים רבים אין תכניות מתאר כוללניות מעודכנות; למשל,

מ-4רק עיריות )כ-71 ( מחזיקות בתכנית מעודכנת תקפה. עם6% מהעיריות התכנית מצויה בתהליכי הכנה.80%זאת, ב-

יעדי פיזור האוכלוסייה ופיתוח הפריפריה שנקבעו בתמ"א לא הושגו35

ואת35צוות מתכננים שנבחר לבחון את העדכונים הנדרשים בתמ"א יעדי האוכלוסייה2007יישומה )להלן - צוות המעקב( מצא כי נכון ל-

וגם35שקבעה תמ"א למימוש מדיניות התכנון הלאומית לא הושגו מטרת התכנית לתת עדיפות לפיתוח הגליל והנגב ולמּתֵן את הפיתוחבין ביותר הבולט הפער הרצויה. במידה הושגה לא הארץ במרכז פי שעל המרכז, במחוז הוא בפועל המצב ובין המתוכננים היעדים

מהיעדים2020המגמות שמצא צוות המעקב אוכלוסייתו תחרוג בשנת תושבים. גם יעדי האוכלוסייה לצפון הארץ ולדרומה לא400,000בכ-

כ- בהם צפויים ובמצטבר מיעדי600,000הושגו, פחות תושבים בשוק הביקושים את להכווין אפוא לא הצליחה התמ"א. הממשלה להיצע הביקוש בין והדבר הגדיל את הפערים אל הפריפריה הדיור

במרכז הארץ.בשנים כי מצא, גם המעקב הפערים2008-1995צוות

באותן וכי העמיקו, הארץ למרכז הפריפריה בין הכלכליים-חברתיים מדיניות אמצעי הממשלה משרדי נקטו לא רבים במקרים השנים השקעה כמו לפריפריה, מהמרכז אוכלוסייה של ההגירה לעידוד בתשתיות ויצירת אזורי תעסוקה. הצוות מצא כי הממשלה אף נקטהלמרות הארץ במרכז הפיתוח את והעדיפה הפוכות פעולות לעתים

מדיניותה המוצהרת.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת12

ליקויים בניהול המלאי התכנוני, שחיקתו ואי זמינותו לבנייהתקן קבעו לא הדיור בתחום למדיניות האחראים משרדי הממשלה בהיעדרו למגורים. הזמין של המלאי התכנוני המזערי לגודלו מחייב עולה קושי לקבוע יעדים מושכלים ולהתריע מבעוד מועד על מחסור במלאי. כמו כן, אין כל מידע רלוונטי על המלאי התכנוני ועל זמינותו

לבנייה, אף שהדבר חיוני לקבלת החלטות ולתכנון מדיניות דיור.ניכרת במחירי2009-2007בשנים , בתקופה שכבר הסתמנה עלייה

הדיור, לא קבע משרד הפנים יעדים כמותיים לאישור תכניות וליצירת 2213מלאי תכנוני, אף שהממשלה החליטה לעשות כן בהחלטה מס'

קבעה הממשלה יעדים כמותיים לאישור יח"ד2010. רק ביולי 2007מ-בתכניות מפורטות בכל המחוזות.

מספר יחידות הדיור שאישרו מוסדות התכנון היה2011-2007בשנים נמוך ביחס למספר התחלות הבנייה ולגידול במספר משקי הבית באותןאלו בשנים שאושרו בתכניות הדיור יחידות מספר בין הפער שנים. היה הבית משקי במספר לגידול

.57,000כ- נבלמה השחיקה במלאי התכנוני ומוסדות התכנון2013-2012בשנים

לאישור תכניות מפורטות.2010עמדו ביעדים שקבעה הממשלה ב-העלתה כי חלק2012ואולם בדיקה של המלאי התכנוני שאושר ב-

נכבד ממנו אינו זמין לבנייה. אף על פי כן, משרד הפנים אינו משקף זאת בדוחותיו. המידע החסר על זמינות המלאי התכנוני אינו מאפשרלקבל הממשלה של ביכולתה ופוגע התכנון הליכי של תקין ניהול החלטות בתחום הדיור. כמו כן, מחסור בתכניות זמינות לבנייה עלול

לעורר קשיים בהגדלת ההיצע בשוק הדיור.

ייזום תכניות על מקרקעי ישראל נעשה בחוסר הלימהלצרכי המשק

ייזום התכנון מתחיל בהרשאות לתכנון מטעם רמ"י. רמ"י לא הכינהיחידות תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות שיאפשרו לתכנן את כמות

הדיור הנדרשת כדי לעמוד ביעדים שנקבעו לה מפעם לפעם. יח"ד212,000 נתנה רמ"י הרשאות לתכנון של כ-2012-2007בשנים

עד קרקעות. לשיווק ביעדים לעמוד כדי מהנדרש הקטנה כמות - נתנה רמ"י הרשאות לתכנון של כ-2010 יח"ד בממוצע מדי13,000

גדל מספר ההרשאות. מאחר שהליכי התכנון2011שנה ורק משנת נמשכים כמה שנים הרי שעלולה להיות בשנים הקרובות פגיעה ביכולת לעמוד ביעדי התכנון והשיווק שקבעה הממשלה וביכולת להגדיל את

ההיצע בשוק הדיור במקרקעי ישראל.הוגשו למוסדות התכנון תכניות הכוללות תוספת2012-2007בשנים

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

13משבר הדיור

כ- יח"ד151,000של יח"ד, כמות שאינה מאפשרת את אישורן של במוסדות התכנון בכמות הנדרשת למשק. מדובר בכמות קטנה, בייחוד לנוכח העובדה כי בתחילת הליכי התכנון יש לקדם כמות גדולה יותר של יח"ד מהנדרש משום שבסופו של תהליך לא כל התכניות מתאשרות. התנהלות זו היא אחת הסיבות לכך שבשנים אלו אישרו מוסדות התכנון

מספר נמוך יחסית של יח"ד. נמצא כי התכניות למגורים שהגישה רמ"י למוסדות התכנון במחוזותבאותם הבית משקי במספר היחסי הגידול את תאמו לא השונים מחוזות. הדבר בולט בעיקר במחוזות המרכז ותל אביב )מחסור של כ-

ושל כ-39% , בהתאמה(. לעומת זאת, במחוזות הדרום, הצפון81% וחיפה ישנן תכניות למגורים הרבה מעבר לגידול היחסי במספר משקי

הבית.

התמשכות הליכי התכנון של תכניות מפורטות למגורים )עלכלל הקרקעות(

2נמצא כי הזמן הממוצע הנדרש לאישורן של תכניות גדולות למגורים

חודשים )כחמש שנים וחצי(. פרק זמן זה ארוך פי שלושה65הוא כ- התשכ"ה- והבניה, התכנון בחוק שנקבע המצטבר ,1965מהזמן

להשלמת תהליך אישור תכניות. במחוז המרכז התהליך נמשך אף יותר,חודשים )כשמונה שנים(, כלומר פי ארבעה מהזמנים הקבועים96כ-

בחוק. התמשכות הליכי התכנון מקשה על היכולת להגמיש את ההיצע בשוק הדיור לפי הצורך. תהליך המימוש של התכניות נמשך אף הואמהגשת שנים כתריסר בממוצע חולפות ובמצטבר מספר, שנים

התכניות המפורטות למוסדות התכנון ועד גמר הבנייה. בדיקת הליכי התכנון של פרויקטים גדולים בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה מלמדת על בעיות מערכתיות, ובהן קשיים בתיאום בין-משרדילסדרי עבודה תכניות של התאמה חוסר התכניות, לקידום הנדרש העדיפויות בכל הנוגע לתכנון למגורים, קשיים ועיכובים בהתמודדות עם חסמי תכנון, הגשת תכניות שאינן בשלות לקידום, היעדר הסדרת לוחות זמנים מחייבים להכנת סקרים סביבתיים ותחבורתיים הנדרשים לקידום התכניות וכן התמהמהות של חלק מיוזמי התכניות ומהגופים המאסדרים

את התכנון.

יח"ד למלאי התכנוני והתבררו כמקור העיקרי200 תכניות שהוסיפו יותר מ-2ליצירת מלאי תכנוני.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת14

מועילות מוגבלת של מסלול הוועדות לדיור לאומי)כחמישית( קטן חלק של לאישורן סייע הווד"לים שמסלול נמצא

(,2013 עד אפריל 2011מיחידות הדיור שאושרו בסך הכול )מאוגוסט ושרוב התכניות המקודמות במרכז הארץ, שבו יש ביקושים גדולים, לאשאושרו מהתכניות חלק כן, על יתר זה. במסלול לקידום התאימו במסלול זה אינן זמינות למימוש בטווח הזמן הקצר, ועל כן אין בהן כדי

לסייע להגדלת ההיצע בשוק הדיור בקרוב.

ליקויים בשיווק קרקע למגורים בהחלטות הממשלה בנושא שיווק קרקעות למגורים לא נקבעו סדרי עדיפויות, היעדים שנקבעו בהן לא כללו חלוקה לפי מחוזות, והן לא לוולא מזאת, ההחלטות יתרה היעדים. לאופן קביעת בנוגע בהסברים התקבלו על בסיס מידע שלם. גם מועצת מקרקעי ישראל לא קבעה מדיניות ברורה בנושא שיווק קרקעות למגורים ולא קיבלה החלטות

מפורשות בנוגע ליעדי השיווק. חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי אינו זמין בפועל לשיווק, דהיינו נרשם פער גדול ביןהמתפרסמות ליח"ד העבודה בתכנית הכלולות הדיור יחידות כמות למספרן בפרסומים מספרן בין גדול פער נרשם כן, כמו לשיווק.

פורסמו לשווק כ-2014 עד יולי 2007בעסקאות שנחתמו בגינן; משנת יח"ד96,900 יח"ד ובסופו של דבר נחתמו עסקאות בגין כ-199,600)כ- יעדי הממשלה48%בלבד פי זה מצומצם מהנדרש על היקף .)

לשיווק לשנים אלו. היקף יחידות הדיור בעסקאות שנחתמו2012-2007זאת ועוד, בשנים

ממספר היחידות הנדרשות עקב התוספת של משקי בית50%היה כ-ניכר במחוזות המרכז ותל אביב באותן שנים. עיקר המחסור בשיווק

מהנדרש, בהתאמה.25% ו-39%בהם שווקו רק כ-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

15משבר הדיור

ליקויים במימוש תכניות למגורים על ידי הרשויות המקומיותהקרקע של הפיתוח עלויות למימון הקיימים ההסדרים כי נמצא ברשויות המקומיות לוקים בחוסר יעילות ולעתים אף אינם מאפשרים מימון ריאלי של עבודות הפיתוח. במתכונתם הנוכחית הם גם לעתים חסם המעכב את פיתוחן של שכונות מגורים ואת בנייתן של אלפי יחידות דיור. אף שהממשלה זיהתה בעיה זו כבר לפני כחמש שנים היא עדייןנוספות סיבות ובשל כזאת מציאות בגלל פתרונה. על באה לא התכניות, במימוש שנים כמה עיכובים של חלו זה בדוח המפורטות

והדבר פגע ביכולת להגמיש את ההיצע בשוק הדיור.- ארוכים בנייה( להיתר בקשות )לאחר הגשת הבנייה רישוי תהליכי

הוא שנבדקו ברשויות הממוצע והסמכויות15-8.4משכם חודשים מפוצלות בין כמה גופים רלוונטיים.

שער רביעי פעולות הממשלה בתחום דיור בר השגה

במשך שנים לא הייתה הסדרה חוקתית-מינהלית של דיור ברהשגה

בישראל, שלא כמו ברוב מדינות המערב המפותחות, טרם הונח מסד חוקי המסדיר את נושא דיור בר ההשגה לרבות ההגדרה של המונח, של קהל היעד ושל הכלים שבאמצעותם יש ליישם את הנושא וקביעתידי על הוכר בהסדרה הצורך יישומו. על ופיקוח שליטה מנגנוני הממשלה; אולם במועד סיום הביקורת טרם הוסדר באופן כולל נושא זה, על מכלול היבטיו, לא באמצעות חקיקה ולא באמצעות הסדרה מינהלית. היעדר הסדרה גרם לעיכוב בקידום פרויקטים לבניית דירות

,2014בהישג יד ואף לביטולם. לאחר מועד סיום הביקורת, באפריל לחוק התכנון והבנייה שבמסגרת התוספת השישית101פורסם תיקון

שלו נקבעו ההוראות לעניין דיור להשכרה לטווח ארוך, המוגדר כ"דיורבהישג יד".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת16

הביטוי לדיור בר השגה בתכניות מתאר סטטוטוריות הינושולי ולא מספיק

היזמים השלטוניים - משרד הבינוי ורמ"י - נהגו להגיש תכניות לבנייהבר בדיור בצורך שנגעו בלי התכנון מוסדות של לאישורם למגורים בניגוד וזאת הדירות, גודל של תמהיל שישקף תכנון לרבות השגה,

.35להוראות שבתמ"א אף שמטרת חוק הווד"לים היא לתת פתרון לצורכי הדיור באמצעותשונים, לרבות באמצעות ומסוגים דירות מגורים בגדלים שונים היצע ייעוד קרקע לדיור להשכרה, משרד הפנים המנחה את פעילותן שלבנוגע לכך. בפועל, עד אוגוסט יעדים כמותיים ועדות אלו לא קבע

רק2013 ביותר; נמוך היה שאושרו השגה בר דיור יחידות מספר מכלל 1,676 יחידות הדיור שאושרו עמדו בהגדרה של דיור25,487

יועדו להשכרה. יוצא אפוא שמדובר בתפוקות433בר השגה, ומהן רק שוליות שאין בהן משום מענה למחסור בדיור בר השגה.

ליקויים בהתוויית מדיניות ובעבודת המטה לדיור בר השגה משרד הבינוי, מינהל התכנון ורמ"י לא קבעו מהו היקף אוכלוסיית היעד לדיור בר השגה. יתרה מזאת, נרשמו הבדלים בין הגופים השלטוניים הרלוונטיים בקריטריונים הקובעים אילו יח"ד מוגדרות יחידות של דיורזהות פלח - - בעלות או שכירות - שטחן, אופן החזקתן בר השגה אוכלוסיית היעד, היקף הסבסוד של המדינה לצורך בנייתן או רכישתן

וכן מחירן. בהיעדר "שפה משותפת" בין משרד הפנים ומוסדות התכנון, האחראים לתכנון ולאישור הסטטוטורי של תכניות מתאר, ובין רמ"י ומשרד הבינוי האחראים לשלבי הייזום, השיווק והביצוע של פרויקטים בתחום הדיורובין תקפות סטטוטוריות תכניות בין אי-תאימות נוצרת ההשגה, בר

תכניות הפרויקטים שמשרד הבינוי ורמ"י משווקים ליזמים פרטיים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

17משבר הדיור

הפעלת מסלול "מחיר דירה למשתכן" הניבה תפוקות דלותיותר מתריסר שנים לא הציבה הממשלה יעדים לשיווק דירות במשך

נקבע, בעקבות2011במסלול מחיר דירה למשתכן. רק בספטמבר את להשלים הבינוי ומשרד רמ"י שעל טרכטנברג, ועדת המלצות

זה עד סוף 5,000השיווק של יח"ד במסלול שווקו2012 בפועל ; יח"ד.2,600בשנה זו רק כ-

להיקף יחסית דלות תפוקות אפוא הניבה האמור המסלול הפעלת אוכלוסיית היעד שלו - מאות אלפי משקי בית של זכאי משרד הבינוי שנזקקו לדיור בר השגה. לכן, לא היה בכך כדי לחולל תפנית מבחינת היצע הדיור ומילוי צורכי הזכאים. למעשה, ניתנו פתרונות דיור למתישהסתכמו לכת מרחיקות כלכליות מהטבות שנהנו מהזכאים מעט

לעתים במאות אלפי שקלים.לקחים שהפיק בלי זה במסלול שיווק מכרזי פרסם הבינוי משרד מתוצאותיהם של מכרזים קודמים ובלי שבדק את ההיתכנות והכדאיות

מהמכרזים50%של כל פרויקט. הוא לא עשה כן למרות העובדה שכ- נכשלו ואף שהפעלת המסלול לא הביאה2012-2008שפרסם בשנים

לירידה במחירי שוק הדירות. על אף ההגבלות שהוטלו על הרוכשים במסלול זה עולה ספק בעניין יעילותם ויכולתם של הגופים הנוגעים בדבר להבטיח שהדירות שנמכרו לזכאים, לעתים תוך כדי מתן הטבות כלכליות, ישמשו תמיד את הזכאים

וכן למנוע מצב שבו השקעות המדינה יירדו לטמיון. יוצא אפוא שבשני העשורים האחרונים לא הצליחו משרד הבינוי ורמ"י לייצר יחידות דיור במסלול למחיר למשתכן בהיקף שעשוי להביא לידילנוכח התפוקות לו. שיפור מהותי בהיצע הדיור לאוכלוסייה הנזקקת הביקורת, סיום לאחר החליטה הממשלה, זה מסלול שהניב הדלות להפסיק את הפעלתו. תיקון הליקויים שעלו בבדיקת מסלול מחיר דירהשל מוצלחת בהפעלה לסייע עשויים ממנו לקחים והפקת למשתכן

מסלולים אחרים בעתיד לצורך מתן מענה לצורך בדיור בר השגה.

ליקויים בהפעלת מסלול "השכרה לטווח ארוך במחירמפוקח"

שהניב תפוקות דלות ונדרש להשקעות גדולותלרבות השכירות, שוק להרחבת תכניתו את גיבש התקציבים אגף ומוסדיים בשוק זה, ללא כל התבססותו על מעורבות גופים עסקיים שוק פיתוח של וההשפעות העלות התועלת, לבחינת מטה עבודת השכירות ארוכת הטווח על משק המדינה. הניסיון לשלב גופים עסקיים ומוסדיים בשוק זה כשל; רק במכרז אחד השתתף גוף מוסדי אך הוא

לא זכה במכרז.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת18

תיקבע שלפיהן אסטרטגיות תכניות הכינו לא ורמ"י הבינוי משרד המתכונת להרחבת שוק הדיור באמצעות בניית דירות להשכרה לטווחזניחות, ארוך. כמו כן, פעולותיהם למימוש התכנית היו מינוריות, עד

ובלתי מתוכננות ולא היה בכוחן להשפיע על שוק הדיור.בנוגע ולרמ"י הבינוי למשרד הממשלה שקבעה הכמותיים היעדים לבחינת מטה עבודת על התבססו לא להשכרה יח"ד של לשיווק הצרכים העתידיים של מדינת ישראל, אין הם עקביים והקשר ביניהם

תכניות העבודה של משרד2012-2011אינו ברור. נמצא כי בשנים הבינוי לא קבעו יעדים לדיור בר השגה והשכרה לטווח ארוך, וזאת עללבניית קרקעות של שיווקן להאצת שקבעה הממשלה היעדים אף

יח"ד ובהן 200,000 יח"ד לדיור בר השגה. נמצא גם חוסר40,000 לשנים הזמנים ולוח השיווק יעדי בין שנקבעו2014-2013הלימה

בהחלטות הממשלה ובין המלאי התכנוני הזמין המתאים לשיווק קרקעלבנייה להשכרה לטווח ארוך.

קרקעות לשיווק בנוגע החלטות קיבלה ישראל מקרקעי מועצת של הכלכליות ההשפעות לפניה שהוצגו בלי ארוך לטווח להשכרה מהלך זה. רמ"י לא הכינה אומדן תקציבי שישקף את היקף ההנחות במחיר הקרקע שתשווק להשכרה לטווח ארוך. אגף התקציבים הגיש בקשה לשר האוצר לאשר את ההפחתות הצפויות בהכנסות המדינה, בלי שהוא עמד על כך שרמ"י תמציא לו את האומדן התקציבי הנדרש.בתקציב ביטוי לידי באה לא בהכנסות המדינה ההפחתה כך, עקב

המדינה ונפגעה היכולת לקבוע את סדרי העדיפויות הלאומיים.מ-4רק מכרזים שפרסם משרד הבינוי בשנת 10 במסלול זה2012

. בסופו של406 יח"ד שפורסמו שווקו רק 1,412הסתיימו בהצלחה; מ-רק המסלול הניב ומפוקחת114תהליך מוזלת בשכירות יח"ד

המיועדות לזכאים. הוויתור הממוצע של המדינה על הכנסות מקרקע מיליון ש"ח ליח"ד אחת. בהתחשב בכך שמדובר באפיק1.7עמד על כ-

שהממשלה הגדירה כאמצעי בסיסי לטיפול במחסור בדיור, ובייחוד דיורומעוררת ספק גבוהה ביותר שעלותו זניח בהישג בר השגה, מדובר

בנוגע לכדאיותה הכלכלית של השקעה זו ולתרומתה לציבור כולו.

ההמלצות העיקריות

: ה ט מ דת ו ב ע ו ת ו כ ר ע על הממשלה לשפר את איכותו של הי המידע הנדרש לגופים הרלוונטיים לקבלת החלטות מושכלות בתחום הדיור ולשכלל את הכלים לאיסופו ולניתוחו; יש לפתח מודלים לאפיון הביקושים, למדוד את נטל ההוצאות של משקי בית על דיור ולעמוד עלהנגזרות מפעילותם של משקיעים לנתח את המשמעויות משמעותו, בשוק הדיור, לשפר את מהימנות הנתונים המשמשים לקביעת מדדי מחירי הדיור ולהגביר את השקיפות בתחום, לאסוף מידע מהימן עלהאוכלוסייה את ולאפיין זמינותו רמת לפי ולסווגו התכנוני המלאי הזכאית לדיור בר השגה. כמו כן, מומלץ ליצור מערכת מידע ממשלתית

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

19משבר הדיור

להפיק ותאפשר גאוגרפיים נתונים שתכלול ממוחשבת משותפת בכפוף המקרקעין, בתחום הנאסף המידע של וניתוחים שאילתות

למגבלות הקבועות בדין בעניין הגנת הפרטיות.את לשפר הממשלה על במחזוריות, מתאפיין הדיור ששוק מאחר יכולתה להגיב לתנודתיות שבו ולצמצם את הנזקים העלולים להיגרם מתנודות קיצוניות ומעליית מחירי השוק ולהיערך מראש לשינויים מעין אלו. על משרדי הממשלה להביא בחשבון את הצורך בקביעת מדיניותמימוש בני זמנים לוחות ובקביעת טווח וארוכת כוללת לאומית דיור של הייצור שרשרת של משלביה אחד לכל הממשלה יעדי להשגת

יחידות דיור, לרבות דיור בר השגה.תהליך את לתכלל שמתפקידיו מטה דרג הפעלת לשקול מומלץ המדיני הדרג בין מישק ולשמש הממשלתית הדיור מדיניות התוויית הביצועי המפעיל את שרשרת הדרג ובין הדיור מדיניות את הקובע

הייצור.: ן י ע ק ר ק מ י ו ס עלויותמי רכיבי את לבחון האוצר משרד על

המסים שיעור ואת בכלל הדירה במחיר ומשקלם למגורים הבנייה וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט, כדי שיוכלו לסייע בידו בקבלת החלטות בנוגע לשיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוקי מיסוי מקרקעין. כמו כן, עליו לבנות תהליך מוסדר ומובנה לבחינת התאמת סעיפים שונים בהוראות מיסוי המקרקעין למצבו המשתנה של המשק אם בהיבטי המקרו אם בהיבטי המיקרו, למעקב אחר תום תוקפן של הוראות שעה ולבחינת השגת מטרות הממשלה בהוראות חוק שונותהאמור מסים חקיקת נוהל את להשלים גם נדרש בעבר. שחוקקו

להסדיר את נושא גיבוש מדיניות מס וחקיקה במשרד האוצר.: ר ו צ י י ה ת ר ש ר ש ל ו ע י שלי לייעולה לפעול הממשלה על

שרשרת הייצור של יחידות דיור ולהגדלת האפקטיביות שלה. יש לעדכןתכניות יישום אחר לעקוב והמקומי, הארצי המתארי התכנון את המתאר המחוזיות, לקבוע תקן למלאי התכנוני הנדרש למשק בכל זמןוכן למוסדות היוזמים תכניות לגופים יעדים ולגזור בהתאם לכך נתון את ולשפר משכם את ולקצר התכנון הליכי את לייעל יש התכנון.

התיאום הבין-משרדי הנדרש לצורך קידומן היעיל של תכניות.אישור את המונעים חסמים להסרת לפעול להמשיך הממשלה על על חדשות תכניות ליזום מהצורך להימנע כדי יישומן ואת התכניות עתודות קרקע שאינן מתוכננות, ובאופן זה לאפשר שימוש יעיל בקרקע

ולחסוך בעלויות תכנון.

ולשיווק קרקעות לגבש מדיניות לתכנון ישראל מועצת מקרקעי על ובתוך כך להביא בחשבון את היעדים שקבעה הממשלה ואת מטרות התכנון הלאומי. על רמ"י לשפר את אופן גיבוש תכניות העבודה שלה

לשיווק קרקעות ולהעריך את סיכויי השיווק במסגרת התכנית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת20

על הממשלה ועל הרשויות המקומיות לבחון דרכים לקצר את תהליכי המימוש של תכניות. יש לבחון חלופות למתכונת הקיימת למימון עבודות הפיתוח של תשתיות מוניציפליות, וליישם את ההמלצות לייעול תהליכי

רישוי הבנייה.: ה ג הש ר ב ר ו י על הממשלה לפעול להסדרה כוללת של תחוםד

הדיור בר ההשגה, על מכלול היבטיו התכנוניים, הקנייניים והתפעוליים,כמרכיב חיוני במדיניות הדיור הלאומית הכוללת וארוכת הטווח.

על משרד הבינוי, בשיתוף הגורמים האחרים העוסקים בתחום השיכון והבינוי ובהם מועצת מקרקעי ישראל, רמ"י ואגף התקציבים, להפיק לקחים מהפעלת המסלול "מחיר דירה למשתכן" ומהליקויים שהתגלו בהפעלתו ולגבש תכנית אסטרטגית סדורה שתאפשר לספק את צורכי

האוכלוסייה השונים.משקי בית600,000מאחר שבשוק השכירות בישראל כבר נמצאו כ-

במועד סיום הביקורת, ראוי שבד בבד עם הניסיון לבסס שוק השכרה לטווח ארוך באמצעות שילוב גופים עסקיים, ועל מנת להשלימו ואףמקום יש אם תבחן הממשלה הציבור, לטובת הוגנת תחרות לייצר לאסדרת שוק השכירות הקיים כדי להגן הן על המשכיר הן על השוכר,

בשים לב לנהוג גם במדינות אחרות. על משרדי הבינוי והאוצר, על רמ"י ועל רשות המסים לבצע בדיקתכדי בהם שיש המרכיבים כל בחשבון יובאו שבמסגרתה היתכנות להשפיע על כדאיות המסלול "השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח", הןגם עליהם להפעלתו. התנאים את ולקבוע למדינה, הן למשקיעים לקיים תהליך הפקת לקחים מתוצאות המכרזים שהתקיימו במסגרת מסלול זה ולעמוד על התנאים שבהם יש להפעיל את המסלול באופןהסיוע ובין הראויה בין ההשקעה הממשלתית שיאזנו שיניב תפוקות

בדיור למאות אלפי הנזקקים לדיור בר השגה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

21משבר הדיור

סיכום

משבר הדיור, דהיינו עליית מחירי הדיור וההכבדה בנטל הוצאות הדיור, מסכן את חוסנם הכלכלי של משקי בית רבים ופוגע ברמת חייהם, ואף יותר מכך, הוא טומן בחובו סכנה לחוסן הכלכלי של המשק כולו. דיור נאות אינו רק ביטוי נדל"ני גרידא, זהו צורך אזרחי בסיסי. מעורבות הממשלה בשוק הדיור ובשרשרת הייצור של יחידות דיור מטילה לפתחה אחריות עליונה לקיום היצע שלעל המידה על יתר מכבידים שאינם במחירים דיור פתרונות הבסיסיים צרכיו את לממן ביכולתו פוגעים ואינם האזרח

האחרים. בדוח זה הועלו ליקויים מהותיים בהיערכותן של הממשלה ושלהכשלים ותוארו הדיור במשבר לטיפול נוספות רשויות את החוצים מערכתיים, מהליקויים חלק עמו. בהתמודדות בעיות על מלמדים והם באחריות, הנושאים השונים הדרגים הגופים מכלול של ובתפקודם הממשלה בתפקוד מבניות

המעורבים בשרשרת הייצור של יחידות דיור.לקוי. באופן לאומית דיור מדיניות התוו ומשרדיה הממשלה בהיבטים רבים הממשלה פועלת ללא מידע מלא מהימן ורלוונטיניכר חלק מתוכננות. ובלתי מאולתרות פעולות ונוקטת מהחלטותיה לא יושם או שיישומן התעכב. הממשלה לא הצליחהעיכובים וחלים לפריפריה מהמרכז הביקושים את להכווין בפיתוחה של הפריפריה. שרשרת הייצור התנהלה באטיות, לעתיםנמוכות היו שנים כמה במשך ותפוקותיה ברורים יעדים ללא מהנדרש למשק. כפועל יוצא מהכשלים בכל אחד משלבי שרשרת הייצור נוצרו פערים גדולים בין היצע לביקוש וחלה עלייה חדהמימוש ותהליכי התכנון העובדה שהליכי לנוכח הדיור. במחירי

כ- בממוצע נמשכים עדיין המחסור12התכניות ובשל שנים, המסתמן בכל שלב משלבי שרשרת הייצור, מסתמן מצב העלוללהקשות על הגדלת ההיצע במידה הנדרשת גם בשנים הקרובות.

וארוכת טווח, שיפור תהליכי קבלת כוללת דיור גיבוש מדיניות להבטיח כדי חיוניים הייצור שרשרת וייעול ויישומן ההחלטות היצע דיור מגוון ובמחירים הוגנים, דהיינו היצע ההולם את צרכיהיכולתה הכלכלית. להתמודדות עם משבר ואת של האוכלוסייה הדיור ולהסרת החסמים המונעים את התאמת היצע הדיור המצויהחוסן את לחזק ובכוחן לאומית, חשיבות ישנה הרצוי לזה

החברתי והכלכלי של מדינת ישראל.

♦

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת22

מבואהבין-לאומי במשפט האדם מזכויות כאחת מוכרת נאות לדיור הזכות

וכמו כן באמנה בין-לאומית3ומעוגנת בהכרזה של ארגון האומות המאוחדות , שגם ישראל חתומה עליה. זכויות חברתיות,4בנושא שמירה על זכויות אדם

שהזכות לדיור היא אחת מהן, אינן זכויות מוחלטות - טיבן והיקפן משתנה על פי עיגונן של הזכויות בחקיקה ובמדיניות הממשלה, ובהתאם לכך גם

בסדר העדיפות הלאומי להקצאת המשאבים לצורך יישומן. הדיור שוק על המקומי השלטון ושל הממשלה, של ההשפעה יכולת בישראל רבה. בראש ובראשונה יכולת זו מקורה בהיות רוב רובו של שטח

. נוסף על כך, מוסדות התכנון, רמ"י והשלטון5המדינה מנוהל בידי רמ"ייחידת של הייצור בשרשרת המעורבים העיקריים הגורמים הם המקומי הדיור על כל שלביה לרבות הקצאת הקרקע, תכנונה ושיווקה. לאלו ישומדיניות ישראל בנק המוניטרית של גם את השפעת המדיניות להוסיף

המיסוי הלאומית על רמת הביקושים בשוק הדיור. פעילות הממשלה בתחום הדיור יכולה להשפיע אפוא על הביקוש וביתרשל מדיניותה פי על המחירים את לווסת כך ואגב ההיצע על שאת הממשלה. כמו כן, הממשלה יכולה ליצור תנאים שיאפשרו מציאת פתרוןבקבוצות פרטני באופן ולתמוך האוכלוסייה לכלל סביר במחיר דיור אוכלוסייה שהכנסותיהן נמוכות יחסית, באמצעות סיוע כספי ומתן פתרונות

במסגרת דיור ציבורי. משבר הדיור בא לידי ביטוי בנטל הולך וגובר של הוצאות הדיור של משקי

בדצמבר הביקורת סיום במועד רבים. סיום2013בית מועד - )להלן , שהחלה6הביקורת( עדיין הסתמנה מגמת העלייה החדה במחירי הדיור

ההכנסה נטו של משקי הבית גדלה באופן מתון, ואילו 2008כבר בשנת . שוק הדיור נתון אפוא במשבר הנמשך כבר כמה שנים ועדיין לא באיותר

שכבות על בעיקר מכביד הדיור הוצאות נטל כי יודגש פתרונו. על על השפעה ישנה ולדבר בינוניות, או נמוכות שהכנסותיהן האוכלוסייה רווחתן וחוסנן הכלכלי. אולם אם יחמיר המשבר הוא עלול להשפיע לרעה

על מצב המשק כולו.פברואר-דצמבר את2013בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

עם משבר הדיור,7התמודדותן של הממשלה ושל רשויות נוספות רלוונטיותבשנים אלו:2013-2008בעיקר בנושאים הבדיקה עסקה השאר בין .

גיבושה של מדיניות לאומית בתחום הדיור; בחינת שלבים עיקריים בשרשרת הייצור של יחידות הדיור; פעולות הממשלה בתחום דיור בר השגה; והאופן שבו התקבלו ויושמו החלטות ותכניות ממשלתיות בנושא הדיור, ובכלל זה

.1948, 25 "הכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם", סעיף 3 11 "האמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות. חברתיות ותרבותיות", סעיף 4

. ישראל אשררה את האמנה בשנת205, עמ' 31, כרך 1037(, כ"א 1966)1991.

לאחר2013 בעבר מינהל מקרקעי ישראל שהפך לרשות מקרקעי ישראל ב-5הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל.

עלייה וירידה במונחים ריאליים.6והבניה, התשכ"ה-7 מוסדות התכנון כהגדרתם בחוק התכנון , רשויות1965

סטטוטוריות כמו רשות מקרקעי ישראל, חברות ממשלתיות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

23משבר הדיור

. בדיקות השלמה ועדכונים נעשו בחודשים8ההמלצות של ועדת טרכטנברג.2014ינואר-אוגוסט

הביקורת נעשתה במשרד הבינוי ובמחוזותיו, ברמ"י ובמחוזותיה, במשרדהאוצר, במשרד המחוזיות, התכנון ובלשכות התכנון במינהל - הפנים במשרד הכלכלה במשרד ראש הממשלה ובכמה רשויות מקומיות. בדיקות

במשרד התעשייה והמסחר,במשרד לפיתוח הנגב והגליל,השלמה נעשו במשרד המשפטים, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )להלן - הלמ"ס( וכן

בבנק ישראל. בדוח ארבעה שערים המתארים היבטים הנוגעים לשוק הדיור ולשרשרת

הייצור של יחידות דיור. - אפיון של בשער הראשון מוצגת תמונת מצב של שוק הדיור בישראל המגמות העיקריות בנושאי מחירי הדיור ונטל הוצאות הדיור וסקירה שלהנוגעים ממצאים גם מוצגים זה בשער בשוק. וההיצע הביקוש גורמי לאיכות הנתונים והמדדים, המשמשים את גורמי השלטון במסגרת תהליכי

קבלת החלטות. בשער השני מובאים ממצאים על התוויית מדיניות הממשלה בשנים שלפני עליית מחירי הדיור ולאחר עלייתם. בשער זה נבחנים השלבים השונים שלליקויים בו ומוצגים השונים בדרגים וביצועה המדיניות התוויית תהליכי בעבודת המטה הנוגעים לתהליכי קבלת ההחלטות, ליישומן ולמעקב אחר היישום כדי לעמוד על ההיערכות למשבר ועל דרכי ההתמודדות אתו. שער זה עוסק גם בהיבטים כלכליים הנוגעים להתמודדות עם משבר הדיור ומציגוכן ממצאים הנוגעים להשפעתם של ממצאים בתחום מימון שוק הדיור

צעדי מיסוי מקרקעין על השוק. השער השלישי עוסק בשרשרת הייצור של יחידות דיור על שלביה השונים: תכנון הקרקעות ושיווקן )במקרה של מקרקעי ישראל(, פיתוח התשתיות הנדרשות לשכונות מגורים ורישוי הבנייה. בתהליכים אלו מעורבים משרדי ממשלה, רמ"י, מוסדות התכנון והרשויות המקומיות, והם משפיעים בסופו של דבר על ההיצע בשוק הדיור ועל היכולת לווסת אותו על פי מדיניותה של הממשלה. בשער זה מוצגים ממצאים על פעילותם של משרד הבינוי ושל רמ"י בתחום ייזום תכניות מפורטות למגורים ושיווק הקרקעות. כמו כןיעדי התכנון הלאומי, מצב עתודות הקרקע מוצגים ממצאים על השגת למגורים, עדכניות התכנון המתארי, היקפו של מלאי התכניות המאושרות

למגורים ומשכם ויעילותם של הליכי התכנון. השער הרביעי בוחן את פעולות הממשלה בתחום דיור בר השגה. בשער זה מובאים ממצאים על ההסדרה החוקית והמינהלית של תחום זה ועל הצורךויישומה. כמו כן, בשער מובאים ממצאים הנוגעים בגיבושה של מדיניות דירה מחיר מסלול - מופחת במחיר למגורים לבנייה מסלולים לשני

למשתכן ומסלול השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח.

, בעקבות המחאה החברתית שפרצה באותה תקופה, הכריז2011 באוגוסט 8 ראש הממשלה מר בנימין נתניהו על הקמת ועדת מומחים שמטרתה לבחוןלשינוי "הוועדה - ישראל במדינת יוקר המחיה למצוקת ולהציע פתרונות ועדת - )להלן טרכטנברג מנואל פרופ' של בראשותו חברתי" כלכלי

טרכטנברג(.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת24

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

שער ראשוןתמונת מצב של שוק הדיור בישראל

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

27משבר הדיור

פרק ראשוןמגמות עיקריותשוק הדיור בישראל -

פרק זה עוסק בסקירת המגמות העיקריות שאפיינו את שוק הדיור בעשורובשכר הדירה, שהחלה ובייחוד העלייה הניכרת במחירי הדירות האחרון

ונמשכה גם במועד סיום הביקורת; מגמות נוספות הן הפער2008בשנת ההולך וגדל בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור וההכבדה של נטל הוצאות

בית על משקי אוכלוסייה שרמת0הדיור בקרב שכבות בעיקר בישראל, הכנסתן נמוכה או בינונית.

הגופים השלטוניים - תפקידים ותחומי אחריות מעורבות הממשלה, מוסדות התכנון, רמ"י והשלטון המקומי בשוק הדיור ניכרת ובאה לידי ביטוי בדרכים שונות כמו גיבוש מדיניות בתחום הדיור, הקצאת קרקעות לדיור ותכנונן ושיווקן בכל אזורי הארץ, יצירת פתרונות

דיור ציבורי לנזקקים ומתן סיוע לצורך רכישת דירה או שכירתה.

משרדי ממשלה: י ו נ י הב ד ר המשרד נמנה עם הגופים הממשלתיים הממונים עלמש

ייזום וביצוע של מדיניות הממשלה בתחומי השיכון והבנייה למגורים, ובכלל זה ייזום תכנון, פיתוח תשתיות לבנייה למגורים ושיווק קרקעות מפותחות

משרד הבינוי פועל בשני מישורים עיקריים; האחד, פעילות בתחומילבנייה. ּונת ליצירת תנאים שיאפשרו מציאת הביקוש וההיצע של שוק הדיור המכו פתרון דיור במחיר סביר לכלל האוכלוסייה; המישור האחר הוא פעילות

בקבוצות אוכלוסייה שהכנסותיהן נמוכות יחסית, באמצעות סיועלתמיכה כספי ומתן פתרונות במסגרת דיור ציבורי.

: ם י נ הפ ד ר וכןמש הבנייה ורישוי התכנון לתחום אחראי המשרד גופים פועלים הפנים במשרד והכוונתו. המקומי השלטון על לפיקוח מקצועיים שתפקידם לתמוך בתהליכי קבלת ההחלטות ולנהל את עבודת מוסדות התכנון )ראו להלן(. מינהל התכנון הוא גוף המטה בדרג הארצי, ותפקידיו העיקריים הם גיבוש מדיניות תכנון לטווח הארוך במישור הארצי,

והארציים מוסדות התכנון המחוזיים ותפעול תכניות מתאר בדרג0ייזום . מחוזית שתפקידיה תכנון לשכת המשרד של מחוז בכל פועלת המחוזי העיקריים הם גיבוש חוות דעת מקצועיות שיוצגו לוועדה המחוזית, ריכוז

על פי הגדרת הלמ"ס, משק בית הוא קבוצת אנשים הגרים יחד בדירה באופן0 קבוע ברוב ימי השבוע ויש להם תקציב משותף להוצאות על מזון. משק בית

יכול לכלול אדם אחד או יותר וגם אנשים שאינם קרובי משפחה. משרד הפנים אחראי גם לתפעולן של ועדות מקומיות שבמרחב התכנון שלהן0

נמצאת יותר מרשות מקומית אחת )להלן - ועדות מרחביות(.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת28

עבודת הוועדה המחוזית, ניהול הליכי התכנון ומעקב אחר התקדמותם עלפי השלבים הקבועים בחוק.

: ר צ ו הא ד ר המשרד אחראי בין היתר לקביעת המדיניות הכלכליתמש של ממשלת ישראל, לוויסות הפעילות הכלכלית והעסקית במשק, לקביעת תקציב המדינה השנתי ולהקצאתו למשרדי הממשלה השונים באמצעות אגף התקציבים )להלן - אג"ת(. במהלך הכנת תקציב המדינה ולפני הגשתוהממשלה משרדי עם דיונים מקיים אג"ת והכנסת, הממשלה לאישור אם ובוחן מהמשרדים אחד כל של התקציב סכום בנושא השונים עשויים הם וכיצד כדאיים במימונם משתתפת שהמדינה הפרויקטים השפעה האוצר למשרד לכן, הכלכלית. מהבחינה על המשק להשפיע

ישירה וכבדת משקל על מדיניות הדיור בישראל. : ה ל ש מ מ ה ש א ר ד ר המשרד הוא גוף מטה הפועל בתחומיםמש

מוגדרים על פי סמכותו, בעיקר בתחום ייזום וקידום של רפורמות רחבות היקף, של החלטות בעלות השפעה רוחבית ניכרת ושל פרויקטים ארוכי טווח המצריכים תיאום בין משרדי ממשלה רבים. במשרד ראש הממשלה פועלת ועדה להסרת חסמים בקידום פרויקטים לבנייה למגורים, לרבות בפרויקטים של דיור בר השגה. הוועדה הוקמה על פי החלטת ממשלה

מס' 2010מיולי )החלטה ראש1980 משרד מנכ"ל עומד ובראשה ) הממשלה. בוועדה חברים גם מנכ"ל משרד הבינוי, מנהל רמ"י, הממונה

ומנכ"ל משרד הפנים. כמו כן, במשרד פועלבמשרד האוצרעל התקציבים וניהול של פרויקטים ייזום המטה הכלכלי-חברתי. תפקידיו המרכזיים הם לאומיים שעל סדר יומה של הממשלה בכלל ושל ראש הממשלה בפרט, ריכוז עבודת מטה וקידום פרויקטים בין-משרדיים, הסרת חסמים והכרעה

. בתכנית העבודה0במחלוקות המעכבות את קידומה של מדיניות הממשלהיעד והוא2012של משרד ראש הממשלה לשנת קבע לעצמו המשרד

שכלול שוק הדיור באמצעות פיתוח כלי מדיניות בשוק הנדל"ן וקידום דיורבר השגה.

: ם י ט פ ש מ ה ד ר האחראימש מטה משרד הוא המשפטים משרד למערכת המשפט בישראל, לענייני חקיקה שונים ולהסדרת פעילויות רבות בשוק העסקי והפרטי. היועץ המשפטי לממשלה קובע את הפירוש המחייב של הדין עבור גופים ממשלתיים שונים והנחייתו בסוגיות משפטיות מחייבתהממשלה משרדי מול פועל לממשלה המשפטי היועץ כן, כמו אותם. השונים, מספק להם הכוונה משפטית מקצועית וקובע עבורם את המדיניות

המשפטית והחוקתית.

גופים סטטוטוריים: ל א ר ש י י ע ק ר מק ת ו ש ישראל,ר מקרקעי רשות חוק פי על

ששטחם הוא0, רמ"י היא הגוף המנהל את מקרקעי ישראל1960התש"ך-משטח המדינה. במסגרת אחריותה למשאב הקרקעי של מדינת93%כ-

ישראל, רמ"י מופקדת על תחומים אלו: ניהול מלאי המקרקעין שבאחריות.28.10.12 מ-5189 על פי החלטת ממשלה מס' 0על פי חוק יסוד: מקרקעי ישראל הם המקרקעים של המדינה, של רשות0

הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

29משבר הדיור

ושיווק לאומיות ציבורית למטרות בבעלות לקרקע עתודות יצירת רמ"י, קרקעות והקצאתן ליעדים שונים על פי מדיניות שקובעת מועצת מקרקעי ישראל, שבראשה עומד שר הבינוי. כמו כן, רמ"י יוזמת תכנון קרקע לבנייה

למגורים, באמצעות חברות מנהלות וחברות מתכננות. : ן ו נ כ ת ה ת ו ד ס )להלן - חוק1965 חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-מו

לקבל אותם ומסמיך תכנון מוסדות של מדרג קובע והבנייה(, התכנון החלטות בנוגע לתכנון המרחבי של המדינה. בראש המדרג עומדים מוסדות- )להלן ולבנייה לתכנון הארצית המועצה בעיקר הארציים, התכנון )לקראת ארציות מתאר בתכניות לדון המוסמכת הארצית( המועצה הכרעת הממשלה בעניינן( ולהחליט בנוגע לתכניות מתאר מחוזיות. הנדבך- הוועדות ולבנייה )להלן הבא כולל את שש הוועדות המחוזיות לתכנון המחוזיות( המוסמכות להחליט בעניינן של תכניות מתאר מקומיות ותכניות

כ- כולל השלישי הנדבך ולבנייה125מפורטות. לתכנון מקומיות ועדות )להלן - הוועדות המקומיות( שבסמכותן לאשר חלק מהתכניות המפורטות וכן להעביר המלצות והסתייגויות לוועדות המחוזיות בנוגע לאישור תכניותהסמכות מצויה הוועדות המקומיות בידי שיפוטן. בתחום החלות מתאר ברובן פועלות המקומיות הוועדות שיפוטן. בתחום בנייה היתרי להוציא שווה להרכבה של מועצת הרשות והרכבן במסגרת הרשויות המקומיות

.0המקומיתהשלטון המקומי

לרשויות המקומיות ישנה השפעה ניכרת על שוק הדיור, בעיקר על הליכי תכנון של תכניות מפורטות המקודמות בתחומן ועל תהליכי מימושן. כמו כן,מוניציפליות תשתיות של הפיתוח עבודות לביצוע באחריות נושאות הן ומוסמכות לקבל החלטות בנוגע שבניית שכונות מגורים מותנית בקיומן,

לתהליכי רישוי בנייה.

מסד נורמטיבי הזכות לדיור - המסד החוקי בישראל

הבין-לאומי במשפט האדם מזכויות כאחת מוכרת נאות לדיור הזכות ובאמנה הבין-לאומית 0ומעוגנת בהצהרות של ארגון האומות המאוחדות

.0בדבר זכויות האדם מהבחינה הכלכלית, החברתית והתרבותיתאמנה על כאמור חתומה ישראל מדינת גם העולם, מדינות רוב כמו בין-לאומית בנושא שמירה על זכויות האדם ובזאת היא מחויבת לכבד את הזכות לדיור נאות. יודגש כי הזכות לדיור נאות מקבלת משנה תוקף מכוחשליטתה של המדינה, כמעט באופן מוחלט, על שטחי מקרקעי ישראל )

93% .) למעט בוועדות המרחביות שבתחומן כמה רשויות מקומיות.0.1948(, 1)25 "הכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם", סעיף 0 ,1966 לאמנה מזכיר את אותן הזכויות. האמנה התקבלה בשנת 11 סעיף 0

.1991וישראל אשררה אותה בשנת

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת30

אחת הדרכים לממש את הזכות לדיור נאות היא פתרונות דיורכך הפרט, של צרכיו מכלול את ההולם דיור - השגה בר שהוצאותיו עבור דיור לא יפגעו ביכולתו לספק לעצמו צרכיםהמערב מדינות ברוב כמו שלא בישראל, אחרים. חיוניים המפותחות, לא הונח מסד חוקי המסדיר את הזכות לדיור נאותשל ההגדרה לרבות ההשגה; בר דיור נושא את זה ובכלל המונח, של קהל היעד ושל הכלים שבאמצעותם יש ליישם את

הפתרונות וכן קביעת מנגנוני שליטה ופיקוח על יישומם.

הליכי התכנון ותהליכי רישוי הבנייה הליכי התכנון ותהליכי רישוי הבנייה מוסדרים בדברי חקיקה שונים, ובעיקר בחוק התכנון והבנייה ובתקנות שהותקנו מכוחו. החוק קובע כאמור מדרג של מוסדות תכנון ובהתאם לכך מדרג של תכניות. מדרג התכניות אינו רקיחסי כפיפות בין התכניות; כוחן של תכניות מרחבי אלא הוא גם מבטא יפה מכוחה של כל תכנית אחרת, תכנית מתאר מחוזית מתאר ארציות כוחה יפה מכוחה של תכנית מתאר מקומית ושל תכנית מפורטת ותכנית מתאר מקומית כוחה יפה מכוחה של תכנית מפורטת. בחוק נקבע כי כל בנייה טעונה היתר בנייה ועל ההיתרים להתאים להוראות שנקבעו בתכניות.

הייתה בתוקף תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה,2005-1991בשנים תמ"א - )להלן עלייה ולקליטת בשנת 31לפיתוח אישרה2005(.

הממשלה "תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור" )להלן הייתה להגדיר את עקרונות התכנון הפיזי,35(. מטרת תמ"א 35- תמ"א

)להלן - שנת היעד(. על2020הפיתוח והבינוי באזורי המדינה השונים עד , מוסדות התכנון הם האחראים להבטחת התמהיל הרצוי של35פי תמ"א

יחידות דיור שיתאים לכל פלחי האוכלוסייה, ועליהם לגעת בזאת בבואםלאשר תכניות בנייה למגורים.

ה י י נ ב ה ת צ א ה ל ה ע ש ת א ר הו אישרה הכנסת את חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה2011באוגוסט

)להלן - חוק הווד"לים(. בדצמבר2011למגורים )הוראת שעה(, התשע"א- חודשים. על פי18 הכנסת תיקנה את החוק והאריכה את תוקפו ב-2013

והמחוזי בדרג הארצי לאומי לדיור ועדות משנה הוקמו החוק 0הוראות

)להלן - הווד"לים( המוסמכות לדון בתכניות דיור לאומיות שהכינו והגישוגופים שלטוניים ולאשרן או לדחותן.

תכנית דיור לאומיתחוק הווד"לים עוסק גם בתחום דיור בר השגה וקובע כי תכלול גם הוראות שעניינן תכנון דירות קטנות וייעוד חלק מיחידות הדיור

להשכרה. החלוקה0 פי על המחוזות מששת אחד בכל הוקמה לאומי לדיור ועדה

נציגים ממשרדי הם הוועדה חברי למחוזות. הפנים משרד של המינהלית ומהארגונים הסביבה באיכות העוסקים הציבוריים מהגופים הממשלה, המקצועיים בתחומי התכנון והבנייה. כמו כן הוקמה ועדה ארצית לדיור לאומי.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

31משבר הדיור

שוק הדיור בישראל - מגמות ותמונת מצבבעשור הדיור שוק את שאפיינו העיקריות המגמות מוצגות זה בפרק

ומחוזיים ארציים בחתכים מוצגות המגמות על0האחרון. המבוססים לנתונים אלו הם ועל מסד הנתונים של שוק הדיור. המקורות המדדים הלמ"ס, מינהל הכנסות המדינה שבמשרד האוצר ומשרד הבינוי המשתמש גם בנתונים של רשות המסים. הפעילויות העיקריות בשוק הדיור הן רכישה ומכירה של דירות ושכירה והשכרה של דירות. לכן, ניתן לומר ששוק הדיור בכללותו כולל שני תת-שווקים והם רכישה והשכרה. את הדירות ניתן לסווג לפי שטחן וגילן )דירות חדשות לעומת דירות ישנות המכונות לעתים "דירות

יד שנייה"(. יצוין כי בבחינת המגמות של שוק הדיור עלה גם הצורך לגעת באיכות מסדומידת אמינותו שלמותו, דהיינו הדיור, שוק של הממשלתי הנתונים מסד איכות השונים. הממשלתיים הגופים של הנתונים בין ההתאמה בנוגע לשינויים במחירי ותקפותם הנתונים משפיעה על אמינות הנתונים הדיור, לאומדני ההיצע והביקוש, לנטל הכלכלי המוטל על משקי בית בגיןיובאו ובייחוד בפרק השני של שער זה, זה, ועוד. בפרק הוצאות הדיור החלטות לקבלת בסיס המשמשים הנתונים איכות על ביקורת ממצאי

בתחום הדיור.

תמורות במחירי הדיורר ו י ד ה ק ו ש ב ת ו י ר ו ז ח מ התנהגות שוק הדיור בישראל מושפעת :ה

מחירי השנים במשך מחזורית; והיא לרכישה, הדירות ממחירי בעיקר הסיבות מתון. באופן ולעתים חד באופן לעתים ויורדים עולים הדירות לשינויים במחירי הדירות יכולות להיות סיבות מקומיות, למשל גלי עלייה, שינויים במצב הביטחוני והאטה במשק, או סיבות גלובליות כמו משברים

.2007 שפרץ בשנת 0כלכליים במשק העולמי דוגמת משבר הסאבפריים

על פי המבנה הארגוני שלו למשרד הבינוי שבעה מחוזות: מחוז חיפה, מחוז0 תל אביב, מחוז ירושלים, מחוז הצפון, מחוז המרכז, מחוז הדרום ומחוז יהודה

ושומרון. חלוקה זו אינה חופפת את החלוקה הנהוגה במשרד הפנים.משבר הסאבפריים הוא משבר פיננסי-נדל"ני שפרץ בארה"ב ביולי-אוגוסט0

ומספטמבר 2007 לידי משבר כלל-עולמי. המשבר מקורו2008 התגלגל הבנקים העניקו ואחת של המאה העשרים בכך שבמשך העשור הראשון בארה"ב משכנתאות כמעט לכל דורש, לרבות לווים בעלי יכולות החזר נמוכות

כמעט של מינוף וברמות נקראו100%מאוד אלו מסוכנות משכנתאות . בתשלומי המשכנתה, החלה עמדו לא רבים לווים משכנתאות סאבפריים. האטה בשוק הנדל"ן ומחירי הדירות ירדו ירידה חדה, ואף היו נמוכים מערך המשכנתאות שנלקחו לצורך רכישתן. אירועים אלו הביאו לידי כך שבנקים אמריקניים פשטו את הרגל, קרנות גידור, פנסיה וגופי השקעה רבים ספגו

הפסדים כבדים והבורסות בכל העולם נכנסו למיתון קשה ביותר.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת32

כי עולה ריאליים1967משנת מהתרשים שינויים נרשמו מחירי0 במדד בישראל, המעידים גם על התנודתיות הניכרת של השוק הדיור.0הדירות

לדוגמה, ניתן לזהות מחזור שבו שנות השפל במחירי הדירות היו בשנים ; מחזור נוסף ניתן לזהות בין1973 ומחירי השיא היו בשנת 1977 ו-1967

2008. משנת 1984 למחירי שיא בשנת 1987 ו-1977שנות שפל בשנים מסתמנת מגמת עלייה ששיאה עדיין לא נקבע.

1967, משנת 0עוד עולה מהתרשים כי מבחינת התנודתיות במחירי הדירות , קצב עליית המחירים הריאליים הרב-שנתי הוא מעט מעל2013עד סוף

בממוצע לשנה.2%עד סוף2008יצוין כי על אף העלייה הריאלית התלולה שנצפית משנת

כ-2013 הוא שלה השנתי שהממוצע לפי9%, הדירות מחירי רמת , אינה חורגת במידה ניכרת מקו המגמה2013הנתונים המעודכנים לשנת

(.1967של עליית המחירים הריאליים לטווח ארוך )משנת

שינויים במדד מחירי הדירות בניכוי מדד המחירים לצרכן.0 לפי הלמ"ס, מדד מחירי הדירות הוא מדד הדוני )השוואת מחירי דירות בניכוי0

מרכיב העלייה באיכות הדירה( והוא מחושב על בסיס משתנים כמו היישוב, רמת האזור ביישוב הנקבעת על פי גובה הארנונה, שטח הדירה במ"ר, מספר החדרים בדירה, גיל הדירה, החודש שבו התבצעה הבדיקה. הסברים נוספים על השיטה ראו: דורון סייג, מדידת השינויים במחירי הדירות לפי אזור ואמידת

, יולי51הגמישות של מאפייני הדירה והסביבה, סדרת ניירות עבודה - מס' , הלמ"ס והאוניברסיטה העברית בירושלים.2010

בחינה באמצעות אמידת קו מגמה ארוך טווח - אומדן שנתי ממוצע המתקבל 0 מהרצת רגרסיה לוגריתמית על מדד ריאלי של מחירי דירות בבעלות. עיבוד

של אגף מידע וניתוח כלכלי, משרד הבינוי.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

33משבר הדיור

בפרט לרכישה הדירות ושוק בכלל הדיור ששוק מאחר מתאפיינים במחזוריות, הרי תופעות כמו עלייה במחירי הדירותמנגנון יצירת מחייב הדבר תופעות צפויות. הן ירידתם ומנגד לניהול סיכונים שיאפשר התמודדות עם שינויים צפויים וחריגיםהעוסק השני בשער ראו זה בנושא פירוט הדיור. במחירי

ב"התוויית מדיניות הממשלה בהתמודדותה עם משבר הדיור".

ר א ו נ י ( י צ ר א ך חת ב ת ו ר י ד ה י ר י ח מ ב ת ו ר ו מ 2ת 0 0 8- ר ב מ 2דצ 0 1 על :(3 נתונים מפרסמים אחדים ממשלתיים גופים

ובהם הלמ"ס וניתוח כלכלי במשרד הבינוי,0מחירי הדירות, מידע , אגף השמאי הממשלתי הראשי במשרד המשפטים )להלן - השמאי הממשלתי(השונות המדידה שיטות בשל האוצר. במשרד המדינה הכנסות ומינהל שהגופים נוקטים אותן, גם הנתונים שהם מציגים שונים. למשל, נרשם פער

שהלמ"ס2013-2008 בין שיעור העלייה במחירי הדיור בשנים 24%של כ-מציגה ובין השיעור שמשרד הבינוי מציג. להלן הפרטים:

חלה במחירי הדירות2013 עד דצמבר 2008על פי נתוני הלמ"ס, מינואר .9%, דהיינו קצב שנתי ממוצע של כ-55%עלייה ריאלית בשיעור חד של כ-

קצב זה גבוה במידה ניכרת מקצב עליית מחירי הדירות הרב-שנתי, שהואכ- הדירות2%כאמור במחירי העלייה מגמת כי יודגש לשנה. בממוצע

מאפיינת את כל האזורים בארץ. עד2008ניתוח של מגמת העלייה במחירי הדירות, לפי הלמ"ס, מינואר

-2010, מלמד על שני שלבים של עלייה; השלב הראשון, בשנים 2013של 2008 בשיעור הדירות במחירי חד בזינוק התאפיין ,

במונחים ריאליים ובקצב עלייה של 36%כ- בממוצע לשנה. השלב12% , התאפיין בקצב עלייה מתון באופן ניכר יחסית2013-2011האחר, בשנים

כ- היה זו בתקופה הריאלית העלייה שיעור - הקודמת 11%לתקופה בממוצע לשנה. 4%ובקצב עלייה של כ-

2013 עד דצמבר 2008מניתוח הנתונים של משרד הבינוי עולה כי מינואר עלה המחיר הממוצע של דירת מגורים )דירות חדשות ויד שנייה( בשיעור

לעומת24%(. כלומר, פער של כ-31% )עלייה ריאלית של כ-52%של כ- נתוני הלמ"ס )ראו להלן בפרק "איכות הנתונים המשמשים לקביעת מדדי

מחירי הדיור"(.ר א ו נ י ( י ז ו ח מ ך ת ח ב ת ו ר י ד ה י ר י ח מ ב ת ו ר ו מ 2ת 0 0 8

ר ב מ דצ -2 0 1 העלייה :(3 מגמת כי עולה הבינוי מנתוני משרד במחירי הדירות בתקופה האמורה משתקפת באופן דומה גם0הכלל-ארצית

בנתוני המחוזות.

בעניין ליקויים ביחסי הגומלין בין הלמ"ס למשרדי הממשלה בנושא זה ראו0 דוח על היבטים2014להלן בשער השני. כמו כן מבקר המדינה פרסם בשנת

דוח שנתי בתפקוד הלמ"ס, ראו מבקר המדינה, )ג64 -249( עמ' 2014 231.

"שנת 0 )באלפי2013 ותקופה בממוצע ארצי לפי מחוזות דירות - מחירי . חוברת שפרסם משרד הבינוי, על בסיס נתוניענף הבנייה בישראלש"ח(",

רשות המסים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת34

עלה שיעור2013 לדצמבר 2008מהתרשים עולה כי בין ינואר עליית מחירי הדירות בפריפריה - מחוזות חיפה, הצפון, הדרום ויהודה ושומרון )להלן - מחוזות הפריפריה( - עלייה חדה יותרמחוזות - )להלן והמרכז ירושלים, תל אביב מאשר במחוזות

68%מרכז הארץ(. במחוזות הפריפריה שיעור העלייה נע בין במחוז הדרום; לעומת66%במחוזות יהודה ושומרון וחיפה לבין

זאת, שיעור העלייה במחוזות מרכז הארץ היה מתון יותר - בין במחוז תל אביב. 61% במחוז ירושלים ל-43%

עוד עולה מהתרשים כי אף שהעלייה במחירי הדירות במחוזות הפריפריה גבוהה באופן ניכר מהעלייה במחוזות מרכז הארץ, מחירי הדירות הממוצעים )של כלל הדירות החדשות והישנות( במחוזות הפריפריה עדיין נמוכים במידה ניכרת מאלו שבמרכז

המחיר הממוצע של דירת מגורים2013הארץ. לדוגמה, בשנת מיליון ש"ח - מחיר הגבוה בכ-1.6במחוזות מרכז הארץ היה

ש"ח,948,000 מהמחיר הממוצע במחוזות הפריפריה - 69%וגבוה

מיליון ש"ח.1.26 מהממוצע הארצי - 29%בכ-

ר א ו נ י ( ה ר י ד ר כ ש י ר י ח מ ב ת ו ר ו מ 2ת 0 0 ר8 מב צ ד - 2 0 1 דיור לקשת רחבה של :(3 שכירת דירת מגורים משמשת פתרון

לשנת0משקי בית, חלקם המתקשים לרכוש דירה. על פי נתוני הלמ"ס כ-2012 )כ-610,0000, שכורות27% בדירות גרו הבית משקי מכלל )

נתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה על פי בקשתו.0כ-0 קיבלו סיוע139,000 מהם קיבלו סיוע במסגרת דיור ציבורי וכ-74,000

בשכר דירה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

35משבר הדיור

ורובם, )כ-357,6000כ- העשירונים58% לארבעת השתייכו הבית, ממשקי )

. 0הנמוכים בדירוג גובה ההכנסה החודשיתהדירות במחירי הניכרת העלייה עם בבד בד כי עולה הלמ"ס מנתוני

לרכישה, המתוארת לעיל, עלו בתקופה הנסקרת גם מחירי שכר הדירה.

3,497 עמד שכר הדירה על 2013מתרשים זה עולה כי בשנת . כלומר,2008 ש"ח בשנת 2,330ש"ח לחודש בממוצע לעומת

(. 30% ובמונחים ריאליים עלייה של 50%מדובר בעלייה של כ- עמד שכר הדירה החודשי2013עוד עולה מהתרשים כי בשנת

ש"ח לעומת 4,047הממוצע ביישובי המרכז על ש''ח2,303 (.43%ביישובי הפריפריה )נמוך בכ-

נטל הוצאות הדיור על משקי הביתן ד מ ו לא ם י ש ר ד הנ ה י ג ו ל ו ד ו ת מ ו ם י נ ו ת נ ר ד ע הי

: ר ו י ד ה ת ו א צ בחינה של היחס בין הוצאות דיור של משק הביתהו ובין כלל הוצאותיו או סך הכנסתיו נטו עשויה לספק אינדיקטורים תקפים

בנוגע לנטל הוצאות הדיור של משקי הבית. דיור ואמינים נטל הוצאות מ- גבוה לפגוע30%ששיעורו העלול כנטל נתפס נטו ההכנסה מסך

מהם קיבלו סיוע במסגרת דיור ציבורי.61,500 כ-0 9,450-3,465 ההכנסה החודשית נטו של משק בית בעשירונים אלו הייתה 0

ש"ח.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת36

חיוניים חייו0ביכולת לממן צרכים פגיעה של ממש ברמת לפגוע ומכאן ובאיתנותו הפיננסית של משק הבית.

מנתוני הלמ"ס המובאים בסקר השנתי של הוצאות משק הבית, שכותרתו עולה כלהלן:0"צריכת שירותי דיור"

הלמ"ס מחשבת את ההוצאה של משקי הבית שגרים בדירות בבעלותם.1 עבור "צריכת שירותי דיור" על פי ההוצאה עבור שכר דירה בדירותאין דומים בארץ. באזורים או יישובים שוות בשטחן באותם חלופיות הלמ"ס נוגעת בעלויות בפועל המוטלות על משק בית המתגורר בדירה שבבעלותו. מכיוון שכך, הנתונים שהלמ"ס מפרסמת בנוגע להוצאות הדיור של משקי הבית המתגוררים בדירות שבבעלותם אינם משקפים

בהכרח את הוצאותיהם בפועל. , ואיןכממוצענתוני הלמ"ס המוצגים בסקר הוצאות משק הבית מוצגים .2

הם מאפשרים לזהות את היקף משקי הבית שהוצאותיהם על דיור הםאותו עלולים30%מעבר לרף של שכאמור, משקי הבית העוברים

להימצא בסיכון מבחינת איתנותם הפיננסית ורווחתם.

יוצא אפוא שלגופים העוסקים בשוק הדיור, ובהם משרד הבינוי, אין מידע שלם ומדויק על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על הוצאותיהם בפועל של משקי הבית. יודגש שלא נעשה כלבנוגע סדורה, מתודולוגיה על המסתמך ועקבי שיטתי ניתוח ולנטל שבבעלותה בדירות המתגוררת האוכלוסייה להיקף

של מהרף החורג דיור על נטו.30%הוצאותיה מהכנסתה המידע הזה הוא מידע חיוני ובסיסי הנדרש למקבלי ההחלטות לצורך עיצוב מדיניות הדיור ופיתוח כלים שיאפשרו התמודדות

עם ההכבדה בנטל הוצאות הדיור של אותם משקי הבית.

ציין משרד הבינוי כי "במהלך שנת 2014בתשובתו מינואר ביצע2013 המשרד עיבוד לפי נתוני למ"ס אשר בחנה את היקפי האוכלוסייה אשר נטל

מהכנסתה נטו - המדד המקובל בעולם לדיור בר30%הוצאותיה עולה על המתגוררים הבית ממשקי כשליש כי עולה הבדיקה מתוצאות השגה.

משקי בית( נושאים בנטל הוצאה העולה על רף זה.220,000בשכירות )כ- משקי בית שהינם בעלי דירה נושאים בהחזרי משכנתא30,000כמו כן, כ-

על העולה סה"כ 30%בשיעור - נטו מהכנסתם הרף של 0 נוגע למשקי בית בעלי הכנסה של עד 30% מההכנסה150%

הממוצעת במשק. לעניין זה ראו פרופ' רחל אלתרמן וד"ר חיים פיאלקוף,ומדיניות כלים של תכנון סטטוטורי בר השגה: "דיור בנושא טיוטת מחקר

)במועד סיום הביקורת טרם הוגש דוח סופי(.21(, עמ' 2011מקומית" )מאי ( מתייחסת לנטלeurostatכמו כן, הלשכה הסטטיסטית של האיחוד האירופי )

מ- גבוה כי40%הוצאות הדיור ששיעורו יצוין סביר. נטל שהוא לא כאל בחישוב הנטל על ידי היורו-סטס בצד מרכיבי הוצאות הדיור נכללו גם הוצאות על מים, חשמל, גז, הסקה, ארנונה, תשלומי ועד, ביטוח ואף עלויות תחזוקה

שוטפת ותיקונים.לוח 0 שכותרתו "נתונים נבחרים על דיור בעשירונים של משקי בית, לפי21

הכנסה נטו לנפש סטנדרטית - דירות בבעלותם", מתוך סקר הוצאות משק.21.3.13, סיכומים כלליים, פורסם ב-2011הבית

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

37משבר הדיור

אלף משקי בית. מקור הנתונים הוא סקר הוצאות משקי בית של250כ- למ"ס, ולבקשתנו נציג המשרד ייכלל מעתה בצוות המתודולוגיה לסקריםלקיים בכדי הנדרשים הנתונים את לאסוף מנת על שייערכו, העתידיים

בדיקה שוטפת ומדויקת יותר של הנושא".

במסגרת הבחינה שעשה משרד הבינוי בנוגע להיקף משקי הבית המתגוררים בדירות שבבעלותם ולנטל הוצאותיהם עבור הדיור,

מהכנסתם נטו, הוא מחשב את החזרי המשכנתה30%הגבוה מ-הבית משקי שעל ייתכן אולם הדירה. בגין היחידה כהוצאה האמורים מוטלות הוצאות נוספות הנוגעות לדיור, כמו הלוואותיוצא כפועל הדיור. עבור ההוצאות את משלימות, המגדילות שסך בית משקי של יותר גדול בהיקף שמדובר ייתכן מכך, הרצוי. לדעת משרד מבקר חורג מהרף דיור הוצאותיהם על סדורה מתודולוגיה לגיבוש לפעול המשרד על המדינה,

שתאפשר לבחון את הנושא באופן מדויק ושלם יותר. הלמ"ס היא הגוף הממשלתי המרכזי האחראי לאיסוף ולניתוחמתקבלות בסיסו ישראל שעל מדינת על מידע סטטיסטי של החלטות הנוגעות לציבור כולו, ומחובתה להבטיח כי הנתוניםאמינים יהיו כולו, ולציבור ההחלטות למקבלי מציגה, שהיא שהלמ"ס חשוב המדינה, מבקר משרד לדעת לכן, ושלמים. בית משקי על הדיור הוצאות נטל לאומדן מדד תפתח המתגוררים הן בדירות שבבעלותם הן בדירות שכורות; ובכללאת לאשורן שישקפו נתונים להצגת כלי שתפתח חשוב זה, לנוכח כך, על נוסף דירה. שבבעלותם הבית משקי הוצאות הכלכלית שלאיתנותה האוכלוסייה היקף על לעמוד הצורך נשקפת סכנה והחשש שלא תוכל לעמוד בנטל הוצאות הדיור המושת עליה, יש מקום שהלמ"ס תציג את שיעור האוכלוסייה

החשופה לסיכון זה ואת מאפייניה.

הודיעה המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש2014בתשובתה ממאי ופיתוח המרחב העירוני לחידוש הוועדה "בהמשך לעבודת כי הממשלה

( ובמסגרת עבודת18.03.2012 מיום 4435)מכוח החלטת ממשלה מס' לכלכלה הלאומית המועצה בראשות הדיור נתוני לשיפור הצוות ובהשתתפות משרדי האוצר, משפטים, ובינוי ושיכון וכן בנק ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הומלץ כי יימדד באופן רבעוני השיעור הממוצע של ההוצאה על דיור מתוך ההכנסה ברוטו של משקי הבית, וכן שמדד זה ישמש כאינדקטור להערכת מצב שוק הדיור בישראל ולהיקף המעורבות

הנדרשת בשוק". ת י ב י ק מש ל ש ר ו י ד ה ת ו א צ ו ה ל ט נ ב ה ד ב הכ

: ת ו ר י כ ש ב ם י ר ר ו ג ת מ הנתונים שהלמ"ס מפרסמת בעניין הוצאותהמהדיירים ישירות המתקבלים נתונים של עיבוד הם דירה שכר על המתגוררים בדירות שכורות. נתונים אלו משקפים את ההוצאה בפועל על דיור ומאפשרים לאמוד את השפעת נטל הוצאות הדיור של משק הבית

במשך השנים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת38

במסגרת הביקורת חושב נטל ההוצאות לדיור כשיעור ההוצאה החודשית , לפי עשירונים, כמוצג0עבור שכר דירה מסך ההכנסה נטו של משקי הבית

שלהלן:0בתרשים

מהנתונים בתרשים זה עולה כי בעשירונים הגבוהים יותר שיעורנמוך הוא נטו דירה מההכנסה ההוצאה החודשית עבור שכר

היה שיעור ההוצאה לדיור של משקי2012יותר. כמו כן, בשנת 2008הבית המתגוררים בדירות שכורות כבד יותר מאשר בשנת

שבו היה שוויון(. 9)למעט בעשירון משנת הלמ"ס נתוני פי שעל הנמוכים, העשירונים בשלושת

משקי בית, ההוצאה החודשית285,400 נכללים בהם כ-2012 .0 מההכנסה או עבר אותו30%עבור שכר דירה הגיעה לרף של

נטל ההוצאה של העשירון הרביעי על דיור בשכירות הגיע לרף.29%של

נטל הוצאות הדיור חושב על בסיס הוצאות שכר דירה בלבד ובלי להתחשב0 בהוצאות הדיור כמו ארנונה, מים, חשמל ומסי ועד בית. אם ייכללו הוצאות

אלו יעלה באופן חד נטל ההוצאות על דיור.העיבוד נעשה על בסיס נתוני הלמ"ס שהופקו לבקשתו של משרד מבקר0

המדינה.בשנת 0 כ-2012 הממוצעת הכנסתם הייתה דהיינו 5,578 ש"ח, 40%

מההכנסה הממוצעת לחודש של כלל משקי הבית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

39משבר הדיור

הביניים משנת 6-4בעשירוני הלמ"ס נתוני פי שעל ,2012 משקי בית, שיעור ההוצאות על שכר184,800נכללים בהם כ- )עלייה2012 בשנת 26% לכ-2008 בשנת 21%דירה עלה מכ-

בשיעור הוצאות הדיור(, ושיעור זה הולך ומתקרב24%של כ- . הדבר מעורר חשש כי אם תמשיך מגמת העלייה30%לרף של

יותר יחסית במחירי הדיור ומגמת העלייה בשכר תהיה מתונה לפגוע לסיכון כלכלי העלול נוספות ייחשפו אוכלוסיות אליה,

ביכולתן לעמוד בהוצאות אלו.

ר כ ש ב ה ד י ר י ב ק ע ר ו י ד ה ת ו א צ ו ה ל ט נ ב ה ד ב הכר ו י ד ה י ר י ח מ ב ה י י ל ע ו י ל א י ר ה ע צ ו מ מ נתוני: ה פי על

מינואר מתמשכת2008הלמ"ס, בצמיחה הישראלי המשק מאופיין ובעלייה ניכרת במחירי הדיור, בעוד השכר הממוצע הריאלי של השכירים כמעט לא השתנה, ואף מסתמנת ירידה מתונה; והדבר הביא לידי הכבדה

בנטל הוצאות הדיור בקרב משקי הבית. התרשים להלן מציג את השינויים בתוצר המקומי הגולמי )להלן - תמ"ג(

במשק לעומת מחירי הדירות:0ובשכר הממוצע הריאלי למשרת שכיר

בשנים כי עולה זה המשק2013-2005מתרשים של צמיחה הייתה עד סוף2008הישראלי שבאה לידי ביטוי בעלייה בתמ"ג. למשל, מינואר

מכלל87.3% - 2013לפי נתוני הלמ"ס - סקר כוח אדם המעודכן לאפריל 0המועסקים במשק הם עובדים במשרת שכיר.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת40

עלה התמ"ג בכ-2013 זו בכ-23% ומחירי הדירות עלו בתקופה 55%; . 1.1%לעומת זאת, השכר הריאלי של שכיר פחת ב-

יוצא אפוא שחלה פגיעה בכוח הקנייה של השכירים, ובכלל זהביכולתם של אלו המבקשים לרכוש את דירתם הראשונה.

היתר בין ביטוי לידי באה השכיר של הקנייה בכוח הפגיעה ממוצעת; דירה לרכוש כדי לו הנדרשות המשכורות במספר

נדרשו 2008בינואר לרכישת103 שכיר של הכנסה חודשי . 0 חודשים137 נדרשו 2013הדירה ואילו בדצמבר

מהנתונים שכיר ממשרת המשתכרים לשוכרים עולה0אשר ששיעור ההוצאה הממוצעת על שכר דירה מכלל השכר החודשי

מכ- עלה בינואר 29%הממוצע לכ-2008 בדצמבר38% 2013 .

ל ל כ ך ו ת מ ר ו י ד ת ו צא ו ה ב ש ת ו ר ו מ ת ב סק ו ע ה ר ק ח מ: ת כ ו ר צ ת ל ע ת ו א צ ו ה בחן בין20130 מחקר שהתפרסם בינואר ה

כלל מתוך דיור על בית משקי של בהוצאותיהם התמורות את היתר ההוצאות על תצרוכת בהתבסס על סקרי הוצאות משקי הבית. המחקר התמקד הן במשקי בית המתגוררים בשכירות הן במשקי בית שבבעלותם

דירה. שיעור העלייה בהוצאה הריאלית2010-2007מהמחקר עולה כי בשנים

35% העשירונים התחתונים ו-5 בקרב משקי הבית ב-22%על דיור היה כ- העליונים. 5ב-

בשנים כי עולה מהמחקר הדיור2010-2007עוד הוצאות שיעור גדל לכ-22.8%מכלל התצרוכת מכ- ב-25% העשירונים התחתונים )עלייה5

(.2.3% העליונים )עלייה של 5 ב-22.9% לכ-20.6%( ומכ-2.2%של דירה לרכישת הדרושים החודשים במספר השינוי את בחן המחקר ממוצעת, במונחים של הכנסה חודשית נטו של משקי בית, לפי עשירוני

בשנים במדינות 2010-1998הכנסה, מקובל זה מדד .OECD0ומשמש אינדיקטור ליכולתם של משקי בית לרכוש דירה. בעניין זה עולה במחקר כי מצבן של כל שכבות האוכלוסייה הנוגע ליכולת הרכישה של דירה הורע

-75%באופן ניכר, וזאת בשל הפער הגדול בין שיעור עליית ערך הדירה )(.10%-20%( לשיעור העלייה בהכנסה נטו )35%

על פי נתוני האגף למידע וניתוח כלכלי במשרד הבינוי. 0 על פי נתונים של האגף למידע וניתוח כלכלי במשרד הבינוי, על בסיס נתוני0

הלמ"ס.סומקין, 0 וסרגיי גייר קלמן כתוצאה הכלכלית הרווחה אובדן כימוי

, א.ג.פ1990-2011ממדיניות שיווק קרקעות למגורים בישראל בשנים . המחקר בוצע עבור המכון הישראלי2013אפלייד אקונומיקס בע"מ, ינואר

לתכנון כלכלי.המדינות 0 של בינלאומי ארגון - כלכלי ולפיתוח פעולה לשיתוף הארגון

שכלכלתן וליברליים דמוקרטיים לעקרונות בהתאם הפועלות המפותחות .2010מבוססת על עקרונות השוק החופשי. ישראל חברה בארגון משנת

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

41משבר הדיור

בשנים כי ללמוד אפשר נטל2013-2008מהאמור הוכבד הוצאות הדיור של שוכרי דירות וגדל שיעורן של הוצאות הדיור יחסית להכנסה, עד כדי סכנה ליציבות הכלכלית של כחצי מיליון

מסך משקי הבית(. למעשה,20%משקי בית השוכרים דירות )כ-רוב על הנטל

( משקי הבית המתגוררים בשכירות הוא נטל כבד מאוד77%)כ- מהכנסתם נטו או עבר אותו. העובדה30%שהתקרב לרף של

, מבחינת דירוג6-1שמדובר באוכלוסייה המשתייכת לעשירונים בכל יותר גבוה לסיכון אותה אף חושפת החודשית, ההכנסה

הקשור לרווחתה ולחוסנה הכלכלי של אוכלוסייה זו. ממשקי ניכר חלק על מקשה הדיור הוצאות בנטל ההכבדה הבית להשיג דיור הולם לצרכיו, ואף יותר מזה - לממן לעצמו צרכים הכרחיים כמו מזון, חינוך, בריאות ורווחה. להכבדה בנטל השפעות קשות במיוחד על משקי הבית המשתייכים לעשירונים

)כ- הכנסתם,285,400הנמוכים גובה מבחינת בית(, משקי ותמיכה רווחה לשירותי הנזקקת כאוכלוסייה מוגדרים שלרוב )כ- הביניים עשירוני על גם ישנן דומות השפעות מהמדינה.

והם184,800 גדלו דיור על שהוצאותיהם בית( משקי מתקרבים לרף המסכן את איתנותם הכלכלית.

גורמי הביקוש בשוק הדיורלביקוש. נתוני הלמ"ס,מחירי הדיור מושפעים מהיחס שבין ההיצע לפי

יוני ישראל כ-2013בסוף מנתה אוכלוסיית מיליון נפש. קצב הגידול8 2012. בשנת 1.8%-1.9%השנתי של האוכלוסייה בשנים האחרונות היה

מיליון משקי הבית.2.26היו כ-בשוק הביקוש לעליית העיקרי הגורם הוא הבית הגידול במספר משקי הדיור. לכן, הגורמים העוסקים בניתוח שוק הדיור, לרבות משרד הבינוי, נוהגים לאמוד את הביקוש השנתי לדירות מגורים חדשות באמצעות מספר משקי הבית שהתווספו במשך השנה. תוספת משקי הבית מקורה בעיקררמות על המשפיעים אחרים דמוגרפיים בשינויים גם אך טבעי, בגידול כמו המשפחתי בהרכב שינויים וכן מחו"ל עלייה ובהם לדיור, הביקוש

גירושין ודחייה של גיל הנישואין. בהיקף המשקיעים הגידול הוא הביקוש עליית על נוסף המשפיע גורם באפיק הנדל"ני למגורים. בעניין זה חשוב לציין כי חלק ניכר מיחידות הדיור שנרכשו על ידי משקיעים משמשות בסופו של דבר דירות להשכרה עבור חלק ממשקי הבית, ודבר זה הוא אחד מהמקורות להגדלת ההיצע בשוק

הדיור להשכרה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת42

: ר ו י ד ה ק ו ש ב ם י ש ו ק י ב ן ד מ ו לא ם י ל ד המקובל,מו לפי הגידול השנתי במספר משקי הבית מספק אומדן לביקוש השנתי לדירות מגורים. מדובר בהערכה כללית המתבססת רק על הגידול במספר משקי הבית ללא כל נגיעה למאפייניהם הסוציו-אקונומיים כמו מספר הנפשות, גילם של בני הבית, אזור המגורים ורמת ההכנסה. מדידה תקפה ואמינה של הביקושים בשוק הדיור היא כלי חיוני המאפשר לקובעי מדיניות לקבל החלטות מיטביות בדבר האיזון הנדרש בין ההיצע ובין הביקוש בשוק הדיור. בביקורת עלה כי אין הגופים הממשלתיים, ובראשם משרד הבינוי, הממונים על הייזום והביצוע של מדיניות הממשלה בתחום הבנייה למגורים, לרבותבמודלים מחזיקים לבנייה, מפותחות קרקעות של ושיווק תכנון ייזום, לאומדן הביקושים בשוק הדיור, שעל פיהם ניתן לאבחן את הצרכים של משקי הבית על פי המאפיינים שלהם. בהיעדר הבחנה בין צורכיהם של משקי הבית על פי אפיונם, עלול להיווצר מצב שבו היצע הדיור לא יעלה

בקנה אחד עם צורכיהם מבחינת מיקומה ושטחה של הדירה.

כלים לפתח הבינוי משרד על המדינה, מבקר משרד לדעת הניתן ככל מדויק באופן הביקושים את לאמוד לו שיסייעו

וישמשו את מקבלי ההחלטות באופן שוטף.

ם י י ו נ י הש מת ו ע ל ת י הב י ק מש ר פ ס מ ב ם י י ו נ י הש : ה י י נ ב ה ת ו ל ח ת ה ר פ ס מ לבחוןב הביקושכדי בין היחס את

להיצע בשוק הדיור ניתן להשוות בין הגידול במספר משקי בית ובין מספר התחלות הבנייה של יח"ד בתקופה נתונה. משרד מבקר המדינה בדק את

.2012-20020הנושא בנוגע לשנים

שנת 0 נבחרה כשנה הראשונה לחישוב היחס בין מספר משקי הבית2002 התאפס2002 לשנת 2001שנוספו ובין מספר התחלות הבנייה, משום שבין

הפער המצטבר בין התחלות הבנייה ובין תוספת משקי בית, שחושב משנת1995.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

43משבר הדיור

בשנים כי עולה זה בתרשים הצטבר2012-2002מהנתונים פער בין מספר משקי בית שנוספו בכל שנה ובין מספר יחידות

2012הדיור שהוחל בבנייתן בשנה זו. פער זה הלך וגדל ובסוף יח"ד. 53,000עמד על כ-

היחס שבין מספר פי בודק את מאזן הדירות על כי משרד הבינוי יצוין הדירות שבנייתן הסתיימה ובין מספר משקי הבית בזמן נתון. בהתאם לכך, על פי נתוני המשרד, המחסור בדירות למגורים לפי הנתונים המעודכנים

ב-2013לסוף נאמד דירות115,000 הדירות0 נכללו לא זה בחישוב . הסתכם מספרן ב-2013הנמצאות בתהליכי בנייה שברבעון השלישי של

89,638.ר ו י ד ה י ר י ח מ ל ע ר ו י ד ה ק ו ש ב ם י ע י ק ש מ ה ת ע פ השם י נ ש ב

2 0 1 3 - 2 0 0 בשנת:8 ובעולם בארץ ההון בשוק המשבר בעקבות החלו משקיעים לחפש אחר אפיקים חדשים ובטוחים יותר להשקיע2008

את הונם. רבים מהם התמקדו בשוק הנדל"ן. דירות הנרכשות להשקעה משמשות ברובן דירות להשכרה למגורים ועקב כך גֵדל היצע הדירות בשוק

הדירות להשכרה.

משרד הבינוי, "ענף הבנייה בישראל - ניתוח כלכלי", חוברת סיכום לשנת0 .42, עמ' 2013

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת44

1לוח 2013-2006מספר העסקאות לרכישת דירות להשקעה בשנים

ושיעורן מכלל עסקאות הרכישה של דירות בשנים אלו*:2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

מספרהעסקאות

20,823

25,476

25,160

28,867

30,381

21,737

24,214

26,240

שיעור מכלל העסקאות

)אחוזים(23.926.026.828.329.225.223.523.0

המדינה* הכנסות ממינהל לנתונים המדינה מבקר משרד של עיבוד לפי במשרד האוצר.

חלה עלייה הן במספר2010-2008 עולה כי בשנים 7 ומתרשים 1מלוח העסקאות לרכישת דירות להשקעה הן בשיעורן מכלל העסקאות לרכישת

שיעור העסקאות לרכישת דירה להשקעה הגיע לכ-2010דירות. בשנת כ-29% נרכשו ובמסגרתן העסקאות, מכלל להשקעה.30,000 דירות

החלה ירידה הדרגתית בשיעור העסקאות להשקעה -2013-2010בשנים דירות להשקעה.26,240 ונרכשו 23% ירד שיעורן לכ-2013בשנת

ניתוח נתונים אלו מעלה כי ישנה הלימה בין העלייה במספר העסקאותלכן על העלייה במחירי ובין הנתונים שהובאו קודם ובשיעורן להשקעה

; בדומה לכך, ישנה הלימה בין הירידה בהיקף2010-2008הדירות בשנים בקצב עליית מחירי הדירות. 2013-2011זה ובין האטה מסוימת בשנים

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

45משבר הדיור

רכישת דירה אינה משמשת רק מקום מגורים אלא לעתים גםמשנת כלכלי. השקעה עסקאות2007אפיק מכלל כרבע

יותר היו למטרת השקעה. הביקורת ואף המקרקעין למגורים מיוצרי משמעותי חלק היו שהמשקיעים אף כי העלתה מידה באיזו בחן לא הבינוי משרד הדיור, בשוק הביקושים הביקושים רמות על לצורך השקעה הדירות רכישת משפיעה ומכאן על מחירי הדיור, והאם נדרש לנקוט פעולות בכדי לאזן

.0את התנודתיות בשוק זה

בתשובתו ציין משרד הבינוי כי "הנהלת המשרד סבורה כי הפתרון למצוקת הדיור הינו הגדלת מלאי הדירות במשק ולא פתרון מלאכותי כזה או אחר. אין לפעול כנגד המשקיעים בשוק הדיור". משרד הבינוי נימק זאת בכך "שפעילות המשקיעים אינה משפיעה על סך הדירות הכולל בשוק וכי דירות

ההשקעה מספקות מענה לצורך הגובר בדירות להשכרה".

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שרמות הביקוש בשוק הדיור מושפעות גם מהביקוש של המשקיעים, הרי ראוי שמשרד הבינוי ינתח את השפעת פעילותו של פלח שוק זה ויעמוד על הפעולות שיש לנקוט, בעת הצורך, כדי לאזן את התנודתיות בשוק הדיור

שמקורה בפעילות זו.

: ר ו י ד ה ק ו ש ל ע ל א ר ש י ק נ ב ל ש ת ו י נ י ד מ ה ת ו ע פ הש )להלן -2010כדי לעמוד במטרותיו שנקבעו בחוק בנק ישראל, התש"ע-

בנק ישראל נוקט אמצעי מדיניות שונים המשפיעים גם, חוק בנק ישראל( על הביקוש וההיצע בתחום הדיור. למשל, הבנק קובע את שיעור הריבית

הוועדה המוניטרית פי החלטות הוראות לפיקוח על0המוניטרית על וכן הבנקים בתחום מגבלות האשראי שלהם ובתחום המשכנתאות. נוסף עלבעניינים כלכליים, יועץ לממשלה נגיד הבנק משמש פי החוק, כך, על לרבות בעניין צמצום פערים חברתיים וצמצום אי-השוויון בחלוקת ההכנסות

בחברה.נקבע שמטרתו המרכזית של הבנק היא לשמור על ישראל בחוק בנק יציבות המחירים במשק. עוד נקבע כי על הבנק לתמוך במטרות אחרותבייחוד צמיחה כלכלית, תעסוקה של המדיניות הכלכלית של הממשלה, והכול, בתנאי שלדעת הוועדה המוניטרית לא וצמצום פערים חברתיים; יפגע הדבר בהשגת יציבות של המחירים לאורך זמן. עוד נקבע כי על הבנק

לתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה.

ייכנסו לתוקף1.1.14 התקבל חוק ההסדרים ולפיו מ-2013יצוין כי באוגוסט 0 תיקונים המשפיעים השפעה ניכרת על הפטורים וההסדרים הקבועים בחוק

, שבכוחם להקטין את כדאיות1963מיסוי מקרקעין )שבח ורכישה(, התשכ"ג-ההשקעה בדירות למגורים.

הוועדה המוניטרית מונה שישה חברים - הנגיד המשמש יו"ר הוועדה, המשנה0 לנגיד, עובד הבנק שמינה הנגיד ושלושה חברים מקרב הציבור. תפקידה בין

היתר הוא לקבוע את המדיניות להשגת מטרות הבנק.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת46

את הריבית החודשית קובעת הוועדה המוניטרית. בתהליך קביעת הריבית שבו מציגים0מתקיימים בבנק ישראל שני דיונים. האחד, דיון בפורום רחב

ההתפתחויות דהיינו להחלטה, הרלוונטיים הכלכליים הרקע תנאי את וההתפתחויות הפיננסי-מוניטרי ובתחום הריאלי בתחום הישראלי במשק

שבו מציגים0בכלכלה העולמית. הדיון האחר הוא דיון בפורום מצומצם יותרהוועדה חברי הדיונים שני לאחר הריבית. לשיעור בנוגע את ההמלצות על יובאו ממצאים השני בשער הריבית. שיעור את קובעים המוניטרית

השפעותיה של מדיניות בנק ישראל על שוק הדיור.גורמי היצע בשוק הדיור

לשרשרת הנוגעים מפורטים יובאו ממצאים זה דוח של השלישי בשער הייצור של יח"ד, הכוללת בעיקר את הליכי התכנון של קרקעות ושיווקן )כשמדובר במקרקעי ישראל( ותהליכי רישוי הבנייה. להלן סקירה מקדימהלמחירי והשיווק הליכי התכנון התוצרים של שבין הזיקה את המתארת

הדיור.ר ו י ד ת ו ד י ח י ל ש י נ ו נ כ ת ה י א ל מ המלאי התכנוני של יח"ד:ה

מאושרות מפורטות בתכניות הכלולות הדיור יחידות מספר לפי מחושב שמכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה. מאחר שרישוי בנייתן של דירות מותנה קודם כול באישור תכניות לבנייתן, הרי יצירת מלאי תכנוני מתאים של יח"ד הוא תנאי הכרחי לבניית דירות שיביא גם לידי הגדלת היצע הדירות. מלאיהמיועדות הקרקעות זמינות את ולווסת לנהל מאפשר מתאים תכנוני לפי היצע הדירות ועל יציבות המחירים על לנסות לשלוט ובכך לבנייה

היקפו הצרכים ועל פי מדיניות התכנון הלאומית ויעדי הממשלה בנושא זה. של המלאי התכנוני מושפע מהיקף יזמות התכנון של גורמים ממשלתייםהתכניות יזמי ושל התכנון מוסדות של ומיעילותם פרטיים יזמים ושל

הנמצאות בשלבי קידום. למשרד הפנים אין מידע על המלאי התכנוני למגורים, והדבר מקשה על תהליך קבלת החלטות בתחום הדיור. עם זאת, ניתן לבדוק מגמות בהיקף

כי בשנים פחת המלאי התכנוני,2012-2008המלאי. הבדיקה העלתה יותר גדול היה הבנייה התחלות שמספר משום הארץ, במרכז בעיקר ממספר יחידות הדיור שנכללו בתכניות שאושרו באותן שנים. בנוגע לתכניות שאושרו בשנים האחרונות נמצא שאין מצוי כל מידע על זמינותן לבנייה, אף שישנן תכניות שבהוראותיהן נקבעו תנאים למימושן שיישומן עלול להימשך

כמה שנים. שעסק 0על השפעתו של היקף המלאי התכנוני על מחירי הדיור עמד מחקר

על התכנוני המלאי מרכיב ובהשפעת בכלל הדירות במחירי בעלייה בשנים בפרט, מחסור2011-2007המחירים ישנו המחקר, פי על .

הארץ במרכז מאושרות בתכניות למגורים לבנייה המיועדות בקרקעות בפורום הרחב משתתפים חברי הוועדה המוניטרית ועובדים בדרגים שונים0

בבנק. בפורום המצומצם משתתפים חברי הוועדה המוניטרית ושני מנהלי החטיבות0

הכלכליות )מחקר ושווקים(.פרופ' צבי אקשטיין, ד"ר אפרת טולקובסקי, ניצן צור, "האם מחירי הדיור0

בישראל גבוהים בשל מלאי תכנוני קטן?", נייר מדיניות, מכון גזית-גלוב לחקר.2012נדל"ן והמרכז הבינתחומי הרצליה, דצמבר

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

47משבר הדיור

יתר על כן,0)אזורי הביקוש והוא הגורם לעליית מחירים באזורים אלו. ) לעלייה במחירים באזורי הביקוש ישנה השפעה החורגת מאזורים אלו, והיא זו המביאה לידי עליית המחירים גם בפריפריה. זאת ועוד, על פי המחקר,ויסותם של מחירי הדיור, יעיל ואין הוא מאפשר את אין המלאי התכנוני משום שאין הלימה בין המלאי התכנוני הקיים במחוזות ובין רמת הביקושים בהם. עקב כך, לא סופק בפועל היצע הולם לביקושים הגבוהים באזור

המרכז. ם י ר ו ג מ ל ה י י נ ב ל ע ק ר ק ק ו ו י משרד הבינוי ורמ"י משווקים:ש

קרקע על בסיס תכניות מאושרות. שיווק קרקעות לבנייה קובע את היקףהקרקעות של השיווק היקף הקצר-בינוני. בטווח השוק של הפעילות משפיע על היצע שוק הדיור וכפועל יוצא על מחירי הדיור. בדומה לשלבהגידול במספר לשיעור מותאם להיות צריך שיווק הקרקע גם התכנון,

משקי הבית ולאפיונם וכן להתפלגות הגאוגרפית של הביקושים. נבחנו פעולותיהם של רמ"י ושל0כבר בדוחות קודמים של מבקר המדינה

ומידת למגורים לבנייה קרקע של והשיווק התכנון בדבר הבינוי משרד עמידתם ביעדים שקבעה הממשלה בעניין זה. בין השאר העלו הדוחות כי

רמ"י לא עמדה ביעדי השיווק שקבעה הממשלה.

מידת את המדינה מבקר משרד ובדק חזר הזאת בביקורת עמידתה של רמ"י ביעדים שנקבעו בעניין שיווק קרקע למגורים.

חתמה רמ"י על עסקאות לשיווק2012-2007נמצא כי בשנים יח"ד. מספר זה הוא כ-98,000של כ- ממספר הדירות50%

באותן בית משקי של התוספת עקב הדיור בשוק הנדרשות חוסר0שנים בגלל הדיור בשוק "לחץ" ליצירת גרם הדבר .

היכולת לתת מענה לביקושים, שתרם לעליות במחירי הדיור.

ת י ט ר פ ו ת י ר ו ב י צ ה מ ז י ב ד " ח י ל ש ה י י נ ב ת ו ל ח :הת משטח המדינה, הרי93%מאחר ששטח הקרקעות שרמ"י מנהלת הוא כ-

בכוחה להשפיע על שוק הדיור, באמצעות נקיטת פעולות לוויסות היצעהתחלות שיעור מחירן. ועל הדירות היצע על יוצא וכפועל הקרקעות, רמת את משקף הבנייה התחלות מכלל הציבורית ביזמה הבנייה התערבותה של הממשלה בשוק הדיור, והוא מושפע מסדרי העדיפויות של

הממשלה. , עם תחילת העלייה הגדולה ממדינות חבר העמים1990למשל, בשנת

לישראל העמיקה הממשלה באופן ניכר את מעורבותה בשוק הדיור כדיגידול בהתחלות לידי זו הביאה להתגבר על המחסור בדירות. מעורבות היצע הקרקעות יזומות שנקטה, כמו הגדלת הבנייה באמצעות פעולות של מלא ובמימון ביזמה ובנייה הבנייה רישוי תהליכי קיצור לבנייה,

לפי הגדרת המחקר, אזורי ביקוש הם אזורים מבוקשים שבהם עלות הדיור0גבוהה וההיצע קטן.

)ב52דוח שנתי ; 100(, עמ' 1995 )45דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0.434 (, עמ'2005 )ב55דוח שנתי ; 939(, עמ' 2002

הנתונים נוגעים לעסקאות שמקורן בפרסום מכרז ואין הם כוללים נתונים על0עסקאות באזור יהודה ושומרון.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת48

הממשלה. בזכות כלים אלו חל גידול ניכר בהתחלות הבנייה ביזמה ציבורית . עקב כך, שיעור1991 בשנת 61,730 לכ-1990 יח"ד בשנת 19,550מכ-

מכלל התחלות74%התחלות הבנייה ביזמה הציבורית הגיע לשיא של כ- להגדלת פעולות הממשלה נקטה הפרטית הבנייה בתחום גם הבנייה. ובין היתר קידמה הפשרה של קרקעות לבנייה מספר התחלות הבנייה, הלאומי העדיפויות סדר שינוי לקבלנים. ותמריצים הטבות ומתן פרטית הביא לידי צמצום המעורבות הממשלתית בבנייה ביזמה ציבורית עד כדי

. 2008 בלבד מסך התחלות הבנייה בשנת 12% עלה כי גורם בעל השפעה ניכרת על עליית מחירי0ממחקר של בנק ישראל

בשנים 2009הדירות ( במחירי הדירות, הוא המחסור28%, שבהן נצפתה עלייה מהירה )2010ו-

בדירות שנוצר עקב היקפן המצומצם של התחלות הבנייה ביחס לגידול מהעלייה במחירי37%במשקי הבית. נמצא כי המחסור בדירות מסביר כ-

הוא הבנייה, הנמוך של התחלות ההיקף ובשילוב באותן שנים, הדירות .2010 ו-2009 מהעלייה בשכר דירה בכל אחת מהשנים 75%מסביר כ-

התרשים להלן מציג את מגמת התחלות הבנייה הכוללת ואת זו שביזמהבשנים הציבורית

2013-1990:

הייתה שנת שיא מבחינת היקף התחלות הבנייה1991מתרשים זה עולה כי יח"ד. מאז חלה60,000ביזמה ציבורית ובמהלכה החלה בנייה של יותר מ-

מספר יחידות הדיור2001האטה בהיקף הבנייה ביזמה הציבורית, ומשנת

ויצמן נגר, גיא סגל, "מה מסביר את התפתחות מחירי הדירות ושכר הדירה 0 ,2011, דצמבר 85, מתוך סקר בנק ישראל 2010-1999בישראל בשנים

.59-7עמ'

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

49משבר הדיור

בבנייתן פחות שהוחל - מאוד הצטמצם הציבורית ביזמה בכל שנה. 10,000מ-

יח"ד30,000 היה סך התחלות הבנייה כ-2008-2001עוד עולה כי בשנים , מיד לאחר היציאה מהשפל במחירי הדירות2008בממוצע לשנה, ומשנת

הבנייה עלייה מתונה במספר התחלות במחיריהן, חלה ותחילת העלייה בשנת לשיאו הגיע בבנייתן של 2011והוא שבה הוחל יח"ד.46,620

התמתן היקף התחלות הבנייה. 2013-2012בשנים גדל ההיקף הכולל של2011-2007הנתונים בתרשים מלמדים כי בשנים

הבנייה התחלות ל-30,800מכ- לשנה יח"ד בהתרחבות46,620 מקורו הגידול ככלל, .

חל2011-2010היקף התחלות הבנייה ביזמה הפרטית בלבד; רק בשנים הציבורית ביזמה הבנייה התחלות בהיקף גם גידול

. 7,200 יח"ד לכ-4,800מכ-אחד2008 הדיור. במחירי הנסיקה החלה שבה השנה כאמור הייתה

הגורמים לכך הוא המחסור המצטבר בהיצע הדירות שהיקפו היה בסוף . מחסור זה מקורו בהיקף נמוך של התחלות בנייה0 יח"ד42,000 כ-2007

, ובכלל זה בירידה התלולה בהיקף התחלות הבנייה2008-2001בשנים .2008 בשנת 4,120 לכ-2000 יח"ד בשנת 15,000שביזמה הציבורית מכ-

ה י י נ ב ה ת ו ל ח ת ה ל ש ת ו ר י ד ה ל י ה מ תמהיל דירות משמעו:ת מגוון רחב של דירות, שונות בגודלן. יצירת תמהיל דירות מאפשרת להתאים את הדירות לצרכים הייחודיים והמשתנים של משקי הבית הן מבחינת מספר

הנפשות הן מבחינת יכולתם הכלכלית לרכוש או לשכור דירה. ותחזיות2002באוגוסט הכין משרד הבינוי דוח בנושא "הכנת אומדנים

לתמהיל גדלי דירות )חדרים בשטח( שנדרש לבנות במשק בתקופות שונות בעתיד" )להלן - דוח אומדנים ותחזיות(; מטרת הדוח הייתה לבצע תחזיותוהמקום הדירה גודל לפי בישראל הדירות תמהיל של ארוך לטווח

; בין השאר צוין בו שעל2020 עד 2005הדוח התייחס לשנים הגאוגרפי. בשנת שנבחן, אחד מודל ש-2010פי צפוי היה הדירות58% מן

. אשר54% חדרים, ולפי מודל אחר - 3.5 עד 1המבוקשות יהיו דירות של 49%, על פי המודל הראשון, היה צפוי ש-2010למקום הגאוגרפי - בשנת

מהדירות המבוקשות יהיו במחוזות המרכז ותל אביב, ועל פי המודל השני -40%.

בוחן את התמורות שחלו בתמהיל התחלות הבנייה לפי0התרשים להלן בשנים חדרים מספר

2013-1980:

לעיל.6ראו תרשים 0 הנתונים נוגעים לבנייה ביזמה ציבורית ופרטית.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת50

כ- כי עולה זה בבנייתן בשנת43%מתרשים הדירות אשר הוחל מכלל היותר שלושה חדרים. שיעור הדירות שבהן1980 לכל ובהן דירות היו

מסך התחלות הבנייה, ורק כ-41%ארבעה חדרים היה כ- מהן היו16% דירות חמישה חדרים ויותר. מאז הלך ופחת שיעורן של הדירות הקטנות

היה שיעור הדירות שבהן לכל2013מכלל התחלות הבנייה. למשל, בשנת בלבד לעומת שיעור של כ-6%היותר שלושה חדרים כ- של דירות53%

חמישה חדרים ויותר. התרשים מלמד על מגמת צמצום בשיעור הבנייה של דירות קטנות - מגמה שעומדת בסתירה לתחזית על הביקוש הצפוי לסוג

דירות אלו על פי דוח אומדנים ותחזיות. היעדר תמהיל דירות מגוון - ובכלל זה צמצום בנייה של דירות קטנות - וכן הצורך בקביעת תמהיל זה נדונו גם בוועדת טרכטנברג. הוועדה ציינה בדוח

',90שפרסמה והמלצותיו אומצו בידי הממשלה, כי "מאז ראשית שנות ה- חלה ירידה חדה בהיקף הדירות הקטנות בישראל עד כדי הפסקה כמעט מוחלטת של בניית דירות קטנות ועלייה של עשרות אחוזים בגודל הדירה הממוצע". הוועדה הוסיפה כי "היעדרן של דירות קטנות, ככלל ובמפרטשל היכולת על מקשה הדיור, מחירי של החדה העלייה לצד בסיסי, ו/או לשכור דירה. חלקן נאלצו למצוא פתרונות אוכלוסיות רבות לרכוש

חלופיים בדמות דחיית היציאה מבית ההורים או מגורים עם שותפים".למגורים: בתכנית דירות קטנות בניית לכלול בצורך הכיר גם המחוקק

תכנית דיור לאומית תכלול גם הוראות שעניינןכי בחוק הווד"לים נקבע מס' )תיקון והבנייה התכנון בחוק כן, כמו קטנות. דירות (,101תכנון

, נקבע: "יועדה קרקע בתכנית למגורים, ומתקיימים בה20140התשע"ד- מיחידות הדיור הכלולות בה יהיו20%כל אלה, תקבע התכנית כי לפחות

דירות קטנות". ב)ב(.63 סעיף 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

51משבר הדיור

הקטנות הדירות ששוק עוד כל המדינה מבקר משרד לדעת אלו לדירות הנזקקים בית משקי בהיקפו, מצומצם נשאר יותר ויקרות גדולות דירות עלולים להיאלץ לשכור או לרכוש שיתכן ואינן מתאימות לצורכיהם או ליכולתם הכלכלית. הדבר עלול גם להביא לגידול כפוי בביקוש לדירות אלו, שניתן היה

למתנו לו תמהיל הדירות היה מגוון יותר.

עד מועד סיום הביקורת, נמשכת מגמת העלייה2008משנת במחירי הדיור. נתונים על הביקוש וההיצע בשוק הדיור מלמדיםוגדל שמקורו ובין הביקוש ההולך היצע הדירות בין על פער בעיקר בגידול במספר משקי בית. כמו כן, תמהיל הדירות אינו מגוון דיו ואפשר שגם אין בו די כדי למלא את צורכיהם המגוונים

של משקי הבית. העלייה הניכרת במחירי הדיור והעובדה שההכנסה נטו של משקי הבית גדלה באופן מתון יותר הביאו לידי הכבדה ניכרת בנטל הוצאות הדיור של משקי בית רבים. הפגיעה קשה ממש במשקי בית השוכרים דירות ומשתייכים לעשירונים הנמוכים, על פי דירוג רמת ההכנסה החודשית. נמצא כי שיעור הוצאותיהם על דיור

או יותר מסך הכנסותיהם, והדבר מסכן את איתנותם30%הוא הכלכלית ואת רווחתם. כמו כן, נטל הוצאות הדיור ההולך וגדל משפיע לרעה גם על רווחתם של עשירוני הביניים ועלול לערער

ב- הכול בסך שמדובר אף הכלכלי. ביטחונם את 20%גם מסך משקי73%ממשקי הבית במדינת ישראל, שיעורם הוא כ-

דהיינו דירות, השוכרים שנטל470,000הבית בית, משקי הוצאות הדיור המוטל על כתפיהם כבד עד מאוד.

הבינוי, משרד ובראשם הדיור, בשוק העוסקים הגופים אין מחזיקים במידע מדויק על היקף האוכלוסייה המתגוררת בדירות

של מרף חורג דיור על הוצאותיה ונטל 30%שבבעלותה מהכנסתה נטו. מידע זה הוא מידע חיוני ובסיסי הנדרש למקבליכלים פיתוח ולשם דיור מדיניות גיבוש לצורך ההחלטות של הדיור הוצאות בנטל ההכבדה עם התמודדות שיאפשרו אותם משקי הבית. על גופים אלו לפעול לכך שהלמ"ס תפתחנטל הוצאות הדיור על כלל משקי מדד שיאפשר לאמוד את

הבית ולהציג באופן בהיר את כל הנתונים הרלוונטיים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

53משבר הדיור

פרק שניאיכות הנתונים המשמשים

לקביעת המדדים למחירי הדיור ומהימנה היא תנאי לתהליך תקין של קבלת תשתית עובדתית רלוונטית סקירת במסגרת הוצגו, הקודם בפרק מדיניות. של ולגיבושה החלטות המגמות בשוק הדיור, ממצאים הנוגעים להיעדר נתונים מספיקים על שוקהמדדים לקביעת המשמשים הנתונים באיכות מתמקד זה פרק הדיור. למחירי הדיור, שעל בסיסם מתקבלות החלטות מהותיות בתחומים רבים המשפיעים על שוק הדיור ועל הציבור. הגופים המעורבים באיסוף נתוניםוהנתונים בפעולותיהם מתואמים שיהיו חשוב לכן רבים, הם ועיבודם

המועברים ביניהם יהיו מהימנים.

נתוני רשות המסים רשות המסים ממונה על גביית המסים הישירים המוטלים על הכנסתו של משלם המס, עושרו ורכושו, וכן על המסים העקיפים המוטלים על הוצאותיו

. 0או מחזור הכנסותיו של עוסק )להלן -1963 לחוק מיסוי מקרקעין )שבח ורכישה(, תשכ"ג-73לפי סעיף

על ידווחו זכות והרוכש במקרקעין זכות המוכר מקרקעין(, מיסוי חוק העסקה לרשות המסים באמצעות מסירת הצהרה המהווה שומה עצמית,

ימים מיום המכירה או הרכישה בהתאמה. המוכר מפרט בין היתר40בתוך את תמורת המכירה, את תאריך המכירה, את הניכויים והתוספות שהואחישובו. ודרך לשלם סכום המס שעליו ואת חישוב השבח לעניין תובע הרוכש מפרט בין היתר את הזכות שרכש, את התמורה ששולמה בעדה, את סכום מס הרכישה המגיע למדינה ואת דרך חישובו. את הדיווח מוסרים מייצגי הצדדים בעסקה לאחד ממשרדי מיסוי המקרקעין האזוריים בטפסיםהמערכת לתוך הנתונים את מקלידים מקרקעין מיסוי ומפקחי ידניים, הממוחשבת. באמצעות הקלדת המידע על מוכר הנכס נוצר קובץ הנוגע למס שבח ובאמצעות הקלדת המידע על רוכש הנכס נוצר קובץ הנוגעושני הקבצים מאפשרים איחוד לקובץ העסקאות. הקובץ למס רכישה, מכיל את פרטי המוכר ופרטי הרוכש, את תאריך העסקה, נתונים על מסונתונים על מס הרכישה המושת על הרוכש. השבח המושת על המוכר קובץ העסקאות אינו מכיל כל נתונים על המאפיינים הפיזיים של הנכס

שהחליף בעלים. במשך השנים נמצא שלצורך בדיקת סבירות של דיווחי הצדדים במסגרתשרשות עסקאות לאותן מקרקעין מיסוי שומת חישוב ולצורך העסקה

, עוסק במי שמוכר נכס או נותן שירות1975 חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-0 במהלך עסקיו ובלבד שאינו מלכ"ר או מוסד כספי, וכן במי שעושה עסקת

אקראי.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת54

על נתונים מקרקעין מיסוי למפקחי נדרשו לבדוק, החליטה המסים ומיקום. לכן, החלו המפקחים המאפיינים הפיזיים של הנכס, כמו שטח לבצע בעצמם רישום ידני של מאפיינים פיזיים של דירות שנמכרו לצורך

בשנת והרכישה. השבח מסי שומת מיסוי1991חישוב מפקחי החלו מקרקעין להקליד חלק מהנתונים הפיזיים של הדירות, שנרשמו בטופסי הצהרת הצדדים לעסקה, לקובץ ממוחשב - קובץ כרטסת מחירי נדל"ן

)להלן - קובץ הכרמ"ן(. בקובץ הכרמ"ן יכולים המפקחים להקליד נתונים על מיקומה של הדירה ועל מאפייניה, כמו שם הרחוב, מספר הבית, שטחה נטו, שטחה ברוטו, מספר החדרים, מספר הקומות בבניין, מספר הקומה של הדירה הנמכרת, מספר הדירות בבניין, סוג העסקה - כגון מכירה או חכירה - ושנת הבנייה. יודגש כי אף שמפקחי מיסוי מקרקעין נזקקו למאפיינים הפיזיים של הדירה

לא חלה עליהם החובה להקליד2007לצורך ביצוע שומה כאמור, עד נתונים אלו בקובץ הכרמ"ן.

איכות הנתונים הוציאה רשות המסים הוראה המחייבת את הקלדת הנתונים2007בינואר

הוקלדו לקובץ הכרמ"ן רק2008בקובץ הכרמ"ן. ואולם נמצא כי בשנת מהעסקאות הנכללות בקובץ העסקאות ושיעור העסקאות שכל76%כ-

הנתונים על מאפייניהן הפיזיים של הנכסים הוקלדו לקובץ הכרמ"ן היה בלבד. משנת 48%כ- שיעור העסקאות שנתוניהן נכללים בקובץ2010

כ- הוא זהו85%הכרמ"ן העסקאות; בקובץ שנכללו העסקאות מכלל שיעור העסקאות שבמסגרתן נקבע מחיר לעסקת מכירה בתום לב של דירת מגורים בשוק החופשי בין מוכר מרצון לקונה מרצון, המשקפת את

. 0ערכו הריאלי של הנכס המועבר במסגרת העסקהאת הבינוי, משרד את הלמ"ס, את משמשים הכרמ"ן בקובץ הנתונים השמאי הממשלתי ואת בנק ישראל בבואם לבחון את עליית מחירי הדיור

.0וכן לצורכי מחקר נוספים]נוסח חדש[, התשל"ב-. 1 פועלת מכוח פקודת הסטטיסטיקה הלמ"ס

)להלן - פקודת הסטטיסטיקה(, ומשמשת יחידת סמך במשרד1972 ראש הממשלה. בראש הלמ"ס עומד הסטטיסטיקן הממשלתי המשמשלסטטיסטיקה הציבורית המועצה פועלת ולצדו למ"ס, מנהל גם

לפקודת7המייעצת לו בעניינים הנוגעים לפעולות סטטיסטיות. סעיף נתונים הממשלה באישור תאסוף הלמ"ס כי קובע הסטטיסטיקה

מהעסקאות שאינן נכללות בקובץ הכרמ"ן הן עסקאות של מכירת15% 0 נדל"ן עסקי, ירושות והעברות בעלות בין קרובים, פעולות באיגודים, העברותאינם משקפים עסקאות אלו מחירי לכן, וכן הפקעות. בקיבוצים ומכירות

בהכרח מחיר בעסקה בין קונה מרצון למוכר מרצון. העברת המידע מגוף ציבורי לגוף ציבורי נעשית על פי תקנות הגנת הפרטיות0

ציבוריים(, גופים בין מידע העברת וסדרי ושמירתו מידע החזקת )תנאי .1986התשמ"ו-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

55משבר הדיור

סטטיסטיים על כמה נושאים, ובכללם מחירי מקרקעין, הערך השנתיבתמורה מתקבלים או המשולמים שכירות ודמי מקרקעין של

למקרקעין, לרבות מקומות מגורים. הלמ"ס מפרסמת את מדד מחירי הדירות שבבעלות הדיירים המודד את השינוי במחירי הדירות. המדד נבנה כאמור בשיטה ההדונית ובה מחיר העסקה של מכירת דירה מוסבר באמצעות ניתוח ההשפעה הנפרדת של מאפייני הדירה השונים על מחיר העסקה, ובהם נתונים שמקורם בקובץ הכרמ"ן )בנוסף לנתונים ממקורות אחרים(; נתונים כמו שטחורמת האזור היישוב גיל הדירה, מספר החדרים, שם הדירה במ"ר, בתוך היישוב על פי חלוקה לצורכי ארנונה הנקבעת על פי הארנונה

המוטלת על הדירות באזור הרלוונטי. מסמך2009ביוני האוצר במשרד המדינה הכנסות מינהל פרסם

ב- עלו הדיור מחירי "האם בשנת 11%שכותרתו 2008"0- )להלן בשנת שכבר עולה מהמסמך הנתונים(. מינהל2008מסמך הציג

הכנסות המדינה ללמ"ס את הבעייתיות שבביסוס מדד מחירי הדירות על נתונים שמקורם בקובץ הכרמ"ן. כמו כן, במסמך הוצגה העובדה שלמ"ס אינה מחזיקה בידה ואינה משתמשת בנתוני קובץ העסקאות

לשם טיוב הנתונים )ראו להלן(. עוד הציג מינהל הכנסות המדינה את ההטיה הנוצרת באמצעות מדידת השינוי במחירי הדירות כאשר חסרים נתונים על איכות הנכסים בקובץ הכרמ"ן. זאת על בסיס בדיקה של כל העסקאות המדווחות של דירות

בשנים אביב בתל מסוים ברחוב בבדיקה2008-2007חדשות . של בפועל עלייה נמצאה דירות5%האמורה במחיר הממוצע של

מהעסקאות44%. הבדיקה העלתה שבכ-2007חדשות ברחוב לעומת מילאה רשות המסים בקובץ הכרמ"ן2008באותו רחוב בשנת לא

ומספר חדרים. לאחר השמטת נתונים על איכות הדירות, כמו שטח חישוב מדד מחירי הדיור בשל דירות אלו מהדירות שעליהן התבסס

במחיר הממוצע של דירות9%המידע החסר, נמצא כי חלה ירידה של חדשות ברחוב.

נמצא כי אף שבקובץ הכרמ"ן ישנם שדות המיועדים למילויהתחזוקה, רמת כמו הבנייה, איכות של פיזיים מאפיינים בדירה, השירותים חדרי מספר בבניין, המעליות מספר הימצאות מערכות הסקה ומיזוג, אורך החזית וגובה התקרה,עוד כלל. אלו נתונים וממלאת אוספת המסים רשות אין נמצא כי לעתים לא מוזנים בקובץ הכרמ"ן נתונים נוספיםמספר כמו הידניים, העסקה הצהרת בטופסי הנכללים הקומות בבניין, מספר הדירות בבניין, הקומה שבה נמצאת הדירה, מהות הזכות הנמכרת, שנת הבנייה והימצאות חניה. הזנת הנתונים הייתה מאפשרת ללמוד על הקשרים בינם ובין

מחיר הדירה ואף לשפר את רמת הדיוק של המדד.

ראו אתר האינטרנט של מינהל הכנסות המדינה, 0 www.mof.gov.il/hachnasot. פורסם המסמך

.22.6.09ב-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת56

דנו חברי הוועדה הציבורית בנושא סטטיסטיקה של2009באוגוסט . 2 שפעלה מטעם המועצה הציבורית לסטטיסטיקה )להלן -0דיור ובינוי

בדברי הדיור. בתחום הנתונים בבעייתיות לסטטיסטיקה( הוועדה הסיכום קבע יו"ר הוועדה כי "ישנן ארבע סוגיות חשובות לטיפול", ובהן

ביןשיפור איכות הנתונים" לעובדים, הסכמים באמצעות תמריצים משרדים שונים" )ההדגשה במקור( ו"יש להקים תתי ועדות בנושאים

הללו שיכללו את משתתפי הדיון בהתאם למומחיות שלהם".

כינס אג"ת צוות משותף בריכוז2011נמצא כי רק בינואר הנתונים בעיית את לבחון כדי דאז האוצר משרד מנכ"ל

.0בתחום הדיור

בהחלטת הממשלה בנושא הקמת המועצה הלאומית לכלכלה )להלן -. 3 נקבע כי המועצה נועדה "לשמש גוף 20060המועצה לכלכלה( משנת

מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, במטרה לסייע בתהליך קבלתנתונים מקצועיים, ניתוחים על בהתבסס אלו, בתחומים ההחלטות

עדכניים". פוצל הצוות האמור שהוקם באג"ת לשני צוותים. הצוות2012בתחילת

והמועצה הנתונים, בשיפור לדון המשיך אג"ת, בהובלת הראשון, לכלכלה המשיכה להשתתף בו כחברה פעילה המקדמת צעדים ליצירת מקורות מידע נוספים בנוגע לדירות מגורים. הצוות האחר, בראשות

לכלכלה בשיפור0המועצה עסק לכלכלה(, המועצה צוות - )להלן ובפיתוח של מתודולוגיה ושל מדדים נוספים לצורך קבלת החלטות.

מיוני 374יצוין כי בהחלטת ממשלה מס' הוחלט להקים ועדת2013 היגוי בין-משרדית שתעסוק בשיפור מסד הנתונים הממשלתי על שוק הנדל"ן )להלן - ועדת ההיגוי לנתוני נדל"ן( בראשותו של הממונה על

מ- נציגים חברים ההיגוי בוועדת או סגנו. משרדי ממשלה16אג"ת ומגופים שלטוניים, לרבות נציגים מהמועצה לכלכלה, מהלמ"ס, מרשותכי יצוין וההגירה. האוכלוסין ומרשות הכללי, החשב מאגף המסים, אף המדינה הכנסות מינהל של נציג משתתף אין ההיגוי בוועדת

בשוק הנדל"ן לשם שמתוקף תפקידו המינהל עוקב אחר התפתחויותשני באמצעות לפעול החלה ההיגוי ועדת המיסוי. מדיניות קביעת

הצוותים האמורים.ביניים2014בינואר דוח לכלכלה צוות המועצה פרסם צוין0 בדוח .

במדד הדיוק היעדר בנושא הביקורת בעקבות שבוצעה שבבדיקה , ובין היתר השתתפו בה נציגים ממשרד ראש31.08.09הישיבה התקיימה ב- 0

הממשלתי, השמאי ממשרד והפנים, הבינוי האוצר, ממשרדי הממשלה, וכן נציגים מרשות המסים, מהלמ"ס, מבנק ישראל ומהתאחדות הקבלנים

ממוסדות מחקר אוניברסיטאיים.נציגים מהלמ"ס, ממשרדי הפנים, הבינוי והמשפטים, מרמ"י,0 הצוות כלל

מהמרכז למיפוי ישראל, מרשות המסים ומבנק ישראל..10.9.06 מ-430החלטת ממשלה מס' 0 הצוות הבין-משרדי לטיוב נתוני הדיור בישראל, בראשות המועצה הלאומית0

לכלכלה..2014דוח ביניים של הצוות הבין-משרדי לטיוב נתוני הדיור בישראל, ינואר 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

57משבר הדיור

מחירי הדירות, נמצא כי חלק ניכר ממאפייני הדירות אינם מדווחים ועל כן אינם נכללים בנתוני הכרמ"ן המועברים ללמ"ס, "לפיכך נמצא כי לידי הלמ"ס מועברים נתונים חלקיים בלבד ולכן חלק ניכר מעסקאותכן הוחלט נכלל בחישובי מדד מחירי הדירות. על אינו מכר הדירות ומאפייני המכר נתוני עסקאות איסוף על המיסים, האמונה שרשות חיוב הקלדת המאפיינים ידי על איסוף הנתונים הדירות, תשפר את המרכזיים על ידי פקיד רשות המיסים בעת עריכת השומה לעסקאות

המכר".

משרד מבקר המדינה העיר ללמ"ס, כגוף האחראי לקבלת נתונים שלמים ונאותים כבסיס לביצוע חישוב מדדים, ולרשות המסים על השיהוי הניכר באימוץ ההחלטה לשיפור איסוףהנכס במסגרת איכות הנתונים באמצעות הקלדת מאפייני

שיעור הנתונים הכולל2007הכנת כל שומה. כבר משנת וניכר אדום" "תמרור בגדר הוא הנכסים איכות על מידע שאין קובץ הכרמ"ן מייצג את כלל עסקאות המקרקעין ביןזה בקובץ הנעשה והשימוש מרצון, לקונה מרצון מוכר

לקביעת מדדי מחירים לאורך זמן עלול ליצור הטיה ניכרת.

בחן מינהל הכנסות המדינה את השפעותיה של ההחלטה2011ביולי . 4 לחייב את מפקחי מיסוי מקרקעין להזין את מאפייני איכות הנכס בקובץ

)להלן - בקרת הזנת הכרמ"ן(. המינהל בדק באופן0הכרמ"ן בכל שומהכ- מקרקעין10,000ידני מיסוי למשרדי שהוגשו הצהרה טופסי

: שנת הבנייה, סוג הנכס,0, המכילים שדות אלו2010האזוריים בשנת קומה, שטח נטו, שטח ברוטו ומספר החדרים. את חוסר ההתאמות שנמצאו בין הנתונים על מאפייני איכות הנכס שנכללו בטופסי ההצהרה ובין הנתונים שבקובץ הכרמ"ן ניתן לחלק לשתי קבוצות עיקריות: )א(מיסוי מפקחי דהיינו בקובץ, נכלל ההצהרה מטופסי הנעדר נתון מקרקעין מילאו בקובץ נתון שלא הופיע בטופס. )ב( חוסר התאמהדהיינו הכרמ"ן, שבקובץ נתונים ובין ההצהרה שבטופס נתונים בין

המפקח מילא בקובץ נתון אחר מזה המופיע בטופס.להלן, רק ב-1כפי שעולה מתרשים מהמקרים נמצאה התאמה20.5%

ב- הכרמ"ן. קובץ לנתוני הטפסים נתוני בין מהמקרים,20.9%מלאה לפחות ערך אחד שהוזן באחד השדות בקובץ הכרמ"ן לא היה שווה לערך

מהמקרים, לפחות אחד השדות שלא58.6%שהוזן בטופס ההצהרה; וב-נרשם בטפסים הידניים הוזן בקובץ הכרמ"ן.

.22.1.07 כאמור, הוראת רשות המסים מ-0נבדקו שדות המשמשים את הלמ"ס לחישוב מדד מחירי הדירות. 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת58

התפלגות המקרים שבהם לא נמצאה התאמה מלאה בין2להלן בתרשים ב- כי ניתן לראות 44.1%הנתונים שבטפסים לנתונים שבקובץ הכרמ"ן.

מהמקרים הייתה אי-התאמה בשני שדות או יותר, ומכאן שלא ניתן לדעת אם הפרמטרים המהווים חלק ממאפייני הדירה שבהם מתחשבים לצורך

מדידת השינוי במחירי הדירות אכן נכונים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

59משבר הדיור

מינהל הכנסות המדינה בדק גם את אופן מילוי הנתונים החסרים ומצא כי במקרים שהמפקחים מילאו בעצמם בטפסים את הנתונים החסרים בשדות, הייתה שונות ניכרת בנתונים ובהתפלגותם לעומת שדות שמולאו על סמך נתונים שדווחו בטופסי ההצהרה. למשל, בהיעדר הנתון על מספר החדרים מילאו המפקחים מספר שאינו משקף את המצב בפועל והביא לידי סטייה

ניכרת במתאם שבין מספר החדרים לשטח הנכס.מינה מנהל2011בנובמבר הזנת הכרמ"ן, נתוני בקרת , לאחר קבלת

רשות המסים דאז ועדה בראשותו של הממונה על מיסוי מקרקעין ברשות המסים )להלן - ועדת גלצר( לצורך בחינה ויישום של דיווח מקוון במיסוי

הגישה הוועדה את מסקנותיה. בהמלצות הוועדה2012מקרקעין. במרץ נכתב בין היתר כי "הוועדה ממליצה פה אחד על מעבר למילוי הצהרה למיסוי מקרקעין באופן מקוון". עוד הומלץ כי "בכל מקטע של הדוח יהיהיוכל כהלכה אותם שמילא לאחר ורק נתונים סידרת להזין המייצג על ההכרחיים את הפרטים רק למלא המייצג על יהיה זו בדרך להמשיך. דוח להגיש יהיה ניתן ולא בדו"ח יכללו כל הפרטים ומאידך, להצהרה

חלקי/חסר". ועדת גלצר המליצה על בקרות שייעשו בעת שמייצגי הצדדים בעסקאות יזינו את הנתונים למערכת חדשה שתוקם לדיווח מקוון על ידי המייצגים. בקרות באמצעות הצלבת הנתונים הרלוונטיים עם נתוני הארנונה ועם חוותנתונים המפרטת משכנתה, לצורכי לבנקים המוגשת השמאית הדעת החדרים מספר הקומה, הנכס, שטח כמו הכרמ"ן, למערכת הדרושים וגג הבניין(. הוועדה המליצה לבצע תיקון והצמדות שטחים לנכס )חניות הדיווחים באופן מקוון, את חייב להעביר יהיה מייצג פיו בחקיקה שעל והצרופות לדיווחיו יהיו סרוקות. בריכוז המלצות הוועדה נכתב בין היתר כי

תידרש הקצאת כוח2012לצורך הפעלת מערכת הדיווח המקוון לפני סוף . 0אדם מידית של שמונה שנות אדם ליחידת שע"ם

להלן מובאת השוואה שעשה משרד מבקר המדינה בין הנתונים על1בלוח בשנת שנמכרו בשנת 2012נכסים הכרמ"ן בקובץ והוזנו ובין2012

בשנים נמכרו שכבר הנכסים אותם של הנתונים "מכירות2011-2003 של )בדיקה שנים באותן הכרמ"ן לקובץ והוזנו

:0חוזרות"(1לוח

2012מידת ההתאמה של נתוני נכסים בקובץ הכרמ"ן שהוזנו בשנת

*2011-2003ובין הנתונים של אותם הנכסים שהוזנו בשנים

מידת ההתאמה

המסים 0 לרשות כפופה שע"ם יחידת ממוכנים. עיבודים לשירות היחידה הכרמ"ן, וקובץ העסקאות קובץ תחזוקת כמו מחשוב שירותי ומספקת הדיור בתחום הפעילים השונים הממשלתיים לגורמים ושליחתם הפקתם

ומפיקים נתונים על השינויים במחירי הדיור.המקבילים.0 בשדות נתונים בהן שהוזנו עסקאות בין נעשתה ההשוואה

כ- היו חדרים מספר בשדה ובשדה14.5לדוגמה, חוזרות עסקאות אלף אלפי עסקאות חוזרות.9.5מספר הקומות הוזנו כ-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת60

)אחוזים( **22.1שטח הנכס נטו50.0מספר החדרים

***15.5שנת הבנייה47.9מספר הקומות בבניין

לפי עיבודי נתונים של מינהל הכנסות המדינה*

מ"ר ויותר.34 מהמקרים הפער בין השטחים הוא 10%בכ-** שנים ויותר.20 מהמקרים הפער בין שנות הבנייה הוא 5%בכ-***

דוגמה לחוסר התאמה בנתונים שדווחו בשנים השונות בנוגע לבניין במרכז הארץ שתצלומו מובא להלן. שנת הבנייה של הבניין שבתצלום לפי נתוני

ואילו שנת הבנייה לפי נתוני קובץ2000 היא 2012קובץ הכרמ"ן לשנת .1970 היא 2011-2003הכרמ"ן לשנים

יצוין כי בביקורת נמצאו עסקאות רבות למכירת נכסים שבשדות שבקובץהכרמ"ן לא הוזנו נתונים הנוגעים למספר הבית שבו התבצעה העסקה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

61משבר הדיור

הועלה כי הגופים השונים במשק מסתמכים על הנתונים המצויים לצורך ניפוי עסקאות. לדוגמה, המודל שהשמאיבקובץ הכרמ"ן

הממשלתי משתמש בו לצורך מדידת השינויים במחירי הדירות מתבסס רק על נתוני רכישת דירות של ארבעה חדרים ומסנןהבינוי משרד אחר. חדריהן דירות שמספר לרכישת עסקאות והלמ"ס בודקים את הסבירות למחיר למ"ר בעסקה המדווחתמסוימת. תקרה על עולה החריגה שבהן עסקאות ומסננים הלמ"ס בודקת את הסבירות של היחס בין שטח הדירה למספר החדרים המדווח ואין היא כוללת בחישוב המדד דירות שמספר חדריהן גדול מחמש. לפיכך, נתונים על מספר החדרים ושטחהאמורים שהגופים המחירים מדידות על משפיעים הדירה

עושים.בקרת ביכולת מפגיעה לבד כי מעיר המדינה מבקר משרד נכונות השומה העצמית המדווחת לרשות המסים בעריכת שומתמקרקעין, מיסוי מפקחי ידי על לעסקאות מקרקעין מיסוי שינויים במדידת הטיה לידי מביאים הנתונים באיכות ליקויים הגופים מבצעים. במשק השונים שהגופים הדירות במחירי האמורים מסתמכים על בסיס הנתונים בקובץ הכרמ"ן, וליקוייםשל ביכולתם פוגעים בו המופיעים הנתונים של באיכותם

הגורמים הרלוונטיים לקבל החלטות מושכלות.אמינות על בקרה עושה המיסים רשות אין כי הועלה עוד הנתונים הנכללים בטופסי ההצהרה לצורכי מס שבח ורכישה, ואף לא על אמינות הנתונים שמילאו מפקחי מיסוי מקרקעין

בעצמם בטפסים שבהם שדות ריקים.

מסר מנהל אגף א במחלקת2014בתשובתה של רשות המסים מפברואר נתוני ההצהרה עובדי הרשות המזינים את כי שומת מקרקעין שברשות על המשפיעים לשינויים הקשור בכל הכשרות עוברים הכרמ"ן לקובץ הקובץ, והם מעודכנים בנוגע לחשיבות המידע ולשימוש הנרחב הנעשה בו. עוד מסר כי מסכי הקלט של קובץ הכרמ"ן עודכנו ובשדות הדיווח שולבודיווחים חריגים וקביעת שדות חובה לוגיות, לרבות התראות על בדיקות

שללא מילוי הנתונים בהם לא ניתן יהיה להשלים את הדיווח. והיעדר כי רשות המסים, למרות מגבלות כוח אדם מנהל האגף הוסיף תשומות מתאימות, פעלה ופועלת רבות לשיפור איכות הנתונים ושלמותם מצד אחד ולשמירת זהות הצדדים לעסקה כמתחייב מהוראות החוק מצד אחר. עם זאת, הפתרון המיטבי לסוגיית טיוב מאגר המידע טמון בהקצאתחריגים איתור לצורך אדם כוח תגבור כמו לנושא ייעודיים משאבים ובדיקתם ועדכון הנתונים לפי הממצאים, ניהול מאגר המידע וריכוז פעילות

העובדים במשרדים ועדכון של מערכות המחשוב ושיפורן.יישום מסקנות ועדת גלצר יצוין כי במהלך הביקורת נכללה ההצעה על

. במסגרת2014-20130במסגרת התכנית הכלכלית של הממשלה לשנים

לשנים 0 התכנית הכלכלית התקציב2014-2013 מצרפי מבניים, שינויים , .2013והרכבי התקציב, מאי

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת62

התכנית הוצע כי "בהתאם להמלצות ועדת גלצר שהוקמה ברשות המיסים, אשר המליצה על מעבר לדו"ח מקוון במיסוי מקרקעין, ובשל היתרונות הקיימים לדו"ח המקוון, מומלץ... לקבוע את החובה להגיש דיווח מקוון

בשנת באוגוסט 2015החל )שבח2013". מקרקעין מיסוי חוק שונה התשכ"ג- סעיף 19630ורכישה(, לו הצהרה76והוסף "הגשת בדבר א

באופן מקוון" המסמיך את מנהל רשות המסים לקבוע כי תוגש לו הצהרהבאופן מקוון.

בסיס שביצירת החשיבות עקב המדינה, מבקר משרד לדעת הדיור שוק לנתוני בנוגע ההחלטות למקבלי אמין נתונים הראוי מן עליו, הנסמכות ההחלטות של הרבה והחשיבות בהקדם הנתונים לטיוב יפעלו המסים ורשות האוצר שמשרד האפשרי, כדי שלפחות חלק מהבקרות ייעשו עוד לפני שייושם

דוח מקוון של מיסוי מקרקעין.

העברת נתונים מזוהים מרשות המסים וממינהל הכנסות המדינהללמ"ס

לשפר ללמ"ס לסייע יכולים העסקאות מזוהים מקובץ שנתונים הועלה מדדים רשמיים חשובים נוספים המהווים בסיס לפעילות כלכלית מהותית במשק, כמו שיפור מדד המחירים לצרכן באמצעות שיפור באומדני זקיפת

)בינואר הדיירים בבעלות דיור שירותי מרכיב של היה2013המשקל כ- זה מרכיב של מהמדד(19.4%משקלו מידע0 של איכותו שיפור ;

סטטיסטי על דירות חדשות באמצעות הצלבה וטיוב של הנתונים המצויים בידי הלמ"ס עם נתונים ממקורות אחרים; הפרדה בין דירות שקנו תושביושיפור איכותו של דירות שקנו תושבי חוץ לצורכי השקעה; ובין ישראל

המידע הסטטיסטי על הכנסות ועל מדידת העוני. ללמ"ס הסמכות לדרוש מידע מגופים שונים מתוקף פקודת הסטטיסטיקה.

לפקודה קובע כי לאחר שהממשלה אישרה איסוף סטטיסטיקה15סעיף הנוגעת לעניין פלוני, "יהא כל אדם השומר או הממונה על רשומות או תעודות של המדינה... או של כל אדם שלדעת הסטטיסטיקן אפשר להשיג מהם מידע הנוגע לעניין האמור או עשוי לסייע להשלמתה או לתיקונה של הסטטיסטיקה הנוגעת לאותו עניין, חייב ליתן לסטטיסטיקן גישה אליהם כדי

א)א( לפקודה, קובע כי על אף האמור בכל15להשיג את המידע". סעיף רשאי בסוד, שמירתן את המחייב או ידיעות מסירת על האוסר דין הסטטיסטיקן לדרוש ממוסד ממוסדות המדינה למסור לו ידיעות, רשומות ותעודות... לצורך עריכת פעולה סטטיסטית בידי הלשכה". אולם בפקודהיימסרו נקבע שלא זה ובכלל סודי, מידע למסירת בנוגע סייגים נקבעו

התיקון נעשה במסגרת החוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים )תיקוני חקיקה0לשנים התקציב יעדי ו-2013להשגת התשע"ג-2014 שהתקבל2013(, ,

.2013בכנסת באוגוסט מדד המחירים לצרכן מודד את שיעור השינוי שחל עם הזמן בהוצאה הדרושה 0

לקניית "סל קבוע" של מוצרים ושירותים, המייצג את התצרוכת של אוכלוסיית משקי הבית. המדד משמש בין היתר להצמדות שונות, לקביעת תוספת היוקר,

לתעריפי השכר ולניתוח מגמות המחירים במשק.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

63משבר הדיור

ידיעות שלדעת ראש הממשלה או שר הביטחון יש בהן כדי לפגוע בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בסחר הבין-לאומי שלה, במערכת הכלכלית של

המדינה או במוסדותיה הכספיים.הציג מינהל הכנסות2008כאמור, ממסמך הנתונים עולה שכבר בשנת

בין נתונים הנוגעים להתפתחות מחירי המדינה ללמ"ס פערים של ממש הדיור, הנסמכים על קובץ העסקאות, ובין הנתונים שפרסמה הלמ"ס שלא

נסמכו על קובץ העסקאות.

פנה הסטטיסטיקן הממשלתי דאז למנכ"ל משרד2009רק ביוני בתחום העסקאות "כל על מידע לקבל בדרישה דאז האוצר זיהוי של נתונים פרטניים המאפשרים כולל הנדל"ן למגורים, רוכשי הדירות והקבלן המוכר"; דהיינו, לקבל את נתוני קובץ העסקאות שיאפשרו טיוב של נתונים המשמשים לקביעת מדדיםזה ובכלל המדינה, של הרשמית הסטטיסטיקה של רבים מאפשרים לשפר את רמת הדיוק של מדד מחירי הדיור בבעלות

ואת מדד המחירים לצרכן.

מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לאחר הפנייה האמורה התקיימו דיונים ממושכים בין הלמ"ס ובין רשות המסים ומשרד האוצר בנושא זה,

ביולי בשאלת2010ורק ההכרעה את להעביר האוצר משרד החליט העברת הנתונים לנציג היועץ המשפטי לממשלה לנוכח הפגיעה האפשרית

באוגוסט לפרטיות. בכתב2010בזכות עמדתה את הלמ"ס מסרה קיבלה הלמ"ס2010למחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. בדצמבר

נוספת בחינה לאחר ולפיו ברשות המסים, מכתב מהחטיבה המשפטית החליטה למסור לה את קובץ העסקאות, לרבות מספרי זהות של צדדים

בעסקאות לרכישת דירות.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר על השיהוי הניכר שחל עד מועד קבלת ההחלטה על העברת נתוני הדיור ללמ"ס, בייחוד כאשר נתונים אלו משמשים לצורך שיפור הסטטיסטיקה הרשמית של מדינת ישראל והם כלי מרכזי המסייע לקיים תהליך

,2011קבלת החלטות מושכל בתחום הדיור. נמצא כי רק ביוני קובץ לראשונה נשלח האמורה, הפנייה לאחר כשנתיים

העסקאות ללמ"ס. עוד נמצא כי אף שהוחל במשלוח קובץ העסקאות ללמ"ס ובוללא ללמ"ס להישלח הכרמ"ן קובץ המשיך מזוהים, נתונים פרטי הזהות של הצדדים לעסקה; וזאת אף על פי שבשיחה עם

נמסר לנציג משרד מבקר המדינה כי2013נציג הלמ"ס מיולי לרשות הלמ"ס בין בשיחות השנים לאורך הועלתה הבקשה

המסים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת64

קובץ מסירת על משהוחלט המדינה, מבקר משרד לדעת מן הכרמ"ן, לקובץ לקשרו המאפשרת במתכונת העסקאות הראוי היה לבחון אם לכלול גם בקובץ הכרמ"ן את פרטי הזהותבין ישירה והצלבה זיהוי לאפשר כדי בעסקה הצדדים של

הקבצים ברמה גבוהה, אמינה וזולה ביותר.

טיוב הנתונים בשוק הנדל"ן באמצעות מאגרי מידע נוספיםדירות(, התשל"ה-. 1 )דירות( )הבטחת השקעות של רוכשי חוק המכר

)להלן - חוק המכר(, קובע כי לא יקבל מוכר מקונה, על חשבון1974על העולה סכום הדירה, הבטיח7%מחיר אם אלא מהמחיר,

באמצעות מתן בטוחה כי כספו של הקונה יוחזר לו אם לא יוכל לקבל בעלות או זכות אחרת בדירה כמוסכם בחוזה המכר. עוד נקבע בחוק כי שר הבינוי ימנה ממונה לעניין יישום הוראות חוק זה )להלן - ממונה חוק מכר(, ו"הממונה ינהל רישום שיפורטו בו שם קונה הדירה, שם המוכר, פרטי המקרקעין, נותן הבטוחה וסוג הבטוחה שניתנה לטובת הקונה"

)להלן - נתוני חוק המכר(. - דוח הביניים של מסיכום דוח הביניים של המועצה לכלכלה )להלן פעל לכלכלה[ המועצה ]צוות "הצוות כי עולה לכלכלה( המועצה ליצירת שיתוף פעולה בין הממונה על חוק המכר במשרד הבינוי והשיכוןלידי יועברו הממונה שבידי הייחודיים שהנתונים כך הלמ"ס... לבין הנתונים בסיס את ולהרחיב לטייב הלמ"ס יוכל ובעזרתם הלמ"ס המכר חוק נתוני כי יצוין הדירות". מחירי מדד לבניית המשמש הנוגע בכל הלמ"ס בידי המצוי המידע מאגר את לטייב מאפשרים

.20120 מסך הדירות שנמכרו בשנת 22%למכירת דירות חדשות שהן כ-כי "נבנה תהליך2013ביולי כתבה הלמ"ס למשרד מבקר המדינה

ממשרד לאחרונה שהתקבל המכר חוק קובץ עם נתונים לאימות הבינוי".

פנה ראש המועצה לכלכלה למפקח על הבנקים בבנק2012במאי . 2 ישראל )להלן - המפקח( וציין כי "מבדיקה שערכה המועצה הלאומית לכלכלה עלה שמההיבט המתודולוגי אופן חישוב מדד מחירי הדיור על ידי הלמ"ס הוא תקין. עם זאת, נתגלו בעיות חמורות בקשר לבסיס הנתונים המשמש לחישוב המדד, החייבות להיפתר על מנת שניתן יהיה לבטוח בתוצאותיו". עוד צוין בפנייה כי "בהקשר זה, הערכות השמאי המופקות לבנקים למשכנתאות על הדירות הממושכנות הן מקור מרכזיכיוון זאת הדיור. מחירי מדד לחישוב הנתונים המשמש בסיס לטיוב שנתונים אלה הם בהיקף נרחב )ברוב העסקאות נלקחת גם משכנתא( ואיכותם מפוקחת על ידי גורם עסקי המעוניין במהימנותם ואשר שילם

עבורם".הבנקאיים בתאגידים האשראי תחום לניהול הנלווים הסיכונים מגוון מחייב ניהול מערכת מידע מעודכן על הביטחונות שהתקבלו ועל שווים.

לא חלה על הבנקים למשכנתאות כל חובה2012מתברר כי עד סוף דירות חדשות ומיד שנייה.86,500 נמכרו כ-2012בשנת 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

65משבר הדיור

לשמור את הנתונים שאוספים השמאים כבסיס נתונים ממוחשב. כמו כן, לא ניתנה כל הנחיה בנוגע לטופס סטנדרטי או לדיווח ממוחשב באמצעות שדות חובה בהערכת השמאי המועברת לבנקים. בשמירת הנתונים באופן זה יש בכדי לשפר את מערך המידע על הלוואות לדיור

בכלל ועל ביטחונות הניתנים במסגרת עסקת האשראי בפרט. הוציא המפקח טיוטה לתיקון נוהל בנקאי תקין, הוראה2013בינואר , שעניינו מאגר מידע על ביטחונות, ולפיה על תאגיד בנקאי318מספר

דירות למגורים שהתקבלו כבטוחות לקיים מאגר מידע ממוחשב על המינימליים רשימת הפרטים צוינה בטיוטה לדיור. הלוואות במסגרת שייכללו במאגר ומקורם יהיה בהערכת שמאי ובחוזה הרכישה, ובכללהמימון שיעור זה

(LTV - Loan to Value0ושיעור ההחזר מההכנסה. הטיוטה נכנסה לתוקף ) . 1.7.14ומועד התחולה של השינויים בנוהל האמור הוא

תפקידה מילוי לצורך כי ללמ"ס העיר משרד מבקר המדינה כיאות, היה מקום שתפנה ביזמתה למשרד הבינוי ולבנק ישראלתוכל שהיא כדי ממוחשב, באופן ייאספו שהנתונים בבקשה ולטייב ככל הניתן את איכות הנתונים להשתמש בנתונים אלו

שבידיה ולוודא את אמינותם.

ריבוי הנתונים שהגופים הממשלתיים מפרסמים בדבר השינוייםבמחירי הדירות

עם הגורמים הממשלתיים המטפלים בתחום הדיור נמנים משרד האוצר - אג"ת, מינהל הכנסות המדינה, אגף החשב הכללי ורשות המסים - משרדוהשמאי הממשלתי המטפל בשמאות של מקרקעין ישראל בנק הבינוי, שהמדינה משווקת ובשכר הדירה מפוקח בבמסגרת מכרזי דיור להשכרה.

הממשלה שמשרדי העלתה המדינה מבקר משרד בדיקת לשינויים בנוגע סותרים, ולעתים שונים, נתונים מפרסמים

מדד מחירי הדירות של2012במחירי הדירות. לדוגמה, בשנת לפי נתוני משרד2% לעומת עלייה של כ-8.5%הלמ"ס עלה בכ-

עלה2008 לפי חישובי השמאי הממשלתי. בשנת 5%הבינוי וכ- לעומת עלייה10.6%מדד מחירי הדירות לפי נתוני הלמ"ס בכ-

בלבד במחיר החציוני של דירה חדשה לפי נתונים של2.8%של מינהל הכנסות המדינה ושל משרד הבינוי.

באוגוסט לסטטיסטיקה הוועדה בישיבת המשנה2009כבר ציין היא אליה להתייחס שיש המרכזית "הבעיה כי הממשלתי לסטטיסטיקן בעיית הנתונים: קיימים מקרים רבים בהם מפורסמים נתונים סותרים ע"י גופים ממשלתיים רשמיים, צריך להיות תיאום לגבי הנתונים ולהגדיר מהם הנתונים והאינדיקאטורים המבוקשים בסטטיסטיקה הרשמית בנושא הדיור

שיעור סכום המשכנתה מערך הדירה הנרכשת.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת66

ועדות בנושאים הללו והבינוי". בסיכום הישיבה נכתב ש"יש להקים תתי שיכללו את משתתפי הדיון בהתאם למומחיות שלהם". עוד הוחלט שיש לטפל ב"הסברת הנתונים - הרחבת ההסברים למשתמש בצורה טובה יותר

כולל הסברים ללוחות". מסר המשנה לסטטיסטיקן הממשלתי2014בתשובתה של הלמ"ס מינואר

מפורטים בהם שערכנו לשינויים בהתאם עודכן האחרון "התעוד כי הסינונים, מה נלקח לחישוב, הנוסחה, רשימת הישובים והעיגון".

שהגופים2010בדצמבר האינדיקטורים ריבוי לסוגיית אג"ת התייחס הממשלתיים והרגולטורים מפרסמים בדבר התמורות במחירי הדירות וציין ש"מדידה אמינה ותקפה של מחירי דירות ושכ"ד הינה כלי חיוני הן לקובעיציין שמינהל הכנסות עוד והן לשוק הנדל"ן עצמו". המדיניות הכלכלית המדינה החל לפרסם מדד מקביל ו"מאז נסב וויכוח, פנים ממשלתי וציבורי בנוגע לאמינות בסיס הנתונים ואופן מדידת מדד מחירי הנדל"ן. בממשלה

הדבר יוצר קושי בקביעת מדיניות לאור אי בהירות הנתונים ובבנק ישראל ובציבור ישנו בלבול רב בקשר למגמות וחוסר אמינות במידע לצורך קבלת

החלטות כלכליות". הנדל"ן שוק נתוני את מנתח מהגופים הממשלתיים האמורים אחד כל ניכוי באופן אחר; אם באמצעות שיטה הנסמכת על קובץ הכרמ"ן תוך נסמכת על ואם באמצעות שיטה שאינה "חריגים" נתונים והשמטה של

נתוני הכרמ"ן. כאמור, הלמ"ס מעבדת את נתוני קובץ הכרמ"ן ומפרסמת, נוסף למדד.1

דירות של הרבעוני הממוצע המחיר את גם בבעלות, הדיור מחירי שנמכרו באותו רבעון לפי אזור הדירה וגודלה )מספר חדריה( וכן מחיר

ממוצע שנתי של דירות שנמכרו באותה שנה. משרד הבינוי מעבד את נתוני קובץ הכרמ"ן, משמיט מהם נתונים על.2

עסקאות "חריגות" מבחינת מחיר ושטח או על עסקאות שהמידע בנוגעדירה של הממוצע במחיר השינויים את ומפרסם מלא אינו אליהן ובמחיר ממוצע של דירות חדשות ושל דירות יד שנייה. נוסף לכך, הואדירה של הממוצע במחיר השינויים את נפרדת בטבלה מפרסם בחלוקה לפי מספר החדרים. מחיר הדירה הממוצע הרבעוני שמשרדמפרסמת, הרבעוני שהלמ"ס הממוצע מהמחיר אחר מחשב הבינוי והשיטה אחרת האזורים שחלוקת בכך השאר בין מקורו וההבדל

להשמטת עסקאות "חריגות" גם היא אחרת.של.3 ניפוי לאחר הכרמ"ן קובץ "נתוני על נסמך הממשלתי השמאי

עסקאות חריגות ככל שניתן לזהותן, כגון נכסים בקומת הקרקע, אוותוספות מיוחדות" . מדד השמאי מסתמך רק על0שכוללים הצמדות

דירות של ארבעה חדרים מכיוון שלדעתו דירות אלו בבנייה רוויה הן המוצר השכיח ביותר בשוק הדירות העירוני הכללי המתאפיין בשונות נמוכה יחסית, וסקירת מאות עסקאות בכל עיר מאפשרת זיהוי מספק

. 0של השינוי במחיר

משרד המשפטים, אגף שומת מקרקעין - לשכת מנהל האגף, "סקירת מחירי 0.10.05.12", 2012דירות ברבעון הראשון של שנת

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

67משבר הדיור

מינהל הכנסות המדינה מפרסם את השינוי במחירי הדירות החדשות.4 בלבד בהסתמך רק על נתוני קובץ העסקאות. בנוגע לדירות שנמכרו בפרויקט מסוים, שיעור השינוי החודשי מחושב לפי שקלול של מכירות בכל שלב בפרויקט. בהמשך משוקללות כל מכירות הקבלנים והאזורים

. ההנחה שעליה מתבסס חישוב זה0השונים לקבלת שינוי המחיר הארצי היא כי תמהיל הדירות הנמכר בפרויקט נתון אינו משתנה באופן ניכרשינוי על מלמד העסקאות במחירי השינוי ולפיכך לחודש, מחודש במחירי הדירות במשק. בפגישה של נציגי משרד מבקר המדינה ביוני

מבקר2013 למשרד נמסר האוצר במשרד הראשי הכלכלן עם המדינה שהשימוש בשיטה המתוארת הופסק לנוכח חסרונותיה והשינוי

במחירי הדירות יימדד לאחר שתפותח מתודה חדשה מתאימה יותר. בנק ישראל מקים מסד נתונים משל עצמו המבוסס על כמה קבצים.5

המתקבלים ממשרדי ממשלה שונים. נוסף על כך רכש הבנק נתוניםאת אומד הבנק דירות. של ולהשכרה למכירה במודעות שמקורם השינויים במחירי הדירות בהתחשב במאפייני הדירות )מדד הדוני( מתוך הסתמכות בין היתר על קובץ הכרמ"ן. כמו כן, הוא אומד את השינויים במחירי הדירות באמצעות בחינת עסקאות חוזרות לרכישת אותן דירות. בהסתמך על הצלבה בין קובץ הכרמ"ן לנתוני המודעות למכירה של דירות מתכנן הבנק ליצור מדדי "לחץ" לשוק הדיור, כמו מדידת פרק הזמן העובר ממועד הפרסום למכירה עד מועד המכירה וההפרש בין

המחיר המבוקש במודעה ובין מחיר העסקה.

מהאמור לעיל עולה כי משרד הבינוי והשמאי הממשלתי אינםניכוי לצורך המפורטות המידה אמות את לציבור מפרסמים המשמשים בנתונים ייכללו שלא באופן החריגות, העסקאות אותן את בוחר הממשלתי השמאי כי נמצא עוד לחישובים. עסקאות חריגות לא על סמך אמות מידה קבועות אלא מסתמךמינהל כן, כמו כאלו. באיתור עסקאות המקצועי ניסיונו על הכנסות המדינה אינו מפרסם לציבור טבלאות של נתונים עתיים עוקבים על מחירי הדירות, ולכן לא ניתן להשוות בין השינויים

שחלו בנתונים אלו במרוצת הזמן.כי מעיר המדינה מבקר אףמשרד שלעתים נתונים, ריבוי

לידי מביאים בעניינם ההסברים והיעדר זה, את זה סותרים לקבל אחרים גופים ועל הממשלה על המקשה אי-בהירות

החלטות בנושא.

משרד המשפטים, אגף שומת מקרקעין - לשכת מנהל האגף, "סקירת מחירי 0.23.06.09", 2009דירות ברבעון הראשון של שנת

הכנסות המדינה, 0 מינהל לשנים 58דוח שנתי משרד האוצר, 2010-.233-232, עמ' 2009

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת68

לדעת משרד מבקר המדינה, על הלמ"ס ומשרד הבינוי לשקולהממוצעים, הדירות מחירי של המדידה את ביניהם לתאם הנעשית כיום בנפרד, ולהותיר מדידה זו במתודולוגיה מוסכמת המתבססת על שיטת סינון נתונים ובחירת אזורים אחידה בגוף ממשלתי אחד. מתודולוגיה מוסכמת תמנע כפילות בהוצאותיהם הכספיות של הגופים במישור הלאומי ותביא לידי חיסכון בכספיהשינויים על בציבור נתונים המפרסמים הגופים על ציבור. היתרונות בדבר ההסברים את להרחיב הדירות במחירי הסיבות את ולפרט שיטה כל בבסיס המצויים והחסרונות

להפרשים בין תוצאות המדידה.

למשרד מבקר המדינה )להלן -2014ראש המועצה לכלכלה מסר בינואר תגובת המועצה לכלכלה( כי המועצה שמה לה למטרה לטייב את נתוני הנדל"ן לשם יצירת מסד נתונים אמין שעליו תתבסס המדיניות הממשלתית

בתחום הדיור. הייתה כי2014מסקנת דוח הביניים שפרסמה המועצה לכלכלה בינואר

מבחינת האיכות המתודולוגית של בניית המדד, המדד המרכזי - מדד מחיריביותר להערכת השינויים ברמת הוא בעל המתודולוגיה הטובה הדירות, המחירים של דירות בבעלות בישראל. עם זאת הצוות מצא כי נדרש שיפור משמעותי בנתונים על הדיור בישראל - הן מבחינת אמינותם ואיכותם והן

מבחינת היקפם. בתשובתה של הלמ"ס נמסר כי "במידה והכיוון הוא שהלמ"ס תהיה הגורםשונות, מטרות בשתי מדובר ולא הדירות, מחירי לחישוב המוסמך

ב- צורך אין ותאומים2להערכתנו ממוצעים מחירים של פרסומים בין-משרדיים שיביאו לאותה תוצאה".מסר מנכ"ל המשרד כי שיטות2014בתשובתו של משרד הבינוי מינואר

המגבלות לרבות הנתונים, פרסום עם בבד בד מתפרסמות הבדיקה והגורמים המשפיעים על הפערים ותוצאות ניתוח הנתונים. עוד מסר כי כדי לפשט את תמונת המצב בענף הנדל"ן וכדי למנוע בלבול בקרב הציבור,כל ובהשתתפות אג"ת של בראשותו נדל"ן, פורום מתנהל אלו בימים המתפרסמים הנתונים של האחדה לקדם כדי הרלוונטיים, הגורמים

ולאפשר את טיובם. מסר השמאי הממשלתי כי2014בתשובתו של משרד המשפטים מינואר

, לאחר שזיהה את המחסור בנתונים והבלבול ששרר בתחום,2009בשנת החל משרדו באיסוף, בניתוח ובפרסום של נתונים. עוד מסר כי הוא מצפה להחלטות אופרטיביות שיקבל הצוות הבין-משרדי בהובלת משרד האוצר לביצוע אומדן אחיד ומהימן. הוא הוסיף כי את הניפוי והניכוי של עסקאותהמשתמשים מוסמכים מקרקעין שמאי עושים הכרמ"ן מקובץ חריגות לצורך כך בידע ובניסיון מקצועי רב, ואין הניפוי אמור להשפיע על שיעור

השתנות מחירי הדירות בין רבעון למשנהו. נקבע כי פרסום ממצאים סטטיסטיים0במסגרת כללי האתיקה של הלמ"ס

נכון את בציבור תלווה בהסברים הדרושים כדי לאפשר לציבור להעריך .http://www.cbs.gov.il ראו באתר האינטרנט של הלמ"ס: 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

69משבר הדיור

מהימנותם. כמו כן, נקבע כי הלשכה תציין בפרסום אם מדובר בממצאיםישירים, בפירוש של ממצאים או בתחזיות המבוססות עליהם.

וגופים ממשלה שמשרדי ראוי המדינה, מבקר משרד לדעת יציינו הדיור בתחום סטטיסטיים ממצאים המפרסמים אחרים הפעולות להבנת הרלוונטיים המרכיבים כל את גם בצידם הסטטיסטיות השיטות הנתונים, ההגדרות, כמו הסטטיסטיות, ניכוי לצורך המפורטות המידה ואמות משתמשים הם שבהן

העסקאות החריגות. זאת, בדומה מהנדרש מהלמ"ס.

האחדת בסיס מידע לנתוני מקרקעין ופיתוח מדדים חדשים לצורךקבלת החלטות

ע ד מי ה ם ו ש י ר ס י ס ב ת ד ח הא לאיחוד של נתוני מקרקעין המנוהלים במוקדי ידע שונים ונפרדים עשויהשל האפקטיביות את להגביר כדי בו שיש משום רבה, תועלת להיות המיועדות מערכות יש בעולם ואמנם המידע. מיהמנות ואת הנתונים ולהפצה שונים וממקורות שונים מסוגים מקרקעין נתוני של לאגירה

.0מקוונת שלהם לממשלות ואף לאזרחים

כאמור, נמצא כי במשרדי ממשלה ובגופים שונים קיים מידע רבגם בתחומים שאין בהם משום חשש בנושא המקרקעין, ערך ומנוהל שלם ולא מפוצל באופן המוחזק בפרטיות, לפגיעה )"איי מידע"( ללא כל קישור באמצעות כמה מערכות שונות בין נוסף על כך, אין מנגנון המאפשר שפה משותפת ביניהן. משרדי הממשלה המחזיקים במידע, לכן קשה להצליב נתונים ולאמת מידע. עוד נמצא שלעתים אופן רישומם ושמירתם של נתוני המקרקעין אינו מאפשר לסווגם ולמיינם לפי אזור גאוגרפי )המידע אינו מעוגן גאוגרפית ולכן לא ניתן לבצע טיוב מרחבי(.מידע לקבל לממשלה המאפשרת מערכת אין כן, כמו

)אלפא-נומרי מתואם המקרקעין0רב-מערכתי על וגאוגרפי( קבלת לצורך שונים בחתכים וניתוח תשאול ולבצע במשק

החלטות.

החל צוות בהובלת אג"ת לבצע פרויקט שכותרתו "ענן2012בפברואר נתוני נדל"ן" לצורך איחוד בסיס רישום המידע. הצוות מצא כי מיון הנתונים על המקרקעין וקישורם בשיטה אלפא-נומרית שתאפשר לסווגם לפי שיטה מרחבית אחידה היא הבסיס ליצירת מפתח אחיד שלפיו יעוגן המידע של כל

; ראו גם על מערכות מידע מאוחדותwww.fdgc.govראו באתר האינטרנט: 0 ועל מערכת מידע במדינת ויקטוריה באוסטרליה,www.inlis.gov.sgבסינגפור:

.www.ec.land.vic.gov.auהמאפשרות רישום בעלות על מקרקעין באינטרנט: מידע אודות המקרקעין שהנו תיאורי מילולי ומידע מתמטי הדורש שימוש0

בספרות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת70

משרד גאוגרפית. בסיום הפרויקט יתאפשר לכל משרד לדלות מהמאגרים מידע על המקרקעין בכלל ועל הדירות בפרט על פי מאפיינים גאוגרפיים, שיהיה בר הצלבה עם הנתונים שבידי שאר משרדי הממשלה. נמצא כי במועד סיום הביקורת הפרויקט עדיין נמצא בשלב ראשוני של עיגון המידע

.לפי בסיס גאוגרפי בתשובת המועצה הלאומית לכלכלה נמסר כי בעקבות העבודה הנעשיתלייצר בסיס יהיה ניתן בתחום ובהמשך להמלצות משרד מבקר המדינה

נתונים מקיף ואמין בתחום הדיור.

לדעת משרד מבקר המדינה, ישנה חשיבות רבה לפרויקט הנועד להקמת מערכת המאפשרת שליפה מתואמת של נתוני מקרקעין שונים שיהוו מעין "תעודת זהות" לכל יחידת קרקע ודירה )מתוך

(.0התחשבות במגבלות הקבועות בחוק ובתקנות הגנת הפרטיות

ם י ש ד ח ם י ד ד מ ח ו ת י פ כאמור, צוות המועצה לכלכלה עסק בהכנה ובשיפור של מתודות ומדדים לצורך קבלת החלטות. בדוח הביניים של המועצה לכלכלה צוין כי הצוותועל ביצועם של כמה ממליץ על הפקה עתית של כמה מדדים נוספים שיפורים במדדים קיימים. הצוות המליץ בין היתר כי מדד מחירי הדירות שבבעלות לפי הלמ"ס, שהוא בעל ערכים נומינליים, יפורסם גם במתכונת של מדד ריאלי בניכוי מדד המחירים לצרכן ללא דיור. כמו כן, יש לפרסמו

במתכונת נוספת שתחול רק על דירות חדשות.

לדון בהקדם ועדת ההיגוי כי על משרד מבקר המדינה מעיר בהפקתם העתית של זה ובכלל לכלכלה, המועצה בהמלצות מדדים נוספים אלו ובבחירת הגוף הממשלתי שיפרסם מידע זה. כמה מהמדדים המומלצים, כמו מדד המחיר הריאלי של דירות

בבעלות, ניתנים להפקה באופן מידי.

הסכמי שיתוף פעולה בין הלמ"ס ובין משרדי הממשלה ומוסדותהמדינה

הביקורת העלתה כי במדינות שונות לשכות מרכזיות לסטטיסטיקה נוהגותעם משרדי ממשלה שיתוף פעולה או הסכמי הבנות מזכרי על לחתום ומוסדות שונים באותה מדינה. הסכם פורמלי בין שני גופים כאמור מאפשר להגדיר באופן מסודר ומוסכם דברים אלו: תחומי אחריות וחלוקת העבודהאת יפרסם ומי אחידים סטטיסטיים מושגים הרלוונטית, הסטטיסטית

התוצאות.

, ותקנות הגנת הפרטיות )תנאי החזקת1981 חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-0.1986מידע ושמירתו וסדרי העברת מידע בין גופים ציבוריים(, התשמ"ו-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

71משבר הדיור

הכין צוות הערכה מטעם קרן המטבע הבין-לאומית דוח )2006במרץ ROSC - Report on the

Observance of Standarts and Codes)0הפעולות את היתר בין בישראל שבחן ובמשרד ישראל בבנק בלמ"ס, שונים סטטיסטיים לחישובים הנוגעות האוצר. הצוות האמור המליץ בין היתר למסד קבוצות עבודה המשותפותהתהליכים את פעולה שיתופי באמצעות לשפר כדי השונים לגורמים

הסטטיסטיים בישראל.

נמצא שהלמ"ס חתמה על מזכר הבנות עם בנק ישראל כבר , אך לא פנתה למשרדי ממשלה רלוונטיים נוספים,2008בשנת

האוצר במשרד המסים ורשות המדינה הכנסות מינהל כמו ומשרד הבינוי, לצורך חתימה על מזכרי הבנות והסכמי שיתוף

פעולה.

זמינות נתונים בענף הנדל"ן לציבור אחד התנאים ההכרחיים לקיומו של שוק תחרותי ומשוכלל בכל ענף כלכלי הוא קיום מידע זמין ונגיש המאפשר לפעילים בשוק לפעול באופן רציונלי ומתוך מזעור גורמי אי-הוודאות. בהיעדר מידע מהותי בענף מסוים נגרם בדרך כלל "כשל שוק" הבא לידי ביטוי בייצור בלתי יעיל ובצריכה ובהקצאה בלתי יעילות של גורמי ייצור, וכפועל יוצא התועלת שכלל הציבור מהענף

מפיק קֵטנה. מסמך2009בספטמבר הממשלתי השמאי פרסם הנזק0 את שפירט

שנגרם למשק עקב היווצרותם של חסמי מידע בענף הנדל"ן; לציבור לא ניתנה כל זכות עיון במידע השמור במערכת הממשלתית או שלעתים היה המידע נגיש רק למעטים. במסמך נקבע כי לאי-מתן המידע לציבור היושל הדיווח באמינות פגיעה ובהן המשק, על שליליות השפעות כמה מידע להפצת אפשרות ביעילות השוק, פגיעה המסים, לרשות נישומים )"מאכערים"(, עסקנים פעילות עידוד בשוק, עניין בעלי ידי על מטעה הגדלת הסיכון לתרגילי "עוקץ" בעסקאות מקרקעין, התמשכות יתרה שלמקרקעין שומות באיכות פגיעה מקרקעין, במיסוי ובוררות ערר הליכי

ופגיעה בהכנסות המדינה ממסים.עתירה המדינה נגד הוגשה המסמך פרסום המידע0לאחר להנגשת

שבמאגר הכרמ"ן לציבור ולקביעת עלות סבירה לצפיה בנתוניו. בעתירה היעדר מידע לציבור ולקושיהועלו טענות הנוגעות לנזק הנגרם למשק בשל

לבצע מחקר אקדמי בתחום כלכלת נדל"ן ללא מסד הנתונים הממשלתי.בין היתר על מסמך השמאי הממשלתי. במהלך ההליך העתירה נסמכה

פסק דין הודיעה רשות המסים כי תפתח את מערכתהמשפטי ובטרם ניתן.IMF Country Report No 06/125, March 2006ראו: 0האגף 0 מנהל לשכת - מקרקעין שומת אגף המשפטים, מסמך, משרד

שכותרתו "חסמי מידע בענף הנדל"ן והתועלת שתצמח למשק הישראלי עם.3.9.09הסרתם",

עת"מ 0 טולקובסקי 1218/09 ואפרת שחר בן נ' דני המיסים רשות בישראל ומנהל רשות המיסים בישראל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת72

הכרמ"ן לעיון הציבור לאחר תקופת התארגנות. בעקבות זאת, בפברואר ניתן פסק דין המוחק את העתירה, לאחר שרשות המסים התחייבה2010

נפתחה המערכת לעיון הציבור2010לספק לעותרים את מבוקשם. במאי באמצעות האינטרנט.

עלות ללא למערכת גישה לציבור נתנה המסים שרשות אף כי נמצא המידע, במערכת מהשימוש למשק רבה תועלת שגלומה ואף כספית,

)להלן150שאילתה אינה מופקת אם מספר העסקאות הנכלל בה גדול מ-. 0- מגבלת נתונים(

נמצא כי מגבלת הנתונים מקשה מאוד את השימוש במערכת עדלאחר לקבל את רשימת העסקאות אלא ניתן לא לעתים כי צמצום השאילתה לטווח זמנים קצר. הקושי בהפקת הנתונים מגיע עד לידי מצב שבו השימוש בתוכנה אינו יעיל משום שרוכש דירה פוטנציאלי ברוב המקרים מבקש מידע על מגמות השינוי שחל במחירי הדירות בשכונה או במספר רחובות על פני תקופה מסוימת. כמו כן, המגבלה אינה מאפשרת לבצע מחקר המחייב ביסוס על נתונים רבים הנוגעים למחירי דירות באזורים שונים ובתקופות שונות. זאת ועוד, לפי נציגי רשות המסים, חוקרים וגופים שונים מסתייעים בחברות מחו"ל כדי להתגבר על מגבלת הנתונים שיצרה הרשות ולדלות מידע מהמאגר באמצעות פיצול

השאילתות לפי גושים, חלקות ותאריכים. לדעת משרד מבקר המדינה, הגברת הנגישות של הנתונים לעיון הציבור מאפשרת תחרות משוכללת יותר בשוק הדיור המפחיתההכלכלית במשק. היעילות ומגבירה את במתווכים את הצורך לפיכך, על רשות המסים ומשרד האוצר לשקול, במסגרת דיון בוועדת ההיגוי, אם עדיין נחוץ להגביל את הפקת המידע מקובץ

הכרמ"ן.

רשות המסים מסרה בתשובתה כי בכוונתה לפרסם באינטרנט את מאגרמסחריים לגופים שיאפשר באופן בשלמותו הכרמ"ן קובץ של המידע

ומחקריים נגישות לכלל העסקאות.

יובהר כי אין מדובר במגבלה שמקורה בקשיים טכנולוגיים אלא בהחלטה של0רשות המסים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

73משבר הדיור

נתונים איכותיים, עדכניים וזמינים הם הבסיס שמקבלי ההחלטותהדיור בתחום החלטות לקבל בבואם עליו להסתמך צריכים זה שלהן חשיבות במישור הלאומי. הממצאים שהועלו בשער מלמדים כי הנתונים בתחום מחירי הדיור המשמשים את הרשויותפרסומי בין סתירות יש ואף נמוכה באיכות הינם השונות נבצר לכן שונים. נתונים על שנסמכים השונים הגורמים מהממשלה לקבל מידע מערכתי עדכני ומדויק על משק הדיור.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הבינוי והאוצר, רשות המסים והלמ"ס לפעול ביחד ובהקדם להקמת תשתית נתוניםמקבלי בפני להציג שתאפשר ואיכותית מוסכמת זמינה, ההחלטות והציבור נתונים מהימנים על שוק הדיור כדי לתמוך

.במציאת פתרונות מתאימים להתמודדות עם משבר הדיור

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

שער שני התוויית מדיניות הממשלה

והתמודדותה עם משבר הדיור

דוח ביקורת76

פרק ראשוןמדיניות הדיור הממשלתית

מעורבות המדינה בשוק הדיורמהותי מרכיב הוא להן לביקוש ביחס הדיור יחידות של ההיצע היקף טרכטנברג, ועדת בדוח המוצגים מהנתונים הדיור. מחירי על המשליך בניירות המטה של משרדי ממשלה הרלוונטיים ובמסמכים של המוסדותלרבות מהנתונים המתפרסמים מטעם ראש הממשלה ,0הנוגעים בדבר,

היה מספר הדירות שנבנו קטן2009-1999עולה כי בכל אחת מהשנים מהנדרש לפי צורכי השוק. עקב כך נוצר מחסור מצטבר של עשרות אלפיבשני מתמקדות דירות של המצומצם להיצע העיקריות הסיבות דירות. מישורים: האחד הוא המישור התכנוני-האסטרטגי - התוויית מדיניות הדיור הממשלתית, כמפורט בשער זה, והאחר הוא מישור היישומי-האופרטיבי -הממשלתית הדיור מדיניות להוצאת יח"ד של הייצור שרשרת הפעלת

מהכוח אל הפועל, כמפורט בשערים השלישי והרביעי. ציין מנכ"ל משרד ראש הממשלה כי "הממשלה ה-2014בתשובתו ממאי

שעיקרה32 מדיניות וגיבשה הקודמת, הממשלה מדיניות את שינתה הגדלת ההיצע באזורי הביקוש והרחבת אזורי הביקוש. מדיניות זו מיושמת -

אושר תכנון של למעלה מ-2013כך למשל בשנת יח"ד, שווקו70,000 יח"ד ונערכו למעלה מ-37,000למעלה מ- עסקאות במקרקעי30,000

ישראל".

אשר לתשובתו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה, יצוין כי לרוב הפעולות שהוזכרו בה ונגעו להגדלת היצע הדירות צפויה להיותפי על הבינוני-הארוך. בטווח בעיקר הדיור השפעה על שוק

, לא זו בלבד שהמחסור החמור2013נתוני משרד הבינוי לשנת יח"ד115,000בדירות היה שריר וקיים, אלא הוא אף גדל לכדי

בשנה זו.

דרכי ההשפעה של המדינה על שוק הדיור ומוסדותיה להשפיע על שוק הדיור בישראל הייתה יכולתה של המדינה ונשארה מכרעת, בעיקר משום שבידיה נמצאים כלים ומשאבים רבי עצמהוההיצע בשוק ניכרת על רמת הביקוש ורחבי היקף אשר להם השפעה סמכויות הקרקעות, מירב על השליטה את למנות ניתן ביניהם הדיור. פיתוח על ושליטה תכנון בתהליכי מעורבות הכלכלי, בתחום רגולציה

תשתיות לאומיות הנדרשות לפיתוח שכונות מגורים.

ראו את המצגת שהציג ראש הממשלה מר בנימין נתניהו במסיבת העיתונאים0 בנושא "דיור בהישג יד".26.7.11מ-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

77משבר הדיור

לצורך מיצוי הכלים והמשאבים האלו, משרדי הממשלה ומוסדות המדינה נדרשים לפעול באופן מתואם ומתוך ראייה מערכתית וארוכת טווח של שוק הדיור, על בסיס מדיניות דיור ממשלתית שתכליתה לקבוע את אופן ההתערבות הממשלתית בשוק הדיור

ואת היקפה כדי להשיג את היעדים שהממשלה קבעה.

סמכות הממשלה ואחריותה להתוויית מדיניות הדיור הלאומיתוליישומה

)להלן - חוק יסוד הממשלה(, קובע2001חוק יסוד: הממשלה, התשס"א-מסמכותה כן, על המדינה"; של המבצעת הרשות היא "הממשלה כי ומחובתה לקבל החלטות למימוש אחריותה כרשות המבצעת של המדינה,ובכלל זה החלטות לעניין התוויית מדיניות ממשלתית בתחום הדיור ויישומה.הציבורי, המינהל על להקל וכדי של הממשלה, סמכויותיה ריבוי עקב מאפשר החוק לממשלה לאצול את סמכויותיה לגורמים אחרים. לפי סעיף

)א( לחוק יסוד הממשלה, הממשלה רשאית ככלל לאצול לאחד השרים33 . אם הממשלה הסמיכה את השר, גם הוא רשאי0את הסמכות הנתונה לה

לאצול את הסמכות לעובד ציבור, למעט סמכות להתקין תקנות בנות פועל תחיקתי, וכל זאת אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק. הלכה פסוקה היא כי רשות מוסמכת שהאצילה את סמכותה לרשות אחרת לא איבדה את

. 0סמכותה והיא עדיין רשאית להפעילהבפני הכנסת אחריות כי "הממשלה אחראית יסוד הממשלה קובע חוק ממונה שעליהם לתפקידים ראש הממשלה בפני אחראי שר משותפת;

כי "הממשלה נושאת באחריות0השר"; בהתאם לכך ציין מבקר המדינה משותפת כלפי הרשות המחוקקת, ואילו לכל שר אחריות מיניסטריאלית לענייני משרדו כלפי ראש הממשלה. דהיינו, ביצוע החלטות הממשלה מונחמשקבעה כי אפוא יוצא לביצוען". אחראים והם שרים של לפתחם

הממשלה את המדיניות, על השרים ליישמה וכל שר בתחום משרדו. ה-2012-2005בשנים הממשלה בישראל; ממשלות כמה כיהנו 30

בראשותו של מר אהוד31בראשותו של מר אריאל שרון ז"ל, הממשלה ה-בראשותו של מר בנימין נתניהו. ממשלות אלו32אולמרט והממשלה ה-

לא החליטו לאצול את סמכויותיהן בעניין התוויית מדיניות הדיור הלאומיתנותרו והאחריות לקביעתה והסמכות לוועדות השרים, לאחד השרים או

בידיהן.

למעט סמכויותיה לפי חוק היסוד שאינן הסמכויות השיוריות לפי סעיף 0 32 בחוק היסוד.

ראו לעניין זה: הנחיה מס' 0 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה )1.1001 ;1196, 1192, פ"ד ו' שר התחבורהנ' קוואס 234/51(; בג"ץ 21.484

, פ"ד יג'שר הפיתוחנ' בע"מ 6605 בגוש 11חברת חלקה 176/58בג"ץ (2, פ"ד כב)מדינת ישראלנ' הישמט קמיאר 131/67; ע"פ 1105, 1099

85 ,92.ראו מבקר המדינה, 0 )ב61דוח שנתי (, בפרק "הטיפול במחלוקות2011

.5בין-משרדיות מתמשכות", עמ'

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת78

ה- הממשלה הנוכחית, נתניהו33הממשלה בנימין מר של בראשותו ממרץ לאומית2013המכהנת דיור מדיניות בקביעת בצורך עסקה ,

(, למנות ועדת23 )בהחלטה מס' 2013והחליטה בעת הביקורת, באפריל שרים לענייני דיור )להלן - קבינט הדיור( בראשותו של שר האוצר מר יאירפי על הדיור. מחירי להורדת שכיוונה הממשלה מדיניות פי על לפיד, יישום בעניין סמכויותיה את הדיור לקבינט תאצול ההחלטה, הממשלה מדיניות הממשלה האמורה. בהחלטה נקבעו סמכויות קבינט הדיור ואלו הן: התוויית מדיניות ממשלתית בתחום הדיור; אישור וקידום של רפורמותהתכנון המקרקעין, בתחום הממשלה מדיניות לייעול מבניים ושינויים והבנייה למגורים, ומעקב אחר יישום ההחלטות; קידום פרויקטים בתחום הבנייה למגורים, בין היתר לדיור להשכרה לטווח ארוך, וקידום פרויקטים

מיוני367של התחדשות עירונית ושל פינוי-בינוי. בהחלטת ממשלה מס' השיכון2013 שר על הוטל הממשלתית", הדיור "תכנית שכותרתה

" )ההדגשה אינה במקור(. "להוביל גיבוש מדיניות דיור ארוכת טווח

2012-2005בחינת סדרי התוויית מדיניות הדיור הלאומית בשנים -2012בביקורת נבדקו סדרי התוויית מדיניות הדיור הממשלתית בשנים

השנים20050 הדיור. שוק של טווח וארוכת כוללת מערכתית בראייה תקופות: לשלוש נחלקות האמורות

- השנים שבהן2010-2008 - השנים שקדמו למשבר הדיור, 2007-2005והתעצם; המשבר פרץ

המשיכו2012-2011ו- ואף גבוהים נותרו הדיור מחירי - השנים שבהן עוד נבחנו בביקורת סדרי ההיערכות של יותר. לעלות, אך באופן מתון הדיור משבר עם להתמודדות המדינה, של מבצעת כרשות הממשלה, באותן שהופעלה הממשלתית הדיור מדיניות של האפקטיביות ומידת

השנים.

מדיניות הדיור הממשלתית ותוצאותיה לפני פרוץ משברהדיור ובמהלכו

ביטוי בהחלטות ממשלה, במסמכי לידי מדיניות הדיור הממשלתית באה ארציות, מתאר תכניות למשל, מפעילה; שהממשלה ובתכניות מדיניות רפורמות בשוק הדיור ותכניות דיור ממשלתיות )להלן - פעולות להתוויית

32 וה-31, ה-30 קיבלו ממשלות ישראל ה-2012-2005מדיניות(. בשנים שכיהנו בשנים אלו החלטות עקרוניות בתחום מדיניות הדיור הלאומית, ובהן

לתמ"א תוקף לתת דיור35ההחלטה תכניות שלוש ליישם ההחלטה , וההחלטה לגבש שתי רפורמות מקיפות - האחת במינהל מקרקעי ישראל

והאחרת בחוק התכנון והבנייה. בשנת 0 ה-2005 התקבלו החלטות הממשלה אלו:30 מרכזיים בנושאים

,2015-2006אישורה של תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב לשנים ואישור המלצות ועדת גדיש בדבר הרפורמה במינהל35מתן תוקף לתמ"א

מקרקעי ישראל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

79משבר הדיור

לנציגי הממשלה ראש משרד מנכ"ל בין שהתקיימה פגישה בעקבות בנושא התוויית מדיניות הדיור הממשלתית, ציין2013הביקורת באוקטובר

למשרד מבקר המדינה כי "הממשלה2013המנכ"ל במכתבו מנובמבר ]ה- ]ה-32הקודמת הנוכחית והממשלה ערה הייתה ערה33[ עודנה ]

התוו הממשלות האחרונות. בשנים המחירים ולהאמרת הדיור למצוקת מדיניות סדורה להתמודדות עם מצוקה זו, גיבשו כלים מתאימים לטיפול

וה-32בה, עקבו אחר יישומם ווידאו ביצועם... הממשלות ה- הבינו כי33 הדרך העיקרית לשינוי שוק הדיור טמונה בפיזור אוכלוסין - בהרחבת 'אזוריעלויות בהם באזורי הפריפריה, להתגורר אוכלוסיות במעבר - הביקוש'

שינתה32הקרקע נמוכים יותר. עם זאת, בשונה מקודמתה, הממשלה ה- את סדרי העדיפות והפכה את מדיניות הממשלה שקדמה לה על פיה:

ה- והשיווק במרכז הארץ, עליה החליטה הממשלה 31הפסקת התכנון ,31בהמשך לביטול מדיניות הממשלה ה- .32בוטלה על ידי הממשלה ה-

במרכז מדיניותה שני שינויי32בהובלת ראש הממשלה הציבה הממשלה ה-אוכלוסין פיזור השני הביקוש; באזורי ההיצע הרחבת אחד, מגמה: באמצעות השקעה מאסיבית בפריפריה לשם הפיכתה לאטרקטיבית ובכך למעשה הרחבה של אזורי הביקוש. שינויים אלו, מעצם טבעם, נדרש זמן לממשם. בד בבד, הממשלה נקטה גם בשורת פעולות בעלות השפעהוהבינוני, במיוחד לאור הריבית הנמוכה שממשיכה ממתנת לטווח הקצר

לשרור במשק ובעולם".

לפני פרוץ משבר הדיור 2007-2005מדיניות הדיור בשנים קדמו למשבר בשוקי ההון בעולם, שניצניו במשבר2007-2005השנים

בארה"ב. המשבר הלך והעמיק ובשנת2007הסאבפריים שהחל בשנת הפך למשבר כלכלי עולמי. בד בבד עם המשבר העולמי, משנת2008 עלו מחירי הדיור בישראל באופן חד ביותר, והם המשיכו לעלות,2008

באופן מתון יותר, גם במועד הביקורת. וה-30במשך שנים אלו קיבלו ממשלות ישראל ה- החלטות עקרוניות31

בתחומי מדיניות הדיור. להלן עיקר ההחלטות:: ל א ר ש י י ע ק ר ק מ ל ה נ מי ב ה מ ר ו פ ר ע ו צ י בהחלטה מס'ב

מיוני 3759 ישראל2005 מקרקעי במינהל הרפורמה בנושא אימצה0 ה- גדיש30הממשלה ועדת עקרונות את במינהל0 הרפורמה - )להלן

לפעול בדבר הנוגעים הממשלה משרדי על והטילה ישראל( מקרקעי ליישומם בין היתר בנושאים אלו: מניעת החיכוך בין מינהל מקרקעי ישראללתעסוקה; לקרקע בנוגע הן למגורים לקרקע בנוגע הן החוכרים ובין חלוקה מחדש של האחריות לתכנון מתארי; שיפור מנגנוני הפיתוח והשיווק של מקרקעי ישראל; הגברת השקיפות ופישוט מדיניות המקרקעין ותהליכי

המינהל; ושינוי המבנה הארגוני במינהל מקרקעי ישראל. נקבע כי מינהל מקרקעי ישראל2009 ממאי 123 בהחלטת ממשלה מס' 0

יוסב לרשות מקרקעי ישראל. , בראשותו2.5.04 ועדה ציבורית שמינה שר התעשייה המסחר והתעסוקה ב-0

של מר יעקב גדיש ז"ל לעניין הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל כדי להגדיר את המטרות העיקריות, את המבנה הארגוני ואת דרכי הפעולה של הרשות

החדשה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת80

מקרקעי במינהל הרפורמה בדבר הממשלה החלטת ביצוע , שבה2009ישראל התעכב, ורק כעבור כארבע שנים, בשנת

ונדרשה הממשלה לעניין הרפורמה.

: ה י י נ ב ה י כ י ל ה ת ו ן ו נ כ הת י כ י ל ה ל ש ל ו ע י י ו ר ו צ י קמס' ממשלה מאוגוסט 4103בהחלטת התכנון2005 הליכי כי נקבע

ביצוע אלו: פעולות באמצעות בעיקר ויקוצרו, ייועלו הבנייה ותהליכי תיקונים בחוק התכנון והבנייה כדי להרחיב את סמכויות הוועדות המקומיות ולחזק את מעמדן המקצועי, הקמת מנגנוני בדיקת היתכנות מוקדמת של התכניות במוסדות התכנון והקמת ועדות משנה בוועדות המחוזיות שנועדובפני מבנים וחיזוק פינוי-בינוי שעניינם בפרויקטים מואץ באופן לטפל

רעידות אדמה.

מאחר הביקורת, סיום למועד המעודכנים הנתונים לפי ניכרת תרומה תרמה לא זו החלטה יושמה, לא שהרפורמה לקיצור ולייעול של הליכי התכנון ושל תהליכי רישוי הבנייה. גם בשנים שלאחר קבלת ההחלטה האמורה עדיין היו הליכי התכנוןופרק הזמן הממוצע שנדרש ותהליכי רישוי הבנייה ממושכים,

לאישור תכניות למגורים היה כחמש שנים וחצי.

- ה ה ל מש מ ה ת ו ל ו ע 3פ ר0 ו ז י פ ל ו ה י ר פ י ר הפ ק ו ז י ח ל ן י ס ו ל כ ו ם א י נ ש 2ב 0 0 7 - 2 0 0 5 :

1. : ב ג נ ה ח ו ת י פ ל ת י ג ט ר ט ס א ת י מ ו א ל ת י נ כ בהחלטתתמנובמבר 4415ממשלה מס' של הממשלה ה-2005 נקבע, בין30

-2015היתר, כי תיושם תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב לשנים המכוונת להשיג יעדים אלו: הגדלת האוכלוסייה באזור שהתכנית2006

נפש )לפי נתונים לשנת 535,000חלה עליו מ- 900,000( ל-2003 )לפי164,000נפש; הגדלת מספר המועסקים בקרב תושבי הנגב מכ-

; צמצום הפער בין ההכנסה הממוצעת300,000( לכ-2003נתוני שנת )לפי נתוני שנת 10.7%לנפש במשק ובין ההכנסה בנגב מ- 2001 )

.4.2%ל-והגליל ח"כ סילבן2014בתשובתו מאפריל ציין השר לפיתוח הנגב

ל- נקבע שתקציבה זו ממשלה "החלטת ש"ח,17שלום: מיליארד למרות בנגב. והדיור התיישבות בתחומי רבים פרויקטים כללה

ב- (, ברצוני2009שההחלטה לא התקבלה בתקופת כהונתי )החלה לציין שהחלטה זו לא יצאה לפועל. ההחלטה בוטלה, הלכה למעשה, לאור מלחמת לבנון השנייה. תקציבי המדינה הופנו לטובת שיקום נזקיהייתה וההחלטה במידה כי ייתכן, החיים. לשגרת וחזרה המלחמה

מיושמת במלואה, מצב הדיור בנגב כיום, היה שונה". בתשובתו דיווח מנכ"ל משרד ראש הממשלה כי "ההחלטה האמורה

. הממשלות שבאו אחריה קיבלו סדרת30התקבלה בימי הממשלה ה-החלטות עוקבות אשר הביאו למימוש החלטה זו".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

81משבר הדיור

2.: ה י ר פ י ר פ ה ח ו ת י פ ל ע ג ו נ ב י ו נ י ב ה ד ר ש מ ל ש ם י ר ק ח מבשנת לחיזוק2006כבר הדרכים את לבחון הבינוי משרד ביקש

הפריפריה ואת יעילות הכלים שהממשלה הפעילה למטרה זו. לשם כךהיגוי ועדת בליווי חיצונית, מחברה מחקר הבינוי משרד הזמין בין-משרדית. בדוח המסכם צוין בין השאר כי גורמים מרכזיים שבכוחם לעודד הגירה ממרכז הארץ לפריפריה הם תעסוקה בכלל ותעסוקה איכותית בשכר גבוה בפרט, היצע דיור איכותי במחיר סביר והפעלתבכלים השתמשה לא הממשלה כי צוין עוד מסילתית. תחבורה ובמשאבים שבידיה שביכולתם לווסת את פיזור האוכלוסין בין המרכזעל עולה אינו הגידול באוכלוסייה בפריפריה שיעור לכן, לפריפריה;

שיעור הגידול הארצי הממוצע. ליישום2007באוגוסט הושלם מחקר המשך שעסק ב"פיתוח מודל

עדיפות באזורי התיישבות לעידוד כלים בנושא המחקר המלצות דימונה שמונה, קריית טבריה, הערים לגבי נבדק המודל לאומית". זמינות למגורים אך לא היה להן כל ובאר שבע שבהן היו קרקעות

הביקושביקוש. להיעדר הסיבות על לימדו ההמשך מחקר ממצאי את להעלות שבכוחם ייחודיים כלים" "סל על והומלץ ערים באותן

פיתוח תיירותי ותעשייתי, הקמתהביקוש למגורים בערים אלה, ובהם: פיתוח בתחום מוסדות להשכלה גבוהה ועידוד יזמות ועסקים קטנים,

התחבורה וההתחדשות העירונית.

הביקורת מעירה כי לא נמצאו בידי משרד הבינוי מסמכים שאפשר ללמוד מהם כי ממצאי המחקרים והמלצותיהם נדונו

ונקבעו פעולות ליישומן.

3. : ב ג נ ל ל " ה צ ת ו נ ח מ ת ר ב ע התקבלה החלטה2007ביולי ה של הממשלה ה-1529מס' פיתוח הנגב,31 "כחלק מחזון ולפיה ,

לצורך ממשלתיים משאבים להעברת הממשלה למדיניות בהתאם הגדלת היקף ההשקעות האיכותיות בנגב... ]הוחלט[ להטיל על משרדהנגב". צומת באתר הדרכה מחנות אגד להקים וצה"ל הביטחון נושא לרבות הנגב, פיתוח בנושא לעסוק המשיכו ישראל ממשלות

העברת מחנות צה"ל לנגב, גם בשנים הבאות, כמפורט בהמשך.א מ" ת ל ף ק ו ת ן 3מת במדיניות :5 כבדי משקל ההיבטים אחד

הדיור הממשלתית הוא הקביעה היכן תתגורר האוכלוסייה ומה יהיה מספר התושבים בכל חבל ארץ ובכל יישוב. פריסת אוכלוסין מאוזנת על פני חבליהמוקנה מהותי כלי היא ארצי מתארי תכנון באמצעות השונים הארץ הדיור, בשוק וההיצע הביקוש היקפי על להשפיע וביכולתו למדינה,

בהתאם לכך, חוק התכנון והבנייה קובע. ובעקבות כך גם על מחירי הדיור "תחזית התמורות בחלוקת האוכלוסייהכי בתכנית מתאר ארצית תיקבע

במדינה ושלבי פיתוחה ועיתוים הרצוי, גודלם החזוי של ישובים, מיקומם וגודלם של ישובים חדשים ומקומם של ישובים, סוגיהם וגודלם".

שקיבלה הממשלה ה-4467בהחלטת ממשלה מס' בנובמבר 30 2005 . בין היתר נקבע כי "משרדי הממשלה וגופי35נקבע כי יינתן תוקף לתמ"א

המצורפים המדיניות אמצעי להטמעת הניתן ככל יפעלו, שלה הסמך

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת82

יישומם". תמ"א וידווחו לממשלה מדי שנה על 35לתמ"א בפעולותיהם נחלקת לשניים - חלקה הראשון אינו סטטוטורי אלא הוא מנחה ומסבירלחלק התכנית(. עיקרי - )להלן מדיניות" ואמצעי התכנית "עיקרי את הוראות - התכנית "מסמכי שעיקרו מחייב סטטוטורי תוקף האחר

(. הפרק על עיקרי התכנית עוסק35ותשריטים" )להלן - הוראות תמ"א הגאוגרפית הפריסה ובהם הלאומית הדיור למדיניות הנוגעים בנושאים המתוכננת של אוכלוסיית ישראל על פי יעדי התכנית, הביקושים לשטחי מגורים ולעתודות קרקע לפיתוח יישובי, יעדי המלאי התכנוני, תכנון יחידותפי מגורים. על ותשתיות תומכות אזורי תעסוקה ופיתוח בר השגה דיור

יח"ד מדי שנה. 45,000, מטרתה לספק תנאים לבנייה של כ-35תמ"א

לא היה די בתפוקות של שרשרת2007-2005אולם, בשנים - יצירת תנאים לבנייה של כ-35הייצור להשגת היעד של תמ"א

יחידות דיור מדי שנה - והן אף לא הלמו את צורכי45,000 שוק הדיור. לדוגמה, מאומדנים של משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור הגידול במספר משקי הבית בשנים האמורות היה גדול

בשנת שנים; באותן הבנייה התחלות משיעור 2005בהרבה יח"ד בשוק הדיור ובשנת 32,000נרשם מחסור של כ- 2007

יח"ד. 42,000גדל הפער במידה ניכרת עד כדי מחסור של כ- בכל הנוגע לפריסת האוכלוסייה בישראל, לפי האופק התכנוני

תמ"א לשנת 35של אוכלוסייה2020 יעדי התכנית קבעה רצויים )נורמטיביים( לכל מחוז ומחוז, ולפיהם חלק מהפיתוחולדרומה. כפי שיוצג בשער יוסט מאזור מרכז הארץ לצפונה השלישי, צוות מתכננים מטעם משרד הפנים מצא )על פי נתונים

תמ"א 2007מ- האוכלוסייה שהציבה פיזור יעדי כי לא35( את נקטו לא הממשלה משרדי רבים במקרים וכי הושגו, האמצעים הנדרשים להשגת יעדי התמ"א. נוסף על כך, משרד

בעניין תכנון35מבקר המדינה מצא כי לא קוימו הוראות תמ"א דיור בר השגה, כפי שמפורט בשער הרביעי "פעולות ממשלה

בתחום הדיור בר ההשגה".

: ן ו נ כ ת ל ם י י ת ו מ כ ם י ד ע י ת ע י ב מס'ק ממשלה בהחלטת בדבר קביעת יעדים כמותיים לתכנון, הטילה הממשלה2007 מיולי 2213

על שרי האוצר והפנים למנות צוות בין-משרדי, בראשותו של יו"ר31ה- המועצה הארצית לתכנון ובנייה )להלן - יו"ר המועצה הארצית( "לקביעתושטחים למגורים יח"ד מספר לאישור מינימאליים כמותיים יעדים ובתכניות מתאר בתכניות וכד' תיירות מסחר, תעשייה, לתעסוקה,

2030מפורטות... היעדים כאמור נועדו לספק את צרכי המשק עד לשנת ". כמו כן הוטל35והם יתבססו בין היתר על תחזיות שעמדו בבסיס תמ"א

על יו"ר המועצה הארצית להגיש לממשלה הצעת החלטה בדבר היעדים שיגובשו ולדווח לממשלה מדי רבעון על ביצוע ההחלטה באמצעות דוח

המפרט את מידת העמידה ביעדים שנקבעו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

83משבר הדיור

נמצא כי הוראות עקרוניות שנקבעו בהחלטה זו לא יושמו. יצוין ( להטיל123 שבה והחליטה הממשלה )החלטה 2009כי במאי

התכנון, מוסדות עבור כמותיים יעדים לקבוע הפנים שר על יח"ד בשנה. אולם גם החלטה35,000לצורך שיווקן של לפחות

זו לא יושמה )ראו פירוט בשער השלישי(.

ע ק ר ק ל ש ח ו ת י לפ ו ן ו נ כ לת ת מ כ ס מו מש חו ת י נ כ ת : ה ק סו ע לת ו ם י ר ו ג מ את2007באוגוסט ל הממשלה קיבלה

מס' ישראל".2215החלטה במקרקעי והפיתוח התכנון "ייעול בנושא ייזום התכנון "פעילות כי צוין להצעת ההחלטה בדברי ההסבר שצורפו והפעולות לפיתוחה של הקרקע מפוזרים בכמה גופים ובהתאם לכך איןלכיוונים באשר ישראל של ממשלת ומשולבת כוללת ראייה אסטרטגית זה מביא לכך שמשרדי וכי מצב דברים וליעדי הפיתוח הרצויים למדינה

הממשלה פועלים ללא תיאום כולל של סדרי עדיפויות". לצורך תיקון המצב ושיפור התיאום הבין-משרדי הטילה הממשלה על צוות בראשותו של יו"ר המועצה הארצית או נציגו, ובהשתתפות מנכ"ל משרד הבינוי, מנהל מינהל מקרקעי ישראל )כיום רמ"י(, מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה )כיום משרד הכלכלה( והממונה על התקציבים במשרד האוצר להציג לממשלה תכנית חומש מוסכמת לתכנון ולפיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה )להלן - תכנית חומש(. על סמך תכנית החומש ייקבעומשרד ושל הבינוי משרד של המינהל, של השנתיות העבודה תכניות ולפיתוח סטטוטוריות תכניות לקידום והתעסוקה המסחר התעשייה, תשתיות במסגרת פרויקטים. התכנית תוצג לממשלה בתוך שישה חודשים מיום אישור החלטתה זו. עוד הוחלט כי החל במועד אישורה של תכנית החומש, פעילות התכנון והפיתוח במינהל ובמשרדים תתבצע על פי התכנית

כאמור.

בביקורת עלה כי אף שהחלטה האמורה היא החלטה עקרונית, שהיה בה כדי להביא לידי הסדרת תכנית ארוכת טווח שתשקףאפוא יוצא יושמה. לא היא הלאומית, הדיור מדיניות את שפעולות ייזום התכנון והפיתוח של הקרקע למגורים ולתעסוקהומשולבת המשיכו להיעשות ללא כל ראייה אסטרטגית כוללת של מגמותיו ויעדיו של הפיתוח הרצויים למדינה. כמו כן, משרדי הממשלה הנוגעים בדבר המשיכו לפעול ללא תיאום כולל של סדרי עדיפויות. הם פעלו באופן זה גם בשנים שקדמו למשבר

הדיור הנוכחי וגם במהלכו, כמפורט בהמשך.

: ם י נ ו כ י ס ל ו ה י נ ל ן ו נ ג נ מ ר ד כאמור בשער הראשון, שוקהעשתאפשר מוקדמת היערכות מחייב והדבר במחזוריות מתאפיין הדיור

להתמודד עם השינויים הצפויים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת84

בביקורת עלה כי בשנים שקדמו למשבר הדיור הנוכחי, ובכלל זההנוגעים2007-2005בשנים הממשלה משרדי הפעילו לא ,

שינויים סיכונים שיאפשר התמודדות עם לניהול מנגנון בדבר צפויים וחריגים במחירי הדיור. במסגרת זו נדרש היה למפות אתעליה למשל הדיור, בשוק החריגות האפשריות ההתרחשויות חדה במחירי הדיור או להפך - שפל ולקבוע את מגוון הכליםהתכנוני, בהיבט הצורך פי על בהם להשתמש יהיה שניתן זה(; שער בהמשך בפרוט )ראו וכיוצ"ב הביצועי התקציבי, למותר לציין שהיעדרו של מנגנון כזה הורגש בעת פרוץ משבר

, מאחר שלא היו בידי הממשלה כלים שיכלה2008הדיור בשנת להפעיל במועד, לצורך בלימת הזעזועים והתנודות בשוק הדיור.

מאפריל בנובמבר2014בתשובתו הדיור קבינט החלטת כי אג"ת ציין )במהלך הביקורת( בנוגע להקמת ועדה לתכניות מועדפות לדיור2013

)ותמ"ל( נועדה למלא הצורך בהיערכות מוקדמת וקביעת הכלים הייעודייםולו תכנון מוסד היא האמורה "הוועדה חריגים: לאירועים מענה למתן תכנוני מלאי לייצר האמור מגורים בתכניות נרחבות המתמחה סמכויות הקרקע שיווקי את להאיץ יאפשר הצורך שבשעת יח"ד, של מורחב

למגורים ולספק את הביקושים הגוברים".

משרד מבקר המדינה מעיר כי הותמ"ל נועדה לעסוק בפן אחד של שוק הדיור - המלאי התכנוני; אולם לשוק הדיור היבטים נוספים שיש להם השלכות על שרשרת הייצור של יח"ד, למשלמ"ארגז חלק להיות עשויים הם שגם ומיסוי, מימון היבטי

הכלים" להתמודדות עם שינויים חדים בשוק הדיור.

החלטות2007-2005בשנים וכמה כמה הממשלה קיבלה בעלות השפעה מהותית על שוק הדיור. אולם חל עיכוב ביישוםובחוק ישראל מקרקעי במינהל הרפורמה למשל מהן, חלק התכנון והבנייה. החלטות אחרות, כמו זו המנחה לגבש וליישם תכנית חומש לתכנון ולפיתוח הקרקע למגורים ולתעסוקה, כלל לא בוצעו. נמצא גם כי התפוקות של שרשרת הייצור בשנים אלו

תמ"א ביעדי שנקבעו מאלו ניכרת במידה נמוכות 35היו ומהנדרש למשק, ועקב כך מדיניות הדיור שהתוותה הממשלה

באמצעות החלטותיה נותרה כמעט בגדר "אות מתה".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

85משבר הדיור

היעדר והיעדר ביח"ד המחסור הממשלה, החלטות אי-יישום מנגנון לניהול סיכונים הביאו לכך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת

לגופים2008 כל תכנית שתאפשר בידי הממשלה הייתה לא הנוגעים בדבר להתמודד עם הזינוק החד במחירי הדיור, אשר

הלך והחריף.

לאחר פרוץ משבר הדיור2010-2008מדיניות הדיור בשנים פרץ המשבר בשוקי ההון בעולם, ונרשמה עלייה חדה במחירי2008בשנת

-2010 והסתכמה בשנים 2010-2009הדיור בארץ שהלכה וגדלה בשנים )במונחים ריאליים(. המגמה בעליית מחירי הדיור נמשכה גם36% ב-2008

במונחים ריאליים(. 12% אך באופן מתון יותר )2013-2011בשנים

כי על אף המגמה הברורה של עלייה חדה הביקורת העלתה בשנת כבר שהסתמנה הדיור שעלולות2008במחירי ואף ,

בתקופה זו31להיות לה השלכות רוחב, לא קיימה הממשלה ה-כוללת תכנית גיבשה לא וממילא זה, בנושא אסטרטגי דיון

ביולי רק הדיור. במחירי העלייה משנה2010למיתון יותר , ה- הממשלה שהוקמה לראשונה32לאחר בכך עסקה היא ,

מס' בהחלטה שמטרתה1980וקבעה מדיניות "לקיים שיש לצעירים דירות על דגש שימת תוך הדירות, מחירי הורדת

)משפחות ויחידים( הרוכשים את דירתם הראשונה".

הביקורת בדקה את פעולות הממשלה להתוויית מדיניות הדיור הממשלתית 32 וה-31 והעלתה כי בתקופה זו קיבלו הממשלות ה-2010-2008בשנים

כמה החלטות בתחומי מדיניות הדיור.

ק ו ז י ח ו ה י י ס ו ל כ ו הא ר ו ז י פ י ד ע י ם ו ש י י ל ם י ד ע צא " מ ת ב ו ע ב ק נ ש ה י ר פ י ר 3הפ 5:

ת.1 ו ש ד ח ת ו י נ כ ת ם ו ז י י ת ק ס פ ה א ש ו נ ב ה ט ל ח ה: ז כ ר מ ה ז ו ח מ ב ה ק ו ס ע ת ו ם י ר ו ג מ הסתמנה2008 לקראת ל

. יצוין שבאותה עת35חריגה מיעדי פיזור האוכלוסין שנקבעו בתמ"א מנובמבר 4415הייתה בתוקף החלטת ממשלה מס' בנושא2005

שמטרתה2016-2005תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב לשנים הייתה בין היתר לעודד הגירה לאזור הנגב.

ה- הממשלה קיבלה האוכלוסין פיזור מיעדי החריגה 31בעקבות את החלטה מס' 2008באוגוסט יעדי3973 ליישום בנושא צעדים

. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה צוין35האוכלוסייה שנקבעו בתמ"א גידול אוכלוסייה נמוך מהקצב שהונח בתמ"א "נרשם באזורי35כי

הפריפריה ולעומת זאת נמשך גידול אוכלוסייה מאסיבי במחוז המרכז,מן היעד שנקבע90%אשר כבר כיום היקף האוכלוסייה בו מגיע לכ-

לשנת 35בתמ"א ". על פי ההחלטה, כדי לתקן מגמות אלו2020

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת86

מקרקעי מינהל ובכללם בדבר הנוגעים משרדי הממשלה כי נקבע והתעסוקה והשיכון, משרד התעשייה, המסחר ישראל, משרד הבינוי ומשרד הפנים, לא ייזמו תכניות חדשות שמטרתן שינוי ייעוד של קרקעולייעודי לייעוד מגורים שאינה מיועדת לצרכי פיתוח בתכניות תקפות

עד 2009תעסוקה במחוז המרכז, בשנים . נקבע גם להנחות2012 את נציגי משרדי הממשלה במוסדות התכנון לא לקדם תכניות חדשותלייעוד ייעוד של קרקע שאינה מיועדת לצרכי פיתוח, שמטרתן שינוי

.2012 עד 2009מגורים ולייעודי תעסוקה במחוז המרכז, בשנים בדברי ההסבר להצעת החלטה זו ציין אג"ת )יוזם ההחלטה( כי לנוכח

תמ"א של האוכלוסין פיזור מיעדי די35החריגה אין כי "נראה , בכדי להבטיח את מימושה, וכי יש להביא לשינוי35בהגדרות תמ"א

מדיניות של הממשלה במטרה להביא להיפוך המגמה המוצגת לעיל. כך למשל, משרדי הממשלה העוסקים בתכנון ובפיתוח פתרונות מגוריםבאזור הרבים הביקושים על לענות רבות פעמים פועלים ותעסוקה המרכז וזאת בלי לבחון את השלכות הדבר על אזורי הפריפריה. מטרתתוך הסטת חלק לעיל, להיפוך המגמה המוצגת להביא זו החלטה

במקביל לתכנית כוללתמהביקושים מהמרכז לאזורי הפריפריה. זאת, לחיזוק הפריפריה אשר צפויה להביא להגברת הביקושים באזורים

" ]ההדגשה אינה במקור[.אלו

, כבר ציין0בנוגע לעבודת המטה להצעת החלטות ממשלהלאפשר "נועדה היא כי המדינה מבקר משרד בעבר לממשלה לקבל מידע מקיף על ההצעה המועלית לפניה,

על הכרתכדי שההחלטה שתתקבל תתבסס על מידע נאות, והעמדות השונות לגביו".הנושא והקשיים שהוא מעורר

אולם הביקורת העלתה כי אף שמדובר בהחלטה מהותית,תועדה עבודת לא תכנון ארצית, מדיניות שעניינה קביעת ורמ"י הבינוי משרד התכנון, מינהל אג"ת, שעשו המטה שבעקבותיה התקבלה ההחלטה. כמו כן לא תועדו דיוני מטה במישור המשרדי והבין-משרדי העוסקים בקשיים, בסיכונים,המרכז באזור התכנון ייזום הפסקת של בתוצאותיה אפוא יוצא בעתיד. זו החלטה של הצפויות ובהשפעותיה שסדרי עבודת המטה של גופים אלו היו לקויים ונעדר מהםתיעוד שלב ניתוח ההשפעות האפשריות של יישום ההחלטה.

מסר משרד הבינוי כי הוא לא זומן לישיבה או2014בתשובתו מאפריל להתייעצות כלשהי קודם להחלטת הממשלה האמורה וציין כי התנגד

לה באותה העת.

המדינה, 0 מבקר ראו שנתי )ב53דוח המטה2002 "עבודת בפרק ,) .14במשרדי הממשלה", עמ'

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

87משבר הדיור

לנוכח כי הבינוי למשרד העיר המדינה מבקר משרד עמדתו בעת את יציג כי מצופה היה להחלטה, התנגדותו הדיון בממשלה שבו אושרה ההחלטה ויבהיר במסגרת הדיוןבה; הכרוכים הסיכונים ואת ההחלטה חסרונותיה של את

אולם על פי המסמכים נמצא כי הוא לא עשה זאת. בעקבות ההחלטה על הפסקת ייזום התכנון באזור המרכז, לא אישרו מוסדות התכנון כמעט תכניות באזור זה. המהלךפחת לא במרכז הביקוש - המצופות לתוצאות הוביל לא הדירות מחירי מזאת, יתרה גדל. לא בפריפריה והביקוש כאחד. ובפריפריה במרכז - הארץ בכל להאמיר המשיכו

ביולי כשנתיים, כעבור התקבלה זאת, ,2010בעקבות בדבר יישום32 של הממשלה ה-1980החלטת ממשלה מס'

ההחלטה ביטול ובדבר הדיור מחירי להורדת המדיניות האמורה על הפסקת ייזום התכנון באזור המרכז.

ת .2 נ ש מ ה ט ל ח 2ה 0 0 י9 ר ו ז א ב ם י ב ו ש י י ל ע ו י ס ר ב ד ב : ת י מ ו א ל ת ו פ י ד )החלטה2009בהחלטת ממשלה מדצמבר ע

( הגדירה הממשלה את היישובים באזורי עדיפות לאומית1060מס' שעל פי מדיניותה זכאים לתמיכה, לסיוע, להנחות, להטבות ולתמריציםלהגדיל את הצמיחה כדי למשוך אליהם תושבים, בין השאר שונים, כוללת היישובים מפת הלאומי-ביטחוני. החוסן את ולחזק הכלכלית יישובים במחוז הצפון ובנפת באר שבע, יישובים הסמוכים לקו העימותלקו הסמוכים יישובים ושומרון, ביהודה גבוהה איום ברמת ויישובים

הגבול ויישובים חדשים או כאלו המשנים את צביונם.

יצוין כי מדובר ביישובים מסוימים שעל פי מדיניות הממשלהנקבעו הפריפריה יישובי כל ולא עדיפות, כבעלי נקבעו ליישובי הסיוע במסגרת המדינה של לתמיכתה כזכאים

עדיפות לאומית.

ת . 3 נ ש מ ת ו ט ל ח 2ה 0 1 0: ל י ל ג ה ו ב ג נ ה ח ו ת י פ ל ע ג ו נ ב קיבלה הממשלה ה-2010בשנת כמה וכמה החלטות בנושאים320

הנוגעים לפיתוח הנגב והגליל, ובכלל זה החלטות בנושאים אלו: הכוונת עולים לקליטה ביישובי הנגב והגליל; הקמת בית ספר לרפואה בצפת;נתיבי תכנית יישום והגליל; הנגב לעידוד מיוחד מענק חוק הצעת וברכבות כדי לצמצם את - תכנית לרישות המדינה בכבישים ישראל

מיליארד ש"ח; תכנית חומש27.5המרחק מהפריפריה למרכז, ועלותה לפיתוח כלכלי של יישובים במגזר המיעוטים; שיפוץ והסבה של מבניםבנגב ההתיישבות את לעודד כדי מגורים לצורכי ציבורית בבעלות מעבר בעקבות הקבע צבא לאנשי הפיתוח עלויות וסבסוד ובגליל;

בסיסי צה"ל לנגב.

את ההחלטות האלו קיבלה ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל. אחר כך0 קיבלו החלטות אלו תוקף של החלטות הממשלה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת88

: ל א ר ש י י ע ק ר ק מ ם ו ח ת ב ה מ ר ו פ מאחר שביצוע ההחלטה הרהממשלה שקיבלה

ביוני 30ה- התעכב,2005 ישראל מקרקעי במינהל הרפורמה בדבר לעסוק בעניין32, שבה הממשלה ה-2009כעבור כארבע שנים, במאי

מס' החלטה את וקיבלה להחלטה123הרפורמה במהותה הדומה המקורית, ועסקה בנושאים העקרוניים האלו: שינויים ארגוניים, תפקודייםישראל; מקרקעי לרשות והסבתו ישראל מקרקעי במינהל ותקציביים העברת הבעלות על הקרקע מרמ"י לידי החוכרים; קביעת קודקס מדיניות מקרקעין של הרשות; קביעת תחומי אחריות לתכנון ולפיתוח של קרקעוגופים המקומיות והרשויות הבינוי משרד הרשות, בין למגורים לבנייה אחרים. על פי הרפורמה, הוטל על רמ"י לנהל את מקרקעי ישראל, ובכלל זה "קביעת המדיניות הקרקעית על פיה ינוהלו מקרקעי ישראל". במסגרת הרפורמה החליטה הממשלה בין היתר להטיל על הרשות לפעול לשיווק

יח"ד ומהן לפחות35,000שנתי של קרקע למגורים בהיקף שלא יפחת מ- יח"ד ישווקו במכרזים פומביים. 25,000

במועד סיום הביקורת טרם הושלמה הרפורמה בתחום מקרקעי , ורמ"י גם לא עמדה ביעדי השיווק השנתיים שנקבעו0ישראל

בהחלטת הממשלה האמורה, כפי שיפורט בהמשך.

: ה י י נ הב ו ן ו נ כ ת ה ק חו ב ה מ ר ו פ מס'הר בהחלטת ממשלה הוחלט בין היתר "למנות ועדת שרים לשיפור וייעול2009 מאוגוסט 708

הליכי התכנון והבנייה" שבראשה יעמוד ראש הממשלה. בהחלטת ממשלהמאוקטובר 777מס' ותחומים מרכזיים לרפורמה2009 נקבעו מטרות

בתחום התכנון ורישוי הבנייה, ובהם שיפור, קיצור ופישוט של הליכי התכנון ושל תהליכי הרישוי והבנייה כדי להקל על צרכני מוסדות התכנון, הגברת הוודאות בנוגע לתהליך הייזום והאישור של תכניות או בקשות להיתרי בנייהצורכי החברה, למילוי ומגוון גמיש איכותי, והבטחת פתרון תכנוני מלא,

הסביבה והמשק בישראל.

עוד נקבע בהחלטה כי "הרפורמה תבוצע באמצעות חקיקת חוקלחוק משמעותי תיקון חקיקת ידי על או חדש ובנייה תכנון חוק הצעת המשפטים משרד גיבש לכך בהתאם קיים". ממשלתית לרפורמה בחוק התכנון והבנייה, שכללה גם הסדרה

של נושא דיור בר השגה. ההצעה לא התקבלה בכנסת.

, לאחר יותר מארבע שנים, אישרה הכנסת את חוק התכנון2014במרץ )להלן - תיקון 2014(, התשע"ד-101והבנייה )תיקון מס' (. התיקון101

כולל בין היתר הגדרות חדשות ושינויים הנוגעים לוועדה לתשתיות לאומיות, מדרג וחלוקת סמכויות בין הוועדות המקומיות לוועדות המחוזית, החלפתהערר ועדות סמכויות הרחבת מקוצרת, בדרך רישוי בעניין ההוראות בנוגע הנחיות מסוימות, לעבודות בנייה בהיתר הצורך ביטול המחוזיות,

להקמת מכוני בקרה ובקרות תוכן וביצוע. (, בפרק "הרפורמה במקרקעי2014 )ג64דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

.319ישראל", עמ'

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

89משבר הדיור

: ם י ר ו ג מ ל ע ק ר ק ה צע הי לת ד ג ה ל ת ו ט ל ח הי .1 ל ו י מ ה ט ל ח 2ה 0 1 0: ר ו י ד ה י ר י ח מ ת א ד י ר ו ה ל

שצוינה לעיל, בדבר מדיניות להורדת2010 מיולי 1980בהחלטה מס' הורדת שמטרתה מדיניות "לקיים הממשלה החליטה הדיור, מחירי מחירי הדירות, תוך שימת דגש על דירות לצעירים )משפחות ויחידים(האצת באמצעות היתר בין וזאת הראשונה", דירתם את הרוכשים פעולות התכנון והשיווק של מתחמים למגורים בכל חלקי הארץ; גיבושמתחמים של ושיווק תכנון חסמי בנושא והכרעה לדיון מתכונת המיועדים לבנייה למגורים, לצורך הסרתם; קביעת תמהיל מתאים בין יח"ד גדולות וקטנות במתחמים המיועדים למגורים; וביטול החלטה מס'

שעניינה הפסקת ייזום תכנון במחוז המרכז.2008 מאוגוסט 3973י .2 ל ו י מ ת פ ס ו נ ה ט ל ח 2ה 0 1 ע0 צ י ה ת א ל י ד ג ה ל

ם י נ ש ב ם י ר ו ג מ ל ע ק ר ק 2ה 0 2 0 - 2 0 1 נוספת :1 בהחלטה קבעה הממשלה שיש להגדיל את היצע הקרקע למגורים.2010מיולי

יושבי הראש של מוסדות התכנון ואת בין השאר הוחלט להנחות את 60,000נציגי השרים במוסדות אלו להביא לאישורן של לא פחות מ-

. על יו"ר המועצה הארצית הוטל2020-2011יח"ד בכל אחת מהשנים ולתכניות המתאר המחוזיות כדי35לבחון אם נדרשים תיקונים לתמ"א

לאפשר את השגת היעדים הכמותיים ואת תיקון התכניות במידת הצורך.2011עד יוני

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת90

ה- הממשלות שקיבלו החלטות וה-31ממכלול בשנים32 דהיינו בשנים -2009הראשונות שלאחר פרוץ משבר הדיור,

, עולה כי מצד אחד עסקו2010 ובמחצית הראשונה של 2008וחוקתיים תכנוניים ארגוניים, ובתהליכים בנושאים ההחלטות ארוכי טווח, כמו רפורמה במקרקעי ישראל, רפורמה בהליכיהמרכז בין נגישות שיפור והבנייה, הרישוי ותהליכי התכנון הדיור מדיניות במסגרת הנכללים נושאים - לפריפריה

הסתמנה מגמה2008הממשלתית; מצד אחר, אף שכבר בשנת לא זיהתה31ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, הממשלה ה-

מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות מיוחדת. היא לא קיימה דיון אסטרטגי בנושא זה ולא קבעה כי יש לנקוט אמצעים כדי למתן או לעצור את עליית המחירים, וממילא לא גיבשה תכנית כוללת

בשנים כך, עקב המגמה. )בתקופת2010-2008לשינוי ה- וה-31הממשלה לביקוש32 בין ההיצע ( המשיכו הפערים

בשוק הדיור לגדול וחלה עלייה ניכרת במחירי הדיור שהגיעה זיהתה32 במונחים ריאליים. הממשלה ה-36% לכ-2010בשנת

את לעצור הצורך את הקמתה, לאחר משנה יותר באיחור, העלייה החריפה במחירי הדיור. היא קבעה באופן ברור שישהמיועדת הדירות, מחירי הורדת לידי שתביא מדיניות לנקוט

-2012בעיקר עבור רוכשי דירה ראשונה. אף על פי כן, בשנים המשיכו מחירי הדיור לעלות אם כי בקצב מתון יותר.2011

לבלימת המשך משבר2012-2011המדיניות הממשלתית בשנים הדיור

החברתית המחאה ולנוכח הדיור, מחירי עליית המשך את לבלום כדי , שאחד מנושאיה המרכזיים היה מצוקת הדיור, קיבלה2011שפרצה בקיץ

הממשלה כמה החלטות בתחום מדיניות הדיור.

ם י ר י ה מ ן ו נ כ ת י ל ו ל ס מ ת ל ע פ ה ר דב ב ת ו ט ל ח ה : ם י ר ו ג מ ל ה י י נ ב ה ת צ א ה ל

ץ .1 ר מ מ ה ט ל ח 2ה 0 1 ת1 צ א ה ל ם ו ר י ח ת ו י נ כ ת א ש ו נ ב : ) ב " ה ל ת ו י נ כ ת - ן ל ה ל ( ה י י נ ב בעקבות החלטת ממשלהה

בדבר מדיניות להורדת מחירי הדיור באמצעות2010 משנת 1980מס' הגדלה ניכרת של היצע הקרקעות הזמינות לבנייה למגורים, התקבלה

מס' 13.3.11ב- החלטת ממשלה "הסדרים2982 קביעת שעניינה ... כך[0]מיוחדים לאישור מהיר של סדרת תכניות בנייה ]תכניות לה"ב[

מ- פחות לא לה"ב תכניות ברשימת יהיו עת יחידות50,000שבכל והאוצר, בשיתוף משרדי שרי השיכון הוטל על כך, על נוסף דיור".

יח"ד,200 על תכניות לה"ב לעמוד בקריטריונים אלו: תכנית הכוללת יותר מ-0דהיינו תכנית שהוחל בה הליך היתכנות למימוש התכנית, בשלות התכנית, ישנם שבו באזור הדיור היצע להגדלת התכנית ותרומת משמעותי תכנוני

ביקושים או צפויים ביקושים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

91משבר הדיור

יעדים לרבות חדשות, מתכונות לגבש בדבר, הנוגעים הממשלה כמותיים ולוח זמנים, לשיווק תכניות לבנייה למגורים. עוד הוטל עליהםומתכונת להשכרה לבנייה המיועדת קרקע לשיווק מתכונת לגבש מעודכנת לשיווק קרקע במסגרת מסלול "מחיר דירה למשתכן". על משרדי הפנים והאוצר ועל נציבות שירות המדינה הוטל לקבוע אילו משאבים ותקנים נוספים יוקצו למוסדות התכנון לצורך קידום מידי של

תכניות לה"ב. י .2 נ ו י מ ש ו ק י ב ה י ר ו ז א ב ע צ י ה ה ת ל ד ג ה ל ת ו י נ כ 2ת 0 1 1:

ביוני לה"ב, תכניות ליישום ההחלטה קבלת גיבשו2011בעקבות תכניות לבניית כ-70משרדי הפנים, השיכון והאוצר ורמ"י רשימה של כ-

יח"ד, על פי סדרי העדיפויות שקבעה הממשלה לעניין התכנון60,000היצע את להגדיל הצורך לנוכח המרכז. באזור מגורים שכונות של

מיחידות הדיור יוקמו במחוזות50%הדירות לפי הביקושים, נקבע כי במחוזות הצפון20%המרכז ותל אביב )אזורי הביקוש הגבוהים(, כ-

והדרום, והשאר במחוזות חיפה וירושלים.ת. 3 נ ש מ ם י ר ו ג מ ל ה י י נ ב ה ת צ א ה ל ק ו ח ה א ש ו נ ב ה ט ל ח ה

2 0 1 בהחלטה בדבר תכניות לה"ב נקבע גם כי יש להסדיר בחוק: 1 את האישור המהיר של תכניות למגורים וכאמור להקים וד"לים לקידום התכניות. במסגרת ההחלטה הוסמך ראש הממשלה להכין הצעת חוקכלים היתר בין שתכלול לה"ב, תכניות של מהיר קידום שתאפשר

2011לקיצור הליכי התכנון ותהליכי הרישוי והבנייה. כאמור, באוגוסט הבנייה להאצת ובנייה תכנון הליכי חוק הצעת את הכנסת אישרה

התשע"א- שעה(, )הוראת הווד"לים(,2011למגורים חוק - )להלן ומשרד הפנים הקים ועדה לדיור לאומי בכל אחד ממחוזותיו.

4.: ם י ל " ד ו ו ה ק ו ח ב ה ג ש ה ר ב ר ו י ד ב ך ר ו צ ל ת ו ס ח י י ת ה בהתייחס לדיור בר השגה חוק הווד"לים קובע כי תכנית לדיור לאומי תכלול בין היתר הוראות לעניין שטחן של יחידות הדיור והיחס בין יח"דיהיה לקבוע ניתן כי קטנות לגדולות בתכנית. עוד קובעות ההוראות לא תפחת ותקופת ההשכרה להשכרה ייועד או חלקו, כולו שבניין, מעשר שנים. כמו כן ניתן לקבוע שחלק מהקרקע שעליה חלה התכנית

תשמש להקמת דירות בהישג יד להשכרה.

מהנתונים של משרד הפנים על פעילות הווד"לים, המעודכנים יח"ד25,487( מ-6.5% )1,676, עולה כי רק 2013לאוגוסט

כעומדות להגדירן שניתן קטנות דירות היו אישרו שהן חוק בהוראות הקבועים השגה בר דיור של בקריטריונים

)433הווד"לים, ורק ( מהן יועדו להשכרה. יוצא אפוא1.7% בנוגע למספר2013שהתפוקות שהשיגו הווד"לים עד אוגוסט

יחידות דיור בר השגה היו קטנות מאוד וממילא אין בהן די כדי.0לספק פתרונות מערכתיים לדיור בר השגה

פירוט בעניין זה - ראו השער הרביעי, הפרק "ההסדרה של דיור בר השגה".0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת92

ם י נ ש ב ן י ס ו ל כ ו א ר ו ז י פ ל ו ה י ר פ י ר הפ ק ו ז י ח ל ת ו ל ו ע פ2 0 1 2 - 2 0 1 1:

1 .: ת י מ ו א ל ת ו פ י ד ע י ר ו ז א ב ם י א כ ז ל ת ו ב ט 2011 גם בשנת הה- הממשלה ולפיזור32קיבלה הפריפריה לחיזוק החלטות כמה

מיוני 3282אוכלוסין. למשל, בהחלטת ממשלה מס' הוחלט2011 100,000לאשר לרוכשי דירה ראשונה זכאי משרד הבינוי מענק בסך

המוגדרים באזורים השוכנים ביישובים פיתוח הוצאות וסבסוד ש"ח מאותו החודש3382כאזורי עדיפות לאומית. בהחלטת ממשלה מס'

לרכישת פיתוח לזכאים וסבסוד הוחלט לפתח תכנית למתן מענקים דירות חדשות בבנייה רוויה ובבנייה עצמית רוויה באזורי עדיפות לאומית.

2.: ם ו ר ד ל ל " ה צ ת ו נ ח מ ת ק ת ע באפריל ה קיבלה2011 בעניין העתקת מחנות צה"ל לנגב3161 החלטה מס' 32הממשלה ה-

שתיעשה במסגרת התכנית הלאומית לפיתוח הנגב.

: ג ר ב נ ט כ טר דת ע ו ת ו צ ל מ ה ל ש ם ו ש י י ו ץ ו מ י א , הכריז ראש הממשלה מר בנימין2011בעקבות המחאה החברתית בקיץ

, על הקמת ועדת מומחים שמטרתה לבחון ולהציע2011נתניהו, באוגוסט ועדת - ישראל במדינת המחיה ביוקר שמקורה למצוקה פתרונות

בכתב המינוי לוועדה נקבעו משימותיה ובהן ".טרכטנברג התווית צעדי ביולי הממשלה ידי על שהושקה הדיור לתכנית "2011יישום

)ההדגשה אינה במקור(. 1.: ג ר ב נ ט כ ר ט ת ד ע ו ת ו צ ל מ בספטמבר ה ועדת2011 הגישה

טרכטנברג את המלצותיה לראש הממשלה. בהמלצותיה בתחום הדיורהקצר, בטווח מדיניות צעדי כמה לנקוט לממשלה הוועדה הציעה הבינוני והארוך שמטרתם להרחיב את ההיצע ולהבטיח תמהיל דירות מגוון בהישג יד וכן פתרונות דיור המעוגנים בחקיקה לאוכלוסיות בעלות"מעבר להיבטים כי ציינה בדוח ועדת טרכטנברג ייחודיים. מאפיינים

נדרש תהליך ממשלתי שיביא לגיבוש מדיניות כוללת וארוכתאלה, , בדגש על כיוונים רצויים לפיתוחו ולשגשוגו שלטווח לשוק הנדל"ן

)ההדגשה אינה במקור(.0המרחב העירוני"2.: ג ר ב נ ט כ ר ט ת ד ע ו ת ו צ ל מ ה ץ ו מ י באוקטובר א 2011

( לאמץ את עיקרי המלצות דוח3756החליטה הממשלה )החלטה מס' הוועדה ולהטיל על ראש הממשלה ועל שר האוצר להביא לאישורה של

במרץ הדוח. ליישום מפורטות החלטה הצעות ,2012הממשלה כמה32במסגרת יישום המלצות ועדת טרכטנברג, קיבלה הממשלה ה-

בנושאים אלו: האצת התכנון ובהן החלטות הדיור, החלטות בתחום השיווק פעולות האצת עירונית; להתחדשות פרויקטים של והפיתוח קיימים במבנים הדיור היצע הרחבת מגורים; דירות של והפיתוח באמצעות שינוי בכללי הארנונה; השתת היטל עיכוב בנייה על בעלי קרקעות מתוכננות; תכנית חומש מורחבת לפיתוח כלכלי של יישובים

, עמ'2011 דוח ועדת טרכטנברג, בפרק "הדיור - עיקרי המלצות", ספטמבר 0198.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

93משבר הדיור

ושמירת הדיור בתחום הממשלתי הסיוע הגדלת המיעוטים; במגזרי מלאי הדיור הציבורי; קיום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ולפיתוח של המרחב העירוני; צמצום הריכוזיות במקרקעין והגברת תחרותיות בשוקיו"ר הונחה שבמסגרתה הארצית התכנון תפיסת עדכון וכן הבנייה; המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להביא לאישורה של המועצה הוראה

( שתפשט ותאחד תכניות1להכנת תכנית מתאר ארצית אחת )תמ"א (.35מתאר ארציות רבות ככל הניתן )למעט תמ"א

ת.3 ד ע ו ת ו צ ל מ ה ת ו ב ק ע ב ן ו נ כ ת י ד ע י ת ע י ב ק : ג ר ב נ ט כ ר אשר ליעדי התכנון והשיווק של קרקע לבנייה למגוריםט

ממרץ 4429קבעה הממשלה בהחלטה מס' , המעדכנת את2012 יעדי התכנון שהיא קבעה בעבר, כי על משרד הבינוי ועל רמ"י ליזום

של באדמות מקרקעי200,000תכנון הקרוב החומש במשך יח"ד ישראל ולפעול לאישורן במוסדות התכנון. הממשלה הורתה בהחלטתהדיור יחידות של השיווק קצב "להאיץ את ולרמ"י הבינוי למשרד זו

הקרוב בחומש שישווקו באופן דיור200,000למגורים, יחידות .0 יחידות דיור לדיור בר השגה"40,000במקרקעי ישראל, מתוכם

למגורים לבנייה קרקע של והשיווק התכנון יעדי אולם שקבעה הממשלה בהחלטה האמורה לא הושגו.

המדינה מבקר למשרד הממשלה ראש משרד מנכ"ל של במכתבו הוא דיווח על קצב ההתקדמות של ביצוע החלטות2013מנובמבר

ה- ועדת32הממשלה של המלצותיה יישום במסגרת שהתקבלו טרכטנברג בתחומי הדיור.

אשר לסדרי קביעת יעדי התכנון והשיווק של קרקע לבנייה למגוריםכי "משרד ציין מנכ"ל משרד ראש הממשלה ביעדים אלו, ולעמידה ]ועדת הוועדה במסגרת הדיור צוות את ריכז הממשלה ראש טרכטנברג[. מצוות זה נגזרו החלטות ממשלה רבות בתחום הדיור ]...[,היה המשרד הממשלה... ראש משרד הוביל אותן החלטות לרבות ישראל מקרקעי רשות של ולשיווק לתכנון היעדים בקביעת מעורב ומשרד הבינוי והשיכון לחומש הקרוב". המנכ"ל הוסיף כי "יעדים אלה נקבעו בהסתמך על נתוני רשות מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון

ומינהל התכנון". הבהיר מנכ"ל משרד ראש הממשלה כי לוחות2014בתשובתו ממאי

הזמנים להשגת היעדים כפי שנמסרו לוועדת טרכטנברג "התבררו כלאתכנוניים חסמים היא לכך העיקרית הסיבה לטענתו, ריאליים". ותשתיתיים רבים שלא אפשרו עמידה בלוח הזמנים המתוכנן. בשל כך,מתואמת "תכנית ונקבעה היעדים עודכנו מכן לאחר חודשים כמה

של תכנון הכוללת תשתיות(, חסמי בחינת יח"'ד55,000)לרבות לכנסת הבחירות בשל כי ציין עוד ביקוש". באזורי גדולות בתכניות

דיור0 יהיה בר השגה דיור זה, "לעניין כי זו הממשלה קבעה בהחלטתה להשכרה לטווח ארוך או דירות קטנות כהגדרתן בדוח הוועדה לשינוי חברתי

או דירות9.10.2011כלכלי אשר אומץ על ידי הממשלה בהחלטתה מיום קטנות כהגדרתן בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת94

באוקטובר שהוכרזו עשרה, על2012התשע החלות ו"ההגבלות , העברת החלטות ממשלה משמעותיות טרום הבחירות... אימוץ היעדים

)מרץ33המעודכנים בהחלטת ממשלה נעשה לאחר כינון הממשלה ה-)החלטת ממשלה מס'2013 בישיבה הראשונה של קבינט הדיור ,)

(". 12.06.2013 מיום 367

משרד מבקר המדינה מעיר, כי מהבהרות מנכ"ל משרד ראשבסיס על המלצות גיבשה טרכטנברג ועדת דלעיל, הממשלה החלטות קיבלה והממשלה קיבלה שהיא חלקיים נתונים התהליך של בעטיו הכול בספק; מוטלת לממשן שהיכולת התכנון יעדי להשגת הזמנים לוחות קביעת בדבר המתואר ריאליים" כלא ש"התבררו המדינה, קרקעות של והשיווק ומינהל התכנון, ובשל בהסתמך על נתוני רמ"י, משרד הבינוי היעדר התייחסות לחסמים התכנוניים והתשתיתיים הרבים שציין

מנכ"ל משרד ראש הממשלה בתשובתו. ראש משרד לרבות בדבר, הנוגעים הממשלה משרדי על ועדת במסגרת הדיור צוות את שריכז כגורם הממשלה טרכטנברג ואת עבודת המטה לקראת החלטות ממשלה בעקבותעבודת תהליכי על מעמיק בירור לעשות הוועדה, המלצות

המטה ולעמוד על הליקויים שהתגלו בהם כדי לתקנם.

והתכניות הרפורמות ההחלטות, של ובחינתן סקירתן -2012הממשלתיות שפורטו, והממשלה פעלה ליישומן בשנים

, לפני פרוץ משבר הדיור ובמהלכו, העלתה כי הן אכן2005 נועדו לצורך התמודדות עם בעיות בעלות חשיבות לאומית בשוקלפועל. יצא מהן חלק רק אולם בתחומה; אחת כל הדיור, לא האמורות הממשלתיות והתכניות הרפורמות ההחלטות, על התבססו לא והן הנדרשים, הנתונים מלוא על התבססו מדיניות ממשלתית אחודה, מתואמת וארוכת טווח. לפיכך, יעדי התכנון והשיווק של קרקע לבנייה למגורים היו בלתי עקביים,בגדר היו אלו פעולות גבוהה. בתדירות לעדכנם צורך והיה סדורה וחסרים שאינם מאפשרים התמודדות חלקיים הסדרים

ומלאה עם משבר הדיור שרק הלך והעמיק.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

95משבר הדיור

היבטים בעבודת המטה להתוויית מדיניות הדיור2012-2005הממשלתית בשנים

באה לידי ביטוי בהחלטות2012-2005מדיניות הדיור הממשלתית בשנים האמורות חקיקה, ובפעולות ברפורמות ממשלתיות, בתכניות ממשלה,

להשתלב במסגרת המדיניות הממשלתית הכוללת לטווח הארוך.

משרדי של המטה בעבודת אחדים היבטים נבדקו בביקורת ממשלה להתוויית מדיניות הדיור. כמו כן נבדקו מידת השתלבותןלכדי זה בתחום הרפורמות ושל התכניות ההחלטות, של של ואופן טווח, וארוכת כוללת אחודה, לאומית דיור מדיניות

הוצאתה מהכוח אל הפועל.

עמדותיהם של גופים ציבוריים בנוגע להיעדר מדיניות דיור כוללת והתרעותיהם בנושאוארוכת טווח

: ת ס נ הכ ל ש ע ד י מ ה ו ר ק ח מ ה ז כ במרץ מר פרסם2008 מרכז המחקר והמידע של הכנסת דוח שכותרתו "מצוקת הדיור בישראל".

הממשלה נעדרת ראייה מערכתית וארוכת טווחבדוח נכתב ש"ניכר כי מספקת בכל הקשור למדיניות הבינוי והשיכון. הדבר בא לידי ביטוי בשנים האחרונות בשלל החלטות ממשלה ומהלכים שאינם עולים בקנה אחד עם יעדיה המוצהרים של הממשלה, ואף תורמים להשגת תוצאות הפוכות מןלהמשך חברתית, להתמרמרות להביא עלול זו מגמה המשך הנדרש. התרחבות הפער החברתי ואף לעידוד הירידה מהארץ" )הדגשה במקור(.

פרסם המרכז דוח נוסף שכותרתו "מודלים של דיור בר2010בנובמבר השגה בארץ ובעולם", ובו שב והדגיש כי הממשלה נעדרת ראייה מערכתית

וארוכת טווח מספיקה בכל הקשור למדיניות הבינוי והשיכון.: ) ם י נ ל ב הק ת ו ד ח א הת ר ב ע ב ( ץ ר הא י נ ו ב ת ו ד ח א הת

בוני הארץ תכנית לקידום פתרונות2013בפברואר פרסמה התאחדות הדיור בישראל, ובה הוצגו הבעיות בענף הנדל"ן. בין יתר הבעיות הוזכרומתוכננות; מחסור בקרקעות היוצרים ומסורבלים ארוכים תכנון תהליכי ידי המדינה; מצוקת אשראי; רגולציה היעדר שיווק קרקעות מספיק על מוגברת ותהליכים ביורוקרטיים סבוכים; מחסור בעובדים מקצועיים; שוק שכירות שאינו מפותח דיו; וחסמים בקידום פרויקטים של התחדשות עירוניתציבור. ומוסדות תחבורה תשתיות של מספיקים וביצוע תכנון והיעדר בתכנית הודגש כי הבעיות מקורן בין היתר בריבוי גופים העוסקים בתחום והיעדר יד מכוונת ומתכללת. ראוי שאת כל הטיפול בנושא ענף הבנייה ירכז גורם ממשלתי אחד מתוך ראייה אינטגרטיבית של הצרכים, של החסמיםמקדם ממשלתי משרד כל הקיים "במצב כי הודגש עוד הבעיות. ושל צודקים בתחומם, אולם הגם שכולם הנוגעים לעיסוקו, נושאים חשובים

הענף בכללותו נפגע".: ל א ר ש י ב ד י ג ש י ה ב ר ו י ד ם ו ד י ק ל ה י צ י ל א ו בנובמברהק

פנתה הקואליציה לקידום דיור בהישג יד בישראל לראש הממשלה2011

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת96

דאז ולראש הממשלה הנוכחי מר בנימין נתניהו, לשר האוצר דאז מר יובלבמדיניות "הצורך בנושא אטיאס אריאל מר דאז השיכון ולשר שטייניץ

[0]כוללת לטווח הארוך לפתרון מצוקת הדיור". בפנייתה נאמר כי "ההצהרה

כי מטרת הצעדים הינה להקל על 'זוגות צעירים וחיילים משוחררים לרכוש הממשלה לא גיבשה מדיניות כוללתאת דירתם הראשונה', מצביעה כי - ושוב העניים, אנשים עם מוגבלויות,הנוגעת לכל קבוצות האוכלוסייה

עולים חדשים, ערבים וקבוצות חלשות נוספות נותרו בחוץ" )ההדגשה אינהבמקור(.

עמדות הממשלה גם ממשלות ישראל היו ערות במשך השנים להיעדר מדיניות כוללת וארוכת טווח בתחום הדיור. על כך ניתן ללמוד בין היתר מהחלטותיה ומדברי הסבר

שצורפו להצעות החלטות אלו. מס' ממשלה החלטת להצעת שצורפו ההסבר בדברי 2215לדוגמה,

בדבר קביעת יעדים כמותיים לתכנון פיזי צוין בין היתר כי2007מאוגוסט גופים בכמה מפוזרים הקרקע של לפיתוחה והפעולות התכנון "ייזום

לכך ממשלתובהתאם של ומשולבת כוללת ראייה אסטרטגית אין מצב וכי למדינה הרצויים הפיתוח וליעדי לכיוונים באשר ישראל דברים זה מביא לכך שמשרדי הממשלה פועלים ללא תיאום כולל של

" )ההדגשה אינה במקור(, וכאמור החלטה זו לא יושמה. סדרי עדיפויות

על אף הצורך במדיניות דיור ממשלתית כוללת וארוכת טווח, רק ( להטיל על367 החליטה הממשלה )החלטתה מס' 2013ביוני

" -להוביל גיבוש מדיניות דיור ארוכת טווחשר הבינוי והשיכון "משימה שבמועד סיום הביקורת טרם יושמה.

הדיור מדיניות התוויית בעניין הביקורת שעולה מממצאי כפי הממשלה ובמהלכו, הדיור למשבר שקדמו בשנים הלאומית ומשרדיה קבעו מדיניות זו במונחים בלתי אחידים והגדירו באופן לקוי את יעדי המדיניות ואת דרכי יישומה. מנגנוני התיאום בין המשרדים השונים והפיקוח על השגת יעדי המדיניות היו בלתיהחיוניים המרכיבים שכל לוודא אפשר היה ולא תקינים

להתווייתה של המדיניות אכן הוגדרו ותואמו זה לזה.

: ה ל ש מ מ ה ש א ר ד ר ש מ ת ב ו ג בתשובותיהם של מנכ"ל משרדת ראש הממשלה ויו"ר המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, עולה כי הם הכירו בצורך במיסוד תהליכים לעיצוב מדיניות ממשלתית בכלל ומדיניות הדיור בפרט; הם הזכירו בין השאר את החלטת הממשלה מס'

, ולפיה "ימוסדו מנגנונים ותהליכים קבועים לקיום2012 מנובמבר 5208הסוגיות את הפוליטי הדרג של בחירה לרבות אסטרטגיים... דיונים הכלכליות והחברתיות בהן יתמקד הדרג המקצועי, הקמת פורום חשיבהוגורמי ניהול בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה וצוות - משרדי, בין

הצהרת הממשלה ביולי 0 )החלטה 2010 ( להנהיג מדיניות שמטרתה1980 הורדת מחירי הדיור מתוך שימת דגש על דירות לצעירים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

97משבר הדיור

מטה נוספים הבוחן את התקדמות המענה הממשלתי לסוגיות שהוגדרו. במסגרת זו, תחום הדיור נבחר לאחד מששת הנושאים שהוכנסו להערכתלאחר הנוכחית לממשלה הוצגה אשר האסטרטגית הממשלתית המצב

(". 2013כינונה )מאי מנכ"ל משרד ראש הממשלה גם ציין בתשובתו כי "משרד ראש הממשלה

הממשלתי התכנון מדריך את מנחים0יזם קוים מוגדרים זה במדריך . אשר מתווים למדריך התכנון(,100לקביעת תכנית מדיניות ייעודית )עמ'

שלבים לגיבוש מדיניות. חלק זה במדריך התכנון מהווה מתכונת לגיבושמדיניות ממשלתית" )להלן - מדריך התכנון הממשלתי(.

לדעת משרד מבקר המדינה, ההחלטה למסד ולשפר את יכולותאסטרטגיה של והניהול הגיבוש את לקדם הממשלה כלכלית-חברתית היא החלטה חיונית שיש בה כדי לאפשר אתלדיונים אסטרטגיים חומר להכנת בעבודת מטה הצורך מילוי בממשלה בתחומי מדיניות ובסדרי קדימויות לאומיים. גם מדריך התכנון הממשלתי, המתמקד בעיקר באופן שבו יש לגבש תכניותהמטה עבודת בהסדרת חשוב מתודולוגי נדבך הוא עבודה,

לצורך עריכת תכניות ייעודיות ותכניות עבודה שנתיות.

: ת " ג א ת ב ו ג כי "במסגרת הסיכומים על שינוי מבנהת האגף השיב ארגוני ותכנית פרישה במשרד הבינוי והשיכון הוחלט על הקמתה של יחידת התכנון האסטרטגי. לאחרונה מונה מנהל במכרז פומבי והיחידה נמצאת בהקמה. כמו כן, במסגרת הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל והפיכתה לרשות, הוחלט כי במבנה הארגוני החדש תוגדר משרה אחת לטובת ניהול

תחום אסטרטגיה וטווח ארוך". : ה נ י ד מ ה ת ו ר י ש ת ו ב י צ נ ת ב ו ג נציבות2014במרץ ת השיבה

שירות המדינה כי היא "מובילה בימים אלה רפורמה לשיפור מנגנוני ניהולשדנה ועדה דו"ח ובעקבות להחלטת הממשלה בהתאם האנושי, ההון בנושא". הרפורמה מתמקדת בתחום ניהול ההון האנושי ואין היא כוללתקביעת משרדי הממשלה, של המטה עבודת ובהם ניהול, תורת נושאי

"כיום,מדיניות, סדרי קבלת החלטות, תיאום ובקרה. עוד ציינה הנציבות כי לאור הרפורמה, נציבות שירות המדינה בתפיסתה החדשה אמורה

)הדגשה לאלהתמקד בפיתוח תורתי ובקביעת מדיניות ומתודולוגיות" במקור(. אשר על כן, הנציבות סבורה שיש מקום שהיא תעסוק בפיתוח

תורת הניהול בכללותה בד בבד עם תורת ניהול ההון האנושי.

כללי מדריך התכנון הממשלתי לעריכת תכניות עבודה שנתיות של משרדי0 ממשלה מטעם האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה;

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת98

ליקויים בעבודת המטה להתוויית מדיניות הדיור הממשלתיתוליישומה

: ת י ת ל ש מ מ ה ר ו י ד ה ת ו י נ י ד מ י ד ע י

למדיניות הדיור מתלווה בהכרח הגדרה של יעדים שהיא נועדה להשיג או של הבעיות שהיא נועדה לפתור. בביקורת עלה כי לאבמסגרת להשיגם שנדרש ומדידים מפורשים יעדים נקבעו

1980מדיניות דיור ממשלתית. לדוגמה, בהחלטת ממשלה מס' נקבע כי יש "לקיים מדיניות שמטרתה הורדת מחירי2010מיולי

הדירות, תוך שימת דגש על דירות לצעירים )משפחות ויחידים(בהחלטה נקבעו לא אולם הראשונה"; דירתם את הרוכשים יעדים שהשגתם אכן תאפשר להוריד את מחירי הדיור, ובראשנקבע מהו השיעור הרצוי של הורדת המחירים. וראשונה לא יוצא אפוא שמדובר בהצהרת כוונות ומטרות, אך לא במדיניותהנוגעים הגורמים יעדים ברורים אשר מאפשרים לכלל בעלת בדבר לקבוע דרכי יישומה, הן ברמה האסטרטגית - התכנונית

והן ברמה הטקטית - הביצועית. נקבע כי2007 מאוגוסט 2213יודגש כי בהחלטת ממשלה מס'

יעדים כמותיים שנתיים בנוגע למספר יח"ד ישנו צורך לקבוע מוסדות שיאשרו מפורטות ובתכניות מתאר בתכניות למגורים התכנון )ועדות מחוזיות ומקומיות(; אולם ההחלטה לא יושמה. בהחלטות אחרות של הממשלה אכן נקבעו יעדי תכנון ושיווק כמותיים אך הם לא הושגו. אשר ליעדי תכנון ושיווק שנקבעו בהחלטות הממשלה במסגרת יישום המלצות ועדת טרכטנברג,

כי2013ציין מנכ"ל משרד ראש הממשלה בהסבריו מנובמבר "לוחות הזמנים להשגת היעדים כפי שנמסרו לוועדת טרכטנברג בידי גופים אלה ]משרד הבינוי, מינהל התכנון ורשות מקרקעימהגופים נבצר כלומר, ריאליים"; כלא התבררו ישראל[ מלעמוד עת באותה הייצור שרשרת את שהפעילו האמורים בסיס על קבעה שהממשלה יעדים להשגת הזמנים בלוחות

המלצות הוועדה.

ת ו י נ י ד מ י ד ע י ת ג הש ל ת י ג ט טר ס א ה ל ו ע פ ת י נ כ ת: ר ו י ד יעדי המדיניות שנקבעו,ה על הממשלה להחליט, בהתבסס על

הזמן טווח במסגרת אלו, יעדים להשגת המיטביות הפעולה דרכי מהן .0שנקבע. דרכי פעולה אלו הן התכנית האסטרטגית להשגת יעדי המדיניות

(, בתת פרק "תכנון אסטרטגי",2002 )ב53דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0.47עמ'

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

99משבר הדיור

בשנים דהיינו בביקורת, שנסקרה בתקופה כי -2012נמצא תכנית2005 בלא המדינה ומוסדות ממשלה משרדי פעלו ,

פעולה אסטרטגית להשגת יעדי מדיניות הדיור הממשלתית, וכל משרד פעל לעתים בנפרד, על פי סדרי העדיפויות שקבע וללא כל תיאום בין-משרדי. הדבר צוין למשל בדברי ההסבר שצורפו

מס' ממשלה החלטת מאוגוסט 2215להצעת לגבי2007 השנים שקדמו להצעת ההחלטה.

: ת פ ת ו ש מ ה פ כדי להבטיח שעבודת המטה של משרדי הממשלהש והמוסדות האחרים תהיה מתואמת נדרש מהם בראש וראשונה לפעול על

בסיס משותף ובמונחים אחידים.

למרות זאת, עלה כי המונחים שגורמי התכנון השונים וגורמים אחרים העוסקים בתחום הבנייה והדיור משתמשים בהם אינם אחידים. לדוגמה, כדי לאמוד את מלאי הדיור ואת רמות הביקוש

בעיקר במונחים של שטח לנפש35למגורים משתמשת תמ"א אולם, בשונה מכך משרדי ממשלה משתמשים במונחים של יח"ד עבור משקי בית. כמו כן, ישנה שונות בהגדרת המונח "דיור ברבשער נוסף פירוט )ראו הדירה לשטח בנוגע למשל השגה",

הרביעי(. "סמנטית" בבעיה מדובר אין המדינה, מבקר משרד לדעת בין תיאום חוסר על מעידה במונחים השימוש שונות בלבד. הלאומית הדיור מדיניות את המעצבים הממשלתיים הגופים

ואחראים ליישומה.

אשר להיעדר האחידות בנוגע לשטח הדירות ציין משרד הפנים בתשובתו טופל ליקוי זה. 2013 כי בתיקון לחוק הווד"לים מדצמבר 2014מאפריל

: ר ו י ד ה ק ו ש ל ע ם י נ ו ת נ ס י ס בחינה וניתוח של המידע ושלב לעשותו שנדרש המטה מעבודת חלק הן הדיור שוק אודות הנתונים במסגרת התוויית מדיניות הדיור הממשלתית. על מידע ונתונים אלו להיות

שלמים ותקפים, ככל שניתן.

כאמור בשער הראשון, לגופים שלטוניים חסרים מידע ונתוניםנדרשים למקבלי ההחלטות חיוניים על שוק הדיור, אף שהם שיאפשרו כלים פיתוח ולצורך הדיור מדיניות התוויית לצורך

לגורמים הרלוונטיים להתמודד עם משבר הדיור. ליקויים מהותיים אלה באו לידי ביטוי במלוא חריפותם בעבודת

בדבר32המטה שקדמה לקבלת שורה של החלטות הממשלה ה-יעדי נקבעו טרכטנברג; בהחלטות אלה ועדת המלצות יישום התכנון והשיווק של קרקעות המדינה, בהסתמך על נתוני רמ"י, משרד הבינוי ומינהל התכנון. בהמשך התבררו היעדים האמורים

כ"לא ריאליים", כפי שתואר לעיל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת100

: ם י נ ו כ י ס ל ו ה י נ ל ש ה נ ב ו מ ן ו נ ג התהליךמנ במסגרת דהיינו סיכונים, לניהול גם להתייחס נדרש ממשלתית מדיניות לקביעת

אשר עשויותההתרחשויות האפשריות החריגות בשוק הדיור למפות את השגתם, את לסכן ואף המדיניות יעדי על מהותית השפעה להשפיע

ובהתאם לכך לקבוע את "ארגז הכלים" שיעשה בו שימוש בעת הצורך. אשר לקביעת מדיניות הדיור הממשלתית, ראוי להזכיר את דבריו של פרופ'

לכלכלה הלאומית המועצה ראש קנדל, ובנגוד0יוג'ין "מאחר ולפיהם , למדינות אחרות בישראל מצב ייחודי שחצי מהשוק נשלט על ידי המדינה,

ליישם מדיניות ניהול סיכונים בשוק הדיור לצמצום תנודתיותקיימת חובהזמין לשיווק שיישמר לעתות יצירת מלאי תכנוני ידי המחירים בשוק, על

משבר" )ההדגשה אינה במקור(. ממאי המועצה2014בתשובתו ראש הדגיש המדינה מבקר למשרד

הלאומית לכלכלה כי "תפיסת ניהול סיכונים זו מטרתה התכנונית לקראתהנוכחי. בטווח הזמן הקצר, קרי למשבר ואינה רלבנטית המשבר הבא להורדת רמות המחירים הגבוהות הזו מאמצי הממשלה מוקדשים בעת והיא משווקת כל יח"ד הניתנת לשיווק. יצירת המלאי התכנוני תתאפשר רקיהיה לתכנן מעבר וניתן לאחר שרמות המחירים תחזורנה לרמה סבירה

לצרכים המידיים".

הורתה לא ובמהלכו הנוכחי הדיור למשבר שקדמו בשנים הממשלה למשרדים הנוגעים בדבר לגבש מבעוד מועד "תכניות מגירה" או "ליישם מדיניות ניהול סיכונים", כלשון ראש המועצהלא זה מדיניות אמצעי כי לציין ולמותר לכלכלה, הלאומית

.2008הופעל בפרוץ משבר הדיור בשנת

ת ו י נ י ד מ י ד ע י ת ג ש ה א ש ו נ ב ח ו ו י ד ו ב ק ע מ , ח ו ק י פ: ר ו י ד פיקוח על השגת יעדיהן של תכניות ומעקב אחריו הם מרכיבה

הכרחי בביצוע של תכניות. פיקוח ובקרה חשוב שיתבססו על מדידה תקפה ומהימנה של מידת השגת יעדי המדיניות. ככלל, דרג המטה מופקד גם על תהליכי היזון חוזר בין הדרג המדיני לדרג הביצועי. עליו לפקח על אופן הביצוע ולעקוב אחריו, למפות ולנהל את הסיכונים ולדווח לדרג המדיני על מידת השגת יעדי מדיניות ועל הצורך בעדכונים ושינויים, אם עולה צורך

בכך. מדיניות הדיור הממשלתית באה לידי ביטוי,2012-2005מאחר שבשנים

בעיקר בהחלטות הממשלה, המעקב אחר יישומן היה הכרחי לקבלת תמונתמצב בנוגע לאופן יישום המדיניות והשגת יעדיה.

, תפקידו של מזכיר הממשלה320 וה-31על פי תקנונים של הממשלות ה- לרכז את המעקב אחר יישום החלטות הממשלה שעל פי מהותן טעונות ביצוע. במסגרת תפקידו זה עליו לפנות אל השרים מדי פעם בפעם, אך לא פחות מאחת לחודשיים, ולבקש מהם למסור לו בתוך חודש דיווחים בכתב

הדברים נאמרו ב-0 בדיון הראשון של הצוות הבין-משרדי שהוקם23.7.13 . על הצוות הוטל לגבש2013( ממאי 2 )דר/301מכוח החלטת ממשלה מס'

יח"ד בניית באמצעות הדיור בשוק ההיצע להרחבת ממשלתית תכנית להשכרה, לרבות השכרה במחיר מפוקח.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

101משבר הדיור

ראש שקבע לנושאים אשר למשרדיהם. הנוגעות ההחלטות יישום על הנוגעים בדבר אחת לפנות אל השרים מזכיר הממשלה הממשלה, על

לשבועיים ולקבל מהם, בתוך שבוע, דיווח בעניינם.

הממשלה החלטות יישום אחר המעקב תהליכי של בדיקה בשנים הדיור2012-2005שהתקבלו למדיניות הנוגעות

תהליך יושמו במסגרת לא הן לעתים כי העלתה הממשלתית שיטתי שניהל מזכיר הממשלה.

ציין מזכיר הממשלה כי "אין ביכולתו של מזכיר2014בתשובתו מאפריל הממשלה ואין בידיו את הכלים, הידע ואף הסמכות, להיכנס ל'נעליו' של השר הממונה או מנכ"ל המשרד ולעקוב אחר הנעשה במשרדו בהקשראופי בעל הינו ידי הממשלה... המעקב על עליו של המטלות שהוטלו

'דיווחי' וכפי שצוין הממשלה מצויה כל העת בתמונת העניין". מדצמבר בתשובתו ציין הממשלה ראש משרד "גם2013מנכ"ל כי

כשנקבעה בחוק או בתקנון עבודת הממשלה הוראה ביחס למעקב על ביצוע החלטות הממשלה, אין כל הוראה בעלת תוכן אופרטיבי, שנועדה לתת מענה למקרים שבהם שרים אינם מבצעים את החלטות הממשלה. המעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה הוא בעל אופי 'דיווחי' ולא מעבר לכך. לאף גורם לא הוקנתה סמכות לאכוף את ביצוע החלטות

. המעקב נותן תמונת מצב ועשוי להמריץ ביצועהממשלה שלא בוצעוהמאפשרת חוק הוראת אין לכך... מעבר לא אך קיומו, עצם בשל מנת על להיכנס לחצרי משרדו של שר לראש הממשלה או לממשלה הממשלה החלטות ביצוע על או עבודתו, ביצוע על לפקח או לוודא שהוטלו עליו... על פי השיטה הנוהגת במדינת ישראל, השר אחראי כלפי ראש הממשלה לתפקידים שעליהם הוא ממונה, והממשלה כולה אחראית

. לראש הממשלה אין כל אמצעי לבוא בחשבון עם שר כזה,0בפני הכנסתזולת פיטוריו" )ההדגשות אינן במקור(.

בהחלטת ממשלה מס' 0 מאוגוסט 5058 נקבע כי תקנון הממשלה2012 לתקנון88יעודכן. בפרק י"ג: מעקב אחרי ביצוע החלטות הממשלה; בסעיף

")א( נקבה הממשלה בהחלטתה בגורם שיהיה אחראי כי נקבע בין היתר יהיה הגורם הנזכר בהחלטה אחראי - ביצוע אותה החלטה למעקב אחר למעקב אחר ביצוע ההחלטה וידווח על ביצועה למי שנקבע בהחלטה... )ג( המעקב אחר ביצוע החלטות המתקבלות במסגרת דיונים על תקציב המדינה, לרבות החלטות הנוגעים לחוקים הקשורים לתקציב, ירוכז על-ידי הממונה על התקציבים במשרד האוצר, אלא אם כן, נקבע אחרת. )ד( מזכיר הממשלה יעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה שעל-פי מהותן טעונות ביצוע... )ה( ...יפנה מזכיר הממשלה אל החלטות שבהן לא התקבל מידע אודות ביצוען ביצוע על לדווח ויבקשם העניין, ובנסיבות מתבקש שהדבר ככל השרים

החלטות הנוגעות למשרדם". לחוק יסוד הממשלה.4 סעיף 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת102

תפקידיה לנוכח כי זה לעניין מעיר המדינה מבקר משרד חייו של כל והיות שמדובר באחריות המשליכה על ואחריותה יישום אחר לעקוב חייבת הממשלה בחברה, ופרט פרט על מהימנה מצב תמונת בידה שתחזיק כדי החלטותיה אופן על דיווח תקבל כך שהיא על לעמוד עליה פעולותיה. השגת היעדים שנקבעו בהחלטות ולהחליט אילו פעולות נוספות

עליה להשלים.

פעולותיו של משרד ראש הממשלה בתחום מדיניות הדיורהממשלתית

הדיור מדיניות התוויית בתהליכי למעורבות משרד ראש הממשלה אשר הממשלה ראש משרד מנכ"ל ציין ביצועה, אחר ובמעקב הממשלתית

וממאי 2013בתגובותיו מדצמבר כי "במשטר שבו אנו פועלים כל2014 שר אחראי על תחום פעילות משרדו, ואין גורם אחד בממשלה, שלו שליטה מלאה על מסלול ייצור הדירה )לצורך הרחבת ההיצע( או על הביקוש לה. גם ראש הממשלה ומשרדו פועלים בתוך מסגרת סמכות מוגדרת: בראששהן בין עליו, הטילה שהממשלה בסוגיות עוסק המשרד ובראשונה, החלטות הממשלה "צבר כי ציין עוד נקודתיות". שהן ובין אסטרטגיות

ה- הממשלות שקיבלו בזו זו וה-32הכרוכות מדיניות.33 מבטאות בהחלטות אלו נקבעו דרכי פעולה ליישומן".

והיזמות בתשובתו גם פירט מנכ"ל משרד ראש הממשלה את הפעולות הסמכה במסגרת אסטרטגיות לפעולות "בהתייחס המשרד: שנקט פורמאלית ]הפעולות שהוטלו על משרד ראש הממשלה מכוח החלטותהתכנית את גם לציין ראוי הפורמאלית[, ההסמכה להלן: - הממשלה למינוף מעבר בסיסי צה"ל לנגב - לרבות ביסוס העיר באר שבע כמרכז ייחודי בתחום הסייבר; ההסכם למימון טיהור המים במתחם תע"ש אשר אפשר את הפקדת התכנית למגורים שם; הסיכום להפרטת תע"ש, הכולל

לשנת ביקוש מאזורי צה"ל בסיסי ארבעת של הפינוי ;2014הקדמת והתעסוקה ההשכלה התיישבות, לעידוד ממשלה החלטות וקידום חינם בפריפריה לימודים כגון מפת העדיפות הלאומית, שנת בפריפריה, ועוד... בהתייחס לפעולות טקטיות, במסגרת הסמכה פורמאלית, יש לצייןועדת החסמים". הוא פירט גם פעולות אסטרטגיות שביצע את פעולות ותכנון שיווק תכנית גיבוש כמו הפורמאלית", "להסמכה מעבר משרדו

אחידה וחקיקת חוק הווד"לים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

103משבר הדיור

משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות האסטרטגיות והטקטיות האמורות חיוניות, אך מדובר בפעולות מבוזרות שלא התבססו, כאמור לעיל, על מדיניות ממשלתית כוללת וארוכת טווח בתחוםהממשלתית הדיור מדיניות לקווי ביטוי במתן די אין הדיור. באמצעות "צבר החלטות הכרוכות אחת בשנייה". לעשיית עבודת מטה יעילה ואפקטיבית של כל הגורמים הנוגעים, ראוי להגדיר את מכלול המרכיבים הנדרשים ובהם תכנית פעולה אסטרטגית,ומתכונת ניהול סיכונים זמנים, משאבים, מנגנון יעדים, לוחות לדיווח על ממצאי הפיקוח והמעקב. נוסף על כך, יש להגדיר אתלגיבוש הגורם המתכלל שבאחריותו להוביל את עבודת המטה או נעשו לא כלל אלו פעולות כי נמצא וליישומה. המדיניות

שנעשו באופן חלקי ולקוי.

החלטות ופעולות של קבינט הדיור , הממשלה הנוכחית, שקמה33 של הממשלה ה-23כאמור, בהחלטה מס'

נקבע כי יוקם קבינט דיור בראשותו של שר האוצר מר יאיר2013במרץ התוויית מדיניות ממשלתית והן הוועדה נקבעו סמכויות בהחלטה לפיד. בתחום הדיור; אישור וקידום של רפורמות ושינויים מבניים לייעול מדיניותאחר ומעקב למגורים, והבנייה התכנון המקרקעין, בתחום הממשלה יישומם; וקידום פרויקטים בתחום הבנייה למגורים, בין היתר לדיור להשכרה

לטווח ארוך, ופרויקטים של התחדשות עירונית ופינוי בינוי.

החלטות קבינט הדיורבאפריל הקמתו דצמבר 2013מאז הביקורת, סיום מועד עד 2013,

החלטות הנוגעות לתחומי מדיניות הדיור שקיבלו26החליט קבינט הדיור תוקף של החלטות ממשלה. בין השאר עסקו ההחלטות בתחומים האלו: פיתוח שוק הדירות להשכרה באמצעות הפרויקט הלאומי לדיור בהיקף של

יח"ד, חלקן בשכר דירה מופחת, המתוכננות לבנייה במשך150,000כ- עשור; חיזוק הפריפריה ופיזור אוכלוסין באמצעים מגוונים שהעיקרי בהםבאמצעות הייצור שרשרת של ייעולה לנגב; צה"ל מחנות מעבר הוא הרפורמות והסרת חסמים תכנוניים ורגולטורים לאורך כל שלביה, לרבות מתן רשת ביטחון לפרויקטים בעלי חשיבות ועדיפות לאומית כמו הפרויקט הלאומי לדיור; קידום התחדשות עירונית באמצעות שני מסלולים עיקריים:

תמ"א במסגרת הקיימים המבנים חדשים38שדרוג מבנים והקמת כמו עבודת המטה לשיפור פעולות פינוי-בינוי; פרויקטים של באמצעות קביעת גורם שיוביל את מדיניות הדיור הלאומית ארוכת הטווח; וקביעת

יעדים כמותיים.ינואר-יולי בחודשים הביקורת, סיום הדיור2014לאחר קבינט קיבל ,

לפחות עשר החלטות נוספות שגם הן קיבלו תוקף של החלטות ממשלה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת104

דירה לרוכשי "מע"מ אפס בנושאים האלו: בין השאר ההחלטות עסקו דירת למכירת ולפיו עסקה האוצר, שהפיץ שר חוק תזכיר - ראשונה" כניסת החוק מיום לזכאים, שתבוצע מגורים שנמכרת לראשונה מקבלן לתוקף, תזכה בהטבה של מע"ם בשיעור אפס לעניין עסקה זו; "הסדרת- הפצת תזכיר חוק שנועד להסדרת מגורים" בדירת יחסי משכיר-שוכר חוקית מסגרת וליצירת הדירה לשוכר מגורים דירת בין משכיר היחסים בין משפטיים ביחסים והוודאות הסבירות ההגינות, להבטחת מתאימה הצדדים; ו"שיווק יחידות הדיור במתכונת 'מחיר מטרה'" - תכנית שיכין צוותלבנייה מכרזים פרסום לצורך האוצר, שר של בראשותו בין-משרדי,

ממחירי השוק. 20%למגורים ובהם ייקבע מחיר מרבי לדירה הנמוך בכ- ההחלטות דלעיל לא נבדקו במסגרת הביקורת הנוכחית, למעט התייחסות

של משרד מבקר המדינה לנושאים עקרוניים אחדים, כמפורט להלן:

הטלת אחריות על שר הבינוי והשיכון להוביל גיבוש מדיניות דיורארוכת טווח

על חשיבות גיבושה של מדיניות דיור ארוכת טווח ועל היעדרה עמדו גםקיבלה הממשלה את החלטה מס'2013קבינט הדיור והממשלה, וביוני

ולפיה הוטל על שר הבינוי והשיכון "להוביל גיבוש מדיניות דיור ארוכת367טווח".

החליטה הממשלה2014כאמור, ממועד סיום הביקורת עד יולי החלטות רבות הנוגעות לשוק הדיור; אולם בפרק הזמן האמור שר הבינוי והשיכון עדיין לא קבע מדיניות דיור ארוכת טווח אף

שהממשלה הטילה זאת עליו.

בן אליהו כי2013בתשובתו מדצמבר הבהיר מנכ"ל משרד הבינוי מר מדיניות ממשלתית 35"תמ"א מהווה בלבד התכנון מימושבתחום ...

[, הקובעת כי שר הבינוי367החלטת קבינט הדיור ]החלטת ממשלה מס' והשיכון אחראי לקביעת מדיניות הדיור הלאומית, מתממשת בכך שהמשרד יוזם החלטות העולות להצבעה בקבינט הדיור, ורותם את כלל השותפים

להסכמה בנושא" )ההדגשה אינה במקור(.

משרד מבקר המדינה מעיר לעניין הבהרתו של מנכ"ל משרד הבינוי כי בייזום החלטות בידי המשרד ובאישורן בקבינט הדיור אין די כדי לייתר את הצורך בגיבוש מדיניות דיור כוללת וארוכתומוסדותיה את דרכי יבססו כל משרדי הממשלה טווח שעליה

הפעולה ליישומה.

הפעלת הפרויקט הלאומי לדיורת ו ו 9צ 0 : ם מי י נקבע כי2013 ממאי 301בהחלטת ממשלה מס'

ההיצע להרחבת התכנית הממשלתית את שיגבש בין-משרדי צוות יוקם

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

105משבר הדיור

דירות להשכרה במשך עשור150,000בשוק הדיור באמצעות בנייתן של כ-לדיור(. הלאומי הפרויקט - בנובמבר )להלן את2013 הצוות הגיש

אומצו המלצותיו2013 מנובמבר 987המלצותיו. בהחלטת ממשלה מס' בין היתר בתחומים האלו: המלאי התכנוני הדרוש, סדרי איתור מתחמים,ופיתוח קניין לדיור, הסדרי לפרויקט הלאומי ייחודי קביעת הליך תכנוני

עבור הפרויקט, מודל השיווק.: ט ק י ו ר פ ה לת ע פ ה ל ת י נ ו ג ר א ת ו כ ר ע בהחלטותהי מעיון

קבינט הדיור שקיבלו תוקף של החלטות ממשלה עולה שנקבעה היערכותארגונית של הדרגים המעורבים בפרויקט הדיור הלאומי, כדלקמן:

הממשלה וקבינט הדיור הם הדרג השלטוני הקובע את מדיניות הדיור,. 1לרבות המדיניות בתחום הדיור להשכרה ארוכת טווח.

מטהלדרג המטה נוספה יחידה חדשה במשרד האוצר הכפופה לשר - . 2יישום מדיניותהדיור הלאומי . מטה הדיור הלאומי אמור להבטיח את

להשכרה דיור לקידום הלאומית הדיור תכנית במסגרת הממשלה (. 2013 ממאי 300)החלטת ממשלה מס'

לדרג הביצועי נוספה חברה ממשלתית חדשה בשם "דירה להשכיר -. 3"דירה - החברה החברה הממשלתית לדיור להשכרה בע"מ" )להלן

770 )החלטת ממשלה מס' להשכיר"(, שתפקידה לקדם דיור להשכרהומס' 987החלטות ממשלה מס' ; 2013מאוקטובר מנובמבר988

2013 .)

, טרם הוקם מטה2014עד מועד סיום הביקורת, וגם עד מאי הדיור הלאומי, אף שכבר הוחל בקידומו של הפרויקט הלאומי לדיור. יוצא אפוא שאף כי מדובר באחד מהפרויקטים הגדולים והחשובים שבהם תעסוק הממשלה בעשור הקרוב, הוא פועלמדיניות יישום ועוקב אחר גוף מטה מתאם, מפקח כל ללא

הממשלה בתחום הדיור להשכרה.

הסתמך אג"ת על מכתבו של שר האוצר למבקר2014בתשובתו ממאי וטען כי "כפי שעולה במכתבו של השר, הגוף2013המדינה מאוקטובר

לדיור הוא החברה הממשלתית אשר אמון על מימוש הפרויקט הלאומי לדיור להשכרה".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת106

משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי תפקידי החברה "דירהמס' הממשלה בהחלטת שהוגדרו כפי וכפי770להשכיר",

תפקידים בעיקר הם השר, של במכתבו שפורטו ניהוליים-משימתיים כמו איתור של מתחמי קרקע לפיתוח, קידוםהסדרי ביצוע התכנון, במוסדות ואישורו סטטוטורי תכנון של החברה הקמת המתחמים. פיתוח וניהול קרקע ופדיון קניין אף אלא מייתרת, שאינה בלבד זו לא החדשה הממשלתית מחזקת את הצורך בהקמת מטה הדיור הלאומי )כפי שנקבע

מס' ממשלה לתאם300בהחלטת היתר בין שמתפקידו ,) ולתכלל את פעולותיהם של משרדי הממשלה ושל גופי השלטון הנוגעים בדבר ולפקח עליהם, כדי להבטיח שמדיניות הממשלההלאומית הדיור תכנית במסגרת מטרותיה כל ויושגו תיושם

והפרויקט הלאומי לדיור.

השפעותיו של הפרויקט הלאומי לדיור על משק המדינה הפרויקט הלאומי לדיור הוא פרויקט לאומי רחב היקף המשפיע על משק

987המדינה בכלל ועל שוק הדיור בפרט. על פי החלטת ממשלה מס' הממשלה2013מנובמבר מאוד. גדולה בפרויקט המדינה מעורבות

נדרשת לבצע שינויי חקיקה כדי לאפשר את הפעלתו, לקדם את התכנון הסטטוטורי במוסדות התכנון, להוציא את הפרויקט לפועל באמצעות קיום מכרזים, לקבוע הסדרים קנייניים בנוגע לפדיון קרקע לטובת בניית הדירות

במסגרת הפרויקט ולפקח אחר הביצוע. להפעלת הפרויקט ישנם גם היבטים תקציביים מהותיים העשויים להשפיע על הכנסות המדינה ועל תקציבה, וזאת בין השאר משום שנדרש לעודד גורמים עסקיים להתמודד במכרזים ולבצע את הפרויקט. מדובר גם בשיווק של קרקעות המדינה במחיר מוזל, במתן רשת ביטחון תקציבית לגורמיםופטורים ממסים ובמתן הנחות העסקיים שתבטיח להם כדאיות כלכלית ומאגרות לזוכים במכרזים. נוסף על כך, לצורך ביצוע הפרויקט נדרש מימוןוכן יועצים חיצוניים, שוטף, לרבות מימון תקורות מינהליות כמו העסקת

נדרשות הקמתה של החברה הממשלתית החדשה והפעלתה. להיקף בנוגע מיטביות החלטות קבלת תהליך של קיומו לאפשר כדי המופעלים השונים ולפרויקטים לתכניות שיוקצה הציבוריים המשאבים יופעלו אם הם אכן כדאיים למשק יש לבדוק בטרם ביזמה ממשלתית, המדינה. למשל, ישנן הנחיות של אג"ת בנוגע "לבדיקת כדאיות כלכלית של פרויקטים בתחבורה יבשתית", שלפיהן יזם הפרויקט )משרד ממשלתי או מוסד המדינה( נדרש לבצע סדרת בדיקות על פי מתודולוגיה מוגדרת כדיאחרות לחלופות בהשוואה לפרויקט המועדפת החלופה מהי לקבוע יעדי הפרויקט, מתודולוגיית הבדיקה ייכללו תיאור של שנבחנו. בבדיקה

ממצאים רקע, שלונתוני המשתנים לתנאיו הפרויקט של רגישותו על , כן התועלותהמשק הלאומי והעולמי, כמו ריבית, אינפלציה ושער חליפין

והעלויות של כל חלופה בנפרד.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

107משבר הדיור

הצורך בבחינת ההשפעות של הפרויקט הלאומי לדיור על משק המדינה, בייחוד שהוצאתו לפועל תתבסס על בנייה להשכרה ארוכת טווח, מתחדד לנוכח תוצאות המכרזים של פרויקטים שמשרד הבינוי כבר ביצע כפיילוט לקראת הפעלת הפרויקט הלאומי לדיור, כגון פרויקט להשכרה ברעננה )ראו בעניין זה בשער הרביעי לדוח זה בפרק על בנייה להשכרה ארוכת

טווח(.

הביקורת העלתה כי ההחלטה ליישם את הפרויקט הלאומי לדיורהמדינה, למשק הכלכלית כדאיותו שנבחנה בלי התקבלה בהסתמך על תפוקותיו העתידיות - הרחבת ההיצע בשוק הדיור,

ובייחוד הדיור להשכרה.

ציין אג"ת כי "בנייה להשכרה נדונה בפורומים2014בתשובתו מפברואר מס' ישראל מקרקעי מועצת החלטת מאז שונים ,1240ממשלתיים

, שעניינה הקצאת קרקע לבניית דירות להשכרה... בחינה2011מנובמבר של ובחינה רעננה, בעיר פיילוט קיום כולל ספציפיים, פרויקטים של ההיתכנות להקמת פרויקטים להשכרה ארוכת טווח והמשמעות של קיום מכרזים מיועדים להשכרה, מבוצעת מזה כשנתיים באגף התקציבים, באגף החשב הכללי, רשות המיסים ובמשרדי הממשלה הרלבנטיים, תוך ליווי על ידי יועצים מקצועיים. בנוסף כללה עבודת המטה סקר ביקושים, בדיקת היתכנות כלכלית ובחינת יכולתם של גופים עסקיים להשתתף בייזום ומימון

הפרויקטים". הוא ציין כי "חשוב להדגיש, כי ההחלטה2014בתשובתו הנוספת מאפריל

בדבר הגברת שיווקי הקרקע למגורים במודל של שכירות ארוכת טווח על פני שיווקים למגורים בבעלות, הינה החלטת מדיניות של הדרג המדיני. לאור זאת, על מנת להפוך את החלטת המדיניות לתכנית פעולה סדורה, החלטת הקבינט הראשונה בנושא קבעה כי יוקם צוות מקצועי אשר יבחן

לצוות )הכוונה בהחלטה" המפורטים הנושאים אגף90את הימים(. הימים שרתה הבנה כי לא90התקציבים הוסיף וציין, כי "בקרב חברי צוות

הדירות שיקודמו במסגרת הפרויקט הלאומי לדיור, יהיו לדיור150,000כל שיעור ותקציביות. חברתיות כלכליות, תכנוניות, מסיבות וזאת להשכרה הדירות להשכרה ארוכת טווח מבין הדירות שיקודמו במסגרת הפרויקט

איננו נקבע, והוחלט כי ההחלטה תישאר לשלב שיווק הקרקע". אשר להבחנה בין מוצר ציבורי ובין הפרויקט הלאומי לדיור ציין אג"ת כילספק המדינה על הראשון את שכן, השניים. בין מהותי הבדל "קיים לאזרחיה ובשני על המדינה לייצר את התשתית הרגולטורית והכלכלית בכדי לגרום להתפתחותו של שוק שכירות קונצרני. בהתאם לכך, הבדיקות אותם עורך אג"ת שונות בתכלית. כאשר מדובר במוצר ציבורי, הבדיקה מתמקדת בעלויות התקציביות, המקורות למימון ובחלופות השונות להספקת הציבור. לעומת זאת בפרויקט מסוגו של הפרויקט הלאומי לדיור, הבחינה הכלכלית

מתמקדת בהיתכנות הכלכלית של כל פרויקט ופרויקט, לגופו של עניין".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת108

משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי אחד מתפקידיו הוא לנתחהחלטות של הצפויות והתקציביות הכלכליות ההשפעות את שהממשלה מבקשת לקבל, ולהביאן לידיעת מקבלי ההחלטותבפרויקט חדשני מאחר שמדובר קבלתן. לפני )קרי, השרים( ומורכב שטרם נוסה בארץ, ולפרויקט עשויות להיות השפעות מהותיות הן על תקציב המדינה הן על החברה כולה, ראוי היה שאג"ת יבחן בין השאר את תפוקותיו מבחינת מספר יח"ד שייבנוהיקף את זה, לצורך המדינה השקעות את במסגרתו, הנדרשים התנאים את אלו, מהשקעות שתיהנה האוכלוסייה ליישום ההחלטה ואת התמהיל הרצוי של שכונות מגורים שבהןוגם דירות למכירה. היעדר בחינה מקיפה דירות להשכרה גם לפרויקט חלופות של בחינה היעדר לרבות שכזאת, ושיטתית בנוגע בדיקה קיום והיעדר יישומו, לאופן וחלופות עצמו לרגישותו לתנאי המשק המקומי והעולמי המשתנים כל הזמן הם בגדר עבודת מטה לקויה של אג"ת, המעלה ספק בנוגע לאיזוןהפרויקט ליישום מהמדינה שתידרש המשאבים השקעת שבין

ובין תפוקותיו.

יכולת ההשפעה של המדינה ומוסדותיה על שוק הדיור בישראלבכלים מחזיקה שהיא משום בעיקר מכרעת, ונשארה הייתה מרב שבבעלותה ומשום היקף ורחבי עצמה רבי ובמשאבים קרקעות ישראל. לצורך מיצוי השימוש בכלים ובמשאבים משרדי ממשלה ומוסדות המדינה נדרשים לפעול בתיאום ביניהם ומתוך ראייה מערכתית וארוכת טווח של שוק הדיור, על בסיס מדיניותשל ואופייה היקפה את לקבוע שתכליתה ממשלתית דיור יעדי את להשיג כדי הדיור בשוק הממשלתית ההתערבות

הממשלה. צבר ממצאי הביקורת בנושא התוויית מדיניות הדיור הממשלתית

, לפני פרוץ משבר הדיור הנוכחי ובמהלכו,2012-2005בשנים מלמד על פגמים מהותיים בפעולות הממשלתיות לייזום התכנון ולפיתוחה של הקרקע למגורים, הן בשגרה הן בעתות משבר

לידי ביטוי2008חמור בשוק הדיור שפרץ בשנת . הדבר בא בהיעדר ראייה אסטרטגית כוללת ומשולבת של ממשלת ישראל בנוגע לכיוונים וליעדי הפיתוח והדיור הרצויים למדינה. עקב כך פעלו משרדי הממשלה ומוסדותיה ללא תיאום כולל של סדרי העדיפויות ושל המטרות הרצויות. מאחר שהממשלה לא קבעה יעדים ברורים ועקביים ליישום מדיניות הדיור הלאומית נותרהלהשיגם ביכולת ליעדים הרצויים, אשר פוגעת בנוגע עמימות

וביכולת להפעיל ביקורת ציבורית על מידת השגתם.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

109משבר הדיור

הביקורת הנוכחית עסקה אמנם בעיקר בשנים שקדמו להקמת , בראשותו של שר האוצר מר יאיר2013קבינט הדיור באפריל

לפיד, אך מצופה ממשרדי הממשלה ומהרשויות הנוגעות בדברהלקחים מהם ויופקו יילמדו העיקריים הביקורת ממצאי כי בין השאר, על משרדי הממשלה להביא בחשבון המתבקשים. את הצורך שבקביעת מדיניות דיור לאומית כוללת וארוכת טווח,מימוש בני זמנים ולוחות ברורים יעדים הגדרת - זה ובכלל תהליך את לתכלל שמתפקידיו מטה דרג הפעלת להשגתם, התוויית מדיניות הדיור הלאומית ולשמש מישק בין הדרג המדיניאת המפעיל הביצועי הדרג ובין הדיור מדיניות את הקובע

שרשרת הייצור של דירות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

111משבר הדיור

פרק שניהיבטים במימון בשוק הדיור

מבוא)להלן -2010מטרות בנק ישראל מוגדרות בחוק בנק ישראל, התש"ע-

בחוק נקבע שמטרתו המרכזית של הבנק היא לשמור חוק בנק ישראל(. על יציבות המחירים במשק. עוד נקבע כי על הבנק לתמוך במטרות אחרות של המדיניות הכלכלית של הממשלה, ובייחוד צמיחה, תעסוקה וצמצום פערים חברתיים, בתנאי שלדעת הוועדה המוניטרית הדבר לא יפגע בהשגתלתמוך הבנק על כי נקבע כך, על נוסף זמן. לאורך יציבות המחירים

ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה. כדי לעמוד במטרותיו הקבועות בחוק, בנק ישראל נוקט כלי מדיניות שונים שלהם השפעה גם על הביקוש וההיצע בתחום הדיור. הכלים העיקריים הם קביעת שיעור הריבית המוניטרית על פי החלטות הוועדה המוניטרית וכן הוראות הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל )להלן - הפיקוח על הבנקים( הנוגעות למגבלות האשראי של הבנקים ולמשכנתאות. נוסף על כך, על פי

החוק נגיד הבנק משמש יועץ לממשלה בעניינים כלכליים.

השלכותיה של מדיניות בנק ישראל על שוק הדיורהמוניטרית מתקיימים הוועדה ידי על החודשית הריבית בתהליך קביעת ודיון בפורום מצומצם. בדיון - דיון בפורום רחב בבנק ישראל שני דיונים שונים בדרגים עובדים הוועדה, לחברי נוסף הרחב משתתפים, בפורום בבנק המציגים את תנאי הרקע הכלכליים הרלוונטיים להחלטה, דהיינו את ההתפתחויות במשק הישראלי מהפן הריאלי ומהפן הפיננסי-מוניטרי ואת ההתפתחויות בכלכלה העולמית. בדיון בפורום המצומצם משתתפים חבריוהשווקים( )המחקר ושני מנהלי החטיבות הכלכליות הוועדה המוניטרית לקבוע הבנק שעל הריבית לשיעור בנוגע המלצותיהם את המציגים )החלטת הריבית(. לאחר מכן מתקיים דיון חופשי בנושא, ולאחריו הצבעה של חברי הוועדה המוניטרית בנוגע לשיעור הריבית. לפי חוק בנק ישראל,הוועדה המשתתפים ברוב קולות של חברי הוועדה מתקבלות החלטות

בהצבעה. אם הקולות שקולים, יו"ר הוועדה )הנגיד( הוא המכריע. השינויים בריבית בנק ישראל, בשיעור התשואה הנומינלית1להלן בתרשים

לתקופה של עשר שנים ובמדד מחירי הדירות בבעלות0לפדיון אג"ח שחר*: 2012-2002בשנים

אג"ח שחר היא אגרת חוב לא צמודה של ממשלת ישראל בריבית קבועה.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת112

המוניטרית הריבית שיעור האחרונות שבשנים בעוד כי עולה מהתרשים כמו הדיור, לשוק אלטרנטיביות בהשקעות למשקיעים התשואה ושיעור אג"ח שחר לעשר שנים, נמצאים במגמת ירידה, מדד מחירי הדירות נמצא

. אולם כפי שיתואר להלן, אין2010-2009במגמת עלייה, בעיקר בשנים קשר מובהק בין משתנים אלו כאשר בוחנים את הדברים על פני שנים

רבות, והדבר תלוי במשתנים נוספים.צוין כי הקצב המהיר של עליית מחירי20100בדוח בנק ישראל לשנת

מוסבר במידה רבה בירידת הריביות במשק על2010-2009הדירות בשנים כי "במחקר נוסף שבחן את הגורמים לעליית0רקע משבר הדיור. עוד צוין

בגלל הריבית המוניטרית שהורדה כי נמצא בעשור האחרון... המחירים המשבר, מסבירה כדי מחצית מעליית המחירים בשנתיים האחרונות, ואילוישראל בנק בדוח מעלייתם". בלבד כחמישית מסביר בדירות... החסר

צוין כי במחקר שנעשה בבנק נמצא שהעלאת הריבית ב-2011לשנת במחירי הדירות. עוד צוין כי על7.8% נקודות אחוז תביא לירידה של 1.25

פי מודל נוסף שפותח בבנק, המשתמש בהיוון זרמי התשלומים במשכנתה,של לתקופות הלוואה ו-10עבור הירידה20 שיעור כי מתקבל שנים,

,12.1% ו-6.2%במחיר הדירה המפצה על העלאה כזאת של הריבית היא בהתאמה.

ישראל לשנת בנק מינואר 2012בדוח כי החל נקבע ועד סוף2008 העלייה בשכר הדירה, המשקפת ביקוש לשירותי דיור, מסבירה יותר2012

לירידת מיוחסת מהיתרה וחלק הדירות, במחירי מהעלייה ממחצית גם הריבית שיעורי שלצד צוין עוד האלטרנטיביות. הריאליות התשואות

(, "שוק הדיור וצעדים מקרו יציבותיים",2010הדוח השנתי של בנק ישראל )0.109-108פרק ג, עמ'

.64שם, עמוד 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

113משבר הדיור

זמינות האשראי משפיעה על הביקוש לדירות, המשתקפת בתנאים למתן אשראי שהבנקים מציבים לרוכשי הדירות. מאחר שהיצע הדירות במשקכול קודם יתבטא בביקוש שינוי הבינוני, ואף הקצר בטווח קשיח הוא יוצא אפוא שככל ישפיע על היקף הבנייה. ורק בהמשך במחיר הדירה ששיעור הריבית יורד הביקוש לדירות עולה, ובהיעדר גידול בהיצע הדירות

לפי הנדרש עולים גם מחירי הדיור. הסביר נגיד בנק20130בהופעתו בוועדת הכספים של הכנסת באפריל

ישראל דאז כי עם הגורמים קצרי הטווח המשפיעים על הביקוש לדירות נמנית גם הירידה בריביות ובתשואות האלטרנטיביות במשק, שהביאה גםלקושי גורמות הנמוכות התשואות כהשקעה. לדיור בביקוש עלייה לידי במציאת אפיקי השקעה המניבים תשואה גבוהה, שוק הדיור הופך לחלופתלדירות בביקוש עלייה נרשמת ובשנים האחרונות השקעה אטרקטיבית,

מצד משקיעים. מסרה נגידת בנק ישראל ד"ר קרנית פלוג כי2013בתשובתה מדצמבר

ישראל בנק בדוח המאוזכר המחקר מתייחס שאליהן המודל "תוצאות מצביעות על כך שתרומת ריבית בנק ישראל לעליית מחירי2010לשנת

2011-2012, בעוד שבשנים 2009-2010הדירות הגיעה לשיאה בשנים תרומת ריבית בנק ישראל לעליית מחירי הדירות הייתה, בדרך כלל, שלילית

היא קטנה יחסית".2013או אפסית וגם ב-דוגמה לעלייה בסכום המשכנתה, הצפויה לחול עם ירידת1להלן בלוח

כפי שהיא באה לידי ביטוי במחירי הדיור.0שיעורי הריבית1לוח

ש"ח2,600סכום המשכנתה שתינתן ללווה המשלם החזר חודשי של שנים, בשיעורי ריבית שונים*25במשך

2.20%4.20%6.20%שיעור הריבית )ב-%(600,000483,000396,000סכום המשכנתה )בש"ח, מעוגל(

.2013לפי תשובת בנק ישראל מדצמבר *

מלוח זה עולה כי הירידה בשיעורי הריבית בשנים האחרונות הביאה לעלייה בסכומי המשכנתאות הניתנות בהחזר חודשי זהה אך בשיעורי ריבית שונים.ירידת הריבית וקשיחות רבה בצד ההיצע, לדירות עליית הביקוש לנוכח

באה לידי ביטוי בעליית מחירי הדירות.הוועדה כי עולה שפורסמו המוניטרית הוועדה של בפרוטוקולים מעיון בוחנת במסגרת דיוני הריבית גם את שוק הדיור. בחינת שוק הדיור כוללתהדיור את סעיף הדיור, מדד מחירי פי מחירי הדיור על את התפתחות )המתבסס על מחירי שכר הדירה( במדד המחירים לצרכן, את הפעילות בענף הבנייה ואת השפעתה על הגידול בהיצע הדירות וכן היבטים נוספיםהריבית של השפעתה מידת זאת, עם לדירות. הביקוש על המשפיעים המוניטרית על מחירי הדיור היא שיקול אחד מתוך מכלול שיקולים ואין היא

.29.04.13דיון בוועדת הכספים של הכנסת בנושא שוק הדיור ב-0 הנתונים נוגעים להלוואות בריבית משתנה שאינה צמודה )ריבית פריים(.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת114

בהכרח השיקול המרכזי בקביעת הריבית של בנק ישראל. לוועדה מכלולשל שיקולים מקרו-כלכליים נוספים.צוין כי "20100לדוגמה, בדוח האינפלציה לשנת בהחלטותיו הביא בנק

ופעל בהדרגתיות כדי ישראל בחשבון את סביבת הריביות בעולם, , שיכול להתפתח כתוצאה מהירה של פער ריביות[0]למנוע ייסוף חד

חו"ל )ארה"ב, .מול הגדולים המרכזיים הבנקים של הריביות שיעורי יועלו בחודשים אירופה, אנגליה, יפן( אפסיים, וההערכה היא כי הם לא ישראל משיקולים של בנק ידי על ריבית כל העלאת לפיכך הקרובים; אינפלציה או התפתחויות בשוק הדיור, מלווה בהתרחבות של פערי הריבית מול חו"ל. התרחבות פערי הריבית מעודדת כניסת הון למשק, הלוחצת לייסוף שער החליפין - התפתחות הפועלת לריסון האינפלציה )בעיקר דרךבתחרותיות הפגיעה דרך )בעיקר הפעילות למיתון וגם היבוא(, מחירי היצוא(" )ההדגשה במקור(. עוד צוין בדוח כי מגזר הייצוא מתמודד גם עם רמת ביקושים נמוכה יחסית בעולם, בעטיו של המשבר העמוק השורר אצל

מסרה המשנה לנגיד בנק2013שותפות הסחר העיקריות של ישראל. ביוני ישראל דאז לנציגי משרד מבקר המדינה דברים דומים.

כי "פערי ריביות בין המשק הישראלי לבין חו"ל0נגיד בנק ישראל דאז ציין מביאים לתנועות הון בהיקף נרחב ולייסוף בשער המטבע, ולכן איננו יכולים לאפשר פערי ריבית גבוהים מדי... הריביות הנמוכות ימשיכו לשרור בשווקים העולמיים לעוד זמן רב, עד שיתחילו להופיע סימני צמיחה, או לחילופין סימנים של אינפלציה... נכון להיום, הריביות בעולם צפויות להתחיל לעלות

. איני רוצה להיכנס לויכוח על מלחמת המטבעות - ברור2015בתחילת הריביות העיקריים במשקים שבו המצב עם להתמודד להמשיך שעלינו

נותרות נמוכות לאורך זמן".הריבית לקביעת ישראל בבנק המוניטריים הדיונים על לציבור בדיווח

בימים 2013לחודש אוקטובר ו-22.9.13, שהתקיימו צוין כי23.9.13 , הריבית את להוריד בהחלטה תמכו המוניטרית הוועדה מחברי שלושה בכמה בוועדה התמקד הדיון שינוי. ללא בעד השארתה הצביעו ושניים סוגיות עיקריות: רמת הפעילות והביקוש לתוצר המקומי, פעילות ריאלית ופיננסית בחו"ל, האינפלציה ושוק הדיור. בדיון הועלה החשש מפני השפעה ארוכת טווח של רמת ריבית נמוכה על המשך ביקושים גבוהים בשוק הדיור. חברי הוועדה שצידדו בהורדת הריבית טענו בין היתר כי הצעדים שנקטהמשכנתאות בשוק הסיכונים להקטנת הבנקים על המפקח לאחרונה הוועדה חברי זה. שוק על הריבית הורדת של ההשפעה לקיזוז יפעלו שצידדו בהשארת הריבית ללא שינוי הדגישו בין היתר את ההשפעות של

הורדת הריבית על המשך עליית מחירי הדיור ועל דפוסי החיסכון. כי היתר בין הוועדה הדגישה הריבית להורדת ההחלטה על בהודעה ונטילת המשכנתאות בהיקפים גבוהים, "נמשכת העלייה במחירי הדירות מן ההחזר שיעור את המגבילות הבנקים, על המפקח הנחיות אולם

,2010, הרביע השלישי, אוקטובר 2010בנק ישראל, דוח האינפלציה לשנת 0.26-24עמ'

התחזקות שער החליפין של השקל מול שערי מטבעות של מדינות אחרות.0 בנק ישראל, הודעה לעיתונות, דברי נגיד בנק ישראל בכנס הרצליה במסגרת0

המושב "מגמות במשבר הכלכלי העולמי - משמעויות לישראל", כנס הרצליה.2013, מרץ 13ה-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

115משבר הדיור

הסופית התקופה ואת משתנה בריבית שניתן ההלוואה חלק ההכנסה, לפירעון ההלוואה במשכנתאות, צפויות להפחית את הסיכון לציבור נוטליבכלים ישתמש ישראל "בנק וכי הבנקאית..", ולמערכת המשכנתאות יציבות מחירים, עידוד - העומדים לרשותו על מנת להשיג את מטרותיו זה, ובהיבט - והצמיחה, ותמיכה ביציבות המערכת הפיננסית התעסוקה

ימשיך לעקוב אחר ההתפתחויות בשוקי הנכסים ובכלל זה שוק הדיור". כאמור, בחוק בנק ישראל נקבע כי הנגיד ישמש יועץ לממשלה בענייניםבוועדות בישיבות ממשלה, נציגיו משתתפים או הנגיד בפועל, כלכליים.

, בדיון2011הכנסת ובפגישות עם שרים ועם נושאי תפקידים. למשל, במאי בוועדת הכספים של הכנסת בנושא שוק הדיור ציין הנגיד דאז כי הפתרון לבעיות הדיור בטווח הארוך יהיה חייב לבוא מצד ההיצע ופעילותו של בנק

ציין הנגיד2011ישראל בתחום מוגבלת בעיקר לצד הביקוש. בנובמבר דאז בוועדת הכספים כי במדינות רבות נמצא שפגיעה ביציבות ענף הנדל"ן פגעה קשות ביציבות המשק: משקים שהגיעו למצב בו בנו בקצב מהיר,כזה במצב פתאומי. באופן נעצר הבנייה ענף השתנה כשהמצב אבל מתרחש משבר בענף הנדל"ן, הפוגע לא רק בענף עצמו וברוכשי הדירות אלא גם במערכת הבנקאית, ביציבות הפיננסית ובציבור כולו. הנגיד דאז תיאר לוועדת הכספים כי בשיחה עם שר הבינוי והשיכון דאז הוא המליץ על

כ- של לבנייתן קרקעות שיווק להימנע40,000קצב כדי בשנה יח"ד מפגיעה ביציבות השוק.

, הציג הנגיד2013בדיון נוסף בוועדת הכספים בנושא שוק הדיור, באפריל דאז את המלצות בנק ישראל בנוגע לאמצעים הרצויים שיש לנקוט כדי להשפיע על היצע הדיור. בין היתר הוא המליץ להגדיל את היקף הקרקע הזמינה לבנייה, לפעול לקיצור משך הזמן העובר מתכנון הבנייה עד תחילת הבנייה בפועל ולרסן את הביקושים מצד משקיעים באמצעות צעדי מיסוי,

בעיקר בנושא מס השבח.

משרד מבקר המדינה מעיר שתכנית הממשלה להתמודדות עם מחירי הדיור צריכה להתחשב גם במצב שבו שוררת ריבית נמוכה במשך תקופה ארוכה, המביאה בין היתר ללחצי ביקוש לדירות

ולעליית מחירי הדיור.

ישראל בנוגע להשפעות של צעדי המדיניות שנקט בתחום0מנתוני בנק עולה שהצעדים כוונו בעיקר להפחתת הסיכון2011המשכנתאות בשנת

והמלווים מפני עלייה חדה בסכום התשלום מתוך רצון להגן על הלווים את ייקרו הם בעת בה אך משתנה, בריבית משכנתה לנוטלי החודשי המשכנתאות, והטילו נטל נוסף על זוגות צעירים הרוכשים דירה ראשונה,

)לעומת 90%ש- דירה קניית לצורך למשכנתה נזקקים מהם 50% מהמשקיעים( ואין ברשותם הון עצמי.

בנק ישראל, הודעה לעיתונות מתוך דוח שכותרתו "ההתפתחויות המרכזיות0.5.3.12בשוק הדירות להשקעה בשנים האחרונות",

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת116

עולה שהצעד המקרו-יציבותי0מניתוח נוסף שעשה בנק ישראל המגביל0 את הרכיב של הריבית המשתנה בהלוואה לדירה לשליש משווייה שקול להעלאת הריבית ברבע נקודת אחוז. כמו כן, חיוב הבנקים לבצע הפרשותיותר, כנגד הלוואות לדיור ששיעורן עולה על ולהחזיק כריות הון גדולות

משווי הדירה, גורמות לייקור ההלוואות. צעדים אלו של בנק ישראל60%מביאים לידי מיתון מסוים של הביקוש לדירות.

בתשובתו מסר בנק ישראל כי נקט בשורה של צעדים שמטרתם להקטין את הסיכון הגלום במשכנתאות ללווים ולמלווים. צעדים אלו ננקטו מתוךבבחינת ההולמים האיזונים וממציאת שלהם האפקטיביות בחינת השלכותיהם הצפויות של הצעדים. דווקא במקרים שננקטו צעדים על פייחסית ניתנה הקלה בצעדים לרוכשי דירה ראשונה מאפיינים של הלווה לאוכלוסיות אחרות )משקיעים או משפרי דיור(. כך למשל, נקבעו בצעדים

ביום שנקט הצעד כגון הקלות, הפיקוח הוחרגו28.10.10שנקט בו ש"ח800,000מהדרישה להקצאת הון נוספת הלוואות שסכומן נמוך מ-

ב- כי שיעור המימון המרבי1.11.12וכן הצעד שנקט נקבע ובמסגרתו לדירות50% מערכה, לעומת שיעור מרבי של 75%לדירה ראשונה יהיה

להשקעה.ביום הבנקים על הפיקוח שנקט הצעד כי הוחרגו28.10.10יצוין בו

ללווים שעומדים שניתנו לדיור הלוואות נוספת הון להקצאת מהדרישה בקריטריונים של משרד הבינוי והשיכון לקבל מהמדינה עזרה בשיכון בוטל

.2013על ידו במרץ מנובמבר דירה2012הקביעה לרוכשי המרבי המימון שיעור ולפיה

עלולה להביא לכך שרוכשי דירה ראשונה בעלי יכולת75%ראשונה יהיה החזר שוטפת של המשכנתה, אך חסרי הון עצמי מספיק, שלפני הצבת

, לא יוכלו לרכוש דירה90%המגבלה יכלו לרכוש דירה בשיעור מימון של וייאלצו לפנות לשוק השכירות.

מחקר של בנק ישראל הצביע על כך שנטל המשכנתה המוטל על רוכשי.0דירה למגורים גדול מזה המוטל על רוכשי דירה להשקעה

בנטל הגידול שעיקר להדגיש "יש כי ישראל בנק מסר בתשובתו הפיקוחיים. מהצעדים ולא הדירות מחירי מעליית נובע המשכנתאות הצעדים הפיקוחיים נדרשו לשם הקטנת הסיכונים, הן לבנקים והן לנוטלי המשכנתאות, והסיכונים קיימים גם )ואולי בעיקר( לרוכשי דירה ראשונה )להבדיל ממשפרי דיור או משקיעים( ובהתאם הם אלה שנושאים בנטל

הנובע מכך". מהאמור עולה כי הצעדים שבנק ישראל נוקט משפיעים בכיוונים שונים על מחירי הדירות ועל עלויות המימון לרכישתן. מצד אחד, הבנק נוקט מדיניותהגדלת על המשליכה המשקית בפעילות לתמוך כדי נמוכה ריבית של הביקוש ועל העלאת מחירי הדיור, ומצד אחר הצעדים היציבותיים שהבנקללווים הסיכונים בהתגברות לטפל במטרה המשכנתאות בשוק נוקט

, "התוצר, השימושים וענפי המשק", פרק ב,2011דוח בנק ישראל לשנת 0.90-71עמ'

צעד מקרו-יציבותי הוא פעולה הנועדה לבלום פגיעויות מערכתיות, דהיינו0 להקנות יציבות למערכת הפיננסית כמכלול.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

117משבר הדיור

ולמלווים ממתנים את הביקוש. כאמור, לנוכח העובדה שבנק ישראל פועל על פי מטרותיו הקבועות בחוק, לא ניתן לצפות אפוא כי הוא ישמש הגורם

המרכזי הפועל בתחום הדיור.

הגדלת האשראי הבנקאי לקבלנים באמצעות קרן להחזר מע"ם הפיקוח על הבנקים מורה לבנקים לדווח על האשראי שהם נותנים על פי

, על הבנק לבחון את ענף8310חלוקה לענפי משק שונים. לפי הוראה המשק שבו פועל הלווה ועל פי הענף לסווג את האשראי הניתן ללווה. מיוןענפי של האחיד הסיווג )לפי הגדרות הלמ"ס על מבוסס ענפי המשק

(. עם זאת, לעתים בנק ישראל מאחד לענף אחד כמה1993הכלכלה, ענפים עסקיים, כמו ענפי הבינוי והנדל"ן, כדי לשקף את הסיכון המשותף

באותם נושאים. והנדל"ן בקבוצות הבנקאיות2להלן בלוח יתרת האשראי לענף הבינוי

בשנים הגדולות 2012-2007 :

2לוח יתרת האשראי לבינוי ונדל"ן בחמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות

)במיליארדי ש"ח(200720082009201020112012

175.9190.0165.8187.1202.3203.9 לפי בנק ישראל, סקירות המפקח על הבנקים, מערכת הבנקאות בישראל -*

.2012-2007סקירות שנתיות מלוח זה עולה שסך האשראי הבנקאי לענף הבינוי והנדל"ן הסתכם בשנת

מכלל האשראי16.4% מיליארד ש"ח. סכום זה שיעורו כ-204 בכ-2012הבינוי ענף האשראי, לצריכת הקשור בכל לציבור. נותנים שהבנקים פרטיים אנשים אחרי הבנקאית במערכת השני במקום מדורג והנדל"ן

בחודשים0 הכלכליות ההתפתחויות המחקר, חטיבת ישראל, בנק ראו ספטמבר 5.3.12האחרונים, עד אפריל דצמבר 2013 פי2013, על .

המחקר, גודלה הממוצע של משכנתה שנוטלים רוכשי דירה להשקעה קטן ב-למגורים; תקופת הפירעון8.1% דירה רוכשי מזה של משכנתה שנוטלים

שניתנו משכנתאות על וההחזר שנים בכארבע קצרה למשקיעים הצפויה מזה של רוכשי דירה למגורים. ראשית, למשקיעים6.4%למשקיעים גבוה ב-

יותר, המאפשרים להם לשאת בהחזר חודשי גדול אמצעים כלכליים רבים יותר; שנית, בהנחה שמדובר בהשקעה למטרת השכרה, השכירות שתשולם מהווה בסיס מרכזי להחזר החודשי. משקיעים אינם מעדיפים דירות בשכונות מרקע חברתי-כלכלי ספציפי, המחירים שהם משלמים דומים למחירי שרוכשים אחרים משלמים )זכאי משרד הבינוי ואחרים הרוכשים דירה ראשונה ומשפרי דיור( והם מעדיפים לרכוש דירות קטנות יחסית. ממחקר בבנק ישראל עולה שכאשר התשואה על השכרת דירה עולה בנקודת אחוז, ההסתברות שמשקיע

; כאשר שער הריבית22%- ולא קונה אחר - ירכוש דירה נתונה עולה בכ-.8%עולה בנקודת אחוז, ההסתברות לכך פוחתת בכ-

המפקח על הבנקים, "הוראות הדיווח לפיקוח, חלוקת סיכון האשראי הכולל0לפי ענפי משק )רבעוני(".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת118

מכלל האשראי לציבור )כ-36.7%שצריכת האשראי שלהם היא כ- 50% מהאשראי לאנשים פרטיים הם הלוואות לדיור(. הנתונים על ענף הבינוי והנדל"ן המובאים בדיווחי הבנקים כוללים את האשראי הניתן לקבלנים העוסקים בבינוי )כמו מבני מגורים(, לפעילויות נדל"ן למיניהן )כמו מסחר

. 0בנדל"ן( ולעבודות הנדסה אזרחית חוק המכר קובע כאמור כי לא יקבל מוכר מקונה, על חשבון מחיר הדירה,

מהמחיר, אלא אם הבטיח את החזר כספו של הקונה7%סכום העולה על באמצעות מתן בטוחה. בפרויקטים לבניית דירות למגורים, המלווים במימון של הבנקים, במסגרת הסכם ליווי הפרויקט הבנקים נוהגים להמציא לכל רוכש דירה כתב ערבות המבטיח שהבנק יחזיר לרוכש הדירה את הכסף ששילם אם הקבלן לא יוכל להעביר לקונה בעלות או זכות אחרת בדירהשהבנקים המכר ערבות מכר(. ערבות - )להלן המכר בחוזה כמוסכם מנפיקים נחשבת )לאחר שקלול לפי מקדם שקבע המפקח על הבנקים( לחלק מהאשראי הניתן לענף הבינוי והנדל"ן. לכל תשלום שהלקוח משלם על חשבון הדירה מתווסף המע"ם שתשלומו מובטח גם הוא באמצעות

ערבות המכר. שלהלן, היקף ערבויות המכר שנתנו הבנקים לרוכשי3כפי שעולה מלוח

מיליארד ש"ח: 40 ומסתכם בכ-33% גדל בכ-2012-2009דירות בשנים 3לוח

2012-2009סך ערבויות מכר שניתנו לרוכשי דירות בשנים )במיליארדי ש"ח(*

2009

201020112012

30.835.737.840.0סך ערבויות מכר לרוכשי דירות15.9%5.9%5.8%שיעור השינוי לעומת השנה הקודמת

לפי בנק ישראל, סקירות המפקח על הבנקים, מערכת הבנקאות בישראל -* .2012-2009סקירות שנתיות

כל החבויות של ענף0הוראת הפיקוח על הבנקים קובעת שכאשר סך על עולה בנקאי מסך כל חבויות הציבור לתאגיד20%מסוים לתאגיד

הבנקאי, ייחשב עודף זה כחבות חריגה. בגין חבות זו על הבנק להפריש סכום ההולך וגדל כהפרשה נוספת לחובות מסופקים היכולה להגיע עד

מסכום האשראי המוגדר כחבות חריגה )להלן - מגבלת האשראי8%לכדי הענפית(.הגיעו למשרד האוצר פניות מצד קבלנים בדבר קשיים2012בתחילת

בקבלת מימון בנקאי לצורך הקמת פרויקטים של בנייה למגורים. דברים

אשראי ללווה העוסק בעבודות הנדסה אזרחית יסווג כאשראי לבינוי ונדל"ן עד0 שהסתיים עיקר תהליך הבנייה והחלו להתקבל הכנסות של ממש מתפעול הפרויקט. משלב זה יש לסווגו לפי ענף המשק שאליו הוא שייך על פי הגדרות

הלמ"ס. המפקח על הבנקים, "ניהול בנקאי תקין, הפרשה נוספת לחובות מסופקים",0

.315הוראה

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

119משבר הדיור

בפגישה עם נציגים2013דומים נאמרו לנציגי משרד מבקר המדינה במרץ מהתאחדות בוני הארץ.

, כי בחן את2013אג"ת מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בפגישה במרץ נתוני האשראי הבנקאי שחמשת הבנקים הגדולים הציגו בדוחותיהם ביוני

מסך האשראי70%, ומצא כי שני הבנקים הגדולים הם המקור לכ-2011 לענף הבינוי והנדל"ן. כמו כן מצא האגף כי שיעור האשראי ששני הבנקים האמורים נותנים לענף הבינוי והנדל"ן גבוה ומתן אשראי נוסף לענף יקרבם

לצורך לסווגו כחבות חריגה. כדי לוודא שלא ייווצר "מחנק אשראי" בענף, שיוביל בתורו לצמצום היקפילהחלטת אג"ת הוביל הדיור, מחירי עליות ולמתווה של הבנייה במשק

( בדבר "הקמת קרן להחזר2012 מאוגוסט 5068ממשלה )החלטה מס' לבנייה בפרויקטים המכר לחוק בהתאם ערבויות בגין לבנקים מע"מ מתן אפשרות כי עולה אג"ת ממסמכי קרן מע"ם(. - )להלן למגורים" מנפיקים בערבויות המכר שהם רכיב המע"ם את לכלול לבנקים שלא לרוכשי הדירות תאפשר לבנקים להגדיל את מתן האשראי לענף הבינוי

מיליארד ש"ח. 6.3והנדל"ן בסכום נוסף של כ-להגדיל את האשראי קרן מע"ם היא קרן תקציבית ממשלתית הנועדה הפנוי במערכת הבנקאית לצורך מתן אשראי לקבלנים לבנייה ולעבודות

תפעיל רשות המסים את2012תשתית. על פי החלטת הממשלה מאוגוסט הקרן על פי תקנון, ותתחייב באמצעות כתב התחייבות שהיא תהיה חתומה עליו )נוסף לחתימתו של התאגיד הבנקאי( להחזיר לתאגיד הבנקאי סכום בשיעור של מרכיב המע"ם מכלל הסכום שהתאגיד הבנקאי ישלם לרוכשלשם קונה. לאותו העמיד שהקבלן המכר ערבות חילוט בשל הדירה, תפעול הקרן, על כתב ההתחייבות לכלול הוראות דיווח מהבנק אל הקרן בדבר הדירות שייכללו במסגרת התחייבות הקרן ובדבר סכומי ההתחייבות

וכן הודעה בנוגע לכוונת רוכש כלשהו לחלט את ערבות המכר שקיבל.מול הקרן להיכלל בהסדר צריך לחתום כל קבלן המעוניין זמן, באותו )בהסכמת התאגיד הבנקאי המלווה( על כתב שעבוד, ולפיו הקבלן משעבד לטובת המדינה כל החזר מע"ם המגיע לו בשל ביטול עסקת מכר עם רוכש שבחר לחלט את ערבות המכר. על פי החלטת הממשלה, את תקנון הקרן יקבע מנהל רשות המסים בהתייעצות עם החשב הכללי, עם אג"ת ועםבין יסוכמו השעבוד וכתב הקרן התחייבות כתב הבנקים; על המפקח

; ופעילות הקרן תוגבל לפרויקטים שהסכם30.8.12הגורמים האמורים עד .31.12.15 ל-1.9.12הליווי שלהם נחתם בין

נמצא כי במועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה, הקרן עדיין לא הופעלה, ולמותר לציין שטרם נבחנה מידת האפקטיביות שלה בהגדלת מתן האשראי לתחוםמבקר משרד ומחיריהן. הדירות היצע על והשפעתה הנדל"ן המדינה מעיר כי עקב האיחור בהפעלתה של הקרן, על אג"ת לבחון האם השארת מועד סיום הפעלתה ללא שינוי עולה בקנה

אחד עם מטרת הקמתה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת120

סגן הממונה על התקציבים מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר)להלן - תגובת אג"ת( כי מיום קבלת החלטת הממשלה התקיימו2013

ובין נציגים מבנק ישראל, מרשות המסים ומאיגוד דיונים רבים בין אג"ת הבנקים, ובקרוב יסוכמו מסמכיה של קרן מע"ם באופן סופי. דברים דומים מסר בתשובתו חשב רשות המסים. הוא הוסיף כי רשות המסים פיתחה מערכת ממוחשבת לקליטת הדיווחים מהתאגידים הבנקאיים לצורך הניהול השוטף של הקרן וביצוע בקרות ומנהל הרשות מינה לקרן ההנהלה וכן

ועדת משנה.חלו מע"ם קרן בהקמת הצורך את אג"ת בחן מאז שעברה בתקופה שינויים בזמינות האשראי הניתן לענף הבינוי והנדל"ן. בפגישה עם נציגי בנק

נמסר לנציגי משרד מבקר המדינה שמגבלת האשראי28.1.13ישראל ב-ישראל בנק נגיד לדברי אפקטיבית. אינה האמור נוסף0בענף "גורם

שמשפיע על היצע הדירות הנו האשראי לקבלנים. בהקשר לזה נשמעות טענות על פיהן הקבלנים אינם מקבלים מספיק אשראי... למרות המגבלהבאופן יכולה, הבנקאית המערכת הנדל"ן, לענף האשראי על הענפית

מיליארד שקל לענף, גם אם20עקרוני, לספק עוד אשראי בהיקף של כ- חלק מהבנקים נמצא קרוב לסף שנקבע. לאחרונה גם הקל המפקח על הבנקים על הדרישה להקצאת הון בגין ערבויות חוק המכר, שמאפשרת להגדיל את החשיפה לענף הנדל"ן, העובדה שלא כל הבנקים נמצאים במגבלה שהוטלה עליהם מראה שהם בעצמם אינם רואים לנכון להגדיל את האשראי לענף. אין זה תפקידו של המפקח על הבנקים, ואין בכוונתו, להכריח את הבנקים להגדיל את האשראי לענף - זה תפקידם של הבנקים להחליט על היקפי האשראי שלהם, והמפקח צריך להתערב רק כאשר

הבנקים פועלים שלא כשורה". 2013להלן הנתונים שמסר בנק ישראל למשרד מבקר המדינה בספטמבר

והנדל"ן במערכת הבנקאית, שאותם בנוגע לאשראי הפנוי לענף הבינוי חישב לצורכי מעקב שוטף:

4לוח האשראי הפנוי לענף הבינוי והנדל"ן במערכת הבנקאית )במיליוני

ש"ח(2012דצמבר 2012ספטמבר 2011דצמבר 2011ספטמבר

12,44218,17926,39323,041

מנתונים אלו עולה כי אין ממש בטענות על חוסר יכולתם של הבנקים להגדיל את האשראי לענף הבינוי והנדל"ן עקב מגבלות רגולטוריות. על אג"ת לבחון את הנחותיו בדבר הגידול הצפוי באשראי לבנייה למגורים בעקבות הקמת קרן מע"ם והשפעתוהסיבות כי שנראה משום וזאת הדירות; היצע האפשרית על אינן לבנייה האשראי את להגדיל הבנקים של להימנעותם נעוצות במגבלות אשראי ענפיות והשפעתה של פעילות הקרן

על מספר התחלות הבנייה קטנה מהמצופה..29.4.13בדיון בוועדת הכספים של הכנסת בנושא שוק הדיור ב-0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

121משבר הדיור

בתשובתו מסר בנק ישראל כי המלצת משרד מבקר המדינה בדבר הצורך בבחינה מחודשת של ההנחות בנוגע לגידול הצפוי באשראי לבניה למגורים בעקבות הקמת הקרן ושל השפעתו האפשרית על היצע הדירות מקובלת

עליו, והוא יסייע בבחינה מחודשת כאמור. אג"ת מסר בתשובתו כי "אין ספק כי חלק מהקושי בקבלת אשראי בענף הנדל"ן, נובע מגורמים שאינם תלויים במגבלה הענפית, כגון עליית פרופיל הסיכון של הענף לאור עליית מחירי הדירות. הקרן נועדה להתמודד עם

היו, בעת70%העובדה שהבנקים המספקים כ- מהיצע האשראי לענף יכולתם ביצוע הבדיקה, קרובים למגבלה הענפית ובהתאם לכך הוגבלה האשראי מחנק של עומקו מבדיקתכם, שעולה כפי אשראי. להקצות הנוכחי פחתה אולם הקמת הקרן מאפשרת להגמיש את היצע האשראיאשראי גיוס על ותקל הענף עם תיטיב הקרן של הפעלתה לענף.

מהבנקים, אשר הינם, עדיין, ספק האשראי המרכזי של הענף".

ם " מע ן ר ק ב ך ו ר הכ ן ו כ י ס ה ת כ ר העבקרן המדינה באחריות המכוסות המכר ערבויות שסכום העריך אג"ת

מיליארד ש"ח. משך תוקפה של ערבות המכר היא40מע"ם מסתכם בכ- מיליארד ש"ח10כארבע שנים, ולפיכך ניתנות ערבויות מכר בסכום של כ-

בשנה. על פי שיעורן הכולל של ערבויות המכר סכום המע"ם הנקבע לפיהן (. בפגישה16% היה שיעור המע"ם 2012 מיליארד ש"ח )במאי 1.6הוא כ-כי הסכום2013במרץ לנציגי משרד מבקר המדינה נציגי אג"ת מסרו

שיתוקצב בקרן מע"ם צריך לשקף ולהלום את הסיכון שהמדינה לוקחת עלעצמה בעצם הקמת הקרן.

ביצע בדיקת סיכון באמצעות שימוש במודל2012עוד מסר אג"ת כי במאי שבחן בין היתר את ההסתברות שהבנק יבחר שלא להיכנס לנעלי קבלן- )להלן לרוכשים ומסירתן הדירות בניית פרויקט את ולהשלים שכשל חלופת השלמה(, אלא יעדיף לשלם לרוכשים את הסכומים ששילמו עד מועד כשל הקבלן ולממש את נכסי הפרויקט בלי להשלימו )להלן - חלופת מימוש(, דבר שיחייב את קרן המע"ם לשלם לבנק את חלקה. עוד נבדק במודל אם החזר רכיב המע"ם באמצעות הקרן משפיע על שיקולי הבנק אם לבחור בחלופת ההשלמה או בחלופת המימוש. עוד בדק אג"ת את

כי משנת ומצא העדיפו הבנקים את1973היסטוריית פעולות הבנקים חלופת המימוש רק בכמה מקרים בודדים.

יח"ד שלהשלמת100מודל בדיקת הסיכון כלל פרויקט אחד בלבד ובו בנייתן נדרשו עשרה רבעונים. במסגרת המודל נכללו השערות לגבי עלויות הבנייה וההכנסות הצפויות ממכירת הדירות. תוצאות המודל במקרה שבויותר לבנק אם יבחר מחירי הדיור נותרים בעינם הצביעו על רווח גבוה בחלופת ההשלמה על פני בחירה בחלופת המימוש, וכי עצם קיומה של קרן מע"ם אינו משפיע על בחירת הבנק בין החלופות. לנוכח תוצאותיה

10האמורות של הבדיקה המליץ אג"ת לתקצב בקרן מע"ם סכום של מיליון ש"ח. החשבת הכללית במשרד האוצר התנגדה להפקדה של הסכום האמור משום שלדעתה הוא אינו משקף את הסיכון הכרוך בפעילות הקרן.

, ונימוקיה3.7.12עמדתה הוצגה בישיבה אצל מנכ"ל משרד האוצר דאז ב-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת122

. במכתבה ציינה בין היתר כי לנוכח10.7.12פורטו במכתבה למנכ"ל מ- העובדה שמדובר בתחום הנדל"ן, בעת חישוב ההפרשה שתופקד בקרן יש להתחשב בעובדה שמדובר בתחום מסוכן. אם תהיינה נפילות קרוב לוודאי שהן תהיינה בתקופות קשות ממילא, לכן יש לקחת מרווח נוסף בחישוב

5%ההפרשה. היא הוסיפה כי יש לתקצב את קרן מע"ם בלא פחות מ-מהסיכון שהיא חשופה אליו.

כי בעקבות עמדת13.3.13אג"ת מסר לנציגי משרד מבקר המדינה ב- החשבת הכללית החליט מנכ"ל משרד האוצר להקציב לקרן מע"ם סכום

מיליון ש"ח. 25של החלטת הממשלה בדבר הקמת קרן מע"ם קובעת כי לקראת כל סוף שנת תקציב יבחנו רשות המסים, אגף החשב הכללי ואג"ת את התקצוב הנדרשבשוק הסיכון רמות של התפתחותן ולפי הנצבר הניסיון פי על לקרן

האשראי בכלל ובשוק הנדל"ן בפרט.

הממשלה החלטת ממועד כי מציין המדינה מבקר משרד האמורה חלו שינויים שיש בהם כדי להשפיע על פעילות הקרןשיעור עליית למשל אליו, חשופה שהיא הסיכון הערכת ועל

25. לפיכך הסכום שהוצע לתקצוב קרן מע"ם - 18%המע"ם ל- מיליון ש"ח אינו משקף את הסיכון שהמדינה לוקחת על עצמה,בה שיופקד לבחון את הסכום ויש תופעל הקרן, וכאשר אם

לנוכח השינוי בנסיבות.

אג"ת מסר בתשובתו כי תקצוב הסכום שיופקד בקרן מע"ם נקבע לפי המודל שגילם את הסיכון הכרוך בהקמתה, וההחלטה שהתקבלה מגובה במודלים שנבחנו בדיונים רבים. עוד מסר כי "הערת המבקר נכונה, אכןנקבע התקצוב לקרן. היקף התקציב עלייה בשיעור המע"מ מאז חלה

הנגזר יתוקן בהתאם".

בהחלטת כנדרש לבחון, יש המדינה, מבקר משרד לדעת הממשלה, את התקצוב הנדרש לקרן מע"ם לפי התפתחותן של

רמות הסיכון בשוק האשראי בכלל ובשוק הנדל"ן בפרט.

הגבלות הפיקוח על הבנקים על מתן אשראי לרכישת דירות מציין הפיקוח על הבנקים כי הניסיון בעולם מלמד20110בסקירה השנתית

כי משברים במערכת הבנקאית מתפתחים פעמים רבות מחשיפת התאגידיםוזאת בעיקר על רקע הגדלת לדיור; הבנקאיים לענף הנדל"ן ולאשראי היקפי המשכנתאות וקבלת נכסי נדל"ן כבטוחות להלוואות שאינן דווקאבין האשראי בסיכון חיובי מתאם נמצא כך, על נוסף מגורים. למטרת מהניסיון עולה עוד והנדל"ן. הבינוי לענף האשראי ובין המשכנתאות הבין-לאומי כי הערכת הסיכונים הגלומים בחשיפה לענף הבינוי והנדל"ן

הבנקאות0 מערכת הכלכלית, היחידה הבנקים, על המפקח ישראל, בנק .2011בישראל - סקירה שנתית

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

123משבר הדיור

והסיכון הגלום בריכוזיות של ענף זה לוקים בחסר. בישראל, הסיכון הכרוך באשראי לענף הבינוי והנדל"ן גבוה מפאת משקלם הגבוה של האשראיהאשראי תיק מסך כשליש יחד המרכזים לדיור, האשראי ושל לענף

הבנקאי, ובעטיו של גידול החד של אשראים אלו בשנים האחרונות.בתרשים בשנים 2להלן לנדל"ן הנוגע האשראי שיעורי פירוט 2012-

2004 :

ניכרת במידה עלו לנדל"ן הקשור האשראי שיעורי כי עולה מהתרשים , והעלייה מושפעת הן מהגידול בשיעור האשראי לענף2012-2004בשנים

פרטיים לאנשים הניתן האשראי בשיעור מהגידול והן והנדל"ן הבינוי במסגרת הלוואות לדיור.

עליות20120בסקירה השנתית כי על רקע מציין הפיקוח על הבנקים ללווים הסיכונים מהתגברות והחשש הדיור בשוק המחירים המתמשכות ולמלווים, הוא נקט כמה צעדים. צעדים אלו נועדו להפחית את ההפסדועלייה מחירים בשוק הדיור ירידת של הפוטנציאלי מהתממשות תרחיש ולחזק את המערכת הבנקאית. נוטלי המשכנתאות על ולהגן באבטלה

להלן הפרטים:הגביל הפיקוח על הבנקים את שיעור ההלוואות לדיור2011במאי . 1

משתנה בנקאי0בריבית שתאגיד לדיור ההלוואה מסך שליש לכדי מעמיד ללווה. המגבלה חלה על הלוואות חדשות לדיור בכל מסלולי

הבנקאות0 מערכת הכלכלית, היחידה הבנקים, על המפקח ישראל, בנק .2012בישראל - סקירה שנתית

הלוואה לדיור בריבית משתנה היא הלוואה לדיור, או חלק ממנה, ששיעור0הריבית שהיא נושאת עשוי להשתנות לאחר מועד אישורה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת124

תקופה במהלך להשתנות עשויה הריבית שבהם המשתנה הריבית הגילוי חובת את מסדירה ההנחיה כן, כמו שנים. מחמש הקצרה

ללקוחות שנטלו בעבר הלוואות לדיור במסלול ריבית משתנה. ציין בנק ישראל שההנחיה פורסמה לנוכח המגמות0בהודעה לעיתונות

ביצועי של הרחב ההיקף לנוכח ובעיקר הדיור, בשוק הנמשכות ההלוואות לדיור בריבית משתנה הטומנות בחובן סיכון ללווים, וכפועלבאפשרות הכרוך בסיכון מדובר כולה. הבנקאית למערכת יוצא שהריבית תעלה ותגדיל באופן ניכר את תשלומי המשכנתה החודשיים המוטלים על הלווים, באופן שישליך על יכולתם לפרוע את ההלוואותהפיננסיים מהמשברים גדול חלק כי בהודעה צוין עוד כסדרן. שלא בתנאים לדיור אשראי במתן החלו שונות במדינות שהתרחשו את תאם שלא ובאופן זה בשוק המתפתחים הסיכונים את שיקפו

העלייה המהירה במחירי הדיור.היקף המשכנתה2012באוקטובר . 2 את הבנקים על הפיקוח הגביל

(.LOAN TO VALUE - LTVהמרבי לשיעור מסוים מערך הדירה הנרכשת )עד לשיעור של הניתנת למשקיעים ההנחיה מגבילה את המשכנתה

מערך הדירה הנרכשת, ואת זו הניתנת לרוכשי דירה אחרים היא50%- מחליפי דיור(, למעט הקלה70%מגבילה לשיעור של עד )להלן

הניתנת לרוכשי דירה ראשונה - לגביהם נקבע שיעור מימון מרבי של75%.

כי שיעורי מימון גבוהים יכולים לפגוע ביכולת הלווים להחזיר0הבנק ציין בעתיד את המשכנתה אם יתממשו תרחישים של גידול באבטלה וירידהעשויה המימון שיעור על לפיכך, ההגבלה הדיור. במחירי ממש של המערכת ועל הבית משקי על הקשות ההשלכות למניעת לסייע הפיננסית והכלכלה הריאלית, העלולות להיווצר אם יתממשו תרחישיםאלו. עוד ציין הבנק כי פעילות המשקיעים בשוק הדיור מוערכת בכ-

מהעסקאות, והאשראי למשקיעים עלול גם הוא להיות האשראי25% המסוכן יותר בתיק האשראי הבנקאי אם יתממש תרחיש ירידת מחירי

הדיור. על פי חוק מיסוי מקרקעין, רוכש דירה רשאי להצהיר כי בכוונתו למכור

24את דירתו, שהייתה דירתו היחידה עד רכישת הדירה החדשה, בתוך חודשים מיום רכישת הדירה החדשה, ומאותו מועד הוא מסווג כמחליף

דיור הזכאי להקלות מס.

בנק ישראל, הודעה לעיתונות, "רכיב ההלוואות לדיור בריבית משתנה יוגבל0.27.4.11לשליש מסך ההלוואה לדיור",

לדיור",0 בהלוואות המימון שיעור הגבלת ותשובות: "שאלות ישראל, בנק 29.10.12.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

125משבר הדיור

נמצא כי לצורך הבחנה בין משקיע ובין רוכש מסוג מחליף דיור הפיקוח על הבנקים מסתפק בהצהרה של רוכש הדירה לרשות המסים כי בכוונתו למכור את דירתו הנוכחית. לפיכך, כל רוכש דירה ששינה את דעתו ולא מכר את דירתו הישנהגבוה בשיעור משכנתה אף שקיבל למשקיע, בעצם הופך יותר מזה שקיבל משקיע. עוד נמצא כי הפיקוח על הבנקים אינו מבצע מעקב אחר מספר המקרים שמחליפי דיור הפכוואחר רמת הסיכון בהלוואות ישנם כאלו, למשקיעים, אם

אלו.

בתשובתו מסר בנק ישראל כי הוא ער לחשש שהעלתה הביקורת, ואףיבחן חידוד נמוך, הוא זה שלדעתו פוטנציאל השימוש לרעה בהליך הלקוח להצהרת ההתייחסות בדבר הבנקאיים לתאגידים ההנחיה במועד החיתום. עוד מסר כי הוא סבור שהצהרת רוכש דירה לפי סעיף

בסרבול9 כרוך שאינו אמין מקור היא מקרקעין מיסוי בחוק )ג( ובעלויות מופרזות ללווה ולבנקים לצורך הגדרת הלווה כמשתייך לאחת משלוש קבוצות הרוכשים, ובהתבססות על הצהרת הרוכש כאמור היה מודע הפיקוח על הבנקים לקושי הקיים במעקב ובאימות ההצהרה. הבנק הוסיף כי לדעתו היתרונות של ההקלה בשיעור המימון לרכישתבאותם זו. ניצול לרעה של אפשרות מפני על החשש גוברים דירה מקרים שמחליפי דיור יבחרו להסתיר את כוונתם לרכוש דירה שאינה "דירה יחידה", מדובר ברוכשים שיש להם לכל היותר דירה אחת מעבראין הם הדגם המייצג של משקיעים בנדל"ן ובוודאי לזאת הנרכשת,

המלבים את עודף הביקוש בתחום.

משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא שבנק ישראל ניתח את שיעור עליית מחירי הדירות או את מידת הסיכון הנשקפת בגין המשקיעים השונים, על פי חלוקת המשקיעים לפי מספר הדירות שברשותם. יתרה מזאת, מהביקורת עולה כי בשנים

נוספת2012-2002 אחת דירה המשקיעים רוב רכשו )כ- שהן 224,000להשקעה דירות הדירות77% מכלל מהמשקיעים רכשו שתי דירות להשקעה,15%להשקעה(. כ-

מהם רכשו שלוש דירות להשקעה והיתר רכשו ארבע4%כ-. 0דירות ויותר

פרסם הפיקוח על הבנקים מכתב הנחיה לבנקים המחייב2013במרץ . 3שיעור לפי לדיור הלוואות שיעורי השקלול של של מדורגת הגדלה

( הנרכשת הדירה מערך שלLTVהמשכנתה ההון הקצאת לצורך ) (, הקטנת מקדם ההמרה לאשראי75% ול-50% ל-35% )מ-0הבנקים

(CCF-המיוחס לערבויות להבטחת השקעות של רוכשי דירות מ )20% ההפרשה10%ל- והעמדת למשתכן נמסרה שהדירה במקרה

0.35%הקבוצתית המינימלית להפסדי אשראי בגין הלוואות לדיור על .מיתרת ההלוואות לדיור

- הכנסות המדינה, מחקר וקשרים0 נתונים של אגף הכלכלן הראשי לפי לאומיים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת126

ישראל לעיתונות צוין שההנחיות האמורות נקבעו0בהודעה של בנק בד בבד עם הגידול המואץ באשראי לדיור בשנים האחרונות לנוכח וההפרשה ההון כריות את להגדיל ומטרתן הדירות, במחיר עלייה

הנדרשות בגין העלייה בסיכונים הגלומים בתיק האשראי לדיור.מציין הפיקוח על הבנקים כי20100בתהליך הסקירה הפיקוחי ביוני

הוא מכיר בקשר המתקיים בין סך ההון שהתאגיד הבנקאי מחזיק בו כנגד החשיפה לסיכון ובין חוסנם ויעילותם של תהליכי ניהול הסיכוניםהחלופה אינה ההון הגדלת אולם בתאגיד. הפנימיות הבקרות ושל היחידה לטיפול בסיכונים המוגברים שהתאגיד הבנקאי ניצב בפניהם. ישניהול חיזוק למשל בסיכון, לטיפול אחרים אמצעים גם לשקול הסיכונים, הטלת מגבלות פנימיות, הגדלת סכום ההפרשות והרזרבות ושיפור הבקרות הפנימיות. יתרה מזאת, אין לראות בהון תחליף לטיפול בתהליכי בקרה או ניהול סיכונים בלתי הולמים מיסודם. לפי הוראות

הבנקים על להפסדי0הפיקוח הפרשה לקיים נדרש בנקאי תאגיד אשראי ברמה מתאימה כדי לכסות הפסדי אשראי.

יוצגו סכומי ההלוואות לדיור ויתרת ההפרשה להפסדי3להלן בתרשים 2012-2005אשראי של המערכת הבנקאית בגין הלוואות אלה בשנים

)במיליארדי ש"ח(:

הוראות הפיקוח על הבנקים מחייבות את הבנקים להחזיק הון בשיעור מסוים0 כנגד הנכסים המפורטים במאזניהם וכנגד פריטים חוץ-מאזניים. לשם חישוב שווי הנכסים והפריטים החוץ-מאזניים משקללים כל אחד מהם במשקל סיכון.יותר שסביר משמע יותר", "בטוח שהנכס ככל יותר נמוך הסיכון משקל שמימושו בעת הצורך יהיה בערך הנקוב בספרים. לדוגמה, ניתן להחיל משקל

לנכס הבנק שהוא אג"ח של מדינת ישראל הנקובות בשקלים0%סיכון של ערך חשיפות אשראי לשווה יומרו חוץ-מאזניים פריטים בשקלים. ושמומנו

(.CCF - Credit Conversion Factorsבאמצעות שימוש במקדמי המרה לאשראי )יקבלו מקדם ישירים, כמו ערבויות כלליות לחוב, לדוגמה, תחליפי אשראי

.100%המרה לאשראי של ההון0 הקצאת בנושא הנחיות "טיוטת לעיתונות, הודעה ישראל, בנק

של הסיכון ושינוי משקל לדיור הלוואות בגין לחובות מסופקים וההפרשה .19.2.13ערבות לפי חוק המכר",

0( "תהליך הסקירה הפיקוחי על הבנקים, ישראל, המפקח Supervisoryבנק Review Process ,")20.6.10.

להפסדי0 כוללת "הפרשה לציבור, הדיווח הוראות הבנקים, על המפקח .29אשראי", סעיף

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

127משבר הדיור

ההפרשה סכום רבות שנים במשך כי עולה מהתרשים הכוללת להפסדי אשראי בגין הלוואות לדיור של כל המערכת

מיליארד שקלים(. הפיקוח2הבנקאית היה כמעט קבוע )כ- על הבנקים לא העלה את סכום ההפרשה על אף העלייהמכ- - האחרונות בשנים לדיור באשראי המואץ והגידול

מיליארד ש"ח בסוף 111.7 לכ-2005 מיליארד ש"ח237 )עלייה של 2012בסוף ( - ולמרות העלייה בסיכון112%

בענף הדיור כפי שעולה מפרסומיו של הפיקוח על הבנקים.

קבע הפיקוח על הבנקים במכתב הנחיה לבנקים2013כאמור, במרץ שההפרשה הקבוצתית המינימלית להפסדי אשראי בגין הלוואות לדיור

מיתרת ההלוואות לדיור לעומת שיעור ממוצע של0.35%תסתכם ב- (. נוסף לכך, הפיקוח על59% )עלייה של כ-2012 בספטמבר 0.22%

ציין הם0הבנקים שלפיהן בשיטות כי לוודא מהבנקים דורש שהוא קובעים את ההפרשות הקבוצתיות להפסדי אשראי בגין הלוואות לדיור יובאו בחשבון מכלול הגורמים המשפיעים על סיכויי הגבייה של הלוואות

.0אלו , בעקבות השינוי בשיטת2011בנק ישראל מסר בתשובתו שמינואר

בדומה למקובל המדידה החשבונאית של הפרשות להפסדי אשראי, העולם, עבר הדגש הפיקוחי לבדיקת נאותות הכיסוי הכולל של תיק האשראי. במשטר זה המעקב אחר מרכיבי ההפרשה השונים נעשההנאותות בדיקת ואת ההפרשה חישוב אופן את להקל כדי בעיקר

בנק ישראל, "שאלות ותשובות: טיוטת הנחיות בנושא הקצאת ההון וההפרשה0 לחובות מסופקים בגין הלוואות לדיור ושינוי משקל הסיכון של ערבות לפי חוק

.19.2.13המכר"

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת128

חיזק את יכולת2011הכוללת שלה. הגידול הניכר בהפרשות בשנת תיק לרבות התיק, בכלל אשראי הפסדי לספוג הבנקים מאזני

בשנת כי הוסיף הבנק לדיור. הפיקוח על2012ההלוואות המשיך נאותות בדבר ולבדיקות לחישוב נוספות הנחיות לגבש הבנקים

הוחלט2013ההפרשה הקבוצתית ובדבר יחס הכיסוי הכולל. במרץ ששיעורה המינימלי של ההפרשה הקבוצתית בגין ההלוואות לדיור יהיה

, וכל בנק נדרש לבדוק אם אין מקום שיפריש כספים בשיעור0.35% גבוה יותר. גם בעקבות מכתב זה לא חל גידול מהותי ביתרת ההפרשהבתיק החשבונאיות המחיקות את הגדילו מהבנקים שחלק מכיוון ההלוואות לדיור באופן שקיזז את הגידול בהפרשה )ההוצאות להפסדיהבנקים לדיור בחצי השנה הראשונה בחמשת הלוואות בגין אשראי

מיליון ש"ח(. באופן זה ההשפעה של הדרישה400הגדולים עמדו על כ-התבטאה בסופו של דבר בירידה במשקל החובות בפיגור מסך התיק.

משרד מבקר המדינה מציין כי הניסיון בעולם מלמד שמשבריםמחשיפת כתוצאה רבות פעמים מתפתחים בנקאות במערכות תאגידים בנקאיים להלוואות לדיור ולענף הנדל"ן, ובעיקר עלהערכת לדיור. ההלוואות היקפי של מואצת התרחבות רקע הסיכונים הגלומים בחשיפות אלו מורכבת במיוחד, וזאת בעיקרבתדירות העובדה שמשברים בשוק הדיור מתרחשים על רקע נמוכה יחסית והיסטוריית ההחזרים של לווי האשראי לדיור טובה

אחרים הלוואות לתיקי שחלק0בהשוואה העובדה עצם . בתיק ההלוואות הגדילו את המחיקות החשבונאיות מהבנקים יש מקום כי הגידול בהפרשה מראה באופן שקיזז את לדיור

לטיוב תיק האשראי לדיור. הנוספות ההנחיות טיוטות גיבוש את לסיים ישראל בנק על ויחס הקבוצתית ההפרשה נאותות בדבר ולבדיקות לחישוב הכיסוי הכולל; ובכלל זה, עליו להמשיך לבחון אם יש להגדילבסיכונים העלייה בגין הנדרשות וההפרשה ההון כריות את

הגלומים בתיק האשראי לדיור.

נקבעה הפרשה נוספת מינימלית11.7.10בנק ישראל פירט בתגובתו כי ב-0 על הלוואות חדשות לדיור שיחס ה-0.75%של LTV-גדול מ שלהן 60%,

מיליון ש"ח )אחרי מס(; וכי חלו100 בכ-2010שבגינה גדלו ההפרשות בסוף שינויים נוספים שהביאו לגידול בהפרשה הכוללת במערכת הבנקאית, כגון:

ב- , שהגדילה את ההפרשה1.1.11שינוי שיטת המדידה החשבונאית החל בכ- )3.8הכוללת ש"ח מיליארד ופנייה33% זה(; למועד מסך ההפרשה

ב- לבנקים הפיקוח של להוסיף1.5.11נוספת הבנקים התבקשו ובה להפרשה הקבוצתית רכיב נוסף בגין תיק ההלוואות לדיור. מהלך זה הגדיל

מיליון ש"ח.300את ההפרשה הכוללת בכ-ההון0 הקצאת בנושא הנחיות "טיוטת ותשובות: שאלות ישראל, בנק ראו

של הסיכון ושינוי משקל לדיור הלוואות בגין לחובות מסופקים וההפרשה (19.02.13ערבות לפי חוק המכר" )

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

129משבר הדיור

המדיניות שנוקט בנק ישראל, ובכלל זה המדיניות המוניטרית, נקבעות על ידו כדי לעמוד במטרות שנקבעו לו בחוק. לשיעורבמטרותיו, לעמוד מנת על הבנק המוניטרית שקובע הריבית להיקף האשראי הזמין במערכת הבנקאית, ולהוראות הפיקוח על הבנקים יש גם השפעה בלתי מבוטלת על שוק הדיור ומחירי הדיור, כחלק ממכלול גורמים נוספים. פעולות שונות שנקטהאת להרחיב הניסיון כגון המחירים, עליות למיתון הממשלה היצע האשראי הבנקאי לבנייה ואת היצע הדירות, לא צלחו עד

כה. היסודות העובדה שאחד לנוכח המדינה, מבקר משרד לדעת המרכזיים המניעים את הביקוש וההיצע בשוק הדיור הוא זמינות מקורות האשראי ועלותם, על מקבלי ההחלטות בממשלה לקדם פתרונות ממשיים בתחום זה, תוך שיתוף פעולה של בנק ישראלבעניינים לממשלה כיועץ הבנק נגיד של תפקידו במסגרת פתרונות לבחון ההחלטות מקבלי על היתר, בין כלכליים. האוכלוסיות על להקל כדי אחד מצד בהם שיש מתאימים הנפגעות מהעלייה בביקוש לדיור ומעליית מחירי הדיור, ומצדללווים במשכנתאות הגלומים הסיכונים את להקטין אחר

ולמלווים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת130

פרק שלישיהשלכות צעדי מיסוי מקרקעין

מבואבשנת 0מסי המקרקעין היוו מיסוי מקרקעין חוק מכוח כ-2012 2.7%

שהממשלה השירותים למימון מקור משמשים והם המדינה מהכנסות יעדיה של הממשלה מספקת. מדיניות המיסוי היא אחד הכלים להשגת ולהכוונת התנהגות הציבור באמצעות תמריצי מס. מערכת מסי המקרקעין משפיעה בין היתר על היצע הדיור, על הביקוש לדיור, על אפיקי ההשקעה של הציבור, על שוק ההון, על רוכשי מקרקעין שהם תושבים זרים ועל

פיזור האוכלוסייה. ומס רכישה0בתרשים להלן מוצגת גביית מס שבח בשנים 0 2012-2006.

עמד על כ-2012מהתרשים עולה כי מס הרכישה בשנת מיליארד3.7 מיליארד ש"ח.2.1ש"ח, ומס השבח על כ-

האגפים המרכזיים המופקדים על גיבוש מדיניות המסים במשרד האוצר הם אגף הכלכלן הראשי - מינהל הכנסות המדינה, מחקר וקשרים בינלאומיים

לפי חוק מיסוי מקרקעין, מקרקעין הם קרקע בישראל, לרבות בתים, בניינים0ודברים אחרים המחוברים לקרקע חיבור של קבע. מס שבח הוא מס המוטל על השבח במכירת זכות במקרקעין; השבח הוא 0

הסכום שבו עולה שווי המכירה על יתרת שווי הרכישה כמשמעותה בחוק מיסוימקרקעין.

מס רכישה הוא מס מחזור המוטל כשיעור ממחיר מקרקעין שנרכשו.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

131משבר הדיור

)להלן - אגף הכלכלן הראשי(, אג"ת ורשות המסים. בדוח השנתי שמינהל הכנסות המדינה מפרסם נכתב כי הוא מרכז את הטיפול במגוון נושאיםייזום מסים, ובהם חקיקת ולמערכת המס, הקשורים להכנסות המדינה רפורמות מס וטיפול בהן, כלכלת מסים )לרבות האחריות לצד ההכנסותנתונים בתחום המסים, בניית בסיסי בין-לאומי, בתקציב המדינה(, מיסוי

אגרות משרדי הממשלה וכן נושאים נוספים בתחום המסים. צעדי מיסוי מרכזיים בתחום המקרקעין ושוק הדיור בשנים

2013-2011 בשל העלייה הניכרת במחירי הדיור בשנים האחרונות והיצע נמוך לעומת ביקוש ובניסיון להשפיע על מגמות בשוק הדיור גם בטווח הקצר ננקטו

. 0 כמה צעדי חקיקה בתחום מיסוי המקרקעין2013-2011בשנים

0הגדלת המס המושת על קבוצות רכישהלחוק מיסוי מקרקעין69תיקון בניין שבנתה0 הטיל מס רכישה גם על

קבוצת הרכישה ולא רק על הקרקע כפי שהיה בעבר. עד לתחולת התיקון,ואילו בניית הבניין לא5%על רכישת הקרקע הוטל מס רכישה בשיעור

חויבה במס רכישה )לעומת זאת, אם דירה נקנתה מקבלן או בבניין אחר בחוק מס ערך0הוטל מס הרכישה על מלוא מחיר הדירה(. כמו כן, תיקון

מוסף חייב בתשלום מע"ם על מרכיב הקרקע בעסקת מכירה של קרקעעל הושוו תשלומים החלים וכך רכישה, דירות במסגרת קבוצת לרוכשי רוכשי דירות במסגרת קבוצות רכישה לאלו החלים על רוכשי דירות חדשות מקבלן. צעדים אלו שמטרתם הייתה למנוע עיוותי מס עשויים להקטין את

הביקוש לבניית דירות באמצעות קבוצות רכישה.

פטור זמני ממס שבח על דירות כדי לעודד את הגדלת היצע הדירות למגורים ניתן פטור נוסף ממס שבח

כי מי0 נקבע בהוראת שעה2011. בפברואר 0במכירת דירת מגורים מזכהשמיום בתקופה מזכות, מגורים דירות שתי עד עד1.1.11שמוכר

על השימוש בכלי מס השבח במשך השנים כדי להשפיע על שוק הדיור, וכן0 על היזמה לבטל את הפטור ממס שבח על מכירת דירה לא יחידה, ראו להלן

בפרק "השימוש במס שבח ככלי בתחום הדיור".זכות במקרקעין0 קבוצת רכישה היא קבוצת רוכשים המתארגנת לרכישת

שהרוכשים ובלבד מארגן, גורם באמצעות נכס של הקרקע על ולבנייה בקבוצה מחויבים למסגרת חוזית. נכס לעניין זה הוא נכס שאינו דירת מגוריםמיסוי בחוק כהגדרתם נכסים או למגורים המיועדת דירה שהוא נכס או

מקרקעין. לחוק המדיניות הכלכלית35 לחוק מיסוי מקרקעין מקורו בסעיף 69 תיקון 0

. תחילתו של התיקון2010 )תיקוני חקיקה(, התשע"א-2012 ו-2011לשנים .1.1.11ב-

תיקון 0 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-40 ו-33, מקורו בסעיפים 1975 34 ו-2011לחוק המדיניות הכלכלית לשנים )תיקוני חקיקה(, התשע"א-2012

2010.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת132

, יוכל לקבל פטור מלא ממס שבח אם מחיר כל אחת מהדירות31.12.12יחסי על חלק המחיר2.2אינו עולה על וישלם מס שבח מיליון ש"ח,

תוקנה הוראת השעה והוספה2011העולה על הסכום האמור. באוגוסט האפשרות, בתנאים מסוימים, למכור בפטור ממס שבח דירות שאינן דירותלייעודים אחרים, וזאת כדי לעודד מכירת דירות ששימשו מגורים מזכות, כדי להשקעה דירות מכירת לעודד נועדו אלו צעדים משרדים. למשל

להגדיל את היצע הדירות למגורים.

הפחתת שיעור מס השבח הריאלי החל על קרקע המיועדת לבניית 0דירות מגורים

נקבע הדירות היצע את להגדיל שיאפשרו קרקעות מכירת לעודד כדי שיעור מס שבח מופחת לפי שיעור המס השולי של היחיד, אך לא יותר מ-

על קרקע שנרכשה בין 20% ל-1.4.61 ונמכרה; זאת במקום6.11.01 מס שבח בשיעור מס ההכנסה השולי של היחיד כפי שהיה עד כה.

0 המושתים על דירה שאינה דירה יחידה0הגדלת שיעורי מס הרכישה

דירות להשקעה לרכישת ינותב הדירות החדש שהיצע מצב למנוע כדי , בהוראת שעה, מס רכישה על רכישת דירת מגורים2011נקבע בינואר

שאינה דירת מגורים יחידה, ובכך הופחתה הכדאיות לרכישת דירה כאמור. ממחיר הדירה. במסגרת החוק5%-7%מס הרכישה הועלה לשיעור של

לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים )תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים )להלן - חוק ההסדרים( הוספו באוגוסט2013(, התשע"ג-2014 ו-2013רכישה של 2013 מדרגות מס ושל 8% תוך מתן הקלות משנת10% ואילך. 2015

1לוח מדרגות מס רכישה לדירה שאינה דירה יחידה

שיעור המס )אחוזים(חלק השווי ממחיר הדירה )מיליוני ש"ח(

לפי סעיף 0 "דירת49 מגורים מזכה היא דירת )א( לחוק מיסוי מקרקעין, מגורים ששימשה בעיקרה למגורים לפחות באחת משתי התקופות שלהלן: )

1( מחושב השבח; חמישיות מהתקופה שבשלה ארבע ארבע השנים2( ) בדירה נעשה לא שבה תקופה יראו זו, הגדרה לעניין למכירתה; שקדמו שימוש כלשהו, או תקופה שבה שימשה הדירה לפעולות חינוך, לרבות פעוטון, או דת כפי שקבע שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, כתקופה

שבה שימשה הדירה למגורים".- הוראת שעה(,0 מגורים דירות מיסוי מקרקעין )הגדלת ההיצע של חוק

.2011התש"ע- שם.0 שם.0 לפי חוק מיסוי מקרקעין, דירה יחידה היא דירת מגורים שהיא דירתו היחידה0

זוג הגר בדרך קבע בן זוגו, למעט ובן ובאזור; רוכש של הרוכש בישראל שנים, למעט ילד נשוי, ייחשבו רוכש18בנפרד, וילדיהם שטרם מלאו להם

אחד.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

133משבר הדיור

31.12.14דירה שנרכשה עד 1.095עד

3.27-1.0964.5-3.277

15-4.581510יותר מ-

ואילך1.1.15דירה שתירכש מ-1.053.5עד

4.5-1.05515-4.581510יותר מ-

הפחתת מס רכישה המושת על רוכש דירה יחידה ניתן בהוראת שעה לרוכשים דירה יחידה פטור ממס רכישה2011בינואר

עד מיליון ש"ח. במאי 1.35על חלק השווי ממחיר הדירה של 2013, הדירה ממחיר השווי חלק הוגדל מקרקעין מיסוי חוק תיקון במסגרת

מיליון ש"ח1.47הפטור ממס לכ- . בחוק ההסדרים הוספו מדרגות מס0 רכישה באופן שרוכשי דירה יחידה הרוכשים דירות יוקרה ישלמו מס רכישהלהלן ראו עולה, בשיעור

.2בלוח 2לוח

מדרגות מס רכישה המושת על דירה יחידהחלק השווי ממחיר הדירה

)מיליוני ש"ח(שיעור המס

)אחוזים(1.470עד

1.74-1.473.54.5-1.745

15-4.581510יותר מ-

ביטול הפטור ממס שבח על מכירת דירת מגורים מזכה שאינה דירהיחידה בבעלות המוכר

בוטל הפטור למכירת דירת מגורים הניתן אחת לארבע2013באוגוסט מדירת יותר שבבעלותו שמי נקבע להשקעה. לדירות גם הניתן שנים, מגורים אחת יהיה חייב במס שבח עבור מכירת דירותיו אלו, ורק כשיהיה

. 0בעל דירה יחידה יוכל למכור אותה בפטור ממס שבח

לחוק מיסוי מקרקעין.75 תיקון 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת134

השלכותיהם של השינויים במיסוי על שוק הדיורלשנים הכנסות המדינה מינהל -2012-2011בדוח השנתי של )להלן

הפעילות של קבוצות בהיקף חדה ירידה חלה כי נאמר הדוח השנתי( )כ-2011רכישה בשנת במספר הדירות(, בהמשך לירידה של 15% 8%

בחלקה מהכבדת2010בשנת נובעת להניח שהירידה צוין שניתן עוד . המיסוי על קבוצות רכישה.

בעקבות הפחתת שיעור מס השבח הריאלי המושת על קרקע המיועדתנמכרו2011לבניית דירות מגורים, בדוח השנתי מובא אמדן ולפיו בשנת

בניית המאפשרות )לעומת 3,800קרקעות יח"ד בשנת1,800 יח"ד 2010 .)

בדוח השנתי האמור ובתגובת הכלכלן הראשי נמסר כי לאחר שפורסמה הוראת השעה ולפיה ניתן למשקיעים פטור ממס שבח למכירת שתי דירות נוספות )להלן - הוראת השעה(, גדל שיעור מכירתן של דירות להשקעה

- בשנת 2010לעומת )לפני הוראת השעה( נמכרו 2010 דירות3,400 דירות5,400 ו-2011 דירות בשנת 7,000ובעקבות הוראת השעה נמכרו

. 2012בשנת מהדוח השנתי עולה כי בעקבות העלאת שיעורי מס הרכישה המושת על

על ידי בנק2011דירה שאינה דירה יחידה ובשל העלאת הריבית בשנת בשנת - להשקעה דירות ברכישת ירידה חלה כ-2011ישראל נרכשו

דירות להשקעה )ירידה של כ-22,000 לעומת 29% (. אג"ת ציין2010 -2012 כי שיעור הדירות שרכשו המשקיעים בשנים 2014בתשובתו מינואר

היה קטן בכ-2011 נקודות אחוז מאשר בתקופה שקדמה לשינויים7-6 בתחום המיסוי.

עולה2014מנתונים שהתקבלו מאגף הכלכלן הראשי ומתשובתו מינואר בשנת כ-2012כי רק נרכשו כ-23,500 רק ונמכרו להשקעה דירות

של 14,950 הראשונה במחצית כ-2013. רק נרכשו דירות12,530 כ- ונמכרו בשנת8,200להשקעה גדל להשקעה הדירות מספר לכן, .

.2013 ובמחצית הראשונה של 2012

נמצא כי אף שצעדי המיסוי האמורים הביאו לידי הגדלת היקףבשנים להשקעה דירות שנת2012-2011מכירת )לעומת

ו-3,600( בכ-2010 הכולל2,000 דירות, בהתאמה, מספרן גבוה היה גדל משום שמספר הרכישות של הדירות להשקעה

ממספר המכירות.

2014בתשובתו מסר אגף הכלכלן הראשי למשרד מבקר המדינה מינואר , ולמשקיעים שצפו2013כי מאחר שהוראת השעה הייתה בתוקף עד סוף

את המשך עליית המחירים בשוק הנדל"ן היה תמריץ לדחות את המכירה , שהוכנס בחוק76-תיקון 1963 חוק מיסוי מקרקעין )שבח ורכישה( תשכ"ג-0

לשינוי סדרי עדיפויות לאומים )תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים.2013(, התשע"ג-2014 ו-2013

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

135משבר הדיור

בנוגע סופיות מסקנות להסיק מוקדם הוראת השעה, תום תקופת עד למידת האפקטיביות של הוראת השעה.

מחירי לבעיית ההנחה שהפתרון כי בתגובתו הראשי הכלכלן מסר עוד מהאפשרות מתעלמת להשקעה הדירות מספר מצמצום יגיע הדירות שפתרונות דיור יכולים לבוא בצורת שכירות ואף פוגע בהיתכנות פתרון זה. אם הממשלה תעודד בעלי דירות להשקעה למכור את דירותיהם, היצעכך, חלק ומחירי השכירות עלולים לעלות. עקב יקטן הדירות להשכרה לביקוש לשכירות מביקוש מעבר ויהיה דירה לקנות יעדיפו מהשוכרים

לדירות לרכישה.מסר הכלכלן הראשי כי 2015בתגובתו מינואר היצע הדירות להשכרה

מסופק רובו ככולו ע"י המשקיעים הפרטיים. "ייבושו" המוחלט של שוק זהיש בו כדי להביא לעליית מחירי השכירות.

משרד מבקר המדינה מעיר לאגף הכלכלן הראשי כי לא נמצאה כל עבודה הבוחנת את המשמעות שבהקטנת מספר המשקיעים והשפעתה על שוק הדיור, ומלמדת על התמהיל הרצוי מהבחינה הכלכלית בין פתרונות השכירות שיספקו המשקיעים, אם ימשיכולרכישה דירות של ההיצע הגדלת ובין בדירותיהם, להחזיק

בעקבות מכירתן של דירות שנקנו לצורכי השקעה.

שיתוף פעולה בין-אגפי לגיבוש חקיקת מיסוי מקרקעין

נמצא כי אג"ת יזם את גיבוש חוק מיסוי מקרקעין )הגדלת היצע , והקים צוות2011של דירות מגורים - הוראת שעה(, התש"ע-

בשיתוף רשות המסים לבחינת השפעות החקיקה והיבטים שוניםשל שיתופו ללא אך החקיקה, בניסוח עסק שגם בחקיקה,

מינהל הכנסות המדינה כשותף מלא בתהליך.

עמד משרד מבקר המדינה על כך שעם הקמת20130כבר בדוח משנת היחס שבין יקבע את אגף הכלכלן הראשי החדש ראוי שמשרד האוצר

כמו כן, עמד סמכותו ואחריותו של האגף ובין אלו של רשות המסים ואג"ת. על כך שיש להשלים את "נוהל חקיקת מסים" שטיוטה שלו הוכנה על ידיוחקיקה מס מדיניות גיבוש נושא את להסדיר האמור הראשי הכלכלן

במשרד האוצר. מתשובתו של אגף הכלכלן הראשי לממצאים בדוח הנוכחי עולה שנוהלהכלכלן אגף תפיסת לפי במדיניות. ולא בחקיקה עוסק מסים חקיקת הראשי, בדרך כלל תהליך החקיקה מתבצע לאחר קביעת המדיניות )אוהיזון חוזר מבעיות ישנו כי לעתים לפחות קביעת עיקרי המדיניות(, אם

ראו מבקר המדינה, 0 "החלטות בתחום2013)א 64דוח שנתי (, בפרק .157-152המיסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ'

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת136

שהתגלו במהלך תהליך הכנת החקיקה והדבר מצריך מחשבה שנייה בנוגע למדיניות המס. את החקיקה מובילים אגף הכלכלן הראשי ורשות המסים, ובמסגרתה אפשר ליישם כל מדיניות בתחום המסים, גם כזאת שיוזם אגף

אחר במשרד האוצר, למשל אג"ת, אך גם לשכת השר ולשכת המנכ"ל.

טרם הושלם ואושר.2012נמצא שהנוהל שהוצע כבר בדצמבר עוד נמצא כי אף שאג"ת עצמו יוזם שינויי חקיקה בתחום המסים בכלל ובתחום מיסוי המקרקעין בפרט, הנוהל שהציע הכלכלן הראשי אינו עוסק כלל במקרים אלו; ואם אחד משני האגפים האחרים יזם את החקיקה, הנוהל שהוצע אינו מתייחס לאופןהחקיקה של ההיבטים לבחינת בתהליך אג"ת שיתוף

והשפעותיה.

ביוני נציגי משרד מבקר המדינה מסר אגף הכלכלן2013בפגישה עם הראשי כי ברמה הכוללת של התפיסה הנוגעת לשינויים במס נוצר שיתוףוראש רשות מינהל הכנסות המדינה, ראש אג"ת בין ראש אגף פעולה המסים. אולם טרם נוצר תהליך של שיתוף בהליך ניסוח שינויי החקיקההנוהל עקב גיבוש וטרם הסתיים הנוגעות להשפעותיה שונות ובבדיקות

במאי בפגישה המסים. רשות עם דעות הסמנכ"ל2013חילוקי מסר לעניינים מקצועיים ברשות המסים לנציגי משרד מבקר המדינה כי במסגרת הנוהל לא הושם דגש מספיק על הידע הנצבר ברשות שמקורו בניסיונהיכולת היישום והאכיפה של ובהיכרותה את בתפעול מערכת גביית המס הסעיפים השונים, ועל ההבדלים במידת הדחיפות שרשות המסים לעתים

רואה בה את הצורך בחקיקה מסוימת, לעומת מינהל הכנסות המדינה.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי למצוא את הדרך לשיתוף פעולה מיטבי בין האגפים השונים במשרד האוצר, הן במסגרת גיבוש המדיניות הן במסגרת החקיקה הנלווית לה, כדי שימוצו היתרונות והידע של כל אגף ואגף. כמו כן, ראוי כי נוהל חקיקת

מיסוי המקרקעין יושלם ויאושר.

רכיב המסים ומשקלו במחיר הדירההמדינה,3בלוח הכנסות מינהל שעשה תחשיב נתוני מפורטים להלן

האומד את משקל המסים )לא כולל מסים עירוניים כמו היטל השבחה(מתוך השווי הכולל של עסקאות למכירת2011שקיבלה המדינה בשנת

דירות מגורים באותה שנה. 3לוח

שיעור מס הרכישה, מס שבח ומע"ם 2011מתוך השווי הכולל של עסקאות למכירת דירות מגורים בשנת

)במיליוני ש"ח(*

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

137משבר הדיור

96,214.0סה"כ שווי עסקאות למכירת דירות1,894.5חיובי מס רכישה

163.9חיובי מס שבח3,642.9הכנסות ממע"ם

סך הכול משקל המסים מתוך סך כל שווי עסקאות 5.9%בדירות

לפי נתונים של אגף הכלכלן הראשי.*

נמסרה למשרד מבקר המדינה טיוטת מחקר שעשה משרד2013באוגוסט בוני והתאחדות הלמ"ס בשיתוף הבינוי( משרד מחקר - )להלן הבינוי

הבנייה0הארץ עלויות של השונים המרכיבים בניתוח עסק המחקר . למגורים בכמה חתכים - אזור גאוגרפי, מספר הקומות בבניין, הבעלות על הקרקע )בעלות פרטית או בעלות המדינה( וסוג העסקה )עסקה שבוצעהכמה נבדקו במחקר קומבינציה(. או רכישה קבוצת או יזם באמצעות - עלות קרקע דירה מרכיבים המשפיעים על מחיר המכירה הסופי של מושבחת ומפותחת )כולל מס שבח והיטלי פיתוח(, מסים ממשלתיים, עלות בנייה ישירה, עלות מרתפי חניה, עלויות תכנון, חיבור חשמל, פרסום ושיווק,

. 0הנהלה וכלליות, עלויות מימון, עלויות בלתי צפויות מראש ומע"ם מבצעי המחקר מצאו שלמדיניות הממשלתית והמוניציפלית ישנה השפעה ישירה ומהותית על מרכיבים עיקריים של עלויות במחיר הדירה הממוצע הארצי. להלן תרשים המתאר את התפלגות מחיר דירה לפי ממוצע ארצי

משוקלל.

את המחקר ביצעו חברות חיצוניות המתמחות בייעוץ כלכלי והנדסי בתחום0הבינוי והשיכון.

הנתונים התבססו על פרויקטים שבנייתם הסתיימה במהלך 0 עד יוני2010 . מהמחקר עולה כי משנת2009-2007 והקרקע שלהם נרכשה בשנים 2012בעיקר2008 הן במחירי הדירות, חלה עלייה חדה הן במחירי הקרקעות

מייצגים פרויקטים שבהם לפיכך, סביר שהנתונים במדגם באזורי הביקוש. בעת כיום. מאשר קטן היה העלות מרכיבי לכלל יחסית הקרקע משקל

ואילו16%שנעשה המחקר שיעור מס הערך המוסף החל על הרוכשים היה (.2013 )ביוני 18%לאחר מועד איסוף הנתונים עלה ל-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת138

ניתן לראות כי העלויות הכוללות את עלות הקרקע המושבחת והמפותחתממחיר הדירה )עלות האגרות, היטלים ועלויות פיתוח21.9%המהוות כ-

מתוכן(, שיעור המסים הממשלתיים הוא4.6%תשתית מהוות בממוצע כ- בממוצע ממחיר הדירה.13.8% ממחיר הדירה ושיעור המע"ם כ-0.9%כ-

בממוצע ארצי - עלויות אלו, שעליהן יש לממשלה השפעה ישירה, שיעורןכי באזור המרכז )לא כולל37%כ- ממחיר הדירה. עוד נמצא במחקר

העיר תל אביב( שיעורן של עלויות הקרקע המושבחת והמפותחת בתוספת.47%0 ממחיר הדירה ובתל אביב כ-38%מע"ם הוא כ-

, דהיינו בתקופה שחלה עלייה חדה במחירי הדירות,2008נמצא כי משנת עלויות רכיבי את המסים ורשות אג"ת הראשי, הכלכלן אגף בחנו לא המסים שיעור ואת בכלל הדירה במחיר ואת משקלם למגורים הבנייה וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט. יתרה מזאת, הם גם לא בחנו אתובין מחירי הדירות לפי אזורים שונים ולא נעשתה כל הבחנה בין זכאים משקיעים המספקים את הדירות הזמינות להשכרה. בחינה זו היא בגדר תשומה במסגרת תהליך קבלת ההחלטות, והיא מסייעת בין היתר לבחוןלבחון מחדש את ההשפעה וכן הדיור שיסייעו בפתרון מצוקת אמצעים והאפקטיביות של האמצעים הננקטים בשוק המגורים בכלל ושל קביעת

שיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוקי המס בפרט. בתשובת אגף הכלכלן הראשי נמסר שהטענה לפיה הממשלה משפיעה

לפחות ממחיר דירה, מרמזת על כך שיש ביכולתה37%באופן ישיר על להפחית את מחירי הדיור, תוך התעלמות מכך שהממשלה נותנת שירותים בתמורה )ביצוע עבודות פיתוח וכו'(, ומשמעות הצעד היא סבסוד ישיר של

בניית דירות על ידי הממשלה, וכי הדבר יגרום להגברת הביקוש לדירות.

קומות.8-3 בבניינים שבהם 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

139משבר הדיור

לאג"ת הראשי, הכלכלן לאגף מעיר המדינה מבקר משרד ומחקר מעקב לפעם מפעם שייזמו ראוי כי המסים ולרשות מעודכנים המציגים נתונים עדכניים על השינויים ברכיבי מחירי הדירות לצורך קביעת מדיניות מיסוי מקרקעין ותשומות לבחינת

פתרונות למצוקת הדיור.

השימוש במס שבח ככלי בתחום הדיוררבינוביץ ועדת המלצות בעקבות מעשור, יותר מיסוי0לפני חוק תוקן

ומס השבח הופחת בשיעור ניכר: מהמס השולי שחל על האזרח0מקרקעיןעל השבח הריאלי25%או ממס החברות שחל על חברה, לשיעור של

למן היום הקובע והלאה. זאת מתוך רצון לשפר את0שיחושב באופן ליניארי רמת הוודאות ולהאיץ את הפעילות בענף הנדל"ן. ועדה שנייה שהוקמה הובילה למיסוי פרסונלי במקום המיסוי הטריטוריאלי והטלת מס על רווחי

. 0הון בבורסה

השינויים במגמות של רכישת דירות להשקעה בעקבות הרפורמותבמס

השילוב של הפחתת מס השבח על דירות עם הטלת מס על אפיקי השקעה אחרים בשוק ההון עודד את הציבור לבחון את אפשרויות ההשקעה בדירות להשכרה. עוד יש לציין שעל רקע העלייה הגדולה מברית המועצות ניתנו בשנות התשעים של המאה העשרים פטורים נוספים שהביאו להקלות במס לצורך השקעה בדירות להשכרה. במועד סיום הביקורת עדיין היו כמה מהן

תקפות: מינה שר האוצר דאז ועדה ציבורית לרפורמה במערכת מיסוי2001באוגוסט 0

המקרקעין בראשותו של רו"ח יאיר רבינוביץ )להלן - ועדה למיסוי מקרקעין(.הגישה הוועדה לשר האוצר את מסקנותיה. חברי הוועדה2001בנובמבר

התבקשו להציע רפורמה במערכת מיסוי המקרקעין שתתקן עיוותים, תסיר חסמי מס, תשפר את רמת הוודאות ותאיץ את הפעילות בענף הנדל"ן שנקלע

30%-50%למיתון. שיעור מס השבח שחל על מקרקעין באותה עת היה מהשבח הריאלי ליחידים )לפי שיעור המס השולי החל עליהם( ובשיעור של

מס בשיעור של 36% כן הוטל כמו לחברות. האינפלציוני10% מהשבח אין1994 )על השבח האינפלציוני שצמח החל משנת 1993שצמח עד לשנת

חיוב במס(.מ-1838ס"ח תשס"ב מס' 0 )220, עמ' 24.3.02 3087ה"ח תשס"ב מס'

ימים מיום פרסומו, וראו60 והוראת שעה; תחילתו 50( - תיקון מס' 316עמ' תחולה. 33סעיף לעניין מס' תשס"ה ס"ח 1960ת"ט

.7.11.01; תחילתו ב-3 עמ' 28.10.04מ-היחס שבין כל אחת מהתקופות; זו שלפני היום הקובע וזו שלאחריו לכלל0

.7.11.01התקופה שבה נצבר השבח. היום הקובע נקבע ל- מינה שר האוצר דאז ועדה לרפורמה במס הכנסה בראשותו2002 בפברואר 0

הגישה הוועדה את המלצותיה. הוועדה2002של רו"ח יאיר רבינוביץ. ביוני המלציה לצמצם את הפער בין נטל המס על עבודה ובין נטל המס על רווחי

הון בבורסה שהיו פטורים ממס.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת140

חוקקה הוראת1992פטור ממס שבח במכירת דירת מגורים - בשנת .1 למתן פטור ממס שבח במכירת דירת מגורים, שאפשרה בתנאים0שעה

מסוימים מכירה של עד שתי דירות מגורים בשנה בפטור ממס שבח.והוסדרו0כשפג תוקפה של הוראת השעה תוקן חוק מיסוי מקרקעין

לפטור האפשרויות אחת דירה. במכירת שבח ממס פטור הוראות התקיימה במקרה שהמוכר לא מכר בארבע השנים שקדמו למכירה

האמורה דירת מגורים אחרת בפטור ממס.למגורים.2 דירה הכנסה משכר על פרטיים למשקיעים -0פטור ממס

,0הפטור ממס ניתן ליחיד כהוראת שעה, על הכנסה שסכומה מוגבל מהשכרת דירת מגורים עבור חודש השכרה כלשהו בשנת מס. בשנת

בין0, במסגרת חוק ההסדרים, הפך החוק2007 להוראה של קבע השאר על מנת ליצור ודאות ויציבות בעניין זה.

התרשים להלן מדגים את הצלחת מדיניות המסים בעידוד רכישת דירותבשנים להשקעה

בעלייה הניכרת במספר הדירות שנרכשו לשם השקעה.2012-2002

שעה(,0 )הוראת מגורים( דירת במכירת )פטור מקרקעין שבח מס חוק .1992התשנ"א-

.34 - תיקון 1963 חוק מיסוי מקרקעין )שבח ורכישה(, התשכ"ג-0 חוק מס הכנסה )פטור ממס על הכנסה מהשכרה דירה למגורים(, התש"ן-0

1990. תקרת הפטור על2013 תקרת הסכום נקבעת בפקודת מס הכנסה. לשנת 0

ש"ח לחודש.4,980הכנסות מהשכרת דירות מגורים בישראל היא חוק מס הכנסה )פטור ממס על הכנסה מהשכרה דירה למגורים(, התש"ן-0

1990.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

141משבר הדיור

עולה שבשנים הוכפל מספר2007-2002מנתוני אגף הכלכלן הראשי 2 למספר שיא של כ-2002 בשנת 14,000 מכ-0הדירות שנרכשו להשקעה

. שיעור הדירות שנרכשו להשקעה עלה לשיא של כ-2007 בשנת 9,000ושיעורו הממוצע באותה שנה היה כ-2009 ברבעון השני של 33% 31%

בלבד בשנת 22.4%לעומת שיעור של כ- . מניתוח נתונים שעשה2002 עולה כי בשנים 0אגף הכלכלן הראשי שני גורמים מרכזיים2009-2002

בעקבות הרפורמות - להשקעה שנרכשו הדירות בשיעור לגידול גרמו והמשבר ההון שוק למיסוי והוועדה מקרקעין למיסוי הוועדה החלטות

מקורו בהעלאת הריבית2011. הקיטון בשנת 2007הפיננסי שפרץ בסוף שקבע בנק ישראל בשנה זו, בצעדי המיסוי להגדלת מס רכישה ובכוונה

. מהנתונים עולה כי2011לבטל פטורים ממס שבח במכירת דירה בשנת ירד2012-2011שיעור המשקיעים מכלל רוכשי הדירות למגורים בשנים

לעומת 7-6בכ- אחוז נקודות המדינה2009 הכנסות מינהל דוח לפי . חלק מהירידה הושפע מצעדי מיסוי שמשרד האוצר2012-2011לשנים

כמתואר להלן. 2010החל ליזום בשנת

היזמה לביטול פטור מס שבח ומימושה הצעת חוק לביטול הפטור ממס שבח למוכר דירה0 יזם אג"ת2011ביולי

שבבעלותו כמה דירות, וזאת בשל העלייה הניכרת במחירי הדיור והמחסורבאפיקי השקעה של המיסוי מסלולי את להשוות וכדי הדירות בהיצע

אחרים השקעה אפיקי של המיסוי למסלולי ההסבר0הנדל"ן בדברי . להצעה נכתב כי האפשרות למכור דירת מגורים מזכה בפטור ממס שבח בכל ארבע שנים מעכבת כניסת דירות לשוק משיקולי מיסוי, ואף יוצרת)כמו השקעה אחרים במובחן ממסלולים לנדל"ן, פטור אפיק השקעה

בשוק ההון(.

דירה שרכש מי שבבעלותו כבר רשומה לפחות דירה אחת נוספת.0 מינהל הכנסות המדינה, "רוכשי דירות להשקעה - מאפיינים ומגמות", ניתוח0

.27.10.09רב-שנתי, אג"ת הציע מתכונת חיוב במס שבח שלפיה בעלים של כמה דירות מגורים0

זמן שהשבח שנצבר יוכל לקבוע, בנוגע לכל דירה בנפרד, תקופת מזכות במהלכה יהיה פטור ממס שבח. תקופות הזמן שנבחרו אסור שיחפפו ביניהןאותה על יינתן פטור ממס שבח דירות ייתכן מצב שבו לכמה מפני שאז תקופה. אם נמכרה דירת מגורים מזכה והתבקש עבורה פרק זמן שבו השבח שנצבר יהיה פטור, אסור יהיה במכירת דירה עתידית כלשהי של המוכר ובן זוגו לבקש שוב פטור לתקופה זו. יוצא אפוא שבמתכונת זו נדרש בין היתר שמוכרחייב לצרף את יהיה זוג המבקש לבחור תקופת שבח פטורה בן לו שיש הסכמת בן זוגו לבחירה האמורה. מוכר שלא יצרף הסכמה כאמור יראוהו כמי שלא בחר תקופה לפטור. הסכמה זו נדרשת מכיוון שבני זוג נחשבים כמוכר אחד לעניין אפשרות לקבלת פטורים עתידיים בגין מכירת דירות נוספות שיש בידם במשותף או בנפרד. עוד עולה שבמתכונת זו נדרשת היערכות מחשובית מרשות המסים שתאפשר מעקב אחר כל תקופות הזמן שנבחרו בנוגע לכל אחת מהדירות שהיו בידי כל אזרח ונמכרו ואחר כל הדירות המצויות בידו בכל

רגע נתון. חוק71( - תיקון מס' 1292 )עמ' 603 הממשלה תשע"א מס' הצעת חוק0

.11.7.11, 2011מיסוי מקרקעין )שבח ורכישה(, תשע"א-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת142

בנושא מתכונת החוק שהציע אג"ת הועלה הקושי0בדיוני ועדת הכספים צוין וכן פטורה שבח תקופת לבחירת זוג בן הסכמת בהצגת הנדרש ועדת בישיבת מסר חשבון רואי לשכת נציג מסובכת. החוק שמתכונת חשבון לרואי גם וקשה מסובכת המוצעת החוק מתכונת כי הכספים

אמר נציג לשכת עורכי24.7.11הנחשבים בעלי מקצוע בתחום. בישיבה ב-לנושא של ביחס אין מחלוקת "ראשית, כי בנוגע למתכונת החוק הדין האחדה של שיעורי המס ביחס להשקעות. הבעיה האמיתית היא שהדרך הזאת היא איומה, נוראית". הוא ציין כי נדרש לקיים דיון מקצועי ומסודרשבח. במס לחיוב אחרים פתרונות ישנם וכי אחרות הצעות מיני בכל ועדת בישיבת התקבלה לא אג"ת שהציע שבח במס החיוב מתכונת

הכספים ואג"ת העדיף שלא לקבל הצעת פשרה שהציעה ועדת הכספים. מסר נציג רשות המסים לנציגי משרד מבקר המדינה13.05.13בפגישה ב-

כי התנגדה למתכונת המוצעת והתריעה לפני אג"ת על הסיבוך במתכונת המוצעת ועל העלות התפעולית הגבוהה המחייבים שינוי מחשובי וקליטתציבור עם רב חיכוך צפתה כי הוסיפה הרשות עובדים חדשים. עשרות הנישומים במסגרת גביית המס במתכונת זו, ואף הציעה לאג"ת מתכונת אחרת. אג"ת מסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי יזם מתכונת זו מפני שהיא מחייבת את השבח הנצבר על הדירות באופן מדויק, וכי מתכונת זו

אושרה על ידי הנהלת משרד האוצר.למשרד מבקר המדינה2014סגן הממונה על התקציבים מסר בינואר

לחוק אכן העלתה רשות71)להלן - תגובת אג"ת( כי בעת גיבוש תיקון שר החלטת בעת להם. לגרום יכול שהתיקון תפעוליים קשיים המסים האוצר על התיקון לא העלתה רשות המסים הצעה חלופית וראש הרשותיישם את התיקון המוצע. אנשי רשות המסים כתבו את הצעת הודיע כי החוק וקידמו אותה. עוד מסר אג"ת בתגובתו כי בעת קידום מדיניות יש לשקול את יתרונותיה ואת חסרונותיה ואף את הקשיים המינהליים הכרוכים בה, והדבר כמובן נעשה במקרה זה שבו השר הכריע כי יש לקדם מדיניות

של גביית מס ממשקיעים על אף הקשיים המינהליים הכרוכים בה.בפברואר מסר המסים ברשות מקרקעין לשומת א אגף 2012מנהל

למשרד מבקר המדינה )להלן - תגובת רשות המסים( כי הרפורמה בשוק הדיור דרשה משנה זהירות. כמו כן, מנגנון המס אשר היה קיים במשך שנים רבות לא מיסה את הדירה שבה מתגורר התא המשפחתי. הניסיון להגיעכרוך בחקיקה היה למודל מדויק הממסה את הדירות להשקעה בלבד מסורבלת וקשה מאוד ליישום במישור התפעולי. במסגרת המודל שנבחר

בסופו של תהליך בחינה יסודי ומעמיק ניתנה עדיפות לפשטות2013בשנת התפעולית על פני הדיוק במקרים מסוימים. הצורך להתאים את מערכתבמנותק להיעשות יכולה לא גיסא מחד בשוק לשינויים בנדל"ן המיסוי

מהצורך החשוב לא פחות לשמור על יציבות וודאות מיסוית מאידך גיסא.

.26.7.11 ומיום 24.7.11 ראו דיוני ועדת הכספים מיום 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

143משבר הדיור

דירות165,000, לאחר רכישתן של כ-2013נמצא כי במאי בשנים משקיעים ידי על מחירי2012-20070שנקנו ועליית

הדיור במשך חמש שנים, הממשלה אישרה תיקון לחוק מיסויבמועד שבח במס להשקעה דירות חיוב שעניינו מקרקעין

המתחשבת בהערות שהעלתה רשות המסים0מכירתן, במתכונת התקבל התיקון בכנסת.2013. באוגוסט 2011כבר בשנת

שיעור המס יעמוד1.1.14במתכונת החדשה לחיוב במס שבח נקבע כי מ- מהשבח המוטל על מכירת כל דירת מגורים שאינה דירה יחידה25%על

)להלן - דירה נוספת(. המס שיוטל בגין שבח בדירת מגורים יהיה לינארי באופן שהשבח המיוחס לתקופה שעד תחילת התיקון יהיה פטור. עוד נקבע

שיבוטל הפטור ממס שבח לדירת מגורים נוספת אחת לארבע שנים.

מעקב אחר אופן התאמת הוראות מיסוי מקרקעיןלשינויים במשק

מדיניות מיסוי המקרקעין כוללת היבטי מקרו העוסקים בצדדים הפיסקלייםמשקית למדיניות הנוגעים מיקרו והיבטי הטווח וארוכי הטווח קצרי מיסוי שמדיניות ראוי לכן, הדיור. משבר בפתרון תמיכה כמו וחברתית, המקרקעין תיקבע בראייה מערכתית ולאחר בחינת השפעתן של חלופות שונות על הדינמיקה הכלכלית ועל התכנון המקרו-כלכלי מתוך איזון בין

רכיבי המס השונים ושיעוריו ובחינת השפעותיו על התנהגות הציבור. כי בשל2013ביוני לנציגי משרד מבקר המדינה מסר הכלכלן הראשי

הקשרים בנושא רציף ומחקר תכנון נעשה אין אדם בכוח מחסור וההשפעות ההדדיות בין ההיבטים המקרו-כלכליים של המיסוי בכלל ושל מיסוי המקרקעין בפרט ובין השפעות המיקרו. כמו כן, אין נעשה מעקב אחר השפעת צעדי מדיניות שננקטו. עוד מסר כי מינהל הכנסות המדינה נמצא בעיצומו של תהליך שדרוג ומיצוב שבמסגרתו תשופר ראיית המקרו של מדיניות המס ומיסוי המקרקעין, לרבות ניתוחים והשוואות בין-לאומיות. שינויים במדיניות כלכלית נעשים במקרים רבים באמצעות שינויים במדיניות ההכנסות ממסים של המדינה, וכך גם נעשה במיסוי מקרקעין. במסגרת שדרוג האגף ישופרו גם רמת המעקב ברמת המיקרו ושיתוף הפעולה עם

גורמים אחרים היוזמים שינויים ספציפיים בחקיקת מיסוי מקרקעין.במאי המסים2013בפגישה ברשות מקצועיים לעניינים סמנכ"ל מסר

מיסוי בחקיקת סעיפים אחר המעקב כי המדינה מבקר משרד לנציגי מקרקעין צריך להתבצע ביזמת הגורם שיזם את החקיקה. עוד מסר כיחוסר מוצאת רשות המסים גם עקבי או מובנה בתהליך שאינו לעתים

דירות על ידי משקיעים.250,000 נרכשו כ-2012-2003 בשנים 0 , שהוכנס בחוק76 - תיקון 1963 חוק מיסוי מקרקעין )שבח ורכישה( תשכ"ג-0

לשינוי סדרי עדיפויות לאומים )תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים.2013(, התשע"ג-2014 ו-2013

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת144

הלימה של החקיקה או תפוגה של סעיפים ומפנה את תשומת לבו שלהגורם שיזם את הסעיפים לסוגיות האמורות.

וברשות באג"ת הראשי, הכלכלן באגף כי העלתה הביקורת המסים אין נעשה תהליך מוסדר ומובנה של מעקב אחר התאמת סעיפים שונים בהוראות מיסוי המקרקעין למצבו המשתנה שלושל מעקב המיקרו, בהיבטי המשק, אם בהיבטי המקרו אם אחר תום תוקפן של הוראות שעה. כמו כן, לא נבחן אם הושגו מטרות הממשלה הקבועות בהוראות חוק שונות שחוקקו בעבר.

בידי המצוי הכלים בארגז מרכזי כלי היא המסים מדיניות הביקורת עמו. ולהתמודדות הדיור במשבר לטיפול הממשלה העלתה ליקויים במשרד האוצר - באגף הכלכלן הראשי, באג"ת וברשות המסים - בבחינה ובטיפול בהשלכות של השפעות מיסויוהיעדר עבודת בנושא, ובטיפול המקרקעין על מצוקת הדיור מדיניות על שונות חלופות השפעת לבחינת מתאימה מטה משרד הדיור. על שוק מחירי הממתנת על והשפעתן המיסוי אם המיסוי בכלי לשימוש אפקטיביות דרכים לבחון האוצר ברצונו לרסן את המשך עליית מחירי הדיור, תוך כדי הגדלת

היצע הדירות וריסון הביקוש. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל ריבוי ההשפעות של הוראותכמה בין פעולה שיתוף נדרש ומורכבותן המקרקעין מיסוי גורמים מאסדרים ואחראים לתחום הדיור והמיסוי. מערכת מיסוילמצב מותאמת שאינה או כראוי, בנויה שאיננה מקרקעין המשק, עלולה שלא להתאים למדיניות הפיסקלית של הממשלה מחד גיסא, ולפגוע באפשרות להשיג את יעדי הממשלה, כגון:חברתיים פערים צמצום הדיור, למצוקת פתרונות גיבוש

והעלאת רמת החיים מאידך גיסא.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

שער שלישישרשרת הייצור של יחידות דיורמתכנון מתארי עד רישוי בנייה

דוח ביקורת148

מבוא בשרשרת הייצור של יחידות דיור כמה תהליכים עיקריים. ראשון התהליכים הוא התכנון הסטטוטורי, דהיינו תכנון הקרקע ואישור התכניות כחוק, ולוותכנון ומקומי( מחוזי )ארצי, וכוללני מתארי תכנון - תכנון רמות כמה יעדים להשגת התנאים את יוצר המתארי התכנון ממנו. הנגזר מפורט לאומיים ומתן מענה לצורכי החברה בטווח הארוך באמצעות קביעת ייעודי

הקרקע. התכניות המפורטות הן הבסיס למתן היתרי בנייה. לאחר התכנון המפורט ניתן לשווק את הקרקעות )קרקעות בניהול רמ"י( ואחר כך לממש את התכניות. מימוש התכניות של שכונות מגורים חדשות כולל את פיתוח הקרקע, את הקמת התשתיות המוניצפליות הנדרשות, את

הנפקת היתרי בנייה לבנייני המגורים וכמובן את תהליכי הבנייה עצמם. שער זה עוסק בנושאים אלו: היבטים הנוגעים לתכנון המתארי ברמותיוייזום התכנון - מצב המלאי התכנוני, למגורים השונות; התכנון המפורט )פיתוח מימוש התכניות ותהליכי הקרקע; שיווק תהליכי התכנון; והליכי בסוגיות הקשורות לא עסקה הבנייה(. הביקורת רישוי ותהליכי הקרקע

לענף הבנייה )כמו זמינות כוח אדם וחומרי בנייה(.

יכולתה של ועל התהליכים האמורים משפיעים על ההיצע בשוק הדיור הממשלה לשנותו ולווסת את מחיריו. חוסר ודאות בתהליכים אלה מעכבדיור מושכלת את פיתוח שוק הדיור, מקשה על המדינה לנהל מדיניות ויעילה ופוגע בכלכלתה. התמודדות עם משבר הדיור מותנית ביזמות התכנון של רמ"י ושל גורמים אחרים המקבלים ממנה הרשאות לתכנון, בתוצרים של מוסדות התכנון ובמימוש התכניות; מכאן מקורה של החשיבות בניהול

תהליכים אלו ובייעולם.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

149משבר הדיור

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

151משבר הדיור

פרק ראשוןהתכנון המתארי הכוללני

מגורים, כמו שונים, לצרכים קרקעות בייעוד עוסק המתארי התכנון תעסוקה ומסחר, ובקביעת הוראות וכללים לפיתוחן הנאות של הקרקעות ולאופן השימוש בהן. התכנון נעשה ברמה הארצית, המחוזית והמקומית,ומתוך כוללנית תפיסה סמך על ייעשה הפיזי שהפיתוח להבטיח ועליו התחשבות בצורכי החברה בדור הזה ובדורות הבאים. לכן, בתהליך קבלת החלטות בתחום התכנון מעורבים שיקולים חברתיים, כלכליים וסביבתיים וכן

הצורך לאזן ביניהם. הליכי התכנון ותהליכי רישוי הבנייה מוסדרים כאמור בדברי חקיקה שונים,התכנון חוק מכוחו. שהותקנו ובתקנות והבנייה התכנון בחוק בעיקר לקבל אותם ומסמיך תכנון מוסדות של מדרג כאמור קובע והבנייה

החלטות בנוגע לתכנון המרחבי. תכניות לאשר יש לבנייה לזמינה קרקע להפוך כדי זה, חוק פי על

במוסדות התכנון המוסמכים לכך )בדרך כלל מדובר בוועדות0מפורטות עם אחד בקנה לעלות המפורטות התכניות על והמחוזיות(; המקומיות תכניות המתאר הארציות, המחוזיות והמקומיות. בית המשפט העליון ביטא עמדה זאת כשקבע ש"אין תכנון ואין בנייה ואין זכויות בנייה או שימוש לפיהן אלא לפי הוראות התכניות השונות לדרגותיהן. מותר לבנות רק במסגרת

.0המותרת בתכנית" החוק הזה גם קובע כי כדי לממש תכניות מפורטות לאחר אישורן ולהתחיל לבנות על הקרקע ולהשתמש בה נדרש היתר בנייה. הוועדות המקומיות או

הן אלו המוציאות את היתרי הבנייה כפי שנקבע0רשויות הרישוי המקומיותבחוק ובתקנותיו, ועל ההיתרים להתאים להוראות התכניות השונות.

התכנון המתארי ברמה הארצית המחולקות ארציות מתאר בתכניות מעוגנת הלאומית התכנון מדיניות לתכניות נושאיות )למשל תכניות לדרכים, לתחנות תדלוק, לגנים לאומייםהפיתוח עקרונות את המשקפות משולבות ולתכניות באלו( וכיוצא על תחזיות לפי נקבע הכוללני הארצי התכנון המדינה. של הכוללניים

סעיף 0 לפי תכנית145 מכוח בנייה היתר מתן והבנייה, התכנון לחוק )ז( מותנה באישורה של תכנית הקובעת הוראות1996שהופקדה אחרי ינואר

לייעודי הקרקע, חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, קווי בניין, מספרקומות או גובה הבניינים ושטחי הבנייה המותרים בסייג שנקבע בחוק.

ע"פ 0 )673( 4, פ"ד מא)קלקא נחום בע"מ נ' מדינת ישראל 377/87 1987.)

לפי סעיף 0 לחוק התכנון והבנייה, יו"ר הוועדה המקומית או יו"ר ועדת30 המשנה של הוועדה המקומית ומהנדסה הם רשות רישוי מקומית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת152

התפתחות האוכלוסייה ועל צרכיה )פרוגרמות(, והוא מייעד עתודות קרקעלפיתוח בהתאם לכך ועל פי שיקולים חברתיים וסביבתיים.

35תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור - תמ"א ובנובמבר 1998 החלו בשנת 35הליכי גיבושה של תמ"א אישרה2005

)להלן - שנת היעד(2020אותה הממשלה. שנת היעד של התכנית היא מדינת של והפיתוח הבנייה לצורכי מענה מתן ממטרותיה: כמה ואלו

, צמצום הפרבור, שמירה על0ישראל, הכוונת הפיתוח לאזורים העירונייםנוף חקלאות, טבע, ערכי על שמירה הבאים, לדורות קרקע עתודות

ומורשת, וכן מתן חשיבות לרציפותם של השטחים הפתוחים. הוראות תכנון התומכות בפיזור35בדומה לתמ"אות קודמות קבעה תמ"א

האוכלוסייה. במסמכי התמ"א שאישרה הממשלה נכללה רשימה מפורטת של אמצעי מדיניות שיסייעו בהשגת מטרות התכנית, ובכלל זה אמצעיםהפערים בצמצום ויסייעו ודרומה הארץ צפון אזורי פיתוח את שיעודדו

החברתיים.מבוססת על פרוגרמה ועל תחזיות של גידול האוכלוסייה ושל35תמ"א

צורכי החברה עד שנת היעד. התמ"א נועדה ליצור תנאים שיאפשרו תוספתיח"ד בשנה לפי תחזיות על הביקושים הצפויים45,000של כ- . התמ"א0

קבעה יעדי אוכלוסייה רצויים לכל מחוז ולפיהם יוסט חלק מהפיתוח מאזור המרכז לצפון הארץ ולדרומה. ביעדים אלו באה לידי ביטוי תפיסה המכוונת

. יעדי האוכלוסייה למחוזות מתבססים על0ליצירה של ארבעה מטרופוליניםהיו מאושרות בחלקן בעת פרוגרמות של תכניות מתאר מחוזיות שכבר

הכנת התמ"א ועל מדיניות פיזור האוכלוסייה. מיליון מ"ר של175 התבססה על תחזית בדבר הצורך להוסיף כ-35תמ"א

מיליון מ"ר שכבר היו בנויים בשנת 150שטחי בנייה ל- )עת הוחל1995 כ- של תוספת כלומר הקרקע115%בגיבושה(, שטח תוספת אולם .

קמ"ר1,200 קמ"ר ל-600 בלבד )הוספה של 50%לפיתוח עומדת על (. בתמ"א נקבעו כללים לוויסות הפיתוח1995שכבר היו מפותחים בשנת

באמצעות חלוקת שטח המדינה לאזורים מוטי פיתוח ולאזורים מוטי שימור. כמו כן נקבעו בה הוראות לפיתוח רצוף של אזורים )פיתוח צמוד דופן( ושל מכסות צפיפות בנייה מזעריות. התמ"א מבוססת אפוא על עקרונות ציפוףהיישובים(, )בתוך באזורים מפותחים עתודות הקרקע מיצוי ועל הבנייה וזאת כדי לייעל את השימוש במשאב הקרקע ההולך ופוחת, בייחוד באזורי

הביקוש.

ועדכונה35המעקב אחר יישום תמ"א הוראות נקבעו התמ"א התכנית0במסמכי של יישומה אחר למעקב

ועדכונה. לפי הוראות אלו, אחת לארבע שנים תבחן המועצה הארצית את ההגדרה בתכנית היא מרקם עירוני.0 אינה חלה על אזור יהודה ושומרון.35 תמ"א 0 חיפה, ירושלים, תל אביב, באר שבע.0 להוראות התמ"א.18 סעיף 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

153משבר הדיור

כן. עוד נקבע לנכון לעשות ותורה על שינוי אם מצאה הצורך בשינויהּ בהוראות שתיקון התמ"א יותנה בקבלת התייחסותן של הוועדות המחוזיות, בבחינה כוללת של המצב ובדיווח תקופתי הנוגע להשגת יעדיה וליישומה.

הייתה אמורה להתקבל החלטה על עדכונה.2009כאמור, בסוף

א מ" ת ל ש ה נ ו כ ד ע י כ י ל ה 3ת 5העדכונים2008במרץ את לבחון שנבחר מתכננים צוות לפעול החל

הנדרשים בתמ"א ואת יישומה )להלן - צוות המעקב(. צוות המעקב הכין שלושה דוחות מקיפים הנוגעים להיבטים שונים ביישום התמ"א. בין היתר ניתח הצוות את הבנייה שנוספה מאז הוכנה התמ"א, את פריסתה במרחבידועים בשנת ואת השינויים הדמוגרפיים במחוזות, על בסיס נתונים שהיו

, כדי לבחון את קצב מיצוי עתודות הקרקע ולבדוק אם אופן ניצולן2007 עולה בקנה אחד עם מטרות התמ"א. צוות המעקב בחן אם חלו שינויים בצורכי הפיתוח ואם יספיקו עתודות הקרקע שנותרו למילוי הצרכים גם

מעבר לשנת היעד.ליוותה את הכנתם של שלושת הדוחות ובשנים 0ועדת היגוי 2010-2008

ושל המועצה הוועדה בישיבותיה של פי קצב השלמתם, על נדונו, הם במהלך רביעי שכלל המלצות2011הארצית. דוח צוות המעקב גיבש

עד הצפויים הצרכים פי על התמ"א, לעדכון נמצא2030עקרוניות . בעקבות בקשתה של מנהלת2011שהדיונים על דוח זה הופסקו באוגוסט

ולבחון מחדש חלק0מינהל התכנון שבמשרד הפנים ללמוד את הנושא נעשתה2012מהנחות היסוד ששימשו לחישוב עתודות הקרקע. במהלך

הקרקע עתודות אם השאלה את מחדש שבחנה נוספת מטה עבודת הכלולות בתמ"א מספיקות, ובעקבותיה תיקן צוות המעקב את המלצותיו

בשנת 2011משנת דוח2013. על ההיגוי בוועדת הדיונים התחדשו דצמבר הביקורת, סיום למועד נכון התמ"א. לשינוי המתוקן ההמלצות

, טרם קיבלה המועצה הארצית החלטות בדבר עדכונה של תמ"א201335.

תמ"א אישור ואף35מאז שנים, משמונה יותר חלפו אחת בעדכונה הצורך את לבחון יש כי קובעות שהוראותיה לארבע שנים, טרם הושלם תהליך קבלת ההחלטות הראשון על

עדכונה.

בדיקה לאחר יתקבלו התמ"א שינוי על שהחלטות לכך חשיבות ישנה שהעדכון המוצע העובדה אולם בפועל. שנעשה כפי ומעמיקה, יסודית

נתונים משנת 35לתמ"א ניתוח על מתבסס מעלה את החשש2007 שהנתונים אינם מעודכנים דיים. יתרה מכך, נתונים אלו משקפים מגמות שהיו קיימות זמן לא רב לאחר אישור התמ"א, וספק אם יש בהן די כדי

ללמד על מידת השפעתה של התכנית על פיתוח מדינת ישראל.

הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים שהיא גם ועדת המשנה של המועצה0 הארצית.

באותו החודש היא החלה לכהן בתפקיד זה.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת154

לנוכח התמשכותם של תהליכי עדכון התמ"א )כחצי עשור(, עלכדי לעדכונה הרצויה המתכונת את לשקול התכנון מינהל שההחלטות בנושא ימשיכו להתבסס על בדיקה יסודית ומקיפה,

אך תהליך קבלתן לא יימשך זמן רב כל כך. 35משרד מבקר המדינה מדגיש שההחלטות על עדכון תמ"א

צריכות להתבסס על נתונים עדכניים ככל האפשר. כמו כן, על מינהל התכנון לגבש עקרונות לשימור הידע בנושא ולמיסודן שלעל המעקב שדוחות העובדה לנוכח בייחוד העבודה, שיטות

העדכון גובשו בידי צוות חיצוני.

במרץ הממשלה החליטה טרכטנברג ועדת המלצות 2012בעקבות ( להורות למינהל התכנון להגיש לאישורה של המועצה4434)החלטה מס'

תמ"א לעדכון הנדרשים התיקונים את ההחלטה,35הארצית פי על . ליצירת הנוגע בכל מדיניות הממשלה ביטוי לידי לבוא צריכה בתיקונים עתודות קרקע נרחבות וזמינות למילוי צורכי הדיור של אוכלוסיית המדינה

, בין היתר באמצעות הגדלת השטחים שנקבעו בתמ"א כמיועדים2040עד התכנוניים. השיקולים במכלול בהתחשב עירוניים(, )מרקמים לפיתוח הממשלה החליטה כי שר הפנים ידווח לה על פעילות המועצה הארצית

בתוך שישה חודשים מיום קבלת ההחלטה.

לא דנה ועדת ההיגוי בעדכון2012בביקורת נמצא שבמהלך התמ"א משום שבאותה עת כאמור שקדו מינהל התכנון וצוות המעקב על עבודת מטה שעסקה בחישוב מחודש של עתודות הקרקע הזמינות לפיתוח בתכנון המתארי וביכולתן לספק מענהוליעדים שהציבה בייחוד במרכז הארץ, לצרכים בשוק הדיור,

הממשלה לאישור יח"ד בתכניות מפורטות.

בדצמבר כי במועצה הארצית2012נמצא לדיון מינהל התכנון העלה . הדבר עורר מחלוקת בין חברי35הצעה לתקן באופן חלקי את תמ"א

היועצת גם הדיון. את לקיים שאין סברו וחלקם הארצית המועצה רואה קושי בתהליך קבלת ההחלטות כי היא ציינה המשפטית למועצה המוצע. חברי המועצה נימקו את התנגדותם לדון בתיקון המוצע בכך שהואבלי התמ"א של חלקי תיקון לקדם ראוי ולא ההיגוי בוועדת נדון לא להתייחס למכלול התיקונים הנדרשים ובלי שהוצגה למועצה עמדתה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה של מחוז מרכז )להלן - הוועדה המחוזיתמחוז של המחוזית המתאר לתכנית נוגעים שהוצעו )התיקונים מרכז( המרכז(. הגורמים המקצועיים במחוז מרכז התנגדו גם הם להצעת התיקון משום שסברו שהיא פורצת את מסגרות התכנון הקיימות ללא כל צורך, והיא עלולה להביא לידי התגברות הספקולציות בנוגע לפיתוח קרקעות במחוז המרכז ולעליית מחירי הקרקע. הם גם סברו כי ניתן לתת מענהתכניות שתאפשר לאישור של חסמים באמצעות הסרתם הדיור לצורכי

תכנון על פי עקרונות תכנית המתאר המחוזית והאיזונים שבה. לנוכח ההתנגדויות החליט יו"ר המועצה הארצית לקיים את הדיון בהצעה אך לא להחליט אם לאשרה או לדחותה. בתום הדיון החליטה המועצה כי

יובא לדיון נוסף אצלה, לאחר שהשינויים המוצעים35עדכונה של תמ"א

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

155משבר הדיור

נציגי השלטון המקומי, ועם הוועדה המחוזית מרכז ייבחנו במשותף עם 2013ולאחר דיון בוועדת ההיגוי במכלול הנושאים הרלוונטיים. ואכן, במאי

דנה מליאת הוועדה המחוזית מרכז בהצעות והחלה הידברות בנושא גם עםנתונים כי השינויים שמינהל התכנון מציע נמצא נציגי השלטון המקומי;

במחלוקת שיש ללבנה.

השתלשלות העניינים הזאת ממחישה עד כמה חשוב שתהליךסדור באופן ייעשה התמ"א לעדכון הנוגע ההחלטות קבלת ושקוף ומתוך מבט כוללני, כמתחייב לפי סדרי מינהל תקין. יש לשתף בעדכון המוצע את הגורמים הרלוונטיים, לדון בפתיחות

במחלוקות ולאזן בין מכלול האינטרסים.

מסר משרד הפנים כי החלטת המועצה הארצית2013בתשובתו מדצמבר הממשלה2012מדצמבר בהחלטות שמקורם חדשים צרכים העלתה

יזם זאת בעקבות הארץ. במרכז למגורים זמין תכנוני למלאי הנוגעות המשרד וקיים עשרות ישיבות עם כל הגורמים הנוגעים בדבר והדיונים תרמו

לשקיפות ולשיתוף מקצועי.

א מ" ת ה י ד ע י ת ג ש ה - ב ק ע מ ה ת ו ו צ י א צ מ מפיזור מדיניות מימוש והם נושאים בשני המעקב צוות התרכז בדוחותיו בעתודות אם לבדוק כדי לפיתוח. הקרקע עתודות ומצב האוכלוסייה הקרקע יש די כדי לתת מענה לצרכים, עדכן הצוות את "מודל הביקושים" - תחשיב של הגורמים המשפיעים על הביקושים לבנייה וחישוב היקפי הבנייה

שיהיה אפשר לממש בעתודות הקרקע.

ה י י ס ו ל כ ו א ה ר ו ז י פ ת ו י נ י ד מגידול האוכלוסייה במחוזות שונות מהיעדים צוות המעקב מצא שמגמות

תמ"א עדיפות35הרצויים שקבעה לתת התמ"א מטרת היעד; לשנת לפיתוח הגליל והנגב ולמתן את הפיתוח במרכז הארץ אינה מושגת במידה

הרצויה. להלן נתונים מפורטים לפי מחוזות:1לוח

פערים בין מגמות קיימות של גידול האוכלוסייה , לפי מחוזות )באלפי נפש( 2020 לשנת היעד 35ובין יעדי תמ"א

מחוז

תחזית האוכלוסייה )המשך מגמות

קיימות(לפי צוות המעקב

יעדי התמ"א הפרש(2020)לשנת

(7%)1,1431,07073ירושלים-(15%)-1,4791,730251הצפון-(14%)-9551,108153חיפה

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת156

(23%)-2,3081,883425המרכז(2%)-1,3591,33128תל אביב

-(13%)-1,2941,492198הדרום

למגמות הרצויים היעדים בין פערים נמצאו המחוזות בכל פי שעל המרכז במחוז הוא ביותר הגדול הפער הקיימות.

תושבים.400,000המגמות תחרוג אוכלוסייתו בשנת היעד בכ- גם היעדים לצפון הארץ ולדרומה אינם מושגים ומספר התושביםקטן יהיה במצטבר

תושבים. 600,000בכ-

עוד מצא צוות המעקב כי קיימת הגירה מתמשכת ממחוזות הפריפריה אל , בחלק מהנפות של מחוז המרכז, חרגה2007מרכז הארץ. כבר בשנת

האוכלוסייה מהיעדים שנקבעו להן לשנת היעד, לעומת נפות באר שבע וחיפה שנרשם בהן פיגור בהשגת יעדי התמ"א )ראו להלן בפרק "היבטים

של תכנון למגורים בדרג המחוזי"(.

ם י י ל כ ל כ ם י ר ע פ ם ו צ מ ם צ י י ת ר ב ח -הפריפריה. 1 בין הכלכליים-חברתיים הפערים כי מצא המעקב צוות

הממשלה משרדי נקטו לא רבים ובמקרים וגדלים, הולכים למרכז אמצעי מדיניות המעודדים מעבר של אוכלוסייה מהמרכז לפריפריה, כמו השקעה בתשתיות וביצירת אזורי תעסוקה. היו מקרים שהממשלה אף פעלה להעדפת הפיתוח במרכז הארץ למרות מדיניותה המוצהרת.

בשנים ציבורית לבנייה הממשלתיות היזמות 2008-1995למשל, ; ההשקעות בתשתיות בגליל0העניקו העדפה למרכז על פני הפריפריה

אינן ממומשות עדיין; ההטבות לרכישת דירות בפריפריה צומצמו בשנת , צמצום שהביא לידי תמריץ שלילי לרכישת דירות באזור; ובמחוז2003

הדרום טרם החלה הקמתם של אזורי תעסוקה לתעשיות עתירות ידע. לצמצם באופן ניכר )ראו35גם את תהליך הפרבור לא הצליחה תמ"א

. לפי צוות0להלן בפרק "היבטים של תכנון למגורים במרכז הארץ"( המעקב, מגמות אלו אינן רצויות ויש לפעול לצמצום הפערים. לפיכך,

לשנת מתוקנים אוכלוסייה יעדי קבע עקרונות2030הוא פי )על התמ"א( שמימושם כרוך בנקיטת פעולות בתחומי התכנון, התעסוקה,

הבריאות והתחבורה. מסר משרד התחבורה2013בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר

כי בכל הנוגע לפיתוח הפריפריה אין בנמצא גוף מתכלל אחד. עוד מסר המשרד שבעשור האחרון הוא השקיע תקציבים רבים, לצורך פיתוחכבישים כמו סלילת מיזמים וצפונה, בשורה ארוכה של דרום הארץ והרחבתם, פיתוח תשתית הרכבת והקמת מחלפים. המשרד הוסיף כי

מיזמות הבנייה הציבורית בשנים אלו היו במחוזות60% לפי צוות המעקב, כ-0ירושלים והמרכז.

.402-373(, עמ' 2010, ליווי, מעקב ועדכון, דוח שלב ג )35 תמ"א 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

157משבר הדיור

החליטה הממשלה על תכנית מקיפה לפיתוח מיזמים2010בפברואר מיליארד ש"ח. 27.5תחבורתיים באזור הצפון והדרום בתקציב של כ-

נקטו33 וה-32משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו כי הממשלות ה- כמה פעולות לחיזוק הפריפריה; למשל, קבלת החלטה על העתקתחבל תכנון כמו התיישבות לעידוד החלטות לנגב, צה"ל מחנות חינם לימודים שנת הענקת וכן ערד במבואות חדש התיישבות

בפריפריה.נקבע כי "משרדי הממשלה35בהחלטת הממשלה על אישור תמ"א . 2

המדיניות אמצעי להטמעת הניתן ככל יפעלו, שלה הסמך וגופי המצורפים לתמ"א בפעולותיהם וידווחו לממשלה מדי שנה על יישומם". אולם בפועל הציגו חלק מנציגי המשרדים בפני המועצה הארצית את

(. מסיכום הדיון דאז עולה כי2007דיווחיהם פעם אחת בלבד )במאי הדיווח לא היה מלא ומנהל מינהל התכנון סבר שיש להשלימו. עודמדיניות ביישום ליקויים זוהו ההוא בשלב כבר כי מהסיכום עולה התמ"א. מנהל מינהל התכנון הביע אכזבה מכך שנציגי רמ"י לא הציגויו"ר המועצה הארצית מידע מפורט על שיווק קרקעות למגורים. גם הביע חוסר שביעות רצון מההשתתפות החלקית של נציגי הממשלה

בדיון וביקש השלמות מידע על יישום מדיניות התמ"א.

במועצה נוספים דיונים התקיימו לא כי נמצא בביקורת זה. הדבר מנע מן המועצה מלמלא אחר הארצית בנושא ייעוץ - והבנייה התכנון מחוק הנגזרים מתפקידיה אחד ופגע - הלאומית התכנון מדיניות לביצוע בנוגע לממשלה

בתיאום פעולות הממשלה ביישום מדיניות זו.

לאסדר חוסר הצלחתה של הממשלה הממצאים מלמדים על נקיטת הביקושים. הכוונת באמצעות הדיור שוק את כראוי הגדלה של בשילוב המרכז, באזור הביקושים למיתון פעולות מלאי הדירות לאכלוס, עשויות לסייע לוויסות המחירים ולתרום

להשגת יעדיה של מדיניות התכנון הלאומית.עליית עם שההתמודדות חשוב המדינה מבקר משרד לדעת ארוכי הלאומי התכנון יעדי את בחשבון תביא הדיור, מחירי הטווח. על משרדי הממשלה לנקוט פעולות שיביאו לידי הכוונתחברתיים פערים בצמצום ויסייעו הפריפריה לאזורי הפיתוח

וכלכליים.

ח ו ת י פ ל ע ק ר ק ה ת ו ד ו ת ע 2030צוות המעקב יצר מודל לבדיקת ההתאמה בין הביקושים החזויים עד

המתאר תכניות פי על לפיתוח האפשריות הקרקע עתודות היקף ובין , בהתבסס על המודל, הגיע צוות המעקב למסקנה2011המחוזיות. בשנת

שעתודות הקרקע הריאליות לפיתוח בתכניות המתאר המחוזיות מספקות

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת158

(2020את מרב תוספת השטח הנדרש עבור אוכלוסיית היעד בשנת היעד ))בייחוד2030ובשנת הבנויים הציפוף של השטחים בשל תהליכי זאת .

יחסית ברווחת הדיור )שטח הדירה ובשל עלייה מתונה באזורי הביקוש( יישובים מצא הצוות כי במקרים לנפש(. עם זאת, בבדיקה פרטנית לפי

מסוימים עשוי הפיתוח לגלוש לשטחים פתוחים. עתודות הקרקע לפיתוח בתכניות המתאר המחוזיות מסתכמות בכמיליון

משטח זה הם בני פיתוח. על50%דונם, אך על פי הנחתו של הצוות רק כ-עד הערכתו, כ-2030פי ינוצלו לפיתוח,56% האפשריים מהשטחים

ושיעורי הניצול הגבוהים יהיו במחוזות ירושלים והמרכז. מינהל התכנון לאבדק תרחישים לשנות יעד רחוקות יותר.

לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון לגבש הערכות , וזאת על פי החלטת הממשלה מס'2040ארוכות טווח, גם עד

ממרץ 4434 ולנוכח העובדה כי הליכי התכנון ותהליכי2012 הרישוי והבנייה, משלב התכנון המתארי ועד האכלוס, עלולים

להימשך כשני עשורים.

צוות המעקב הסיק מחישוביו כי בכל המחוזות )גם באזורי הביקוש( קיים . בדוח השלישי שלו צוין2030מלאי מספיק של עתודות קרקע לפיתוח עד

עתודות של יחסית נמוך מיצוי שיעור על מראים שנאספו הנתונים כי הקרקע המתוכננות בתכניות המתאר המחוזיות. המשמעות היא שיש בכוחו של המלאי הקיים לתת מענה לטווח שנים ארוך יותר מזה שנצפה בעת

. 350הכנת תמ"א

נותנת מענה לצרכים35צוות המעקב בחן אפוא אם תמ"א לידי מסקנה שבכל יעדיה. הצוות הגיע ומשיגה את הנדרשים והתמ"א העמידה במלואו היעד הושג הכמותי להיבט הקשור

היצע של עתודות קרקע לכל מיני שימושים.

במחוזות המחירים עליות כי הצוות ציין הדיור למחירי בהתייחסו אולם המרכז ותל אביב מעידים על ביקוש גדול מההיצע. עוד ציין כי אין לצפות עוד שקרקעות לפיתוח יהיו פנויות מחסמים שונים )הצוות לא פירט אילו חסמים(. בביקורת נמצא כי החסמים העיקריים בהליכי התכנון למגורים הם היעדרן של תשתיות תחבורה, מים וביוב )ראו להלן בפרקים "היבטים שלתכנון למגורים במרכז הארץ" ו"היבטים של תכנון למגורים במחוז הצפון"(.

צוות המעקב קבע כי סילוק החסמים הוא חלק ממדיניות התכנון . בהמשך למסקנות0וקיומם אינו מחייב הגדלת עתודות בפועל

( על שינויים מינוריים2010אלו המליץ הצוות באותו מועד )תמ"א להוראות הנוגע הפיתוח35בכל הכוונת ולעקרונות

המרחבי.

.457 שם, עמ' 0 שם.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

159משבר הדיור

ציין נציג רמ"י כי הרשות2010לעומת זאת, בדיון ועדת ההיגוי מפברואר בחלק הקרקע עתודות את בדקה דאז( ישראל מקרקעי )מינהל מהמרקמים העירוניים )האזורים המיועדים לעיקר הפיתוח על פי תמ"א

( והגיעה לידי מסקנה כי באזור הביקוש אין די עתודות קרקע בבעלות35ציבורית שהן ריאליות לבנייה.

חיצוני בדוח שהזמינה רמ"י מצוות תכנון גם ממצאים דומים משתקפים )להלן - צוות רמ"י(. צוות רמ"י בחן את עתודות הקרקע לתכנון מגורים ב-

יישובים במרכז הארץ וניתח את הפחת של עתודות הקרקע המיועדות18 לפיתוח, שמקורו בחסמים ובאילוצים כמו מגבלות בנייה. צוות רמ"י הגיע לידי מסקנה כי אין הפוטנציאל הגלום בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות יכוליח"ד להתממש במלואו והדבר עלול להביא לידי מחסור בעשרות אלפי

התמ"א2030בשנת של המעקב לצוות הוצגו רמ"י צוות מסקנות . ולגורמים המקצועיים במינהל התכנון.

לבחון מינהל התכנון דרישת מנהלת וכן בעקבות אלו, בעקבות פערים מחדש את הנחות היסוד בנוגע לחישובים של עתודות הקרקע, בדק צוות

מתחמים של עתודות קרקע לפיתוח במחוז המרכז. מניירות55המעקב במחוז כיום הקיימות הגידול מגמות יימשכו אם כי עולה שלו העבודה

; לפי התרחיש של רמ"י,2030המרכז יספיקו עתודות הקרקע בדוחק עד שעל פיו יגדלו הביקושים באזור המרכז, לא יספיקו עתודות הקרקע במחוז

המרכז. נוסף לבדיקות אלו נדרש צוות המעקב לעדכן את תחזיותיו בנוגע לעתודות הקרקע לפי היעדים שהציבה הממשלה בהחלטותיה. יעדים אלו נקובים ביח"ד ולא בשטח קרקע לפיתוח, והדבר חייב את הצוות לעדכן את המודל

יעדי הממשלה למלאי התכנוני גדולים ב- ועוד, 50%שהנחה אותו. זאת ישימות של מהצרכים בפועל, משום שהם מגלמים הערכות בדבר קשיי

יח"ד,40,000חלק מהתכניות. למשל, בכל שנה ישנו צורך בתוספת של כ-מיולי 2019אך בהחלטת הממשלה מס' יחידות2010 נקבע שמספר

ב- יסתכם מאושרות מפורטות בתכניות צוות60,000הדיור שנה. בכל יח"ד בין קיבולת יחידות80,000המעקב קבע כי עלול להיווצר פער של כ-

המלאי ובין המרכז מחוז של המחוזית המתאר בתכנית הגלומה הדיור התכנוני העודף שנדרש לאשר במחוז זה על פי החלטת הממשלה האמורה

(. עוד קבע הצוות כי הדבר מחייב את עדכון הוראות תמ"א2030)לשנת ואת הגמשת אפשרויות הפיתוח הקיימות בהוראותיה כיום.35

הוראות2012בדצמבר לעדכון הצעות הארצית במועצה לדיון הועלו תכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז. על פי החלטת המועצה הן אף נדונו עם הגורמים המקצועיים בלשכת התכנון של מחוז מרכז ועם נציגי השלטון המקומי. אולם עד מועד סיום הביקורת לא הושגו הסכמות בנושא.

מסר משרד הבינוי כי זה כמה שנים שהוא מתריע2014בתשובתו מינואר בפני מינהל התכנון על כך שישנו מחסור בעתודות הקרקע לפיתוח בתמ"א

כי2014. לעומת זאת, המשרד להגנת הסביבה מסר בתשובתו מינואר 35בתוך הבנויים באזורים חדשות יח"ד אלפי מאות לבנות אפשרות ישנה הערים והנתונים המפורטים בעניין זה לא הובאו בחשבון בתהליך עדכון התמ"א. יוצא אפוא שעדיין קיימות מחלוקות עמוקות בנושא. בתשובתה

מסרה החברה להגנת הטבע כי ישנן מחלוקות חריפות בנוגע2013ממרץ

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת160

לנתונים שלפיהם מבוקש להרחיב את השטחים לבינוי במחוז המרכז. עוד מתעכב זה זמן35מסרה כי לנוכח כל אלו, אישור ההמלצות לעדכון תמ"א

רב והיעדרו יוצר חוסר ודאות במערכת התכנון ובשוק הדיור.

הערכות מבוססות הנוגעות לעתודות הקרקע לפיתוח הן תנאי לקבלת החלטות מושכלות. מן האמור עולה כי לא היו הסכמותלעדכון ההצעות של ולטיבן לפיתוח הקרקע לעתודות בנוגע

. על כן, יש ללבן את שיטות החיזוי ואת ההערכות35תמ"א הגורמים כל לו שותפים שיהיו ויסודי כולל דיון במסגרת

הרלוונטיים, כפי שנעשה. המאמצים את למצות חשוב המדינה, מבקר משרד לדעת להסרת חסמים המונעים את מימושן של תכניות מאושרות. ישעל חדשות תכניות ליזום מהצורך להימנע כדי זאת לעשות יעיל שימוש לאפשר ובכך מתוכננות, שאינן קרקע עתודות

בקרקע ולחסוך בעלויות התכנון.

בתשובתו מסר משרד הפנים למשרד מבקר המדינה כי החסמים הקיימים באזורי הביקוש מונעים בנייה של יח"ד ולכן חשוב להסירם. כמו כן, ישנהלייעל את השימוש בקרקע, כדי לתוך הערים להכוונת הפיתוח חשיבות להשתמש בתשתיות קיימות ובתחבורה ציבורית וליצור מרחב ובו שימושיםמשרדי עם בתיאום רבות, פועל מינהל התכנון כי מסר עוד מעורבים. הממשלה האחרים, למיצוי המאמצים להסרת חסמים המונעים את מימושן

של תכניות מאושרות.

התכנון המתארי ברמות המחוזית והמקומית קיומו של תכנון מתארי ברמות המחוזית והמקומית יש בו כדי לייעל אתפי על הארוך, לטווח מיטביות החלטות קבלת ולאפשר התכנון הליכי

עקרונות בהירים ושקופים ומתוך התחשבות במגוון שיקולים. התכנון המתארי ברמה המחוזית

כיווני - תכניות מחוזיות( באים לידי ביטוי בתכניות מתאר מחוזיות )להלן הפיתוח הרצויים בשטח המחוז לפי מאפייניו הגאוגרפיים ועל פי יעדי גידול

ועדה מחוזית56האוכלוסייה. סעיף כי כל והבנייה קובע לחוק התכנון לתכנון ולבנייה תכין ותגיש תכנית מתאר מחוזית לאישור המועצה הארצית, כפי שהמועצה תפרט בהוראה. התכניות המחוזיות הן נדבך מרכזי במדרג התכניות שהגדיר החוק. הן קובעות את מכסות הקרקע המיועדות לפיתוח עירוני וכפרי ואת ייעוד הקרקעות, והן אמורות ליצור את התנאים הראויים

לתכנון מפורט יותר בתכניות מתאר מקומיות ובתכניות מפורטות. משרד הפנים עדכן את התכניות המחוזיות במהלך שני העשורים האחרונים, וכיום ישנן בכל המחוזות תכניות מעודכנות מאושרות. הכנתן ותהליך אישורןרבים ובמקרים הלאומית, התכנון מדיניות עדכון עם בבד בד נעשים

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

161משבר הדיור

תמ"א המחוזיות35הסתמכה בתכניות שגובשה התכנון תפיסת על שאישרה המועצה הארצית.

חרף המאמץ המבורך לעדכן את נדבך התכנון המתארי המחוזי,האלפיים שנות בתחילת כבר שאושרו מחוזיות תכניות ישנן והכנתן נמשכה והדרום( )למשל, התכניות של מחוזות המרכז כמה שנים עד לאישורן; יוצא אפוא ששנת היעד לתכניות אלומחוז של המחוזית לתכנית היעד שנת מעודכנת. אינה כבר

ושנת היעד לתכנית המחוזית של מחוז המרכז2010הדרום היא ל- ישראל אוכלוסיית הגיעה נפש )8היא השנה שבה מיליון

2013 .) יש אפוא צורך לבחון את עדכניותם של יעדי התכניות המחוזיות ולברר אם הן אכן עונות על צורכי העשורים הקרובים. כמו כן, יש לבדוק אם הליכים שאירעו בפועל תואמים את עקרונות נדבך

התכנון המתארי המחוזי.

ו נ ו כ ד ע ו י ז ו ח מ ה י ר א מת ה ן ו נ כ ת ה ר ח א ב ק מע בהוראות התכניות המחוזיות נקבעו הדרכים שבהן יש לעקוב אחר יישומן

להוראות התכנית המחוזית של מחוז12והצורך בעדכונן. למשל, בסעיף הדרום נקבע כי תמונה ועדת משנה למעקב אחר ביצועה ולבקרה עליו.בהם ותדון היעדים השגת לבחינת נתונים תאסוף המחוזית הוועדה במליאתה לפחות אחת לשנה. עוד נקבע כי הוועדה המחוזית תדווח אחת

לשנה למועצה הארצית על מצב התקדמות התכנית המחוזית. נמצא כי סקירה במליאת הוועדה המחוזית אכן מתקיימת אחת לשנה, אבלנתונים על בה מוזכרים ואין בתיקוני התכנית המחוזית עוסקת רק היא השגת יעדי התכנית, כפי שנקבע בהוראות. יעדי האוכלוסייה הרצויים על פי

לא הושגו )בחלק מהנפות2010התכנית המחוזית של מחוז הדרום לשנת הגידול חרג מהיעדים ובחלק אחר נרשם גידול שלילי(, אך הוועדה המחוזיתעם להתמודד דרכים בחנה ולא בנושא מעודכנת מדיניות גיבשה לא הפערים האלו. גם בלשכת התכנון של מחוז מרכז לא נעשתה עבודת מטה לעדכון התכנית המחוזית, אם כי לשכת התכנון יזמה עדכון משלה לקראת

( יישום התכנית2014שנת העבודה הקרובה גם אחר אין כל מעקב .) 2013. בתשובתו מדצמבר 2007המחוזית של מחוז הצפון שאושרה בשנת

מתווה להגדרת פועלת התכנון לשכת כי חיפה מחוז על הממונה ציין למעקב אחר יישום התכנית ולבקרה עליו, והנושא יגובש עד תום הרבעון

.2014הראשון של בתשובת משרד הפנים ציינה מתכננת מחוז מרכז כי לפי בדיקה של לשכת

, התכנית המחוזית מאפשרת לתת35התכנון ושל צוות העדכון של תמ"א מענה לצרכים ליח"ד לפחות לעשרים השנים הקרובות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת162

התכניות יישום אחר מעקב כי מציין המדינה מבקר משרד המחוזיות נוגע למכלול רחב של היבטים. על מינהל התכנון ועל המועצה הארצית לנסח הנחיות אחידות בדבר המתכונת הרצויה למעקב אחר התכניות המחוזיות ולעדכונן, על פי הוראותיהן שלאישורן, מאז שחלפו השנים סמך ועל המחוזיות התכניות ולהעבירן לוועדות המחוזיות. בעת בחינת שיטת העדכון הרצויהשל העדכון במנגנון גם להתחשב עליהם המחוזיות, לתכניות

מנגנוני35תמ"א בין לתאם להם שיסייעו דרכים ולשקול העדכון, שיטות העבודה והמונחים המשמשים למעקב ולדיווח.

התכנון המתארי ברמה המקומית תכניות מתאר מקומיות )להלן - תכניות מקומיות( לתכנון הכולל של יישוביםפיתוח על לפקח מאפשרות הן התכנון. בהליכי נוסף חשוב נדבך הן לפיתוחו נאותים תנאים מבטיחות והן המקומי התכנון במרחב הקרקע ואת ייעודי הקרקע הן קובעות את כן, כמו למיניהם. ומונעות מפגעים וייתן ייעשה באופן מושכל השימושים המותרים בה כדי שפיתוח היישובים

מענה הולם לצורכי האוכלוסייה ביישוב. תמ"א מתאר35בהוראות תכניות יכינו המקומיות הוועדות כי נקבע

יותר המונים ליישובים תושבים, אם התכניות שלהן אינן עדכניות. משרד מבקר המדינה2,000מ-

כבר בדק בעבר היבטים הנוגעים לתכנון המתארי המקומי הכולל. בדוח הוא ציין כי בחצי מהעיריות ומהמועצות המקומיות20100שפורסם בשנת

בישראל אין חלות תכניות מתאר מקומיות עדכניות )כלומר, תכניות שחלפו יותר מעשר שנים ממועד אישורן(. עוד צוין בדוח כי ההכנה והאישור של תכניות מקומיות אורכים שנים רבות ואלפי תכניות מפורטות מקודמות ללא תפיסה תכנונית כוללת של צורכי היישובים. זאת ועוד, מאחר שהתכניות המפורטות כוללות בדרך כלל שינוי להוראות התכנית המקומית, הסמכותמיותר עומס נוצר שכך, מכיוון המחוזיות. הוועדות בידי נתונה לאשרן

101בעבודתן של הוועדות המחוזיות המסרבל את הליכי התכנון. בתיקון כמה פי על מדורג באופן המקומיות לוועדות סמכויות יבוזרו כי נקבע תבחינים; למשל, קיומן של תכניות מתאר מעודכנות הוא תנאי לביזור נרחב של סמכויות. יוצא אפוא שהיעדרן של תכניות מעודכנות כאמור הוא גורם

המעכב את ייעול הליכי התכנון בדרך של ביזור נרחב של סמכויות. האחריות לייזום הכנתן של תכניות מקומיות ולקידומן מוטלת בעיקר עלמקדם התכנון מינהל האחרונות בשנים זאת, עם המקומיות. הרשויות בעצמו תכניות מקומיות לחלק מהיישובים כדי להאיץ את תהליך העדכון. בדוח מבקר המדינה האמור צוין כי רשויות מקומיות רבות אינן מקדמות

מ-49תכניות מתאר בתחומן אף שהדבר נמצא באחריותן. הדוח קובע כי הרשויות המקומיות במגזר היהודי, שלא יזמו תכנית מקומית או שחלפו78

תכניות ומקדמות יוזמות אינן תכניתן, אושרה מאז שנה מעשרים יותר מקומיות חדשות.

.408-369(, עמ' 2010 )א60 דוח שנתי ראו מבקר המדינה,0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

163משבר הדיור

התכניות של ועדכניותן קידומן מצב על נתונים מרכז התכנון מינהל ביולי שנאספו הנתונים ניתוח להלן על2013המקומיות. עיריות, על

מועצות מקומיות על מועצות אזוריות ועל יישובים בתחומי מועצות אזוריותשהיה לגביהם מידע באותו מועד:

2לוח 2013מצבן של תכניות המתאר המקומיות, יוני

יישובים בתוך

מועצותאזוריות

מועצות

אזוריות

מועצות

מקומיועיריותת

סךהכול

היעדר תכנית או היעדר תכנית

עדכנית741539110

תכנית בתהליך3-193254הכנה

תכנית בתהליכיאישור

בוועדה המחוזית82202656

תכנית בתוקף )אושרה לאחר

2000)37119461

554411171281סך הכול

ב- רק הלוח נתוני פי )כ-61על תכנית22% חלה יישובים ) אחרי שאושרה 2000מקומית

יישובים )כ-110וב- ( התכנית המקומית אינה עדכנית או39% זאת, עם תכנית. כלל אין

יישובים אחרים )כ-110ב- ( ישנה תכנית בהכנה בשלבים39% התכנון של העדכון שתהליכי אפוא יוצא קידום. של שונים

המתארי המקומי מצויים בעיצומם.

מעודכנים נתונים הפנים משרד מסר המדינה מבקר למשרד בתשובתו ל- ומושבים(168בנוגע קיבוצים קהילתיים, יישובים כולל )לא יישובים

בהכנה. מהנתונים האמורים תכנית או מעודכנת תכנית מקומית שלהם עולה תמונה דומה למוצג בלוח לעיל. עוד מסר המשרד כי תכנית העבודה

לשנים כ-2015-2014שלו לעוד תכניות קידום כוללת יישובים,30 המכוונת להשלמת רובד התכנון המקומי בכל היישובים גם בשנים הבאות.

מאשר לערים יותר אופייני גדולה בצפיפות למגורים קרקעות פיתוח משום קטנים, ליישובים

מהאוכלוסייה75%שכ- כ-0 )לעומת בהן מתגוררים במועצות15.5% וכ- עדכניות9.5%המקומיות על הנתונים לכן, האזוריות(. במועצות

התכניות המקומיות של העיריות הם אלו הרלוונטיים להליכי התכנון של.2011 על פי נתוני הלמ"ס, הרשויות המקומיות בישראל 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת164

עיריות71 מ-4תכניות מפורטות גדולות למגורים. מהנתונים עולה כי רק ב- (80%( חלה תכנית מקומית מעודכנת בתוקף, וברוב העיריות )כ-6%)כ-

התכניות נמצאות בשלבים שונים של הכנה. הליכי התכנון והאישור שלהןמידת את ניכר באופן לשפר עשויה והשלמתן ארוכות, שנים נמשכים

העדכניות של מדיניות התכנון המקומית.

על פי מצב הדברים הזה, הליכי התכנון של תכניות מפורטות)יישובים ולציפוף מואץ לפיתוח המיועדים באזורים למגורים עד ממושך זמן מעוכבים אף ולעתים מסורבלים, עירוניים( בהיעדר המקומי. המתארי התכנון עקרונות של התבהרותם תכנון מעודכן, גם תהליכים לעדכון גבולות שיפוט מוניציפליים,ופוגמים מסורבלים נעשים התכנון, בהליכי לעתים הכרוכים ביעילות הפיתוח של שכונות מגורים חדשות. תכניות מפורטות אמורות להיגזר מתכניות מקומיות, והיעדרן של תכניות מקומיותמתוך יוכנו לא המפורטות התכניות שבו למצב להוביל עלול

ראייה כוללת של צורכי שוק הדיור. לעדכון שיש החשיבות את ומדגיש שב המדינה מבקר משרד נדבך התכנון המתארי המקומי, וזאת כדי להתאימו לעקרונות תכנון מקובלים, לתת מענה כוללני לצורכי היישובים ולייעל את

הליכי התכנון של תכניות מפורטות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

165משבר הדיור

פרק שניהתכנון למגורים ברמה המפורטת

המלאי התכנוני למגורים )נתונים כלל-ארציים(בתכניות הכלולות הדיור יחידות מספר הוא למגורים התכנוני המלאי

בנייה היתרי להוציא ניתן שמכוחן מאושרות התכנוני0מפורטות למלאי . לפי התניות הנקבעות והארוך(, )לטווח הקצר זמינות שונות של דרגות בהוראות התכניות )תנאים למתן היתר הבנייה( ולפי שלבי הביצוע הנקבעים לעתים בתכניות. מלאי תכנוני זמין לבנייה פירושו יח"ד בתכניות מפורטות שמכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה ללא עיכובים, והוא מאפשר לממשלה להגיב במהירות לתנודות בשוק ולווסת את ההיצע. קביעת התקן לגודלו המזערי של המלאי התכנוני הזמין וקביעת יעדים לשמירה על גודלו, מדי שנה, הן מרכיב חשוב בניהול מדיניות התכנון והדיור. בפרק זה יובאו נתוניםוקרקעות ישראל )מקרקעי הקרקעות בכל התכנוני המלאי מצב על

פרטיות(.

קביעת תקן למלאי תכנוני זמין מחסור במלאי התכנוני הזמין לבנייה עלול להביא בסופו של דבר למחסור ביחידות דיור במשק ולפגוע ביכולתה של הממשלה לווסת את ההיצע על פי הצורך. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות לקביעת המלאי

התכנוני המזערי בהתחשב בצורכי המשק. ואולם בביקורת נמצא כי משרדי הממשלה האחראים למדיניות הדיור לאלמגורים. הזמין התכנוני המלאי של המזערי לגודלו מחייב תקן קבעו על מועד מבעוד ולהתריע יעדים לקבוע קושי ישנו כזה תקן בהיעדר שחיקת יתר של המלאי התכנוני. כדי לקבוע את התקן יש לנתח את טיבו של המלאי התכנוני ואת פוטנציאל מימוש התכניות המפורטות לנוכח ניסיון

העבר ולפי מאפייני התכניות שבמלאי.

משרד מבקר המדינה ממליץ למינהל התכנון, לרמ"י ולמשרדיעל המידע לניהול אחידים עקרונות לקבוע והאוצר הבינוי המלאי התכנוני, ולבחון את הצורך בקביעת תקן לגודלו המזערי

של המלאי ו"קווים אדומים" להתרעה על מחסור חמור.

מאפשרת אף היא מתן היתר בנייה לבנייתן של יח"ד,38 יש לציין כי תמ"א 0 אך בהערכת המלאי התכנוני לא הובאה אפשרות זאת בחשבון בשל הקשיים

ביישומה ובשל העובדה כי יישומה נעשה באופן הדרגתי לאורך שנים רבות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת166

קביעת יעדים כמותיים למלאי התכנוניא מ" ת י לפ ם י י ב י ט מ ר ו נ ם י ד ע 3י 5

מיליון מ"ר7, בכל שנה נדרשת תוספת של כ-35על פי האומדנים בתמ"א יח"ד בכל המחוזות.45,000 לצורך בנייה של כ-0לשטחים הבנויים למגורים

התמ"א מציגה גם אומדן של שטחי הבנייה הנדרשים למגורים בכל מחוז ומחוז. על יסוד ההערכות המוצגות בתמ"א בנוגע לשטח הממוצע של יח"ד בודדה, אפשר לחשב את מספר היחידות הנדרש לכל מחוז בממוצע לשנה

)עד שנת היעד(. להלן הפירוט:1לוח

שטח הבנייה הנדרש למגורים ומספר יחידות הדיור הנדרש לפי תמ"א35

(, לפי מחוזות2020)עד שנת היעד הדרוירושליחיפהם

םהמרכז

הצפון

תל אביב

סך הכול

סך שטח הבנייהלמגורים

הנדרש בממוצע לשנה ,2020-1999)לשנים

באלפי מ"ר(

1,260

9907901,430

1,880

7207,070

הערכת השטח שייבנה כתוספת ליח"ד קיימות

משטח הבנייה6%)הנדרש(

7659478611343424

יתרת שטח הבנייההנדרש

ליח"ד חדשות )באלפימ"ר(

1,184

9317431,344

1,767

6776,646

מספר יח"ד חדשות הנדרש בכל שנה*

-2020)לשנים 1999 ,

מ"ר 148לפי בממוצע ליחידה(

8,000

(18%

)

6,290

(14%

)

5,020(

11%)

9,081

(20%

)

11,939

(27%

)

4,574(

10%)

44,905

(100

%)

לפי חישוב של משרד מבקר המדינה )יתרת שטח הבנייה ליח"ד חדשות חלקי* מ"ר(.148

ה ד ו ב הע ת ו י נ כ ת ב ו ה ל מש מ ת ו ט ל ח ה ב ו ע ב ק נ ש ם י ד ע ין ו נ כ ת ה ל ה נ י מ ל ש

תמ"א שהגדירה לצרכים מענה לתת מפורטות35כדי תכניות ולאשר בכמות הנדרשת בכל שנה, יש להכין תכניות עבודה שיציבו יעדים למוסדות

.95-92, בפרק "עיקרי הפרוגרמה", עמ' כרך אמצעי המדיניות, 35 תמ"א 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

167משבר הדיור

התכנון ולגורמים היזמיים. על תכניות אלו לקבוע את התפוקות הרצויותואת אמצעי המדידה שלהן והבקרה על השגתן. 2005 צוין כי משנת 2008בחוברת עיקרי התקציב של משרד הפנים לשנת

פעל מינהל התכנון על פי תכנית עבודה תלת-שנתית המשותפת לו, לרמ"יבתכנית לשיווק. זמין תכנוני מלאי ליצור שתכליתה האוצר, ולמשרד

יח"ד בכל75,000העבודה נקבעו כי יאושרו תכניות מפורטות הכוללות כ-מהשנים ו-2007-2006אחת בשנת 50,000 יח"ד ובשנים2008

עולה כי מוסדות2008שלאחריה. אולם מדוח של מינהל התכנון ממרץ יח"ד, דהיינו מספר40,000התכנון אישרו בכל אחת משנים אלו פחות מ-

ומהנדרש על פי התכנית התלת-שנתית. 35הקטן מזה שנקבע בתמ"א

יתרה מכך, נתונים מעודכנים של מינהל התכנון מלמדים שבכלמהשנים כ-2010-2007אחת אושרו 24,000- בלבד יח"ד

כ-50% ורק התמ"א פי על מהצרכים פחות מהקבוע33% בתכנית התלת-שנתית. בחוברת עיקרי התקציב האמורה צוין כי מינהל התכנון לא פעל לקביעת יעדים כמותיים לצורך אישור תכניות מפורטות בהיקפים שנדרשו ולא ביצע כל מעקב אחר

אישורן.

)בהחלטה מס'2007בעקבות ממצאים אלו הורתה הממשלה באוגוסט ( לשרי הפנים והאוצר למנות צוות בין-משרדי בראשות יו"ר המועצה2213

הארצית, שיקבע יעדים כמותיים מינימליים לאישור יח"ד בתכניות מפורטות. כמו כן הורתה הממשלה ליו"ר המועצה הארצית להגיש לה הצעת החלטה

בדבר היעדים שיגובשו ולדווח לה על יישום ההחלטה. מס' )בהחלטה הממשלה הורתה גם מועד לצוות2215באותו )

של ולפיתוח לתכנון מוסכמת חומש תכנית בפניה להביא הבין-משרדי קרקע למגורים ולתעסוקה, על בסיס תכניות העבודה ארוכות הטווח של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. גם בתכנית העבודה של מינהל התכנוןלשנים

צוין כי נדרש תיאום הדוק יותר בין יוזמות התכנון ובין מדיניות2010-2008למועד בסמוך מפורטות תכניות לקדם הצורך הועלה כן כמו התכנון. השיווק ולפתח אמצעי אסדרה שיקדמו את המימוש של תכניות מפורטות

מאושרות.

צוין כי ייזום2215בדברי ההסבר שצורפו להצעת החלטה מס' התכנון והפעולות לפיתוחה של הקרקע מפוזרים בין כמה גופים, לכן אין כל תפיסה אסטרטגית כוללת ומשולבת של הממשלהובמצב וליעדים של הפיתוח הרצויים למדינה, לכיוונים בנוגע בסדרי כולל תיאום ללא פועלים הממשלה משרדי כזה

העדיפויות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת168

הממשלה החלטות משתי אחת לא אף כי נמצא בביקורת לשנים התכנון מינהל של העבודה בתכנית יושמה. האמורות

יח"ד בתכניות2010-2008 יעדים כמותיים לאישור צוינו לא יתרה בנושא. לממשלה החלטה הצעת גובשה ולא מפורטות מדיניות לקביעת בין-משרדית חומש תכנית גובשה לא מכך,

כוללת בתחום פיתוח הקרקע למגורים ולתעסוקה.

בתשובתו מסר משרד הפנים כי מינהל התכנון מנהל מעקב אחר תכניתעל בקרה וכן והאוצר הבינוי משרדי ועם רמ"י עם הכין עבודה שהוא כי הוא שוקד על הרחבת תכנית העבודה גם לשנים עוד מסר יישומה.

כדי להגדיל באופן ניכר את היקף יחידות הדיור המתוכננות.2016-2015

יוכנו גם לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שתכניות העבודה בשיתוף משרדי ממשלה האחראים לפיתוח תשתיות, כמו משרד

התחבורה ומשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים.

כנדרש2009-2007בשנים יח"ד, לתכנון יעדים הממשלה קבעה לא החליטה הממשלה2008מהחלטותיה הקודמות. יתרה מזאת, באוגוסט

( שלא ליזום תכניות מפורטות חדשות שמטרתן לשנות3973)החלטה מס' ייעוד של קרקע שאינה מיועדת לצורכי פיתוח, וזאת כדי ליישם את יעדי

בתמ"א שנקבעו תכניות35הפיתוח אושרו שלא כמעט כך בעקבות . מפורטות למגורים במחוז המרכז וגם התמעטו יזמות התכנון במחוז זה.

( לשר הפנים123 הורתה הממשלה )בהחלטה מס' 2009במאי לפחות לשווק כדי התכנון למוסדות כמותיים יעדים לקבוע

יח"ד בשנה, אך גם החלטה זו לא יושמה.35,000

( לבטל את החלטתה1980 החליטה הממשלה )בהחלטה מס' 2010ביולי יח"ד35,000שלא ליזום תכניות מפורטות חדשות ושוב קבעה יעד לשיווק

להוזלת כי הפתרון הראוי צוין בשנה. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה מחירי הדיור הוא הגדלת היצע הדירות במשק. בהמשך להחלטה זו קבעה

( יעדים כמותיים לאישור יח"ד2019הממשלה באותו חודש )בהחלטה מס' 60,000במחוזות השונים, ולפיהם יאושרו מדי שנה עד שנת היעד לפחות

יותר מסך יחידות הדיור הנדרש למשק50%, דהיינו כ-0יח"ד בכל הארץ מדי שנה )לפי אומדן תוספת משקי הבית של הלמ"ס(.

כן, לעשות שהוחלט לאחר שנים כשלוש שרק אפוא יוצא הממשלה קיבלה החלטה בעניין היעדים הכמותיים לאישור יח"ד

בתכניות מפורטות.

0- - מחוז הצפון לכל מחוז יח"ד נקבעה מכסה של בהחלטת הממשלה בכל מחוז; מחוז תל אביב -9,000; במחוזות ירושלים והדרום - 10,000 .19,000; ומחוז המרכז - 8,000; מחוז חיפה - 5,000

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

169משבר הדיור

בשנים כי נמצא מוסדות2011-2010בביקורת השיגו לא אושרו כ-2010התכנון את היעדים שקבעה הממשלה; בשנת

ובשנת 24,000 בלבד יח"ד כ-2011 רק דהיינו 33,000 ,בשנת 50%כ- רק הממשלה. מיעדי ניכר2012 גידול חל

ומוסדות מפורטות בתכניות המאושר הדיור יחידות במספר התכנון עמדו ביעדי הממשלה )ראו פירוט להלן(.

( ליזום367 החליטה ועדת השרים לענייני דיור )החלטה מס' 2013ביוני דירות, עד80,000על קרקעות המדינה תכניות מפורטות הכוללות לפחות

מהן יהיו באזורי הביקוש, כהגדרתם בהחלטה זו. עוד55,000; 2014סוף עדיפות לתת הממשלה משרדי על אלו, ביעדים לעמוד כדי כי נקבע

לפרויקטים הדרושים.

הוועדה של האמורה ההחלטה אם לבחון הפנים משרד על לענייני דיור מחייבת שינויים במדיניות התכנון הלאומית. כמו כן, עליו לבחון אם הליכי התכנון בוועדות המחוזיות יאפשרו להשיג

יעדים אלו. מן האמור עולה כי במשך יותר מחמש שנים לא אושרו תכניות

. גם35הכוללות מספר יח"ד על פי הצרכים שנקבעו בתמ"א טרם התכנון ובין הפיתוח יזמות בין לתיאום החומש תכנית

(2011גובשה. מינהל התכנון אף לא גיבש במשך השנים )עד תכניות לאישור כמותיים יעדים המגדירות עבודה תכניות מפורטות למגורים, בכל המחוזות. עקב כך, קיים חשש שבשנים הקרובות לא יגדל ההיצע בשוק הדיור. יצוין לטובה כי משנת

התכנון2012 לשכות עם בשיתוף התכנון, מינהל גיבש המחוזיות, תכניות עבודה מפורטות כדי לעמוד ביעדי הממשלה.

ירושלים כי לשכת התכנון המחוזית בתשובת משרד הפנים נמסר ממחוז מקדמת תכניות לעשרות אלפי יח"ד, וזאת נוסף לתכניות שיגדילו את מלאי שטחי התעסוקה, התיירות והתשתיות. המחוז הוסיף שלשכת התכנון גיבשה מדיניות להתחדשות עירונית שתאפשר הוספת אלפי יח"ד. מתכננת מחוז

דגלה מדיניות הממשלה במיתון הפיתוח במרכז2010מרכז מסרה כי עד בשנת במדיניות השינוי עם כמותיים2011הארץ. יעדים של והקביעה

לעמוד ביעדי הממשלה. מינהל התכנון2013-2012הצליח המחוז בשנים . הוא הוסיף כי עקב הפערים2014מסר כי הוא מגבש תכנית עבודה לשנת

משנים קודמות הוא נוקט פעולות, כמו הכנת תכניות עבודה, תכנון מתארי ארצי למחנות צה"ל והרחבת סמכויות של הווד"לים, כדי להגדיל באופן

ניכר את המלאי התכנוני.

מידע על המלאי התכנוני וניהולו מידע על המלאי התכנוני של יח"ד כולל את מספרן בתכניות המפורטות המאושרות, את מידת זמינותן לבנייה ואת מיקומן הגאוגרפי. המידע הכרחי לגיבוש מושכל של מדיניות תכנון ודיור ולניהול יעיל של מערכת התכנון ושל

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת170

משאב הקרקע. משרד הפנים מרכז באמצעות תכנת מחשב מידע כמותי על תכניות המתאר והתכניות המפורטות המצויות בהליכי תכנון במוסדות

התכנון הארציים והמחוזיים ועל תכניות שכבר אושרו.

מלא אינו מרכז התכנון שמינהל המידע כי נמצא בביקורת בין הנתונים יח"ד וישנם פערים של עשרות אלפי דיו ומהימן הפערים התכניות. בהוראות הקבוע ובין המחשב במערכת מקורם בטעויות הקלדה, בהיעדרה של בקרת איכות על הכנסתנתוני התכניות המפורטות ובמידע חסר על הנתונים למערכת שהוועדות המקומיות מאשרות )לפי הערכה מדובר במאות יח"ד

בשנה שהן מאשרות(. מינהל התכנון גם אינו מחזיק בידיו מידע על מימוש התכניותעקב מהמלאי נגרעו יח"ד כמה לדעת אין לכן המפורטות, המימוש. כמו כן, אין בידיו מידע מרוכז על רמת זמינותן של יחידות הדיור המאושרות ועל מהות ההתניות לבנייתן )ראו להלן

בפרק "ישימותו של המלאי התכנוני וזמינותו לבנייה"(.

כי "לא0 צוין בדוח של משרד הפנים2008בביקורת נמצא כי כבר בשנת קיימת כיום תמונה טובה מספיק באשר למלאי יחידות הדיור הקיים במשק, ולכן קשה לקבוע יעדים התואמים באמת את הצרכים". כבר קודם לכן,

לקבלת הצעות לאיסוף מידע0, פרסם מינהל התכנון מכרז2007ביולי כמותי מתכניות וניתוחו כדי להעריך את מלאי הקרקעות הזמינות לפיתוחהייתה אמורה העבודה מומשו. שטרם מאושרות מפורטות בתכניות להסתיים בתוך שנתיים, אך נכון למועד סיום הביקורת היא טרם הושלמה.

ניתן כי ספק אם לתכנון משולב בכיר אגף ציין בתשובת משרד הפנים לעקוב אחר המלאי התכנוני ברמה הארצית, כל עוד אין מצויים נתונים

, תוספת שטח לפיתוח )בחלק35ברמה המקומית. עוד ציין כי לפי תמ"א כדי וזאת קרקע, עתודות מיצוי של תזכיר בהגשת מותנה מהאזורים(

לשקול אם התוספת מוצדקת.את רמת המהימנות של חלק זאת בכל לשפר כדי כי נמצא בביקורת מהנתונים, בחן מינהל התכנון חלק מהתכניות המפורטות שאושרו משנת

לצוות2007 מסר התכנון מינהל לגביהן. הכמותי המידע את ועדכן בתחילת כי מהימנות2012הביקורת לשיפור פעולות כמה נקט הוא

המידע הכמותי, למשל מתן שכר עידוד בגין האמינות של הזנת הנתונים.

משרד הפנים, 0 , אפריל2010-2005השירות התכנוני - הישגים ויעדים .19, עמ' 2008

מס' 0 פומבי מכרז כמותי16/27 מידע לאיסוף - הזמנה לקבלת הצעות מתכניות וניתוחו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

171משבר הדיור

יוצא אפוא שמשרד הפנים אינו מחזיק במידע מלא על המלאימידע היעדר זמינותו. נתוני נבדקים אין וגם הקיים התכנוני כאמור הוא ליקוי מהותי העלול לפגוע ביכולת קבלת ההחלטות

בתמ"א התכנון. בתחום מושכלת מדיניות נקבע35ובגיבוש אמנם כי יש להכין תזכיר על מיצוי עתודות קרקע כדי לייעל את השימוש בה, אך בהיעדר מידע כולל עדיין קיים החשש שמאנזקים לידי להביא יתקבלו החלטות ברמה הארצית שעלולות כמו ניצול קרקע שאינו מיטבי, השקעת משאבים שלא לצורך, מחסור בתכניות מפורטות באזורים המאופיינים במלאי תכנוני

דל ופגיעה ביכולת לווסת את שוק הדיור. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי עליו ליצור תשתיתהתכנוני, המלאי נתוני כראוי ירוכזו ובה מהימנה עובדתית המלאי נתוני את לעדכן עליו וזמינותו. הגאוגרפית פריסתו התכניות למימוש הנוגע מידע ולהזין שוטף באופן התכנוני המפורטות )גריעה של יח"ד מהמלאי(. כמו כן, ראוי להשלים את המחקר בנושא, שממילא כבר הושקעו בו משאבים, וליישם

את ההנחיות והאמצעים לשיפור מהימנות המידע.

מצב המלאי התכנוני אף שאין בנמצא מידע מהימן על המלאי התכנוני הקיים בכל קרקעות המדינה )מקרקעי ישראל וקרקעות פרטיות(, ישנן הערכות בדבר מספר יחידות הדיור הכלול בתכניות מפורטות החלות על מקרקעי ישראל וטרם

שעניינו עתודות קרקע )להלן - דוח2010מומשו. לפי דוח של רמ"י ממאי יח"ד מאושרות על קרקעות אלו. לפי160,000עתודות קרקע( ישנן כ-

(2013חישובים של משרד מבקר המדינה )על יסוד נתוני רמ"י מפברואר . 130,0000מסתכם המלאי התכנוני של יח"ד על קרקעות המדינה בכ-

בהיעדר תקן לגודל המלאי התכנוני ובהיעדר מידע על זמינותןהמלאי אם להעריך קושי מתעורר לבנייה הדיור יחידות של הכלול בתכניות המפורטות עונה על צורכי שוק הדיור ואם הוא

מאפשר לממשלה להגדיל את היצע הדיור, על פי מדיניותה.

צוין שכמות2008תקן אמנם לא נקבע, אך בדוח של מינהל התכנון ממרץ להיות גבוהה יחידות הדיור שמוסדות התכנון מאשרים בכל שנה צריכה מכמות התחלות הבנייה בפועל, וזאת כדי להבטיח מענה לצורכי המשק וליצור מלאי קרקעות מתוכננות זמינות לשיווק. גם החלטת הממשלה )מס'

שיקפה צורך זה. 2010( מיולי 2019

כ-0 ישנן לכך נוסף רישומן50,000 תוקף, שהליכי בתכניות שקיבלו יח"ד בלשכת רישום המקרקעין טרם הסתיימו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת172

לשנה, לכן מתעורר37,000תוספת משקי הבית מוערכת בכ- של שבמלאי החשש

יח"ד לא יהיה די כדי לתת מענה לצורכי המשק130,000כ- ישים הוא )שלוש השנים הבאות(, משום שאין לטווח הקרוב אלו שתהליכים ומשום ובנייה פיתוח שיווק, לצורכי במלואו )ראו להלן בפרק "מימוש תכניות יכולים להימשך כמה שנים

למגורים - פיתוח הקרקע ותהליכי רישוי הבנייה"(.

ם י נ ש ב י נ ו נ כ הת י א ל מ ה ל ד ו ג ב ת מו 2מג 0 1 2 - 2 0 0 7-2012משרד מבקר המדינה בחן את התוספות למלאי התכנוני בשנים

לעומת תחזיות הצרכים בתמ"א 2007 לעומת הנתונים על התחלות35 . להלן הפירוט לפי שנים:0הבנייה ונתוני הביקושים )תוספת משקי הבית(

של0 המחשב למערכת המוזנים הנתונים על מבוססים המוצגים הנתונים יהודה ושומרון משום משרד הפנים. אין הם כוללים נתונים הנוגעים לאזור

שמשרד הפנים אינו מרכז נתונים על אזור זה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

173משבר הדיור

2לוח ,35אישור יח"ד בתכניות מפורטות לעומת יעדי תמ"א

2012-2007התחלות הבנייה ותוספת משקי הבית,

יח"ד שאושרו

בתכניות

מפורטות

יחידות הדיורלפי

תמ"א35

הפערבין

יח"ד שאושרו

ליעדי התמ"

א

התחלות

בנייה

הפער בין

יח"ד שאושרו

להתחלות בנייה

התוספת השנתית הממוצעת

של משקיהבית*

פער בין יח"ד

שאושרו ובין

התוספת השנתית הממוצעת של משקי

הבית200723,7

49כ-

45,000-

21,251

29,313

-5,564

כ-37,100

-13,351כ-

200824,878

כ-45,000

-20,12

230,8

20-

5,942כ-

37,100-12,222כ-

200922,792

כ-45,000

-22,20

832,9

64-

10,172

כ-37,100

-14,308כ-

201023,704

כ-45,000

-21,29

639,7

95-

16,091

כ-37,100

-13,396כ-

201133,278

כ-45,000

-11,72

244,6

28-

11,350

כ-37,100

-3,822כ-

201265,081

כ-45,000

20,081

38,943

26,138

כ-37,100

27,981כ-

2011-2007

128,401

כ-225,0

00

-96,5

99

177,520

-49,1

19

כ-185,50

0

כ-57,099-

2012-2007

193,482

כ-270,0

00

-76,5

18

216,463

-22,9

81

כ-222,60

0

כ-29,118-

אינם חלים35לא כולל אזור יהודה ושומרון שחוק התכנון והבנייה ותמ"א * בתחומו.

יחידות הדיור שאישרו מוסדות התכנון בשנים כי מספר עולה מהנתונים למרות2011-2007 לכל אחד מהמדדים שנבדקו, בהשוואה היה קטן

קביעתו של מינהל התכנון לאשר בכל שנה מספר יח"ד גבוה מזה הנדרש למשק בפועל. בחינת כמות יחידות הדיור שאושרו לעומת היעדים שנקבעו

יחידות דיור60,000 בדבר הצורך לאשר 2010בהחלטת הממשלה משנת כ- אושרו רק כי בשנים אלו זה.50%בכל שנה, מעלה ביעד מהנקוב

כאמור, למינהל התכנון אין כל מידע על תכניות מפורטות שמומשו, לכן אין הוא מחזיק במידע על גריעת יח"ד מהמלאי התכנוני. לעומת זאת, נתוני

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת174

מהמלאי גריעה מראים יח"ד של הבנייה התחלות מספר על הלמ"ס שבתכניות.

משנים מלמדים אפוא על שחיקה של2011-2007הנתונים בכ- התכנוני שאושרו50,000המלאי יח"ד בין )הפער יח"ד

כ- ניכרת של בנייה(. מדובר בשחיקה מכמות40%להתחלות יחידות הדיור שאושרה במהלך שנים אלו, העלולה להשפיע על ההיצע בשוק הדיור בשנים הקרובות. זאת ועוד, אם לא יתייעלו הליכי התכנון תפגע השחיקה האמורה ביכולתה של הממשלה

להשפיע על היצע הדיור בעשור הבא.

-2011הסיבות לכך שמוסדות התכנון אישרו מספר קטן של יח"ד בשנים הן, בין היתר, היעדרם של יעדים כמותיים ברורים למוסדות התכנון2007 (, מיעוט ביזמות תכנון של רמ"י )ראו להלן בפרק "ייזום התכנון2010)עד

על מקרקעי ישראל"(, אי-מדידת תפוקותיהם של מוסדות התכנון, היעדרן של תכניות עבודה משולבות למוסדות התכנון ולגורמים המגישים תכניות, החלטה שלא לקדם תכניות מפורטות במחוז המרכז והיעדר השפעה של

המדינה על יזמות פרטיות.

גדל מספר יחידות הדיור שמוסדות התכנון אישרו2012בשנת והפערים הצטמצמו במידה ניכרת. אולם גם אם מביאים בחשבון

, הנתונים המצטברים2012את ההיפוך במגמה שהחל בשנת בכ- התכנוני המלאי שחיקת על ועל23,000מלמדים יח"ד

תמ"א יעדי לעומת ניכרים הבית35פערים משקי ומספר שנוספו למשק. כמו כן, אין בנמצא נתונים על מידת זמינותן לבנייה של יחידות הדיור שאושרו, ועל אף הגידול במספרן לא

ברור אם יש בו די כדי לתת מענה לצורך בהגדלת ההיצע.

לפי המחוזות:2012-2007להלן הנתונים משנים 3לוח

, 35אישור יח"ד בתכניות מפורטות לעומת יעדי תמ"א 2012-2007התחלות הבנייה ותוספת משקי הבית, לפי מחוזות,

מחוז יח"ד

שאושרו

יעדי תמ"א35

)המספ רים

עוגלו(

הפער בין

יח"ד שאושרו ליעדי

התמ"אהתחלות בנייה

הפער בין

יח"דשאושר

ולהתחל

ותבנייה

משקי בית

שנוספו)הערכה(*

הפער בין יח"ד שאושרו לתוספת משקיהבית

-31,07848,000הדרום16,92227,7473,33131,753675-

36,15038,000-1,85019,26716,8824,77611,374חיפה

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

175משבר הדיור

3ירושלי

20,95030,000-9,05017,9692,98114,7166,234ם

55,52955,00052975,746המרכז-

20,217

67,805-12,276

-32,03972,000הצפון39,96144,154

-12,11

543,034-10,995

תל17,73627,000-9,26431,580אביב

-13,84

440,548-22,812

סך הכול

193,482

270,000

-76,518

216,463

-22,98

1222,63

2-29,150

שפרסמה הלמ"ס.2011-2007ההערכה מבוססת על נתונים משנים *

יעדי תמ"א 3מלוח הושגו לא ברוב המחוזות כי עולה 35, יחידות ובין אישור יעדי התמ"א בין ובולטים במיוחד הפערים כי מהלוח עולה עוד והצפון. הדרום במחוזות בפועל הדיור

במחוז המרכז אושרו יותר יח"ד מהנדרש ביעדי התמ"א. הנתונים גם מראים שבאזורים בעלי ביקושים גדולים במחוזותנגרעו אביב, ותל המרכז

יח"ד מהמלאי התכנוני; הגריעה במחוזות אלו היא34,000כ- מסך יחידות הדיור שאושרו באותן שנים )50%בשיעור של כ-

(. אם תימשך מגמה זו, גם בשנים הקרובות לא יהיה73,000 מלאי תכנוני באזור המרכז והיצע יחידות הדיור יצטמצם באופן

ניכר. כמו כן, במחוזות המרכז ותל אביב נרשם פער גדול בין מספרבתכניות הדיור יחידות מספר ובין שנוספו הבית משקי המפורטות, דהיינו קצב אישור התכניות אינו מדביק את קצב הביקושים. יתרה מזאת, הנתונים המוצגים בלוח זה אינם כוללים ביקושים לדירות מצד משקיעים, לכן הפער בין המלאי התכנונייותר, ואפשר שהדבר תורם לעלייה במחירי לביקוש אף גבוה

הדיור.

אישר משרד2013 מסר שר הפנים כי במהלך 2014בתשובתו מאפריל כ- ביעדי80,000הפנים מהנקוב ניכר באופן הגדול מספר - יח"ד הממשלה.

עתודות למלאי התכנוני תכניות לאישור יעדי הממשלה בהשגת להתמיד כדי כי נמצא בביקורת בשנים גם למגורים

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת176

( תכניות2013-2012, גיבש מינהל התכנון )במהלך השנים 2014-2013 עבודה, בשיתוף עם לשכות התכנון. מדי רבעון המינהל בודק אם היעדיםבתכניות הנדרשות ההתאמות את עושה הוא הממצאים ולפי מושגים העבודה. תכניות העבודה האלו מאפשרות לו להתמקד בתכניות מפורטות

גדולות שהסיכוי לאשרן גבוה.

הכנת תכניות עבודה מתואמות עם המחוזות ובקרה עליהן הן פעילות מבורכת העשויה לתרום לניהול יעיל של כוח אדם ושל משאבים. אולם לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לשלב בגיבושביעדים לעמוד הצורך מלבד נוספים שיקולים כאלו תכניות התכניות לקידום העדיפות סדרי את לקבוע יש הכמותיים. המפורטות גם לפי שיקולים מוניציפליים ומתוך תפיסה מקיפה

של הצרכים לטווח הארוך.

בין היתר גיבש מינהל התכנון, בתיאום עם רמ"י ועם משרד האוצר, תכנית עבודה לליווי קידומן של תכניות מפורטות גדולות. בתכנית האמורה כלולות

שונים,55,000כ- גורמים בשל התכנון במוסדות לאשרן שקשה יח"ד ובעיקר בשל הצורך בפיתוח תשתיות ביוב ותחבורה.

יחידות הדיור בתכניות מפורטות משרד מבקר המדינה בדק את מספר המצויות בהליכי תכנון. להלן הנתונים, לפי מחוזות ולפי השלב שבו מצויות

(:2013התכניות המפורטות )נכון לאפריל 4לוח

יח"ד בהליכי תכנון מפורט בוועדות המחוזיות, לפי מחוזות, אפריל2013

מחוז

בהמתנה

לבדיקת

תנאיסף

בהמתנה

להחלטה

בדבר הפקד

ה

בהמתנה

לפרסום

ההפקדה

בהליך

הפקדה

בהתנגדויות

או לפני

אישורבהליך אישור

בהמתנה

לפרסום

האישור

ברשומות

סיכום כולל

8,7548,55131,20-הדרום9

1,6924,9742,6412,49642,8

0912,02חיפה

23,5733,7493,1764,5915,5815632,7

48ירושלי

ם18,25

34,7679,527163,6035,7651,04542,976

4,13913,70המרכז4

37,706011,96115,12

61,44784,083

2,5329,22421,86הצפון7-53,33511,22

11,04049,214

2,5821,0616,023023,22415,881,99350,7 תל

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

177משבר הדיור

467אביבסך הכול

30,774

40,880

110,081

4,879

51,688

56,218

8,077

302,597

יח"ד בהליכי תכנון,300,000 נמצאו כ-2013מהנתונים עולה כי באפריל דהיינו כמות המאפשרת לכאורה לעמוד ביעדי הממשלה למשך חמש שנים. אולם בפועל, ולפי ניסיון העבר, לא כל התכניות המפורטות מאושרות. לפי

בשנת התכנון מוסדות פעילות על התכנון מינהל מתוך 2012נתוני , 2,200 תכניות מפורטות שטופלו באותה שנה הסתיים הטיפול בכ-7,200כ-

מהתכניות שהטיפול בהן הושלם נדחו )בשלבים שונים50%תכניות בלבד. מיחידות60%של הליך קידום התכנית(. יתרה מכך, הנתונים מראים כי כ-

הדיור מצויות בשלבים הראשונים של ההליך )לפני פרסום הפקדה(, לכן אישורן עשוי להתעכב במשך שנים. יוצא אפוא שגם מהנתונים על יחידות הדיור המצויות בהליכי תכנון עולה החשש למחסור בהיצע הדירות בשנים

הקרובות.

מאפריל הפנים משרד הערכות כ-2013לפי של אישורן ,יחידות הדיור הכלולות בתכניות מפורטות המצויות150,000

בשלבים שונים של הליכי התכנון, מעוכב מכל מיני סיבות. גם נתון זה מחזק את החשש שתכנונן ובנייתן של יח"ד רבות יתעכבו זמן רב. הגורמים המעכבים את הליכי התכנון הם בעיקר היעדרן של תשתיות מים, ביוב ותחבורה, של פינוי מחנות צה"ל ושל טיהור קרקעות מזוהמות )ראו להלן בפרק "היבטים של תכנון

למגורים בדרג המחוזי"(. יודגש כי הסרת החסמים לקידום תכניות חשובה מאוד. החשיבות היא לא רק משום שהיא מסייעת בהגדלת היצע יחידות הדיוראו המפורטות התכניות בהכנת שהושקעו המשאבים ובמיצוי משום שהיא עשויה למנוע בזבוז משאבים הכרוך בייזום תכניות מפורטות נוספות אלא היא עשויה למנוע פיתוח לא מושכל שלבאחריותו, מצוי התכנון שתחום הפנים, משרד על הקרקע. החסמים להסרת בדבר הנוגעים משרדי הממשלה לפעול עם

המונעים קידום של תכניות מפורטות.

מסר משרד האוצר כי משרדי הממשלה השונים2013בתשובתו מדצמבר עם פיתוח הסכמי גיבוש האחד, אופנים. בשני פעולה בשיתוף פועלים ארבע רשויות מקומיות שבתחומן אפשר לשווק אלפי יח"ד, לפי החלטת

מאוקטובר משותף2013ממשלה פורום הקמת הוא האחר והאופן , את לאפשר כדי חסמים הסרת לצורך ולרמ"י שונים ממשלה למשרדי

הגדלתו של היקף שיווק הקרקעות בשנים הקרובות.כי ישראל במקרקעי התכנוני המלאי לעתודות בנוגע נמצא בביקורת

היו בהליכי תכנון מוקדמים ע"י רמ"י ומשרד הבינוי, כ-2013בפברואר יח"ד בשלבי טיפול שונים136,000 יח"ד. במוסדות התכנון היו כ-125,000

יח"ד נוספים היו לקראת סיום ההליכים, בשלבי קבלת תוקף50,000וכ- ברישום וכלה רישום לצורכי לוועדה מקומית תכנית הגשת )החל משלב

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת178

בלשכת רישום המקרקעין(. כלומר, העתודות למלאי התכנוני על מקרקעי יח"ד. כמות זו מספיקה לכחמש שנים על פי311,000ישראל מסתכמים בכ-

( מצויים עוד לפני40%. אולם חלק ניכר מהן )כ-2010יעדי הממשלה מ- השלב הסטטוטורי, ועל כן אישורם צפוי רק בעוד יותר מחמש שנים )ראו להלן בפרק על משך הליכי התכנון(. יתר על כן, לא כל התכניות מאושרותעל חשש שהיקף התכניות אפוא מעוררים אלו נתונים דבר. בסופו של בשנים למלאי התכנוני ביעדים לעמוד כדי אינו מספיק ישראל מקרקעי

הקרובות.

ישימותו של המלאי התכנוני וזמינותו לבנייה בהוראות התכניות המפורטות שמוסדות התכנון מאשרים נקבעים לעתים קרובות התנאים למתן היתר בנייה וכן שלבי הביצוע של התכניות. לכן, חלק מיחידות הדיור שנוספו למלאי התכנוני אינן זמינות לבנייה בטווח הקצר. למרות זאת, אין מינהל התכנון מסווג את המידע הכמותי על יחידות הדיור

על פי רמת זמינותן לבנייה )הנגזרת מהתנאים ומגורמים נוספים(. בביקורת נמצא כי רמ"י אמנם מציינת מהם החסמים המונעים את שיווקן של חלק מהקרקעות המתוכננות שבניהולה, אך אין בנמצא ניתוח כמותייחידות הדיור יחידות הדיור הזמינות לבנייה, של מספר כולל של מספר

שהקמתן מעוכבת ושל פריסתן הגאוגרפית.

ותהליך התכנון מערכת ניהול המדינה, מבקר משרד לדעת קבלת ההחלטות על ייזום תכניות חדשות צריכים להתבסס על מידע בדבר זמינותו של המלאי התכנוני הקיים. משרד מבקר המדינה ממליץ למינהל התכנון לסווג את המידע הכמותי עלהתקציבים ולפי לבנייה זמינותן רמת פי על מאושרות, יח"ד הנלווים הדרושים, כדי לשפר את היכולת להסתמך עליהן כמקור

מידע מהימן בעל משמעויות אופרטיביות.

נותחו החסמים המונעים את2010 מנובמבר 0בנייר עמדה של מכון דש"א מימושן של תכניות מפורטות על קרקעות מדינה. הניתוח מבוסס על דוח

ל-2010עתודות קרקע של רמ"י משנת כך שבנוגע ומצביע על 50% והתניות חסמים ישנם המאושרות המפורטות בתכניות הדיור מיחידות המונעים את מימושן בטווח הקצר; חסמים כמו כשלים בשיווק, קושי לפנות)ראו להלן ועיכובים משפטיים ותחבורה ביוב פולשים, מחסור בתשתיות

בפרק "שיווק קרקע למגורים"(. יחידות הדיור שאישרו מוסדות2012בשנת חלה כאמור עלייה במספר

. אולם אין נתון זה מלמד על מידת זמינותן לבנייה של65,000התכנון לכדי יח"ד בתכניות מפורטות שאושרו, משום שהוראות התכניות כוללות כאמור

תנאים למתן היתרי בנייה ושלבים לביצוע מדורג של התכניות.

שנות התשעים.0 בתחילת ממשלתי שהוקם שאינו ארגון הוא דש"א מכון הארגון עוסק באיסוף מידע וניתוחו לצורך גיבוש עקרונות מנחים וקווי מדיניות

בתחום המקרקעין, בעיקר בכל הנוגע לשמירה על שטחים פתוחים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

179משבר הדיור

מהתכניות המפורטות למגורים30משרד מבקר המדינה בדק הוראות של בשנת הדיור2012שאושרו יחידות של זמינותן מידת את להעריך כדי

)כ- במסגרתן כ-47,000שאושרו שהן יח"ד הדיור72% יחידות מכלל שאושרו באותה שנה(.

מיחידות הדיור בתכניות שנבדקו נקבעו בהוראות60%נמצא כי בנוגע לכ- .0תנאים למתן היתרי בנייה שמימושם עלול להסתיים רק בעוד כמה שנים

לטיהור מתקנים הקמת כמו בתנאים מדובר הקמת כבישים, הרחבת קיימים, מתקנים של הרחבתם או מי-שופכין מחלפים או גשרים, ביצוע הפרדות בין כבישים למסילות ברזל, הקמת מבני

חינוך ומבני ציבור והעתקת קווי מתח עליון.

יוצא אפוא שחלק ניכר מהמלאי התכנוני הקיים בפועל בתכניות המפורטות המאושרות אינו מאפשר את הגמשת ההיצע בטווחדי קרקעות לשיווק יהיו הזמן הקצר. פירושו של הדבר שלא והוצאת היתרי בנייה למספר גדול של יח"ד לא תהיה אפשרית. דהיינו, היעד שקבעה הממשלה להגדלת ההיצע בשוק הדיור לא יושג בטווח הקצר. במציאות כזאת לא יהיה אפשר לווסת אתהעלייה ומגמת הדירות, בהיצע שינוי הדיור באמצעות מחירי

במחירי הדיור עלולה להימשך עוד זמן רב. יודגש כי כל עוד הנתונים הכמותיים על המלאי התכנוני אינםהתכניות בהוראות הנקבעים התנאים אופי פי על מסווגים המפורטות, אין הם מציגים תמונה מלאה על זמינותו. תשתית עובדתית חלקית אינה מאפשרת ניהול מושכל של הליכי התכנון, ואף עלולה להביא לידי כשלים בשוק הדיור, לידי קושי במתן מענה לצורכי הדיור ולידי פגיעה ביכולתה של הממשלה לקבל

החלטות מושכלות.

בתשובת משרד הפנים נמסר ממינהל התכנון כי הוא מנהל מעקב אחר תכנית עבודה שהוא הכין עם רמ"י ועם משרדי הבינוי והאוצר וכן בקרה על יישומה. המינהל הוסיף כי לצורך קידום תכנית העבודה מתכנס צוות אחת לחודש ופועל בשיתוף פעולה להסרת חסמים בהליכי התכנון והמימוש של

תכניות גדולות למגורים. מחוז מרכז ציין כי הוא ממליץ לבחון את החסמים הקיימים המונעים מימושתכניות שגם משום נוספות, קרקעות של תכנון ליזום ולא תכניות של

חדשות לא יהיו ישימות בשל אותם החסמים.

בכ-0 כמה10% בתוך להסתיים עשוי שמימושם תנאים נקבעו מהתכניות חודשים ובשאר לא נקבעו תנאים המעכבים את המימוש.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

181משבר הדיור

פרק שלישיתכנון מפורט למגורים במקרקעי ישראל

ליצירת מלאי תכנוני של מתחמי מגורים. ככל ייזום התכנון הוא הבסיס שייזום התכנון יהיה רחב יותר, כך יגדלו הסיכויים ליצור מלאי תכנוני גדול יותר לבנייה על מקרקעי ישראל ויתאפשר שיווק קרקעות לבנייה בכמות גדולה יותר. את רוב היזמות לתכנון מפורט של מקרקעי ישראל מעלים

רמ"י, משרד הבינוי והרשויות המקומיות.

על מקרקעי ישראלייזום התכנון)להלן - חוק רשות מקרקעי1960חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-

ישראל(, קובע כי "הממשלה תמנה מועצת מקרקעי ישראל, שתקבע אתפעולות על תפקח ]רמ"י[, הרשות תפעל שלפיה הקרקעית המדיניות

המינהל ותאשר הצעת תקציבה שייקבע בחוק". במהלך השנים האחרונות, ובעיקר מאז שהממשלה אישרה את המלצות

בסוף בנושאי2011ועדת טרכטנברג , התקבלו כמה החלטות ממשלה תכנון מקרקעין למגורים. חלק מההחלטות כלליות, חלקן מופנות למוסדות

התכנון וחלקן מגדירות יעדים ספציפיים לרמ"י.הדיור לשוק בנוגע הממשלתית המדיניות את משקפות אלו החלטות

וקבועים בהן הצעדים הנדרשים בהליכי ייזום התכנון ליח"ד למגורים.

נמצא כי על אף החלטות הממשלה לא הגדירה מועצת מקרקעילמגורים. תכנון קרקעות לייזום בנוגע רמ"י יעדי ישראל את יתרה מזאת, המועצה אף לא דנה בהחלטות הממשלה הנוגעות ליעדי התכנון. כמו כן רמ"י לא העבירה לממשלה מידע מדויק שיאפשר קבלת החלטות וקביעת יעדים ריאליים, כפי שיפורט

בהמשך.ממשלה החלטות בהינתן כי מעיר המדינה מבקר משרד הקובעות יעדים, מן הראוי היה שמועצת מקרקעי ישראל תתכנס ותיצוק תוכן יותר מפורט להחלטות אלו הנוגעות לייזום ולתכנון מגורים על קרקעות המדינה ותגדיר את היעדים הספציפיים של

רמ"י. מדויק שיאפשר מידע לממשלה ראוי שרמ"י תמציא כן, כמו למידע התואמים ריאליים יעדים ממשלה בהחלטות לקבוע

התכנוני המצוי בידי רמ"י.

היעדר הגדרה של יעדי ייזום תכנון קרקעות יפגע בעתיד במלאי התכנוניובעקיפין יביא לידי מחסור בקרקע מתוכננת זמינה לשיווק.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת182

הליך התכנון בשלב התכנון המקדמי של תכנית מפורטת, לפני הגשתה למוסדות התכנון, מטפל הגורם המתכנן )בדרך כלל רמ"י באמצעות חברות מתכננות או משרד הבינוי או הרשויות המקומיות(. בשלב ראשון נבחנים ההיתכנות ומתן ההרשאות לתכנון, וזאת על פי המטרות והיעדים, בדיקת הבעלויות וכיוצא באלו. עם סיום שלב זה נקבעים פרוגרמה ומתווה תכנוני ראשוני, מוצעות חלופות לתכנון ונבחרת החלופה המועדפת. אחר כך נערכים תיאום שלמסמכי נערכים ולאחריהם נוספים נדרשים ותיאומים התשתיות מערכת התכנית. עם סיום השלב הזה מועברת התכנית למוסדות התכנון )באחריות

משרד הפנים( לצורך קידומה. ופרסום התכנית ברשומות מוגשת סיום הטיפול במוסדות התכנון לאחר רישום בלשכת רישום לצורכי ומאושרת המקומית לוועדה התכנית פיתוח לצורך לרמ"י בסיום שלבי התכנון, התכנית מועברת המקרקעין.

הקרקע ושיווקה.

2012-2007יעדי התכנון למגורים לשנים יחידות הדיור הכלולות בתכניות כאמור, מלאי תכנוני זמין פירושו מספר מפורטות מאושרות החלות על קרקע הזמינה לשיווק ליזמים, כדי שאלו יוכלו, לאחר הזכייה במכרז, לקבל היתרי בנייה מהוועדה המקומית. יצירת מלאי תכנוני זמין, בפריסה התואמת את הביקוש ואת מדיניות הממשלה, היא תנאי הכרחי לעמידה בביקושים לקרקע, לשמירה על יציבות מחירי

הדיור ולהתמודדות עם ביקושים בלתי צפויים.מבוקר באופן לשווק יתאפשר כך יגדל, הזמין התכנוני שהמלאי ככל

קרקעות למגורים, על פי הצרכים, ואף להשפיע על רמת מחירי הדיור. נדרשת למשק תוספת של כ-35על פי תחזיות שהוכנו במסגרת תמ"א

יח"ד45,000 חדשות בממוצע לשנה. על בסיס צפי זה נבנתה התכנית התלת-שנתית המשותפת למינהל התכנון, לרמ"י ולמשרד האוצר, לשנים

2007-2005 . , משום35יעדי התכנית התלת-שנתית היו גבוהים מהצפי המוערך בתמ"א

גדול בהיקף זמין תכנוני מלאי ליצור שיש ההנחה על התבססו שהם לכ- אישור - חדש יעד הוגדר לפיכך, לשנה75,000מהתחזיות. יח"ד

.20080 יח"ד בשנת 50,000 ולכ-2007-2006בתכניות מפורטות בשנים החליטה הממשלה )בהחלטה מס' 2009במאי ( כאמור להטיל על123

שר הפנים לקבוע יעדים כמותיים למוסדות התכנון לצורך שיווקו של לפחות יחידות דיור בשנה.35,000

,2010(, ביולי 2019בהמשך להחלטה זו קבעה הממשלה )בהחלטה מס' יעדים כמותיים לאישור יח"ד במחוזות השונים. לפי יעדים אלו יש לאשר

עיקרי התקציב של משרד הפנים לשנת0 לפי הנתונים המופיעים בחוברת 2008.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

183משבר הדיור

ומדי שנה )עד 0בכל הארץ יח"ד, דהיינו כ-60,000( לפחות 2020 50% יותר מסך יחידות הדיור הנדרשות למשק מדי שנה.

)החלטה מס' 2012בהחלטת ממשלה ממרץ ( נקבע כי על רמ"י4429 לתכנן הבינוי משרד ועל

על פי חלוקה למחוזות )לרבות ייזום2016-2012 יח"ד בשנים 200,000כ-הדיור יחידות נפל ושיעור התכנון(, במוסדות התכניות ואישור התכנון

מהיעדים האמורים. בשנת 10%המאושרות לא יעלה על הועמד2012 יח"ד.20,800היעד על

לא הגדירו לרמ"י2012נמצא אפוא כי החלטות הממשלה עד ולמשרד הבינוי יעדים ספציפיים לייזום התכנון. מועצת מקרקעילהחלטות החלטות הממשלה תרגום יזמה לא מצידה ישראל

מעשיות הכוללות יעדי התכנון הנדרשים.

הרשאות לתכנון הרשאות לתכנון ניתנות על ידי רמ"י והן השלב הראשון בתהליך יצירת מלאי

תכנוני למגורים במקרקעי ישראל.

ם י נ ש ב ו נ ת י נ ש ן ו נ כ ת ל ת ו א ש 2הר 0 1 2 - 2 0 0 7 רמ"י מנהלת את מלאי הקרקעות ונותנת הרשאות לתכנון למשרד הבינוי,מטעמה. הפועלות תכנון וחברות מנהלות ולחברות המקומיות לוועדות משום רחב, בהיקף תכנון לאפשר היא תכנון הרשאות במתן המטרה

שבסופו של תהליך לא כל יזמת תכנון מתגבשת לכדי תכנית מאושרת.החליטה הממשלה )החלטה מס' 1997כבר במאי ( כי יש להגיע2012

למלאי תכנוני זמין בהיקף הנדרש, בקיבולת קבועה ובפריסה המתחשבת בהיקף הביקושים הצפויים. כדי לעמוד ביעד זה על רמ"י ועל משרד הבינוי לקדם, בכל נקודת זמן, תכניות מפורטות בקיבולת הגדולה פי שניים לפחות

מס' ממשלה החלטת פי על שלושה פי ואף הנדרש, 141מהמלאי . לכן, מאחר שההרשאות לתכנון הן הבסיס ליצירת המלאי1999מאוגוסט

התכנוני, היה ראוי שרמ"י תדאג לתת כמות מספיקה של הרשאות. להלןפירוט של מספר יח"ד שנכללו בהרשאות לתכנון שנתנה רמ"י:

0- - מחוז הצפון לכל מחוז יח"ד נקבעה מכסה של בהחלטת הממשלה בכל מחוז; מחוז תל אביב -9,000; במחוזות ירושלים והדרום - 10,000 .19,000; ומחוז המרכז - 8,000; מחוז חיפה - 5,000

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת184

ניתנו הרשאות לתכנון שכללו כ-2012-2007נמצא כי בשנים 250,000 יח"ד בלבד )כולל הרשאות לחברות מטעם רמ"י(. אולם, בקיזוז הרשאותאו שבוטלו הסתכמו ההרשאות החדשות חוזרות שניתנו בשנים קודמות

בכ- שקבעה212,000לתכנון התכנון שיעדי בשעה וזאת בלבד; יח"ד , וכאמור נדרשות הרשאות300,000הממשלה לשנים אלו עומדים על כ-

בכמות גדולה יותר נוכח הפחת בתהליך התכנון. )כולל( נתנה רמ"י מספר נמוך של2010מהחלוקה לפי שנים עולה כי עד

יח"ד לשנה.13,000הרשאות חדשות לתכנון, כאשר הממוצע עמד על כ- המצב השתנה ורמ"י נתנה הרשאות לתכנון לכ-2011נמצא כי רק בשנת

יח"ד.96,000 לכ-2012 יח"ד ובשנת 63,000

לא נתנה רמ"י הרשאות לתכנון חדשות2011יוצא אפוא כי עד יעדי התכנון שקבעה לאפשר את השגת כדי בכמות מספיקה הממשלה; משמעות הדבר היא פגיעה ביכולת לשווק קרקעות

למגורים בכמות מספיקה בשנים העוקבות )ראו להלן(.הרשאות לתת היה רמ"י על כי מעיר המדינה מבקר משרד לתכנון בכמות הנדרשת כדי להשיג את יעדי הממשלה וכדי לייצרכמות מספיקה של לשווק בעתיד זמין שיאפשר תכנוני מלאי קרקע למגורים. מאחר שרמ"י לא עמדה ביעדי הממשלה נוצר מחסור במלאי התכנוני, ובעקבות זאת מחסור בקרקעות זמינות

לשיווק ולבנייה בעתיד.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

185משבר הדיור

י ו נ י הב ד ר ש מ ל ו נ ת י נ ש ן ו נ כ ת ל ת ו א ש הר לאורך השנים לא הבחינה הממשלה בהחלטותיה הנוגעות לייזום התכנון ביןבייזום פעולה לשתף אמורים הגופים שני לכן הבינוי, משרד ובין רמ"י התכנון ולקדם תכניות על מנת להגיע למלאי זמין בהיקף הנדרש. כך גם

.2013-2012בשנים לנוכח החלטות הממשלה לאורך השנים, שהנחיותיהן הופנו לרמ"י ולמשרדזמין תכנוני מלאי ליצור הצורך ובשל ביניהם, הבחנה כל ללא הבינוי, הסכמים על השנים במשך הבינוי ומשרד רמ"י חתמו הנדרש, בהיקף שהסדירו את חלוקת העבודה ביניהם בכל הקשור לתכנון קרקע למגורים.

ההסדרים ביישום מהותיים ליקויים הועלו האמור למרות שניתנו ההרשאות לכמות בעיקר נגעו הליקויים האמורים. להלן רמ"י. של והבקרה הפיקוח ולאופן הבינוי למשרד

הפרטים:

מאוגוסט . 1 הממשלה החלטת קידום1999לאחר כאמור שעניינה תכניות "מתאריות" לצורך יצירת מלאי זמין בהיקף הנדרש, חתמו רמ"י

ביולי הבינוי, הסדר2000ומשרד על היקף0, ההסדר, פי על . ההרשאות לתכנון ולפיתוח שיעמוד לרשות משרד הבינוי בכל זמן נתון

יח"ד, כאשר מיקום האתרים יהיה לפי דרישות300,000לא יפחת מ- ועדת השרים לענייני משרד הבינוי. הסדר זה קיבל את אישורה של

גם את אישורה של מועצת מקרקעי ישראל.2000כלכלה ובאוקטובר

אולם רמ"י ומשרד הבינוי לא עמדו בתנאי ההסדר האמור, 2004-2003והיקף ההרשאות שניתנו למשרד הבינוי בשנים

כ- על בדוח מבקר70%עמד צוין כבר הדבר מהמוסכם; 2005.0המדינה משנת

מונתה ועדה ציבורית שדנה ברפורמה ברמ"י )להלן ועדת2004במאי . 2ובמרץ 0גדיש( המלצות2005 בין המלצותיה. את הוועדה פרסמה

הומלץ ישראל מועצת מקרקעי תוקף של החלטת שקיבלו הוועדה לקבוע חלוקה גאוגרפית בין רמ"י ובין משרד הבינוי. משרד הבינוי יתכנןביישובים לאומית, עדיפות באזורי פרויקטים ויפתח תכניות מפורטות חדשים, בפרויקטים להתחדשות עירונית, במגזר הלא-יהודי ועוד. עוד

הסדר מ-0 )כיום רמ"י( ומשרד הבינוי12.7.00 בין מינהל מקרקעי ישראל בנושא הרשאות לתכנון ופיתוח.

מבקר המדינה, 0 (, תכנון ושיווק של קרקע לבנייה2005ב )55דוח שנתי .445-419למגורים, עמ'

ועדת גדיש היא ועדה ציבורית שמינה שר התעשייה המסחר והתעסוקה ב-0 במינהל2.5.04 ברפורמה עסקה הוועדה גדיש. יעקב מר של בראשותו

מקרקעי ישראל במטרה להגדיר את מטרות הפעולה העיקריות של הרשותאישרה2005החדשה, את המבנה הארגוני שלה ואת דרכי פעולתה. ביוני

הממשלה את המלצות הוועדה, ומועצת מקרקעי ישראל עשתה זאת בינואר2006.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת186

הוחלט כי רמ"י תיתן הרשאות לתכנון ולפיתוח למשרד הבינוי בתחוםהרשויות המקומיות ותימנע מלפעול בתחום זה.

קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה נוספת שעניינה2006במרץ ובין משרד הבינוי. בהחלטה בין רמ"י ולפיתוח הסדר עבודה לתכנון נקבע כי לצורך העמדת מלאי קרקעות זמין בהיקף הנדרש לפיתוח ירכזו רמ"י ומשרד הבינוי מאמץ בתכנון מפורט של תכניות התואמות את תכניות המתאר הקיימות. המועצה גם חזרה על עיקרי החלטתה

בנוגע לחלוקה הגאוגרפית בין רמ"י למשרד הבינוי. 2006מינואר -2012נמצא כי רמ"י ומשרד הבינוי לא עמדו גם בהסדר זה. בשנים

נתנה רמ"י למשרד הבינוי, במסגרת ועדת ההרשאות, הרשאה2007 חדשה אחת בלבד לתכנון. דהיינו, כל התכניות שקידם משרד הבינוי

בשנים אלו נעשו על פי הרשאות לתכנון ישנות. החליטה מועצת מקרקעי ישראל, במסגרת הרפורמה2009בדצמבר .3

בניהול מקרקעי ישראל, לבטל החלטה זו וקבעה כי פעולות התכנוןוכן יועברו מרמ"י למגזר הפרטי, למשרד הבינוי, לרשויות המקומיות ובתכנון. בפיתוח מטרותיהן פי על העוסקות הסטטוטוריות לרשויות

, אך הקביעה בנוגע לפעולות התכנון2013החלטה זו שונתה בנובמבר נותרה על כנה.

2012-2009נמצא כי רמ"י לא יישמה גם החלטה זו. בשנים העבירה רמ"י למשרד הבינוי פרויקטים ספורים שכבר החלה בתכנונם, ולא נתנה למשרד הבינוי אף לא הרשאה חדשה

אחת נוספת.

דנה ועדת ההרשאות של רמ"י בבקשות משרד הבינוי2013רק במרץ למתן הרשאות לתכנון. בדיון הוחלט לאשר למשרד הבינוי הרשאות

יח"ד בחמישה פרויקטים ולדחות את בקשות18,500לתכנון לבניית המשרד לתכנון שני פרויקטים נוספים.

בין רמ"י למשרד והבנות הושגו הסכמות אף שלאורך השנים הבינוי, במטרה להגביר ולייעל את תהליכי ייזום התכנון במדינה, שני הגופים לא עמדו בהסכמות ובהבנות שהושגו, וממילא לא

עמדו ביעדי הממשלה לתכנון.

כי בן אליהו ציין מנכ"ל המשרד מר שלמה בתשובתו של משרד הבינוי לאורך השנים אכן נחתמו הסכמים בין רמ"י למשרד הבינוי שנועדו להסדיר את אופן מתן ההרשאות. אולם הסכמים אלו לא יושמו, והיקף ההרשאות שנתנה רמ"י למשרד הבינוי היה מצומצם ביותר ולא אפשר למשרד לנהל

מלאי אפקטיבי של קרקעות מתוכננות.נחתם הסכם חדש בין רמ"י למשרד2013המנכ"ל הוסיף כי בספטמבר

ביניהם ולפיתוח לתכנון האתרים לחלוקת חדש מנגנון שקבע הבינוי, במטרה לייעל את תהליכי העבודה ולהגדיל את היצע הדיור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

187משבר הדיור

משרד מבקר המדינה מעיר כי מבחנם של ההסכמים בין רמ"י , מתמצה באופן2013למשרד שיכון, לרבות ההסכם מספטמבר

יישומם והשפעתם על מלאי הקרקעות הזמינות לשיווק.

ל ן ו נ כ ת ל ת ו א ש ר ה ן ת מ ר ח א ב ק ע מ ר ד ע י יה ו נ י ב ה ד ר ש מלא כי לוודא יכולה רמ"י לתכנון הרשאה מתן אחר מעקב באמצעות נמסרה הרשאת תכנון על הקרקע לגורם אחר, כמו כן היא יכולה לווסת תכנוני קרקע באזורי ביקוש על חשבון אזורים אחרים; וזאת משום שרק לרמ"י, כגוף המנהל את הקרקע, אמורה להיות תמונת מצב כוללת על

המלאי התכנוני, על סטטוס התכנון ועל אזורי הביקוש.נתנה שהיא לתכנון ההרשאות אחר מעקב ניהלה לא רמ"י כי נמצא למשרד הבינוי ואחר התקדמות הליכי התכנון בכל אחד מהפרויקטים. על

, המשרד החזיק במלאי2012פי נתונים פנימיים של משרד הבינוי מיוני יח"ד, לעומת זאת נתוני רמ"י העלו כי משרד הבינוי124,000תכנוני של כ-

יח"ד. זאת ועוד, נתוני רמ"י תאמו168,000החזיק במלאי תכנוני של כ- יח"ד;68,000לנתוניו של משרד הבינוי רק בנוגע להרשאות לתכנון של כ-

ניהלה בנוגע לשאר ההרשאות לתכנון שניתנו למשרד הבינוי בעבר לא רמ"י כל פיקוח ובקרה.

בין מנכ"ל משרד2013הנושא עלה גם בפגישת עבודה שוטפת מינואר הבינוי לשעבר ומנהל רמ"י )ועובדיהם( שבמהלכה ציין מנהל אגף התכנוןתכנון התקדמות אחר מסודר באופן לעקוב מתקשה הוא כי ברמ"י האתרים העוברים לידי משרד הבינוי. הוא דרש לגבש נוהל שינחה על קיוםהקרקעות תכנון סטטוס על הבינוי משרד ידווח שבה רבעונית ישיבה

שהועברו אליו.

כל אחר ושיטתי מסודר מעקב תנהל רמ"י כי היה ראוי מעקב היעדר הבינוי. למשרד נתנה שהיא לתכנון ההרשאות ובקרה שיטתיים פגע ביעילותו של הליך ייזום התכנון במדינה,ולידי הזמין התכנוני במלאי מחסור לידי להביא עלול והוא

אי-השגת יעדי הממשלה.

ת ו א ש ר ה ת ל ב ק א ל ל ה ש ע נ ה י ו נ י ב ה ד ר ש מ ל ש ן ו נ כ תי " מ ר מ ן ו נ כ ת ל

כאמור, כל גוף הרוצה לתכנן על קרקעות המדינה חייב לקבל הרשאה לתכנון מרמ"י. למרות זאת, נמצא כי משרד הבינוי יזם לעתים תכנון בלישפג לתכנון הרשאה בסיס על זאת או שעשה מרמ"י הרשאה שקיבל

תוקפה. לקבל2012במאי וביקש רמ"י למנהל פנה מנכ"ל משרד הבינוי דאז

הרשאות חדשות לתכנון. בבקשתו ציין כי בשנים האחרונות משרד הבינוייזם לא קיבל הרשאות חדשות לתכנון סטטוטורי. לכן, בחלק מהאתרים

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת188

ובחלק אחר0המשרד תכנון לאחר שקיבל לכאורה הסכמה בעל פה מרמ"י . בכמה אתרים נוספים המשיך0עשה זאת בלי שקיבל כל הרשאה לתכנון

, והוא לא חידש0המשרד ליזום תכנון על בסיס הרשאה לתכנון שפג תוקפהאותה.

כי משרד20050יצוין כי משרד מבקר המדינה כבר כתב בדוח קודם משנת הבינוי עסק בתכנון מפורט של עשרות אלפי יח"ד ללא קבלת הרשאות לתכנון מרמ"י. כבר אז נמצאו מקרים שמשרד הבינוי ביקש הרשאה לתכנון קרקע, ומשלא הגיעה תשובתה של רמ"י החל בתכנון ללא כל הרשאה.

כלומר, מההיבט הזה לא השתנה דבר.

יוצא אפוא שרמ"י אכן לא עקבה אחר הליכי ייזום התכנון עלהגופים שני שבו מצב שנוצר ייתכן לכן, שבניהולה. הקרקע עוסקים בתכנון של אותה יחידת קרקע, או לחלופין מצב של

היעדר תכנון באזורים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שמשרד הבינוי יפעלשל קרקע על ויתכנן תקין מינהל סדרי של לנורמות בניגוד המדינה בלי שקיבל הרשאה לתכנון מסודרת מרמ"י האחראית לניהול הקרקע על פי חוק. פעילות מסוג זה עלולה להביא לידי

פגיעה ביעילות התהליכים השונים ולידי בזבוז כספי ציבור.

-2012תכניות מפורטות למגורים שהוגשו למוסדות התכנון בשנים 2007

פרטית בבעלות שאינן קרקעות על התכנון יזמות תפוקת בחינת לשם מלאה בדק משרד מבקר המדינה את כמות יחידות הדיור החדשות שהוגשו

. 2012-2007למוסדות התכנון בשנים מסד הנתונים שמשרד מבקר המדינה נסמך עליו, בבואו לבחון את פעילות ייזום התכנון בקרקעות שאינן פרטיות, הוא מסד הנתונים של מינהל התכנון במשרד הפנים; וזאת, מאחר שלא נמצא כי ברמ"י קיים מסד נתונים כוללהעדכני הסטטוס ועל תכנון בהליכי הנמצאות התכניות כל על ומהימן

שלהם. להקים ועדת היגוי2013כפי שצוין בשער השני החליטה הממשלה ביוני

שתעסוק בשיפור מסד הנתונים על שוק הנדל"ן. בדברי ההסבר להצעתבידי הממשלה ישראל המצויים כי המידע על מקרקעי נכתב ההחלטה מפוזר במספר רב של מערכות שונות שלא ניתן להצליב ביניהן. לכן, ישנו קושי להציג תמונה מלאה על הפעילות בשוק הנדל"ן בפני גורמי הממשלה

או בעלי עניין בשוק הפרטי.

יח"ד(.5,000 לדוגמה, במעלות, ביבנה ובדימונה )כ-0 יח"ד(.9,500 לדוגמה, ביקנעם, בעכו, באילת ובירוחם )כ-0 לדוגמה, בבית שאן, בכרמיאל, בנצרת עלית, באור עקיבא, ברכסים ובקריית0

יח"ד(.43,000גת )כ-.426-423(, עמ' 2005ב )55דוח שנתי מבקר המדינה, 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

189משבר הדיור

ן ו נ כ הת ם ו ז י י ל ם י ד ע י ת ע י ב קספציפי באופן לקבוע צריכה הייתה ישראל מקרקעי מועצת כאמור, וממשרד הבינוי. המועצה לא יעדי התכנון הנדרשים מרמ"י ומפורש את ונשנות של משרד יתרה מזאת, על אף בקשותיו החוזרות זאת; עשתה ברמ"י אגף התכנון של עבודה תכניות לו הומצאו לא המדינה, מבקר

.2012-2005לשנים מאוגוסט 141נוסף להחלטת ממשלה מס' הקובעת כי יש לקדם1999

עולה הנדרש, מהמלאי לפחות שלושה פי הגדולה בקיבולת תכניות , שעניינה "הסדר בין2000מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מאוקטובר

מינהל מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי בנושא הרשאות לתכנון ולפיתוח", כי רמ"י ומשרד הבינוי מחויבים בהשגת יעדי הממשלה בנושא תכנון ופיתוח בנייה למגורים. עליהם ליזום תכנון מקרקעין "בהיקפים העולים לעין שיעור

מהיקף יחידות הדיור המתוכננות והנדרשות לשיווק מדי שנה".

לא הגישה רמ"י למוסדות התכנון2012-2007במהלך השנים תכניות מפורטות בהיקף הקבוע בהחלטת הממשלה האמורה,בכמות יח"ד המכילות למגורים תכניות הגישה לא ואף וממילא, הממשלה; ביעדי שהוגדרה הנדרשת המינימלית

עד עמדו לא הם גם התכנון שקבעה2012מוסדות ביעד הממשלה, והמלאי התכנוני למגורים על מקרקעי ישראל נשחק. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי רמ"י ומשרד הבינוי ייזמו תכנון שייתן מענה לכל הפחות ליעדים שהכתיבה הממשלה למוסדות התכנון. אילו עשו זאת, הייתה מוגשת לאישורם שלהיעדים השגת את שתבטיח יח"ד כמות התכנון מוסדות הדיור יחידות פוטנציאל הגדלת לידי להביא ובכך הנדרשים,

שיאושרו במוסדות התכנון.

ם י נ ש ב ן ו נ כ ת ה ם ו ז י י ף ק י 2ה 0 0 8 - 2 0 0 7כ- אישור של היעד הוגדר בתכנית התלת-שנתית יח"ד75,000כאמור,

.2008 יח"ד בשנת 50,000 וכן אישור כ-2007-2006לשנה בשנים כ- התכנון למוסדות הוגשו בפועל כי בשנת 260נמצא תכניות 2007

יח"ד בלבד. בשנת 19,000הכוללות תוספת של כ- הוגשו כ-2008 200 יח"ד בלבד.9,000תכניות הכוללות תוספת של כ-

משרד מבקר המדינה מעיר כי אין די בהיקף תכנונים אלו כדילהבטיח את השגת היעדים שנקבעו בתכנית הרב שנתית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת190

ם י נ ש ב ן ו נ כ ת ה ם ו ז י י ף ק י 2ה 0 1 1 - 2 0 0 9 נקבע כי על שר הפנים לקבוע2009 ממאי 123בהחלטת ממשלה מס'

יעדים כמותיים למוסדות התכנון, שיאפשרו את השגת יעדי השיווק, דהיינויח"ד בשנה שמתוכן כ-35,000כ- יוצעו במכרזים פומביים25,000 יח"ד

ואולם כאמור בפרק על קביעת יעדים כמותיים למלאי התכנוני, ההחלטהלא יושמה.

כמותיים יעדים נקבעו משלא כי מעיר המדינה מבקר משרד לתכנון, היה על רמ"י ועל משרד הבינוי ליזום תכנון על בסיס

יעדי השיווק.

כ- התכנון למוסדות הוגשו בפועל כי בשנת 250נמצא תכניות 2009 35,000 יח"ד בלבד. כאמור, כדי לשווק כ-13,500הכוללות תוספת של כ-

יח"ד נדרש ליזום תכניות בהיקף גדול בהרבה. תכניות הכוללות270 הוגשו למוסדות התכנון כ-2010עוד נמצא כי בשנת

תכניות בלבד12 יח"ד בלבד. באותה שנה הופקדו 18,000תוספת של כ- יח"ד בלבד. נתונים אלו מצביעים על כך שבשנים336הכוללות תוספת של

הקרובות לא יהיו די קרקעות זמינות לשיווק.מיולי 2019בהחלטת ממשלה מס' נקבע כי על מוסדות התכנון2010

יח"ד )בשנים 60,000לאשר בכל שנה ( על כל קרקעות2020-2011 המדינה.

כי בשנת כ-2011נמצא הוגשו למוסדות התכנון תכניות הכוללות400 יח"ד.45,000תוספת של כ-

ומשרד הבינוי הגישו רמ"י גם בשנים אלו לא כי יוצא אפוא למוסדות התכנון תכניות הכוללות כמות מספיקה של יח"ד כדי

להבטיח את השגת יעדי הממשלה.

ת נ ש ב ן ו נ כ ת ה ם ו ז י י ף ק י 2 ה 0 1 2 נקבע כי על רמ"י ועל2012 ממרץ 4429כאמור, בהחלטת ממשלה מס' יח"ד בשנת 20,800משרד הבינוי ליזום תכנון של , כאשר שיעור2012

מיעד זה.10%הנפל לא יעלה על כ- התכנון למוסדות הוגשו בפועל כי בשנת 380נמצא תכניות 2012

יח"ד; אף לא אחת מהן הייתה במחוזות45,000הכוללות תוספת של כ- תל אביב וירושלים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

191משבר הדיור

בשנת כי אפוא ביעד2012יוצא הבינוי ומשרד רמ"י עמדו התכנון השנתי. עם זאת, הם לא יזמו תכנון במחוזות תל אביב וירושלים; עקב כך, במחוזות אלו עלול להיווצר מחסור עתידי

ביח"ד.

הוגשו למוסדות התכנון2012-2007מהנתונים עולה כי בשנים כ- של תוספת הכוללות על151,000תכניות בלבד יח"ד

יעדי את תואמת שאינה כמות דהיינו, ישראל. מקרקעי הממשלה. נוסף לכך, יש לציין שבכל שלב יש לקדם כמות גדולה יותר של תכניות משום שבסופו של תהליך לא כולן מקבלות את

אישורם של מוסדות התכנון. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שרמ"י, כגוף האחראי לייזום התכנון על קרקעות המדינה, תכין תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות מסודרות שיאפשרו לתכנן את כמות יחידות הדיורשל החלטותיהן פי על למגורים, התכנוני למלאי הנדרשות הממשלה ושל מועצת מקרקעי ישראל. על רמ"י לעשות זאת תוך כדי הוספת מקדם ביטחון לנוכח העובדה שמוסדות התכנון

אינם מאשרים את כל התכניות המוגשות להם.

החליטה2009 ציין מנהל רמ"י כי במאי 2014בתשובתה של רמ"י מינואר תעביר רמ"י את פעולות התכנון והפיתוח2009הממשלה כי מסוף דצמבר

לרשויות המקומיות, למגזר העסקי ולרשויות הסטטוטוריות העוסקות על פירשות חוק לתיקון תורגמה זו החלטה כי ציין עוד בפיתוח. מטרותיהן מקרקעי ישראל שייכנס לתוקף רק לאחר חתימה על הסכם קיבוצי שיסדיר

.2011את זכויותיהם של עובדי רמ"י. ההסכם האמור נחתם רק במאי אי לכך, סיכם מנהל רמ"י, לא ניתן לכוון את חיצי הביקורת לרמ"י משום

ייזום התכנון כבר לא היה באחריותה.2012-2009שבשנים

משרד מבקר המדינה מעיר כי העברת האחריות לייזום התכנוןבמאי להתחיל אמורה שנחתם2011הייתה לאחר דהיינו ,

ההסכם עם העובדים. לכן, עד מועד זה עדיין נשאה רמ"י על פילהעברת פעלה לא והיא אף התכנון, לייזום באחריות החוק האחריות לייזום התכנון לגופים האחרים הרלוונטיים. זאת ועוד,

הנוכחי2011בספטמבר רמ"י מנהל של כניסתו לאחר , לתפקידו, הוא החליט לעצור את העברת האחריות לגופים אלו.יעדי השגת לצורך ומשאבים תקנים תוספת דרש אף הוא

הממשלה בנושא התכנון.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת192

חלוקת התכנון על פי מחוזות ולפי אזורי ביקושהבנייה היקף על להשפיע בפרט רמ"י ושל בכלל יכולתה של המדינה למגורים מוגבלת לאזורים שבהם היקף הקרקעות בבעלות המדינה רחב.יותר משום מצומצמת וחיפה יכולת ההשפעה שלהן במחוזות תל אביב

בהתאמה(. לעומת68% ו-53%שהיקף הקרקע בניהולה של רמ"י נמוך )בין זאת, בשאר המחוזות היקף הקרקעות המצוי בניהולה של רמ"י נע

. 100% ל-82%בדוחות קודמים ומשרד הבינוי אינם0כבר מינהל התכנון, רמ"י כי עלה

פרטית, הזמין בקרקע גודלו של המלאי התכנוני על בנתונים מחזיקים וממילא לא נמצא כי נתון זה מובא בחשבון בתכניות העבודה של משרדפרטיות, הן הארץ במרכז מהקרקעות חלק כי יצוין רמ"י. ושל הבינוי ולמידת זמינותן חשיבות מכרעת לתכנון פעולותיהם של מינהל התכנון ושל

משרד הבינוי לצורך השגת יעדי הממשלה.

משרד מבקר המדינה חוזר על עמדתו, כפי שהוצגה בדוח משנתיחידות הדיור בקרקע2005 לנתונים בדבר מספר כי ומעיר ,

לתכנון היתר ובין רבה, חשיבות להיות עשויה זמינה פרטית פעולותיהם של משרדי הממשלה ברמה הלאומית. על רמ"י ועל משרד הבינוי להשתמש במסד נתונים זה, כשהם באים לקבועזו הערה שלהם. העבודה בתכניות והשיווק התכנון יעדי את מקבלת משנה תוקף במחוזות ששטח גדול של קרקעות מצוי

בבעלות פרטית.

ש ו ק י ב י ר ו ז אמס' 1994במאי )החלטה הממשלה החליטה תכנית3205 "לאשר )

הפעולות יבוצעו במסגרתה אשר הביקוש, באזורי דיור יחידות לבניית ואשר הממשלה בפני שהוצגו הנתונים לנוכח וזאת בהמשך, שיפורטו מצביעים על פער בין היצע יחידות הדיור באזורים שמעכו - כרמיאל בצפון ועד אשקלון בדרום לבין הביקוש הגובר אשר גורם לעליית מחירי הדירות בהווה ולמחסור בדירות בעתיד הלא רחוק. מפת אזורי הביקוש לעניין זה

תסוכם בין שר הבינוי והשיכון לשר האוצר".לא אוזכרו אזורי הביקוש בהחלטות הנוגעות להתוויית התכנון20130עד

על ידי הממשלה או על ידי רמ"י, אף שברור היה כי אזורי הביקוש לא נותרו.1994כפי שהיו בשנת

(, בפרק "משרדי ממשלה, משרד1995 )45דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0ושיווק של קרקע המיועדת לבנייה למגורים", עמ' דוח; 83הבינוי: תכנון

)ב55שנתי תכנון2005 סדרי הבינוי: משרד ממשלה, "משרדי בפרק ,) .439קרקע למגורים", עמ'

רק בהחלטה מס' 0 מיוני 367 קבעה הממשלה כי יש "להגדיר את2013 אזורי הביקוש כמחוזות ת"א, מרכז, ירושלים, חיפה וכן נפת אשקלון וזאת על

פי הגדרות משרד הפנים".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

193משבר הדיור

עלה כי השלמת תהליך התכנון לכדי שיווק, בנייה2005כבר בדוח משנת ואכלוס תלויה גם בצד הביקוש המושפע מתחומים שאינם בתחום עיסוקםמקומות לפיתוח בפעולות מדובר הבינוי. משרד ושל רמ"י של הישיר תעסוקה, תשתיות דרכים, מערכות הולכה וטיהור שפכים ופעולות להקמת

תשתיות לחינוך. כי על רמ"י ועל משרד2005משרד מבקר המדינה קבע בדוח משנת

עם למגורים קרקעות היצע ליצירת פעולותיהם את לתאם הבינוי פעולותיהם של משרדי הממשלה האחרים המעודדות את הביקושים אונעשו לא עוד כל לפריפריה. המרכז מאזור הביקוש להסבת המביאות פעולות להגברת הביקוש ביישובים שבהם הביקוש לדירות דל, על מינהל התכנון ועל משרד הבינוי להימנע מיצירת מלאי תכנוני גדול מדי שאין לו כל

דורש.מבקר משרד זו( )בביקורת בדק הפנים משרד של הנתונים ייסוד על יחידות הדיור החדשות שהוגשו למוסדות התכנון, על המדינה את מספר

.2012-20070קרקע שאינה פרטית, בשנים בשנים כי עולה שהוגשו2012-2007מהנתונים הדיור יחידות מספר

לאישורם של מוסדות התכנון בחלוקה למחוזות היה כמפורט להלן: 1לוח

-2012מספר יחידות הדיור שהוגשו למוסדות התכנון, לפי מחוזות, 2007

2007200מחוז8

סך הכול2009201020112012

2,3392,65דרום0

1,4723,88217,713

10,189

38,245(25%)

5,0011,43צפון4

5,3475,21515,321

15,091

47,40831%))

(12%)4,1559621,7431,5822,6717,12518,238חיפה5,0543,01מרכז

14,2506,2468,79813,03

440,39327%))

((9753208591,25971204,1253%תל-אביב((1,73974307002,4892%ירושלים

סך הכול

19,263

9,120

13,671

18,191

45,215

45,439

150,899

100%))

ישנו הבדל בחלוקת המחוזות במשרד הפנים,0 כי במאגרי הנתונים נמצא ברמ"י ובמשרד הבינוי. למשל, במשרד הפנים אשדוד משויכת למחוז דרום,

ברמ"י למחוז ירושלים ובמשרד הבינוי למחוז המרכז.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת194

מ- למעלה כי עולה שהוגשו56%מהנתונים הדיור מיחידות ואילו והצפון הדרום במחוזות היו התכנון מוסדות לאישור במחוזות תל אביב וירושלים מספר יחידות הדיור שהוגשו היה דל

בשנים5%) יהיה אלה שבמחוזות חשש, מתעורר כן על .) הקרובות קושי לעמוד ביעדי התכנון.

משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שגורמי התכנון )רמ"י ומשרד הבינוי( יתאימו את התכנון לאזורי הביקוש וליעדי התכנון הלאומי. על כל פנים ניתן לראות בבירור כי במחוזות ירושלים,

המרכז ותל אביב תכנון יחידות הדיור היה נמוך מאוד.

ת י הב י ק ש מ ב י ס ח י ה ל ו ד י ג ל ן ו נ כ הת מת א הת) ת ו ז ו ח מ ל ה ק ו ל ח ב (

אחת מהדרכים הנפוצות ביותר לבחון את אזורי הביקוש ואת מספר יחידות הדיור הנדרשות בכל מחוז ומחוז היא על פי הגידול במשקי הבית במחוזות

השונים כמדד מתאים לצורך הדמוגרפי.בבעלות וחלקן פרטית בבעלות הן השונים במחוזות מהקרקעות חלק שאינה פרטית. על רמ"י ליזום תכנון יח"ד חדשות כמענה לגידול במשקי הבית, לכל הפחות לפי האחוז היחסי של הקרקע בבעלות שאינה פרטית,אם השוק הפרטי מספק מענה על הקרקע הפרטית לגידול במשקי הבית. היחסי חלקו את התואם הולם מענה מספק אינו הפרטי השוק אם בקרקע, על רמ"י להיות מסוגלת לשווק כמות גדולה יותר של קרקעותלנקוט על הממשלה לחלופין או זו, יזמה מחוסר הפער את ולהשלים

צעדים שיתמרצו בנייה על קרקע פרטית. משרד מבקר המדינה השווה את הגידול היחסי במשקי הבית לתוספת יח"ד

-2012חדשות )שהוגשו למוסדות התכנון( בקרקעות שאינן פרטיות בשנים 39%. בבדיקה נמצא כי במחוז המרכז קיים מחסור בשיעור של 2007

בתוספת יחידות הדיור שהוגשו למוסדות התכנון, במחוז תל אביב מחסור . לעומת זאת,89% ובמחוז ירושלים מחסור בשיעור של 81%בשיעור של

ניתן לראות כי במחוזות הדרום, הצפון וחיפה קיים תכנון עודף של יח"ד, בהתאמה(.105% ו-145%, 139%ביחס לגידול במשקי הבית )

יוצא אפוא כי היקף התכנון שנעשה על קרקעות בבעלות שאינההיחסי לגידול ביחס מאוד נמוך למחוזות, בחלוקה פרטית, במשקי בית במחוזות ירושלים, תל אביב והמרכז. לכן, לא נוצרלביקושים הצפויים באותם המחוזות, מלאי קרקעות המתאים יח"ד יביא לידי גירעון מצטבר של ובמהלך השנים מלאי כזה

ביחס לגידול במשקי בית.

בתשובתו מסר מנהל רמ"י כי התכנון המועט יחסית במחוז המרכז בשנים )ובוטלה2008 מקורו בהחלטה שקיבלה הממשלה באוגוסט 2012-2007

( שעניינה הפסקת ייזום התכנון באזור המרכז והתמקדות בייזום2010ביולי

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

195משבר הדיור

תכנון בפריפריה. משכך, בתקופה הזאת לא יכלה רמ"י ליזום תכנון של תכניות למגורים באזורי הביקוש, והיקפי התכנון הצטמצמו בכלל ובאזור

המרכז בפרט.

משרד מבקר המדינה מעיר כי במחוז תל אביב הוגשו בשניםבתוקף(2010-2008 הייתה האמורה ההחלטה )שבמהלכן

יח"ד לשנה, בעוד812תכניות הכוללות יח"ד בהיקף ממוצע של ו-2011, 2007שבשנים )שבמהלכן ההחלטה כבר לא2012

- יותר נמוך הוגשו תכניות בהיקף יח"ד562הייתה בתוקף( בממוצע לשנה. אם כך, נראה שהחלטת הממשלה אינה הסיבה לאי-עמידתה של רמ"י ביעדי הממשלה, וגם לא להיעדר תכנון בכמות שתבטיח בניית יח"ד לפי אזורי הביקוש ועל פי הגידול

היחסי במשקי הבית במחוזות השונים.

הגוף האמון על קביעת המדיניות של רמ"י בתחום התכנון הוא מועצת מקרקעי ישראל. משרד מבקר המדינה העיר בחומרה למועצת מקרקעי ישראל על כך שלאורך שנים רבות היא לאהחלטות החליטה ולא התכנון בנושאי ברורה מדיניות קבעה ייגזרו שמכוחן למגורים, קרקע לתכנון הנוגעות מפורשות היה ראוי רמ"י. של הספציפיים והיעדים המטרות המדיניות, שמועצת מקרקעי ישראל תקבע את המדיניות שעל פיה רמ"יפי על וזאת למגורים, קרקע לתכנון בנוגע לפעול אמורה

החלטות הממשלה שהתקבלו בנושא.בהן שנקבעו ממשלה החלטות התקבלו מעשור יותר במשך ולמשרד לרמ"י התכנון, למוסדות המופנים כמותיים יעדים היעדים את יבחנו הבינוי ומשרד שרמ"י היה ראוי הבינוי. באופן נוגעים אינם אלו שיעדים ככל בהם. וידונו האמורים ויעמדו להם הרלוונטיים יעדים הם יקבעו לעבודתם, ספציפי בהם. אם הם לא עמדו ביעדי הממשלה, עליהם לדווח על כך לממשלה כדי שתשוב ותבחן את יעדיה. רמ"י ומשרד הבינוי לא

עשו זאת. ממצאי הביקורת מלמדים על ליקויים בעבודתה של רמ"י בכל הקשור לאיתור קרקעות לתכנון ולריכוזן. נמצא שמסד הנתונים הקיים אינו מאפשר להציג תמונת מצב מהימנה של שוק הנדל"ןועבודה בלתי סדורה בתכנון מלאי הקרקעות נעשית בישראל לעתים שלא לפי הצורך, ומביאה לידי ייזום תכנון חלקי באזוריביקוש גבוה, או לחלופין לעודף ייזום תכנון באזורי ביקוש נמוך.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת196

משרד הבינוי ורמ"י לא פעלו בשיתוף פעולה תוך כדי ניצול יעילשיתוף היעדר למגורים. קרקע תכנון בתחום יכולותיהם של פעולה ואי-מתן הרשאות לתכנון גרמו למחסור ביח"ד לשיווק

ולבנייה ולמחסור בהיצע דירות למגורים. על רמ"י, בשיתוף משרד הבינוי, למסד דפוסי עבודה סדורים בכל הקשור לתכנון קרקע למגורים באופן שיינתן מענה טובקרקעות את המנהל כגוף לכך, נוסף הביקוש. לאזורי יותר המדינה, עליה לבנות מסד נתונים כולל, מקיף ומהימן שיאפשרמבוסס החלטות קבלת תהליך לקיים ההחלטות למקבלי

ומושכל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת198

פרק רביעי משך הליכי התכנון המפורט למגורים )בכל

הקרקעות(ונוהלי משרד הפנים הגדירו את השלבים העיקריים חוק התכנון והבנייה בתהליכי האישור של תכניות מפורטות למגורים. המעברים משלב לשלבוחלקן התכנית יוזמי באחריות שחלקן שונות פעולות בביצוע כרוכים

באחריותן של הוועדות המחוזיות ושל לשכות התכנון המחוזיות. אישרה הכנסת את חוק הווד"לים הקובע הסדרים2011כאמור, באוגוסט

בנייה מפורטות למגורים באמצעות הקמתן של מיוחדים לאישור תכניות ועדות לדיור לאומי. בחוק הוגדרו שלבים לקידום התכניות ונקצבו לוחותלקידום תכניות מיוחדים "מסלולים )ראו להלן בפרק זמנים להשלמתם

מפורטות למגורים"(. להלן פירוט השלבים העיקריים בתהליך אישורן של התכניות המפורטות המצויות בסמכות הוועדות המחוזיות, בשני המסלולים )הרגיל והווד"לים(,

על פי הקבוע בחוק התכנון והבנייה ובחוק הווד"לים. 1לוח

שלבים עיקריים בקידום תכניות מפורטות על פי חוק התכנון וחוקהווד"לים

שלב / פעולות להשלמת

השלבגורם אחראי/

מעורב

משך הזמןהמרבי**

שנקבע בחוק התכנון והבנייה

להשלמת הפעולה

משך הזמןהמרבי**

שנקבע בחוק הווד"לים להשלמתהפעולה

הליכי קליטת התכנית* בדיקה אם

התכנית עומדתבתנאי סף

לשכת התכנוןהמחוזית

ימים )סעיף14לא נקבע)א((10

תיקון התכנית והשלמת

מסמכים עד לעמידה בתנאי

סף

לא נקבעלא נקבעיוזם התכנית

בדיקה מוקדמת בדיקה תכנונית

מוקדמת לשכת התכנון

המחוזית ימים30+30+30

ב(62)סעיף 21כחודש )

(14ימים+ מקליטתהתכנית(11)סעיף

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

199משבר הדיור

שלב / פעולות להשלמת

השלבגורם אחראי/

מעורב

משך הזמןהמרבי**

שנקבע בחוק התכנון והבנייה

להשלמת הפעולה

משך הזמןהמרבי**

שנקבע בחוק הווד"לים להשלמתהפעולה

תיקון התכנית)אם נדרש(

לא נקבעלא נקבעיוזם התכנית

הליכי הפקדת התכנית קבלת החלטה

בנוגע להפקדתהתכנית

הוועדההמחוזית

שלושה חודשים*** )מיום קליטת

התכנית או התכנית המתוקנת- סעיף

85)

כחודשיים ימים(45+14)

מקליטתהתכנית(13)סעיף

הכנסת שינויים ומילוי תנאים

להפקדה )אםנדרש(

שישה חודשיםיוזם התכנית (; יו"ר86)סעיף

מוסד תכנון רשאילהאריך מועד זה

חודשיים )סעיף15)

הכנסת שינויים ומילוי תנאים

להפקדה )במקום מגיש

התכנית(

הוועדההמחוזית

ימים+30חודשיים )(86( )סעיף 30

פרסום דבר ההפקדה בעיתון

וברשומות הוועדה

המחוזית(89 ימים )סעיף 15

הגשת התנגדויותלתכנית

רשויות שונותוהציבור

שלושה חודשים(102)סעיף

חודשיים )סעיף20)

תהליך אישור לאחר ההפקדה או סיום הטיפול קבלת החלטה בנוגע לאישור

התכנית )לאחר תום תקופתההפקדה(

הוועדההמחוזית

שישה חודשיםא(109)סעיף

כחודשיים(21)סעיף

מילוי תנאיםלאישור

)אם נדרש(חודשייםלא נקבעיוזם התכנית

(22)סעיף

לא נדרש(109חודש )סעיף מינהל התכנוןאישור השר הנפקת נוסח

לפרסום ברשומות )בדבראישור או דחייה(

הוועדההמחוזית

לא נקבעלא נקבע

משרדפרסום ברשומותהמשפטים

לא נקבעלא נקבע

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת200

שלב / פעולות להשלמת

השלבגורם אחראי/

מעורב

משך הזמןהמרבי**

שנקבע בחוק התכנון והבנייה

להשלמת הפעולה

משך הזמןהמרבי**

שנקבע בחוק הווד"לים להשלמתהפעולה

סך הכול מצטבר )להליכים שהוקצב להם פרק זמן(

חודשים10כ- חודשים21.5

יצוין כי על פי חוק התכנון והבנייה, בטרם הדיון בוועדה המחוזית דנה הוועדה* המקומית בתכנית המפורטת ומעבירה את המלצותיה לוועדה המחוזית.

כולל הארכות שנקבעו בחוקים להשלמת חלק מהשלבים.** זמנים אלו נוגעים לבדיקתו של מתכננן המחוז, ואין הם כוללים את פרקי הזמן***

הנדרש ליזמי התכנית לתקן את התכנית, אם נדרשו לכך.

משך הליכי התכנון של תכניות מפורטות למגוריםמאפריל . 1 הפנים משרד נתוני בסיס מבקר2013על משרד ניתח

למגורים מפורטות תכניות הליכי התכנון של המדינה את התמשכות 1,390. בתקופה זו אישרו מוסדות התכנון 2012-2011שאושרו בשנים

יח"ד; רוב המלאי התכנוני108,000תכניות שהוסיפו למלאי התכנוני כ-יותר מ-80%)כ- מיחידות הדיור( נוצר מאישור תכניות הכוללות 200

( שהן 117יח"ד בלבד תכניות מכלל התכניות המפורטות שאושרו בתקופה זו(. לכן, הוועדות9%כ-

המחוזיות מטפלות במאות תכניות מפורטות שתרומתן למלאי התכנוני שולית )כשליש מהתכניות שנדונו בוועדות המחוזיות לא הוסיפו אף לא

מיחידות הדיור שנוספו למלאי(. 3% תרמו כ-40%יח"ד אחת וכ- להלן נתונים שעיבד משרד מבקר המדינה בנוגע להתמשכות תהליךפרסום ההחלטה ועד התכנית התכניות המפורטות, מקליטת אישור

ברשומות, לפי מחוזות משרד הפנים ולפי גודל השינוי במלאי התכנוני.2לוח

משך הזמן הממוצע של תהליכי אישור תכניות מפורטות*, לפימחוזות )בשנים(

סוגי תכניות)לפי מספר יחידות

הדיור שהוסיפוהתכניות(

הדרום

חיפה

ירושלים

המרכז

הצפון

תלאביב

ארצי

תכניות שהוסיפו יותר 200מ-

יח"ד )ממוצעמשוקלל(

3.26.45.08.06.53.65.8

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

201משבר הדיור

כל התכניות )ללא תכניות שגרעו

יח"ד(

2.54.33.43.93.32.73.4

2012-2011תכניות שאושרו בשנים *

וחצי2מלוח שנים כשלוש אורך מפורטת תכנית אישור כי עולה בממוצע )בהתייחס לכל התכניות המפורטות למגורים(. עוד עולה כימפורטות תכניות לאישור הנדרש הממוצע הזמן ארצי כלל בחישוב

יח"ד )להלן - תכניות גדולות( הוא חמש שנים200שהוסיפו יותר מ- וחצי, כמעט פי שניים מהזמן הנדרש לאישורן של תכניות שלא הוסיפויודגש כי אין פרקי זמן אלו יח"ד או שהוסיפו כמות קטנה של יח"ד. את מעבירה המקומית הוועדה שבמהלכה התקופה את כוללים המלצותיה לוועדה המחוזית )אין משרד הפנים מחזיק בנתונים על משך השלב הזה(, לכן בפועל הליך התכנון הסטטוטורי כולו אורך אף יותרהתכנית של גיבושה זמן את כולל אינו החישוב לכך, נוסף זמן.

המפורטת לפני הגשתה למוסדות התכנון. במחוז המרכז הליכי התכנון ממושכים במיוחד. אישור תכניות גדולות

ואישורן של תכניות שהוסיפו פחות מ-8-6אורך שנים יח"ד כ-20 3 שנים.

פני על כלל בדרך מתפרס התכנון גדולה יח"ד בכמות כשמדובר חטיבות קרקע גדולות, והוא כרוך בתיאומים רבים ובבדיקת ההשפעות"היבטים של )ראו להלן בפרק ועל התשתיות הצפויות על הסביבה

תכנון למגורים בדרג המחוזי"(.

מהמלאי התכנוני מקורם כאמור בתכניות גדולות, לכן80%כ- הזמן הממושך הנדרש לאישורן, כחמש שנים וחצי, מקשה עלהממשלה של ביכולתה ופוגע הצורך לפי ההיצע הגמשת להתמודד עם משבר הדיור. התמשכות ההליכים גם פוגעתהחלטות קבלת לצורך התכנון למוסדות הדרושה בוודאות יוזמי של המתאימה הכלכלית בהיערכות וכן מיטביות התכניות. כמו כן, תכניות מפורטות הממתינות זמן רב לאישור עלולות בסופו של תהליך לא להתאים למציאות המשתנה, ואז יתעורר הצורך לבחון אותן מחדש ולעדכנן. מצב דברים זה פוגע ביעילותם של הליכי התכנון וגורם לבזבוז משאבים.התכנון, מינהל שהזמין מחקר טיוטת פי על ועוד, זאת התמשכותם של הליכי התכנון מעכבת את פיתוחו של המשקעשרות של עקיפים כלכליים לנזקים לגרום ועלולה כולו

מיליוני ש"ח.

משרד מבקר המדינה ניתח את הסיבות להתמשכותם של הליכי התכנון,. 2 באמצעות בדיקת פרקי הזמן הממוצעים של השלבים השונים בתהליך

. להלן הנתונים2012-2011אישורן של תכניות גדולות שהוגשו בשנים לפי מחוזות )בחודשים(:

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת202

3לוח משך הזמן הממוצע של השלבים השונים בתהליך אישור תכניות

גדולות* , לפי מחוזות )בחודשים(2012-2011שאושרו בשנים

השלב בתהליך חיפההדרוםאישור התכנית

ירושליהצפוןהמרכזם

תלארציאביב

ממועד.1 קליטת התכנית

)הגשת התכנית( עד בדיקת תנאי

הסף

4.44.513.510.32.37.17.3

מבדיקת.2 תנאי הסף עד

הדיון בהפקדה5.215.03.515.49.46.29.7

מהדיון.3 בהפקדה עד פרסום דבר

ההפקדהבעיתון

13.933.715.732.524.912.723.8

מפרסום דבר.4 ההפקדה

בעיתון עד סיוםההפקדה

2.02.01.92.12.02.02.0

מסיום.5 ההפקדה עד הדיון באישור

התכנית

3.48.914.013.19.47.99.8

מהדיון.6 באישור

התכנית עד הנפקת נוסח

הפרסום

9.113.711.622.630.07.817.0

כל התהליך )ממועד הקליטה

עד פרסום האישור

ברשומות(38786096784369בחודשים3.26.45.08.06.53.65.8בשנים

יח"ד למלאי התכנוני200תכניות שהוסיפו יותר מ-*

: ף ס י א נ ת ת ק י ד קליטת תכניות במוסד תכנון מותנית בכך שהן ב יוגשו במתכונת הנדרשת ויכללו את המידע הבסיסי הנדרש לצורך בדיקתן וללא כל מניעה מקדמית עקרונית לקדמן. חוק התכנון והבנייה לא קבע

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

203משבר הדיור

בחוזר מנכ"ל אך הבדיקה, זמנים להשלמת לוחות או אמנם תנאי סף ( מפורטים תנאי הסף. 3/98משרד הפנים )

בממוצע כשבעה נמשכת הבדיקה השלמת פי הממצאים, על חודשים, זאת אף שמדובר בבדיקה טכנית במהותה.

חסמים2011במאי לבחינת ועדה ישי אלי ח"כ דאז הפנים מינה שר ניהוליים וארגוניים בתחום התכנון והבנייה. הוועדה, בראשותו של פרופ'מוגשות שבה תופעה על התריעה ברנע(, ועדת - )להלן ברנע אמיר למוסדות התכנון תכניות מפורטות שאינן בשלות דיין הן מהבחינה הטכנית הן מבחינת איכות התכנון )לעתים בשל העובדה שרמ"י נוהגת לתת גמול כספי למתכננים עבור עצם ההגשה למוסדות התכנון בלי כל קשר לאיכות הממשית של התכנית(. תופעה זו מעכבת את תהליך האישור של התכניות המפורטות בשלב קליטתן. בביקורת שנעשתה בנוגע לכמה מהליכי התכנון במחוז הדרום התגלו ממצאים דומים על אופן הגשתן של תכניות מפורטות

בפרק להלן )ראו במחוז לוועדה המחוזית למגורים תכנון "היבטים של הדרום"(. גם במחוז זה נרשמה סחבת בתהליכי הבדיקה והתגלה עומס

מיותר על הוועדה המחוזית.: ת י נ כ ת ה ת ד ק הפ ב ן ו י ד ו מת ד ק מו ת י נ ו נ כ ת ה ק י ד ב

ב לחוק התכנון והבנייה נקבע כי הוועדה המחוזית תדון בתכנית62בסעיף שבסמכותה לאחר שהתכנית עברה בדיקה תכנונית מוקדמת בידי מתכנןעד זמן של בפרק יתקיים בדבר ההפקדה הדיון כי נקבע עוד המחוז. שלושה חודשים מיום שהוגשה התכנית או התכנית המתוקנת אם נדרש

לתקנה.

וחצי כי בפועל נמשך תהליך הבדיקה כתשעה חודשים נמצא דהיינו, הסף(; בתנאי התכניות של עמידתן )לאחר בממוצע

חודשים17ממועד ההגשה עד מועד הדיון בהפקדה חולפים בממוצע )כשנה וחצי(. מדובר אפוא בפרקי זמן ממושכים מאוד.

: ן ו ת י ע ב ם ו ס ר הפ ד ע ה ד ק הפ ב ן ו י ד לחוק86סעיף מ התכנון והבנייה קובע כי מוסד תכנון רשאי לבקש ממגיש תכנית להכניס בהועליו לעשות כן שינויים או למלא אחר תנאים מסוימים לפני הפקדתה,

בתוך שישה חדשים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת204

בפועל נמשך שלב זה כשנתיים בממוצע, דהיינו שליש מהזמן הממוצע של תהליך אישור התכנית כולו ופי ארבעה מהקבוע בחוק התכנון והבנייה. יו"ר מוסד תכנון רשאי אמנם להאריך את המועדים הקבועים בחוק אם מצא הצדקה לכך, אך הביקורתחודשים לשישה מעבר זה שלב של התמשכותו כי העלתה

ל- במקרים85%אופיינית מזאת, יתרה שנבדקו. מהתכניות יותר נמשכת זה שלב השלמת מהתכניות( )כשליש רבים משנתיים; כלומר, מדובר בתופעה נרחבת. שלב זה מצוי אמנםשל בתפקודם תלוי הוא בפועל אך התכנית, יוזם באחריות את לתאם נדרש הוא שעמם הרשויות ושל ממשלה משרדי בדרג למגורים תכנון "היבטים של בפרק להלן )ראו התכנית

המחוזי"(.

ה: מ ו י ס ד ע ה ד ק פ ה ה ם ו ס ר להגישמפ אפשר זו בתקופה לחוק התכנון והבנייה נקבע כי התנגדות102התנגדויות לתכנית. בסעיף

ומוסד לתכנית תוגש בתוך חודשיים מיום פרסום ההודעה על הפקדתה, עולה חודשים. מהביקורת עד שלושה זו להאריך תקופה התכנון רשאי מוסדות אין דהיינו בממוצע, כחודשיים נמשכת אכן זו שבפועל תקופה

התכנון נוהגים להאריך את התקופה להגשת התנגדויות הקבועה בחוק. : ר ו ש י א ל ע ג ו נ ב ן ו י ד ה ד ע ה ד ק פ ה ה ם ו י ס זה מ בשלב

מתקיים בירור בנוגע להתנגדויות שהוגשו לתכנית. בחוק התכנון והבנייה לא נקבע פרק זמן מחייב לדיון ולהכרעה בהתנגדויות, אך הוא קובע מועדים לסיום הטיפול בתכנית. מוסד תכנון יחליט לאשר או לדחות תכנית בתוך שלושה חודשים מתום תקופת הפקדתה, ושר הפנים רשאי להאריך תקופהייעשו דיון בתכנית והכרעה בעניינה זו בשלושה חודשים נוספים. כלומר,

בתוך שישה חודשים לכל היותר.

בפועל, הדיון על אישור התכניות שנבדקו נמשך כעשרה חודשיםבממוצע לאחר תום תקופת ההפקדה.

ח ס ו נ ת ק פ הנ ד ע ת י נ כ הת ר ו ש י א ב ן ו י ד ה ד ע ו מ מ: ם ו ס ר ההחלטות לאשר את התכנית מתקבלות על פי רוב תוך כדי פ

קביעת תנאים שעל המגיש למלא כדי שהתכנית תאושר ותקבל תוקף. חוק התכנון והבנייה לא קבע לוחות זמנים למילוי התנאים האמורים, ובפועל

חודשים נוספים; וזאת משום17תהליך האישור הסופי של התכנית נמשך כ- שלאחר שלב ההתנגדויות מתעוררות סוגיות נוספות רבות שיש לתת להן מענה, ומגיש התכנית צריך שוב לתקנה ולהשלים תיאומים רלוונטיים. גםלתכנית. התוקף מתן את מעכבים תכנית אישור על המוגשים עררים עד הנפקת אישור התכניות שנבדקו, מתום ההפקדה מתברר שתהליכי

חודשים )שנתיים ושלושה חודשים(.26.8נוסח פרסום, נמשכים בממוצע את יסודי באופן לברר והצורך התכנון בהליכי הציבור שיתוף כי יצוין ביותר, אך ראוי לבחון דרכים ההתנגדויות המוגשות הן פעולות חשובות

לייעל הליכים אלו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

205משבר הדיור

להשלמת המצטבר הזמן והבנייה, התכנון חוק לפי לסיכום, הוא תכנית לאישור השלבים

קידום22כ- שלבי רוב את כולל זה שפרק מאחר חודשים. התכנית בהליך הסטטוטורי, הוא יכול לשמש אמת מידה למשך

הזמן הסביר להשלמת התהליך כולו. התכניות של אישורן להשלמת הממוצע הזמן פרק בפועל,

חודשים, דהיינו פי שלושה מהזמן המצטבר69שנבדקו הוא כ- שנקבע בחוק התכנון והבנייה. במחוז המרכז התהליך נמשך אף

כ- ארבעה96יותר, פי כלומר שנים(, )כשמונה חודשים מהזמנים הקבועים בחוק.

גורמים מבניים המעכבים את הליכי התכנוןרבים, תיאומים הדורשים מורכבים תהליכים מטבעם הם התכנון הליכי סחבת בשל אולם הציבור. ושמיעת שיקולים של רחב במכלול נגיעה בעיות מבניות במערך התכנון הכולל, יעילות, חוסר בקבלת ההחלטות, הגורמים של לקוי ותפקוד המפורטות התכניות יוזמי של לקוי תפקוד

המעורבים בתכנון המרחב, הם נמשכים לעתים פרקי זמן בלתי סבירים. חסמים2011באוגוסט כמה מעלה היא ובו דוח ברנע ועדת הגישה

ולהתמשכותם; חסמים כמו נהלים הגורמים לסרבולם של הליכי התכנון בלתי אחידים בתהליך הקליטה של תכניות, מחסור בכוח אדם מקצועייועצים וקשיים בתהליכי ההתקשרויות עם בייחוד בלשכות התכנון הולם למוסדות המוגשות בתכניות כי הוועדה ציינה בדוח המחוזיות. לוועדות

התכנון פגמים טכניים ומהותיים.כוח האדם בלשכות התכנון, לפעול להגדיל את תקני הוועדה המליצה לשינוי חקיקה שירחיב מידית את סמכויותיהן של הוועדות המקומיות ולקדםנוהל אחיד של עוד המליצה לאמץ בהקדם כוללניות. תכניות מקומיות

( בכל המחוזות ונוהל שיגדיר תנאי סף מחייביםpre-rulingהנחיה מוקדמת ) לקליטת תכניות וכן לקבוע נהלים אחידים לבדיקות הנדרשות לכל סוג של

תכנית. בביקורת נמצא כי מינהל התכנון לא הקים צוות לבחינת המלצותיה של

במהלך אולם וליישומן. ברנע ניתוח עצמאי של2012ועדת הוא ערך הסיבות הגורמות להתמשכותם של הליכי התכנון, שהעלה בעיות מבניות כמו ריכוזיות יתר של מערך התכנון בשל חלוקת סמכויות לא מיטבית ביןבעיות התגלו כן כמו צורך. ללא בקרות וכפל למקומי המחוזי הנדבך יכולת הניהול של המדרג כולו; היעדרו של גורם ארגוניות המקשות על מתכלל, היעדרה של שדרה ניהולית פורמלית בין המטה למחוזות והיעדרוגורם האחראי כלפי הממשלה לתפוקות מוסדות התכנון. נמצא גם של שהאמצעים לקביעת מדיניות התכנון קשיחים מדי ומקשים על מתן מענה

הולם לצרכים משתנים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת206

בעקבות הממצאים האמורים מינהל התכנון מצוי אפוא בעיצומו של תהליך לבחינת שינויים ארגוניים מקיפים. בביקורת נמצא כי הוא החל ליישם שיטות חדשות של "שכר עידוד" לייעול הליכי התכנון ולשיפור אמינות הדיווחים למערכות הבקרה. הוא יזם הכנה של תכניות עבודה עבור הוועדות המחוזיות ומיסד תהליכי מעקב אחר תפוקותיהם של מוסדות התכנון ובקרה עליהן. הוא גם יזם איחוד של כל תכניות המתאר הארציות כדי להקל אתהתיאום הנדרש של יתר הנדבכים להוראות שקבעו תכניות אלו. התהליך בהשלמת הצורך את מדגיש המדינה מבקר משרד בבדיקת הצורך ואת התכנון במינהל הארגוני השינוי לבחינת לשכות ועל התכנון מינהל על ברנע. ועדת של המלצותיה התכנון ללמוד את הממצאים שהובאו בפרק זה על התמשכותמעשיות פעולה דרכי ולגבש סרבולם ועל התכנון הליכי

לשיפורם.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת208

פרק חמישי מסלולים מיוחדים לקידום תכניות מפורטות

למגורים בעקבות הצורך להגדיל באופן ניכר את היצע הקרקעות הזמינות לבנייהיחידות הדיור במטרה לעצור את עליית מחירי הדיור, הורתה ואת מלאי

( למוסדות התכנון לתת2982 )החלטה מס' 2011כאמור הממשלה במרץ עדיפות לקידום תכניות לה"ב )להאצת הבנייה(. בהחלטת הממשלה נקבעיגבש רשימה של תכניות לה"ב, בתיאום עם שרי הממשלה ששר השיכון הנוגעים בדבר, על בסיס אמות המידה האלו: היתכנות מימוש התכנית, בשלות התכנית ותרומתה להגדלת ההיצע באזור שיש בו ביקושים או צפויים

יח"ד200בו ביקושים. עוד הוחלט שברשימה ייכללו תכניות לה"ב הכוללות מ- פחות לא בה ייכללו עת ושבכל לקדם50,000לפחות, כדי יח"ד.

במהירות את התכניות האמורות הורתה הממשלה לבכר אותן על פני כל תכנית אחרת ולתת להן קדימות בטיפול ובהכרעה. לצורך זה הורתה גם להקים ועדות משנה לוועדות המחוזיות שיתכנסו לפחות אחת לשבוע ויינתנו להן מלוא הסמכויות של הוועדות המחוזיות )להלן - ועדות לה"ב(. כמו כן החליטה הממשלה לתגבר את כוח האדם במוסדות התכנון, לסמן בסימון מיוחד את התכניות שנבחרו לקידום במסלול זה ולקיים מעקב שוטף אחר שלבי קידומן. הוחלט גם להטיל על שר הפנים להנחות את היו"רים של מוסדות התכנון הארציים והמחוזיים להגיש מדי חודש דוח מפורט על מצב

קידומן של תכניות לה"ב. גיבשו רמ"י ומשרדי הפנים, השיכון והאוצר רשימה של כ-2011ביוני 70

הכוללות לה"ב תכניות יח"ד; 60,000כ- מהן במחוזות המרכז ותל אביב )אזורי הביקושים50%

במחוזות הצפון והדרום והשאר במחוזות חיפה וירושלים.20%הגדולים(, כ-שכונות של לתכנון נתנה העדיפות שהממשלה פי על גובשה הרשימה

מגורים באזור מרכז הארץ בשל הצורך להגדיל את ההיצע בשוק הדיור. בהחלטת הממשלה האמורה הוטל על ראש הממשלה להכין הצעה לתיקון

חודשים, במגמה להסדיר18חקיקה, במתכונת של "הוראת שעה" למשך הווד"לים את ולהקים למגורים, תכניות של המהיר האישור את בחוק

אישרה2011שיחליפו את ועדות לה"ב בקידום התכניות. כאמור, באוגוסט הכנסת את חוק הווד"לים. לאחר אישור החוק הקים משרד הפנים ועדה

לדיור לאומי בכל אחד ממחוזותיו.

( לא68 מ-57בביקורת נמצא כי רוב התכניות להאצת הבנייה )ממרץ הממשלה שבהחלטת אף הווד"לים, לטיפול הועברו

נקבע כי יש לתת להן קדימות. עוד נמצא כי מאוגוסט2011 חודשיים על2011 מפורטים דוחות הפנים לא פרסם משרד

הממשלה בהחלטת כנדרש אלו, תכניות של קידומן מצב האמורה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

209משבר הדיור

חוסר התאמתן בשל בווד"לים קודמו לא הבנייה להאצת רוב התכניות לתנאי הסף שנקבעו לקידום תכניות במסלול הווד"ל ובשל ההערכות כי קידומן יימשך פרקי זמן ממושכים מאלו שנקבעו במסלול הזה. יוצא אפואבמקרים גם מורכבות, תכניות לקידום מתאים אינו הווד"לים שמסלול שתכניות אלו נמצאו בשלות לקידום מהיר )כמתחייב מהחלטת הממשלה(

ואף שניתנה עדיפות לקידומן.

מסלול הוועדות לדיור לאומי אישרה הכנסת כאמור את חוק הווד"לים, כהוראת שעה.2011באוגוסט

ההיצע את להגדיל ובכך למגורים, הליכי התכנון את לזרז נועד החוק אישרה הכנסת להאריך2013ולהביא לידי ירידת מחירי הדיור. באפריל

אוקטובר עד נוספים, חודשים בשמונה השעה הוראת של תוקפה את החליטה ועדת השרים להנחות את שר הפנים לתקן2013. ביולי 2013

הפיץ שר הפנים2013את חוק הווד"לים ולהאריך את תוקפו. בספטמבר 2013הצעת חוק לתיקון חוק הווד"לים, לקראת קידומה בכנסת. בדצמבר

התקבל החוק המתוקן בכנסת. במחירי2011בדברי ההסבר לחוק הווד"לים צוין כי העלייה הקיצונית משנת

הדיור יוצרת איום כלכלי וחברתי. עלייה זו נוצרה בין השאר בגלל ירידה חדה בהתחלות בנייה וצמצום ניכר של היצע הדיור לציבור. עוד צוין כי מטרתוומוצעים הדירות היצע את להרחיב היא המוצע החוק של העיקרית לאישור הזמנים הנדרשים בלוחות ההסדרים שיאפשרו צמצום של ממש תכניות מפורטות למגורים ולמימושן, והמסלול המוצע לקידומן לא יבוא על

חשבון המשאבים המצויים במערכת הרגילה. חוק הווד"לים קבע כללים המסננים את התכניות שאפשר לקדם במסלולכזאת תכנית של אישורה כי עולה בחוק הקבועים מההסדרים הווד"ל. התניות כל וללא בו הקצרים שנקבעו הזמן פרקי במסגרת רק אפשרי מהותיות; אם קידומן של תכניות לא נעשה בפרקי הזמן האלו, יש לדחותן.לתכניות המתאים תכניות לקידום אמצעי הוא אפוא הווד"לים מסלול

שממילא אפשר לאשרן בהליך מהיר.

יישום חוק הווד"לים הוחל ביישום חוק הווד"לים והתכנית הראשונה במסלול זה2011 באוגוסט

בנובמבר לידי2011נקלטה הביאה הווד"לים )במחוז המרכז(. הקמת הגדלת כוח האדם בלשכות התכנון שהקלה את עומס העבודה.

ו ת ס י ר פ ו ם י ל " ד ו ו ב ר ש ו א ש י נ ו נ כ ת ה י א ל מ האפריל ועד הווד"לים חוק אישור שנתיים( טיפלו2013ממועד )כמעט

ב- תכניות; 33הווד"לים אושרו, 21 תכניות מצויות3 והאחרות נדחו

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת210

כ- היה האלו בתכניות שנכללו הדיור יחידות כל סך אישור. בתהליכי 20%(, דהיינו כ-73% יח"ד )כ-22,700; התכניות שאושרו כללו כ-31,000

מסך יחידות הדיור שאושרו בתקופה זו במסלול הרגיל ובמסלול הווד"לים. לפי לווד"לים, שהוגשו בתכניות הדיור יחידות מספר על נתונים להלן

(:2013מחוזות )נכון לאפריל 1לוח

2013יח"ד בטיפול הווד"לים, לפי מחוזות, אפריל יח"ד

בתכניות בתהליךאישור

יח"ד שנכללו בתכניותשאושרו*

יח"ד בתכניותשטיפולן

הסתיים ללאאישור**

סךהכול

5,0947,93798914,0הדרום20

7,636-7,63-חיפה6

890-890-ירושלים1,5232,229-3,75המרכז

25793,003-3,58הצפון

2 תל

1,075-1,07-אביב5

סך7,19622,77098930,9הכול

55 בפועל, חלק מהתכניות כללו מספר קטן יותר של יח"ד לעומת תכניות תקפות*

ולמעשה צמצמו את המלאי התכנוני.

במסלול** לקידום הועברו מהן כמה הווד"לים. במסלול נדחו אלו תכניות הרגיל.

במסלול שאושרו יח"ד של ביותר הגדולה הכמות כי עולה מהנתונים הווד"לים היא במחוזות הדרום וחיפה. עוד עולה כי במחוזות המרכז ותלוגידול ניכר אביב, שבהם נרשמו שחיקה של אלפי יח"ד במלאי התכנוני

14.5% יח"ד, כ-3,300בביקושים )לפי הגידול במשקי הבית(, אושרו רק כ-מסך יחידות הדיור שאושרו בווד"לים בכל המחוזות.

גם רובן המכריע של יח"ד המצויות בתהליך אישור נמצאות במחוז הדרוםיוצא אפוא שכמות קטנה70%)כ- ( ומיעוטן במחוזות המרכז ותל אביב.

- כ- יח"ד נמצאת בתהליך יח"ד12%יחסית של מהיעד השנתי לאישור שקבעה הממשלה )לכל מוסדות התכנון(. מדצמבר בתשובתו מסר הפנים בשנת 2013משרד כי אישרו2013

שכללו 12הווד"לים תכניות יח"ד )מתוך כ-14,500כ- ועוד כ-80,000 שאושרו בסך הכול( 32,000

יח"ד מצויות בתהליכי אישור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

211משבר הדיור

ממצאים אלו מלמדים על כך שמסלול הווד"לים סייע לקידומן של חלק קטן )כחמישית( מיחידות הדיור, והתכניות המקודמות במרכז הארץ שבו אזורי ביקוש גדולים אינן מתאימות לקידום

במסלול זה. אישור בתהליכי המצויות יח"ד של יחסית הקטן המספר בווד"לים מעיד על כך שתרומתו לאישור יח"ד תצטמצם בעתיד. על משרד הפנים לבדוק את האפקטיביות של מסלול הווד"לים,מקום אין ואם מוצדקים לו המוקצים לשקול אם המשאבים

לייעול כולל של מערכת התכנון.

ם י ל " ד ו ו ב ר ש ו א ש י נ ו נ כ הת י א ל מ ה ת ו נ י מ ז בחוק הווד"לים נקבעו כללים הנוגעים למועד ביצועה של תכנית שאושרה במסלול הווד"לים, ולפיהם יחל הביצוע בתוך שנתיים וחצי מיום אישורה. בדברי ההסבר לחוק הווד"לים צוין כי לנוכח ההליכים המיוחדים הקבועיםהיצע הגדלת שעניינם הממשלה יעדי של השגתם את לוודא וכדי בו, הדירות למגורים, יש לדאוג שהתכניות האלו ימומשו והבנייה תחל מיד עם

אישורן. לא חלף עדיין די זמן ממועד אישורן של התכניות שהוגשו לווד"לים ועד מועד ביצוע הביקורת, לכן לא היה אפשר לבחון אם הן אכן מומשו בלוחות הזמנים שנקבעו. עם זאת, משרד מבקר המדינה בחן את התנאים למתןשאושרו הגדולות מהתכניות שמונה של בהוראות שנקבעו בנייה היתר

יח"ד(. נמצא כי הוראותיהן של8,400בווד"לים )הכוללות בסך הכול כ- מהן )הכוללות 0ארבע

יח"ד( כוללות תנאים להוצאת היתרי בנייה, כמו הקמת תשתיות4,600כ- מים וביוב, סלילת כבישים והריסת בניינים. תנאים אלו מעוררים ספק בדבר

זמינותן לבנייה בטווח זמן של כשנתיים וחצי.

מהמלאי ניכר חלק התכנון, הליכי קיצור שחרף אפוא יוצא התכנוני שנוצר במסלול הווד"לים לא ישפיע ככל הנראה על היצע הדירות בטווח של שנה-שנתיים וגם לא יגדיל את היצע

הדירות על פי יעדי הממשלה.

ם י ל " ד ו ו ב ן ו נ כ ת ה י כ י ל ה ך משכאמור אושרו הווד"לים כ-21במסלול שכללו תכניות יח"ד.21,000

הקמת לפני התכנון למוסדות הוגשו התכניות רוב כי נמצא בביקורת הווד"לים ועד העברתן לווד"לים הן קודמו במסלול הרגיל; כחצי מהתכניות

)שנת הקמת הווד"לים( וכרבע מהן2011שאושרו בווד"לים התקבלו לפני . 2009התקבלו לפני

תכנית "שערי העיר" בנתיבות; תכנית מתחם שש ברהט; תכנית קריית גת0 ; תכנית שכונות מזרחיות בפורדיס.7צפון - מתחם

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת212

משרד מבקר המדינה בדק את משך הזמן הממוצע הנדרש לאישור תכניותבמסלול הווד"לים, לרבות תכניות שקידומן החל לפני הקמת הווד"לים.

שנים לעומת3.1נמצא כי תכניות במסלול הווד"לים אושרו בפרק זמן של שנים לתכניות במסלול הרגיל. במחוזות שקודמו תכניות שהוגשו5.5כ-

ישירות לווד"לים, היה פרק הזמן הממוצע של תהליך האישור קצר יותר; במחוזות הדרום ותל אביב כשנה וחצי ובמחוז הצפון כשנתיים וחצי. לעומת זאת, שתי התכניות שקודמו במחוז המרכז נקלטו במוסדות התכנון כמה שנים קודם לכן והעברתן למסלול הווד"לים כמעט שלא תרמה לקיצור

משך הזמן שנדרש לאישורן.

קיצור פרק הזמן של אישור התכניות במסלול הווד"לים נובע . במסלול הווד"לים נקלטות מלכתחילה אך1מכמה סיבות:

ורק תכניות שקידומן אמור להיות מהיר; ואכן נמצאו בביקורתלאחר ממנו ונפלטו זה במסלול שהחלו לתכניות דוגמאות

. כל2שמוסדות התכנון נוכחו לדעת שחלים עיכובים בקידומן. )כ- תכניות של מאוד קטן במספר מטפלת מכלל3%וד"ל

יועצים של ייעודי צוות עומד ולרשותה שבטיפול( התכניות בתכניות. לטיפול

. קידומן של התכניות נעשה בדרך כלל לאחר תיאום מוקדם3עם מוסדות התכנון ולאחר תיאום עם הגורמים הרלוונטיים.

ן ו נ כ הת י כ י ל ה ל ו ע י י ל ם י ל " ד ו ו ה ל ו ל ס מ ת מ ו ר תמפורטות תכניות של מהיר לקידום מסגרת אפוא יצר הווד"לים חוק המתאימות מלכתחילה לקידום מהיר וליצירת ודאות בנוגע להליך התכנון. חוק הווד"לים העניק למוסדות התכנון אמצעים המאפשרים להם למקד את הטיפול בתכניות ולתת עדיפות לקידומן. לפי החוק, תכניות המטופלותשתתקבל בלי התכנוני במישור להישאר יכולות אינן הווד"לים במסלול בעניינן הכרעה; לכן, מלכתחילה מוגשות לווד"לים תכניות מועטות ואך ורק

כאלו שמעריכים שניתן יהיה לקדמן במסלול המהיר.

והמספר הקטן של תכניות מפורטות שקודמו הסינון המוקדם במסלול הווד"לים מעידים על כך שהמסלול המהיר אינו מתאים

לרוב התכניות המפורטות למגורים המוגשות. הקמת הווד"לים סייעה לצמצם במידת מה את העומס בלשכותמאמציהם את למקד התכניות וליוזמי להן ואפשרה התכנון של הסלקטיביות בשל זאת, עם קצר. בזמן יח"ד ולאשר המסלול המהיר, לא נתנו הווד"לים מענה מלא לצורך להגדיללמגורים, לבנייה הזמינות הקרקעות היצע את ניכר באופן בייחוד במרכז הארץ שבו אזורי ביקוש רבים, כדי להתמודד עם

עליית מחירי הדיור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

213משבר הדיור

כדי להגדיל את מספר התכניות שניתן לקדם במסלול הווד"לים גיבש משרד הפנים המלצות לשינוי חוק הווד"לים )במסגרת הדוחות שפרסם מדי רבעון על תפקוד הווד"לים(. המשרד ביקש לכלול בתכניות גם ייעוד של קרקע לתעסוקה, לא רק למגורים, ולשנות את התבחינים לקידום תכניות באופןהוא רשויות מקומיות. על קרקע שבבעלות גם לקדם תכניות שיאפשר המליץ לשפר את התיאום בין משרדי הממשלה העוסקים בתחום הדיור

ולזרז את הסרת החסמים בתחום התשתיות המעכבים את הליכי תכנון. הפיץ כאמור שר הפנים הצעת חוק לתיקון חוק הווד"לים2013בספטמבר

ובדצמבר פי המלצות האמורות, אישרה מליאת הכנסת את2013על התיקון לחוק.

תהליכי האישור של תכניות בצפון קריית גת שהוגשו לווד"ליםתכניות שלוש אושרו הדרום במחוז הווד"ל שאישרה התכניות במסגרת מפורטות לשלושה מתחמים בחלקה הצפוני של קריית גת )להלן - שלוש התכניות המפורטות(. משרד מבקר המדינה בחן את תהליכי האישור של

הכוללת2 ושל תכנית מתחם 0 יח"ד936 הכוללת הוספת 7תכנית מתחם . רמ"י יזמה את התכניות וצוות מתכננים מטעמה גיבש0 יח"ד1,300הוספת

אותן.

ר א ת מ ה ת ו י נ כ לת ת ו ט ר ו מפ ה ת ו י נ כ הת מת א התת ו י ז ו ח מ ה

גת לא קריית לפיתוחה של הניכרת של שטחים חדשים כדי שהתוספת תגרום להזנחת האזור הוותיק ולהידרדרות במצבו, נקבע בתכנית המחוזית כי "לא תאושר תכנית מקומית המאפשרת תוספת פיתוח בשטח תכנית זו, אלא אם תכלול התניות בדבר חידוש הרקמה העירונית הבנויה של העיר

.0קריית גת"שממנה0אולם תכנית המתאר לצפון קריית גת )להלן - תכנית המתאר(

נגזרו התכניות המפורטות צמצמה את "חידוש הרקמה העירונית" ל"שדרוגפיתוח בינוי, בהיבטים של ולא עסקה מוגדרות" בלבד מערכות תשתית מנחה נספח גם באלו. וכיוצא העיר חזות כלכלי, פיתוח סביבתי, להיבטים בעיקר נגע התכנית למסמכי שצורף עירונית להתחדשות הכלכליים של התכנית ולמקורות המימון לשדרוג תשתיות. הוא גם לא כלל

בחינה של מכלול ההיבטים הנוגעים לחידוש הרקמה העירונית הבנויה.ביולי העיר של2013בפגישה שהתקיימה למהנדס הביקורת צוות בין

קריית גת ציין המהנדס כי מן הראוי היה לפעול לשיקום העיר הוותיקה בד בבד עם פיתוח השכונות החדשות שאושרו בשלוש התכניות המפורטות.

נמסר כי לפי החוזה עם רמ"י יעמוד2014בתשובתה של העירייה מינואר

.2/140/02/9 תכנית מס' 0.4/140/03/9 תכנית מס' 0.48/14/ 4 בתמ"מ 12.3 סעיף 0.140/02/09 תכנית מס' 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת214

מיליון ש"ח לצורך חידוש המרקם84לרשות העירייה תקציב של יותר מ- העירוני, ובמונחים המקומיים מדובר בתקציב נכבד ביותר.

משרד מבקר המדינה העיר כי שדרוג תשתיות חשוב כשלעצמו, אך אין בו די כדי למלא אחר ההוראות המחייבות שנקבעו בשינוישל הבנויה העירונית הרקמה חידוש בדבר המחוזית לתכנית העיר. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי היה עליה לקבוע הוראות מפורטות של תכנון ההתחדשות העירונית על כל

היבטיה.

ז ו ק י נ ל ש ם י ט ב י הנספח מכוחה תכלול שתיגזר מפורטת תכנית כי קבעה המתאר תכנית

ותכנית מתחם 7ניקוז. תכנית מתחם מפורטות להרחבה2 תכניות הן 3/ב/34 יח"ד, ועל פי הוראת תמ"א 100ניכרת, משום שהן הוסיפו יותר מ-

על הוועדה המחוזית לדון בהן רק לאחר קבלת חוות דעת של רשות הניקוז הרלוונטית, ובמקרה הנדון מדובר ברשות הניקוז שורק-לכיש )להלן - רשות הניקוז(. בתמ"א האמורה גם נקבעו היבטים שיש לגעת בהם בתכנון עורקי ניקוז, כמו היבטים סביבתיים של נוף ואקולוגיה ושילובם במערך השטחים

הפתוחים. להלן ממצאים הנוגעים לטיפולה של לשכת התכנון בקבלת חוות דעתה של

רשות הניקוז. ם ח ת מ ת י נ כ הוחלט להפקיד את תכנית המתאר2012באפריל :7ת

בתנאים מסוימים, ואחד מהם כלל את הדרישה לערוך תיאום עם רשותבדצמבר כבר התקיימה2011הניקוז. ההפקדה, על ההחלטה לפני ,

ישיבה בלשכת התכנון, בהשתתפותם של מתכננת המחוז וצוותה, של נציגת מינהל התכנון, של נציגי עיריית קריית גת ושל צוות התכנון של התכנית, ובהכי בישיבה סוכם עלה הצורך לקבל את חוות דעתה של רשות הניקוז.

. 2012נספח הניקוז יועבר לרשות הניקוז עד תחילת ינואר ם ח ת מ ת י נ כ על החליטה 2012ביולי :2ת דרום במחוז הווד"ל

הפקדת התכנית. אחד התנאים להפקדתה היה תיקונה על פי הערותיה שללשכת התכנון.

מסמכי התכנית שהוחלט להפקידם כללו פתרון ניקוז לנחל קומם העובר בתחום התכנית. נמצא כי הווד"ל החליטה על הפקדת התכנית בתנאים בלי לדון בפתרון הניקוז שהוצע, דהיינו סגירתו של הנחל במובל, ובלי לבחון פתרונות חלופיים המתחשבים בהיבטים סביבתיים של נוף ואקולוגיה, כמו

שילוב הנחל במערך השטחים הציבוריים הפתוחים.

היה כי ולווד"ל התכנון ללשכת העיר המדינה מבקר משרד פי על הנחל, סביבת לפיתוח שונות חלופות לשקול עליהן

.3ב/34הוראת תמ"א

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

215משבר הדיור

העבירו מתכנני התכנית מטעם רמ"י לרשות הניקוז2012נמצא כי בינואר נספחי ניקוז של שתי התכניות. במכתב נלווה לנספח צוין הפתרון המוצע

לניקוז נחל קומם. כתב מנכ"ל רשות הניקוז לרמ"י כי אף שהרשות מתנגדת2012בפברואר

לפתרון הניקוז שהוצע, יתקיים בכל זאת דיון נוסף בנושא בוועדה ההנדסיתהוועדה - )להלן החקלאות שבמשרד וניקוז קרקע לשימור שבאגף

. מכתב זה לא הועבר לידיעתה של לשכת התכנון. 0ההנדסית(

משרד מבקר המדינה העיר לרשות הניקוז כי היה עליה לעדכן את לשכת התכנון בנוגע לתגובתה לנספח הניקוז. משרד מבקרמהגורמים לדרוש עליה כי התכנון ללשכת העיר המדינה

המאשרים השונים ליידע אותה בדבר דרישותיהם.

בחוות דעת מקצועית נוספת שהכין יועץ חיצוני לרשות הניקוז צוין כי יש לבחון כמה חלופות לפתרון הניקוז של נחל קומם וכי ישנם ליקויים לכאורה

במרץ המוצע. שהתמקד2012בתכנון ההנדסית בוועדה דיון התקיים בפתרון הטיית נחל קומם ובסגירתו במובל. בדיון צוין כי "למרות שמדובר בנחל קטנטן )אגן בשטח פתוח של כקמ"ר אחד בלבד מתנקז אל מתחםברצועה הסדרה מחייבת היום המקובלת התכנונית הגישה התוכנית(,

שבתשריט שלה הנחל מופיע כעורק34פתוחה. זו גם ההנחיה של תמ"א . 0משני"

בין היתר החליטה הוועדה ההנדסית כי יש להכין נספח ניקוז לכל האזור ולהגיש חלופה לפתרון הטיית נחל קומם וסגירתו במובל. פרוטוקול הדיון,

סיכום הדיון והעתק ההחלטות נשלחו ללשכת התכנון. הגישו מתכנני התכנית לרשות הניקוז נספח ניקוז לנחל קומם,2012ביוני

2012שלא כלל פתרונות חלופיים להטיית הנחל וסגירתו במובל. באוגוסט הוא נדון בוועדה ההנדסית וזו החליטה להמליץ על אישור הנספח לאחר קבלת חוות דעתה של התחנה לחקר הסחף ולאחר התאמת מידות המובל בהתאם. עוד החליטה הוועדה כי את התכניות המפורטות תאשר רשות הניקוז. הוועדה דרשה השלמות נוספות, ובהן ציר ניקוז חלופי ומתן כתב שיפוי והתחייבות לתחזוקת המובל לרשות הניקוז, וקבעה כי את האישור הסופי תיתן רשות הניקוז. פרוטוקול דיון זה וההחלטות שהתקבלו נשלחו

ללשכת התכנון. כתב סגן מנהל אגף בכיר לשימור קרקע וניקוז במשרד2012באוקטובר

החקלאות )חבר בוועדה ההנדסית( למתכנני התכנית כי הועברו ההשלמות שנדרשו בנוגע לתיאום ספיקות תכן והכנת ציר ניקוז חלופי, והוא ממליץ

בפני רשות הניקוז לאשר את נספח הניקוז. נמצא כי רשות הניקוז לא אישרה את נספח הניקוז שהעבירו אליה מתכנני

כתב להם מנכ"ל הרשות: "החומר שהועבר ]...[2012התכנית; בנובמבר את הוועדה ההנדסית ממנה המועצה הארצית לענייני ניקוז. על פי סעיף0

מהבחינה3 ניקוז תכניות לבדוק ההנדסית הוועדה על הניקוז, לחוק )ב( ההנדסית.

.3/ב/34 מופיע כעורק משני בתמ"א 40 חלקו המזרחי עד כביש 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת216

בליווי המכתב שבסימוכין אינו המענה לדרישות הועדה ההנדסית בדיוניהנתמלאו החלק העיקרי מדרישות הוועדה ובמיוחד שלא כן ועל השונים הנני שיפוי כתב כולל הניקוז ]רשות[ של להתייחסותה היו שאמורות

)ההדגשה במקור(. "אינני מאשר את הנספח הנדוןלהודיעך כלהלן:

ם ח ת מ ת י נ כ ת דת ק ם 7הפ ח ת מ ת י נ כ ת ו 2להפקדת תנאים למילוי מחייבים זמנים לוחות נקבעו הווד"לים בחוק

בתוך להפקדה לא התקיימו התנאים נקבע שאם ימים על60תכנית. התנאים את לקיים יהיה ניתן שלא סבורה היא אם לדחותה הוועדה

להפקדתה של התכנית בפרק זמן זה.

נמצא כי לשכת התכנון לא פנתה לרשות הניקוז ולא בדקה עמהאת לקבל כדי לבצע התכנית מתכנני שעל ההשלמות את

בתוך ניתן לבצען בדקה אם לא וממילא ימים.60אישורה, מיולי בתשובתה זאת, מסרה2012למרות התכנון למינהל

לשכת התכנון כי ניתן אישור עקרוני מרשות הניקוז ועותק רשמיצריך להגיע "בימים הקרובים".

על הדיון תיעוד ובהם התכנון, בלשכת המסמכים כי נמצא בביקורת בוועדה ההנדסית, אינם מעידים2012פתרונות הניקוז שהתקיים במרץ

שרשות הניקוז אישרה באופן עקרוני את נספח הניקוז אלא הם מלמדיםעל דרישת הוועדה ההנדסית לערוך בדיקות והשלמות נוספות.

2 ו-7נמצא כי בסופו של דבר הופקדו שתי התכניות למתחמים אף שלא התקיים התנאי שקבעה הווד"ל להפקדתן המורה על

השלמת התיאום עם רשות הניקוז. כי נהגה משרד מבקר המדינה העיר בחומרה ללשכת התכנון כשלא תכניות, הפקדת תנאי בעניין הווד"ל להוראות בניגוד בדקה אם הושלם התיאום עם רשות הניקוז. משלא התקיימו

בתוך למלאם ניתן אם לבדוק עליה היה ימים60התנאים, ולהביא את הנושא לדיון בפני הווד"ל שתחליט אם לדחות את התכניות או להתנות את אישורן בהשלמת התיאום עם רשות

הניקוז.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

217משבר הדיור

ם ח ת מ ת י נ כ ת ר ו ש י ם 7א ח ת מ ת י נ כ ת ו 2

הניקוז לרשות התכנון לשכת של פנייה בעקבות כי נמצא בעניינה של תכנית אחרת במתחם סמוך, העביר לה מנכ"ל רשות הניקוז את עמדת הרשות המתנגדת לתכניות. לשכת התכנון לא הביאה את הדברים לידיעתה של הווד"ל, וזו אישרה בסופו של דבר את שתי התכניות בלי שהושלם התיאום עם רשות הניקוז

ובלי שהתקבל אישורה.

ציין משרד החקלאות כי נציג של שר החקלאות2013בתשובתו מדצמבר אינו יושב בווד"ל, לכן לא היה המשרד שותף לדיון בתכניות האמורות. עוד ציין כי המשרד נתקל מדי פעם בפעם בתופעה שאין מבצעים את ההנחיה שעניינה תיאום תכניות עם רשות הניקוז. המשרד מסר כי היעדר תיאום עם רשות הניקוז בתכניות בקריית גת היא תקלה קשה של גורמי התכנון, ורשות

הניקוז הייתה צריכה ליידע את גורמי התכנון על מצב הדברים.

של המצומצם הרכבה לנוכח המדינה, מבקר משרד לדעת התכנון לשכת ולפיו תעביר נוהל עבודה לשקול ראוי הווד"ל במסלול המקודמות התכניות על דיווחים הוועדה למליאת הווד"לים. כמו כן, ראוי שתשלח למליאה את הפרוטוקולים של החלטות הווד"ל כדי שהדברים יוצגו לפניה מתוך ראייה כוללתיוכלו חבריה הצורך ובמקרה המחוז, בתחומי התכנון של להעביר לווד"ל מידע חיוני שיסייע לקיים תהליך קבלת החלטות

מושכל.ותכנית7מהאמור עולה כי הווד"ל הפקידה את תכנית מתחם

בלי שהתקיים תנאי מהותי להפקדתן, דהיינו השלמת2מתחם התיאום עם רשות הניקוז, ובסופו של דבר הן אושרו ללא קיום התנאי. על הווד"ל לבחון דרכים לפתרון המצב שנוצר בעקבות אישור התכניות, וזאת כדי למנוע בעתיד סכנה של הצפות או

קשיים אחרים במערכת הניקוז באזור.תכניות לאשר הרצון שבשל החשש את מעוררים הממצאים בחיפזון דרום במחוז התכנון לשכת פעלה הווד"לים במסלול ובלי שהקפידה על קיום תנאים שקבעה הווד"ל. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אין לקצר את הליכי התכנון על חשבון איכותם ותקינותם. על מוסדות התכנון לייעל אותם תוך כדי הקפדה עלולמצוא הנדרשים השיקולים כל את לשקול החובה מילוי

פתרונות מיטביים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

219משבר הדיור

פרק שישיהיבטים של תכנון למגורים בדרג המחוזי

משרד מבקר המדינה בדק כמה היבטים של תכנון למגורים בדרג המחוזיבמחוז המרכז בלשכות התכנון נעשתה )על כלל הקרקעות(. הביקורת )אזורי מרכז הארץ( ובלשכות התכנון של מחוז הצפון ובמחוז תל אביב ומחוז הדרום )אזורי הפריפריה(. הביקורת התמקדה בהיבטים כמו עמידה

תמ"א שקבעה האוכלוסייה הקרקע35ביעדי עתודות מצב למחוזות, ומצב המלאי התכנוני לפיתוח שכונות מגורים, עדכניות התכנון המתארי התכנון בהליכי לעיכובים הסיבות את לחלץ כדי מהמחוזות. אחד בכל ולהתמשכותם נבדקו גם כמה תהליכים לאישור תכניות מפורטות למגורים. משרד מבקר המדינה מוצא לנכון להדגיש כי התייחסותו אל תהליכים שונים כאל חסמים, אין בה כדי לגרוע מחשיבותם ומנחיצותם, ומובן מאליו שהם דרושים לקבלת החלטות מאוזנות. אולם בהחלט יש צורך לבחון דרכים

לייעולם ולקיצורם.

היבטים של תכנון למגורים במרכז הארץאת הכולל אביב תל מטרופולין כתחום הארץ מרכז מוגדר הזה בדוח )ממחוז אשדוד העיר ואת הפנים שבמשרד אביב ותל המרכז מחוזות הדרום(, וזאת לפי הגדרת הלמ"ס ולפי ההגדרה בתכנית האב למטרופולין

ואוכלוסייתו1,294(. שטח מחוז המרכז הוא כ-1998תל אביב ) קמ"ר מיליון תושבים. במחוז זה עוברות עיקר התשתיות1.9 כ-2011מנתה בסוף

וגז(, ורוב הקרקעות מצויות בניהולה של הלאומיות )כבישים, ביוב, מים קמ"ר ואוכלוסייתו מנתה באותו173רמ"י. שטח מחוז תל אביב הוא כ-

מיליון תושבים. מחוז זה הוא הקטן והצפוף1.3מועד כ- מבין המחוזות0 ( ומבונה עירוני ברובו הוא וכ-80%האחרים, הן50%(, מהקרקעות

פרטית. אשדוד 2011בסוף בבעלות העיר מנתה 40% תושבים. במטרופולין תל אביב מתגוררים אפוא יותר מ-212,000כ-

למגורים ביותר הגדולים בביקושים מאופיין והוא המדינה, מתושבי ולתעסוקה.

החלטות ממשלה עיקריות שעניינן תכנון למגורים במרכז הארץלהיבטים בנוגע החלטות ישראל ממשלות קיבלו האחרונות בשנים התכנוניים של פתרונות דיור. הממשלה החליטה החלטות אלו כדי להתגבר על הפערים שנוצרו במשך יותר מעשור בין הביקוש להיצע ותרמו לעליית מחירי הדירות. יצוין כי להחלטות הכמותיות הנוגעות למחוז מרכז במשרד

הצפיפות במחוז תל-אביב ב-0 הייתה 2012 תושבים לקמ"ר לעומת7,485 תושבים לקמ"ר.321ממוצע ארצי של

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת220

הפנים לא קדמה התייעצות עם עובדי המחוז וכאמור לא נלקחו בחשבון. 0לא המצאי שכבר אושר וטרם נבנה ולא מצב זמינותו

באוגוסט .1 )החלטה 2008כאמור, הממשלה החליטה על3973 ) (. ביולי2012-2009הקפאת התכנון במרכז הארץ למשך ארבע שנים )

)מס' 2010 החלטות שתי קיבלה הממשלה ומספר 1980 2019) הארץ בכל למגורים מתחמים של והשיווק התכנון פעולות להאצת

יעדים כמותיים לאישור של יח"ד מדי שנה )בשנים60,000וקביעת במחוז תל5,000 יח"ד במחוז המרכז ו-19,000( ומתוכן 2020-2011

אביב.החליטה הממשלה, במסגרת אימוץ המלצותיה של2011באוקטובר .2

ועדת טרכטנברג, על מתן ליווי ממשלתי צמוד למשך התכנון והפיתוח מתחמים לפינוי בינוי14 יח"ד ושל 165,000 מתחמים ובהם כ-27של

יח"ד, שקידום תכנונם של כל המתחמים יכול להשפיע8,200ובהם כ- באופן ניכר על שוק הדיור. ברשימת הפרויקטים המומלצים היו רובע דרום גלילות, מתחם תעש רמת השרון, שכונה ביבנה ושלוש שכונות

במודיעין - כולם במרכז הארץ. ( על ייזום תכנון4429 החליטה הממשלה )החלטה מס' 2012במרץ .3

יח"ד במהלך חמש השנים הבאות על מקרקעי ישראל.200,000של יעדים חדשים לאישור של עוד הוחלט לקבוע לרמ"י ולמשרד הבינוי

יח"ד.

החלטה זו, שאינה כוללת את יזמות המגזר הפרטי בקרקעותשקבעה מאלו שונים מספריים יעדים מציבה פרטיות,

ביולי כי2010הממשלה הציפייה מגולמת זו בהחלטה . שנקבעה למכסה התכנון יזמות את ישלים הפרטי המגזר

. אולם אין בהחלטה זו מתווה כלשהו2010בהחלטה משנת ניתן לעידוד המגזר הפרטי להגדיל את שיעור יזמותיו ולא להתבסס על תרומתו בעתיד כדי לעמוד במכסות השנתיות

. 2010שנקבעו בהחלטה מיולי

תכנון בנושא קצר זמן פרק בתוך הממשלה החלטות ריבוי משולבת בין-משרדית לעבודה להוביל היה צריך המגורים ומתואמת, למצער בכמה פרויקטים גדולים בקיבולתם שהוזכרותכניות גיבוש קרה; לא הדבר בפועל, הממשלה. בהחלטות בין תיאום כל ללא נעשים העדיפויות סדרי וקביעת העבודה משרדי הממשלה הרלוונטיים ובינם לבין גורמים אחרים, בעיקרבפרק להלן )ראו למגורים לבנייה הקשורים תחבורתיים,

"גורמים המעכבים את אישור התכניות ואת יישומן"(.

זאת, למחוז תל אביב קבעה הממשלה מכסה התואמת לתחזית0 לעומת שבתכנית המתאר המחוזית למחוז זה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

221משבר הדיור

באזור המרכז35השגת יעדי תמ"א מצא כי למרות מדיניות התמ"א בנוגע35כאמור, צוות המעקב של תמ"א

לפיזור אוכלוסין וליעדי האוכלוסייה שתוכננו על פיה, קיימים פערים ניכרים 35בין המרכז לפריפריה שחלקם הושפעו ממדיניות הממשלה. בתמ"א

כי בשנת אוכלוסיית מחוז המרכז המתוכננת תהווה 2020נקבע 21% מאוכלוסיית המדינה כולה. בפועל, מאזן ההגירה החיובי למחוז זה הוא הגבוה בין המחוזות בישראל, ואם יימשך מצב זה, חלק האוכלוסייה החזוי

בשנת המרכז ל-2030במחוז יעלה תהליך27% בלימת בנושא גם . הפרבור והפחתת בניית יחידות דיור צמודות קרקע לא השיגה התמ"א את מטרתה, כפי שיובא בהמשך. כאמור בשער השני, על רקע חריגה מיעדי

באוגוסט הליכי התכנון2008התמ"א החליטה הממשלה את להקפיא במחוז המרכז.

של קידומן הקפאת לידי הביאה האמורה הממשלה החלטת תכניות גדולות במרכז הארץ שקיבולתן המצרפית היא עשרות

החליטה2010אלפי יח"ד. מקץ כשנתיים של הקפאה, ביולי מס' )החלטה העוקבת (, על האצת פעולות2019הממשלה

התכנון והשיווק של מתחמים למגורים בכל חלקי הארץ. אולםהיה להיעשות מהנקודה שבה הופסק יכול לא חידוש התכנון בשל שינויים שנעשו בחוק התכנון והבנייה וכן דרישות תכנוניות חדשות. למשל, שינויים ודרישות כמו הצורך בהכנת סקר עצים

(, ייעוד דירות לטובת2008בוגרים )בעקבות תיקון לחוק משנת בתכניות. לצפיפויות הנוגעות בתפיסות שינוי השגה, בר דיור

יוצא אפוא שהשפעת ההקפאה נמשכה הרבה יותר משנתיים.

מרכז הארץ מעוצב על פי מערכת מנגנוני השוק המכתיבה את הפעילותובשוק הנדל"ן בפרט . פיתוח מרכז הארץ,0הכלכלית במטרופולין בכלל

לרבות הגדלת מלאי הדירות על פי הביקושים, עשוי למתן את עליית מחירי הדיור ולעודד צמיחה. לעומת זאת, מדיניות התכנון הלאומית - כפי שבאה

, תמ"א310 ובתכניות מתאר ארציות קודמות - תמ"א 35לידי ביטוי בתמ"א וקווי היסוד של ממשלות ישראל -2020 ותכנית האב לישראל לשנת 2/60

היא מדיניות הדוגלת בפיזור אוכלוסין. דהיינו, חיזוק הפריפריה ואכלוסהלצד מיתון מסוים בפיתוח מרכז הארץ.

הדילמות הראשיות", בפרק תכנית האב למטרופולין תל-אביב אריה שחר, 0(.1998המטרופוליני" ) של התכנון

תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, פיתוח ולקליטת עליה )תמ"א 0 31.) אישרה הממשלה את התכנית, אך היא בוטלה עם אישור תמ"א1993בינואר

.2005 בשנת 35בת 0 אוכלוסייה של הגאוגרפית לתפרוסת ארצית מתאר תכנית מיליון8

אימצה המועצה הארצית את התכנית.1995תושבים בישראל. במרץ

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת222

לפיכך, מדיניות התכנון הלאומית נדרשת לאזן בין שני אינטרסיםובין הפריפריה לפיתוח וההעדפה האוכלוסין פיזור יעד בין - ה"קטר שהוא הארץ במרכז הכלכלית לצמיחה השאיפה הכלכלי" המשרת חלק ניכר מהאוכלוסייה. צוות המעקב נאלץ

על פי פשרות35לעדכן את יעדי פריסת האוכלוסייה בתמ"א גידול ובין מלכתחילה בה שנקבעו היעדים בין שעשה ליישב את בנוסף נדרש האוכלוסייה במחוזות השונים בפועל.

ובין חלק מהחלטות הממשלה. הדבר35הסתירה שבין תמ"א את להסדיר אביב ותל מרכז המחוזיות הוועדות על מקשה

ולהשיג את יעדי35הפיתוח במרכז הארץ על פי הוראות תמ"א האכלוס שנקבעו בה, ובה בעת להיענות להחלטות הממשלה עלויותר מהיעדים יח"ד שמספרן כפול גדולות של תכנון מכסות

.0שבתמ"א לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה ליישב את הסתירה בין החלטותיה בדבר מכסות יחידות הדיור לתכנון ובין הוראות

שאושרה גם היא בהחלטת ממשלה. 35תמ"א

פוטנציאל הבנייה בתכנון המתארי ועתודות הקרקעבנוגע בקרב הגורמים העוסקים בתכנון למגורים קיימות הערכות שונות להיצע הפוטנציאלי של דירות במרכז הארץ לטווח הארוך. השוני בהערכותלפחת לצפיפויות, היתר בין הנוגעות יסוד שבהנחות בהבדלים מקורו

תהליכים0תכנוני לשינוי מדיניות ולאמצעי שונים חסמים של למשקלם , קיימים. השונות בהערכות האמורות באה לידי ביטוי במידע הנמצא ברשויותושל משרד ובפרסומים של רמ"י, של החברה להגנת הטבע המקומיות

הפנים שגם בתוכו ישנן אי-הסכמות בין מינהל התכנון ובין מחוז מרכז. מידע על פוטנציאל לבנייה של יח"ד במרכז הארץ כבר נאסף בתכנית האב

כי הפוטנציאל מגיע לכ-1998למטרופולין תל אביב שבה נקבע בשנת יח"ד הכלולות בתכניות מאושרות, בתכניות המצויות בתהליכי406,000

אישור ובתכניות רעיוניות. אשר לפוטנציאל הגלום בתהליכי שיקום ומחזור במרקמים עירוניים קבעה תכנית האב כי תוספת יחידות הדיור יכולה להגיעלכדי עד

מהבינוי הקיים. פוטנציאל נוסף שלא חושב בתכנית האב הזאת10%-15% נמצא גם ביישובים כפריים העוברים תהליכי התרחבות. בתכנית המתאר

יח"ד חדשות140,000המחוזית של מחוז תל אביב חושב פוטנציאל של כ- שהיו בשלבי תכנון שונים. מספר זה כלל גם יח"ד שכבר אושרו בתהליכיסבוכה בנייתן הקיים הניסיון פי שעל קיימים, במרקמים ושיקום ציפוף

בדוח המעקב לתמ"א 0 מוצע יעד חדש למחוז המרכז של 35 יח"ד8,500 בכל שנה. יעד זה גבוה מהיעד המקורי של התמ"א, והוא הוצע כפשרה בין

נקבע2010 מיולי 2019הנורמה ובין המציאות. מנגד בהחלטת ממשלה מס' אישור של מועד19,000יעד שלאחר השנים בחמש שנה בכל יח"ד

ההחלטה.פחת תכנוני מתייחס לגריעת יח"ד בתכניות עקב חסמים או עקב שינויים0

ברמת הפירוט של התכנון, הנובעים משינוי קני המידה בין תכניות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

223משבר הדיור

וממושכת מאוד. בתכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז נקבע כי במחוזכ- של פוטנציאל משנת400,000קיים כי זו בתכנית נקבע עוד יח"ד.

מיליון תושבים יש להוסיף8 עד השנה שבה תמנה אוכלוסיית ישראל 1995(. 2016 יח"ד במחוז )הצפי היה כי הדבר יקרה בשנת 265,000

בתחילת שכבר מאחר המדינה, מבקר משרד חישובי פי על מיליון תושבים, צריך היה להוסיף8 מנתה האוכלוסייה כ-2013

כ-1995משנת ואילך כדי14,700 בכל שנה יח"ד בממוצע לעמוד ביעד הבינוי שנקבע בתכנית המתאר המחוזית של מחוז

נוספו2008-1995המרכז. בפועל, על פי נתוני הלמ"ס, בשנים יח"ד בממוצע בכל שנה, ועל פי נתוני דוח12,600במחוז כ-

נרשמו במחוז המרכז2008-1999, בשנים 35המעקב לתמ"א התחלות בנייה בממוצע בכל שנה. יוצא אפוא שהפער10,190

כ- הוא להיצע הצרכים שנה,4,000-2,000בין בכל יח"ד ובהתחשב בגידול האוכלוסייה שכבר היה מעבר למתוכנן במחוז

המרכז, אף יותר מזה.

צוות המעקב בדק את קצב מיצוי הקרקעות לבנייה במחוזות השונים. קצב המיצוי2007-1998זה מציין את אזילת עתודות הקרקע. הועלה כי בשנים

של העתודות, כפי שנקבעו בתכניות המתאר המחוזיות של מחוזות המרכז - האחרים המחוזות לעומת ביותר הגבוה היה אביב, 17.4%ותל

בהתאמה לעומת ממוצע ארצי של 13%ו- . עוד נמצא כי באותן9.6% המרכז במחוז נבנו השנים

יחידות דיור צמודות קרקע שהיו כ-17,380כ- יחידות הדיור24% מכלל יחידות דיור צמודות קרקע -14,140שנבנו במרקמים עירוניים במחוז, וכ-

. עם זאת, נרשמה מגמה0 מיחידות הדיור שנבנו בשאר המרקמים53%כ- 41% במחוז המרכז שהן כ-135,000הפוכה - בנייה מרובה של יח"ד )כ-

מסך כל הבנייה במחוז( תוך כדי הרוויית מרקמים בנויים קיימים; הדבר מעיד על ניצול טוב יותר מבעבר של משאב הקרקע. יוצא אפוא שקצב

ועתודות הקרקע יספיקו35מיצוי הקרקעות היה נמוך מהתחזיות שבתמ"א לתקופה ארוכה יותר מהנחזה.

תכניות מתאר מקומיות קובעת כי הוועדות המקומיות ביישובים שאוכלוסייתם גדולה מ-35תמ"א תושבים ותכניות המתאר החלות בתחומם אינן עדכניות, יכינו ויגישו2,000

לוועדות המחוזיות, לפי הצורך, תכניות מתאר שיפרטו ויישמו את ההוראותובתכניות המתאר המחוזיות. גם הצוות הבין-משרדי לרפורמה שבתמ"א בחוק התכנון והבנייה קבע כי היעדר תכנון מתארי מקומי מעודכן הוא אחת

הבעיות הקשות במערכת התכנון כיום.

על פי נתוני צוות המעקב, ברמה הארצית נבנו כ-0 יח"ד צמודות111,000 77% ונדרשו עבורן כ-2007-1998 מהיח"ד שנבנו בשנים 36%קרקע שהן כ-

מצריכת הקרקע הארצית למגורים, כלומר מדובר בניצול לא יעיל של משאבהקרקע.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת224

מועצות מקומיות20 עיריות, 20 רשויות מקומיות )52במחוז המרכז ישנן מהן מכינים תכניות מתאר מקומיות כוללות22 מועצות אזוריות(, וב-12ו-

)קרי, לכל היישוב(. על פי חוק התכנון והבנייה, תכנית מתאר מקומית של יישוב מאושרת בידי הוועדה המחוזית, לאחר שהוועדה המקומית המליצה

בוועדה המחוזית. מבדיקת מצבן של תכניות המתאר22על הפקדתה מהן מצויות בשלבים טרומיים של בחירת50%שבהכנה במחוז עולה כי

מתכנן או בתכנון ראשוני, וטרם הומלצו כאמור בוועדות המקומיות. מבין תכניות נמצאות בשלב שמיעת ההתנגדויות4 תכניות המתאר, רק 11יתר

)קרי, לאחר הפקדה(. ישנן אביב תל )12במחוז מקומיות רשויות ו-10 עיריות מועצות2

מהן מכינים תכניות מתאר כוללות. רק תכנית המתאר של8מקומיות(, וב-בנובמבר הופקדה אביב תל אביב2013העיר תל המחוזית בוועדה

של תוספת בה חדשות(; 240,340)ומגולמת יח"ד הומלצו3 תכניות ו- המחוזית בוועדה הכנה4להפקדה בשלבי מצויות הנותרות התכניות

ראשוניים.

יוצא אפוא שאישורן של רוב תכניות המתאר הכוללות שהרשויות המקומיות במרכז הארץ מכינות עלול להינתן רק בעוד שנים רבות. מאחר שקיומה של תכנית מתאר עדכנית תקפה הוא אחד התנאים לביזור נרחב של סמכויות מהוועדות המחוזיות לוועדות

המקומיות, הרי היעדרן של תכניות מעודכנות יקשה על כך. פוטנציאל גלום מאושרות כוללות מקומיות מתאר בתכניות לאישור מהיר של תכניות מפורטות הנגזרות מהן, ובייחוד אם ניתן לאשרן בוועדות המקומיות שהוסמכו לכך, ללא כל צורך להביאן לדיון בוועדות המחוזיות. מעבר לתרומה להאצת התכנוןביטוי לידי באים הכוללות התכניות של יתרונותיהן למגורים, בעדכניותן ובגיבושן מתוך ראייה כוללת של צורכי היישוב שהיאהדוגלת הנוכחי במצב הקיימת יותר צרה לראייה החלופה

בהוספת שכונות בדופן הבינוי הקיים.

המלאי התכנוני למגורים במרכז הארץ כאמור, במשרד הפנים אין כל מידע על גודלו של המלאי התכנוני אך ישנםכי במחוז נתונים על תכניות שאושרו בשנים האחרונות. בביקורת נמצא

פער גדל והולך בין מספר יחידות2011-2007המרכז נרשם לאורך השנים הדיור בתכניות שאושרו בשנים אלו ובין מספר התחלות הבנייה. פער זה

לכדי 2011הגיע בשנת יח"ד שהן כ-26,000 מכמות יחידות הדיור70% שאושרו במחוז בתקופה האמורה; כלומר, המלאי התכנוני שנוצר במחוז

נבלמה המגמה. לעומת זאת, במחוז תל2012נשחק ברובו הגדול. בשנת יח"ד, דהיינו 14,000אביב לא נבלמה המגמה ועדיין נרשם פער של כ-

תימשך50%כ- אם במחוז. אלו בשנים שאושרו הדיור יחידות ממספר השחיקה הזאת, בתוך כמה שנים לא יימצא מלאי תכנוני במחוז תל אביב.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

225משבר הדיור

י נ ו נ כ ת ה י א ל מ ל ת ו ד ו ת עהיו במחוז המרכז כ-2013על פי נתוני משרד הפנים מאפריל 84,000

ורובן תכנון בהליכי יח"ד - כ-55,000)כ- ובמחוז תל אביב 50,000( היו בשלבי תכנון מוקדמים,

)כ- ורובן כ-40,000יח"ד נמצאו הכול בסך תכנון מתקדמים. בשלבי )מתוך 134,000 הארץ במרכז תכנון בהליכי יח"ד

בכל הארץ.300,000כ-

לא נקלטו תכניות גדולות חדשות למגורים בוועדות2011בשנת נקלטו במחוז המרכז2012המחוזיות מרכז ותל אביב. בשנת

יח"ד ובמחוז תל אביב - 3,764תכניות שקיבולתן רק 4,978 יושגו לא יעדי הממשלה כי כבד זה מעלה חשש יח"ד. מצב

בשנים הבאות והמחסור בדירות ימשיך גם בעתיד. קבע סמנכ"ל לתכנון ופיתוח ברמ"י בדוא"ל2010כבר בינואר

ששלח לאדריכלי מחוזות הרשות כי קיים מחסור בהתחלות תכנוןבאוקטובר ומחריף. הולך רק זה התריעה2012ומחסור

התכנון גורמי כי הפנים במשרד המרכז מחוז מתכננת הממשלתיים )רמ"י ומשרד הבינוי( טרם הגישו תכניות חדשותזאת זה. שיאפשרו להשיג את היעד הממשלתי השנתי למחוז

גדול מיחידות הדיור שאושרו בשנת ומאלו2012ועוד, חלק ייבנו על קרקעות פרטיות שבנוגע להן2013שיאושרו בשנת

יכולת התערבותה של המדינה בתכנונן מוגבלת )ראו לעיל בפרק"ייזום התכנון על מקרקעי ישראל"(.

כי2013בדצמבר אביב במשרד הפנים השיבה הממונה על מחוז תל שבהן גלום פוטנציאל38 בתמ"א 23במחוז זה אושרו תכניות מכוח סעיף

כ- של כי260,000להוספה הוסיפה היא הבאות. בשנים במחוז יח"ד ש- יעדי6,500בהנחה את להשיג יהיה ניתן שנה מדי ימומשו יח"ד

הפנים נתוני משרד פי על כי מציין המדינה ,0הממשלה. משרד מבקר היתרי בנייה מכוח תמ"א426 הוצאו בכל הארץ רק 2013-2005בשנים

יהיה להתבסס38 "כללי המשחק" הקיימים קשה ניכר של ; ללא שינוי בעתיד הקרוב על הפוטנציאל התיאורטי כדי לעמוד במכסה הממשלתית.

גורמים המעכבים אישור תכניות ויישומןותקציביים ארגוניים ניהוליים, גורמים קיימים והבנייה התכנון בתחום המעכבים בטווחי זמן של שנים אישור תכניות ומימושן )להלן - חסמים(.עד הסטטוטוריים ההליכים ואת התכנון את המעכבים חסמים ישנם ביצוע, וחסמים אחרים המעכבים מפורטת, תכנית של הסופי לאישורה לרבות שיווק קרקעות מתוכננות, פיתוחן והוצאת היתרי בנייה. כבר משנותזה לצורך להסרת חסמים. לפעול התשעים של המאה העשרים החלו הוקמה ועדה בין-משרדית בראשותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה. גם

.2013 במהלך 38 דוח שפרסם משרד הפנים על יישומה של תמ"א 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת226

ועיקר פעילותה הוא הסרת חסמים המעכבים כזאת ועדה פועלת כיום ביצוע.

: ת ו י ת ש ת ב ר ו ס ח נמצא כי לא ניתן לשווק או לפתח או לבנות אומבשנים מפורטות בתכניות אושרו שכבר הדיור מיחידות חלק לאכלס האחרונות. לא ניתן לעשות זאת בגלל התניות שנקבעו בתקנון התכניות המפורטות, המתנות את מימוש התכניות בביצועם של פרויקטים תשתיתיים שעלות כל אחד מהם גבוהה מאוד, לעתים עד כדי מאות מיליוני שקלים;הוא יח"ד אלפי שקיבולתן מאושרות תכניות לממש הקושי עיקר לכן, תקציבי. כפועל יוצא, גם אם הצליחו מוסדות התכנון לאשר תכניות לבנייתזמינותן רמת מחוז, לכל הכמותי שקבעה הממשלה היעד פי על יח"ד למימוש פחותה מהמכסה. עם זאת, תכניות רבות המצויות בהליכי תכנון,)ראו הסיבה מאותה מאושרות אינן פוטנציאליות, יח"ד אלפי הכוללות

להלן(. במחוז המרכז ישנם שני חסמים עיקריים לאישור תכניות ולביצוען - יישוםקצה ופתרונות חדש( כביש או מחלף בניית )כמו תחבורתיים פתרונות לביוב, דהיינו חיבור למכוני טיהור שפכים )מט"שים( או שדרוגם. במחוז תל

בספטמבר לדוגמה, התחבורה. חסם הוא העיקרי החסם 2012אביב תכניות גדולות מאוד )מחנה8 יח"ד ב-97,000עוכבו הליכי התכנון של כ-

סירקין, מחנה צריפין, מחנה תל השומר ותע"ש רמת השרון( בגלל חסמיכ- עוכבו הליכי התכנון של לבדו יח"ד35,500תחבורה; במחוז המרכז

יח"ד כי בחלק מהמקרים אותן יצוין היעדר פתרונות קצה לביוב. עקב מעוכבות בגלל שני החסמים האמורים.

נתונים על נמצא כי מחוז תל אביב במשרד הפנים לא אסף החסמים בגין מתעכבים בנייתן או שתכנונן הדיור יחידות

בתחומו.

מפורטות תכניות של אישור כי אג"ת ציין האוצר משרד של בתשובתו למתחמים גדולים, כמו מחנות צה"ל, כרוך במתן מענה לתשתיות הנלוות ולצורכי הרשויות המקומיות. הוועדות המחוזיות מתקשות לעתים בקבלתיזם המשרד שלושה מהלכים להקל את תהליך לכן זה, החלטות מסוג קבלת ההחלטות. המשרד הקים קבינט דיור המתכנס תכופות ופועל מתוךתכנית של ברמה ארצית מתאר תכנית הכין בין-משרדי, פעולה שיתוף

לשטחי מחנות צה"ל המתפנים מוסד0מפורטת להקמת וקידם חקיקה תכנון חדש שיתמקד בתכניות גדולות ומועדפות למגורים. עוד ציין אג"ת כי התניית יישומן של תכניות בביצוע תשתיות למיניהן מביאה לידי דחייה של כמה שנים בשיווק ובאכלוס של יח"ד חדשות. לכן, כדי לשמור על קצב השיווק הרצוי ועל איכות השכונות החדשות, יש לאפשר לשווק את הקרקע בשלבים. קביעת שלבי ביצוע השיווק ייקבעו בין הגורם הממשלתי המשווק

ובין הרשות המקומית הרלוונטית.

.12.6.13( מ-4 )דר/368 החלטת ממשלה מס' 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

227משבר הדיור

משרד מבקר המדינה מציין כי במקרים רבים התניות הפיתוחהמצויות מאוד יקרות לתשתיות-על נוגעות גדולות בתכניות באחריותם של משרדי ממשלה אחדים )למשל, משרד התחבורהבהקמת לכן, והמים(. האנרגיה הלאומיות, התשתיות ומשרד מוסד תכנון חדש אין כל מענה לבעיה זו. יתרה מזאת, לפעמיםהיישוב שהתכנית חלה נמצא מחוץ לתחום הפתרון התשתיתי עליו. במצב כזה, אין ביכולתם של הגורם המשווק ושל הרשותבעיית ואת תשתיות-העל פתרון קידום את לפתור המקומית

המימון ללא סיועו של משרד האוצר.

מסרה רשות המים כי כדי להסיר את חסמי2013בתשובתה מדצמבר הביוב היא הגיעה לסיכומים עם משרד האוצר, ולפיהם הרשות, בשיתוף המינהל לפיתוח תשתיות ביוב, תיתן עדיפות לתקצוב פרויקטים שיאפשרו

פעלה רשות המים להסרת חסמי ביוב2013בניית דירות. לדוגמה, בשנת בראש העין, בשפרעם ובחריש.

בתשובתו ציין משרד התחבורה כי הוא חתם על הסכמי גג עם משרדי הבינוי והאוצר ורמ"י למימון פרויקטים התומכים בבניית יח"ד. בתשובתה מינואר

מסרה חברת נתיבי ישראל כי תכנית העבודה שלה נגזרת מסדרי2014 העדיפויות של משרדי האוצר והתחבורה הנקבעים לפי הנהלים שעניינם

בחינת כדאיות כלכלית ומתן מענה לצרכים בטיחותיים וחברתיים. : י ד ר מש - ן י ב ם ו א י ת ר ד ע שלהי לקידומן נוסף מעכב גורם

תכניות הוא היעדר תיאום והסכמה בנושאים תכנוניים בין משרדי הממשלה הרלוונטיים, המביא לידי התמשכותו של הטיפול ופגיעה באיכות ההחלטות.

נקבע כי20030בעבודת מטה שיזם מחוז מרכז שבמשרד הפנים בשנת התיאום בין משרדי הממשלה נחוץ בעיקר כדי לקדם תכניות שלמדינה עניין בהן שמקורו בשיקולים חברתיים או כלכליים. המחוז המליץ לקיים ישיבותמעורבותם שנדרשות במקרים הממשלה משרדי מנכ"לי עם מקצועיות וסמכותם במתן החלטות. מהדוגמאות שיובאו בהמשך ניתן להיווכח כי אף שהממשלה נקבה בשמות של פרויקטים ספציפיים שיש לקדמם כמענה למצוקת הדיור, רובם במחוז המרכז, לא נעשה תיאום כלשהו בין משרדי הממשלה או שניסיונות התיאום לא צלחו, בייחוד בנושא התחבורה, וזאת

גם בחלוף עשר שנים מעבודת המטה האמורה. בעקבות מסקנות ועדת טרכטנברג הקימו מנהלת מינהל התכנון, מנכ"לבמשרד התקציבים אגף על הממונה וסגן הבינוי משרד מנכ"ל רמ"י,

, גוף שיקדם תכניות גדולות למגורים )להלן -2011האוצר, באוקטובר הפורום המשותף(. בתחילה הוחלט כי מטלותיו של הפורום המשותף יהיוגדולות באופן ללוות תכניות בין משרדי הממשלה, ליצור שיתוף פעולה אינטנסיבי - שתיים במחוז המרכז ושתיים במחוז תל אביב - ולקבוע אבני

החליט הפורום המשותף כי הוא ילווה 2012דרך לקידומן. בינואר 6-4 N ו-P, Lתכניות גדולות במרכז הארץ )תל השומר, סירקין, צריפין, מתחמים

ו-Bבמודיעין, שכונות Cביבנה ועוד תכנית גדולה של פינוי-בינוי(. אחר כך

תכנית התייעלות בנושאי תכנון ובניה במחוז משרד הפנים - מחוז המרכז, 0.21עמ' (,2003 )אוגוסט המרכז

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת228

טיפל הפורום המשותף בתכניות גדולות רבות יותר שיזמה המדינה ובפיזורגאוגרפי רחב במטרה להסיר חסמים תכנוניים.

שכונות כמו המרכז, במחוז תכניות כי ו-Bהועלה C ומתחם ביבנה A להיות מאושרות עד הפורום המשותף פי פרסומי על שנועדו בקדימה,

. במחוז2013 לא אושרו עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2012דצמבר תל אביב, תכנית מפורטת לדרום גלילות שתוכננה לאישור בוועדה המחוזית

עדיין לא הופקדה; תכנית תע"ש רמת השרון שנועדה להיות2013עד סוף במהלך צפון-מערב2012מאושרת השומר תל תכנית אושרה; טרם

2013שהייתה אמורה להיות מופקדת בוועדה המחוזית תל אביב במהלך טרם נקלטה בלשכת התכנון המחוזית )ראו להלן(.

את2013בתשובתו אמר משרד הפנים כי הפורום המשותף ליווה במהלך יח"ד. בימים אלו מינהל20,000אישורן של תכניות גדולות בקיבולת של כ-

לשנים עבודה תכנית הכנת על שוקד התכנון המשותפת לו, לרמ"י, למשרד הבינוי ולאג"ת. משרד מבקר2016-2015

הוחל בתכנון חלק מהתכניות שבשמן1995המדינה מעיר כי כבר בשנת נקב משרד הפנים.

הנתונים שהובאו לעיל מדגישים את הצורך בתיאום ובתזמון שלולפיתוח הפיזי. פעולות משרדי הממשלה בכל הקשור לתכנון התיאום צריך להיעשות בידי צוות רחב יותר מהפורום המשותףוממשרד התחבורה ממשרד נציגים הוספת למשל, האמור; מבקר משרד לדעת והמים. האנרגיה הלאומיות, התשתיות המדינה, על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר להציג לממשלההעדיפויות בסדרי לתיאום טווח שתוביל ארוכת פיתוח תכנית שלהם ולהגברת התיאום התקציבי ביניהם. נוסף על כך, בהצגת מספרי יחידות הדיור שאישרו מוסדות התכנון מדי שנה לא סגי, משום שאין היא מציגה תמונת מצב מלאה. יש מקום להציג גםזמינותן מועדי פי על שאושרו הדיור יחידות מספר את של והתקציבים העבודה תכניות על ובהתבסס המשוערים,

משרדי הממשלה הנוגעים בדבר.

: ן ו נ כ הת ת ו ב כ ר הליכי התכנון הממושכים, בייחוד במרכז הארץ,מו הם בין היתר התוצאה של הפיתוח המואץ, של ציפוף שימושי הקרקע ושלברמת פוגמת התמשכות ההליכים המחריפים. הקונפליקטים המרחביים השירות הניתן ליזמים מהמגזרים הציבורי והפרטי כאחד ואף פוגעת בתכנון

. התמשכות הליכי התכנון טומנת בחובה גם מחיר כלכלי; מבדיקה0עצמובשנת התכנון מינהל יכול20070שהזמין הליכי התכנון קיצור כי עלה

מיליון ש"ח150להקטין את עלות הבקרה התכנונית במוסדות התכנון בכ-בשנה )בהתחשב בקצב אישור תכניות הנכון לאז(.

בעניין התמשכות תהליכי האישור של תכניות מתאר מקומיות, ראו מבקר0 .408-369(, עמ' 2010)א 60, דוח שנתי המדינה

בע"מ, 0 סדן-לובנטל תועלות - התכנונית והבקרה המרחבי התכנון (.2007)ועלויות

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

229משבר הדיור

בד בבד עם המאמץ של משרד הפנים לזרז את הליכי התכנון ולהסירםשינויים בהם חלו ובנייתן, יח"ד של תכנון המעכבים הגורמים מרשימת

שתרמו להתמשכותם. להלן הפרטים: בעבר, תכנית מפורטת של שכונה חדשה, שמכוחה ניתן היה להוציא היתרי בנייה, כללה תשריט ותקנון, ולעתים גם כמה נספחים )למשל, נספח בינוי(.

35בעשור האחרון נדרשת הכנה של סקרים נוספים. על פי הוראות תמ"א , במקרה של תכנית מקומית המרחיבה יישוב במידה2005שאושרה בשנת

ניכרת, על מוסד התכנון לשקול את הצורך בנספחים נוספים ולחייב את צירופם לתכנית: נספח תחבורה, נספח תשתיות לרבות ניקוז, נספח ביוב, נספח דרכים, נספח חשמל, נספח מים, נספח פסולת ונספח פרוגרמטיהוועדה המתוכננת. בשכונה הציבור ולשירותי לדמוגרפיה המתייחס המחוזית היא הגורם המחליט על כמות הסקרים וסוגיהם שיצורפו לתשריט,פי על בעיקר אחרים, רבים סקרים בתמ"א. שצוינו התנאים בהתקיים מפגעים על להצביע מיועדים הסביבה, להגנת המשרד של דרישתו אפשריים, כמו רעש וזיהום אוויר, אך אין הם נדרשים במישרין מכוחם שלחוקים סביבתיים העוסקים בכך, למשל החוק למניעת מפגעים, התשכ"א-

נועדו להבטיח שמירה על1961 . עם זאת, חלק מהסקרים הסביבתיים ערכים סביבתיים שהוגדרו בחוקים או בתקנות. סקרי רקע שרק כשליש30משרד מבקר המדינה העלה כי קיימים לפחות

מהם מתחייבים מהוראות של תכניות מתאר ארציות או מחוקים ומתקנות.גדולים, נעשית ובדיקתם, בדרך כלל בפרויקטים הטלת החיוב בעשייתם התחבורה משרדי הסביבה, להגנת המשרד המחוזית, הוועדה בידי

והבריאות, רשויות הניקוז, רשות העתיקות, רשות המים וגורמים אחרים. סקרי הרקע חיוניים ותורמים להליך התכנוני. אולם מבדיקה פרטנית שלכי תהליך נראה ותל אביב ומורכבים במחוזות המרכז גדולים פרויקטים הכנתם, הנעשה תוך כדי מעורבותם של מחוזות המשרד להגנת הסביבההליכי ומעכב את יעיל אינו ולעתים בזמן אינו קצוב ומשרד התחבורה, התכנון. כמו כן קיימות גישות שונות בנוגע לשלב שבו עליהם להיות מוכנים; בחלק מהוועדות המחוזיות הסקרים נדרשים בעיצומו של ההליך התכנוניהשלמת אביב, ותל מרכז במחוזות למשל המחוזיות, מוועדות ובחלק הסקרים ואישורם בידי משרדי ממשלה הנוגעים בדבר הם לפעמים תנאי

לקליטת התכנית בלשכת התכנון. אם כך, נוצר מצב שבו כבר לפני קליטה של תכנית בוועדה המחוזית ולפנייש להכין, כפי שנקבע בחוק ולפני קבלת החלטה אילו סקרים דיון בה

, קיימים גורמים נוספים המהווים גוף המאשר או דוחה תכניות35ובתמ"א את המאשרים הנוספים והגופים הממשלה משרדי הדרישות. מילוי עד בסקרים לדרישותיהם בנוגע התכניות מתכנני את מנחים גם הסקרים להימשך ועשוי ולאופן הכנתם. תהליך מסירת ההנחיות לעתים מסורבל חודשים ואף שנים, וכולל לפעמים שינוי דרישות וצורך בתכנון מחודש. נוסף על כך, אם הליכי התכנון מתעכבים, בסיס הנתונים או הנורמות התכנוניות משתנים, ולפעמים עולה הצורך בהכנה מחודשת של הסקרים. ועדת ברנע הגיעה לידי מסקנה כי עם הסיבות העיקריות לחוסר היעילות נמנים גם מחסור בכוח אדם ועומס עבודה בגופים המאסדרים והמאשרים וכן היעדר

היכולת להחליט בנושאים השנויים במחלוקת.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת230

תכנון הליכי של בעיצומם חדשות דרישות העלאת כי יצוין עבודות רמ"י לבצע ואת הבינוי מחייבת את משרד ממושכים תכנון נוספות או לשכור שירותי יועצים חיצוניים נוספים, והגדלה והסדרה של התקורות החדשות גורמת לשיהוי בהליכים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע מצב זה, על המשרד להגנת הסביבה לשקול להכין רשימה כוללת של כל הסקרים הסביבתיים ולקבוע בכל פרויקט, מלכתחילה וככל הניתן, אילו מהם חיוניים

לאותו פרויקט ומהן ההנחיות להכנתם.

בתשובתו הסביר המשרד להגנת הסביבה כי הוא פועל בתנאי מצוקת כוח אדם חריפה בכל הנוגע לליווי עבודתן של ועדות התכנון, ובכלל זה הכנת הנחיות לסקרים ובדיקתם. מבדיקה של המשרד להגנת הסביבה עלה כי

כ- חסרים ובמחוזות מחסור23במטה בתחום התכנון, לעובדים תקנים עם הקרוב בעתיד להתמודד כדי זמנים. בלוחות עמידה על המקשה הפרויקטים הגדולים של פינוי, כמו פינוי מחנות צה"ל ומפעלי חברת תע"ש, יש צורך בתגבור כוח האדם המקצועי. עוד הסביר כי בימים אלו הוא מכין,הסביבה על השפעה לתסקירי חדשות הנחיות חיצוני, יועץ של בסיועו ולייעל הליכים ולחוות דעת סביבתיות. ההנחיות החדשות עתידות לקצר

בתכניות שאינן מורכבות.

מהאמור עולה כי על המשרדים הנוגעים בדבר, ובייחוד המשרדאת מחדש לבחון והתחבורה, הפנים ומשרדי הסביבה להגנת הנושאים האלו: לשקול לוח זמנים מחייב ומגביל לפעילותם של משרדי הממשלה בנוגע לקביעה מראש של הסקרים הנדרשיםהזמן פרקי ולקביעת לעשייתם הנחיות למתן פרויקט, בכל ההליכים את לייעל אפשר אם לבחון ולאישורם; להכנתם באמצעות איחוד סקרים, למשל איחוד כל הסקרים הסביבתיים

שבהנחייתו ובבדיקתו של המשרד להגנת הסביבה.

משרד הפנים השיב כי הוא מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה בענייןבלשכות תכניות לקליטת ואיכותיות טכניות דרישות בחינה מחודשת של התכנון המחוזיות, ובין היתר בנושא סקרי הרקע הנדרשים לתכניות. עוד השיב כי יבחן, בכלים העומדים לרשותו, את האפשרות לקבוע לוחות זמנים להגשת סקרים, את איחוד הסקרים ואת נקיטת האמצעים להפסקת טיפוליוזמן; והכול כדי לייעל את הליכי בתכניות שאין בהן כל התקדמות מצד

התכנון.

דוגמאות להליכי תכנון של פרויקטים למגורים 0בביקורת נבדקו במחוזות המרכז ותל אביב כמה פרויקטים גדולים למגורים

- משותף מכנה האלו הפרויקטים לרוב תכנון. חסמי עקב המעוכבים ועדת במסקנות לקידום הומלצו הם יח"ד(; )אלפי הגבוהה הקיבולת טרכטנברג; חלקם נבחרו כפרויקטים במסלול לה"ב; שמם נזכר בהחלטות

שכונות מגורים במודיעין וביבנה, רובע דרום-גלילות ומתחם קדמת השרון.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

231משבר הדיור

בהחלטה ובייחוד בין-משרדי, מתואם קידום שעניינן 3756ממשלה ; והם נבחרו בפורום המשותף כתכניות לקידום מואץ.2011מאוקטובר

בפועל, התחזיות לקידום פרויקטים אלו לא התממשו. מהממצאים עולה כי האחריות לשיהוי בקידומם נחלקת בין היזמים - משרד הבינוי ורמ"י - ובין המשרדים המאסדרים, בייחוד המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה.

להלן שלוש דוגמאות:

ה נ ו כ ןNש י ע י ד ו מ ב במודיעין2000בשנת חדשות שכונות שלוש לתכנן הבינוי משרד החל

Lהנקראות דונם 1,461) יח"ד(, 4,200וכ- P( וכ-1,575 דונם ו-3,370 יח"ד( N( וכ-956 דונם

יח"ד(. יצוין כי תכנון שלוש השכונות קודם בקצב איטי בידי מחוז1,670 מיוחד של משרד הבינוי שעסק במודיעין בלבד. התכניות לא הגיעו לשלב החלטה על הפקדה בוועדה המחוזית מרכז, אף שנבדקו באופן ראשוני

בתחילת כבר המחוזית התכנון באוגוסט 2002בלשכת כאמור2008. החליטה הממשלה על הקפאת התכנון במרכז הארץ והטיפול בתכנון שלוש

מיולי עם החלטת הממשלה ביטול הקפאת2010השכונות פסק. על התכנון במחוז המרכז חודשה פעילותו התכנונית של מחוז מרכז במשרד

תחילה.Nהבינוי לקידום שכונה

בפועל, אף שבהזדמנויות רבות הוחלט על קידום מואץ ועל ליוויבמודיעין, רק בנובמבר Nממשלתי לתכנית של שכונה 2013

היא אושרה. השיהוי באישור מקורו היה בעיקר במחלוקת בין הוועדה המחוזית מרכז למשרד הבינוי על הצפיפות המתוכננתלהגנת המשרד של בהתמהמהותו החדשות, השכונות בשלוש הבינוי משרד של ובהתמהמהותו דרישותיו בהגשת הסביבה

בביצוע הדרישות שהעלתה הוועדה המחוזית.

ת ו פ י פ צ ה ן י י נ ע ב ת ק ו ל ח מ ועדת היגוי שהוקמה בלשכת התכנון המחוזית לקידום פרויקט זה, ביקשה ממשרד הבינוי להגדיל את צפיפות יחידות הדיור בתכנית, על פי החלטת

. לבקשה זו הצטרף גם המשרד להגנת2008המועצה הארצית מאפריל הסביבה. אולם משרד הבינוי ביקש לקדם את התכנית, כמו שהיא, לשלבי הפקדה ומתן תוקף כדי לספק במהירות פתרונות דיור, ולא שינה דבר בתכנית. הוועדה המקומית מודיעין צידדה בעמדתו של משרד הבינוי. נמצא כי המחלוקת בנושא הציפוף נמשכה יותר משנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבינוי ועל עיריית מודיעין מכבים-רעות )להלן - עיריית מודיעין( להתאים את גישתם לשינוי שחל בתפישות התכנון בעניין הצפיפות. כמו כן, יצירת הזיקה בדיונים בנושא הצפיפות בשלוש השכונות בעת ובעונה

. שהייתה "בשלה" יותר להפקדה Nאחת פגעה בקידום התכנית של שכונה בתשובתו ציין משרד הבינוי כי התנגדותו להעלאת הצפיפות מקורה בכך שתוספת יח"ד כרוכה גם בתוספת שטחי ציבור ויהיה צורך בבנייה לגובה

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת232

ובייקור עלויות הבנייה והתחזוקה לדיירים. לכן, שינוי התכנית חייב הארכהניכרת בלוחות הזמנים ודחיית שיווקן של הקרקעות.

מסרה עיריית מודיעין כי לא היה כל מקום להגדיל2014בתשובתה מינואר את הצפיפות בשלוש השכונות כי הן עמדו בדרישות של תכנית המתאר המחוזית החלקית ושל תכנית המתאר המקומית של מודיעין שאושרו בשנות התשעים של המאה העשרים. היא ציינה כי הוצאו כספי ציבור על תכנון שכונות אלו והתכנון החדש עשוי לשנות את אופייה של העיר. היא הוסיפהחתך בשל מהרגיל רבים חינוך במוסדות צורך ייווצר הציפוף עקב כי

הגילאים הצעיר המאפיין את העיר. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית מודיעין כי שומה עליה לפעול בתחוםבעניין התכנוניות הנורמות המחוזית. הוועדה הוראות פי על התכנון הצפיפות השתנו בשנים האחרונות והן מיושמות בכל ערי מטרופולין תלמצויות שבהן הארץ במרכז רבות בערים כמו שלא במודיעין, אביב. קרקעות פרטיות, נותרו רזרבות קרקעיות של המדינה שיש לנצלן באופן מיטבי. לכן, דווקא בשל חתך הגילאים המאפיין את העיר קבעה תכנית

נפשות. דהיינו,3.65המתאר המקומית כי גודל משפחה ממוצע יחושב לפי תושבים כבר לאחר בנייה ואכלוס של כ-120,000העיר תמנה 32,800

יח"ד, דבר המבהיר את דרישתה של הוועדה המחוזית מרכז בעניין הגדלתהצפיפות.

יוני המחוזית,2013בסוף הוועדה החלטת לאחר כשנתיים , , מקץ2013הפקיד משרד הבינוי את התכנית וכאמור בנובמבר

שנים רבות מתחילת התכנון, אושרה התכנית.

ה ב י ב ס ה ת ו כ י א ל ש ת ו י ג ו ס להתייחסותם שלN שלח משרד הבינוי את התכנית של שכונה 2011במאי

במשרד המרכז מחוז שלח חודש באותו הרלוונטיים. הממשלה משרדי להגנת הסביבה )להלן בפרק זה - המחוז( מכתב תגובה ובו דרש להוסיף למסמכי התכנית של השכונה נספח סביבתי שעיקרו הנושאים האקולוגיים

, סקר מבנים ועתיקות0והנופיים במתחם שיכלול סקר עצים, סקר גאופיטים הוא הוסיף דרישה2011לשימור וכן נספח עודפי עפר ופסולת בניין. ביוני

להכנת נספח לבנייה ירוקה. באותו חודש החליטה הוועדה המחוזית גם על הצורך בהשלמת נספח אקוסטי ונספח מי נגר. עוד החליטה הוועדה כיענאבה. פארק לשימור סביבתיות הנחיות הבינוי למשרד ימסור המחוז לנחל כוללת תכנית גם לערוך נכון כי נציגת המחוז דיון אמרה באותו

ענאבה שמצפון למתחם. שלח המחוז למשרד הבינוי הנחיות להכנת מסמך סביבתי2012רק בינואר

הארצי האקולוגי המסדרון על שישמור מודיעין.0ותחבורתי העיר סביב , כשנה לאחר שקיבל לראשונה את תכנית השכונה, עדיין לא2012במאי

מצאי הפקעות והבצלים שמתחת לפני האדמה.0 רצועת שטח המחברת אזורים כדי לאפשר מעבר מינים של חי וצומח ביניהם0

לשימור המגוון הביולוגי.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

233משבר הדיור

מסר המחוז הנחיות סביבתיות לשימור פארק ענאבה והנחיות סביבתיותנחל ובין בין העיר בדגש על פתרונות לממשק סביבתי-אקולוגי לנספח ענאבה. באותו חודש ביקש המחוז מסמך חדש - נספח נופי שיתאר את עיצוב השכונה. עוד ביקש המחוז ממשרד הבינוי להכין מחדש את הנספחרק הושלם. כבר שזה לאחר חדשה, מתודולוגיה פי על האקוסטי

העבירה רשות הטבע והגנים ליועץ סביבתי של משרד2012בספטמבר שכונה פיתוח להכנת סקר את ההנחיות הסביבתיות דופןNהבינוי עם

ידידותית לנחל ענאבה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להגנת הסביבה או על רשות הניקוז הרלוונטית או על רשות הטבע והגנים לשקול אם במקרים דומים יש להטיל על היזם )משרד הבינוי ורמ"י( לספח שטחים ערכיים חיצוניים לתכניות למגורים, או לחלופין לתכנןהידע בפערי נגיעה מתוך המיטבי באופן בעצמו אותם

וההתמחויות הקיימים ביניהם.

חריגהNבתשובתו הסביר המשרד להגנת הסביבה כי התכנית של שכונה מאוד במחוז המרכז ואין בה כדי לייצג תכניות אחרות שהוא מקדם. התכנית הזאת מורכבת מאוד בהיבטיה הסביבתיים והיא נדונה בוועדה המחוזית )או בוועדות משנה שלה( שבע פעמים לפני ההפקדה. היא הוצגה "לא בשלה"

התניות, דבר שאינו שכיח.25להפקדה, לכן ההחלטה על הפקדתה כללה כל את לאגד מניעה כל אין מבחינתו כי ציין הסביבה להגנת המשרד כי היה מצפה כי הוסיף הוא הנספחים הסביבתיים בתוך מסגרת אחת. תכנית כזאת תכלול מראשיתה התייחסות, ולו ראשונית, לנושאים סביבתיים; מאחר שהדבר לא נעשה, מסמכים סביבתיים לקויים או חסרים הם גורם

המעכב לא אחת את קידומן של תכניות. יודגש כי גם משרד הבינוי מצדו לא הצליח לקדם במהירות את ההיבטים

חודשים לאחר14, 2012: רק באוגוסט Nהסביבתיים של תכנון שכונה החלטת הוועדה המחוזית הראשונה, הוא הכין נספח ניהול מי נגר לבדיקתו של המשרד להגנת הסביבה; במועד זה הוא טרם הזמין נספח עודפי עפר, לא הכין נספח לבנייה ירוקה ולא העביר נספח ניקוז לבדיקתם של רשות הניקוז, של משרד החקלאות ושל המשרד להגנת הסביבה; רק בדצמבר

, כשנה וחצי לאחר החלטת הוועדה המחוזית, השלים משרד הבינוי2012נספח אקולוגי וסקר עצים.

התכנון התחבורתי של השכונה היה צריך לתת מענה גם לסוגיות של איכות הסביבה. התוואי של שני כבישים פנימיים בתכנית היה צריך לאפשר אתשל אישורו את שחייב דבר ענאבה, בנחל אקולוגי מסדרון של קיומו המשרד להגנת הסביבה לפתרונות המוצעים והאריך את השלמת התכנון.

ביוני לה2011לכן, להציג הבינוי על משרד הוועדה המחוזית הטילה חלופות לתוואי הכבישים באופן שיצמצם את הפגיעה בסביבה. רק ביוני

הציג משרד הבינוי חלופה לתכנון כביש פנימי שהתקבלה על דעת2012כל המשרדים ועל דעתה של הרשות המקומית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת234

ה נ ו כ -Bש ו Cה נ ב י ב החל משרד הבינוי לתכנן שכונה חדשה בדרום-מערב יבנה.2006בשנת

דונם וקיבולתה 1,600שטח התכנית כ- יח"ד בצפיפות של כ-2,300 12 כ- ועוד לדונם, בתחום התכנית27,000יח"ד ולתעסוקה. מ"ר למסחר

הנגישות יבנה. נחל וערוץ החולות פארק הטבע שמורת גם נמצאים העיקרית לשכונה אמורה להיות דרך מחלף שטרם נבנה - מחלף אשדוד

צפון. ן ו נ כ ת ה ם ו ד י ק

על מרכז המחוזית לוועדה המליצה יבנה המקומית הוועדה ביוני כבר התכנית המלצתה2007הפקדת את )ואשררה

באוקטובר 2010בפברואר לקליטה2007(. הוגשה התכנית בלשכת התכנון המחוזית מרכז. אולם משרד הבינוי לא השליםוהיא התכנית, לקליטת התכנון לשכת שביקשה התנאים את

.2009נסגרה רשמית לאחר שנתיים, בנובמבר

, הגיש משרד הבינוי את התכנית לקליטה2010לאחר חצי שנה, במאי הוקמה ועדת2010מחודשת בלשכת התכנון המחוזית מרכז. באוקטובר

היגוי מחוזית לקידום התכנית ולקראת הדיון בה בוועדה המחוזית, וזו דרשהסביבתיים. נספחים ולהכין תחבורתיות בדיקות לערוך הבינוי ממשרד

הפקדתה2010בדצמבר על והחליטה בתכנית המחוזית הוועדה דנה בתנאים שרובם עוסקים בנושאים סביבתיים.

כדי לקדם את ההליכים הסטטוטוריים הועברה התכנית למסלולבדצמבר גם כי עדיין לא הגיש2011תכניות לה"ב. התברר

משרד הבינוי למוסדות התכנון את המסמכים המתוקנים, כפי שהתבקש בידי הוועדה המחוזית מרכז שנה קודם לכן, וגם בסבב

קידום התכנית של שכונה ו-Bהשני של Cנמרצות לא פעל להגדלת המצאי התכנוני.

ניתן היה לדון בה במסלול מאחר שהתכנית כוללת שטחי תעסוקה, לא הווד"לים והיא שבה למסלול הרגיל של הוועדה המחוזית ונדונה בה רק

הסקרים2012בנובמבר את מסר כבר הבינוי משרד כי עלה בדיון . ההשפעות בדיקת את השלים טרם אך להכין שהתבקש הסביבתיים

התחבורתיות, בתיאום עם משרד התחבורה.

התכנון ובלשכת המחוזית בוועדה הרבים הדיונים אף על המחוזית במטרה לקדם את התכנית, עד מועד סיום הביקורת היא טרם אושרה ואין צפי למועד אישורה, בעיקר בשל חסמי

תחבורה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

235משבר הדיור

ה ר ו ב ח ת ת ו י ג ו ס מדיון בנושא חסמי תחבורה שהתקיים במחוז מרכז במשרד הפנים בינואר

עלה כי בניית שכונה 2012 B-ו C-ביבנה )ו יח"ד נוספות( מותנית2,700 בהקמת מחלף אשדוד צפון וכביש ממנו לכיוון יבנה. הקמת המחלף תלויהשלביות מאפשר תכנונו ואין נקבע( )שטרם אשדוד נמל פיתוח במועד יימצא כי "אם לא כולו(. עוד נקבע בדיון יש להקים את בביצוע )קרי, פיתרון תחבורתי ישים יש לשקול האם ריאלי להמשיך ולקדם את מתחמים

B -וC". ו-B שלח משרד הבינוי את הבדיקות התחבורתיות של שכונה 2010במרץ

C 2010 להערותיהם של מחוזות מרכז ותל אביב במשרד התחבורה. ביוני השיב משרד התחבורה למשרד הבינוי כי הפקדת התכנית מותנית בהפקדת תכנית מפורטת נוספת לכביש שיחבר את השכונה עם מחלף אשדוד צפון העתידי. מאחר שתכנון כביש זה נעשה בידי חברת נתיבי ישראל ומשרד התחבורה משרד הבינוי היה תלוי למעשה בקצב תכנון הנעשה בידי אחרים.

עלה כי2012מדיונים בלשכת התכנון המחוזית מרכז במרץ לטענת חברת נתיבי ישראל הקמת המחלף אינה מצויה בתכנית החומש שלה, לכן אין היא מקדמת את התכנית המפורטת של דרך הגישה למחלף. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת חברת נתיבי ישראל מלמדת על היעדר תיאום בין תכניות העבודה שלהחלטות עם אחד בקנה עולה אינו הדבר ממשלה; משרדי הממשלה הרבות על הקידום המואץ של הבנייה למגורים בכללהתחבורה, משרד בפרט. זו בשכונה למגורים הבנייה ושל כמאסדר של חברת נתיבי ישראל, צריך היה להתערב בקביעתהלאומיים, ליעדים וההלימה החברה של העדיפויות סדרי

ולמצער בשכונות שאוזכרו בהחלטות הממשלה.

המחלף עם השכונה החדשה את המחבר הגישה כביש תכנית בפועל, .2013העתידי הוצגה בלשכת התכנון המחוזית מרכז רק בפברואר

כי בוועדת החסמים הגיעו בתשובתו מסר מנכ"ל משרד ראש הממשלה החל הסיכומים לאחר זאת, עם תחבורתיים. פתרונות בדבר לסיכומים להתגבש פתרון אחר להקמה נרחבת של תשתיות תחבורה באזור כדי לתת

מענה לשיווקים עתידיים של קרקעות באזור.

י מ ו ק מ ה ן ו ט ל ש ה ם ע ן י ל מ ו ג ה י ס ח י ביקשו נציגי עיריית2011בדיון בלשכת התכנון המחוזית מרכז באוקטובר

יבנה לשנות את התכנית המוצעת )שאושרה פעמיים בעבר( שינוי של ממש. 0 דונם למסחר על-שכונתי על חשבון שטח ציבורי פתוח30דהיינו, להוסיף

יסודי. שינויים אלו, וכן שטח למכללה בתחום שנועד בתכנית לבית ספר

מ"ר לקניון בשטח של7,000 הסבה של מרכז מסחרי שכונתי בשטח של כ-0 מ"ר.20,000כ-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת236

שיושמו לבסוף בשלב מתקדם של תכנון השכונה, גרמו לעיכוב בין היתרבגלל הדרישה לתכנון קניון חדש שחייבה את שינוי התכנון התחבורתי.

להרחיב2012בדצמבר בבקשה הבינוי למשרד העירייה מהנדס פנה Bבאופן ניכר את גבול בדיקת ההשפעות התחבורתיות של הבנייה בשכונה

באופן שיילקח בחשבון צפי לאלפי מ"ר של מסחר ותעסוקה; לבנייתCו- כ- ולבניית עוד יח"ד מכוח תכניות מאושרות או11,500מוסדות ציבור;

תכניות בהכנה, לרבות תכניות פינוי בינוי שמימושן נמשך שנים רבות. כליותר שלחה העירייה למשרד הבינוי נתונים זאת, לאחר שבמועד מוקדם מהנטען בהרבה נמוך היה ששיעורם התחבורתיות ההשפעות לחישוב היקף השטח על לעירייה הבינוי בין משרד בפנייה החדשה. המחלוקת

שייבדק גרמה אף היא לעיכוב בהשלמת התכנית לקראת הפקדתה. מסרה עיריית יבנה כי פנייתו של מהנדס העיר2014בתשובתה מינואר

בהמשך באה ממש של הרחבה התחבורתיות הבדיקות את להרחיב להערותיהן של יועצת התחבורה של הוועדה המחוזית, של יועצת התנועהמבקר משרד התחבורה. ממשרד תחבורה מתכננת ושל העירייה של בעיקר נגעו יועצות התחבורה האמורות של כי ההערות מעיר המדינה לאי-דיוקים ולהשלמות הנדרשות בבדיקה התחבורתית. הן לא נגעו כלליח"ד מכוח תכניות פינוי לדרישה להרחבת הבדיקה בקשר לבניית אלפי

בינוי ותכניות שחלקן אינן מאושרות.

ה ב י ב ס ה ת ו כ י א א ש ו נ ב ת ו י ג ו ס B התנתה הוועדה המחוזית את הפקדת התכנית של שכונה 2010בדצמבר

השטחיםCו- של ושיקום ניהול נספח צירוף אלו: בתנאים היתר בין הפתוחים בפארק החולות, הכנת סקר עצים, עדכון המסמך הנופי-סביבתי לרבות התייחסות לעודפי העפר, הכנת נספח מים וביוב, הכנת מסמך ניהול

מי נגר עילי ועדכון נספח הניקוז.

ההתניות מן חלק בעבר מילא כבר הבינוי משרד כי יצוין האמורות, אך הוא עשה זאת על בסיס ההערות שקיבל לתכניתו

בשנת אפוא2006כבר יוצא הניקוז(. נספח )למשל, שהעיכובים שגרם להם המשרד בסבב הראשון של הגשת התכנית הביאו לידי כך שהוא חויב להכין מחדש את הסקרים והנספחים

לתכנית.

, כשנה ותשעה חודשים ממועד החלטת2012הועלה כי רק בספטמבר הוועדה המחוזית על ההפקדה בתנאים, השלים משרד הבינוי את תיקוןעם המשרד להגנת הסביבה שאישר את בתיאום המסמכים הסביבתיים

אישרה גם הקרן הקימת לישראל את התכנית.2012תכניתו. בנובמבר אולם במקרה של פרויקט זה אחת הסיבות להשתהות של משרד הבינוי בקידום התכנון נעוצה בדרישה שתכנון השכונה יכלול את התכנון וההסדרה

של נחל יבנה הסמוך ואת תכנון פארק החולות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

237משבר הדיור

שכונה של למקרה בדומה המדינה, מבקר משרד Nלדעת הניקוז רשות על או הסביבה להגנת המשרד על במודיעין, במקרים אם לשקול והגנים הטבע רשות על או הרלוונטית דומים יש להטיל על היזם )משרד הבינוי ורמ"י( לספח שטחיםאותם לתכנן לחלופין או למגורים, לתכניות חיצוניים ערכיים בעצמו באופן המיטבי, מתוך נגיעה לפערי הידע וההתמחויות

הקיימים ביניהם.

ח ר מז ה נ ב י ת נ ו כ שיזמה רמ"י את תכנון שכונת יבנה מזרח. תחום התכנית כ-2005בשנת יח"ד לדונם נטו,15-13 יח"ד בצפיפות של 3,600 דונם וקיבולתה 1,200

כ- כביש 200,000ועוד לתעסוקה. מ"ר גישה42 דרך בעבר ששימש עיקרית ליבנה מפריד בין השכונה החדשה המתוכננת ובין העיר.

ן ו נ כ ת ה ם ו ד י ק הרציונל התכנוני של שכונת יבנה מזרח היה להמשיך את הרצף העירוני הקיים ממערב לשכונה החדשה. כדי לאפשר את הרצף במפלס הקרקע

מ'.1,700 ושל מסילת הברזל לאורך של כ-42נדרש שיקועם של כביש בינואר לראשונה נדונה מרכז.2007התכנית בלשכת התכנון המחוזית

כי תחום התכנית חרג ב- דונם מהתחום המותר לבינוי96בדיון התברר לשכת החליטה לכן מרכז. המחוזית המתאר בתכנית הקבוע העירוני, המחוזית התכנית לשינוי בקשה להגיש רמ"י על כי המחוזית התכנון

בנובמבר הארציים. תכנוניים2009במוסדות לנושאים הוועדה דנה )להלן - הוולנת"ע( בשינוי המוצע וסירבה לאשרו מנימוקים אלו:0עקרוניים

יש לשמור על גבולות הפיתוח העירוני שנקבעו בתכנית המתאר המחוזית; ; יש לשמור על שלביות פיתוח העיר0ישנו צורך בתכנון כולל לנחל שורק

יבנה; וקיומה של הגבלת הפיתוח במרכז הארץ במדיניות התכנון הלאומית.דיון על החלטת הוולנת"ע. בדיון2010בינואר התקיים במינהל התכנון

42העלתה נציגת מחוז מרכז את הצורך בהגשת תכנית להסטתם של כביש בדבר". הנוגעים המשרדים ע"י מקודמת "שאינה הרכבת מסילת ושל בסיכום הדיון נקבע בין היתר כי "מדיניות המשרד היא ככל שקיימים חסמיםמקום אין שכן התכנון את לאשר אין הפנים, משרד באחריות שאינם

להתניית קידום התכנון בחסמים".

ממדיניות משרד הפנים האמורה ניתן להסיק כי לנוכח העובדהולמסילת הרכבת42שלא קודם פתרון תחבורתי בנוגע לכביש

המקבילה לו, היה מקום לשקול את עצירת תכנון שכונת יבנהמזרח.

ועדת משנה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה.0(.423 תכנית מתאר לנחל שורק הייתה באותה העת בהכנה )מח/ש/0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת238

, לאחר חמש שנים מאז יזמה רמ"י את תכנון שכונת יבנה2010באפריל מזרח, היא הציגה למתכנן מחוז מרכז דאז תכנון חדש של השכונה החורג

כמשוקע באופן42רק במעט מהתחום המותר לבינוי. כמו כן תוכנן כביש שלא ייפגע הקשר עם צדה המערבי של העיר ויתאפשר רצף עירוני במפלס

הקרקע שישמש הולכי רגל וכלי רכב. ספטמבר החודשים של2011-אוקטובר 2007במהלך התכנית נדונה

שכונת יבנה מזרח חמש פעמים בוועדה המחוזית. בדיון הראשון נדרשה רמ"י להכין נספחים שונים לתכנית. הדיונים השני והשלישי עסקו בחריגהבדיון זה. בעניין הוולנת"ע ובהחלטת המחוזית המתאר תכנית מגבולות

, התברר כי רמ"י עדיין לא2011הרביעי, שהיה בוועדת לה"ב בספטמבר הגישה את כל התכניות והנספחים המתוקנים לדיון בוועדה כפי שהתבקשה

באוקטובר החמישי בדיון לכן. קודם הוועדה2011כשנתיים החליטה הנספחים כל את למסור שבועיים של ארכה לרמ"י לתת המחוזית

הסביבתיים שהתבקשה להם.

לא העבירה רמ"י את כל המסמכים2013התברר כי גם במהלך בדבר, הנוגעים הממשלה משרדי של לבדיקתם המתוקנים

והתכנון נעצר בעיקר עקב חסמי תחבורה.

ה ר ו ב ח ת ת ו י ג ו ס כאמור, כדי לאפשר את הרצף העירוני במפלס הקרקע נדרש שיקועם של

ושל מסילת הברזל לאורך של כ-42כביש מ'. רמ"י הכינה תכנית1,700 לשיקוע הכביש והיא אושרה כתשריט עקרוני )שאינו סטטוטורי( לדרך כבר

בלשכת התכנון המחוזית. אולם קידום תכנית זו עוכב בשל2006באוגוסט כי יצוין מימון השיקוע. בנושא ישראל נתיבי לחברת רמ"י בין מחלוקת

לשנים ישראל נתיבי חברת של החומש כללה2011-2006תכנית לא . לעומת זאת, בהיעדר כל תיאום, קידמה חברת רכבת42עבודות בכביש

והיא42ישראל תכנית להכפלת המסילה במפלס הקרקע במקביל לכביש חברת בידי מידי ביצוע אפשר האמורה התכנית של אישורה אושרה.

הרכבת. יבנה מזרח הבהירה לשכת2007כבר בינואר בדיון הראשון על תכנית

התכנון המחוזית לרמ"י כי קיימת בעיה לקדם את התכנית ללא פתרונות התקיימה ישיבת תיאום התכנון בהשתתפות יזם2011תחבורה. בנובמבר

התכנית ונציגים ממשרד התחבורה, מחברת נתיבי ישראל, מחברת הרכבת, מעיריית יבנה ומלשכת התכנון. בישיבה הועלתה האפשרות למצוא חלופה תכנונית שלא תכלול את שיקועם של הכביש ושל מסילת הרכבת, ו"במידה

ולא יימצא פתרון תכנוני ראוי, יש לשקול את המשך קידום התכנית". עלה כי לוחות הזמנים של2012בדיון של הפורום המשותף שהתקיים ביוני

הכפלת מסילת הרכבת בידי חברת הרכבת ושל השיקוע אינם מסונכרנים. עלה כי תכנון2012בדיון נוסף של הפורום המשותף שהתקיים באוקטובר

אינו נמצא בסדר העדיפויות של משרד התחבורה שיצטרך לממן42כביש ולקדם את תכנון השיקוע. בדיון הזה הציע משרד התחבורה לשקול פתרון

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

239משבר הדיור

חדש שעניינו גריעת הכביש מתכנית המתאר הארצית לדרכים מכיוון שאין. 0בו צורך ברמה הארצית

התקיימה ישיבה בלשכת התכנון ובה נקבע כי התכנית אינה2013בינואר נשענת קידומה של התשתית התחבורתית שהיא היעדר בגלל מקודמת עליה. נציגי משרד התחבורה אמרו בדיון כי עדיין לא קיבלו החלטות בדבר

והבדיקה בעיצומה. גם באפריל 42מעמדו של כביש , לאחר שנה2013 ככביש42של בדיקות, לא החליט משרד התחבורה על מעמדו של כביש

ארצי או ככביש פנים-עירוני. כדי לקדם בכל זאת את התכנית החליטהיוצג בתכנית כרחוב עירוני ורק42 שכביש 2013מתכננת המחוז באפריל

מסילת הרכבת תשוקע; באופן הזה תכלול התכנית של השכונה עוד יח"דבמתכונת זו היא תידון בוועדה המחוזית.

על אף מגוון הפתרונות שהועלו והזמן הממושך לבדיקתם לא ,42החליט משרד התחבורה על מעמדו התחבורתי של כביש

דהיינו אם יהפוך לכביש פנים-עירוני או ישוקע, או אם השכונהתישען על כביש עוקף חדש.

לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר שמשרד הבינוי ורמ"י יקדמו במשך שנים תכנון של אלפי יח"ד ביבנה בלי לבדוק עד תום את היתכנות הקמתן, על אחת כמה וכמה שחסמי התחבורה כבר היו ידועים מתחילת התכנון. אף על פי כן, התכנון לא נתן מענה לוודאות המימוש בעתיד והתוצאה היא שגם בחלוף כשבע

6,000שנים מתחילת התכנון לא אושרו התכניות ובנייתן של כ-יח"ד ביבנה מעוכבת.

היבטים של תכנון למגורים במחוז הדרוםקמ"ר, כשני שלישים14,230מחוז הדרום משתרע על פני שטח של כ-

משטח המדינה. הוא מחולק לשתי נפות, נפת אשקלון ונפת באר שבע, בדואים.17% יהודים וכ-83% מיליון תושבים שמהם כ-1.2ומתגוררים בו כ-

מצויות בדרום, אילת עד בצפון 38בתחום המחוז, המשתרע מאשדוד מועצות אזוריות. 15 מועצות מקומיות ו-11 עיריות, 12רשויות מקומיות -

35השגת יעדי האוכלוסייה שנקבעו בתמ"א , מחוז הדרום הוא יעד להכוונת הפיתוח ולהרחבה ניכרת35על פי תמ"א

של האוכלוסייה בתחומו, עד כדי הכפלת מספר התושבים הקיימים בו עד שנת היעד, כדי לממש את מדיניות פיזור האוכלוסייה ולפתח את מטרופולין

באר שבע.

משמעות ההצעה היא שבכביש פנימי ביישוב רוחב זכויות הדרך יקטן.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת240

)התקופה שבין2007-1995 מצא כי בשנים 35צוות המעקב של תמ"א 2.7%הכנת התמ"א למעקב אחר יישומה( גדלה אוכלוסיית מחוז הדרום ב-

בממוצע לשנה. אולם חשוב להבין כי אין נתון זה משקף את המגמות מאז , משום שעד אותה שנה התאפיין מחוז הדרום במאזן הגירה חיובי2000

)בעיקר בשל קליטת עולים רבים(, ועיקר הגידול באוכלוסייה חל בתקופההתמתנה מאוד קליטת העלייה והואט באופן ניכר קצב2000זו. לאחר

גידול האוכלוסייה. למעשה, מאז אותה שנה משתנה הקצב באופן מהירל-7.4%וגידול האוכלוסייה היהודית ירד מ- מתאפיין2000. מאז 1.6%0

הגידול מגמות יימשכו אם שלילי. הגירה במאזן הדרום מחוז אפוא , היא לא תגיע ליעד הרצוי2020השליליות של אוכלוסיית מחוז הדרום עד

תושבים )במגזר היהודי(.200,000והפער בין היעדים לתחזית יעמוד על כ-

כמו כן נמצא שדווקא נפת באר שבע, שחלקה יועד להתפתח מהיעדים20% בפיגור של כ-2007כמטרופולין, נמצאה בשנת

בתמ"א לה בפרט35שנקבעו האוכלוסייה, גידול וקצב , הגידול למרות מהתחזיות. יותר נמוך היהודית, האוכלוסייה המסוים באוכלוסיית מחוז הדרום, הנתונים מצביעים על הגירההממשלה של הצלחתה חוסר על ומלמדים שלילית פנימית

להכווין את הפיתוח לדרום הארץ.

בשנים האחרונות נמצאים בעיצומם מהלכים לפיתוחו של הנגב. הממשלהמאזור פיתוח ומרכזי צבא בסיסי העתקת של מיזמים מקדמת ארבעה המרכז לנגב, המלווים בהכנת תכניות לפיתוח התשתיות ושדרוגן - תשתיותמפורטות תכניות ולאישור - ברזל ומסילות דרכים תשתיות וביוב, מים למגורים. אולם עדיין קיים חוסר ודאות בנוגע למידת השפעתם של מהלכים

אלו על נתוני ההגירה הפנימית אל הנגב. , בעקבות העתקת חלק מבסיסי הצבא2013בעיצומה של הביקורת, ביולי

)החלטה מס' ( לאשר תכנית חומש546אל הנגב, החליטה הממשלה לה ושותפים ש"ח מיליארד כחצי התכנית עלות הנגב. לפיתוח ייעודית משרדי ממשלה רבים. במסגרת התכנית הוחלט לנקוט כמה וכמה אמצעיםהאצת הן התכנית מטרות הכלכלי. ולפיתוחו בנגב ההתיישבות לעידוד הפיתוח הכלכלי של הנגב, לרבות עידוד הגירה, הגדלת היצע הדיור, שיפור התדמית, חיזוק השלטון המקומי, הגדלת היצע התרבות וצמצום פערים

כלכליים.

עתודות הקרקע תמ"א של המעקב במחוז35צוות לפיתוח הקרקע עתודות את בחן

הדרום )עתודות קרקע המצויות מחוץ לשטחים הבנויים ומיועדות בתכניות המתאר המחוזיות לפיתוח(. הצוות מצא שלפי תכניות המתאר המחוזיות

כ- הדרום במחוז וכפרי400,000ישנם עירוני לפיתוח המיועדים דונם כ- מגורים(; בעיקר לשכונות ונותרו כ-25%)פיתוח המיועד מוצו מהם

הן 300,000 אלו עתודות לפיתוח. פנויים דונם עתודות30% מכלל .97(, עמ' 2009 - ליווי, מעקב ועדכון, דוח שלב ב )אוגוסט 35 תמ"א 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

241משבר הדיור

הקרקע של המדינה. בדיקת הנפות מראה כי עיקר העתודות מצויות בנפת מהעתודות במחוז הדרום(. 83% דונם שהם 250,000באר שבע )כ-

הניח שרק וכפרי50%צוות המעקב עירוני לפיתוח מעתודות הקרקע במחוז הדרום אכן ריאליות לפיתוח, וזאת בשל מגבלות שונות כמו שיפועימצא הוא לתשתיות. קרבה או מדי חדים קרקע

דונם ריאליים לפיתוח )לעומת כ-146,000שכ- במחוז המרכז(90,000 .1998וחישב את קצב המימוש של עתודות הקרקע במחוז הדרום מאז

בשנים הממצאים, פי על 2007-1998על בנייה נרשמה דונם מהשטחים המיועדים לפיתוח בתכניות המתאר המחוזיות,9,000כ-

17.4% מהעתודות הריאליות לפיתוח )לעומת קצב מימוש של 6%שהם במחוז המרכז(.

אם יימשכו המגמות הקיימות, בתוך כמה עשורים לא יהיו עוד עתודות קרקע ריאליות לפיתוח במחוז המרכז. עובדה זו מחייבת נקיטת פעולות לעידוד הפיתוח וההתיישבות במחוז הדרום, על

פי מדיניותה של הממשלה.

צוות המעקב ציין כי בנפת באר שבע ישנן עתודות קרקע זמינות בהיקפים עצומים וקצב מיצוין נמוך. למרות ההיצע לא גדלה האוכלוסייה בנפת בארגם ישנן באר שבע, בנפת ובפרט הדרום, הרצויה. במחוז במידה שבע עתודות קרקע גדולות לפיתוח תעשייה )פיתוח המאפשר קליטת תושבים

מכלל85%חדשים(. למעשה, על פי הנתונים בנפת באר שבע מצויים עתודות הקרקע של המדינה לפיתוח תעשייה.

נתונים אלו מלמדים על פוטנציאל הפיתוח הגדול הקיים במחוז הדרום ובתכנון המתארי שלו, בייחוד בנפת באר שבע. אף שעלמתממש הפוטנציאל אין לפיתוח, תנאים מצויים התכניות פי שגורמים משום הלאומית, התכנון מדיניות לפי הרצוי בקצב

נוספים משפיעים עליו ובראשם הביקושים. ללא עידוד ההתיישבות במחוז הדרום תימשך ההגירה השלילית, והדבר יגדיל את הפערים בין המרכז לדרום ויחריף את הקושי

בוויסות מחירי הדיור.

הביקוש באזורי כי העובדה לנוכח תוקף משנה מקבלת זו מסקנה גם לכן שבדרום, מאלו יותר מצומצמות המדינה שבשליטת הקרקעות ההשפעה של הממשלה על יזמות תכנון ועל שיווק קרקעות, לרבות על היצע הדירות באזורים אלו, מוגבלת יותר. במחוז הדרום בכלל ובנפת באר שבע בפרט המציאות הפוכה; אולם עד כה לא השכילה הממשלה לעודדהפיתוח פוטנציאל את שיהלום באופן הדרום למחוז אוכלוסייה הגירת

הקיים בו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת242

תכניות מתאר מקומיות של יישובי הדרום תכניות מתאר מקומיות של יישובים הן בסיס חשוב וראוי לקבלת החלטות בשלב הכנת התכניות המפורטות, וקיומן עשוי לסייע בייעול הליכי התכנוןלהיבטים בעבר התייחס המדינה מבקר משרד שצוין, כפי ובפישוטם.

הכולל המקומי המתארי לתכנון המחוזית0הנוגעים הוועדה על ובדוח , פורטו ממצאים על עדכניות נדבך התכנון המקומי. 0דרום

מקומיות מתאר תכניות של קידומן מצב על מעודכנים נתונים להלן (. הנתונים נוגעים הן לתכניות של2013ביישובים במחוז הדרום )נכון ליולי

רשויות מקומיות הן לתכניות של יישובים )ועדים מקומיים( בתחומי מועצותאזוריות:

1לוח 2013מצבן של תכניות המתאר המקומיות במחוז הדרום, יולי

ועדמקומי

מועצות

אזוריות

מועצות עיריותמקומיות

סךהכול

אין תכנית מתאר עדכנית או אין

תכנית כלל-117-18

1-157תכנית בהכנה תכנית בתהליכי אישור בוועדה

המחוזית12-69

תכנית עדכנית בתוקף )אושרה

(2000לאחר 1113116

1314111250סך הכולעיריות )מתוך 11על פי נתוני הלוח, ל- ( אין בנמצא תכניות עדכניות12

אישור הנמשכים כאמור שנים או בתהליכי להן תכניות בהכנה יש אבל ארוכות. יצוין כי מטבע הדברים הערים משמשות מרחבי תכנון רלוונטייםגדולות מגורים שכונות ופיתוח תכנון לצורך המקומיות מהמועצות יותר

וקליטה גדולה של אוכלוסייה.שכונות לפיתוח יעד להיות הן גם העשויות המקומיות, למועצות אשר

מתוך 3מגורים, נמצא כי ל- ורק תכנית אחת11 ישנה תכנית עדכנית, נמצאת בהכנה.

.408-369(, עמ' 2010)א 60דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0.1806-1769(, עמ' 2013)ג 63דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

243משבר הדיור

ממצאים אלו מלמדים על נקודת תורפה של התכנון המתארי. בעוד בנדבכים הארצי והמחוזי קיימות תכניות היוצרות תנאים לפיתוח מקיף של מחוז הדרום, תכניות המתאר המקומיות שלוהמועצות המקומיות במחוז אינן עדכניות. מצב רוב העיריות דברים זה עלול להביא לידי פיתוח מקומי שייעשה באופן בלתי

מושכל ולידי עיכובים בהליכי התכנון של תכניות מפורטות.

המלאי התכנוני במחוז הדרום)יח"ד הדרום במחוז התכנוני המלאי את בדק המדינה מבקר משרד בתכניות מפורטות מאושרות(. כאמור, אין בנמצא מידע מהימן על המלאי

התכנוני בארץ, והדברים נכונים גם למחוז הדרום. במחוז2012-2007להלן נתונים על אישור יח"ד בתכניות מפורטות בשנים

הדרום:2לוח

יח"ד מאושרות בתכניות מפורטות של מחוז הדרום ובכל המחוזות,2012-2007

יח"ד שאושר

ו

יעדי תמ"א35

לתקופ ה

)מספרי ם

מעוגלים(

פער בין

יח"דשאושר ו ליעדיהתמ"א

התחלות בנייה

פער בין יח"ד

שאושרולהתחלות בנייה

משקי בית

שנוספו)הערכה

)

פער בין

יח"דשאושר

ולתוספ

ת משקיהבית

מחוזהדרום

31,078

48,000

-16,922

27,7473,33131,753-675

כלהמחוזות

193,482

270,000

-76,518

216,463

-22,981

222,632

-29,150

יח"ד. התכנון המפורט, בדומה31,000בתקופה זו אושרו במחוז הדרום כ-)בשל35ליעדי האוכלוסייה, לא נעשה בהיקפים הרצויים על פי תמ"א

יח"ד בין היעדים ובין יחידות17,000היעדר ביקושים(, ונוצר פער של כ- מהפערים שנוצרו בכל הארץ בין יעדי22%הדיור שאושרו בפועל, דהיינו

התמ"א לתכנון בפועל. בשונה מהממצאים הכלל-ארציים המצביעים על שחיקה במלאי התכנוני, במחוז הדרום נרשם עודף קטן של יח"ד מאושרות ביחס להתחלות הבנייהיחידות הדיור שאושרו. בין תוספת משקי הבית לכמות ונמצא פער קטן בביקורת נמצא גם כי רמ"י וכמה מהרשויות המקומיות העלו הצעה לתקן חלק מתכניות המתאר המפורטות שאושרו לבנייה רוויה )כלומר בצפיפות

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת244

גבוהה(, להקטין את מספר יחידות הדיור הכלולות בהן ולתכנן יח"ד צמודות קרקע שהביקושים להן גדולים. בנייה צמודת קרקע אמנם אינה משקפת שימוש יעיל בקרקע, אך כדי לתת מענה לביקוש, לשפר את רווחת הדיור ואיכותו ולהפוך את מחוז הדרום ליעד מועדף להתיישבות, מוסדות התכנוןשל המינימלית לצפיפות ביחס מקלה מדיניות האחרונה בשנה נוקטים

הבנייה. של מכון דש"א נותחו כאמור החסמים המונעים את מימושן0בנייר עמדה

של תכניות מפורטות על קרקעות של המדינה. בנוגע למחוז הדרום צויןכ- מהמלאי37,400שישנן )כרבע מאושרות מפורטות בתכניות יח"ד

התכנוני בכל הארץ( ועל שליש מהן ישנו מידע על חסמים המונעים את יח"ד במחוז3,700מימושן. אחד החסמים המונעים את מימושן של לפחות

הדרום הוא הכישלון בשיווק הקרקע בשל היעדר ביקושים. בביקורת נמצאעם אחד בקנה עולות שאינן בעבר שאושרו מפורטות תכניות ישנן כי יזמה נצפית ואף מתעכב מימושן לכן עדכניות, מקומיות תכנון תפיסות לבטלן. למשל, בעיריית באר שבע התגבשה מדיניות לציפוף מרכז העירהעיר מרכז את כדי לחזק גדולים פני מרחבים על ולמניעת התפרסות ולחסוך בעלות הפיתוח ובאחזקת התשתיות. בעקבות זאת יזמה העירייה ביטול של תכניות מפורטות בחלקים מרוחקים של העיר. על פי נתוני רמ"י

, ישנן2012-2011 ולפי מספר יחידות הדיור שאושרו בשנים 2010משנת יותר מ- ישנו קושי40,000במחוז הדרום ורובן זמינות לבנייה, אך יח"ד

לשווקן. יח"ד מדי5,000לפי מגמות הגידול של מחוז הדרום נדרשת תוספת של כ-

למחוז הרצויים יעדי התמ"א עדכון בדבר המעקב צוות המלצות שנה. יח"ד. יוצא אפוא שהמלאי6,000הדרום מלמדות על צורך בתוספת של כ-

עוד כל שנים, או שמונה לשבע להספיק אמור הדרום במחוז התכנוני יימשכו מגמות הגידול הקיימות.

כדי רבים. משאבים מושקעים למגורים המפורטות בתכניות לנקוט הממשלה על למימוש, וניתנות מועילות אותן להפוך צעדים מעשיים לעידוד הביקושים בכלל ובנפת באר שבע בפרט

בד בבד עם הגדלת המלאי התכנוני.

התמשכות הליכי התכנון במחוז הדרום משרד מבקר המדינה בדק את התמשכות השלבים השונים באישורן של

בשנים אישרה דרום המחוזית שהוועדה מפורטות תכניות -2012חמש . חמש התכניות אושרו לאחר תהליכי אישור ארוכים שנמשכו כמה2011 , אף שעל פי החוק נדרש היה להשלים את ההליכים בתוך כשנתיים.0שנים

נעשתה והיא התכניות, של באישורן לעיכוב הסיבות נבדקו בביקורת בוועדה2012-מאי 2011בהמשך לביקורת שהתקיימה בחודשים נובמבר

.2010, נובמבר בחינת הצורך וההשפעות של הצעת הרפורמה בתכנון 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

245משבר הדיור

. בשתי הביקורות נמצאו ליקויים בהזנת חלק מהנתונים הקשורים0המחוזיתהתכנון ללשכת העיר המדינה מבקר ומשרד התכניות, קידום למועדי המחוזית כי מהימנות הנתונים הכרחית לטיפול מיטבי בעיכובים ולהפקת

לקחים. בביקורת נמצא כי היו עיכובים בשלבים השונים של קידום התכניות. בדיקת תנאי הסף, שהיא שלב מקדמי וטכני, נמשכה כמה חודשים בעיקר בגללמתוך החמש תכניות בארבע מגישיהן. ידי על בתיקון התכניות עיכובים שנבדקו נמשכו שלב הבדיקה התכנונית המוקדמת ותיקון התכניות חודשיםמגישי ושל התכניות בבדיקת התכנון לשכת של עיכובים בגלל ארוכים

התכנית בתיקונן. בחמש כי נמצא ממושך. זמן פרק נמשכו התכניות הפקדת הליכי גם התכניות שנבדקו חרג משך שלב ההפקדה הרבה מעבר לשישה חודשים

נמשך כשלוש שנים הוא ובתכנית0וחצי הקבועים בחוק. בשלוש תכניות תנאי מילוי לקיה(. התארכות תקופת להרחבת )התכנית כשנתיים אחת ההפקדה מעבר לקבוע בחוק היא אחת הסיבות העיקריות להתמשכות תהליך אישור התכניות; במקרים שנבדקו נמשך שלב זה בין שליש לחצי

מהזמן הדרוש להשלמת התהליך כולו. הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב שקידמה את התכנית להרחבת

כי מילוי2013לקיה הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר התנאים נמשך כשנתיים בשל מורכבות התכנית והצורך להתאימה לתכניות מתאר מחוזיות. היא מסרה כי גם עלה צורך לתאם הסטה של תשתיותשל שיפוט תחומי שינוי על בדיונים חלק ולקחת ברזל ומסילות דרכים

הרשויות הנוגעות בדבר. בחמש התכניות שנבדקו נמצא כי הוועדה המחוזית החליטה לאשר אותן בתנאים. גם שלב זה - מילוי התנאים לקראת אישור התכניות - נמשך פרקי זמן ממושכים. באחד המקרים )התכנית בלקיה( נדרשו כשלוש שנים וחצי להשלמת התנאים, במקרה אחר )תכנית המרינה( כשנתיים וחצי ובמקרה

שלישי )הרחבת קיבוץ ניר יצחק( שנה וחודשיים. מילוי כי בנגב הבדואים התיישבות להסדרת הרשות הוסיפה בתשובתה התנאים לאישור התכנית להרחבת לקיה נמשך זמן רב משום שהוועדה המחוזית דרום התנתה את אישור התכנית באישור תכנית אחרת שקידמו

גורמים אחרים )ללא מעורבותה שלה(. להלן פירוט ממצאים הנוגעים לתהליך אישורן של שתי תכניות מתוך החמש

שנבדקו:: ם י ק פ ו א ב ם י ר ו ג מ ת נ ו כ ש ל ת י נ כ משך הזמן שנדרש לתכניתת

שהגיש יזם פרטי לעמוד בתנאי הסף היה יותר משנה, בעיקר בשל עיכוביםהתכניות שנבדקו הן תכנית למרינה באשדוד )0 יח"ד(; תכנית לשכונת275

)כ- )תוספת של כ-1,100מגורים באופקים יח"ד(; תכנית להרחבת לקיה יח"ד(; תכנית להרחבת קיבוץ ניר יצחק )תוספת של כ-2,200 יח"ד(300

יח"ד(.350ותכנית לשכונת מגורים ביישוב הבדואי מכחול )כ-.1769(, עמ' 2013 )ג63דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0והתכנית0 באופקים מגורים לשכונת התכנית באשדוד, למרינה התכנית

להרחבת קיבוץ ניר יצחק.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת246

מצד היזם. עוד נמצא כי לשכת התכנון קבעה שהתכנית עומדת בתנאי הסף אף שלא מולאו בה כל הדרישות לקליטת התכנית, ובין היתר חסרו בה תרשים סביבה ותשריט מצב קיים המשקפים את מלוא התכניות החלות על השטח. נמצא כי אי-מילוי תנאי הסף גרם לעיכוב בקידום התכנית גם בשלבים העוקבים, ומשום שהוראות תכניות המתאר הארציות חייבו לעשות

בה תיאומים ושינויים מהותיים.מסר היזם שהגיש את התכנית כי בהליך קידום2014בתשובתו מינואר

התכנית הוא נדרש לתאם את התכנית עם יותר מעשרים גורמים וגם להציגהגורמים שאין מסר עוד מומחים(. של דעת חוות )כמו רבים מסמכים השונים שהוא נדרש לפנות אליהם מחויבים להשיב לפנייתו על פי לוחותחלק הזמן, בחלוף לעתים, רב. זמן נמשכים וההליכים קצובים זמנים מבעלי התפקידים מתחלפים והדבר יוצר עוד ועוד עיכובים. כמו כן, הוא ציין כי במקרה הנדון עלה הצורך להתאים את התכנית לתכניות מתאר ארציות.

החליטה הוועדה המחוזית דרום להפקיד את התכנית בתנאים.2008במאי אחד מהתנאים היה לבחון את גבולות התכנית בתיאום עם כמה גופים,

נדרש היזם הפרטי2009וזאת בשל היבטים סביבתיים. נמצא כי עד מרץ התיקונים הדרושים. התיאומים את לאפשר כדי תיקונים בתכנית לבצע גם להם שנדרשו התכנית בגבולות שינויים בחובם טמנו להם שנדרש הוועדה שגיבשה המלצה לפי הארציים, התכנון מוסדות של אישוריהם

. 2009המחוזית במרץ דצמבר בסוף הוועדה2009רק לאחר ההמלצה של חודשים , תשעה

ולמועצת הגנים הלאומיים המחוזית, הועברה התכנית למועצה הארצית ניתנו למגיש ושמורות הטבע. הערות לשכת התכנון כללו הערות שכבר התכנית בשלבים קודמים ולא מולאו וכן הערות מהותיות והערות חדשות.

נמצא כי לשכת התכנון השלימה את הבדיקה בתוך חמישה חודשים וחצי. דנה מועצת הגנים הלאומיים ושמורות הטבע בתכנית ובמאי2010במרץ בעקבות2010 הארצית. המועצה של משנה בוועדת התכנית נדונה

2011הדיונים נדרשו תיאומים שהביאו לידי שינוי גבולות התכנית. בפברואר היא הופקדה לאחר2011נדונה התכנית בוועדה המחוזית דרום ובאוגוסט

קיום התנאים. בתיקי הוועדה המחוזית דרום לא נמצאו מסמכים המעידים על פניותיו שללעניין. הדבר או על התייחסותם הגורמים המאשרים מגיש התכנית אל מילוי אופן אינה מקיימת בקרה על מעלה את החשש שלשכת התכנון ביעילות ומעקב אחריו; דבר המקשה עליה לנהל את התהליך התנאים

ולטפל בחסמים הנוצרים במהלכו וגורמים להתמשכותו.

היא תקופה שבה מגיש התכנית מילוי תנאי ההפקדה תקופת נדרש לצעדים מהותיים לגיבוש התכנית, לקידומה ולתיאום עםלשיפור דרכים לבחון הראוי מן לכן, המאשרים. הגורמים שלבי על לבקרה ודרכים המאשרים הגורמים עם התיאום הזמן משך את לקצר כדי והכול אחריהם; ומעקב התיאום

הנדרש למילוי התנאים להפקדה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

247משבר הדיור

מינואר הנחתה2014בתשובתה היא כי דרום מחוז מתכננת מסרה להפנות את תשומת הלב של חברי הוועדה המחוזית שלא להתנות החלטה בתיאום, וכיום מתקיים מעקב על הליך קידום התכניות באמצעות מערכת מקוונת. עוד ציינה כי לשכת התכנון עושה כל שביכולתה למנוע עיכובים

מיותרים.: חק צ י ר י נ ץ ו ב י ק ת חב הבדיקההר שלבי נמשכו זו בתכנית

ההערות כי עולה מהמסמכים וחודשיים. כשנה המוקדמת התכנונית ידוע(, וזאת הראשונות של לשכת התכנון ניתנו בעל פה )בתאריך בלתי בניגוד להוראות החוק. היזם הגיש תכנית מתוקנת ששוב נבדקה בידי לשכת התכנון, והערותיה הנוספות הוגשו בכתב לאחר כשלושה חודשים. בתום שלושה חודשים וחצי נוספים שוב הגיש היזם תכנית מתוקנת ששוב נבדקה

לאחר כחודש. : ת י נ כ ת ה ת ד ק פ באוגוסט ה החליטה הוועדה המחוזית דרום2007

להפקיד את התכנית בתנאים, ובהם תיאום התכנית עם משרד התחבורה,והוספת הנחיות בהוראות התכנית גבי התכנית סימון מבנים לשימור על יועץ השימור של לשכת התכנון. בביקורת נמצא כי התכנית בתיאום עם

הופקדה לאחר יותר משלוש שנים.במרץ כי התכנית2008נמצא את להפקיד ההחלטה מועד לאחר ,

בתנאים, הוציא מינהל התכנון הנחיות חדשות בנושא שימור מבנים שחלועל התכנית ויישומן נמשך יותר משנה. כי העיכובים בהפקדת התכנית2014מזכיר הקיבוץ מסר בתשובתו מינואר

לא נגרמו מצד גורמים בקיבוץ. הוא ציין כי נושא שימור המבנים בהרחבותבנושא. הנחיות לגבש ולשכת התכנון התקשתה היה חדש קיבוצים של לאחר מאמצים מצד הקיבוץ ופנייה למומחים גיבש הקיבוץ מסמך עקרונותיועץ השימור של לשימור. עוד מסר כי העיכובים נבעו גם מהתמהמהות ומהחלפת הצוות שליווה את התכנית, אף שאנשי לשכת לשכת התכנון

התכנון עשו ככל יכולתם כדי לסייע בידו של הקיבוץ לקדם את התכנית. : ת י נ כ ת ה ר ו ש י סעיף א כי לאחר109 והבנייה קובע לחוק התכנון

כי להורות הרשאי הפנים שר של לעיונו תועבר היא התכנית הפקדת התכנית טעונה את אישורו. שר הפנים האציל את סמכותו זו למנהל מינהל

התכנון. הודיע מנהל מינהל התכנון כי תכנית ההרחבה נבדקה ונמצאה2010ביולי

פי היתר על בין ולהשלימה אישורו. הוא קבע שיש לתקנה טעונה את משום שבתכנית נכללת תחנת תדלוק. עוד קבע כי יש18הוראות תמ"א

לקבל חוות דעת בנושא סיכונים סיסמיים. השלמת התנאים לאישור התכנית ארכה כשנה וחודשיים נוספים בין היתר בשל עיכוב במתן חוות הדעת של

היועץ הסיסמי של הוועדה המחוזית דרום.

היבטים של תכנון למגורים במחוז הצפון לפי החלוקה המינהלית )במשרד הפנים( של שטחי המדינה למחוזות, מחוז

)כ-4,600הצפון משתרע על פני כ- קמ"ר והוא20% משטח המדינה(

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת248

כולל את רמת הגולן, הגליל, אזור מישור החוף הצפוני )מעכו צפונה( ואזורגדולים חלקים יזרעאל(. ועמק חרוד עמק שאן, בית )עמק העמקים

)כ- וגנים87%משטחו יער )חקלאות, פתוחים לשטחים מיועדים ) ומתגוררים בו0, ויש בו איכויות נופיות. המחוז מחולק לחמש נפות0לאומיים(

מיליון תושבים1.3כ- - 93. בתחום המחוז מצויות 0 רשויות מקומיות 16 מועצות אזוריות.15 מועצות מקומיות ו-62עיריות,

35השגת יעדי האוכלוסייה שנקבעו בתמ"א מחוז הוא )האחר הצפון הוא אחד משני המחוזות הפריפריאליים מחוז

ניכר של35הדרום(. על פי תמ"א ולגידול יעד להכוונת הפיתוח , הוא התושבים מספר הכפלת כדי עד הארצי לממוצע מעבר האוכלוסייה

בשנת בו פיזור1995שהתגוררו מדיניות את לממש במטרה וזאת , מתכנני לו הציבו הגדול ושטחו הנופיות איכויותיו לנוכח האוכלוסייה.

יעדים גבוהים לגידול האוכלוסייה ובשנת היעד ) ( אמורים2020התמ"א מיליון תושבים1.7להתגורר בו כ- )לעומת כ-0 מיליון בשנת 0.95 1995.)

. בתהליך העדכון של2.6%השגת היעד תלויה בגידול שנתי ממוצע של התמ"א נבדקה בין היתר השגת היעדים שנקבעו למחוז הצפון, לפי נתונים

. 2007על גידול האוכלוסייה נכון לשנת גדלה אוכלוסיית2007-1995צוות המעקב של התמ"א מצא כי בשנים

בממוצע לשנה )כשיעור הגידול הממוצע הארצי(.2.1%מחוז הצפון רק ב-גבוה גידול בשיעור התאפיינו ועכו גולן נפות

)כ-2.5%)כ- נמוך גידול וכנרת שהתאפיינו בשיעור נפות צפת ( לעומת 1.5%)0 .

.2000יש לציין כי אין הנתונים הממוצעים משקפים את מגמות הגידול מאז ונרשמו הבדלים1.7% היה שיעור הגידול השנתי רק 2007-2000בשנים

ניכרים בין הנפות השונות; למשל, בנפת כנרת היה הגידול השנתי הממוצע בנפת הגולן. 2.2% לעומת 0.5%רק

מקורו2007-1995צוות המעקב מצא כי עיקר הגידול באוכלוסייה בשנים עולים גם נקלטו במהלכן כי ולא בהגירה אל המחוז, אם בריבוי טבעי

התאפיין מחוז הצפון2000חדשים שהשפיעו לחיוב על מאזן ההגירה. מאז , והוא לא הצליח למשוך אליו תושבים חדשים. 0בהגירה פנימית שלילית

להלן נתונים על אוכלוסיית מחוז הצפון לעומת יעדי התמ"א:

- "שטח המחוז ושימושי קרקע".2002 נתונים גאופיזיים של הלמ"ס לשנת 0נפת צפת בצפון, נפת הגולן במזרח, נפת כנרת במרכז, נפת עכו במערב0

ונפת יזרעאל בדרום.יהודים, 44% 0 מוסלמים, 38% נוצרים ו-10% דרוזים )על סמך נתוני8%

(.2012הלמ"ס, שנתון סטטיסטי לישראל ולנוכח35 לפי תיקון היעדים שנעשה בתחילתו של תהליך העדכון של תמ"א 0

נתונים דמוגרפיים מעודכנים על הריבוי הטבעי..85(, עמ' 2009 - ליווי, מעקב ועדכון, דוח שלב ב )אוגוסט 35 תמ"א 0 מספר העוזבים את מקום מגוריהם במחוז עלה על מספר העוברים להתגורר0

בו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

249משבר הדיור

1לוח הפער בין מגמות קיימות של גידול קבוצות האוכלוסייה במחוז הצפון

)באלפי נפש( 2020 בשנת היעד 35ובין יעדי תמ"א

האוכלוסייה2007בשנת

תחזית האוכלוסייה )לפי המשך

המגמות( לפיצוות המעקב

האוכלוסייה לפי יעדי התמ"א

לשנת היעדפער(2020)

-574650900250יהודים-648830830ערבים

-1,2221,4801,730250סך הכול

הנתונים מראים כי אם יימשכו מגמות הגידול הקיימות עד שנת היעד, לא תגיע האוכלוסייה במחוז הצפון ליעדי התמ"א והפער

תושבים.250,000יעמוד על כ-

היא השנה האמצעית שבין שנת הכנת התמ"א ובין שנת היעד, לכן2007 מהיעדים שנקבעו50%אוכלוסיית המחוזות השונים הייתה אמורה להגיע ל-

2007להם. אולם מחוז הצפון לא עמד ביעדים ותוספת האוכלוסייה עד . 18% מיעדי התמ"א, כלומר פיגור של כ-32%עמדה על כ-

מהיעדים43.5%פערים ניכרים נמצאו גם בין הנפות. בנפת הגולן הושגו כ-בנפת יזרעאל ו-29.3%לעומת בנפת עכו, שאינן מצליחות למשוך33%

אליהן אוכלוסייה חדשה. צוות המעקב ציין כי השגת היעדים במחוז הצפוןלאוכלוסייה האמור בכל בייחוד המחוזות, כל מבין ביותר הנמוכה היא

מהיעדים. כדי להדביק את הפערים26.8%היהודית שלגביה הושגו רק ולעמוד ביעדי התמ"א, קצב הגידול השנתי של האוכלוסייה במחוז הצפון

צריך כמעט להכפיל את עצמו. צוות המעקב ציין כי מחוז הצפון הוא אזור בעל פוטנציאל גבוה להגירה פנימית שאינו מתממש משום שלא נעשות די פעולות להפוך אותו ליעד מועדף להגירה, וישנו צורך לשפר את תשתיות התחבורה, ליצור מקומות

. 35תעסוקה וליישם את אמצעי המדיניות שנקבעו בתמ"א

- בעיקר18% נרשם פיגור של כ-2007נמצא אפוא כי בשנת הנוגעים לשיעור35בקרב האוכלוסייה היהודית -מיעדי תמ"א

של פער דהיינו הצפון, במחוז האוכלוסייה גידול פנימית250,000כ- הגירה על מלמדים הנתונים תושבים.

שלילית, בייחוד מנפות עכו ויזרעאל, ובדומה לממצאים שהוצגו בפרק על מדיניות התכנון הלאומית, הם מלמדים על העדפת המרכז על פני הפריפריה ועל כישלונה של הממשלה בהכוונת

הפיתוח לגליל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת250

יסודית מטה עבודת נדרשת כי מדגיש המדינה מבקר משרד שתבחן אמצעים לעידוד האוכלוסייה לעבור לפריפריה הצפונית. על הממשלה לקבל החלטות בנוגע ליישום אמצעים אלו, על פיעתודות מצויות הצפון שבמחוז מאחר המוצהרת. מדיניותה תתרום זה למחוז הפיתוח הכוונת לפיתוח, נרחבות קרקע

להשגת יעדי התכנון הלאומי ותביא לידי ויסות מחירי הדיור.

עתודות הקרקעתמ"א של המעקב במחוז35צוות לפיתוח הקרקע עתודות את בחן

הצפון. הוא מצא כי לפי תכניות המתאר המחוזיות ישנם במחוז הצפון כ-דונם המיועדים לפיתוח עירוני וכפרי, המיועד בעיקר לשכונות578,000

דונם338,000 דונם ונותרו כ-240,000מגורים, שמתוכם מוצו עד כה כ-כ- הן אלו עתודות בכל33%לפיתוח. וכפרי עירוני לפיתוח מהעתודות

המדינה. מעתודות הקרקע אכן ריאליות לפיתוח,50%צוות המעקב הניח שרק כ-

דונם ריאליים169,000בשל מגבלות שונות, ומצא כי במחוז הצפון ישנם כ-כ- )לעומת המרכז 82,000לפיתוח במחוז

דונם במחוז הדרום(. 142,000ו- .1998הצוות גם חישב את שיעור המימוש של עתודות הקרקע במחוז מאז

דונם מעתודות הקרקע14,000 מומשו כ-2007-1998הוא מצא שבשנים 17.4% מסך העתודות הריאליות לפיתוח )לעומת מימוש של 8%שהם כ-

במחוז הדרום(. 6%במחוז המרכז ו- בשל קצב הפיתוח האטי נותרו במחוז הצפון עתודות קרקע גדולות לפיתוחלצורכי מגורים. בנפת יזרעאל ישנן עתודות ריאליות בהיקפים גדולים )כ-

ומיצוין עד 57,000 דונם( )כ-2007 נמוך יחסית היה בנפת עכו7% .) דונם( אף שקצב המיצוי שם היה מהיר יותר. 56,000המצב דומה )כ-

נתונים אלו מלמדים על הפוטנציאל הגדול לפיתוח הקיים במחוזמרוחקות הפחות והמערביות הדרומיות בנפות בייחוד הצפון, פי על הרצוי בקצב מתממש הוא אין אולם הארץ. ממרכז התכנון, בהליכי שונים חסמים בגלל הארצי התכנון עקרונות בעיקר מחסור בתשתיות, ובשל דפוסי הביקושים הנמוכים. ללא עידוד ההתיישבות במחוז הצפון תימשך ההגירה השלילית, ואגב כך הפערים בין המרכז לצפון עלולים לגדול וכך גם הקושי לווסת

את מחירי הדיור.

תכניות המתאר המקומיות של יישובי הצפון תכניות מתאר מקומיות של יישובים הן בסיס ראוי לקבלת החלטות בשלב הכנת תכניות מפורטות, וקיומן של תכניות מתאר עשוי לסייע בייעול הליכי

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

251משבר הדיור

התכנון ופישוטם. כפי שצוין, משרד מבקר המדינה התייחס בעבר להיבטים ולצורך לעדכנו.0הנוגעים לתכנון המתארי המקומי הכולל

להלן מצב הקידום של תכניות מתאר מקומיות של יישובים במחוז הצפון על . הנתונים נוגעים הן לתכניות של רשויות2013פי נתוני מינהל התכנון מיולי

מקומיות הן לתכניות של יישובים )ועדים מקומיים( בתחומי מועצות אזוריות:2לוח

2013מצבן של תכניות המתאר המקומיות במחוז הצפון, יולי

מצב הקידום ועד

מקומי

מועצות אזוריות

מועצות

מקומיות

עיריות

סךהכול

אין תכנית מתאר עדכנית או אין31326143תכנית בכלל

16714תכנית בהכנה תכנית בתהליכי אישור בוועדה

314522המחוזית תכנית עדכנית בתוקף )אושרה

1816336(2000לאחר

251סך הכול3*621

611

6 בשתי מועצות אזוריות נוספות )אל-בטוף ובוסתן אל מארג'( אין בנמצא תכנית*

מתאר כוללת לשטח המועצה )שאינו רצוף(, אבל על יישובים בתחומן חלותתכניות בתוקף או תכניות בתהליך אישור.

מהנתונים עולה כי ברוב העיריות, שהן מרחבי התכנון העיקריים לפיתוח שכונות מגורים גדולות ולקליטה גדולה של אוכלוסייה, אין חלות בתחומן תכניות עדכניות אך יש להן תכניות המצויות בשלבי הכנה הנמשכים שנים

ארוכות. יעד להיות הן גם רבות מהמועצות המקומיות העשויות של תכניות גם

40% מהן חלות תכניות עדכניות ובכ-25%לפיתוח אינן מעודכנות; רק ב-אין חלה ולו תכנית מתאר מקומית אחת.

ממצאים אלו מלמדים על נקודת תורפה של התכנון המתאריתכניות ישנן המחוזית וברמה הארצית ברמה בעוד המסדיר. מתאר עדכניות היוצרות את התנאים לפיתוחו של מחוז הצפון,המועצות ושל העיריות של המקומיות המתאר תכניות רוב לידי להביא עלול זה דברים מצב עדכניות. אינן המקומיות פיתוח מקומי שייעשה באופן בלתי מושכל ולידי עיכובים בהליכי

התכנון של תכניות מפורטות.

בתשובתו של משרד הפנים מסר האגף לתכנון מקומי במינהל התכנון כי בכשליש מהרשויות המקומיות חלה תכנית מתאר עדכנית ובכשליש נוסף

.408-369(, עמ' 2010 ) א'60דוח שנתי מבקר המדינה, 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת252

תקציב קיים כי מסר עוד אישור. בתהליכי או בהכנה מצויות התכניות לעדכון תכניות מתאר לרשויות נוספות.

פרויקט קידום התכנון המתארי במגזר הערביתושבים מהמגזר הערבי570,000בתחומו של מחוז הצפון מתגוררים כ- 0

של56%)כ- דוחות התפרסמו האחרונות בשנים המחוז(. מאוכלוסיית ומחקרים0, ניירות עמדה של ארגונים שאינם ממשלתיים0ועדות ציבוריות

אקדמיים, המעידים על מצוקת הדיור במגזר הערבי ועל חסמים לפיתוחםיישוביו גם בכרך אמצעי המדיניות של תמ"א 0של נקבעו אמצעים35.

לפיתוח היישובים הערביים.צוין כי בחמישים השנים הראשונות למדינה2003בדוח ועדת אור משנת

גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה לערך, אך בעת ובעונה אחת נשאר השטח המאפשר בנייה למגורים ביישובים הערביים כמעט ללא שינוי. עוד צוין כי מכשול עיקרי לבנייה למגורים בתוך שטח היישובים הערביים היה חסרונן של תכניות מתאר, וההחלטות בדבר התפתחות היישובים לא גילו די

רגישות לצרכיה של האוכלוסייה הערבית. היקף את לאמוד קשה רבות מסיבות כי צוין טרכטנברג ועדת בדוח המחסור ביח"ד במגזר הערבי, אך כל מיני עדויות מראות כי יישובים רביםלהכנסה ביחס גבוהים הדירות ומחירי ממש של דיור במצוקת מצויים על המקשים רבים חסמים ישנם כי צוין עוד תושביהם. של הממוצעת התפתחות שוק הדיור במגזר הערבי, ובהם מגבלות השטח של הרשויות הערביות, מחסור בתכניות מתאר מקומיות והקושי לקדם תכניות מפורטות

שמכוחן מוצאים היתרי בנייה. ממרץ 4432בהחלטת ממשלה מס' צוין כי האוכלוסייה הערבית2012

יח"ד בשנה כשבפועל נבנות כ-13,000זקוקה לכ- יח"ד )בעיקר7,000 כ- של נרשם מחסור כלומר צמודות קרקע(, יח"ד של עצמאית בנייה

על הפיתוח הכלכלי2012 יח"ד בשנה. בדוח מבקר המדינה משנת 5,000נמצאו ליקויים ביישום תכנית חומש לפיתוח כלכלי שעליה0במגזר הערבי

)החלטה הממשלה במרץ 5189החליטה עיכובים2010( זה ובכלל , בהגדלת היצע יח"ד.

על היבטים מינהליים והיבטים בהליכי2013בדוח מבקר המדינה משנת התכנון בוועדה המחוזית של מחוז הצפון )להלן - הביקורת במחוז הצפון(

. בדוח צוין כי בסוף0הוצגו ממצאים בנושא התכנון המתארי למגזר הערבי שנות התשעים של המאה העשרים, קודם לפרסום דוח ועדת אור, החל

לרבות צ'רקסים, דרוזים ובדואים.0מספטמבר 0 ממלכתית חקירה ועדת - אור ועדת כמו לבירור2003

ההתנגשויות בין כוחות הביטחון ובין אזרחים ישראלים שהתרחשו באוקטובר; וכן ועדת טרכטנברג.2000

סיכוי, 0 עמותת בישראל בין האזרחים היהודים והערבים מדד השוויון , מצוקת דיור והריסות מבנים בחברה הערבית(; דירסאת2010)דצמבר

( ועוד.2012 )פברואר בישראל: מכשולים נוכחיים והמלצות לשינויחמייאסי, 0 ראסם בישראל ערביים יישובים בתכנון מכוןחסמים ,

(.2004פלורסהיימר למחקרי מדיניות ).335(, עמ' 2012)ג 63דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

253משבר הדיור

מינהל התכנון בפרויקט רחב היקף ל"קידום התכנון המתארי במגזר הלא יהודי". רוב הרשויות המקומיות הנכללות בו הן בדירוג חברתי-כלכלי נמוךהמגזר. ליישובי מתאר תכניות להכין הייתה ומטרתו אמצעים ודלות

כ- בשיאו כלל ערביים שמהם 65הפרויקט יישובים במחוז34 נמצאים יישובים אושרה תכנית מתאר;18הצפון. בביקורת במחוז הצפון נמצא כי ל-

יישובים( לא אושרו בסופו של דבר תכניות,16לשאר היישובים בפרויקט ) והטיפול בהן נמשך כמה שנים.

רשויות חלה20בתשובתו של משרד הפנים מסר האגף לתכנון מקומי כי ב- נוספות ישנן תכניות בהכנה ובתהליכי אישור.14תכנית מתאר מעודכנת ול-

שטחים המיועדים70%עוד ציין כי בעקבות קידום תכניות ואישורן נוספו כ-כ- של השיפוט תחומי הרחבת לידי הביאו והתכניות 33%לפיתוח

מהיישובים.

רבות שאין רשויות ישנן השיפור במצב, אפוא שלמרות יוצא חלה בהן תכנית מתאר מעודכנת תקפה, ותהליך הכנת התכניות

15ואישורן נמשך במקרים רבים שנים ארוכות, לעתים יותר מ- שנה. בביקורת במחוז הצפון נותחו כמה הליכי תכנון של תכניות מתאר מקומיות ותוארו הסיבות לעיכובים הנמשכים לרוב כמה

שנים. להלן דוגמה:

ג/ המקומית המתאר תכנית הכינה15656את אל-ר'נם אום שיבלי - מנציגים המורכבת הערבי במגזר ומתאר אב תכניות פרויקט מינהלת ממשרד ראש הממשלה, ממשרדי הפנים והשיכון ומרמ"י. הכנתה החלה

. קידום2005, והיא הוגשה לוועדה המחוזית צפון רק ביולי 2000בשנת התכנית התעכב בשל הצורך בקבלת המלצותיהן של הוועדות המקומיותגם שלהן. התכנון במרחבי נכלל התכנית משטח שחלק )מרחביות( המקומית המועצה נציגי ובין המקצועי הצוות בין שהתגלעה מחלוקת עיכבה את קידומה; המחלוקת נסובה על דרישת המועצה לתוספת שטחי

פיתוח החורגים מן הפרוגרמה המקצועית שאושרה. חילוקי דעות התגלעו גם בין נציגי מינהל התכנון )אגף תכניות מתאר( ובין נציגי הוועדה המחוזית, וזאת נוסף לבעיות מימון של רמ"י ולדרישות של

במאי רק לתכנית. להוספת שטחים כשלוש2008המועצה המקומית , שנים לאחר שהוגשה לה, החליטה בסופו של דבר הוועדה המחוזית על

הפקדת התכנית בתנאים.נדונה התכנית בוולנת"ע. בדיון הוחלט לאשר תיקונים2010רק בינואר

)תכנית מתאר ארצית3בתכנית בכפוף למילוי תנאים הנגזרים מתמ"א )תכנית מתאר ארצית לגנים לאומיים, שמורות טבע8לדרכים(, מתמ"א

35 )תכנית מתאר ארצית ליער וייעור(, מתמ"א 22ושמורות נוף(, מתמ"א .9/20ומתמ"מ

,2013מאז הדיון בוולנת"ע ועד מועד סיום הביקורת במחוז הצפון במרץ לא פעלו היזמים למילוי תנאי הפקדתה וממילא היא לא הופקדה.

(, עמ'2013)דוחות על הביקורת בשלטון המקומי ראו מבקר המדינה, 0597.

תכנית מתאר מחוזית.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת254

שגרמו הסיבות כי ונמצא נוספים מקרים נבחנו הצפון במחוז בביקורת לעיכוב בקידום התכניות והשלמתן היו מגוונות; סיבות כמו היעדר פתרונות קצה לביוב, התנהלות אטית מצד היזמים ומצד רמ"י, בעיות תקצוב, סירוב הרשויות המקומיות למתווים שנקבעו, חסמים תחבורתיים וחילוקי דעות בין

רשויות מקומיות שונות. בתשובתו של משרד הפנים מסר האגף לתכנון מקומי כי העובדה שרובבסיסיים הליכים מונעת מסודר באופן רשומה אינה הפרטית הקרקע

למימוש הזכויות בקרקע, למשל הוצאת היתרי בנייה.

על מינהל התכנון ועל הוועדה המחוזית צפון לפעול ללא כלעליהם חלות שאין ביישובים המתאר תכניות לקידום דיחוי תכניות מאושרות ולקדם תכניות חדשות ביישובים שחלות עליהןפוגע מקומיות מתאר תכניות של היעדרן ישנות. תכניות בעקיפין לעודד עלול הדבר היישובים; תושבי בזכויותיהם של בנייה בלתי חוקית, לצמצם את השטחים הציבוריים ולהשפיע עלהמקומית התכנון מדיניות פי על שלא היישובים התפתחות והאזורית. כמו כן, היעדר זה עלול להקשות על תהליכי האישור של תכניות מפורטות שאישורן הוא תנאי להוצאת היתרי בנייה

ולהחמיר בכך את מצוקת הדיור במגזר הערבי.

המלאי התכנוני במחוז הצפון משרד מבקר המדינה בדק את המלאי התכנוני במחוז הצפון. כאמור, איןבארץ, הכולל התכנוני המלאי על מהימן במידע מחזיק הפנים משרד והדברים נכונים גם למחוז הצפון. עם זאת, ישנם אומדנים בנוגע למספר

. להלן נתונים על אישור יח"ד בתכניות2007יחידות הדיור שאושרו מאז במחוז הצפון:2012-2007מפורטות בשנים

3לוח יח"ד מאושרות בתכניות מפורטות של מחוז הצפון ובכל המחוזות,

2012-2007

יח"דשאושר

ו

יעדי תמ"א35

לתקופ ה

)מספר ים

מעוגלים(

פער בין

יח"דשאושר ו ליעדיהתמ"א

התחלות בנייה

פער בין

יח"דשאושר

ולהתחל

ותבנייה

משקי בית

שנוספו)הערכה

)

פער בין

יח"דשאושר

ולתוספ

ת משקיהבית

מחוזהצפון

32,039

72,000

-39,96

144,154

-12,11

543,03410,99

5--193,4270,0-216,46-222,63 כל

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

255משבר הדיור

820076,51המחוזות8322,98

1229,150

יח"ד. בדומה32,000מהנתונים עולה כי בשנים אלו אושרו במחוז הצפון כ-יעדי האוכלוסייה, גם התכנון המפורט לא הגיע להיקפים לממצאים על

50% יח"ד בין היעדים למצב בפועל - כ-40,000הרצויים ונוצר פער של כ-מהפער שנרשם בכל הארץ.

במחוז הצפון נרשמת גם שחיקה ניכרת של המלאי התכנוני שנוצר בשנים יח"ד )לפי הנתונים על התחלות12,000האמורות, משום שנגרעו ממנו כ-מכלל יחידות הדיור שאושרו במחוז38%הבנייה באותה תקופה( שהן כ-

של גריעה הבית11%)לעומת משקי למספר בנוגע גם הארץ(. בכל יח"ד. 11,000שנוספו למחוז בשנים אלו מסתמן מחסור של כ-

נקבע יעד לאישור 2010בהחלטת הממשלה מיולי יח"ד במחוז10,000 יח"ד(7,000הצפון מדי שנה. יעד זה נגזר מיעדי התמ"א המעודכנים )כ-

גם בשנת 50%בתוספת ביעד האמור , לאחר2012. המחוז לא עמד שקצב אישור התכניות גבר.

2013בתשובת משרד הפנים ציינה סגנית מתכננת מחוז הצפון כי בשנת 2014עמד מחוז הצפון ביעדי הממשלה. לפי נתוני מינהל התכנון מינואר

יח"ד - פי שניים מהנקבע מיעדי הממשלה.22,000אישר המחוז כ-

שנבדקו בשנים סבל הצפון שמחוז אפוא מלמדים הנתונים מכרסום במלאי התכנוני, ובמהלכן אושר מספר נמוך של יח"ד הן בנוגע ליעדי התמ"א הן בנוגע לגידול האוכלוסייה בפועל. אםיש להאיץ את הליכי התכנון המפורט במחוז הצפון, כפי כך,

.2013שנעשה בשנת

אינו זמין. לפי נתוני ניכר מהמלאי התכנוני כי חלק יתרה מזאת, נמצא מסך יחידות הדיור שאושרו על42%רמ"י, ישנו מידע על חסמים לבניית כ-

)כ- שבניהולה מחלוקות40,000קרקעות בעיקר הם החסמים יח"ד(. משפטיות, היעדר הסכמי פיתוח, התנגדויות של רשויות מקומיות וקשיים

בשיווק קרקעות בגלל היעדר ביקושים.

לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח צמצומו של המלאי התכנוני, על מינהל התכנון ועל לשכת התכנון לבחון את הצורך להגדיל את יעדי התכנון המפורט למחוז הצפון. כמו כן, יש לנתח את החסמים המונעים את הקמתן של עשרות אלפי יח"ד ולפעולכדי לשפר את הנוגעים בדבר הגורמים להסרתם בשיתוף עם

זמינותו של המלאי התכנוני.

מהן68% יח"ד בהליכי תכנון, אך כ-50,000נמצא כי במחוז הצפון ישנן כ- מצויות בשלבים מוקדמים של ההליך הסטטוטורי )לפני הפקדה(. מאחרלהניח יש שנים, כמה בממוצע נמשכים תכניות של האישור שתהליכי

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת256

בהחלטת שנקבעו ביעדים לעמוד המחוז יתקשה הקרובות שבשנים הממשלה, אם לא יואצו הליכי התכנון.

על מינהל התכנון ועל לשכת התכנון לבחון אם היקף התכניות המצויות בטיפול יאפשר לעמוד ביעדים שנקבעו למחוז הצפון, כדי למנוע מבעוד מועד שחיקה של המלאי התכנוני. על לשכת

35התכנון לבחון את הפערים הגדולים שנוצרו בין יעדי תמ"א ובין התכנון המפורט בפועל ולנקוט צעדים לצמצומם.

קידום תכניות מפורטות במחוז הצפוןתכניות באישור מותנית לבנייה לזמינה קרקע של הפיכתה כאמור, מפורטות. בביקורת במחוז הצפון נבדקו תהליכי האישור של כמה תכניותומג'ד אל-כרום, שנועדו מפורטות בתחומי היישובים בענה, דיר אל-אסד

כ- הוועדה5,000להוספת ביזמת הוכנו המפורטות התכניות יח"ד. המקומית בקעת בית הכרם. להלן פירוט הנוגע לשתי תכניות:

/ ג ת ט ר ו מפ ת י נ כ 1ת 6 0 5 ם6 י ר ו מג ת נ ו כ ש מת ק ה - : ד ס א - ל א ר י ד ב ו ש י י ל ח ר ז מ בשנת מ החלה התכנית הכנת

בינואר 2001 צפון המחוזית בוועדה והתקבלה נועדה2006 התכנית . כ- ובה מגורים סיום הביקורת במחוז840להקמת שכונת יח"ד. במועד

טרם אושרה התכנית למתן תוקף. העיכובים באישורה2013הצפון במרץ מקורם היה, בין היתר, בהתמשכות בירור התנגדויות שהוגשו לה ובהיעדר פתרון ביוב. הליכי הקידום נמשכו יותר מעשר שנים מאז הוחל בהכנתה. בינתיים החלה בנייה בלתי חוקית בהיקפים גדולים בשטח התכנית, הפוגעת באינטרס הציבורי וגורמת לנזקים לכלל התושבים, ובעצם פוגעת בתכנון

ובניסיון להשלים את התכנית./ ג ת ט ר ו פ מ ת י נ כ 1ת 6 0 4 ת9 י נ ו פ צ ם י ר ו ג מ ת נ ו כ ש -

: ד ס א - ל א ר י ד והתקבלה בוועדה2000הכנת התכנית החלה בשנת ל . התכנית נועדה להקמת שכונת מגורים ובה2005המחוזית צפון בדצמבר

2012 יח"ד והוקצו בה שטחים לצורכי מסחר שכונתי. רק בדצמבר 640כ- היא אושרה. קידום2013מולאו כל התנאים למתן תוקף לתכנית ובינואר

התכנית עד אישורה נמשך זמן רב, בין היתר בגלל עיכובים במילוי התנאים להפקדה ובשל מחלוקת שנמשכה כשנתיים בין הרשות המקומית לרמ"י,

שנסובה על שיעורי ההפרשות מקרקעות המדינה לצורכי ציבור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

257משבר הדיור

בפרק זה הובאו ממצאים המלמדים על ליקויים בהליכי התכנון.בעניין מדיניותה את לממש הצליחה לא הממשלה כי נמצא אזורי אל הפיתוח את לנתב הצליחה ולא האוכלוסייה פיזור הפריפריה. גם מדיניותה העוסקת בהגדלת היצע יחידות הדיור התאפיינה במחדלים ובליקויים כמו אי-יישום החלטות ממשלה. כמו כן, מוסדות התכנון לא אישרו במשך השנים כמות מספיקה של יח"ד בתכניות מפורטות, והדבר גרם לשחיקתו של המלאישאושרו מהתכניות רבות של מימושן מזאת, יתרה התכנוני. מימושם שתהליך תנאים אחר במילוי מותנה דבר של בסופו נמשך לעתים קרובות כמה שנים. ממצאים אלו, וגם הממצאים על התמשכותם של הליכי תכנון סטטוטוריים על פני יותר מחצי עשור בממוצע, ממחישים את הקשיים של הממשלה להגמיש אתמועיל באופן ולהגיב קצרים זמן בפרקי הדיור יחידות היצע

לתנודתיות של שוק הדיור. על מינהל התכנון לפעול בתיאום עם הוועדות המחוזיות להאצת תהליכי העדכון של תכניות המתאר המקומיות במטרה לקדם

תכניות מפורטות למגורים מתוך ראייה כוללת. חשוב שבהתמודדות עם עליית מחירי הדיור יילקחו בחשבון יעדי התכנון הלאומיים ארוכי הטווח. על משרדי הממשלה הנוגעיםהשונים החסמים של להסרתם ביניהם בתיאום לפעול בדבר ולגבש תכניות עבודה מתואמות לטווח הארוך, כדי להתאים את תכנון שכונות מגורים ליעדי התכנון הלאומיים ולייעל את ניצולהכוונת לידי שיביאו פעולות לנקוט עליהם כן, כמו הקרקע. הפיתוח לאזורי הפריפריה ולצמצום פערים חברתיים וכלכליים.

משרד מבקר המדינה ממליץ שמינהל התכנון יקבע, בשיתוף עם משרדי האוצר והבינוי ועם רמ"י, עקרונות לניהול המידע עללגודלו של וישקול את הצורך בקביעת תקן המלאי התכנוני, מבעוד להתריע שיאפשרו אדומים" ו"קווים התכנוני המלאי מועד על מחסור חמור. על משרד הפנים לשפר את מהימנותתכניות למימוש הנוגע מידע להזין בו, מחזיק שהוא המידע המלאי על הנתונים את ולסווג מהמלאי( יח"ד של )גריעה

התכנוני על פי הערכה של רמת זמינותו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת258

פרק שביעישיווק קרקע למגורים

שלב נוסף בשרשרת הייצור של יחידות דיור הוא שלב שיווק הקרקע )כאשר מדובר במקרקעי ישראל(. שיווק הקרקע אפשרי לאחר שהסתיים הליך התכנון של הקרקע במוסדות התכנון. לרוב, הקרקעות משווקות ליזמים או

לרוכשים פרטיים לאחר פרסום מכרז. חוק רשות מקרקעי ישראל קובע כי מועצת מקרקעי ישראל תקבע את.1

המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל רמ"י, תפקח על פעולותיה ותאשראת הצעת תקציבה.

במהלך השנים האחרונות, ובעיקר מאז אימצה הממשלה את המלצות , קיבלה הממשלה כמה החלטות בנושאי2011ועדת טרכטנברג בסוף

שיווק יעדי הוגדרו ובחלקן כלליות חלקן למגורים, מקרקעין שיווק ספציפיים לרמ"י.

המדיניות את משקפים בהן שנקבעו והיעדים הממשלה החלטות הצעדים מהם נקבעו בהחלטות הדיור. לשוק בנוגע הממשלתית

הנדרשים בתהליכי שיווק יח"ד למגורים. אולם החלטות הממשלה בדבר יעדי השיווק לא נדונו במועצת מקרקעי ישראל. כמו כן לא התקבלו החלטות מועצה בדבר יעדי השיווק של

רמ"י, והדבר הביא לידי היעדר שיווק הולם או לידי שיווק שאין בו די.

בהינתן החלטות הממשלה כי מעיר מבקר המדינה משרד הקובעות יעדים לשיווק קרקעות מדינה למגורים, ראוי היה שמועצת מקרקעי ישראל תתכנס ותיצוק תוכן מפורט יותר

להחלטות אלו ותגדיר את היעדים הספציפיים של רמ"י.

כגוף המנהל את קרקעות המדינה רמ"י אחראית לשיווקן למגורים..2עם או הבינוי משרד עם בשיתוף לעתים נעשה הקרקעות שיווק הרשויות המקומיות )ככל שהרשויות שותפות לתכנון או לפיתוח(. עם

זאת, ריכוז נתוני השיווק מתקיים ברמ"י. באמצעות היא למגורים קרקעות להקצאת ביותר הנפוצה השיטה קרקע לרכישת מכרז פרסום לאחר במחיר. המרבה לכל מכרז למגורים המתמודדים מגישים הצעות, ורמ"י בודקת את תקינותן ואת עמידתן בתנאי המכרז. לאחר בדיקת ההצעות נקבע הזוכה בקרקע;

שלב זה מכונה ברמ"י "שיווק". רק לאחר קביעת הזוכה נחתמת עסקה הכוללת חוזה חכירה ופיתוח או חוזה רכישה, המתאים למכרז ולקרקע. לאחר החתימה הזוכה מעביר

לרמ"י את התמורה.זוכה או שבסופו של התהליך לא נחתמת עסקה; לעתים לא נקבע במקרים כאלו רמ"י שוב מפרסמת מכרז בנוגע לאותה הקרקע. זאת

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

259משבר הדיור

ועוד, לעתים שלב החתימה על העסקה מתקיים בשנה שלאחר פרסום המכרז. יוצא אפוא שעד החתימה על העסקה, אין הקרקע משווקת

בפועל ואין לה זוכה. רמ"י מפרסמת את נתוני השיווק ואלו מועברים לגופים המוסמכים )כמו

הממשלה והלמ"ס(.

יעדי הממשלה לשיווק לשיווק יעדים קבעו רמ"י של התקציב והצעות בהחלטותיה הממשלה קרקעות למגורים, המשותפים לרמ"י ולמשרד הבינוי. יעדי השיווק שנקבעו בהחלטות הממשלה האמורות הוטלו לעתים רק על רמ"י או על רמ"י ועל

, וכפי2003-2001משרד הבינוי כאחד. לאורך השנים, בדגש על השנים , לא עמדו רמ"י ומשרד הבינוי0שכבר עלה בדוח קודם של מבקר המדינה

ביעדי הממשלה. תמונה דומה עולה גם בנוגע לשנים שנבדקו בדוח הנוכחי,. 2014-2007דהיינו בשנים

לשנת רמ"י של התקציב "בהתאם2007בהצעת רמ"י תקציב נקבע ישראל מינהל מקרקעי ידי )על למגורים לבניה לשיווק קרקע לתחזית

בין הנע בהיקף הבינוי( - 18,250ומשרד בשנת21,000 דיור יחידות נקבע תקציב רמ"י על פי היקף2008". בהצעת תקציב רמ"י לשנת 2007

. 0 יח"ד על קרקע ציבורית25,000-22,000שיווק קרקעות לכ- הוטל על רמ"י לפעול לשיווק2009 ממאי 123בהחלטת הממשלה מס'

מ- יפחת שלא בהיקף למגורים כ-35,000יח"ד )מתוכן בשנה יח"ד יח"ד במכרזים פומביים(.25,000

ממרץ 4429החלטת ממשלה מס' הורתה לרמ"י ולמשרד הבינוי2012 להאיץ את קצב השיווק של יח"ד למגורים באופן שבחמש השנים הקרובות

יח"ד בממוצע בשנה(.40,000 יח"ד )כ-200,000ישווקו

משרד מבקר המדינה מעיר כי בהחלטות הממשלה לא נקבעוהיעדים הוגדרו לא למגורים, קרקעות בשיווק עדיפות סדרי קביעת לאופן בנוגע הסברים נכללו ולא למחוזות בחלוקה

היעדים. כאמור, החלטות אלו התקבלו בלי שרמ"י ומשרד הבינוי הציגו בפני הממשלה את מלוא הנתונים הרלוונטיים לקביעת מדיניות

הולמת ומתאימה.

ראו מבקר המדינה, 0 ושיווק של2005)ב 55דוח שנתי (, בפרק "תכנון עמ' למגורים", לבנייה קרקע

435-433.- מינהל מקרקעי ישראל לשנת 0 הצעת תקציב 32, פרק כו, עמ' 2007

.40, פרק כו, עמ' 2008והצעת תקציב - מינהל מקרקעי ישראל לשנת

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת260

נקבעו בין היתר, למשרד2013 מיוני 367 במסגרת החלטת ממשלה מס' הבינוי ולרמ"י, יעדי עסקאות )שיווק קרקעות למגורים שבו נחתם חוזה עם הזוכה(. נקבע כי מספר העסקאות השנתי בקרקעות שהן מקרקעי ישראל

יח"ד25,000שהמדינה משווקת או אחראית לייזום התכנון, לא יפחת מ- .2014-2013בכל אחת מהשנים

הקודמות, הממשלה להחלטות בניגוד זו, בהחלטה כי יצוין נקבעו יעדים מוגדרים למספר עסקאות ולא נקבעו יעדי שיווק. כמו כן, במסגרת דברי ההסבר להצעת ההחלטה הובאו נתוניםששימשו האחרונות, השנים במהלך שנחתמו עסקאות בדבר

בסיס לקביעת היעד האמור. נמצא כי בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל אין כל התייחסותנמצא לא ואף השיווק, יעדי בעניין הממשלה להחלטות או החלטות התקבלו ולא זה בנושא דיון במועצה שהתקיים הנחיות רלוונטיות וספציפיות המבטאות את מדיניות הממשלהבנושא זה. כמו כן, לא נמצא כי הוגדרו סדרי עדיפויות לשיווק.

ושל משרד הבינוי פעולות השיווק של רמ"ייחידות הדיור למגורים כי מספר בביקורת נמצא לאורך השנים שנבדקו שנחתמו עסקאות בגינן לא תאם את יעדי הממשלה בהחלטותיה. מקורן של הסיבות שהביאו לידי מצב דברים זה נעוץ בין היתר בחוסר התאמה בין תכנית העבודה להחלטות הממשלה, בהיעדר פרסום מכרזים על פי תכנית

העבודה ובהיעדר עסקאות בהיקף השווה לזה שפורסם.

תכנית העבודה של רמ"י ושל משרד הבינוי מדי שנה הכינה רמ"י תכנית עבודה שפירטה את יחידות הדיור המיועדותתכניות פי על לשיווק הדיור המתוכננות יחידות גם בה שנכללו לשיווק

העבודה של משרד הבינוי. נמצא כי בשנים2014-2007בבדיקת תכניות העבודה לשיווק של השנים

היה מספר יחידות הדיור לשיווק נמוך מיעדי הממשלה בכ-2010-2008 39% היעד שקבעה רמ"י היה אף נמוך ב-2009 )בממוצע(, ובשנת 19%

מהיעד שקבעה הממשלה.

הבינוי ומשרד רמ"י הכינו האמורות השנים בשלוש כי נמצא תכניות עבודה לשיווק וכללו בהן מספר יח"ד שאינו תואם ליעדי השיווק שקבעה הממשלה. יתרה מזאת, הן הכינו תכניות אלוובלי ישראל נדונו במועצת מקרקעי בלי שהחלטות הממשלה

שזו עדכנה את הממשלה בנושא.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

261משבר הדיור

יחידות ובין מספר יעדי הממשלה בעקבות הפער הגדול שבין הדיור שנכללו בתכניות העבודה לשיווק לשנים אלו, ראוי היה שרמ"י ומשרד הבינוי יבחנו מחדש תכניות אלו. כמו כן, ראויבפני לדיון יובאו יעדים הקובעות הממשלה שהחלטות היה ואת היעדים רלוונטיות את שתבחן ישראל מקרקעי מועצת אפשריים הם שאין תמצא אם עמדתה את ותציג ישימותם

להשגה.

פרסום המכרזים בפועל ביחס לתכנית העבודהק ו ו י לש ה ד ו ב ע ה ת ו י נ כ ת ת י י נ ב ן פ ו א

בתכנית העבודה לשיווק אמורות לכאורה להופיע יחידות הדיור הכלולות בתכניות מאושרות וזמינות לשיווק שהסבירות לשווקן גבוהה, אולם הופיעו

בהן מספר לא מבוטל של יח"ד שלא היו זמינות לשיווק.

אינן לשיווק העבודה תכניות כי מעיר המדינה מבקר משרד מותאמות באופן הראוי למצב בפועל וליכולת לשווק את יחידות הדיור בטווח הקרוב; הדבר גורם לסטייה ניכרת מתכנית העבודה

ואי-עמידה ביעדים.

הכוללת יעדי2014-2013רמ"י פעלה להכנת תכנית עבודה לשיווק לשנים כ- של מאי 97,000שיווק עד אולם יח"ד, לא2013 העבודה תכנית

הושלמה.

לשיווק כי ראוי שתכנית העבודה משרד מבקר המדינה מעיר וכמה כמה אחת על השנה, בתחילת תאושר מסוימת לשנה

כאשר היא כוללת יעדי שיווק לרבעונים הראשונים של השנה.

ה ד ו ב ע ה ת י נ כ ת ל ס ח י ב ם י ז ר מכ ה ם ו ס ר פ י נ ו ת ניחידות הדיור בתכניות העבודה בין מספר משרד מבקר המדינה השווה

ובין המספר שרמ"י פרסמה בפועל במכרזים.2014-2007לשיווק לשנים הבדיקה העלתה נתונים אלו:

בשנת 2013-2007בשנים )למעט יח"ד2011 מספרי רמ"י פרסמה ) בממוצע( מהמספרים שקבעה היא עצמה ביעדי השיווק24%הנמוכים )ב-

במסגרת תכניות העבודה, שכאמור גם הם היו נמוכים מיעדי הממשלה. רקפרסמה רמ"י מספר יח"ד הגבוה בכ-2011בשנת מהיעד שהוגדר10%

בתכנית העבודה. יח"ד ובפועל27,000 עמד יעד רמ"י לשיווק על כ-2007לדוגמה, בשנת

לבניית מכרזים רמ"י בשנת 15,300פרסמה בלבד, יח"ד כ-2008 -

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת262

יח"ד לעומת כ-24,000 יח"ד בלבד בפועל ובשנת 18,000 - כ-2012 יח"ד בלבד בפועל.33,700 יח"ד לעומת 51,600

קרקעות לשיווק מכרזים פרסמה לא רמ"י כי אפוא יוצא ביעדי עמידה שתאפשר יח"ד של מספיקה כמות הכוללים השיווק הלאומיים, לפי מה שקבעה במסגרת תכנית העבודה,

ובעשותה כן פגעה ביכולת להגדיל את ההיצע בשוק הדיור. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שרמ"י לא עמדה ביעדי השיווק תרמה למחסור בקרקע זמינה לבנייה למגורים, בייחודהגדל; הביקוש מול ההיצע הגדלת וביכולת הביקוש, באזורי לידי שתרמו הסיבות גם אחת זו התנהלותה הייתה ובעקיפין

עליית מחירי הדיור. עוד יצוין כי בהיעדר עדכון ויידוע של הממשלה בדבר אי-עמידההמדיניות, את המתווה כגוף הממשלה, החזיקה לא ביעדים

בתמונת מצב מלאה.

לשיווק קרקעחסמים כאמור, מלאי תכנוני זמין למגורים פירושו תכניות מפורטות מאושרות שליוכלו לאחר קרקע המיועדת למגורים הזמינה לשיווק ליזמים, כדי שאלו

הזכייה במכרז לקבל היתרי בנייה. עולה כי בשנת 2010מדו"ח עתודות קרקע שהפיקה רמ"י במאי 2010 יח"ד; וכ-280,000נמצאו בהליכי תכנון תכניות בהיקף של כ- 160,000

יח"ד כבר אושרו. נמצא כי ביח"ד שאושרו קיימת20100במחקר שערך מכון דש"א בשנת

שונים חסמים בשל לשיווק ניתנות שאינן יח"ד של מבוטלת לא כמות ולעתים יותר מחסם אחד לתכנית.

מיחידות הדיור שאושרו במוסדות התכנון במחוז33.5%עוד נמצא כי ב- , במחוז הצפון -50%הדרום נרשמו חסמים לשיווק; במחוז ירושלים - ב-

ובמחוז תל אביב42.4%, במחוז המרכז - 76.4%, במחוז חיפה - 42.8% -57.6%.

157,400יוצא אפוא שמתוך מלאי תכנוני מאושר לשיווק של יח"ד עמד מלאי התכניות הזמינות לשיווק )ונטולות חסמים( על

(.52% יח"ד בלבד )כ-81,231

לשנים לשיווק רמ"י בתכניות העבודה של כי2014-2007מעיון עולה לשיווק במועד זמינות היו יח"ד שלא בהן מספר לא מבוטל של מופיע

בתכנון"0 הרפורמה הצעת של וההשפעות הצורך "בחינת דש"א, מכון (.2010)נובמבר

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

263משבר הדיור

אישור תכנית העבודה אם בשל היעדר תכניות מפורטות תקפות אם בגלל. 0חסמי שיווק שונים

העבודה של בתכניות היעדים כי מעיר משרד מבקר המדינה רמ"י היו נמוכים מלכתחילה מיעדי הממשלה. אם ינוכו יחידות

הדיור שלהן חסמי שיווק, הפער אף יגדל. יתרה מזאת, הצגה של מלאי כה גדול של יח"ד שאינן זמינות לשיווק בתכנית העבודה עלולה להטעות את מקבלי ההחלטות

משום שהסיכוי להצליח בשיווקן מוטל בספק. בהינתן כי אין רמ"י מחזיקה בתכניות זמינות לשיווק מספיקות,תכניות מיעדי נמוכים במספרים ואף הממשלה יעדי פי על העבודה שלה עצמה, מן הראוי היה שרמ"י תציג בפני מועצתשיהיה כדי אמתית מצב תמונת והממשלה ישראל מקרקעי הקרקעות היצע להגברת פתרונות למציאת להיערך אפשר

למגורים.

כדי לבחון את זמינות המלאי התכנוני המאושר לשיווק בחן משרד מבקר . נמצא כי2014-2013המדינה את תכנית העבודה לשיווק של רמ"י לשנים

גם בתכנית עבודה זו קיימת כמות גדולה של יח"ד שבפועל אינן זמינותלשיווק.

נמצא כי במסגרת תכנית עבודה זו עיקר חסמי השיווק הוא מחלוקות עם 54 תכניות(, חסמים הקשורים לנושאי ביוב וניקוז )62הרשויות המקומיות )

תכניות(,34 תכניות(, חסמי תחבורה למיניהם )41תכניות(, פינוי קרקע ) תכניות( וחסמי תשתיות19 תכניות(, חסמי עתיקות )34חסמי פדיון קרקע )

תכניות(. כפי שיובהר להלן, חלק ניכר מהחסמים עולים כבר15לאומיות )בשלביו המוקדמים של התכנון. להלן דוגמאות:

/ ג ר ת ט ר ו פ מ ת י נ כ ת ( ה ר ט מש ה ט ק י ו ר פ - ן ג ת מ ר1 1 1 3: לבניית ( נועדה הזאת התכנית ממתחם200 חלק על יח"ד

, אז1997תחנת משטרת רמת גן. התכנית נדונה לראשונה כבר במרץ גן כי המשטרה תפנה חלק ועיריית רמת ישראל החליטו רמ"י, משטרת

פונה חלק מהמתחם אך לא ניתן להתחיל2013נכון ליולי משטח התחנה. בעבודות כי לטענת המשטרה הן יפריעו לתפקודו השוטף של מרחב דן;בכללותה המשטרה תחנת את להעביר יש העבודות ביצוע בזמן לכן,

למבנה קבע או זמני אחר. ציין ראש עיריית רמת גן כי משטרת ישראל עדיין2013בתשובתו מדצמבר

מעכבת את הפרויקט משום שטרם איתרה שטח חלופי להעתקת התחנהאליו.

/ הצ ( ב ו נ י ת " ב מק - ה נ ו י ר פ 1כ 3 5 / 1 / 2/ ש צ ו א 7 0 / 2 / 0: זו במכרז של רמ"י למתן רשות ( במקורה פורסמה תכנית

בינואר זכויות במקרקעין, כבר ולאופציה לרכישת . לאחר1996לתכנון לדוגמה, בשנת 0 נמצאו ראויות לשיווק מידי )ללא כל חסם( 2007 3,062

בלבד מהיעד המוגדר לכאורה בתכנית העבודה לשנה זו.53%יח"ד שהן

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת264

קביעת זוכה במכרז החל התכנון. במהלך השנים שחלפו העלתה המועצה המקומית טענות בדבר חוסר התאמה בין התכנית לצרכים המקומיים. אף

יותר מ- שנים ואף על פי שהתכנית מופיעה בתכנית העבודה18שחלפו היא טרם שווקה, בעיקר בשל חסמי תשתיות2014-2013לשיווק לשנים

התחבורה. / א ת ת ט ר ו מפ ת י נ כ ת ( ם י י ו ג ל ס נ - ב י ב א ל ת

2 5 2 3/ מ ב /1 לפטור :(4 הוועדה דנה השיכון שר המלצת בעקבות , בעניין הקצאת הקרקע לעמותה חרדית1991ממכרז של רמ"י, במאי

.1993במטרה להקים קריה חרדית במתחם. התב"ע אושרה כבר בשנת החורג החרדית האוכלוסייה אופי בשל זו להקצאה התנגד העיר ראש ממאפייני האוכלוסייה באזור. לאחר שהתכנית לא מומשה, נכון לאוגוסט

רמ"י ועיריית תל אביב-יפו מקדמות תכנית חדשה שתחול על שטח2013 יח"ד. התכנית נמצאת בשלבי1,700 דונם הכוללת בנייתן של 200של כ-

לשנים לשיווק של רמ"י והיא מופיעה בתכנית העבודה -2014הפקדה 2013 .

/ ח ת ט ר ו פ מ ת י נ כ ת ( ר י מ נ י ל ד מג - ן ו ל ו 4ח 4 4: תכנית ( יח"ד בשני מגדלים במקום שעמד "המרכז הטכנולוגי224זו נועדה לבניית

ביולי הממשלתי. הדיור בידי מצויות והפעלתו שהחזקתו 1999נמיר" הוגשה לרמ"י הערכת שמאות שקבעה כי הפרויקט יהיה כדאי כל עוד ייבנו

קומות כל אחד. אף30 יח"ד, ככל הנראה בשני מגדלים בני 240לפחות שנה ממועד פרסום הערכת הכדאיות ואף על פי שהתכנית14שחלפו כ-

, המתחם2014-2013כלולה בתכנית העבודה לשיווק של רמ"י לשנים טרם שווק.

יוצא אפוא כי אופן הצגת תכנית השיווק של רמ"י בפני מקבלי ההחלטות - תכנית לשיווק שכללה מספר לא מבוטל של יח"ד שידוע על חסמים לשיווקן - לא סיפק תמונת מצב מהימנה של

שוק הנדל"ן. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר כי יותר מעשור לאחרהדיור יחידות מפורטת, תכנית של אישורה או תכנונה מועד

הכלולות בה עדיין אינן זמינות לשיווק.

כדי לפתור את המחלוקות עם כי ציין מנהל רמ"י בתשובתה של רמ"י גדולים קיבלה ולשחרר חסמים המעכבים פרויקטים הרשויות המקומיות

בספטמבר החלטה, בנובמבר2013הממשלה אימצה רמ"י שמועצת , רשויות מקומיות2013 עם גג הנוגעת לעקרונות החתימה על הסכמי ,

לטובת הסרת חסמי שיווק ופיתוח. מול כל רשות רלוונטית ייחתם הסכם גגבפתרון שיסייעו הרלוונטיים הממשלה משרדי את גם בתוכו שיאגד ככל מהר יח"ד של בנייתן לאפשר כדי החסמים ובהסרת המחלוקות

האפשר. מנהל רמ"י ציין למשל את ההסכם עם עיריית קריית גת שיאפשר את שיווקן

כ- בקרוב2,000של להיחתם צפויים כי ציין עוד הקרוב. בזמן יח"ד וקריית מודיעין העין, )ראש מקומיות רשויות כמה עם נוספים הסכמים

ביאליק(.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

265משבר הדיור

את בעתיד לבחון יהיה ראוי כי מציין המדינה מבקר משרד הרשויות עם המחלוקות לפתרון הגג הסכמי של תרומתם

המקומיות ולקיצור משך הטיפול בחסמים למיניהם.בתכניות מופיעים לעיל המוזכרים מהפרויקטים חלק כאמור,

לשנים הבינוי משרד ושל רמ"י של לשיווק -2014העבודה , אף שהחסמים הבולטים בהן טרם טופלו למרות הזמן2013

הרב שחלף. התכנון בהליכי כבר עלו החסמים רוב כי עולה מהביקורת כי אם מדובר בחסמי ונמשכו שנים רבות. הועלה המוקדמים תכנון )כמו תשתיות ותחבורה(, מן הראוי לנסות ולפתור חסמים אלו כבר במהלך התכנון ולפני מתן תוקף לתכנית כדי שבסופו של דבר תאושר תכנית מפורטת נטולת חסמים וזמינה לשיווק. באופן הזה יהיה אפשר להגדיל את המלאי התכנוני של היצעאת יותר מדויק באופן ולאמוד לשיווק הזמינות הקרקעות

המועד הריאלי לשיווקן.

עסקאות מקרקעיןה מ ס ר פ ש ם י ז ר מכ ל ס ח י ב ל ע ו פ ב ו מ ת ח נ ש ת ו א ק ס ע

י " מ ר כאמור, לקבלת תמונה מהימנה על הצלחה בשיווקים יש לבחון את מספר

יחידות הדיור שבגינן נחתמות בסופו של דבר עסקאות.

מספר את בפרסומיהם הציגו הבינוי ומשרד רמ"י כי נמצא יחידות הדיור שפורסמו לשיווק, אף שכאמור השיווק ממומש רק

כאשר נחתמת עסקה בין הזוכה במכרז ובין רמ"י. מבקר המדינה מעיר כי רמ"י ומשרד הבינוי לא הציגו תמונה

מדויקת של כמות יחידות הדיור ששווקו בהצלחה.

בהשוואה שערך משרד מבקר המדינה בין מספרי יחידות הדיור שפורסמובמהלך במכרזים

ובין מספר יחידות הדיור שנכללו בעסקאות שנחתמו בפועל2014-2007 )תוצאת מכרזים בלבד( נמצאו פערים גדולים.

1לוח יח"ד שפורסמו במכרזים ויח"ד שנכללו בעסקאות שנחתמו בפועל,

2014-2007

שנה יח"ד שפורסמו

במכרזים

יח"ד בעסקאות שנחתמובפועל

)כתוצאה ממכרז(200715,3654,647200817,6277,165

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת266

200920,5779,975201025,58316,715201139,44418,277201233,6659,102201329,97120,12617,39010,979 )עד יולי(2014

199,62296,986סה"כ

היקף העסקאות שנחתמו משנת כי מהנתונים המוצגים עולה יולי 2007 עד היה 2014

יחידות הדיור שפורסמו במכרזים.49%כ- )בממוצע( ממספר בשנים שנחתמו העסקאות מספר כי יצוין 2013-2007עוד

רמ"י37%מהווה שקבעה השנתיים השיווק מיעדי בלבד במסגרת תכניות העבודה שלה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שרמ"י ומשרד הבינוי מהמכרזים50%יבחנו את הסיבה להיעדר מימושם של יותר מ-

שפורסמו. עליהם להפיק את הלקחים הנדרשים כדי לשפר אתאופן שיווק יחידות הדיור.

י ד ע י ל ס ח י ב ל ע ו פ ב ן י ע ק ר מק ב ו מ ת ח נ ש ת ו א ק ס עה ל ש מ מ ה

לקבלת תמונה מהימנה על אופן השגת יעדי השיווק יש לבחון אותם על פי מספר יחידות הדיור שבגינן נחתמו עסקאות, מכיוון שלעתים לא כל יחידות

הדיור שפורסמו במכרז אכן שווקו.

ששיווקן הדיור יחידות מספר את בחן המדינה מבקר משרד הסתיים בעסקאות )בפטור ממכרז ובמכרז( ביחס ליעדי השיווק

. בדיקה זו2013-2007שהוכתבו בהחלטות הממשלה, בשנים העלתה כי בשנים האמורות נחתמו עסקאות שכללו יח"ד בהיקף

)בממוצע( מיעדי הממשלה.66%של כ-נחתמו עסקאות שכללו יח"ד בהיקף2012יש לציין כי בשנת

זאת, בשנת 38%של לעומת מיעדי הממשלה. בלבד 2013 ב- הגדול בהיקף יח"ד שכללו עסקאות מיעדי20%נחתמו

הממשלה.

כי2014משרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר לעצמה הן2014-2013בשנים ביעדים אשר הציבה עומדת הממשלה

בתכנון והן בשיווק.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

267משבר הדיור

במחוזותהתאמת השיווק לגידול במשקי הבית מעבר לחשיבות שבהשגת יעדי השיווק ובהגברת קצב השיווק באופן ניכר,ולגידול במשקי הבית עולה הצורך גם בהתאמת השיווק לאזורי הביקוש יותר, דהיינו ואיכותי ייעשה באופן מכוון במחוזות השונים. ככל שהשיווק שיווק באזורי ביקוש על פי הגידול בקצב האוכלוסייה וצורכי הציבור, כך יצלח יותר. אם לא ייעשה השיווק באופן האמור, רוב סיכוייו להיכשל או להביא לידי הצפה באזורים מסוימים, ואזורי הביקוש יוותרו ללא כל מענה

לביקושי הציבור ולצורכי משקי הבית.

התאמת השיווק לגידול במשקי הבית כאמור, בנושא ייזום התכנון, כמו גם בנושא השיווק, ניתן לצפות כי מספר יחידות הדיור המפורסמות על מקרקעי ישראל ושבגינן נחתמות עסקאות,

יתאים לגידול היחסי במשקי הבית במחוזות. מבדיקת הגידול היחסי במשקי הבית במחוזות לעומת העסקאות שנחתמו,

, עולה כדלקמן:2012-2007בקרקעות שאינן פרטיות, בשנים

2לוח הגידול היחסי במשקי הבית ומספר יחידות הדיור בעסקאות שנחתמו

2012-2007לפי מחוזות,

מחוזגידול יחסי

במשקי הבית

מספר יח"ד בעסקאות שנחתמו )בפטור ובמכרז(

היחס בין הגידול )היחסי( במשקי

הבית ובין העסקאות שנחתמו )בפטור

ובמכרז(27,50016,90061%הדרום32,73620,18162%הצפון17,34011,92969%חיפה

65,76425,69639%המרכז21,9955,55525%תל אביב22,74818,52281%ירושלים

188,08398,78353%סך הכול

,188,083כעולה מן הנתונים, בעוד שהגידול היחסי במשקי הבית עמד על לגבי יח"ד; כלומר נרשם מחסור של כ-98,783נחתמו עסקאות 50%

מחסור זה ניכר בייחוד במחוז תל אביב ) ביח"ד לגביהן נחתמו עסקאות.(.39%( ובמחוז המרכז )25%

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת268

לא הייתה כל התאמה בין2012-2007יוצא אפוא כי בשנים שבגינן הדיור יחידות מספר ובין הבית במשקי היחסי הגידול קרקעות מלאי רמ"י שיווקה לא וממילא עסקאות, נחתמו יצר פער הדבר מחוזות. באותם הצפויים לביקושים שהתאים הולך וגדל של ביקוש מול היצע, ובעקיפין גרם לעלייה במחירי הדיור. הגדלת ההיצע של קרקעות למגורים באופן שוטף, ולאליצור הייתה הדיור, עשויה בשוק ומצוקה בעתות משבר רק בבואה לכן הדיור. מחירי על לטובה שתשפיע בשוק תחרות לקבוע את תכנית השיווק שלה, מן הראוי שרמ"י תתייחס לגידול

הצפוי במשקי הבית בחלוקה למחוזות ולאזורים ספציפיים.

אופן הצגת נתוני השיווק בנתונים שהציגו רמ"י ומשרד הבינוי בדוחות הסטטיסטיים השונים קיימות אי-התאמות. לעתים נספרו יח"ד ששווקו באמצעות מכרז בלבד ולעתיםיח"ד ששווקו באמצעות מחיר למשתכן. לפעמים נספרות גם נספרו גם יחידות נספרות הדוחות בכל ולא בפטור ממכרז, הדיור ששווקו יחידות הדיור בניהולה של חברת עמידר. כמו כן, לא תמיד מופיעים הנתונים בניכוי

ביטולים. שפורסמו בדוח הפעילות של רמ"י2009לדוגמה, בין נתוני השיווק לשנת

ובין אלו שפורסמו בחוברת המידע "ענף הבנייה בישראל ניתוח כלכלי -מ-2012 יותר של פער נרשם הבינוי ובשנת4,000" של משרד יח"ד; יח"ד. 10,000 נרשם פער של כ-2011

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמידע בדבר יחידות הדיורושיטתי עקבי באופן יוצג עסקאות בגינן ונחתמו שפורסמו ובהתאמה בין הגופים הרלוונטיים; הכול כדי להציג תמונת מצבתהליך של קיומו שתאפשר הדיור שוק של ואמינה מהימנה קבלת החלטות אסטרטגיות, קביעת יעדים נכונים ובניית מדיניות

התואמת למצב השוק.

ויעדים מטרות קביעת על אמונה ישראל מקרקעי מועצת קרקעיים ועל קביעת מדיניותה של רמ"י. אולם לאורך שנים לא קבעה מועצת מקרקעי ישראל מדיניות ברורה בנושאי השיווקמקרקעין לשיווק הנוגעות מפורשות החלטות קיבלה ולא למגורים שמכוחן ייגזרו המדיניות, המטרות והיעדים הספציפיים

של רמ"י ושל משרד הבינוי.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

269משבר הדיור

יתרה לשיווק. ביעדי הממשלה הבינוי לא עמדו ומשרד רמ"י מזאת, לא נמצא כי התקיים דיון או בירור כלשהו במסגרת גופים אלו בנוגע לאי-השגת היעדים. רמ"י ומשרד הבינוי גם לא ניתחויכולתם מצב זה, וממילא לא העלו בפני הממשלה את חוסר לעמוד ביעדים שקבעה, כדי לאפשר לה להיערך למתן פתרונות

אלטרנטיביים להשגת יעדי השיווק. מצב תמונת לממשלה הציגה לא רמ"י כי נראה לכך, נוסף ריאליים יעדים מלאה של שוק הנדל"ן, שתאפשר לה לקבוע בהחלטותיה הנוגעות לנושא זה התואמים למידע השיווקי המצוי

בידיה. רמ"י ומשרד הבינוי לא התאימו את השיווק של יחידות הדיור להתפתחות אזורי הביקוש למגורים ולגידול משקי הבית, על פי

המחוזות השונים בארץ. חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי אינו זמין בפועל לשיווק בשל חסמים למיניהם. בעקבות כך נרשם פער גדול בין מספר יחידות הדיור המופיע בתכנית העבודה למספר המפורסם לשיווק. פער גדולובין מספר יחידות נוצר גם בין מספר יחידות הדיור שפורסמו

הדיור שבגינן נחתמו בפועל עסקאות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת270

פרק שמיני )מקרקעי ישראל(מחירי הקרקע

שיטת שיווק הקרקעות הנפוצה של רמ"י היא באמצעות מכרז שבו נקבע מחיר מינימום לקרקע. נקודת המוצא היא שאת עלות הקרקע יכסה היזםנגזרות אפוא שההצעות יוצא שיקבל מהרוכש. הדירה מחיר באמצעות

מהמחיר הצפוי של הדירה בשוק.

היצע כאשר הדיור. במחירי מרכזי חלק הקרקע למחיר הקרקעות למגורים קטן באופן יחסי ואינו נותן מענה לביקוש, מחירי הדיור עולים ובהתאם גם מחירי הקרקע. אם כך, ככל שישווקו יותר קרקעות יגדל ההיצע; הדבר ימתן את עליית מחירי

הדיור ועשוי למנוע את העלייה במחירי הקרקע.

קביעת מחיר הקרקע המיועדת לשיווק נעשית באמצעות שמאי הקובע את המחיר על פי מספר פרמטרים ובהם מחירי הדיור באזור המיועד לשיווק. לאחר קביעת מחיר הקרקע רמ"י משווקת את הקרקע בהנחה מהערך המקסימלי שנקבע, וזאת על פי מפת אזורי העדיפות שקבעו הממשלות

לאורך השנים ולפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל בדבר גובה ההנחה.

מחירי הקרקע מול מחירי הדיורישראל בבנק שנערך מחקר הוא0לפי המחיר לחישוב הנתונים מסד ,

תוצאות המכרזים שרמ"י פרסמה בנוגע למקרקעין שנועדו לבנייה למגורים בבנייה רוויה(.89%רוויה או נמוכה או צמודת קרקע )כ-

מהמחקר עולה כי מחיר הקרקע הוא מרכיב מהותי במחיר הדירה לצרכן, בייחוד באזורי ביקוש. בישראל מחיר הקרקע, בממוצע כלל-ארצי לשנים

ממחיר הדירה לצרכן. במרכז הארץ חלקה33%, מתקרב ל-2010-2009.0של הקרקע גבוה בהרבה מאשר בפריפריה

עם זאת, נמצאו הבדלים בשינויים במחירי הקרקע ובמחירי הדיור בין מרכזעלו מחירי הקרקע ליח"ד בבנייה2011-2006הארץ לפריפריה. בשנים

וכך גם מחירי הדיור; בפריפריה עליית מחירי60%רוויה באזור המרכז בכ-בשנים 0 למגורים קרקע מחירי "התפתחות ישראל, בנק 2012-1998( "

5.6.13.)טיוטת0 צוינה "השלכות צעדי מיסוי מקרקעין", לעיל, בפרק בשער השני

מחקר שהזמין משרד הבינוי ובה הובאו נתונים שונים במעט הנוגעים לשיעורובפרויקטים התמקדה המחקר טיוטת הדירה. ממחיר הקרקע מחיר של

וצוין בה שמשנת 2009-2007שהקרקע שלהם נרכשה בשנים חלה2008 עלייה חדה הן במחירי הקרקעות הן במחירי הדירות, בעיקר באזורי הביקוש.מייצגים פרויקטים שבהם משקל בטיוטת המחקר סביר שהנתונים לפיכך,

הקרקע מסך העלות נמוכים לעומת מחירם במועד הכנת טיוטת המחקר.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

271משבר הדיור

)כ- יותר מתונה הייתה הדיור 15%הקרקע מחירי של עלייה לעומת ).50%בכ-

מהנתונים עולה כי במרכז הארץ אחוז התייקרות הקרקע תואםוהיצע לדיור גבוה ביקוש דהיינו הדיור, מחירי עליית לאחוז רוב שבה בפריפריה זאת, לעומת לבנייה. קרקע של מוגבל הקרקעות מצויות בניהולה של רמ"י, המתאם חלש יותר; וזאת משום שניתן למתן את עליית מחירי הדיור באמצעות שיווק נרחב של קרקעות בפרק זמן קצר יותר. יוצא אפוא ששיווק נרחב של

קרקע עשוי לתרום לירידה במחירי הדיור. עם זאת, נמצא כי גם כאשר מחיר הקרקע במכרזים שפרסמה רמ"י לכאורה ירד הן במרכז הארץ הן באזורי עדיפות לאומית,

הוזלה זו אינה באה תמיד לידי ביטוי במחירי הדיור.

פעילות רמ"י להורדת מחירי הקרקע ותוצאותיהם י ז ר כ מ ב ם ו מ י נ י מ ה י ר י ח מ ת ד ר ו ה

נקטה רמ"י כמה פעולות שיביאו לידי ירידת מחירי הדיור ובהן0על פי נתוניה 35% מהערכת השמאי ל-50%הורדת מחיר המינימום במכרזי הרשות מ-

ול- מיישום המלצות25%במרכז הארץ כחלק לאומית, עדיפות באזורי פריסת את הקבלנים על הקלה רמ"י לכך, נוסף טרכטנברג. ועדת ליזמים שסיימו את הבנייה התשלומים על הקרקע, ואף נתנה תמריצים

ממחיר הקרקע. 15%בתקופה קצרה מהמתוכנן, שיכלו להגיע עד לכדי החלה להסתמן מגמה2012על פי ניתוח מכרזי הקרקע של רמ"י, משנת

של ירידה במחירי הקרקע, בעיקר בבנייה רוויה, לעומת מחירי הדיור שבהם. 2013 ונמשכה גם בשנת 2008חלה עלייה חדה משנת

רוויה בנייה נתוני שיווק של ניתוח השינוי במחירי הקרקע נבדקו לצורך בכמה ערים מתוך התמקדות באזורי ביקוש. לצורך הניתוח נבדקו אותן

ערים, אותן שכונות ואותן תכניות. מהנתונים עולה כי פעילות רמ"י הביאה לידי ירידה במחירי הקרקע, בייחוד באזורי ביקוש, אך זו לא באה לידי ביטוי במחירי הדיור. מניתוח ראשוני של

בשנת שפורסמו רמ"י והצהרות2013מכרזי במשק המצב כי עלה הממשלה בנושא הורדת מחירי הדיור מעוררים בקרב היזמים ציפייה לירידה או לפחות להתמתנות בעליית מחירי הדיור. לפיכך, במכרזי רמ"י היזמים

מגישים הצעות נמוכות יותר באופן יחסי. חרף זאת טרם ירדו מחירי הדיור.נמדדה בשיווק קרקעות לנוכח המאמצים כי ציין מנהל רמ"י בתשובתו

במחירי30%, על פי נתוני רמ"י, ירידה ממוצעת של כ-2013-2012בשנים הקרקע ליח"ד, שלא באה לידי ביטוי במחיר יחידת הדיור.

,2012 דין וחשבון על פעולות מינהל )רשות( מקרקעי ישראל לשנת התקציב 0.13-11(, עמ' 2013 )התשע"ג-52מספר

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת272

ירידה כי כפי שהשתקף בנתונים, משרד מבקר המדינה מציין לבדה במחירי הקרקע, ללא כל טיפול בהיצע הכולל של יח"ד

זמינות לשיווק, לא הביאה לידי הוזלה במחירי הדיור.

י " מ ר ל ש ז ר כ מ ב ה ת נ ק נ ש ע ק ר ק ל ע ת ו י ו כ ז ת ר י מכ כאמור, מחיר הקרקע נקבע לפי היקף הביקוש. כל עוד הביקוש יהיה גבוה מההיצע הצפוי, גם למחיר נמוך של קרקע לא תהיה בהכרח השפעה של ממש על מחיר יחידת דיור. הביקוש הגבוה ליח"ד לא יוצר בהכרח תמריץ ליזם להוריד את מחירי יחידות הדיור, גם אם מחיר הקרקע נמוך באופן יחסי. בדרך כלל, לא ניתן לבודד את מחיר הקרקע מהמחיר שבו נמכרת יחידת דיור. אולם היזם מוכר לעתים את הקרקע במחיר גבוה מהמחיר

שהוא שילם לרמ"י ואת הרווח הוא גורף לכיסו. את רמ"י מכרה חריש ובעיר בנתניה ימים" "עיר בפרויקטים לדוגמה, הקרקע ליזם פרטי במחיר לכאורה נמוך משווי השוק. על פניו, מהלך זה אמור היה להוזיל חלק ניכר מעלויות הקבלן וכפועל יוצא להוזיל גם את מחיר יחידת הדיור לרוכש הפרטי. בפועל, שני היזמים שזכו במכרז הקרקעיותר ממחיר הקנייה של רמ"י העדיפו למכור את הקרקע במחיר גבוה

מרמ"י ולגרוף את הרווח לכיסם. מהדוגמאות עולה שכבר בעת פרסום המכרז היו בשוק רוכשים פוטנציאלים )שלא זכו במכרז( שהיו מוכנים לשלם על הקרקע מחיר גבוה יותר מהמחיר שנקבע במכרז ושולם לרמ"י. אם כך, בפועל מחיר הקרקע גבוה מהמחיר שנקבע במכרז, לכן מחירי יחידות הדיור בפרויקטים אלו לא ישקפו בהכרח

את המחיר הנמוך יחסית של הקרקע שנקבע במכרז.

יוצא אפוא שבסופו של דבר מחירי הדיור לא ישקפו בהכרח אתבעבורה, קיבלה שהמדינה הקרקע של יחסית הנמוך המחיר אלא ישקפו את גובה הביקוש ליח"ד בפרויקט כלשהו או באזורמוכן יהיה יוצא ישקפו גם את המחיר שהיזם וכפועל מסוים,

לשלם בעבור הקרקע. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולות של הורדת מחיר הקרקעדיור יחידת של מחיר להורדת משלימות פעולות ביצוע ללא פוגעות ביכולתם של הגופים הרלוונטיים להוריד או לכל הפחות למתן את מחירי הדיור. מן הראוי שרמ"י תגביר את קצב שיווקאת שיבטיחו נוספות פעולות ביצוע עם בבד בד הקרקעות

השתקפותה של ההוזלה גם במחירי הדיור לרוכש הפרטי.

בתשובתו כתב מנהל רמ"י כי לא ניתן להוריד את מחירי הדיור במדינה ללא קביעת מחיר קבוע ליחידת דיור באזור מסוים - "מחיר מטרה" - שיהיה

ממחיר השוק שלה. עוד ציין כי מהלך כזה יהיה אפקטיבי15%נמוך בכ- אם תשווק כמות גדולה של יח"ד במחיר מטרה באזורי ביקוש, שישפיעו על כל שוק הדיור. ללא מהלך כזה, היכול להתבצע רק בידי הממשלה, לא

ניתן בעת הזאת להוריד את מחירי הדיור בישראל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

273משבר הדיור

מסר סגן הממונה על אגף התקציבים כי אכן ניתן2014בתשובתו מינואר לקבוע מחיר מטרה, אך רק כאשר כמות גדולה של יח"ד משווקת באזורי ביקוש בתוך פרק זמן קצר. מאחר שלמדינה אין מלאי גדול של קרקעותיח"ד של יחסית קטנה כמות שיווק הרי ביקוש, באזורי לשיווק זמינות במסגרת מחיר מטרה עשוי לגרום לכישלון המכרזים בשל הפגיעה ברווחיותישפיע היזמים, או לחלופין מתן הטבות גדולות למתי מעט, מהלך שלא

באופן מהותי ורחב על מחירי הדיור. הוא ציין כי שימוש בשיטת מחיר מטרה דורש פיקוח אינטנסיבי מצד המדינהלפי הבנייה בסטנדרט עמידה ובהן בהתחייבויותיו, הקבלן עמידת על יחידת הדיור לקונה. ולבסוף מחיר המפרט הטכני, היקף עבודות הגמר פיקוח כזה דורש היערכות מיוחדת והקצאת משאבים ועלול להגביר את

החיכוך בין הקבלן למדינה.

משרד מבקר המדינה מציין כי הוזלה של מחירי הקרקע מצדהקרקע שיווק היקף של ניכרת בהגדלה שתלווה בלי רמ"י, למגורים, לא תתרום בהכרח להוזלה במחיר יחידת הדיור לצרכן. לכן, יש לבחון הוזלה במחיר הקרקע ליזם בד בבד עם איתורמעלות הנובעות והקלות הנחות שישקללו נוספים פתרונות מתוך והכול הדיור; במחירי ביטוי לידי ויבואו ליזם, הקרקע

תיאום מלא בין כל הגורמים הרלוונטיים הנוגעים לשוק הדיור. קיבלה הממשלה החלטה להנחות את2014יצוין כי באפריל

.2019-2014רמ"י לשווק קרקעות בשיטת מחיר מטרה בשנים האמורות בשנים לשווק היא זו בהחלטה הטמונה הכוונה

יח"ד בבנייה רוויה על פי כללים והנחיות ספציפיים66,000כ- שתקבע רמ"י.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת274

פרק תשיעימימוש תכניות למגורים -

פיתוח הקרקע ותהליכי רישוי הבנייההשלבים הייצור. בשרשרת האחרון השלב הוא למגורים תכניות מימוש החשובים בתהליך המימוש של התכניות מצויים באחריות השלטון המקומי. כאמור, הרשויות המקומיות נושאות באחריות לביצוע עבודות הפיתוח של תשתיות מוניציפליות שהן תנאי הכרחי לבניית שכונות מגורים, והרשויות הן אלו המוסמכות לקבל החלטות בתהליכי רישוי הבנייה. בפרק על שיווק קרקעות לעיל הוצגו חסמים המונעים שיווק של קרקע למגורים ובסופו שלאת ירחיב זה פרק אינה מתממשת. התכנית הקרקע שיווק ללא דבר היריעה בסוגיית מימוש תכניות למגורים ויוצגו בו ממצאים הנוגעים לחסמים

נוספים המעכבים מימוש תכניות בכלל הקרקעות.

תהליכי מימוש תכניות למגורים על פי חוק התכנון והבנייה, כדי לבנות על קרקע ולהשתמש בה ישנו צורךרשויות או המקומיות הוועדות ככלל, ומבנה. מבנה לכל בנייה בהיתר בחוק שנקבעה בדרך הבנייה היתרי את מוציאות המקומיות הרישוי

)ז( לחוק נקבע כי היתר בנייה מותנה באישור תכנית145ובתקנות. בסעיף עם הוראות מפורטות )כמו פירוט ייעודי הקרקע, הגדרת קווי בניין, מספר

הקומות ושטחי הבנייה המותרים(.

שרשרת של הקריטי בנתיב אפוא מצוי הבנייה רישוי תהליך אולם תכנית. ללא היתר ואין היתר ללא בנייה אין - הייצור מימוש תכניות למגורים והגשת בקשות להיתר בנייה ייתכנו רק

אם יתקיימו תנאים נוספים כמפורט להלן:

ס ק נ פ ב ם ו ש י ר ו ת ו ק ל ח ל ו ם י ש ר ג מ ל ע ק ר הק ת ק ו ל ח: ן י ע ק ר ק מ לחוק התכנון והבנייה נקבע כי לא יינתן היתר137 בסעיף ה

בנייה לקרקע אלא על פי תשריט חלוקת קרקע שאושר, או באין תשריטהקרקע של לחלוקה הכללים המחוזית. הוועדה בהסכמת - כאמור למגרשים ולחלקות, לרבות חלוקה מחדש, וההיבטים הקנייניים והשמאייםעקרונות גם נקבעו בחוק ובתקנותיו. בחוק מפורטים בכך הכרוכים טבלאות להכין יש כי נקבע ובתקנות הקרקע, של מחודשת לחלוקה המפרטות את הקצאת הקרקע ואת האיזון של שווי החלקות והמגרשים

תקנה לפי איזון(. טבלת - )להלן מחדש החלוקה בתקנות11לאחר , אין להוציא היתר2009התכנון והבניה )תכנית איחוד וחלוקה(, התשס"ט-

לצורכי תכנית בעבורה אישרה לא המקומית שהוועדה בקרקע לבנייה רישום בפנקס המקרקעין.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

275משבר הדיור

על החלות המאושרות המפורטות התכניות שאם אפוא יוצא למגרשים הקרקע חלוקת בדבר הוראות כללו לא הקרקע ולחלקות, לא ניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה אלא אם תאשר הוועדה המקומית גם תשריט חלוקת קרקע וגם תכנית לצורכי

רישום.

: ת ו י ל פ י צ י נ ו מ ת ו י ת ש ת ח ו ת י לשם הקמתן של שכונות מגוריםפ חדשות שבהן מאות ואף אלפי יח"ד, נדרש לתכנן ולבנות תשתיות בתוךובניית השכונות עצמן, ולפעמים גם מחוצה להן. ביצוע עבודות הפיתוח חלק ממוסדות הציבור הם באחריותן של הרשויות המקומיות והם כרוכים בעלויות גבוהות. לרשויות המקומיות ניתנה סמכות לגבות אגרות והיטלים

והן0מבעלי הנכסים בשכונות המוקמות כדי לממן את פיתוח התשתיות, עושות זאת מכוח חוקי עזר שהן מחוקקות ובאמצעות גביית היטלים ואגרות

מכוח חוק התכנון והבנייה. : י ו ש י הר ך י ל ה ת ו ה י י נ ב ר ת י ה ל ה ש ק ב ת ש כדי לקבלהג

היתר בנייה לא די בקיום התנאים המפורטים לעיל. בעל הזכויות בקרקע נדרש להגיש בקשה להיתר בנייה במתכונת מסוימת שנקבעה בחוק התכנון

והבנייה ובתקנותיו. להלן תרשים המסכם באופן עקרוני את תהליך מימוש התכניות:

משך תהליכי מימוש תכניות מפורטות בשבע למגורים מפורטות תכניות של המימוש תהליכי נבדקו בביקורת רשויות מקומיות גדולות. לשם כך אותרו תכניות למגורים שאושרו בשנים

יח"ד. נבדקו מהם הגורמים שעיכבו את50 וכוללות יותר מ-2012-2002

כמו היטלי השבחה ואגרות בנייה.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת276

הגשת הבקשות להיתרי הבנייה, כמה היתרי בנייה ניתנו ומהו משך הזמןהכולל שחלף מאישור התכניות עד מתן ההיתרים. להלן הפרטים:

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

277משבר הדיור

1לוח מספר יחידות הדיור שניתנו להן היתרי בנייה מכוח תכנית שאושרו

2012-2002ברשויות מקומיות נבחרות,

הרשותהמקומי

ת

מספר

התכניות

שנבדקו

מספר

יחידות

הדיור

בתכניות

שנבדקו

מספר יחידות הדיור שניתנו

להן היתריבנייה ושיעורןמסך יחידות

הדיור בתכניותשנבדקו

משךהזמן

מאישור התכניות

עד מתן היתריבנייה

גורמים עיקרייםהמעכבים

את מימוש התכניות ראשוןלציון

155,745

2,324

(40%)

עיכובים בחלוקת- שנים5כ-הקרקע

קושי במימוש- תכניות להתחדשות

עירונית204,51נתניה

7427(

9.5%)

קושי לממן את- שנים4כ-עבודות הפיתוח

73,80רחובות7

1,682

(43%)

המגזר הפרטי- שנים5כ- קובע את עיתוי

המימוש הוד

השרון224,96

43,375

(68%)

המגזר הפרטי- שנים4כ- קובע את עיתוי

המימוש עיכובים בחלוקת-

הקרקע פתח

תקווה2710,5

725,170

(49%)

קושי לממן את- שנים4כ-עבודות הפיתוח

המגזר הפרטי- קובע את עיתוי

המימוש קושי במימוש-

תכניות להתחדשותעירונית

236,32חיפה0

קושי לממן את- שנים5כ-(9%)600עבודות הפיתוח

המגזר הפרטי- קובע את עיתוי

המימוש2210,9באר שבע

502,525

(23%)

8יותר מ-שנים*

היעדר שיווק- קרקעות

ביקושים נמוכים- על פי נתוני עיריית באר שבע, היתרי הבנייה למבני מגורים שניתנו בשנים*

.2004-1991 הוצאו מכוחן של תכניות שאושרו בשנים 2012-2005

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת278

מהנתונים עולה כי רק חלק מיחידות הדיור בתכניות שאושרו מתממשות. ברוב הרשויות, מספר יחידות הדיור שניתן להן היתר

מ- קטן שנבדקו בתכניות שיעור50%בנייה ובנתניה בחיפה ; בלבד. נוסף על כך, בכל10%מימוש התכניות נמוך מאוד, כ-

הרשויות שנבדקו חולפות כמה שנים ממועד אישור התכניות עדמתן היתר בנייה.

מסר משרד הפנים כי הוא פועל, בשיתוף עם2014בתשובתו מאפריל לקידום תכניות לגיבוש תכנית עבודה משותפת משרדי ממשלה אחרים, שיווק או תכניות אישור המעכבים חסמים ולהסרת למגורים גדולות

קרקעות. מסרה עיריית רחובות כי היא הציבה יעד לבנייה2014בתשובתה מאפריל

יח"ד עד 20,000של יותר מ- )כולל דיור בר השגה( והיא מקדמת2025 תכנית מתאר שתאפשר זאת. עוד מסרה כי ברחובות המלאי התכנוני עומד

מהן צפויות להיבנות בשנים הקרובות.1,500 יח"ד וכ-5,000על כ-ממאי תכניות2014בתשובתה מקדמת היא כי חיפה עיריית מסרה

למגורים כדי לתת פתרונות למצוקת הדיור ולהגדיל את מלאי הדירות )כוללדיור בר השגה(. היא הוסיפה כי בשני אזורים בעיר הוחל בבנייתן של כ-

יח"ד. העירייה ציינה כי היא קידמה גם תכניות להתחדשות עירונית3,000 הצפויות להוסיף אלפי יח"ד בטווחים הקצר והבינוני. לדעת העירייה, הקמת שכונות מגורים בחיפה תאפשר להימנע מבנייה בשטחים פתוחים במרכז

הארץ ותשיג את יעד פיזור האוכלוסייה.

גורמים המעכבים מימוש תכניות: ת ו לק ח ל ו ם י ש ר מג ל ע ק ר ק ה ת ק ו ל ח י כ י ל ה כאמור,ת

בעלי בין הקרקע חלוקת של תשריט באישור מותנה בנייה היתר מתן הזכויות על המקרקעין ליחידות קנייניות - מגרשים וחלקים, הכנת טבלאות איזון ורישומן של הזכויות בפנקס המקרקעין. בתהליכים אלו מתגלעים לאהקרקע, על הזכויות בעלי בין הזכויות חלוקת בדבר סכסוכים אחת המעכבים במשך זמן רב את מימוש התכניות עד שהצדדים מגיעים לידיומשאבים בהן מאמצים לעתים התכניות המאושרות שהושקעו הסכמה.

רבים, אף אינן מגיעות לכדי מימוש. בביקורת נמצא כי תהליכי חלוקת הקרקע עשויים להימשך כשנה ויותר. למשל, בפתח תקווה אושרו מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים

יח"ד, בעיקר בתכניות גדולות בקיבולתן. בתכניות25,000היתרי בנייה לכ- רבות מהן הייתה הוועדה המקומית צריכה לאשר טבלאות איזון לפני מתן ההיתרים, והדבר עיכב בכמה שנים את הוצאתם בשל מחלוקות עם חלק מבעלי הקרקע. גם תהליכי הפקעות של קרקע לצורכי ציבור מעכבים אתנמצא בחיפה ההיתרים. מתן את גם ובהמשך הפיתוח עבודות תחילת

חפ/ )תכנית כשנתיים2266מקרה התעכבה למגרשים החלוקה שבו ) משום שלא ניתן אישורה של רמ"י להפקעת שטחים לטובת הציבור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

279משבר הדיור

דרכים לבחון הפנים משרד המדינה, על לדעת משרד מבקר לייעל את תהליכי האישור של תשריטי החלוקה ושל הפקעות השטחים, בשיתוף עם הרשויות המקומיות. למשל, יש לבחון את השלב בהליכי התכנון שבו ראוי להכין את תשריטי החלוקה ואת

הדרכים ליישוב מחלוקות בנושא.

מסר משרד הפנים כי הוא נערך למבצע הדרכה2014בתשובתו מאפריל תיקון בעקבות גם101נרחב יעסקו ההדרכות והבנייה. התכנון לחוק

בנהלים שעניינם רישום קרקע וחלוקתה והפקעות השטחים. עוד מסר כי בגיבוש שלב ב של הרפורמה בחוק התכנון והבנייה יישקל הצורך לעגן בו

דרכים לייעולם של תהליכי רישום והפקעות. כתבה עיריית נתניה כי כבר בתחילת הליכי התכנון2014בתשובתה ממאי

את לקדם במטרה וכלכלנים שמאים משתפת היא חדשות תכניות של פיתוח התכניות ומימושן.

ציינה עיריית הוד השרון כי הכנת תשריטי חלוקת2014בתשובתה מאפריל ויישוב מחלוקת בנושא אינם מעכבים את תהליך הרישוי משום הקרקע שהוועדה המקומית מאפשרת לקדם בעת ובעונה אחת את תהליכי חלוקת

הקרקע ואת תהליכי הרישוי. : ת ו י ל פ י צ י נ ו מ ת ו י ת ש ת ח ו ת י פ ב ב ו כ י התשתיותע תכנון

המוניציפליות וביצוע עבודות הפיתוח הוא שלב הכרחי נוסף )במקרה שלבנייה, היתרי מתן לפני להשלימו שיש חדשות( מגורים שכונות הקמת פיתוח כי נמצא בביקורת נמשך כשנתיים עד שלוש שנים. הוא ולעתים די אין המקומיות מהרשויות שלחלק משום לעתים מתעכב התשתיות מקורות מימון לביצועו. כאמור, לרשויות המקומיות ניתנה סמכות לגבות- אגרות הפיתוח( כדי לממן את והיטלים מבעלי הנכסים )להלן אגרות

פיתוח התשתיות.

ואינן מעודכנות אינן הפיתוח אגרות רבים במקרים אולם תואמות את העלויות בפועל. כמו כן, אפשר לגבות את האגרות האלו רק לקראת הוצאת היתר הבנייה )לאחר ביצוע עבודותתזרים מהיעדר סובלות המקומיות מהרשויות וחלק הפיתוח( גביית ביצוע העבודות עד מועד מזומנים המאפשר לממן את

ההיטלים.

פי כדי סכומי עתק. על חובה המגיעים עד הן תשלומי אגרות הפיתוח ממחירו של כל7% כ-2005הערכות שמאיות מקובלות היה שיעורן בשנת

מכך יותר אף - ובפריפריה ביקוש, באזורי בנוי רשויות0נכס מקרקעין . מקומיות נהגו בעבר לכרות הסכמים עם היזמים הבונים את בנייני המגורים בשכונות החדשות, ובהם הטילה עליהם לבצע גם את עבודות הפיתוח שלמתשלום חלקי או מלא לפטור בתמורה בשכונות הציבוריות התשתיות

. עם היתרונות הגלומים0ההיטלים והאגרות שהם חבים בהם על פי חוקבכריתת הסכמים כאלו נמנים מהירות הביצוע והחיסכון בעלויות.

(.2005, כרך א )אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות עפר שפיר, 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת280

יזמים אינה0בעניין זה קבע בית המשפט העליון כי כריתת הסכמים עם עולה בקנה אחד עם סמכות הרשות המקומית, לכן הסכמים אלו אינם חוקיים; דהיינו, "סמכותן של רשויות מקומיות לגבות תשלומי חובה מותנית ומתוחמת להוראות החוק המתאימות. סמכות זו אינה נתונה לשיקול דעת הרשות ואין בכוחה להתנות על סמכות זו בהסדרים הסכמיים". עוד קבעהרשות כתפי על מונח הפיתוח עבודות ביצוע נטל כי המשפט בית המקומית, ועל הבעלים או המחזיק במקרקעין לשלם לה אגרות פיתוח. כדי שעירייה תוכל להפקיד בידי יזם ביצוע עבודות פיתוח במקומה, עליה לעשות זאת במסגרת דיני המכרזים, ואז ניתן יהיה גם לקזז את התשלום

ליזם בגין עבודות הפיתוח כנגד אגרות הפיתוח שהוא חב לעירייה. בביקורת נמצאו כמה מקרים שהרשות המקומית התקשתה במימון עבודות

פיתוח ובהקמתן של תשתיות מוניציפליות, להלן פירוט: / ת נ ת י נ כ ת - ה י נ ת 5נ 4 2: חדשהא לשכונה מפורטת תכנית

האמורה להיות מרכז העסקים הראשי )המע"ר( החדש של נתניה שתיבנה דונם,885. בשכונה החדשה, ששטחה כ-400/7מכוח תכנית המתאר נת/

יח"ד וכן אזורי מסחר, משרדים ומבני ציבור. רוב2,900מיועדים לבנייה כ-( ( נמצא בבעלותם של בעלים פרטיים ושל חברות,77%שטח השכונה

הנותרים בבעלותה3% בבעלותה של המדינה ובניהולה של רמ"י ו-20%יזמה עיריית נתניה את התכנון, והתכנית1987של העירייה. כבר בשנת

ואושרה למתן תוקף בשנת1990הופקדה בוועדה המחוזית מרכז בשנת . עקב עתירות של שניים מבעלי הקרקע הפרטית עוכב מתן התוקף1995

. 20030עד סיום ההליכים המשפטיים, והתכנית אושרה סופית רק בשנת

שנים לאחר ייזום התכנון, עדיין27, 2014התברר כי גם בשנת לא ניתן לפתח את שטח השכונה ולהגיש בקשות להיתרי בנייה

מסיבות רבות.

2014אחת הסיבות היא פיצול בעלויות. על פי נתוני העירייה, נכון לינואר חברות, ולא48 בעלי קרקע פרטיים בשכונה נוסף ל-1,200ישנם יותר מ-

זוהתה כל התארגנות מסודרת של בעלי הזכויות בקרקע במטרה לקדםכ- מתוך מידית. מ-450בנייה ביותר מגרשים יותר33% ישנם מהם

בעלים. קיומם12משלושה בעלים למגרש ובחלק מהמגרשים אף יותר מ- של בעלים רבים בלתי מאורגנים מקשה על העירייה להגיע עמם להסכמים,מתחמים ולפי בשלבים העבודות בביצוע ארגוני קושי נוצר כך ועקב

מסודרים. סיבה אחרת היא מימון עבודות הפיתוח. על פי תחשיבים שהזמינה העירייה

מיליון253 בכ-2009העלות של פיתוח תשתיות בשכונה הסתכמה בסוף ב- הסתכמו הפיתוח מאגרות העירייה והכנסות ש"ח;197ש"ח מיליון

כ- גירעון של נרשם מיליון ש"ח. ההכנסות מהיטל ההשבחה56דהיינו, החוק, החוזה והתכנון העירוני - היבטים להרחבה ראו רונית לוין-שנור, 0

פרטיים ליזמים מקומיות רשויות בין פיתוח הסכמי של )משפטיים 2013.)

.27.6.11, נבו, דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה 7368/06 ע"א 0.1364, עמ' 5154 פורסם בי"פ 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

281משבר הדיור

מיליון ש"ח )בתרחישים שונים(, וההכנסות147-127אמנם עומדות על מיליוני ש"ח, אך גבייתן אפשרית רק בעת23מאגרות בנייה הסתכמו בעוד

יוצא אפוא שתזרים ההכנסות וההוצאות המימוש של הזכות במקרקעין. בגין הפיתוח הוא גירעוני כבר בתחילת העבודות.

בתשובתה מסרה עיריית נתניה כי היא פועלת לעדכון התעריפים של היטלי אישרה גביית היטל חדש )לפיתוח שטחים ציבוריים(.2013הפיתוח ובשנת

לדבריה, פעולות אלו אמורות להקטין את הגירעון במימון עבודות הפיתוח. ממסמכי העירייה עולה כי בתחום השכונה העתידית נעשתה במשך שנים

דונם ובעומק55כרייה של חול ונוצרו שני בורות ענקיים, האחד בשטח של מטרים. נפח10 דונם ועומקו עד 20 מ' ובור קטן יותר ששטחו 30של כ-

הבורות הפכו הכרייה מיצוי לאחר מ"ק. בכמיליון הסתכם הבורות שני לאתרי פסולת שהפכו לחסם ממשי לבנייה. כדי לבנות על שטחי הבורות יש לפנות מהם את הפסולת ולמלא אותם בשכבות מהודקות; בנסיבות אלו הביסוס של המבנים עליהם עלול להיות מורכב ויקר מהרגיל. כבר ביוני

למנכ"ל2009 נתניה ותיירות לפיתוח הכלכלית החברה מנכ"ל דיווח כ- מעבירה הכלכלית החברה כי בעירייה נוספים ולגורמים העירייה

כ-220,000 עוד וחסרים למילוי הבור הגדול מ"ק של קרקע חלופית מ"ק להשלמת המילוי השקולים לנפח של 500,000 משאיות.25,000

מיליון ש"ח.21 נאמדה עלות השלמת המילוי ב-2014בשנת / פ ח ת י נ כ ת - ה פ י 1ח 5 7 1: א בביקורת נמצא כי הגורם העיקרי/

בנייה של שכונות מגורים חדשות בחיפה הוא הקושי לממן את המעכב עלויות הפיתוח. לרוב מדובר בקרקעות משופעות שפיתוחן כרוך בעבודות חפירה ובבניית קירות תמך גדולים המייקרות את הפיתוח. מנגד, תעריפי אגרות הפיתוח הקבועים בחוקי העזר אינם מעודכנים וגם היטלי ההשבחה שהעירייה גובה אין בהם די כדי לממן את עלויות הפיתוח. דוגמה לכך היא

יח"ד,850/א )שכונת זמר( הכוללת 1571תכנית חפ/עיכוב מימושה של בגין קשיים במימון פיתוח התשתיות.

נדונו בידי הרשויות המקומיות במימון עבודות הפיתוח הקשיים הכרוכים החליטה הממשלה )החלטה2007בממשלה ובוועדת טרכטנברג. בשנת

( לצמצם את מעורבותה במימון עבודות פיתוח הקרקע וביצוען2214מס' לכך האחריות את ולהעביר הבינוי( ומשרד רמ"י בידי בעיקר )שנעשו

(204 החליטה הממשלה )החלטה מס' 2009לרשויות המקומיות. במאי לנקוט פעולות לייעול עבודות הפיתוח ברשויות המקומיות. בעקבות זאת,

עבודות2009ביוני של המימון מקורות לשינוי הצעה הממשלה יזמה הפיתוח במסגרת הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית )תיקוני חקיקה ליישום

. 2009(, התשס"ט-2010 ו-2009התכנית הכלכלית לשנים יגבו הרשויות המקומיות מס פיתוח מכוחן של תקנות לפי הצעת החוק שיתקינו שרי האוצר והפנים ולא מכוח חוקי העזר שהן מתקינות. בדברי ההסבר להצעה צוין כי כדי שהכספים שהעיריות גובות ישקפו את עלויות הפיתוח נדרש לעדכן באופן פרטני כל כמה שנים את התעריפים הקבועיםהעדכון הפנים. במשרד המעודכנים החוקים את ולאשר העזר בחוקי הרשויות בידי הקרקע לפיתוח חסם היוצר מורכב תהליך הוא האמור לוחות ישנה חשיבות לפישוט התהליכים ולקיצור כי המקומיות. עוד צוין הזמנים שלהם בשל הצמצום הצפוי בהיצע הדירות למגורים. אולם בסופו

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת282

של דבר לא אישרה הכנסת את הצעת החוק וקשיי המימון של עבודותהפיתוח נותרו אפוא על כנם.

קיבלה הממשלה החלטה נוספת בנושא ייעול עבודת הפיתוח2012במרץ (, ולפיה משרדי האוצר והפנים ישלימו את הרפורמה4427)החלטה מס'

2013, אך ההחלטה לא יושמה. ביוני 2012בתחום מימון הפיתוח עד סוף החליט גם קבינט הדיור לייעל את פיתוח היישובים, ובין היתר החליט לשוב ולקדם את תיקוני החקיקה הנוגעים למימון עלויות הפיתוח )החלטה מס'

(. 7דר/ מסר משרד האוצר כי מדובר בחוק חשוב ובדעתו2014בתשובתו ממרץ

לסייע בקידומו ככל הנדרש. החליט קבינט הדיור להטיל על מנכ"ל2013נוסף על כך, בספטמבר

רמ"י ועל מנכ"ל משרד הבינוי לגבש הסכמי גג עם ארבע רשויות מקומיותלשיווק חסמים להסיר כדי וזאת הפיתוח, עבודות של המימון בעניין

בנייה של לפחות ולאפשר אולם20,000קרקעות יח"ד ברשויות אלו. יודגש כי הסכמים אלו עוסקים במימוש תכניות על קרקעות שבניהול מדינה

ואין הם חלים על קרקעות פרטיות. מסרה רמ"י כי הסכמי הגג נועדו להתגבר על חוסר2014בתשובתה ממאי

התיאום שבין התכניות הממשלתיות הקשורות לשיווק קרקע למגורים ובין התנגדותן של הרשויות המקומיות לשיווקי קרקע נרחבים בתחומן בגלל הנטל הכלכלי הכבד של עבודות הפיתוח הכרוכות בהקמת שכונות מגורים. עוד מסרה רמ"י כי עד כה נחתמו הסכמים עם ארבע רשויות מקומיות וישולשווק מקומיות רשויות כשבע עוד עם הסכמים על לחתום בכוונתה

יח"ד בחמש השנים הקרובות.100,000קרקעות לבנייתן של כ-

הפיתוח עלויות למימון הקיימים ההסדרים כי עולה מהאמור ברשויות המקומיות יוצרים לעתים עיכוב של ממש בפיתוחן של שכונות מגורים ובבנייתן של אלפי יח"ד. אף שהממשלה זיהתה בעיה זו כבר לפני כחמש שנים, היא עדיין לא באה לידי פתרוןהתכנון הליכי של התמשכותם על נוסף כך, עקב מלא. הרשויות מצד ממושכים עיכובים קיימים הסטטוטוריים המקומיות בביצוע עבודות הפיתוח ובהוצאה לפועל של תכניות; הדבר מקשה על יכולתם של הגורמים הרלוונטיים להגדיל את

ההיצע בשוק הדיור.

: ת י נ ו ר י ע ת ו דש ח ת ה ל ת ו י נ כ ת ש מו מי ב ם י י ש חלקק מהתכניות שנבדקו הן תכניות להתחדשות עירונית הכוללות מאות ואלפי

פרסם משרד מבקר2010יח"ד, אך נמצא שישנם קשיים לממשן. בשנת דוח פינוי0המדינה תכניות באמצעות עירונית להתחדשות הפעולות על

מ-52. בדוח האמור נמצא כי אושרו תכניות רק ל-0בינוי המתחמים137 בלבד( שהוכרזו בשנים 38%)כ- ל-2010-2000 רק ; מהמתחמים10

.688-667(, עמ' 2011 )ב61דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0 תכניות לציפוף מתחמים מוגדרים בתוך הערים והקמת בנייני מגורים חדשים 0

במקום הישנים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

283משבר הדיור

ניתנו היתרי בנייה או הוגשו בקשות לקבל היתרי בנייה, כלומר מומשו רק מהתכניות שאושרו.20%כ-

כלכלית של התכנית כדאיות חוסר היתר בין הן לכך הסיבות כי נמצא ומחלוקות בין בעלי הזכויות במקרקעין. בביקורת הנוכחית נמצאו ממצאים

ב- מאוד נמוך מיצוי נרשם לציון בראשון למשל, של4דומים. תכניות - מכוח תכנית שאושרה כבר בשנת וקיבולתה2004התחדשות עירונית

יח"ד ניתנו היתרים רק ל-1,128 יח"ד; תכנית אחרת שאושרה כבר276 ולא מומשה פג תוקפה; בשתי תכניות נוספות שאושרו בשנים2006בשנת ו-2008 וקיבולתן כ-2012 יח"ד לא ניתן אף לא היתר אחד. ב-550 4

תכניות של התחדשות עירונית בפתח תקווה שקיבולתן מאות יח"ד, והישנה, לא ניתן היתר בנייה כלשהו. 2004שבהן כבר אושרה בשנת

ממרץ בתשובתו מסר האוצר אישר2014משרד גם הדיור קבינט כי ( לתת תמריץ לרשויות המקומיות להאיץ את מתן44)בהחלטה מס' דר/

היתרי הבנייה, ולהעדיף מתן היתרי בנייה בתכניות פינוי בינוי. מסרה עיריית ראשון לציון כי מימוש תכניות פינוי2014בתשובתה ממאי

בינוי תלוי ביזמים פרטיים הצריכים להגיע לידי הסכמות עם בעלי הקרקע. התכנית שלא מומשה ופג תוקפה בוטלה עקב היעדר הסכמה בין חלק מבעלי הקרקע. בשתי התכניות שלא ניתנו מכוחן היתרים היו בעיות כמובעלי הקרקע היעדר הסכמה של כלכלית של התכנית, היעדר כדאיות

והיעדר טבלאות איזון.המקומיות והרשויות רמ"י כי בביקורת נמצא שתוארו לחסמים נוסף מתקשות לעתים להגיע לידי הסכמות הן במסגרת הליכי התכנון הן לקראת שיווקה של הקרקע, והמחלוקות ביניהן מעכבות את מימושן של תכניותלהקצאת המקומיות הרשויות מדרישת נובע הדבר היתר בין למגורים. קרקעות לתושבי המקום, מהיעדר הסכמה בנוגע לצורכי היישוב, ממניעים פוליטיים כמו בחירות קרבות ומהעדפה לבנות מבני מסחר על פני מגורים.

להלן דוגמה:ם ג /3א ת נ ת ט ר ו פ מ ת י נ כ ת ( ה י נ ת נ ב 5 3 7 / 1 4/ ת נ - ו א /

5 3 7 / 1 4: ) ב זו נועדה לבנייתן של / יח"ד ותכנונה כבר1,353תכנית החלה2005. מיולי 1997. לתכנית ניתן תוקף בנובמבר 1994החל בשנת

הדיור יחידות בדבר כמות רמ"י בפני הרשות המקומית להעלות טענות בתכנית וביקשה לשנות את ייעוד התכנית למסחר ולהייטק. מאז ועד מועד

שנה, טרם שווקה התכנית.16הביקורת, במהלך כ-

בשיתוף הנעשה ושיווק תכנון כי מעיר מבקר המדינה משרד לידי להביא כדי בו יש המקומיות, לרשויות רמ"י בין פעולה התורמת דבר של בסופו המתממשות התכניות מספר הגדלת

להגדלת ההיצע בשוק הדיור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת284

כפי שהוצג בדוגמאות לעיל, לעתים ישנן כמה סיבות המעכבותשל הפקעה בתהליכי עיכובים למשל, התכניות; מימוש את קרקעות לצורכי ציבור או סכסוכים בין בעלי זכויות בקרקע. כמו כן, ישנם מקרים שהבעלות על הקרקע היא פרטית ועיתוי מימוש התכניות נתון בידם של הגורמים הפרטיים, והרשויות המקומיות

אינן מחזיקות בכלים שיעודדו בנייה על קרקע פרטית. עלויות במימון הקשיים לנוכח המדינה, מבקר משרד לדעת הפיתוח, על הממשלה לשקול דרכים לסייע לרשויות המקומיות, למשל באמצעות מימון ביניים, במניעת עיכובים בפיתוח ובזירוז

בניית שכונות המגורים.

תהליכי רישוי הבנייה של )במקרה הקרקע שיווק המפורט, התכנון אישור לאחר כאמור, מקרקעי ישראל(, חלוקת הקרקע למגרשים וביצוע עבודות הפיתוח ניתן להגיש בקשות לקבלת היתרי בנייה. השלבים העיקריים בתהליך רישוי בנייה הם הגשת בקשה לוועדה המקומית או לרשות הרישוי המקומית לקבלתהבקשה )התאמת המקומית הרשות בידי הבקשה בדיקת בנייה, היתר ולחקיקה הרלוונטית(, תיקון הבקשה )אם לתכניות החלות על הקרקע נדרש( ותיאומה עם כמה וכמה גורמים ותשלום אגרות והיטלים בידי בעלי

הנכסים. השלב הסופי בתהליך הוא הוצאת היתר הבנייה. בנייה היא מימוש של זכויות שנקבעו בתכניות מפורטות. כדי שמגיש בקשהיידע על זכויות הבנייה שלו, על מגבלות הבנייה ועל נושאים להיתר בנייה נוספים הנוגעים לתכנון המבנה )כמו מיקום התשתיות המוניציפליות( הוא

( לחוק התכנון1)א145נדרש להגיש בקשה לקבלת מידע, כאמור בסעיף .1992והבנייה וכן בתקנות התכנון והבניה )מידע נדרש להיתר(, התשנ"ב-

ואגרות(,1גם בתקנה תנאיו להיתר, )בקשה והבניה א לתקנות התכנון - תקנות ההיתרים(, נקבע הליך של מסירת מידע1970התש"ל- )להלן

למבקש היתר בנייה ונקצב לרשות המקומית כחודש ימים למסור את המידע.החלטה157בסעיף התקבלה לא אם כי נקבע והבנייה לחוק התכנון

בבקשה להיתר בתוך שלושה חודשים מיום הגשת הבקשה יראו זאת כסירוב להוצאת היתר, ומגיש הבקשה רשאי להגיש את בקשתו לוועדת ערר מחוזית

16 יום. בתקנה 30לתכנון ובניה שתדון בבקשה ותיתן את החלטתה בתוך הרישוי לרשות )או המקומית לוועדה סמכות נקבעה ההיתרים לתקנות המקומית( להתלות מתן היתר בעניינים כמו טיבם של חומרי הבנייה, מראהוועיצוב הנוף והסביבה, תיאום החיבור לתשתיות ניקוז המגרש של הבניין, מים, גז, חשמל ותקשורת, פינוי אשפה, בטיחות אש, חניה והסדרי תנועה, תאורה ועריכת חוות דעת סביבתית. ואכן, לרוב הוועדה המקומית מחליטה באופן עקרוני לאשר את הבקשות להיתר בכפוף לקבלת אישורים מכמהוכן בכפוף להתקשרויות עם וכמה גורמים ברשות המקומית ומחוצה לה, התקנים פי על נעשית שהבנייה הבודקות מעבדות כמו בקרה גורמי

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

285משבר הדיור

המחייבים. האישורים נדרשים כדי להבטיח את איכות הבנייה ואת בטיחותהמשתמשים בבניינים.

להלן ממצאים בנוגע למשך תהליך הרישוי וליישום המלצות לשיפורו וייעולו: משרד מבקר המדינה בדק את משך הזמן הנדרש למתן היתר בנייה מיום הגשת הבקשה לקבלת היתר עד הוצאת ההיתר )כלומר, לאחר שהוסדרו סוגיות הפיתוח והחלוקה של הקרקע(. נבדקו בקשות לקבלת היתר בנייה לבנייני מגורים בבנייה חדשה )כלומר, לא שיפוץ או הרחבה של בניינים

בחמש רשויות מקומיות. 2012-2005קיימים( בשנים להלן פירוט:

3לוח משך הזמן הממוצע לטיפול בבקשות להיתר בנייה לבנייני מגורים

בבנייה חדשה, 2012-2005לפי רשות מקומית,

הרשות המקומית

מספר הבקשות להיתר

שנבדקו*

משך הזמן

הממוצע מיום הגשת

הבקשה עד הדיון האחרון

בה)חודשים(

משך הזמן

הממוצע ממועד הדיון

בבקשה עד

תשלוםהאגרות

)חודשים(

משך הזמן

הממוצע ממועד תשלום האגרות

עד הוצאת היתר

הבנייה )חודשים(

משך הזמן

הממוצע של כלהתהליך

)חודשים(274360.99.9חיפה

382.160.38.4באר שבע0.511.9**1517.4רחובות

14.7***4044.710.2נתניה13.8***3937.75.4הוד השרון

נבדקו רק בקשות שבמערכת המחשב של הוועדה המקומית נמצא מידע מלא* בנוגע אליהן.

לא ניתן לחשב. חלק מתאריכי תשלום האגרות שהוקלדו במערכת המחשב** של עיריית רחובות היו קודמים לתאריך הדיון.

ניתן לחשב. במערכת המחשב של העיריות נתניה והוד השרון הוקלדו*** לא במקרים רבים תאריכי מתן ההיתר כתאריכי תשלום האגרות. כמו כן, חלק מתאריכי תשלום האגרות שהוקלדו היו מאוחרים יותר לתאריכי מתן ההיתר בשל העובדה שנעשו עדכונים בתעריפי האגרות לאחר מתן ההיתר; לפיכך,

לא ניתן היה לחשב את הזמן שחלף מתשלום האגרות עד קבלת ההיתר. בנייה היתר לקבלת הממוצע הזמן משך כי עולה מהנתונים הוא שנבדקו ברשויות

חודשים. 15-8.5כ-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת286

פרק הזמן הממושך מקורו בבקשות להיתר שאינן תואמות את הוראותויש לפרסם בקשת הקלה ובריבוי הדרישות לתיאומים רבים של התכנית אישורים ובקבלת שונים ותצהירים מסמכים בהמצאת והצורך הבנייה

ממספר רב של גורמים. בתשובתה מסרה עיריית הוד השרון כי לעתים מתקיימים כמה דיונים באותן בקשות בשל הצורך לאשר הקלות בהוראות התכנית המאושרת, ולעתים מתקבלת הכרעה שלא לאשר בקשה ואחר כך נדרשים דיונים נוספים כדי לדון בבקשה המתוקנת. עוד מסרה העירייה כי היא מוציאה את האישוריםזמנים לקבלת לוחות מטעמה מהר ככל הניתן, אך מאחר שלא נקצבו ניהול אין לה שליטה מלאה על האישורים של הגורמים מחוץ לעירייה,

התהליך.להלן שתי דוגמאות הממחישות את מורכבות התהליך:

ו ב ו ם י ר ו ג מ ן י י נ ב ת מ ה:8הק י נ ת נ ב ד " ח י בינואר 2009 כעבור רק פרטי. יזם מטעם בנייה להיתר בקשה רישוי באגף נקלטה לבנייה בעירייה שונים גורמים של הערות התקבלו חודשים כארבעה

דנה רשות הרישוי בבקשה והחליטה לאשרה בכפוף2009המוצעת. ביוני לכמה תנאים. תוקף ההחלטה כאמור הוא לשנה. מאחר שמגיש הבקשה

הוא ביקש להאריך את2010לא מילא בתוך שנה אחר כל התנאים, במאי להיתר בבקשה הרישוי רשות דנה שוב זאת בעקבות ההחלטה. תוקף

יולי עד לתנאים. בכפוף בשנית לאשרה מגיש2010והחליטה הציג אישור של )למשל, והמסמכים שנדרש להם כל האישורים הבקשה את לאיכות והיחידה העורף פיקוד החשמל, חברת בזק, הכבלים, חברות

בספטמבר מסמכים(. מיני כל ועוד האגרות2010הסביבה חושבו הופק החשבון לתשלום2011וההיטלים שמגיש הבקשה חב בהם, במאי

הוצא היתר הבנייה. 2011האגרות וההיטלים וביוני

וחצי. כשנתיים הבנייה היתר נמשך תהליך קבלת זה במקרה ועל העירייה של סחבת על מלמדת העניינים השתלשלות

התמשכות המילוי אחר התנאים שקבעה רשות הרישוי.

ו ב ו ן י י נ ב ת מ 2הק 3: ת ו ב ו ח ר ב ד " ח י הוגשה2010 באוגוסט יזם פרטי. בביקורת נמצא כי לצורך הוצאת בקשה להיתר בנייה מטעם

(. בנובמבר2200ההיתר יש לקבל הקלה בהוראות התכנית התקפה )רח/רחובות2010 ולבנייה לתכנון המקומית הוועדה של ועדת משנה דנה

תיקון למשל, רבים. תנאים למילוי אחר בכפוף אותה ואישרה בבקשה תכניות הבנייה, השלמת נספח אקוסטי וקבלת אישורים מעשרה גורמים

מרץ בתחילת לה. ומחוצה את2011בעירייה הבקשה מגיש השלים 2011הדרישות השונות וכעבור כארבעה חודשים שילם את האגרות. ביולי

הוצא היתר הבנייה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

287משבר הדיור

במקרה זה נמשך תהליך קבלת היתר הבנייה כשנה. בזמן זהלמלא אחר התנאים חודשים כשלושה הבקשה למגיש נדרשו שהעמידה בפניו ועדת המשנה ועוד כארבעה חודשים לשלם את

האגרות.

בתשובתה מסרה עיריית רחובות כי בשכונה זו לא היה כל עיכוב בפיתוח התשתיות, והעירייה הכריעה בבקשה בתוך שלושה חודשים, כנדרש בחוק. עם זאת, העירייה הוסיפה כי התליית ההיתר בקבלת אישור של גורמים

בעירייה ומחוצה לה יש בה כדי להאריך את תהליך מתן ההיתר.

מדוגמאות אלו ניתן ללמוד כי התהליכים לקבלת היתרי הבנייה ארוכים והסמכויות בנושא מפוצלות בין גורמים רבים. ברשויותנמשכה עצמה והבנייה כשנה, אלו תהליכים נמשכו שנבדקו תכנית של אישורה שממועד אפוא יוצא נוספות. כשנתיים

מפורטת עד גמר הבנייה חולפות כשבע שנים בממוצע.

עיריית נתניה מסרה בתשובתה כי מינהל ההנדסה בעירייה שוקד על תכנית לשיפור ולייעול תהליכי הרישוי. עיריית רחובות מסרה כי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה וראש העירייה, העומד בראשה, הנחו את מינהל ההנדסהזו הנחיה בעקבות ולקדמם. בנייה היתרי הוצאת תהליך את לייעל שבוע, בכל רישוי בנושאי ישיבות ונערכות יזמים עם פגישות מתקיימות

וכפועל יוצא מספר היתרי הבנייה שהעירייה מוציאה עולה מדי שנה. הצורך לחולל שינוי בתהליכי רישוי הבנייה בישראל עלה לסדר היום הציבוריומקומות מבנים בטיחות לעניין ממלכתית חקירה ועדת דוח בעקבות המשמשים ציבור )להלן - דוח זיילר(. הוועדה מונתה בעקבות אסון כבד

באולמי ורסאי בירושלים עקב התמוטטתה של רצפת2001שאירע במאי באוגוסט נגעו2002האולם. שהמלצותיו ביניים דוח הוועדה פרסמה

הקרויה הבנייה לשיטת פרסמה הוועדה את הדוח2003"פל-קל" שבה נבנה האולם. בדצמבר

המלא ובו מכלול נושאים הנוגעים להבטחת בטיחותם של מבנים. בדוח הומלצו כמה וכמה דברים, ובהם המלצות לשינוי חקיקה בנושא תהליכי

יישומן התמהמה החליטה הממשלה2004. בפברואר 0רישוי הבנייה, אך קיבלה2006. בדצמבר 0להקים ועדת היגוי בין-משרדית ליישום ההמלצות

מס' )החלטה החלטה חלק964הממשלה הפועל אל יוצאו ולפיה ) מהמלצות ועדת ההיגוי, אך גם יישומה של החלטה זו לא הושלם. בנובמבר

הרישוי2009 בתהליכי רפורמה על נוספת החלטה הממשלה קיבלה ( במסגרת הצעה לחוקק חוק תכנון ובנייה חדש, אך963)החלטה מס'

בסופו של דבר ההצעה לא אושרה בכנסת. תחת זאת יזם משרד הפנים את . השינויים שנקבעו בתיקון2014, והתיקון אושר בכנסת במרץ 101תיקון

.2016 בנוגע לתהליכי הרישוי צפויים לחול מינואר 101

לעניין אופן יישום המלצות דוח זיילר )דוח הביניים והדוח הסופי( ראו מבקר0.35-1, עמ' 2006דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת המדינה,

.15.2.04 מ-1515 החלטת ממשלה מס' 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת288

כולל שיפור של101 מסר משרד הפנים כי תיקון 2014בתשובתו מאפריל וייעולם. עוד מסר כי מינהל התכנון במשרד הפנים הקים תהליכי הרישוי

מערכת מקוונת לתהליכי רישוי שתייעל את התהליך.

הנוגע בכל מידע מרכז הפנים אין משרד כי נמצא בביקורת לתהליכי רישוי הבנייה ולתפוקותיהם, ולמעשה אין הוא מחזיק

במידע על משכם של תהליכים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לשקול להקיםשהרשויות הבנייה היתרי על מידע ובו מעודכן נתונים מסד התכנוני המלאי על ומרוכז מלא מידע מוציאות. המקומיות שרשרת את המרכיבים השלבים כל על בקרה קיום יאפשר הייצור ויתרום לקיומו של תהליך קבלת החלטות מושכל בנושא

הדיור.

כי הוא מפתח מערכת מחשב2014משרד הפנים מסר בתשובתו מאפריל בתחום התכנון ורישוי הבנייה שתאפשר מעקב אחרי מימוש תכניות. פיתוח

.2014המערכת האמורה צפוי להסתיים עד סוף

בפרק זה הובאו ממצאים על החסמים העיקריים למימוש תכניותמתכניות ניכר חלק כי נמצא בנייה. היתרי ולמתן מאושרות הבנייה למגורים שאושרו בעשור האחרון ברשויות שנבדקו אינו מגיע לידי מימוש. מימוש חלקי של תכניות מעכב את האפשרות להגדיל את ההיצע בשוק הדיור, וחלק מהמשאבים שהושקעו

שנים5-4באישור התכניות יורדים לטמיון. עוד נמצא כי חולפות ממועד אישורה של תכנית עד מועד הוצאת היתרי הבנייה. על משרד הפנים ועל הרשויות המקומיות לבחון דרכים לייעל אתלמגורים שיסייעו בסופו של דבר תכניות המימוש של תהליכי

להגדיל את מספר התכניות הממומשות. הפנים משרדי ועל רמ"י על המדינה, מבקר משרד לדעת והאוצר לבחון חלופות לדרכי המימון של עבודות הפיתוח. ביןהפיתוח באמצעות מימון מוצע לבחון את התועלת של היתר וכן גג( )הסכמי לממשלה המקומיות הרשויות בין הסכמים קרקעות על בבנייה גם הפיתוח עבודות מימון את להסדיר

פרטיות. במקרים של היעדר בקשות להיתרי בנייה בקרקעות מתוכננות בבעלות פרטית, על משרד האוצר לשקול מתן תמריצים חיוביים

ושליליים כדי לעודד יזמות בנייה פרטיות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

289משבר הדיור

על משרד הפנים לשקול להקים מסד נתונים מעודכן ובו מידע על היתרי הבנייה שהרשויות המקומיות מוציאות וכן על התחלות בנייה בפועל; הכול כדי להחזיק בידיו מידע מלא ומרוכז על כלמעורבותו סיום עד הייצור שרשרת את המרכיבים השלבים החלטות קבלת תהליך של לקיומו חיוני כזה מידע בתהליך.

מושכל בנושא הדיור.

משלבי שלב בכל כי עולה זה בשער שהובאו מהממצאים בשנים נרשם הייצור שרשרת

לנדרש2012-2007 ביחס מהמספר יח"ד של קטן מספר בהתאם לנתוני הגידול במספר משקי הבית.

אשר למקרקעי ישראל, נמצא כי בשנים האמורות יזמות התכנוןיח"ד, אך בתכניות שהוגשו למוסדות התכנון212,000כללו כ-

כ- שווקו 151,000נכללו דבר של ובסופו יח"ד, יח"ד. בשנים אלו הגידול במספר משקי בית הסתכם98,000כ-

מהצרכים. גם50%, כלומר נוצר פער של יותר מ-222,000בכ-יח"ד במספר גדול פחת נרשם התכניות מימוש בשלבי לכדי עשרות אחוזים מגיע והוא הייצור, המקודמות בשרשרת

מיחידות הדיור הכלולות בתכניות המאושרות.מוסדות כי מראים הקרקעות למכלול הנוגעים הנתונים גם התכנון אישרו תכניות שכללו מספר יח"ד קטן מהנדרש. בשנים

יח"ד ואילו הגידול במשקי הבית193,000האמורות אושרו כ- . כלומר, אין השוק הפרטי משלים222,000הסתכם כאמור בכ-

את הפערים שנוצרו במקרקעי ישראל. מימוש ומשכם של תהליכי המפורט התכנון הליכי של משכם נוספות. כשנתיים נמשכת והבנייה שנים כעשר הוא התכניות תקופת זמן ממושכת זו מקשה להגמיש את ההיצע לפי הצרכים. יוצא אפוא ששוק הדיור מתאפיין בקצב גידול אטי של ההיצע

ואין שרשרת הייצור עומדת בקצב עלייתם של הביקושים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

שער רביעי פעולות הממשלה בתחום דיור בר

השגה

293משבר הדיור

פרק ראשוןההסדרה של דיור בר השגה

רקע בישראל בשנים0הנתונים והדיווחים מהמקורות הממשלתיים והציבוריים.1

האחרונות מלמדים על פגיעה הולכת וגוברת ביכולתם של משקי הביתדיור והנמוכות להשיג לעצמם מהשכבות הסוציו-אקונומיות הבינוניות נאות, ברכישה או בהשכרה, וזאת בשל ההוצאות הנדרשות הגבוהות

. 0יחסית להכנסותיהם במדינת ישראל פעולות הממשלה מתמקדות במתן סיוע לאזרחיה בדיור. 2

הלוואות הבינוי באמצעות לזכאי משרד סיוע אלו: בתחומים בעיקר הפרטי. בשוק מגורים דירת של הרחבה או בנייה רכישה, למימון לפי משכנתאות לקבל הזכאים דירה חסרי נכללים זו בקבוצה מאפייניהם האישיים ולפי האזור המבוקש; הקצאת דירות בשכר דירה מסובסד בשיכון הציבורי למי שהוגדר כזכאי דיור ציבורי. במקרה כזהותפקודית כלכלית במצוקה המצויה אוכלוסייה בקבוצת מדובר וסיוע הבינוי; משרד שקבע קריטריונים בסיס על נקבעת שזכאותה בשכר דירה לחסרי דירה בסכום הנקבע לפי הכנסות ועל פי מאפיינים

אישיים. תכניות.3 ורמ"י הבינוי משרד הפעילו האמורים הסיוע למסלולי נוסף

יד אם בהישג יח"ד לזכאים שמחירן אמור להיות ממשלתיות לבניית במסלול להשכרה אם למשתכן" דירה "מחיר במסלול לרכישה "השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח". נקבע כי ליח"ד אלו זכאים חסרישקבע בתבחינים העומדים בעבר דירה ברשותם הייתה שלא דירה משרד הבינוי. סדר העדיפויות לקבלת דירה נקבע לפי רמת הניקוד

שצברו הזכאים על פי קריטריונים הנוגעים למאפייניהם האישיים. לפי ההגדרות השונות שבמקורות מקצועיים ואקדמיים, המונח "דיור בר.4

( משמעו דיור ההולם באופן נאות את מכלולAffordable Housingהשגה" ) צרכיו של הפרט, וההוצאות עבור הדיור אינן פוגעות ביכולתו לספקדיור לעצמו את צרכיו החיוניים האחרים. למשל, על פי דוח בנושא בהישג יד שהזמין משרד הפנים )להלן - המחקר מטעם משרד הפנים(,)יחסית סביר בדירה ששטחה מגורים יד משמעו בהישג דיור המונח למספר הנפשות במשק הבית של אוכלוסיית היעד( ואיכותה נאותה, כלומר המחיר מקורו אינו בסטנדרטים נמוכים של בנייה או בחשיפה

.0למפגעים סביבתייםהלמ"ס0 ישראל, בנק והפנים, השיכון האוצר, משרדי ישראל, כנסת

והתאחדות בוני הארץ.ראו בנושא זה בשער הראשון, פרק ראשון "שוק הדיור בישראל – מגמות0

עיקריות".סילברמן, 0 אמילי ד"ר רחל אלתרמן, פרופ' כלים של תכנון סטטוטורי

ומדיניות מקומית להרחבת היצע של דיור בהישג יד - האם ניתן "לייבא"(.2011 )כלים ממדינות אחרות לישראל?

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת294

( כיכולת הכלכלית שלAffordabilityמקובל למדוד את יכולת "ההשגה" ) להשיג דיור ההולם את מכלול צרכיו, ובאופן שהוצאותיו על0משק בית

מהכנסתו נטו )מדובר בהכנסה ששיעורה30%הדיור לא יעברו רף של בית150%עד למשק הממוצעת מההכנסה ככל0 זאת, לעומת .)

שההוצאות על הדיור גבוהות מרף זה, הדיור נחשב לפחות בר השגה.0עבור אותו משק בית

בפרק זה יובאו ממצאים בנושא ההסדרה הסטטוטורית והמינהלית של. 5ההשגה בר הדיור בתחום המדיניות קביעת סדרי השגה; בר דיור והוצאתה מהכוח אל הפועל באמצעות כלי רגולציה; והפעלת מסלולים לשיווק הקרקע לבנייה למגורים במחיר מופחת - "מחיר דירה למשתכן"

ו"השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח".

רגולציה של דיור בר השגה בעולם במסגרת המחקר מטעם משרד הפנים נעשתה סקירה השוואתית של כלי

מערביות מדינות בשמונה המיושמים השגה בר לדיור בעלות0רגולציה חלק ישראל. במדינת הנהוגות לאלו הדומות סוציו-אקונומיות מערכות מהמדינות שנסקרו הן כאלו שהפעילו תכניות לדיור בר השגה במשך שניםלקחים סמך על האחרון, בעשור רק להפעילן שהחלו ואחרות רבות, למצבן התואמים חדשים כלים ופיתחו אחרים, של מניסיונם שהופקו

הכלכלי-חברתי. כבר בשנות השבעים של המאה העשרים התפתח בארה"ב תחום הדיור ברלשלב הייתה ומטרתו האזרח לזכויות התנועה של כדרישה ההשגה אוכלוסיות בעלי הכנסה נמוכה באזורים חזקים, בייחוד בפרברים. מתחילת המאה העשרים ואחת התרחבה מאוד הפעילות לפיתוח דיור בר השגהוכיום הנושא מוסדר בחקיקה בחלק גדול מהערים המרכזיות, בארה"ב,

והמגזר השלישי מעורב בכך במידה רבה. בריטניה נחשבת לאחת המדינות שנחלו הצלחה בתחום הדיור בר ההשגהחקיקה באמצעות הוסדר התחום פרטיים. ביזמים הסתייעות באמצעות דהיינו חברתי-כלכלי", בתמהיל "קהילות ביצירת המתמקדת מפותחת

אכלוס אזורי מגורים בתושבים משכבות סוציו-אקונומיות מגוונות.

על פי הגדרת הלמ"ס, משק בית הוא קבוצת אנשים הגרים יחד בדירה באופן0 קבוע רוב ימי השבוע ויש להם תקציב הוצאות משותף למזון. משק בית יכול

לכלול אדם אחד או יותר וגם אנשים שאינם קרובי משפחה. מקור: הלמ"ס.לשנת 0 המעודכנים הנתונים לפי היה2011 בית למשק הממוצע השכר

ש"ח.12,345 לעניין זה ראו פרופ' רחל אלתרמן, ד"ר חיים פיאלקוף, טיוטת מחקר בנושא0

ומדיניות מקומית" )מאי"דיור בר השגה: כלים של תכנון סטטוטורי (. את המחקר הזמין מינהל התכנון במשרד הפנים.2011

ארה"ב, אירלנד, בריטניה, גרמניה, הולנד, ספרד, צרפת וקנדה.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

295משבר הדיור

30%בהולנד פועלת מערכת מפותחת מאוד של דיור ציבורי שהיקפה כ- קושרת בין תכנון2008מכלל שוק הדיור במדינה. החקיקה החדשה משנת

השימוש הנעשה בקרקע ובין ייצור יחידות של דיור בר השגה. מכל20% מחייבת הקצאה של 2000באירלנד החקיקה החדשה משנת

הקרקע המיועדת למגורים עבור דיור בר השגה. ציין מינהל התכנון כי המחקר האמור "מהווה את2014בתשובתו מינואר

"במהלך כי הוסיף הוא בנושא". בישראל הידע המרכזיים אחד מנדבכי ביצוע המחקר הפך דיור בר השגה לנושא מרכזי בשיח ציבורי... אין ספק, שפרסום דוח המחקר נתן ועדיין נותן שירות לציבור, ומסייע לשיח הציבורי

בין כל העוסקים במלאכה".

היעדר הסדרה חוקתית-מינהלית של דיור בר השגה נכון למועד סיום הביקורת טרם הונח בישראל מסד חוקי ומינהלי המסדיר

את נושא הדיור בר ההשגה באופן כולל. : סת נ כ י ר חב ל ש ת ו י ט ר פ ק חו ת ו ע השניםהצ במהלך

הניחו כמה חברי כנסת על שולחנה של הכנסת כמה הצעות2013-2007 חוק שמטרתן להסדיר את נושא הדיור בר ההשגה; לרבות, הגדרה של המונח דיור בר השגה, תבחינים לזכאות ומנגנונים של פיקוח ובקרה עלהתנגדה הממשלה השגה. בר לדיור הזכאות מימוש תהליכי תקינות

להצעות חוק אלו. הניח ח"כ אמנון כהן על שולחנה של הכנסת הצעת חוק2011בינואר

- "הצעת חוק דיור בר השגה, התשע"ב- ". בדברי ההסבר2011פרטית דיור בר זו מבקשת להגדיר כי "הצעת חוק בין היתר ציין להצעה הוא השגה, מסוגים שונים, אשר יסייעו במתן מענה לצרכי הדיור של קבוצות אוכלוסייה שונות. לצד מטרה זו, מבקשת ההצעה להבטיח את השמירה עלוכן לקבוע והבנייה דיור בר השגה, כפי שיוסדר לפי חוקי התכנון מלאי הוראות או להסמיך את השר לקבוע כללים לעניין זכאים לדיור בר השגה ותנאי ההתקשרות בדיור מסוג זה. מוצע לציין מטרותיו של החוק במפורש,

על מנת שאלו יעמדו לנגד עיניי הגורמים השונים אשר יעסקו בביצועו". מ- חקיקה לענייני השרים לוועדת דעתו היועץ30.11.11בחוות ציין

המשפטי לממשלה כי הצעת החוק של ח"כ אמנון כהן אינה מעלה מניעה משפטית לאישורה בוועדת השרים לענייני חקיקה, אך מחייבת "סנכרון ביןהתכנון חוק להצעת ובפרט, והבנייה התכנון לדיני בנדון החוק הצעת

" )להלן - הרפורמה בחוק התכנון והבנייה(. 2010והבנייה, התשע"א-החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה לתמוך בקריאה טרומית1.1.12ב-

ב- כהן. אמנון ח"כ של השגה בר דיור חוק קיבלה19.1.12בהצעת )החלטה מס' ב-4142ההחלטה תוקף של החלטת ממשלה והוצגה )

במליאת הכנסת. הצעת החוק אושרה בקריאה טרומית פה19.10.12 סיימה הכנסת השמונה עשרה את כהונתה בלי2013אחד, אך בפברואר

שהצעת החוק אושרה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת296

במועד סיום הביקורת טרם גובשה הצעת חוק ממשלתית בענייןההסדרה הכוללת של נושא הדיור בר ההשגה.

ר ב ר ו י ד ל ה ק י ק ח ם ו ד י ק ל ג ר ב נ ט כ ר ט ת ד ע ו צת ל מ ה : ה ג ועדת טרכטנברג ראתה צורך בהסדרת נושא הדיור בר ההשגה.הש

כצעד ראשון היא קבעה שיש לקדם חקיקה שתשקף את מדיניות הממשלה בנושא זה ותגדיר את הכלים ליישום המדיניות. לדעת הוועדה, יש ליישם דיור בר השגה באמצעות שני כלים - השכרת דירות לטווח ארוך ובנייה של דירות קטנות. לשם כך המליצה הוועדה לערוך תיקונים ברפורמה בחוק התכנון והבנייה שיזמה הממשלה. עוד המליצה הוועדה להפעיל במשולבובקרה כדי להבטיח ופיקוח מכלול כלים בתחומי תכנון סטטוטורי, קניין

בחוק כי לא ישונה או יבוטל "ייעוד זה לאורך תקופת זמן ארוכה". קיבלה הממשלה כמה החלטות בנושאי דיור שתכליתן יישום2012במרץ

מס' צוין בהחלטה בר ההשגה לעניין הדיור ועדת טרכטנברג. המלצות כי דיור בר השגה יכלול דירות להשכרה לטווח ארוך או2012 ממרץ 4429

או דירות קטנות כהגדרתן0דירות קטנות כהגדרתן בדוח ועדת טרכטנברג . עוד החליטה הממשלה "להטיל על0בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל

ראש הממשלה ושר האוצר להביא לממשלה הצעות לשינויי חקיקה, ככלשידרשו, ליישום החלטות הממשלה שיתקבלו כאמור".

ניסוח2014בתשובתו מינואר וקידם את ציין משרד המשפטים כי ערך "שמטרתה0התוספת החמישית להצעת הרפורמה בחוק התכנון והבנייה

ככל כאמור, היבטיו. שלל על השגה[ בר ]דיור הנושא הסדרת הייתה לקבוע היה ניתן יום, של סופו נחקקת הייתה זו חקיקתית שתשתית מנגנונים שמבטיחים קיום של דיור בר השגה בתכניות שלפי חוק התכנון והבנייה. ההצעה האמורה ביקשה להסדיר את מכלול היבטי הקניין והתכנון שמטרתם הייתה להבטיח כי ההטבה שניתנת לזכאים אכן תגיע לקהל היעד אליה היא מכוונת, כמו כן, ההצעה קבעה מהו דיור בר השגה, מי קובע את הזכאים לו, מהן הסנקציות על מי שמפר את ההוראות וכיצד יש לפקחלחובה ביחס כוללני במקביל קבעה הצעת החוק הסדר תכנוני עליהן. לכלול דיור בר השגה בתכניות, כיצד יש לעגנה ובאילו מקרים ניתן להתגבר"בימים כי על החובה האמורה". מינהל התכנון שבמשרד הפנים הוסיף

אלה בוחנת הממשלה אפשרויות להסדרה חקיקתית כוללת של הנושא". בתשובתו של משרד הבינוי מסר מנכ"ל המשרד כי לנוכח הצורך בהגדרתולנוכח השגה", בר "דיור הבין-לאומי המונח של המקומית משמעותו מומחיותם הרבה של גורמים חוץ-ממשלתיים בנושא זה, הקים משרד הבינוי

קבוצת למידה בנושא. עבודתה של קבוצת הלמידה סוכמה2013בתחילת

דירות ששטחן עד 0 והשטחים85 דירות בבניינים ששטחי השירות וכן מ"ר או הבניין לתפקוד שימושים הכרחיים וכוללים מינימליים הציבוריים שבהם

מתחייבים לפי חוקים ותקנות אחרים.דירות ששטחן אינו עולה על 0 מ"ר באזורים ללא עדיפות לאומית ועל100

מחיר120 במסלול רוויה בבנייה שישווקו לאומית, עדיפות באזורי מ"ר (.10.8.11 מ-1239למשתכן )החלטת ממשלה מס'

פירוט בנושא זה - ראו שער שני, פרק הראשון "התוויית מדיניות הממשלה0והתמודדותה עם משבר הדיור".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

297משבר הדיור

שהוכנה לחקיקה" עקרונות סיכום השגה: בר "דיור בנושא במצגת .2013באוקטובר

ציין אג"ת כי "עמדת הממשלה2014בתשובתו של משרד האוצר מינואר הינה כי דיור בר השגה במחיר מופחת ממחיר השוק, קרי מחיר למשתכןהחלטות במסגרת ייושם ההשכרה... בשוק מופחת להשכרה ומחיר

מינהליות".

מהשתלשלות הדברים האמורים עולה כי הממשלה הכירה בצורךנושא דיור בר השגה על היבטיו השונים. במועד להסדיר את סיום הביקורת טרם הוסדר באופן כולל נושא הדיור בר ההשגה, על מכלול היבטיו, לא באמצעות חקיקה ולא באמצעות הסדרה

מינהלית. ובפרקים זה פרק בהמשך המפורטים הביקורת מממצאי האחרים שבשער זה עולה, כי היעדר הסדרה כוללת של דיור בר השגה היווה גורם מעכב בקידום פרויקטים לבניית דירות בהישג יד. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בחוסר תיאום בין גורמים שונים בנוגע למהותו של דיור זה, בחילוקי דעות בעניין תבחינימשפטיות בערכאות ליישבם נדרש שלעתים - ,0הזכאות

באי-הקצאה של קרקע לדיור בר השגה, ובחילוקי דעות בעניין קביעת תפקידים ותחומי אחריות של הגורמים הנוגעים בדבר. כלפרויקטים של לביטולים ואף מתמשכים לעיכובים גרמו אלו העין, בראש יעקב, בבאר למשל ההשגה, בר הדיור בתחום

ברמלה ובמעלה אדומים.

101, לאחר מועד סיום הביקורת, פורסם כאמור תיקון 2014באפריל הכולל במסגרת התוספת השישית הוראות לעניין "דיור בהישג יד" המוגדר שם כדיור להשכרה לטווח ארוך. על פי התיקון, השכרה לטווח ארוך היא השכרה של יח"ד לתקופה כוללת שלא תפחת מעשר שנים, באופן שלפחות

חצי מיחידות הדיור באותו בניין יהיו מיועדות להשכרה. התייחסות לדיור בר השגה בתכניות מתאר סטטוטוריות

רמ"י ומשרד הבינוי הם גורמי השלטון המרכזי העיקריים הפועלים להכנת תכניות מפורטות של הקרקע לבנייה למגורים ולאישורן במוסדות התכנון.המקומיות, הוועדות באמצעות הן, גם משתתפות המקומיות הרשויות והבנייה חוק התכנון מפורטות. ותכניות מקומיות תכניות מתאר בהכנת ומפורטות את היתר סמכות לקבוע בתכניות מתאר מקומיות בין מקנה

היקף השימוש בקרקע, את צפיפות הדיור ואת מרכיבי הפיתוח.לדוגמה, 0 הגישו כמה גופים ציבוריים ארבע עתירות משפטיות2012בשנת

397הנוגעות להקמת שתי שכונות מגורים חדשות בירושלים. האחת, להקמת יח"ד למרגלות שכונת482יח"ד במורדות שכונת מלחה, והאחרת להקמת

משואה. בעתירות אלו התבקש בית המשפט בין היתר להורות לווד"ל במחוזסעיף לפי סמכותה את לייעד קרקע3ירושלים להפעיל הווד"לים לחוק

בתכנית לדיור בהישג יד להשכרה ולקבוע הוראות בעניין מחיר ההשכרה, תנאיההשכרה והזכאים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת298

א " מ ת ב ם י ע ו ב הק ת ו א ר ו ה ו ם י ח מנ ם י ו ו ק ם ו ש י י - י א3 5: ה ג ש ה ר ב ר ו י ד ל ע ג ו נ ב ביססה את העיקרון של35 תמ"א

דיור בר השגה כנושא המחייב מתן התייחסות הן מצד מגישי תכניות הן מצדיח"ד בתכניות אלו. מוסדות התכנון באמצעות קביעת תמהיל של שטחי

נקבע כי "תכניות לפיתוח אזורי מגורים,35במסמך המדיניות של תמ"א יחויבו הגשה של נספח פרוגרמאתי מפורט המציג לאישור מוסדות התכנון את תמהיל הדיור ואת מערך השירותים החברתיים המוצע בתכנית. בדרך זו יוכלו מוסדות התכנון להבטיח קיומן של דירות לזוגות צעירים, למשפחותשל יותר מבוססות למשפחות מגורים לצד לקשישים ואף הוריות - חד החברתיים השירותים מלוא אספקת את לאפשר ואף הדרך', 'אמצע

הדרושים לפיתוחם של ולקידומם".התייחסו לצורך בדיור בר השגה בכל הנוגע למספר35הוראות תמ"א

תכנית מקומית להרחבה ניכרת תופקד"יחידות הדיור ולתמהיל שטחיהן: רק אם התקיימו התנאים... מוסד התכנון בחן את הצורך ב'דיור בהישג יד' וקבע, במידת הצורך, את כמות יח"ד הנדרשות לכך ואת תמהיל גודלי יח"ד

יכין12.1.3המוצעות בהרחבה" )סעיף כן, נקבע כי מוסד תכנון (. כמו תכניות ומסמכי מדיניות לחידוש ושימור עירוני, ואלו יכללו גם את "ההיקףשיקום חברתי" לרבות לאוכלוסיות חלשות יד בהישג דיור של המתאים

(.14.4.2-14.4.1)סעיפים

יושמו הוראות תמ"א לא כי בפועל בנוגע35בביקורת עלה שהיזמים בעובדה נעוצה לכך הסיבה השגה. בר לדיור השלטוניים - משרד הבינוי ורמ"י - נהגו להגיש תכניות קרקע לבנייה למגורים לאישורם של מוסדות התכנון בלי שנגעו בצורך בדיור בר השגה, לרבות תכנון שישקף תמהיל של גודל יחידות

הדיור.הוועדות ובעיקר התכנון, שמוסדות בביקורת עלה עוד המחוזיות, לא מילאו את חובתם לבחון את הצורך בדיור בהישג יד, את מספר יחידות הדיור הנדרשות לכך ואת תמהיל שטחי יחידות הדיור המוצעות. מוסדות התכנון גם לא הכינו תכניותעליהם היה שבהם עירוני, ושימור לחידוש מדיניות ומסמכי בהוראות כנדרש המתאים, בהיקף יד בהישג דיור גם לכלול

.35תמ"א

ציין מינהל התכנון כי "חשוב2014בתשובתו של משרד הפנים מינואר לבדה, בה נקבעה35להבהיר באופן חד משמעי כי אין בהוראות תמ"א

הוראה כללית של הצורך בבחינת הדיור בהישג יד אך לא נכללו בה הגדרהולתת כדי לאפשר וניהול, לפיקוח, בקרה מנגנונים יד, בהישג דיור של זו סמכות בתכניות. זה בנושא הוראות לקבוע התכנון למוסד סמכות מחויבת בהסדר חקיקתי כולל". גם משרד המשפטים ציין בתשובתו כי "לא ניתן לקבוע מנגנון מורחב זה ]מנגנון של דיור בר השגה[ בהוראות תכנוניותלהיבטים והן התכנוניים להיבטים הן שיתייחס כולל בחוק להסדירו ויש

הקנייניים הרלבנטיים".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

299משבר הדיור

משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון ולמשרד המשפטיםנקבעו כבר בשנת 35כי ההוראות שבתמ"א . אולם אף2005

לצורך להתייחס התכנון מוסדות שעל במפורש בהן שהוגדר בדיור בר השגה, הם לא עמדו על כך שיש להשלים את הסדרת הנושא, אם באמצעות חקיקה אם בדרך אחרת, כדי שלא תהיה

. 35בפועל כל מניעה מליישם את הוראות תמ"א

ל ו ל ס מ ב ה ג ש ה ר ב ר ו י ד ל ש ם י ט ק י ו ר פ ם ו ד י ק : ם י ל " ד ו ו .0 אישרה הכנסת את חוק הווד"לים2011כאמור, באוגוסט ה

בנייה תכניות לאישור מיוחדים "הסדרים שעה, כהוראת קובע, החוק למגורים, שיאפשרו מתן פתרון לצורכי הדיור באמצעות היצע דירות מגוריםלדיור קרקע ייעוד באמצעות לרבות שונים, ומסוגים שונים בגדלים

להשכרה". ההתייחסות בחוק הווד"לים לצורך בדיור בר השגה, לרבות תמהיל יחידות

להוראות החוק ולפיו "תכנית לדיור לאומי3הדיור, באה לידי ביטוי בסעיף גודלן של יחידות הדיור והיחס ביןתכלול, בין השאר, הוראות לעניין...

דירות קטנות ודירות גדולות בתחומה, ויכול שייקבע בה כי בניין, כולו או חלקו, ייועד להשכרה, ואת התקופה שבה ייועד כאמור, אשר לא תפחת מעשר שנים וכן יכול שייקבע בה ייעוד קרקע לדיור בהישג יד

)ההדגשה אינה במקור(. להשכרה"

הדיור לצורכי "פתרון לתת היא הווד"לים חוק שמטרת אף ומסוגים שונים, מגורים בגדלים שונים דירות היצע באמצעות לרבות באמצעות ייעוד קרקע לדיור להשכרה", כדי לבלום אתעם ולהתמודד הדיור בשוק המתמשכת המחירים עליית כגוף המנחה את פעילות הפנים, תוצאותיה, לא קבע משרד הווד"לים, יעדים כמותיים בנוגע לכך, ובכלל זה בנוגע לדיור בר

השגה ולתמהיל יחידות הדיור המובאות לאישורן. בפועל, כפי שעולה מדוח נתונים של משרד הפנים, התפוקות

בנוגע למספר יחידות של2013שהשיגו הווד"לים עד אוגוסט )1,676הדיור בר ההשגה היו דלות ביותר; רק ( מכלל6.5%

דיור בר25,487 של כיחידות הוגדרו הדיור שאושרו יחידות ורק )433השגה, יועדו1.7% ( מיחידות הדיור בתכניות אלו

להשכרה. יוצא אפוא שבתפוקות אלו אין די כדי לספק פתרונותמערכתיים לבעיית המחסור בדיור בר השגה.

משרד ציין השגה בר דיור בעניין הווד"לים חוק להוראות בהתייחס בעניין הוראות הכוללות תכניות לאשר "היכולת כי בתשובתו המשפטים ניתן ניתן אם אם השכרה במחיר מפוקח מערבת קושי משפטי שספק הינו חוק ]חוק הווד"לים[ זה להתגבר עליו במרחב החוקי הקיים. חוק תכנוני במהותו ואינו אמור לקבוע מדיניות מהסוג האמור ומשכך מתחדד

פרוט בנושא זה - ראו בשער השלישי, בפרק החמישי "מסלולים מיוחדים0 לקידום תכניות מפורטות למגורים".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת300

הצורך בהסדרה חוקית כוללת שרק בהתקיימה ניתן יהיה לקבוע הוראותבעניין שכירות מפוקחת".

ההוראות כי המשפטים למשרד מעיר המדינה מבקר משרד יצאו35הסטטוטוריות של תמ"א הווד"לים חוק הוראות וכן

וזאת מתוקף זה, בחלקן או במלואן מבית מדרשו של משרד תפקידו כגוף המטה המקצועי-ממשלתי בתחום החקיקה. כגוףהקשיים המשפטיים את בחשבון להביא עליו היה שומה כזה לידיעתם של ולהביאם התכנון הסטטוטורי בהוראות שמקורם ויפעלו לפתרונם; יתייחסו אליהם כדי שהם מקבלי ההחלטות

אולם הוא עשה זאת באיחור רב או כלל לא פעל בעניין.

צוין כי "הצורך בהסדרה חוקתית2014בתשובתו של משרד הפנים מינואר כוללת בתכניות וד"ל או בכל תכנית אחרת, נובע משני נימוקים מרכזיים: האחד, וזאת בהתאם לחוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, בשל ההתערבות והחשש לפגיעה בזכות הקניינית, בעצם עריכת רגולציה על המחיר וקביעה כי הדירות ישווקו במחיר נמוך מהשוק. הנימוק השני - על מנת להסדיר מנגנונים שיבטיחו שהדירות תגענה לאוכלוסייה הראויהדירות וייקבעו מנגנוני הניהול, תנאי המכירה, הפיקוח והבקרה על לכך

אלו". פורסם תיקון25.12.2013באותה תשובה דיווח מינהל התכנון כי "ביום

. התיקון2011לחוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים תשע"א הוסיף נדבך משמעותי לנושא דיור בר השגה בכך שהופך את סמכות מוסד

לכלוללחובה לקבוע דיור בר השגה בתכניות לדיור לאומי, מרשותהתכנון בשיעור של 'ייעוד לעניין בתכנית,25%הוראות הדיור מיחידות לפחות

לאחד או יותר מאלה: דירות קטנות, דיור המיועד להשכרה לתקופה שלאמ- סייג10תפחת נקבע זו לחובה להשכרה'. יד בהישג דיור או שנים

בחוק הקבועות מסוימות נסיבות בהתקיים זה כלל החרגת המאפשר ובאישור שר הפנים. התיקון גם מרחיב את זכות הגשת התכנית לדיור לאומי גם לבעלים פרטיים בכפוף למספר תנאים, ובכך צפוי להגדיל משמעותית

את מספר התכניות והדירות בהתאמה שיוגשו במסלול זה".

כמתואר הווד"לים, חוק תיקון המדינה, מבקר משרד לדעת לעיל, יכול שהוא צעד שיש בכוחו לקדם את הדיור בר ההשגה.עלולים כוללת הסדרה ללא כי חשש ישנו כן, פי על אף הכוללות תכניות באישור קשיים התכנון במוסדות להתעורר התייחסות לעניין הדיור בר ההשגה ובהוצאתן לפועל. עלוליםכפי להפעלתה, והכללים השיטה בקביעת קשיים להתעורר לכן, בתשובותיהם. התכנון ומינהל המשפטים משרד שציינו מתחדד הצורך שהממשלה, על משרדיה ועל מוסדותיה הנוגעים בדבר, תסדיר את נושא הדיור בר ההשגה, על מכלול היבטיו

התכנוניים והקנייניים, ותקבע את הכללים להפעלתו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

301משבר הדיור

דיור בר השגה - היבטים בהתוויית מדיניות ובעבודת המטהר ו י ד ה ת ו י נ י ד מ ב ב י כ ר מ - ה ג הש ר ב ר ו י ד

: ת י ת ל ש מ מ מדיניותה "התוויית שכותרתו זה דוח של השני בשער הממשלה והתמודדותה עם המשבר הדיור" עמד משרד מבקר המדינה על

טווח. וארוכת כוללת סדורה, ממשלתית דיור מדיניות מסקירת היעדר החלטות הממשלה שהובאה בשער האמור עולה כי דיור בר השגה הוא

אחד המרכיבים הרלוונטיים במסגרת קביעת מדיניות הדיור הממשלתית. : ה ג הש ר ב ר ו י ד ח נ ו מ ל ת ו ס ח י י שעבודתהת להבטיח כדי

תיעשה הרלוונטיים האחרים ושל המוסדות המטה של משרדי הממשלה בתיאום ביניהם, נדרש בראש וראשונה שהם יפעלו על בסיס משותף של

כללים, כמו חוקים, החלטות ממשלה ונהלים, ועל בסיס מונחים אחידים.

ממשלה בהחלטות ממשלה, משרדי של מטה בניירות מעיון ובתכניותיה, וכן במסמכי מדיניות ובהוראות התכנון של תכניות מתאר סטטוטוריות, עולה כי ישנם הבדלים בין גורמים שלטוניים שונים בקריטריונים הקובעים אילו יח"ד מוגדרות יחידות של דיור בר השגה. למשל, שטחן, אופן החזקתן - בעלות או שכירות - פלח אוכלוסיית היעד, היקף הסבסוד של המדינה לצורך בנייתן

או רכישתן וכן מחירן.

ר ב ר ו י ד ל ת י א כ ז ה ד ע הי ת י י ס ו ל כ ו א ף ק י ה ן ד מ ו א : ה ג אחד הפרמטרים הבולטים שיש להביא בחשבון בעת שמגדיריםהש

פי על נקבעת היעד אוכלוסיית היעד. אוכלוסיית הוא השגה בר דיור מאפיינים שונים כמו מבחן הכנסה, היעדר בעלות על דירה בעבר, גיל דייריוגודל המשפחה. הגדרת אוכלוסיית היעד מאפשרת להעריך משקי הבית את מספר משקי הבית שיהיו זכאים לדיור בר השגה ולקבוע את מספר

יחידות הדיור הנדרשות.

בביקורת עלה כי משרד הבינוי, מינהל התכנון ורמ"י לא קבעופוטנציאל כבעלת להגדירה שניתן האוכלוסייה היקף מהו

לקבלת זכאות לדיור בר השגה. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר אומדן הנוגע להיקפה של אוכלוסיית היעד לדיור בר השגה הוא חֶסר עקרוני שבלעדיו לאובין הצרכים של בר השגה לדיור התכניות בין תיתכן הלימה הנזקקים התושבים של ההיקף ורחבת המגוונת האוכלוסייה לדיור בר השגה. על משרד הבינוי, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים

האחרים, להוביל עבודת מטה להשלמת חסר זה.

ר ב ר ו י ד ת ר ד ג ה ל ר ט מ ר פ כ ת ו ר י ד ה ח ט ש ל ת ו ס ח י י הת: ה ג ככלל, יח"ד שנכללו במסגרת דיור בר השגה הן "דירות קטנות".הש

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת302

בביקורת נבדקו התייחסותם של הגורמים השונים לשטחן של דירות אלוונמצא כי הגורמים השונים מגדירים אחרת את שטחה של "דירה קטנה".

: ם י נ פ ה ד ר ש פרסם מנכ"ל משרד הפנים הוראה מטעמו2011 במאי מ בנושא "קידום יחידות דיור קטנות במוסדות התכנון". ההוראה נוגעת בצורךבין יחידות הדיור ובאזור המגורים. היא קובעת בדיור בר השגה, בשטח

מ"ר - אזורי עדיפות100השאר כי "יחידת דיור קטנה היא לעניין זה: עד לאומית, עפ"י 'מפת אזורי עדיפות לאומית' )המתעדכנת מדי פעם בפעם(.

מ"ר - ביתר אזורי הארץ".75עד : י " מ שלושה חודשים לאחר שמנכ"ל משרד הפנים הגדיר את שטחהר

מאוגוסט1239של "דירה קטנה", עסקה בכך גם רמ"י. בהחלטה מס' (" קבעה מועצת[0] שעסקה בנושא "דיור בהישג יד )'מחיר למשתכן'2011

דירות קטנות" ש"שטחןמקרקעי ישראל כי יחידות דיור בר השגה הן "מ"ר באזורים ללא עדיפות לאומית ועל 100אינו עולה על 120

" )ההדגשה אינה במקור(. הגדרה זו נוגעתמ"ר באזורי עדיפות לאומית גם ליח"ד שבבעלות הדייר וגם ליח"ד בהשכרה, והיא תקפה גם בהחלטה

הנוגעת ליח"ד 2012( מינואר 1249נוספת של המועצה )החלטה מס' במסלול "מחיר דירה למשתכן".

ל ע ה ל ח ו ם י ל " ד ו ו ה ק ו ח ת ו א ר ו ה ב ה ע ב ק נ ש ה ר ד ג ה: " ת ו נ ט ק ת ו ר י ד ב-" , למחרת היום שבו התקבלה החלטת11.8.11

מועצת מקרקעי ישראל, נכנס לתוקף חוק הווד"לים. לפי הוראותיו, "דירות דירות ששטחן הכולל המותר לבנייה, לרבות מרחב מוגןקטנות" הן "

,1951דירתי, כמשמעותו לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-" )ההדגשה אינה במקור(. מ"ר75אינו עולה על

: י ו נ י ב ה ד ר ש , שעודכן2013 על פי הנוהל של משרד הבינוי מינואר מ , שטחן המרבי של2012בעקבות החלטת מועצת מקרקעי ישראל מינואר

מ"ר100עד דירות קטנות אמנם יהיה דומה לזה שקבעה רמ"י, דהיינו מ"ר באזורי עדיפות לאומית,120באזורים ללא עדיפות לאומית ועד

. מ"ר75אך משרד הבינוי הוסיף וקבע כי שטחן לא יפחת מ-: ג ר ב נ ט כ ר ט ת ד ע על פי ועדת טרכטנברג "גודל דירה הוא פרמטרו

הדירה... הסופי של מחירה על מהותי באופן להשפיע ההגדרהשיכול )ההדגשה אינה במקור(. מ"ר85המוצעת לדירה קטנה הינה דירה עד

השונים הגורמים בין ההבדלים המדינה, מבקר משרד לדעת בר דיור למונח בנגיעה קטנה" ה"דירה שטח את בהגדרתם על מלמדות השונות ההגדרות בלבד. סמנטיים אינם השגה תפיסות שונות של הגופים הממשלתיים המעצבים את מדיניות הדיור הלאומית ואחראים להוצאתה לפועל. שטח דירה קטנה, בייחוד כשהוא פרמטר הקובע את מהותו של הדיור בר ההשגה, מכוון לפלח אוכלוסייה המוגדרת כאוכלוסיית יעד לקבלת דיור בר השגה; על פי שטח יחידות הדיור המקסימלי ניתן להעריך גם

את המאפיינים השונים של אותו משק בית. "מחיר דירה למשתכן" הוא מסלול שיווק קרקע עבור בניית יחידות דיור בר0

השגה, כמפורט בהמשך.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

303משבר הדיור

התכנון, ומוסדות הפנים משרד בין בהיעדר "שפה משותפת" האחראים לתכנון ולאישור הסטטוטורי של תכניות מתאר, וביןשל ולביצוע לשיווק לייזום, האחראים הבינוי ומשרד רמ"י בין אי-תאימות נוצרת ההשגה, בר הדיור בתחום פרויקטים הבינוי שמשרד הפרויקטים ובין תקפות סטטוטוריות תכניות

ורמ"י משווקים ליזמים פרטיים.

ם י ד ע י ת ג ש ה ל ה ל ו ע פ ת י נ כ ת ו ה מ ר ג ו ר פ ר ד ע הי: ה ג הש ה ר ב ר ו י ד ה ם ו ח ת בפברואר ב החליטה הוועדה2008

היגוי, צוות הקמת על אביב תל מחוז של ולבניה לתכנון המחוזית בהשתתפות נציגים מרשויות מקומיות, מרמ"י וממשרד הבינוי, לצורכי תכנון מפורט של מדיניות מקומית בין היתר בנושא דיור בר השגה. בסיכום עבודת צוות ההיגוי נקבע כי משרד הבינוי יכין פרוגרמה לדיור בר השגה הכוללת ניתוח של היעדים, הביקושים והצרכים לפי מחוזות לטווחי הקצר והארוך

שנים, בהתאמה(. עוד סוכם כי על פי הנתונים ייבחנו20 שנים ועד 10)עד נחיצותן והיקפן של תכניות לדיור בר השגה.

ההיגוי צוות של החלטתו אף על כי העלתה הביקורת הבין-משרדי לא הכין משרד הבינוי פרוגרמות לדיור בר השגה.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבינוי כי מאחר שלא גיבש פרוגרמה לדיור בר השגה שבמסגרתה ייקבעו יעדים כמותיים, היקף הביקושים ואפיון הצרכים לפי מחוזות ובטווחי זמן שונים, הרי אין הוא ואין מוסדות התכנון מחזיקים במידע ובכלים לקיום תהליך קבלת החלטות מיטבי בדבר היקפו ואפיונו של דיור ברפלח של הצרכים אחר למלא ניתן לא ובפועל, השגה;

אוכלוסייה רחב היקף.

: י נ ו נ כ הת י א ל מ ה ן י י נ ע ב סר ח ם י נ ו ת נ ס י ס כאמור,ב יצירת מלאי תכנוני זמין, לרבות מלאי תכנוני זמין לדיור בר השגה על סוגיו השונים, בפריסה התואמת את הביקוש ואת מדיניות הממשלה, היא תנאי

הכרחי לעמידה בביקושים ולשמירה על יציבות מחירי הדיור.

הביקורת העלתה כי אין בידי המשרדים והמוסדות השלטונייםובעיקר בדבר, ורמ"י,הנוגעים התכנון מינהל הבינוי, משרד

המתאים הזמין התכנוני המלאי על ומלאים תקפים נתונים לשיווק קרקעות המדינה על פי מסלול "מחיר דירה למשתכן"

,2012ומסלול "השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח". רק ביוני בעקבות הוראה מפורשת שנקבעה בחוק הווד"לים, החל מינהלההשגה בר הדיור של היחידות מספר אחר לעקוב התכנון

שאישרו הווד"לים ולפרסם נתונים אלו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת304

ר ב ר ו י ד א ש ו נ ב ר ו י ד ה ט נ י ב ק ל ש ת ו ט ל ח ה ו ת ו ל ו ע פ : ה ג הש

מעיון בהחלטות הממשלה שהתקבלו בנושא זה על בסיס החלטות קבינט עולה כי ההחלטות עסקו בנושאים אלו:2013הדיור בחודשים מאי-נובמבר

מס' .1 מס' 300החלטה והחלטה ממאי 301 בעיקר2013 עסקו שירכז את הפעלת הפרויקט הלאומי האוצר בהקמת מטה במשרד

ייבנו שבמסגרתו בהקמת150,000לדיור וכן הקרוב, בעשור יח"ד בתוך שיגבש הבין-משרדי עבור90הצוות ממשלתית תכנית יום

הפרויקט הלאומי לדיור; עסקה בהסרת חסמי מיסוי ותכנון בבנייה2013 מיוני 372החלטה מס' .2

להשכרה לטווח ארוך; מס' .3 מיולי 547החלטה במחיר2013 דיור לזכאי תבחינים קבעה

מופחת הן לבעל דירה הן לשוכר דירה; מס' .4 מאוקטובר 770החלטה מס' 2013 והחלטה מנובמבר988

קבעו הסדרים להקמת החברה הממשלתית החדשה שגם היא2013תועסק בפרויקט הלאומי לדיור;

מס' .5 מנובמבר 987בהחלטה הצוות2013 של המלצותיו אומצו הבין-משרדי בעניין הפרויקט הלאומי לדיור. בהחלטה נקבע כי מתחמיםיוכרזו כבעלי עדיפות עליונה והאחריות לקידום התכנון, לדיור לאומי "דירה החברה על תוטל זמינותם ולהסדרת המתחמים לפיתוח תכנון מוסדות כי נקבע עוד הבינוי. ועל משרד רמ"י על להשכיר", במישור יבצעו את הליכי התכנון הסטטוטורי של המתחמים ייעודיים בכפוף ביטחון רשת של במנגנון יגובה המתחמים ושיווק הארצי

להחלטות החשבת הכללית. , לאחר סיום הביקורת, קיבל קבינט הדיור שתי החלטות2014באפריל

נוספות בנושאים בעלי זיקה לתחום דיור בר השגה, שקיבלו תוקף החלטות בנושא "מע"מ אפס לרוכשי דירה ראשונה" -530ממשלה. החלטה מס'

שר האוצר הפיץ תזכיר חוק ולפיו עסקה למכירת דירת מגורים הנמכרתתזכה לתוקף, החוק כניסת לאחר שתבוצע לזכאים, מקבלן לראשונה - הטבת מע"ם זו )להלן בהטבה של מע"ם בשיעור אפס לעניין עסקה

הכנסת טרם אישרה את החוק המוצע, לכן2014אפס(. נכון לאוגוסט בנושא "שיווק532טרם הוחל בשיווק קרקעות במסלול זה. החלטה מס'

יחידות הדיור במתכונת 'מחיר מטרה'" ולפיה יכין צוות בין-משרדי, בראשותובאופן למגורים, בנייה לצורך מכרזים לפרסום תכנית האוצר, שר של

ממחירי השוק. 20%שייקבע מחיר מרבי לדירה הנמוך בכ-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

305משבר הדיור

לדעת משרד מבקר המדינה, בכל החלטות הממשלה האמורות יש משום תפנית המקדמת את התוויית המדיניות בתחום הדיורבר ההשגה; הממשלה הציבה יעד כמותי ברור לבנייתן של כ-

הלאומי150,000 הפרויקט במסגרת הקרוב בעשור יח"ד בהיבט מעורבותה את להגביר החליטה הממשלה לדיור. התקציבי - באמצעות הענקת רשת ביטחון כלכלית ליזמים, מתן הנחות על מחיר הקרקע שבבעלות המדינה ומתן הקלות והנחות מס עבור בנייה להשכרה )ראו להלן(. כמו כן נקבעה תפיסהיימכר במחיר יש לתת עדיפות לדיור להשכרה, שחלקו ולפיה אוכלוסיית צורכי בין הלימה ליצור כדי מופחת ממחיר השוק

היעד לדיור בר השגה.מהותיים בצעדים שמדובר אף המדינה, מבקר משרד לדעת לקידום דיור בהישג יד, במועד סיום הביקורת עדיין נותר על כנו הצורך בהסדרה של תחום הדיור בר ההשגה בכללותו כמרכיב

חיוני במדיניות הדיור הממשלתית הכוללת וארוכת הטווח.

2011אחד ההדגשים העיקריים של המחאה החברתית בקיץ היה מחאה על מחירי הדיור הנוסקים. מחאת הדיור נשענה עלהבית מהשכבות ביכולתם של משקי וגוברת ההולכת הפגיעה הסוציו-אקונומיות הבינוניות והנמוכות להשיג לעצמם דיור נאותהגבוהות ההוצאות נטל בשל וזאת להשכרה, או לרכישה - הצורך את מחדדים זה דוח ממצאי להכנסותיהם. יחסית בהסדרה כוללת של תחום הדיור בר ההשגה על היבטיו השונים. בין השאר, נדרש להגדיר את המונח "דיור בר השגה", להטמיעהן היקפו הן באמצעות קביעת את התחום בתכנון סטטוטורי ואופן שטחן מבחינת הדיור יחידות תמהיל קביעת באמצעות מקיף נתונים בסיס ולהכין השכרה( או )רכישה בהן החזקה הנוגע לצרכים והמלאים של דיור בר השגה. היעדרם של כל אלו

הוא חסם בקידום פרויקטים לבניית דיור בר השגה.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת306

מינהל של נתונים כמו אינדיקטורים נצפים האחרונה בעת בדבר ההיקפים המצומצמים של יחידות2013התכנון מאוגוסט

דיור בר השגה שאישרו הווד"לים, נתוני הלמ"ס בדבר מספרהדירה זו רובם שעבור שנה מדי המתווספים הבית משקי

ממרץ הממשלה החלטת לשווק 2012הראשונה, 40,000 בשנים השגה בר דיור על2016-2012יחידות הנתונים וכן

יח"ד בשנה( שהציג קבינט15,000צורכי הדיור להשכרה )כ- הדיור. אינדיקטורים אלו מעידים שהמלאי התכנוני הזמין של יחידות דיור בר השגה מצומצם ואין בו די לתת מענה לצורכי

אוכלוסיית היעד לדיור בר השגה. החלטות הממשלה בתחום הדיור בר ההשגה שהתקבלו על בסיס החלטותיו של קבינט הדיור אמנם מקדמות את התוויית מדיניותכך על לשם יישומו, אך לקדם את יד העשויה בהישג הדיור הממשלה להאיץ את ההסדרה הכוללת הנדרשת אם בחקיקה

אם בדרך מינהלית אחרת.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת308

פרק שנימסלול "מחיר דירה למשתכן"

בביקורת בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפעלת התכנית הממשלתית בתחום הדיור בר ההשגה - מסלול "מחיר דירה למשתכן" )להלן - מחיריעדי אלו: היבטים בעיקר נבדקו למשתכן(. מחיר מסלול או למשתכן בנושא והמעקב המדינה, הבקרה קרקעות של השיווק המסלול; סדרי ותוצאות שיווק הדירות; מאפייני הזכאים שנרשמו לרכישת הדירות; הגורמים לכישלון מכרזים שעניינם מחיר למשתכן, אופן השמירה על מאגר יחידות

הדיור שנבנו במסגרת מסלול מחיר למשתכן. , מאז הוחל בהפעלת מסלול מחיר למשתכן,0על פי נתוני משרד הבינוי

עד סוף 1994מאמצע יותר מ-2012 ליזמים18, במשך שווקו שנים, זו נמכרו 27,234 יח"ד. בתקופה 19,195 - יח"ד מהן לזכאי10,191

משרד הבינוי והיתר נמכרו לכלל הציבור במחירי השוק. לנוכח התפוקותבהפעלתו החליט והליקויים שנמצאו זה השיווק במסלול הדלות שהניב

, לאחר סיום הביקורת, להפסיק את שיווק2013משרד הבינוי בדצמבר להיות0הקרקעות עשויים זו בביקורת שהועלו הליקויים זה. במסלול

רלוונטיים גם לתכניות דיור אחרות שהממשלה בכלל ומשרד הבינוי בפרטולשכלל את עבודת יכול לשפר עשויים להפעיל בעתיד. תיקון הליקויים המטה הממשלתית ואת סדרי הניהול וההפעלה של גורמים אלו ולהביא

לידי תפוקות אפקטיביות.

מסלול מחיר למשתכן - תכנית ממשלתית בתחום דיור ברהשגה

עיקרי התכנית : ת י נ כ ת ה ת ו ר ט , שבה1994 ממאי 3205בהחלטת ממשלה מס' מ

שבין כאזור שהוגדרו הביקוש באזורי ביח"ד המחסור בעיית הועלתה ייעודית תכנית תאושר כי נקבע בדרום, ואשקלון בצפון עכו-כרמיאל שכותרתה "מחיר דירה למשתכן". התכנית נועדה לבניית יח"ד לזכאי משרד הבינוי כדי לסייע בפתרון בעיית המחסור בדירות. מסלול מחיר למשתכן

. על פי נוהל משרד1994 מיוני 3261נקבע על פי החלטת ממשלה מס' - נוהל מחיר למשתכן(, שעודכן כמה פעמים מאז הפעלת הבינוי )להלן

, לתכנית שתי מטרות והן "לתת פתרונות2013המסלול, ולאחרונה בינואר דיור זולים לזכאי משרד הבינוי והשיכון ולהוזיל את מחירי הדיור".

בתחילת 0 הנתונים התקבלו מחיר2013 פרויקט את מהחברה המנהלת למשתכן מטעם משרד הבינוי.

נכון למועד סיום הביקורת היו כמה פרויקטים שמציעים זכו בהם, אך טרם0 הוחל בבנייתם והם לא נפתחו לרישום זכאים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

309משבר הדיור

: ת י נ כ הת י א נ תנאים אלו נקבעו מדי פעם בפעם בהחלטות שלת מועצת מקרקעי ישראל ובנוהל מחיר למשתכן ועל פי החלטות ותכניות של הממשלה בנושא הדיור. על פי התנאים האמורים, מחיר הקרקע המשווקתוהם מראש, וידועים קבועים במכרזים, המפורסמים הפיתוח, ועלויות בניכוי שיעור ההנחה שנקבעה. לפי הערכת השמאי הממשלתי נקבעים היזמים הניגשים למכרז מציעים את המחיר הסופי של יחידות הדיור שיימכרו לזכאי משרד הבינוי, והזוכה במכרז הוא היזם שהציע את המחיר הנמוך

ביותר למ"ר בנוי של יח"ד למגורים. ביוני המסלול הפעלת אוגוסט 1994מתחילת עד מחיר2011 היה

מערך הקרקע שקבע השמאי91%הקרקע של יחידות הדיור במסלול זה בלבד. באוגוסט9%הממשלתי, דהיינו שיעור ההנחה במחיר הקרקע היה

( להגדיל את12390 החליטה מועצת מקרקעי ישראל )החלטה מס' 2011 מהשומה שקבע השמאי הממשלתי. בהחלטה נקבע50%שיעור ההנחה ל-

כי ההנחה במחיר הקרקע תינתן רק עבור יח"ד המיועדות להימכר לזכאים,על יעלה לא יח"ד של הקרקע שערך ושיעור400,000ובלבד ש"ח

ש"ח. תנאי זה נקבע150,000ההנחה על הקרקע של יח"ד לא יעלה על בשל הצורך להגביל את סכום הסבסוד שהמדינה נותנת לזכאים, המביאסיבה לידי הקטנתן של הכנסות המדינה המתקבלות ממכירת הקרקע. נוספת לכך היא הצורך לווסת את שיווקי הקרקע באופן שאלו לא יתמקדו

דווקא באזורי ביקוש מרכזיים שבהם עלות הקרקע גבוהה במיוחד. כי שטחה של יח"ד במסלול מחיר למשתכן1239עוד נקבע בהחלטה מס'

מ"ר. עוד נקבע120 מ"ר ובאזורי עדיפות לאומית - על 100לא יעלה על כי משרד הבינוי יקבע את מספר יחידות הדיור שישווקו לזכאים בכל מתחם

או מגרש.

יעדי השיווק של התכנית ת ו י נ כ ת ב ו ת ו ט ל ח ה ב ם י י ת ו מ כ ק ו ו י ש י ד ע י ת ע י ב ק

: ת ו י ת ל ש מ מ ר ו י מפעם1997-1994בשנים ד הממשלה קבעה יח"ד במסלול מחיר20,500לפעם יעדים כמותיים לשיווק קרקע לבניית

שנה, מיוני14במשך כ- למשתכן, אך לא נקבעו לוחות זמנים להשגתם. אוקטובר 1997 עד כמותיים2011 יעדים כלל הציבה הממשלה לא ,

לשיווק יח"ד במסלול זה. המליצה ועדת טרכטנברג כי על רמ"י ועל משרד הבינוי2011בספטמבר

.2012 יח"ד למכירה במסלול זה עד סוף 5,000להשלים את שיווקן של אימצה הממשלה את המלצות ועדת טרכטנברג. 2011באוקטובר

( על האצת פעולות4429 החליטה הממשלה )החלטה מס' 2012במרץ ועדת המלצות יישום במסגרת מגורים דירות של והפיתוח השיווק

יח"ד200,000טרכטנברג, ובכלל זה תכנון ושיווק של קרקעות לבניית יח"ד לדיור בר השגה. 40,000במשך החומש הקרוב, מהן

החלטה 0 בהחלטות1239 בעינן נותרו עיקריה מכן אך בוטלה לאחר זו מאוקטובר 1295נוספות שהתקבלו בהמשך עד החלטה , אך היה2013

עדכון בעניין התבחינים למיון הזכאים במסלול מחיר למשתכן.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת310

: ת ו ע ק ר ק ק ו ו י ש ל י ו נ י הב ד ר מש ל ש ה ד ו ב ע ה ת י נ כ תהעבודה בתכנית נכלל למגורים בנייה לצורך הקרקעות שיווק נושא

השנתית של משרד הבינוי. נוגע בין היתר לצורך0תקנון עבודת הממשלה שפרסמה מזכירות הממשלה

הממשלה. משרדי של העבודה בתכניות הממשלה החלטות בהטמעת ביצוע החלטת ממשלה המסווגת על "שר האחראי כי נקבע זה בעניין

בתוך יעדכן עבודה תהליך הנעת על החלטה או ביצועית 3כהחלטה חודשים מיום קבלת ההחלטה את תכנית העבודה המשרדית 'בספר תכניות

העבודה של משרדי הממשלה'".

על אף האמור בתקנון עבודת הממשלה העלתה הביקורת כי משרד הבינוי לא עדכן את תכניותיו על פי החלטות הממשלה.

אמנם צוינו2012בתכנית העבודה השנתית של המשרד לשנת בנייה לצורך קרקעות לשיווק בנוגע המרכזיות משימותיו

26,600למגורים במגזר העירוני, לרבות שיווק קרקעות לבניית יח"ד, אך נעדרה מהם כל נגיעה לצורך בשיווק דירות בהישג יד ובכלל זה במסלול מחיר למשתכן. יוצא אפוא שבתכנית העבודה

4429של משרד הבינוי לא ניתן כל ביטוי להחלטת ממשלה מס' לבניית והפיתוח של קרקעות שעניינה האצת פעולות השיווק

המיועדות לדיור בר השגה. 40,000 יח"ד ובהן 200,000

2013בתשובתו ציין משרד הבינוי כי במסגרת תכנית העבודה שלו לשנת ונגישות הוא הגדיר את מטרותיו לשנת העבודה ובראשן "הגדלת זמינות גדולים בהיקפים השגה בר דיור ייזום המדינה... אזרחי לכלל דירות ממקורות החיסכון הפנסיוני במשק, בהובלה ממשלתית", שכלל פרסום של

יח"ד במסלול מחיר למשתכן. 3,000 מכרזים לשיווקן של 20

לא שיווק כלל משרד הבינוי2013הביקורת העלתה כי בשנת יח"ד, וממילא לא עמד במשימתו לספק דיור בר השגה לזכאים.

, לאחר סיום הביקורת, הודיע המשרד כי2013יצוין כי בדצמבר הוא יפסיק לשווק קרקעות במסלול מחיר למשתכן. בעניין זה ציין המשרד בתשובתו כי המסלול מחיר למשתכן הופעל "תוך קשיים מרובים, בעיקר על רקע התנגדות משרד האוצר למסלול

זה, אשר אף החריפה... והביאה לעצירתו המלאה".

בראשותו של בנימין נתניהו אושר בהחלטת32 התקנון לעבודת הממשלה ה-0מס' 5058ממשלה

.18.3.13 עד 31.3.09 כיהנה מ-32. הממשלה ה-12.8.12מ-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

311משבר הדיור

: ל ע ו פ ב ק ו ו י הדיורהש יחידות מספר את מציג שלהלן התרשים ששווקו במסלול מחיר למשתכן, שהסתכם מיום הפעלת המסלול עד סוף

יח"ד.27,234 ב-2012

כיעדי הממשלה בהחלטות שנקבעו יח"ד של הכולל מספרן ו-1996, 1994השיווק במסלול מחיר למשתכן לשנים 1997

עד20,500הוא כי עולה מהתרשים כן, פי על אף יח"ד. , כעשר שנים לאחר הפעלת המסלול, לא הושג יעד זה2003

כ- שווקו בשנים 19,000ובפועל בלבד. יח"ד 2011-2004 כ- נוספות )בממוצע כ-5,900שווקו יח"ד יח"ד בשנה(.740

המלצות2012בשנת את אימצה שהממשלה לאחר דהיינו , יח"ד5,000ועדת טרכטנברג ולאחר שנקבע יעד לשיווק של

, עלה אמנם קצב השיווק2012במסלול מחיר למשתכן עד סוף יח"ד, לא הושג. 5,000 יח"ד אך היעד שנקבע, 2,611ונמכרו

הניבה למשתכן מחיר המסלול הפעלת כי עולה מהנתונים תפוקות דלות יחסית להיקף אוכלוסיית היעד שלו, כלומר מאות אלפי משקי בית של זכאי משרד הבינוי שנזקקו לדיור בר השגה.די כדי לחולל תפנית בכל הקשור כי לא היה בכך עוד עולה ניתנו למעשה, הזכאים. לצורכי מענה ולמתן הדיור להיצע פתרונות דיור למתי מעט מהזכאים, וכפי שיתואר בהמשך הם נהנו מהטבות כלכליות מרחיקות לכת שהסתכמו לעתים במאותלא האחרונים העשורים שבשני אפוא יוצא שקלים. אלפי הצליחו משרד הבינוי ורמ"י לספק יחידות דיור במסלול מחיר למשתכן, בהיקף שעשוי להביא לידי שיפור מהותי בהיצע הדיור

לאוכלוסייה הנזקקת לו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת312

: ת י פ ר ג ו א ג ת ו ג ל פ י ההתפלגות הגאוגרפית של התחלותננתוהת הבנייה מלמדים שבאזורי הביקוש )מחוזות המרכז וירושלים( שבהם מחירי הקרקע גבוהים יחסית לשאר המחוזות בארץ, היקף התחלות הבנייה של דירות במסלול מחיר למשתכן היה גדול במידה ניכרת מאשר בפריפריה.

ירושלים2012-1994למשל, בשנים נבנו עיקר התחלות הבנייה במחוז . ראו להלן31%( ובמחוז המרכז - 44%במסגרת מסלול מחיר למשתכן )

בתרשים:

1מפה 2012-2008פריסה גאוגרפית לשיווקי מחיר למשתכן בשנים

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

313משבר הדיור

בקרה על השפעת השיווק במסלול מחיר למשתכן על מחירי הדיורומעקב אחריה

ועל הארגון ביצועי על בקרה לצורך תכניות להעריך נדרשים ארגונים עמדה0עמידה ביעדים שהציבו לעצמם ומעקב אחריהם. גם ועדת קוברסקי

לאפשר מכוונת "ההערכה כי וציינה תכניות הערכת של חשיבותה על השוואה של המתוכנן )מטרות, צרכים וציפיות( עם הישגים בפועל או מהכניתן להשגה עם מה שהושג למעשה, כבסיס להפקת לקחים שמוערך

ולתיקון". ל ש ת ו י ב י ט ק פ הא ר דב ב י ו נ י ב ה ד ר מש ל ש ו ת כ ר הע

: ן כ ת מש ל ר י ח מ ל ו ל ס מ נקבע1997בהחלטת הממשלה מיוני ה כי "משרד הבינוי והשיכון ידווח כל שישה חודשים לוועדת השרים לענייניויציג את התוצאות ואת השפעתן על כלל כלכלה על התקדמות הניסוי

הזמין המשרד מחקר2002מחירי הדירות באתרים שבו הופעל". בשנת הכלכלית, שיטת הפעלת המסלול מהבחינה של השפעותיה את שיבחן

(.2002הפיזית והחברתית )להלן - המחקר משנת היו כי בשנים 2002מסקנות המחקר משנת , השנים שבהן2002-1995

5%-20%הופעל המסלול, מחירי הדירות במסגרת המסלול היו נמוכים ב-לא השיווק מסלול זאת, עם החופשי. בשוק הדירות ממחירי בממוצע השפיע על השוק אלא להיפך, הוא הושפע ממנו. ככל שהביקוש לנדל"ן באזור האמור היה גבוה יותר, כך גדלו הפערים בין מחירי הדירות שנמכרו לזכאים ובין מחירי דירות דומות בשוק החופשי, והאפקטיביות של מסלול

מחיר למשתכן גדלה.

כי משנת לא בחן משרד הבינוי את2002הביקורת העלתה האפקטיביות של שיווק יח"ד במסלול מחיר למשתכן על היבטיו הכלכליים, הפיזיים והחברתיים. לא זו אף זו, אגף נכסים ודיור במשרד, האחראי להפעלת המסלול, לא ריכז נתונים על מחיריבהם לאזורים שנבנו סמוכים באזורים החופשי בשוק הדירות פרויקטים של מחיר למשתכן. כמו כן, האגף לא בדק את מידתזו על רמת המחירים בשוק הדיור ההשפעה של שיטת שיווק החופשי באותם אזורים. עקב כך, לא עמדו לרשות המשרד כלים

לשיפור תכניותיו ולייעול ביצוען.

דין וחשבון של הוועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות 0)המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה .139(, כרך ב, עמ' 1989

בראש הוועדה עמד מר חיים קוברסקי ששימש באותה עת מנכ"ל משרד)ב53דוח שנתי הפנים. בעניין זה ראו גם מבקר המדינה, (, בפרק2002

.60-58"עבודת המטה במשרד ממשלתי", עמ'

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת314

ר י ח מ ל ת י ס ח י ן כ ת מש ל ר י ח מ ל ו ל ס מ ב ה ר י ד ר י ח מ: י ש פ חו ה ק ו ש ב ה מ ו ד ה ר י בביקורת שנערכה לשניםד

המחירים2012-2007 שבין בהבדלים ניכרת שונות נמצאה שהושגו במכרזי מסלול מחיר למשתכן ובין מחירי דירות דומות בשוק החופשי באותו אזור. בדרך כלל מחיר דירה במסלול מחירדירה ממחיר בהרבה, נמוך אף ולעתים נמוך, היה למשתכן אחרים בפרויקטים כי נמצא זאת, עם החופשי. בשוק דומה במחירים; פער היה כמעט שלא זה מסלול במסגרת ששווקו לעתים אף נמצא כי מחיר הדירה במסלול מחיר למשתכן היה

גבוה ממחיר דירה דומה בשוק החופשי.

החליטה כאמור מועצת מקרקעי ישראל להגדיל את שיעור2011באוגוסט מהשומה50%ההנחה במחיר קרקע המשווקת במסלול מחיר למשתכן ל-עד ולהגבילה לזכאים ליח"ד ש"ח150,000שקבע השמאי הממשלתי

ליח"ד. משרד מבקר המדינה בחן באיזו מידה השפיעה ההחלטה האמורהיח"ד יחידות הדיור המשווקות במסלול מחיר למשתכן לעומת על מחירי

המשווקות בשוק החופשי, להלן הפרטים:ם י כ ו מ נ ו י ה ש ן כ ת ש מ ל ר י ח מ ל ו ל ס מ ב ד " ח י י ר י ח מ

: ק ו ש ה י ר י ח מ , היה המחיר0 על פי חישובים של משרד מבקר המדינהמ הממוצע של דירה לזכאים במסלול מחיר למשתכן נמוך ממחיר דירה דומה

- ב-2011, בשנת 24% היה המחיר נמוך ב-2010בשוק החופשי; בשנת ובשנת 20% - ב-2012 בין דירה במסלול .32% ככלל, פער המחירים

החופשי בשוק דומה דירה ובין למשתכן באזורי מחיר יותר גדול היה פער המחירים הגדול2012הביקוש מאשר באזורי פריפריה. למשל, בשנת

, בהתאמה( לעומת ערי55% ו-48%ביותר היה בירושלים ובביתר עילית ) - יותר הרבה נמוך היה בנשר, 4%פריפריה שם הפער בטירת11%

בדימונה. להלן דוגמאות: 16%הכרמל ו-שיווק משרד הבינוי בעיר יבנה )דרום( 20120בשנת יח"ד ומהן 117 17

כ- היה המשרד לזכאי דירה של מחירה לזכאים. ש"ח525,000יועדו ש"ח600,000בממוצע, מחיר הנמוך בכ- ( ממחיר דירה דומה47%)כ-

בשל המחיר הנמוך שהציע היזם הזוכה עבור יחידות הדיור בשוק החופשי. לזכאים הוא זומן לבירור במשרד הבינוי. היזם אמר בבירור כי יחידות הדיור"יסבסדו את ההפרש במחירי ימכור בשוק החופשי באותו מתחם שהוא

דירות שנועדו לזכאים[".17הדירות המוזלות ]בסך הכול יח"ד106 יח"ד ומהן 211 שיווק משרד הבינוי בביתר עילית 20120בשנת

ש"ח בממוצע, מחיר440,000לזכאי המשרד. מחיר דירה לזכאי היה כ- ( ממחיר דירה46%-56% ש"ח )560,000 ש"ח עד כ-370,000הנמוך בכ-

בבירור שעשה המשרד על אופן תמחור ההצעות דומה בשוק החופשי. הזולות אמרו המציעים כי על אף המחיר הנמוך שהציעו עבור יחידות הדיור

שיעור ההפרש בין מחירי הדירות חושב על פי מחיר ממוצע של מ"ר בבנייה0חדשה בעיר, בהתבסס על נתוני הלמ"ס.

בנובמבר 0 לשיווק קרקע פורסם לראשונה המכרז ונסגר בדצמבר2011 .2013. ההודעה על הזכייה במכרז נשלחה ליזם הזוכה בינואר 2012

.2012 שפורסם באפריל 10020/2011 מכרז 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

315משבר הדיור

יחידות הדיור במתחם במחירי שוק יתר שנועדו לזכאים, לאחר שיימכרו עדיין יישאר להם רווח התואם את רמת הסיכון של הפרויקט.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבינוי כי מתכונת הפעלתמחיר במסלול קרקע לשיווק במכרז הזוכה שלפיה המכרז, למשתכן הוא היזם שהציע את המחיר הנמוך ביותר למ"ר בנוי במסגרת המסלול, עשויה לעודד יזמים להציע מחיר נמוך מאוד ליח"ד שיימכרו לזכאים במסלול זה, מתוך הנחה שיחידות הדיוריחידות יתר זאת, לעומת מעטות. יהיו מוזל במחיר שיימכרו הדיור בפרויקט יימכרו במחירים גבוהים יותר שישלימו את הפער בין מחירן המוזל של יחידות הדיור ובין מחירן בשוק החופשי.מנגנון קביעת יבחן הבינוי שמשרד מקום היה זאת, לנוכח שיבטיח גבול עליון וגבול תחתון למחיר יח"ד בהצעות הזוכותבאופן למשתכן, מחיר במסלול הקרקע לשיווק במכרזים שמחירה לא יחרוג במידה בלתי סבירה ממחיר יח"ד דומה בשוק החופשי באותה עיר. על המנגנון גם להבטיח שהיקף ההפחתהיחידות הדיור בפרויקט כדי יתר בין הכוללת במחירים יתחלק להרחיב את מעגל הנהנים מהטבה כלכלית זו ולמנוע אי-שוויון

בחלוקת משאבי המדינה.

ם י ה ו ב ג ו י ה ש ן כ ת ש מ ל ר י ח מ ל ו ל ס מ ב ד " ח י י ר י ח מ: ק ו ש ה י ר י ח מ יח"דמ הביקורת העלתה כי במקרים מסוימים נמכרו

לזכאים במסלול מחיר למשתכן במחיר גבוה יותר ממחיר יח"ד דומה באותואזור בשוק החופשי. להלן דוגמה:

יח"ד מהן23 יח"ד. 46 שיווק משרד הבינוי בטירת הכרמל 2011באפריל כ- היה כל אחת ומחיר לזכאים מנתונים שבאתר920,000יועדו ש"ח.

עלה כי מחיר יח"ד לזכאי בפרויקט היה גבוה0האינטרנט של רשות המיסים . הביקורת העלתה0יותר ממחיר דירה דומה בשוק החופשי באתרים סמוכים

מיליון ש"ח. בעקבות זאת1.07שהמחיר המקורי שבו נקב המציע עמד על פנה משרד הבינוי למציע והוא הסכים לתקן את הצעתו ולהפחיתה לכ-

ש"ח. עם זאת, המחיר הסופי שנקבע היה גבוה ממחירי השוק.920,000

ל ע ן כ ת ש מ ל ר י ח מ ל ו ל ס מ ל ש ו לת ע פ ה ת ע פ השב : ר ו י ד ה ק ו ש י ר י ח כי אין משרד הבינוימ ביקורת עלה

מחזיק במידע מלא וכולל על פערי המחירים בין יחידות הדיור שנמכרו במסלול מחיר למשתכן ובין יח"ד דומות בשוק החופשי באותם אזורים. עם זאת, הועלה כי הפעלת המסלול לא הביאה לידי ירידה במחירי שוק הדיור לא במישור האזורי ולא במישור הארצי. הסיבה לכך היא שמספר יחידות הדיור ששווקו במסלול מחיר למשתכן, מתוך כל יחידות הדיור ששווקו באותה תקופה,

היה קטן מדי מכדי להשפיע על מחירי שוק הדיור כולו.

דירות של 3 0 חדרים )4 מ"ר כל אחת( ומחיריהן 92 850,000-800,000 ש"ח.

הדבר עלה גם ממכתבי תלונה של זכאים למשרד הבינוי.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת316

'מחיר פרויקט של העיקרית "מטרתו כי הבינוי משרד ציין בתשובתו גג לקורת להגיע והשיכון הבינוי משרד לזכאי לאפשר הייתה למשתכן' השיווק שבהיקפי לכך השנים כל לאורך ער היה המשרד בבעלותם. שהונהגו לאורך השנים, אשר היוו שברי אחוז מכלל השוק, לא ניתן היהבוחן, בשיתוף עם משרד לכן, הוא להביא להשפעה על מחירי הדיור". - בתכנית חדשה נרחב בהיקף לשווק קרקעות האוצר, את האפשרות "מחיר מטרה" - הועדה "להשפיע בצורה משמעותית על מחיר הדיור ולאזו, 'שזכו בפיס'". על פי תפיסה זכאים להיטיב עם מספר מצומצם של "בשנתיים הקרובות תשווק רמ"י קרקעות בהיקף נרחב במסגרת התכניתהחדשה, שייקבע בה מחיר יחידת הדיור הסופי במכרז, שיהיה נמוך בכ-

ממחיר השוק. שיווקים בהיקף נרחב שכזה צפויים להשפיע לא רק15% על מחירי הדירות האלה, אלא על כלל הדירות בשוק - יד ראשונה ושנייה כאחד". המשרד הוסיף כי הדרך היחידה להשפיע על מחירי השוק היאעל להתגבר במטרה הדיור בשוק ההיצע ניכרת של הגדלה באמצעות המחסור הקיים במשק, ולא באמצעות מסלול שיווק זה או אחר. המשרד הדגיש כי המעבר הצפוי לשיווק במסגרת תכנית מחיר מטרה אמור לסייע בפתרון בעיה שהועלתה במסגרת הביקורת בכך שגובה ההנחה במסלול

מחיר למשתכן "מוגבל ונקבע מראש בנתוני המכרז".יהיה2014בתשובתה מינואר כי "על מנת שמחיר המטרה ציינה רמ"י

באזורי מטרה במחיר שיווקים של גדולות מאסות ליצור יש אפקטיבי הביקוש, כך שישפיעו על כל שוק הדיור וניסיון לצמצם את מחיר המטרה

למקום מוגבל ונסיוני דינו להיכשל!" ( עקרונות לשיווק יח"ד1809 קבעה הממשלה )החלטה מס' 2014ביולי

ישווק משרד2019-2015בתכנית מחיר מטרה. במסגרת תכנית זו, בשנים 2 יח"ד באמצעות רמ"י. התכנית תחול על יח"ד שמחירן עד 66,000הבינוי

מיחידות הדיור בכל פרויקט יימכרו במחיר60%-80%מיליון ש"ח, כאשר מהמחיר הממוצע באזור, שקבע השמאי הממשלתי. עוד20%הנמוך ב-

קבעה הממשלה כי בשל הצורך בתיאום בין התכנית ובין "הטבת מע"מ , שיווק יח"ד על פי תכנית מחיר מטרה יחל מיד לאחר2014אפס" בשנת

דירת מגורים חקיקת חוק מס ערך מוסף )הטבה במס עסקה לרכישת הכנסת טרם אישרה את2014. נכון לאוגוסט 2014מוטבת(, התשע"ד-

החוק וממילא טרם הוחל בשיווק קרקעות על פי התכנית האמורה.

שמירה על מאגר דיור בר השגה במסלול מחיר למשתכן ייצור יחידות דיור בר השגה המשווקות לזכאי המשרד במחיר נמוך ממחירן בשוק החופשי מצריך מימון מתקציב המדינה. לכן, חשוב מאוד לשמור עלדיור בר לזכאי דהיינו סיוע לייעודן, ישמשו ולוודא שהן אלו יח"ד מאגר

השגה, כדי למנוע בזבוז של כספי ציבור.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

317משבר הדיור

בר הדיור מאגר לשמירת הממשלה פעולות נבדקו בביקורת לא קבעו משרד הבינוי ורמ"י2010ההשגה. נמצא כי עד מאי

למשתכן מחיר במסלול יח"ד שרכשו מזכאים שימנעו כללים למכור או להשכיר את דירותיהם בשוק החופשי במקום לגור בהן

ולפיה2004בעצמם; למעט רק מגבלה אחת שנקבעה בשנת זה למכור את הדירה לפני יח"ד במסלול אסור לזכאי שרכש

מועד האכלוס.

שינה משרד הבינוי את הכללים להחזקת יח"ד שנרכשה2010רק במאי קבע המשרד למשתכן. מחיר מחיר0במסלול במסלול דירה רוכש כי

למשתכן לא יהיה רשאי למכור את דירתו במשך חמש שנים מיום קבלת את הכללים0 עדכנה מועצת מקרקעי ישראל2011החזקה בה. באוגוסט

וקבעה כי זכאי שרכש דירה במסלול זה לא יהיה רשאי למכור אותה במשך עשר שנים ממועד האכלוס או להשכירה במשך חמש שנים ממועד זה.

בינואר הבינוי משרד עדכן כך דירה2013בעקבות "רכישת נוהל את קיום בנושא הפיקוח במסגרת כי וקבע למשתכן" דירה מחיר במסלול ההוראות תירשם הערת אזהרה אצל רשם המקרקעין או בספרי החברהלרישום עד הזכויות ותהליכי העברת הרישום לביצוע תהליכי האחראית במרשם המקרקעין. רוכש שיפר את ההוראה ישלם למשרד הבינוי פיצוי

ש"ח בתוספת הפרשי הצמדה וריבית100,000מוסכם וקבוע מראש בסך )להלן - פיצוי מוסכם(.

הפעולות את בחיוב לראות יש המדינה, מבקר משרד לדעת לתיקון הכללים ישראל ומועצת מקרקעי שעשו משרד הבינוי

מאי נהוגים עד יחידות2010שהיו פגיעה במאגר , שאפשרו למרות אולם המדינה. מתקציב ומומן לזכאים שיועד הדיור יעילות בעניין ספק עולה הרוכשים על שהוטלו ההגבלות מכיוון ההחלטה לרשום הערת אזהרה אצל רשם המקרקעין, שתהליכי חלוקת הקרקע למגרשים ולחלקות והרישום של ביתארוכים המשפטים במשרד המקרקעין רישום בלשכת משותף

. 0ומורכבים

.17.5.10 החלטה של ועדת המכרזים העליונה של משרד הבינוי מ-0.1239 החלטת מועצה מס' 0מנתוני דוח שנתי 0 של רמ"י שפורסם באוגוסט 2013 , טרם נרשמו2014

יח"ד בניהול חברות משכנות127,000בלשכת רישום המקרקעין )טאבו( כ- )גוף המאכלס או משכן את הבניין ומלווה את החוכר, את הטיפול בנכס ואת

ניהול רישום הזכויות לגביו(.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת318

זאת ועוד, לעתים גם הפיצוי המוסכם שקבע משרד הבינוי אינוהמועד המותר. לפני המוזלת הדיור יחידות מכירת מונע את

פנה למשרד2012למשל, ממסמכי משרד הבינוי עלה כי ביוני רוכש מיבנה שקנה את דירתו במסלול מחיר למשתכן. הרוכשמכיוון המוסכם, הפיצוי תשלום את להסדיר מהמשרד ביקש שהתכוון למכור את הדירה לפני חלוף פרק הזמן הנדרש לכך. בכספי המכירה הוא ביקש לרכוש דירה אחרת שתתאים לצרכיו. יוזכר כאמור כי יחידות הדיור ביבנה שנמכרו לזכאים במסגרתכדי גדולות שהגיעו עד נמכרו בהנחות מסלול מחיר למשתכן

ש"ח.600,000במסלול יח"ד שרכישת מאחר המדינה, מבקר משרד לדעת מחיר למשתכן יכולה לשמש עבור רוכש הדירה אמצעי להפקת רווחים, שלא לפי הכוונה המקורית שהדירה תירכש לצורך מגורי הזכאי, ראוי שמשרדי הבינוי והאוצר ורמ"י יהיו ערים לאפשרותמאגר על לשמור להם שיסייעו מנגנונים לפתח עליהם זו. הדירות שנמכרו לזכאים, תוך כדי מתן הטבות כלכליות, באופןיהיה למנוע ניתן ניתנו. באופן הזה שישמשו למטרה שלשמה

מצב שבו השקעות המדינה יירדו לטמיון.

היקף ההשקעה הממשלתית בהפעלת מסלול מחיר למשתכןולפי חוק מינהל מקרקעי ישראל מתוקף תפקידה של מועצת מקרקעי

התש"ך- ינוהלו1960ישראל, שלפיה המדיניות את קובעת המועצה , שקולות מהחכרתה או ממכירת קרקע רמ"י הכנסות ישראל. מקרקעי מועצת למדינה. הכנסה מקור משמשות והן המדינה, נכסי למכירת מקרקעי ישראל מוסמכת להחליט אם לתת הנחה במחיר הקרקע, שאותו

קבע השמאי הממשלתי, המשווקת באמצעות רמ"י. )להלן - חוק יסודות1985)ב( לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-40סעיף

התקציב(, קובע כי "תקנות או הוראות מינהל שבביצוען כרוכה הפחתה שלכן אם אלא יותקנו לא שצורפה... התחזית לעומת המדינה הכנסות הופעלה במקביל דרך מימון, בסכום האומדן של הפחתת הכנסות המדינה

ישראל40כאמור". בסעיף כי "החלטות של מועצת מקרקעי )ג( נקבע דמי מועדי תשלום בדבר או חכירה דמי לקביעת והשיטה הדרך בדבר מועדי דחיית או החכירה דמי של הפחתה כרוכות שבביצוען חכירה, תשלומם, וכתוצאה מכך הפחתה של הכנסות המדינה לכל תקופה שהיא,

טעונות אישור שר האוצר". ,2011לפי ההנחיות שבחוק יסודות התקציב אשרר שר האוצר באוקטובר

של מועצת מקרקעי ישראל1239על פי המלצת אג"ת, את החלטה מס' , ולפיה שיעור ההנחה במחיר הקרקע של הדירות במסלול2011מאוגוסט

מהשומה שקבע השמאי הממשלתי. 50%מחיר למשתכן יעלה ל-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

319משבר הדיור

הביקורת העלתה כי רמ"י לא הכינה אומדן תקציבי שישקף אתמחיר במסלול תשווק שהיא הקרקע במחיר ההנחות היקף למשתכן. בעקבות כך, המלצתו של אג"ת לשר האוצר, בדבר אישור ההפחתה הצפויה בהכנסות המדינה, התקבלה שלא על בסיס נתונים מחושבים ואמינים. בהמשך לכך תקצב אג"ת את התקנה למימון ההנחות בתקציבה של רמ"י בדיעבד, על בסיס

הביצוע בפועל.

הסביר אג"ת כי בישיבות של מועצת2014בתשובת משרד האוצר מינואר מקרקעי ישראל הוא מעלה את הצורך "בהצגת אומדן העלות, הן בצד ההוצאה והן בצד ההכנסה, של ההצעות המובאות להחלטת המועצה. על פי רוב, עובדי רשות מקרקעי ישראל אשר מציגים את ההחלטות, אינם מציגים אומדנים לעלות ההצעות. לעתים, האומדן נמסר בדיעבד, לאחר

קבלת החלטת המועצה, טרם החתמת שר האוצר".

משרד מבקר המדינה מעיר למועצת מקרקעי ישראל כי מאחר שהיא הגוף המתווה את מדיניות המקרקעין של מדינת ישראל, החלטותיה שקולות לקביעת תכניות לאומיות ולהן השפעה על תקציב המדינה. לפיכך, על המועצה לקבל את ההחלטות על בסיס אומדן העלות המוערכת של ההחלטות שבהן היא דנה ועל הערכת הסבירות בהוצאתן לפועל; דבר שלא נעשה. על אג"תהתקציביות להשלכות אומדן תמציא שרמ"י כך על לעמוד את לעדכן ניתן יהיה שלפיו המועצה, בהחלטות הטמונות

הוראות תקציב המדינה בהתאם.

הזכאים לרכישת דירה במסלול מחיר למשתכן

הביקורת העלתה כי משרד הבינוי ורמ"י לא ביצעו עבודת מטה מסודרת כדי לעמוד על היקף האוכלוסייה הפוטנציאלית להיכלל בקבוצת הזכאים לדיור בר השגה, וגם לא אפיינו את צרכיה של

אוכלוסיית היעד.

כל אוכלוסיית חסרי הדירות בישראלבתשובתו אמר משרד הבינוי כי " " )ההדגשה במקור(, למעטנכללת בהגדרת הזכאים לדיור בר השגה

האוכלוסייה המשתייכת לעשירון העליון וכמחצית מזו המשתייכת לעשירון התשיעי. לכן "על רקע הפער הגדול בין היקף השיווקים הכללי הנדרש לבין היקף התכניות הזמינות לשיווק בכלל ומצאי התכניות הזמינות המתאימותהיקף לגבי נוספות בדיקות בקיום טעם היה לא בפרט, זה למסלול

האוכלוסייה הפוטנציאלית". )נוהל מס' 2002יודגש כי נוהל משרד הבינוי ממאי ( קובע את07/01

ואת הפעלתה למגורים לבנייה קרקע שיווק תכנית הכנתה של תהליך יחידות ייקבעו מספר הנוהל, בתכנית האמורה פי בבנייה העירונית. על

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת320

הדיור שישווקו בכל שנת תקציב לפי מחוזות, יישובים, שכונות ואתרים, וכןמועדי השיווק ומסלולי השיווק המתוכננים.

שקבעה היעדים על השאר בין תתבסס התכנית כי בנוהל נקבע עוד הממשלה, על נתונים בנוגע להיצע ולביקוש בשוק הדיור בכל יישוב, ובכלל זה מלאי הדירות הציבוריות והפרטיות )תוך כדי הבחנה בין דירות בבנייה)מספר אכלוס ונתוני מכירות ולהיקפי נמכרו(, דירות שטרם מלאי ובין ליישוב( שנוספה והאוכלוסייה החדשים העולים החדשים, הנישׂאים

מעודכנים לשנים האחרונות. בעניין זה כבר נקבע בדוח מבקר המדינה בנושא "תכנון ושיווק של קרקע

למגורים", שפורסם במאי השיווק של משרד20050לבנייה תכניות כי , הבינוי מתבססות אמנם על הצעות מחוזותיו בדבר קביעת תכנית עבודה, אך אין הצעות אלו מפרטות את נתוני ההיצע והביקוש של שוק הדיור ושל מלאי הדירות הקיים, אלא רק את המלאי התכנוני של משרד הבינוי בכל יישוב, ולעתים גם את המלאי התכנוני של מינהל מקרקעי ישראל באותו מחוז. עקב כך נפגעת יכולתו של משרד הבינוי לתת מענה לצורכי שוק

דיור.

היקפה לנוכח כי הבינוי למשרד העיר המדינה מבקר משרד הגדול של האוכלוסייה הזכאית לדיור בר השגה, ראוי שהמשרדלגיבוש תכנית אסטרטגית להפעלת תכניות יבצע עבודת מטה המשרד על האסטרטגית, התכנית במסגרת השגה. בר לדיור לעמוד על המאפיינים של אוכלוסייה זו ועל היקפה, לקבוע את היקף התקציב שיוקצה לכך, את סדרי העדיפויות להקצאתו ואת תכנית העבודה הרב-שנתית להפעלת התכניות. ללא עבודת מטהבשוק והביקוש ההיצע על נתונים בחשבון יובאו שבמסגרתה הדיור ועל מלאי הדירות בכל יישוב ויישוב, עלול המשרד לנקוט אמצעים שאינם יעילים ואינם מתאימים לצורכי הזכאים; ודבר

זה אכן כבר אירע בעבר )ראו להלן(.

הקצאת דירה לפי מספר נפשות דיור בר השגה נועד לספק פתרונות דיור שיהלמו את צורכי הזכאים. צרכים אלו נקבעים בין השאר על פי היחס שבין מספר הנפשות ובין שטחה שליחידות הדיור המוקצות לזכאים במסלול מחיר הדירה המוצעת. כאמור,

חדרים(. 4-3 מ"ר )100-75למשתכן הן "דירות קטנות" ששטחן

מחיר במסלול פרויקטים תכנון בעת כי העלתה הביקורת למשתכן משרד הבינוי לא הביא בחשבון את האפשרות כי חלקלהיות משפחות מרובות מרוכשי אותן "דירות קטנות" עשויים ילדים, ועל כן עלולה להיווצר בדירות צפיפות שתביא למצוקת

דיור ואף ליצירת משכנות עוני בעתיד.

.445-419(, עמ' 2005 )ב55דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

321משבר הדיור

, בעת שמשרד הבינוי עדכן את התבחינים להקצאת2010יצוין שכבר במאי יח"ד במסלול מחיר למשתכן, הוא הדגיש שמטרת השינוי היא ליצור תמהיל מתאכלסים שימנע "אכלוס בעל אופי סוציו-כלכלי נמוך". לשם השוואה

כמה פרויקטים לדיור בר2013יצוין כי עיריית תל אביב-יפו שיווקה בשנת , בשכירות ארוכת טווח, שכללו דירות קטנות יחסית. העירייה0השגה בעיר

הנפשות למספר בנוגע הגבלות לזכאות התבחינים במסגרת קבעה במשפחתו של הזכאי המבקש לרכוש דירה כזאת. למשל, נקבע כי דירה

מ"ר תיועד55-38 מ"ר תיועד רק ליחידים ודירה ששטחה 25ששטחה כ- ליחידים או לזוגות ללא ילדים. בנוגע לפרויקט אחר בעיר נקבע כי דירה

מ"ר תיועד ליחידים הגרים בשותפות ולזוגות שאינם נשואים או73ששטחה נשואים ללא ילדים.

לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת התבחינים לקביעת זכאות לדירה במחיר למשתכן, יש מקום שמשרד הבינוי ייתן דעתו גם על הצורך להתאים את שטח הדירה המוצעת למספר הנפשות

במשפחתו של הזכאי כדי למנוע צפיפות דיור.

בתשובתו אמר משרד הבינוי כי רכישת דירה היא בגדר קידום כלכלי עבור הרוכש, גם אם מדובר בדירה קטנה למשפחה ברוכת ילדים. רכישת דירה, אפילו קטנה, מאפשרת עם הזמן רכישה של דירה גדולה יותר המתאימה

לצורכי הרוכש.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי לפי הכללים שהוא קבע בעצמו, רוכש הדירה מנוע מלמכור את דירתו במשך עשרותגרום להיות ארוכת שנים לכן, צפיפות הדיור עלולה שנים.

ליצירת שכונות מוחלשות.

סדרי הפעלת מכרזים לשיווק קרקע במסלול מחירלמשתכן

סדרי ייזום מכרזים את המכרזים במסלול מחיר למשתכן יזמו משרד הבינוי או רמ"י או הרשויותבכיר יהיה מנהל אגף דירה למשתכן" "מחיר הנוהל פי המקומיות. על לוועדת זה להמליץ ובכלל ודיור( אחראי להפעיל את המסלול, )נכסים לתמהיל השיווק, מתחמי לשטח השיווק, לשיטת הנוגע בכל המכרזים יחידות הדיור בפרויקט ולחלקן במכלול יחידות הדיור המיועדות לזכאים

המשווק.

/.www.e-b.co.il/diyur פרטים על הפרויקט מתפרסמים באתר האינטרנט 0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת322

כי לפני פרסום מכרזי השיווק לא עשה משרד בביקורת עלה מכלול של בחינה שתאפשר מסודרת מטה עבודת הבינוי הפרמטרים שיש בכוחם ללמד על סיכויי ההצלחה של המכרזים;ומספרן, מידת הביקוש לדירות פרמטרים כמו תמהיל הדירות באזור המתוכנן, כדאיות הפרויקט ליזם ולמשק המדינה, בקרתלדרישות סיכונים כמו חסמים סטטוטוריים )התאמת הפרויקט וכן ומצבן הפיזיות התשתיות זמינות המפורטות(, התכניות

נכונות עקרונית של הרשות המקומית להקים את הפרויקט.שפרסם השיווק מכרזי של ההצלחה מידת נבחנה בביקורת בשנים הבינוי משרד

11,761 והועלה כי רק כחצי מהם הצליחו. מתוך 2012-2008 היה מספר2010. בשנת 5,844יח"ד ששווקו נכשל שיווקן של

יח"ד ששווקו נכשל2,730המכרזים שנכשלו הגדול ביותר - מ-(. 70% )כ-1,924שיווקן של

ניתוח תוצאות מכרזי השיווק בידי משרד הבינוי ניתוח תוצאות המכרזים הוא תהליך ארגוני חשוב ואחד הנדבכים של.1

מינהל ציבורי תקין. כפי שצוין בדוח ועדת קוברסקי, "הערכה היא אחדומדינאים מנהלים בידי עזר כלי היא החשובים. המינהל ממכשירי להערכה של ארגונים, פעולות ותכניות ואמורה לסייע בידם בהכרעות על סדרי עדיפויות, והקצאה של משאבים על מנת להבטיח כי מטרות רצויות תושגנה". ההערכה מכוונת לאפשר השוואה בין התכנון ובין מה

שהושג כדי להפיק לקחים ולתקן את הדרוש.

עד כי עלה את2010בביקורת הבינוי משרד ניתח לא תוצאות המכרזים שפרסם. המשרד המשיך לפרסם מכרזיםבלי שלו, קודמים שיווק ממיזמי מסקנות בידיו שהיו בלי היתכנותם את שבדק ובלי מתוצאותיהם לקחים שהפיק

וכדאיותם של הפרויקטים החדשים.

תוצאות2010משנת .2 את מנתח הבינוי ודיור שבמשרד נכסים אגף את היתר בין בוחן הוא זו במסגרת מפרסם. שהוא המכרזים האזור כמו המכרז, תוצאות על שונים פרמטרים של השפעותיהם או הקיימים והחינוך הציבור ומבני התשתיות בו, שוכן שהמתחם המתוכננים במתחם, היקף יחידות הדיור המתוכנן לשיווק במכרז וחלקןיחידות הדיור המאושרות בתכנית המפורטת. עוד של אלו מתוך כלל במכרז, וקבלנים יזמים של היקף השתתפות המכרז, תנאי נבדקים מחיר הקרקע ליח"ד שנקבע במכרז והמחיר הסופי של יחידות הדיור בהצעה שזכתה במכרז. בסופו של דבר האגף אמור להסיק מסקנותהסיבות היו מה מעריך האגף נכשל, מכרז אם המכרז; מתוצאות

לכישלונו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

323משבר הדיור

הביקורת העלתה כי משרד הבינוי לא הקפיד לבחון באופן קבוע את תוצאות מכרזי השיווק במסלול מחיר למשתכן. למשל, הוא

בספטמבר שפרסם מכרז של תוצאותיו את בחן 2011לא יח"ד במסלול זה בשכונת רמות בבאר שבע; בפועל68לשיווק

לא הוגשה אף לא הצעה אחת למכרז זה. המשרד גם לא בחן לשיווק קרקע2011את תוצאותיו של מכרז שפרסם בנובמבר

יח"ד במסלול זה בשכונת רמות יצחק בנשר; במכרז188לבניית יח"ד בלבד. 144זה הצליח שיווקן של

בתשובתו אמר משרד הבינוי כי הוא מפרסם מאות מכרזי שיווק מדי שנה ולא ניתן לבדוק את תוצאותיו של כל פרויקט. הוא הוסיף כי "ניסיון העבר מלמד כי מסקנות מחקריות שנלמדו מלקחי העבר כלל לא עמדו במבחן

המציאות במקרים עתידיים".

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי הערכה של תכניות אמורה לאפשר לארגון לקדם תהליכי למידה, שיפור והתייעלות תוך כדי קיום תהליך הפקת לקחים לעתיד. לכן, ראוי שהמשרדולהפקת לקחים לניתוח תוצאות מכרזים יעילה יגבש מתכונת מהם, שתסייע למקבלי ההחלטות לקבל את ההחלטה המיטבית

בנסיבות הקיימות.

הסיבות העיקריות לכשל מכרזים מחיר במסלול שיווק מכרזי של לכישלונם הסיבות את בחנה הביקורת כמה להלן הבינוי. משרד שעשה תוצאותיהם מניתוח שעלו למשתכן, מהסיבות שמשרד הבינוי כדאי שילמד מהן כיצד עליו להתנהל בהפעלת

תכניות ייעודיות בעתיד:: ש ו ק י ב ה מ ל ו ד ג ע צ נמצא שבמקרים מסוימים פרסם משרדהי

יישוב לא היה די ביקוש לתוספת הבינוי מכרז לשיווק יח"ד כאשר באותו יח"ד.

: ת ו י ת ש הת ם ו ח ת ב ם י מ ס נמצאו פרויקטים ששיווקם נכשל בשלחחסמים שנגעו בין היתר לפיתוח תשתיות תחבורה, ביוב וקווי מתח גבוה.

י א מ ש ה י ד י ל ע ע ק ר הק ך ר ע ת מ ו ש ת ע י ב ק: י ת ל ש מ מ נמצא שלעתים הערכת השמאי הממשלתי לערך הקרקעה

המשווקת הייתה גבוהה במידה ניכרת מהאומדן של משרד הבינוי למחירהקרקע בשוק החופשי.

ת ו א ר הו ב ע ב ק נ ש י פ כ ד ח" י ח ט ש ן י ב ה מ א ת ה - י אע ב ק נ ש ר ו י ד ה ת ו ד י ח י ח ט ש ן י ב ו טת ר ו מפ ה ת י נ כ הת

: ן כ ת ש מ ל ר י ח מ ל ו ל ס מ ב ם י ז ר מכ הבינויב כי משרד נמצא במתחמים למשתכן מחיר במסלול יח"ד שיווק מכרזי לעתים פרסם

מ"ר,100שבתכנית המפורטת שלהם נקבע שטח יח"ד ממוצע העולה על זה. עקב כך, יח"ד המיועדת לזכאים במסלול שהוא שטחה המרבי של

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת324

נדרש הקבלן להקטין את שטח יחידות הדיור המיועדות לזכאים, ונוצר עודף בזכויות בנייה שלא נוצלו. כדי לנצל את העודף הזה נדרש הקבלן להגדיל את שטחן של יתר יחידות הדיור במתחם, לעתים במידה ניכרת. במקרים כאלו העריכו הקבלנים המציעים שמחירן של יחידות הדיור המוגדלות יהיהגבוה מדי ויקשה על שיווקן; לכן, הם נמנעו מלהגיש הצעות למכרזים אלו. י " מ לר ת ו י מ ו ק מ ת ו י ו ש ר י ש א ר ן י ב ם י ס ר ט נ י א י ל ד הבר י ח מ ל ו ל ס מ ב ה י י נ ב ל ע ג ו נ ב י ו נ י הב ד ר ש מ ל ו

: ן כ ת ש מ הבינוי לקדםל בין המוטיבציה של משרד פער יש כי עלה תכניות של בנייה במסלול מחיר למשתכן כדי לספק פתרונות דיור לזכאיםסוציו-אקונומית לרמה להגיע מקומיות רשויות ראשי של שאיפתם ובין גבוהה ביישוביהם; לדעתם, רמה סוציו-אקונומית גבוהה אינה עולה בקנה אחד עם יישום תכניות של בנייה במסלול מחיר למשתכן. עקב כך התעכב

שיווקם של פרויקטים מסוימים או שלא יצא כלל לפועל.: י " מ ר ל י ו נ י ב ה ד ר מש ן י ב ם ו א י הקרקעת שיווק בתהליך

לבנייה מעורבים רמ"י ומשרד הבינוי, ולהצלחת התהליך נדרש תיאום בין שני הגופים. בין השאר עליהם לתאם את המקום שבו יוקם המתחם ואתיחידות הדיור שישווקו, לוח הזמנים לפרסום המכרז, לקבוע את מספר לרבות אלו שישווקו במסגרת מסלול מחיר למשתכן, ואת תמהיל יחידות הדיור על פי שטחן. כמו כן עליהם לשתף מידע בנוגע לשיווקים שנעשו בעבר באזור. עלה ששיתוף הפעולה בין משרד הבינוי לרמ"י היה מוגבל,

ובפועל כל גוף פעל בנפרד.

מפרסם הבינוי משרד בטרם המדינה, מבקר משרד לדעת שהשיווק ובשאיפה למגורים, לבנייה קרקע לשיווק מכרזים עליו הפרויקט. ליישום ההיתכנות את גם לבחון עליו יצליח, יח"ד זאת על בסיס בחינה של רמות הביקוש לשיווק לעשות באזור המיועד ושל הוראות התכנית המפורטת התקפה למתחם המשווק וכן מיפוי החסמים הקיימים העלולים למנוע את קידום הפרויקטים. נוסף לכך, עליו לפעול לתיאום עמדות עם ראשיהמקדים. התכנון בשלבי כבר רמ"י ועם המקומיות הרשויות ההיתכנות הסדורה היא חלק מבדיקת כזאת בדיקה מקדמית שיש לבצע, ועליה להיעשות מתוך התחשבות בעובדה שדיור בר השגה מיועד לאוכלוסייה רחבת היקף המונה מאות אלפי משקיבהקמת עיכובים תמנע לכשתיעשה המקדמית הבדיקה בית. הפרויקטים ותאפשר איתורם של חסמים ושל גורמים מעכבים

צפויים הכרוכים בדרישותיהן של הרשויות המקומיות.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

325משבר הדיור

משרד הבינוי הפעיל את המסלול מחיר למשתכן.1994משנת דיור פתרונות הצעת זה: מסלול יעדיו של את קבע המשרד זולים לזכאי משרד הבינוי, והוזלת מחירי הדיור בשוק החופשי.

הציג המשרד2007עם העלייה במחירי הדיור שהחלה בסוף מסלול זה כפתרון לבעיית המחסור בדיור בר השגה.

בהפעלת מסלול מחיר למשתכן בולט כשל אחד שתחילתו נעוצהמקרקעי מועצת ובהחלטות הממשלה שבהחלטות בעובדה ישראל לא תמיד נכללו יעדים כמותיים ולוחות זמנים להשגתם,לתחום האחראי המרכזי הגוף הבינוי, שמשרד בכך והמשכו להפעלת סדורה אסטרטגית עבודה תכנית קבע לא הדיור,

נכשלו כחצי2007המסלול ופעל בשיטת ניסוי וטעייה. בשנת הניבו הצליחו שכבר ואלו המשרד שפרסם השיווק ממכרזי תפוקה דלה ביותר; מספר הזכאים שזכו לרכוש דירה במסלול

במשך הוא 18זה הפעלתו שנות בלבד, אף שמאות אלפי משקי בית נזקקים לדיור בר20,000כ-

מתן כלל בדרך הביאה, המסלול הפעלת ועוד, זאת השגה. הטבה כלכלית ניכרת לקבוצה קטנה של זכאים, דבר שיצר עיוות

בלתי סביר ואי-שוויוני.העשורים בשני ישראל ממשלות של כשל על מלמד זה דוח ההיצע הגדלה של ממש את להביא הצליחו האחרונים שלא בדיור בר השגה לאוכלוסייה הנזקקת לו. במהלך הביקורת עמדקרקעות לשווק להפסיק והחליט הבינוי משרד גם כך על בשיתוף המשרד, את מחייב הדבר למשתכן. מחיר במסלול הגורמים האחרים העוסקים בתחום הבינוי והשיכון ובהם מועצת מקרקעי ישראל, רמ"י ואג"ת, להפיק לקחים מהפעלת המסלול ומהליקויים שעלו בדוח זה הנוגעים לו ולגבש תכנית אסטרטגית סדורה שתאפשר לספק את צורכי שוק הדיור בכלל ואת הצורך

בדיור בר השגה בפרט.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

327משבר הדיור

פרק שלישימסלול "השכרה לטווח ארוך"

רקע דיור בהשכרה לטווח ארוך הוא אחד המודלים ליישום דיור בר השגה..1

שוק השכירות הוא חלופה למגורים למי שאינו מסוגל או מעוניין לרכושאפיק גם הוא השכירות שוק בבעלותו. בדירה להתגורר או דירה

השקעה חלופי לשוק ההון. ( מכלל משקי27% )כ-610,000, כ-20120על פי נתוני הלמ"ס לשנת

שהם כ-357,600הבית גרו בדירות שכורות. רובם, כ- ממשקי58% גובה ההכנסה בדירוג הנמוכים לארבעת העשירונים הבית, השתייכו

צעירים,0החודשית זוגות חדשים, עולים נמנים זו אוכלוסייה עם . מכלל הדירות בשכירות הן74,000סטודנטים ומשפחות חד-הוריות.

בבעלות המדינה ודייריהן משתייכים לשכבות אוכלוסייה חלשות הזכאיות ,530,000לדיור ציבורי )להלן - זכאי דיור ציבורי(. יתר הדירות, יותר מ-

התשואה אג"ת, נתוני פי על משקיעים. של פרטית בבעלות הן במרכז3%-5%הממוצעת המתקבלת בשוק השכירות הפרטית היא

בפריפריה.5%-7%הארץ ו-הממשלה הציבורי, הדיור לזכאי משכירה שהמדינה לדירות נוסף

לכ- ומממנת139,000מסייעת הבינוי משרד באמצעות בית משקי מיליארד ש"ח.1.5חלקית את שכר הדירה שלהם בהיקף כולל של כ-

לכן, הממשלה היא אחד הגורמים המשפיעים על שוק הדיור בהיותההגוף המסבסד שכר דירה בשוק השכירות הפרטי.

2.

חלה עלייה של2013-2008מנתוני הלמ"ס עולה כי בשנים ( בעוד באותו30% בשכר הדירה )עלייה ריאלית של 50%כ-

פרק זמן ירד באופן ריאלי השכר הממוצע לעובד שכיר ב- . שני התהליכים האלו גרמו לפגיעה בשוכרי הדירות1.1%

נטל הוצאות הדיור. הנתונים מלמדים והכבידו עליהם את מתוך ממוצע דירה שכר של חלקו האמור הזמן שבפרק השכר החודשי הממוצע של משרת שכיר עלה משיעור של כ-

29% .38%לכ-

המדינה מעודדת את הרחבתו של היקף שוק הדירות2007משנת .3 להשכרה לטווח ארוך הנמצאות על קרקעות המדינה, לרבות החלטתה של מועצת מקרקעי ישראל לשווק קרקעות המיועדות להקמת בניינים להשכרה ארוכת טווח מתוך מאגר קרקעות המדינה שרמ"י תאתר.

נתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה על פי בקשתו.0 9,450-3,465 ההכנסה החודשית נטו של משק בית בעשירונים אלו הייתה 0

ש"ח.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת328

מאז קיבלו הממשלה ומועצת מקרקעי ישראל החלטות נוספות בענייןזה.

משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הפעלת המסלול "השכרה לטווח.4 ארוך" )להלן - מסלול השכרה לטווח ארוך(, ובהם התאמת המסלוליעדי קביעת השונים; משרדי הממשלה של שנתיות עבודה לתכניות המסלול ובחינה של מידת השגתם; עלות ההשקעה הממשלתית ואופן תקצובה; פעולות הממשלה לעידוד הגופים המוסדיים להשתלב בשוק ההשכרה לטווח ארוך; וזיהוי חסמים למכרזים שנכשלו והפקת לקחים

ברמ"ימכישלונם. ובמחוזותיו, הבינוי במשרד נעשתה הבדיקה ראש הממשלה במשרד נעשו בדיקות השלמה ובאג"ת. ובמחוזותיה

ובמשרדי הכלכלה והמשפטים.

שוק השכירות בישראל - בסיס נורמטיביהחקיקה לעידוד שוק השכירות

: ם י י ט ר פ ם י ע י ק המדינה מעודדת את בעלי הדירות הפרטייםמש להשכיר את דירותיהם באמצעות חוק מס הכנסה )פטור ממס על הכנסה

, ולפיו יחיד פטור ממס על הכנסה1990מהשכרת דירה למגורים(, התש"ן- מדמי שכירות, ובלבד ששיעורה של הכנסה זו בכל אחד מחודשי השנה היה

. 0נמוך מהשיעור המרבי שנקבע בחוק: ם י י ק ס ע ם י ע י ק במסגרת ניסיונותיה לעודד הקמת פרויקטים שלמש

דיור להשכרה לטווח ארוך, הממשלה פועלת לעירוב גופים עסקיים ובהם- )להלן זה וארוכים בשוק בינוניים לטווחים גופים העוסקים בהשקעות

מוסדיים באמצעות0גופים נעשות העידוד פעולות עסקיים(. גופים או הענקת תמריצים כלכליים.

- ט " י ש ת ה , ן ו ה ת ו ע ק ש ה ד ו ד י ע ל ק ו 1ח 9 5 על פי התיקון:9 יינתנו הקלות במיסוי ליזמים שישכירו לפחות1989משנת לחוק האמור

מחצית משטח הרצפות של בניין למגורים, ובלבד שהדירות יושכרו לתקופהממוצעת של חמש שנים לפחות מתוך שבע השנים שלאחר תום הבנייה.

- ז " ס ש ת ה , ה ר כ ש ה ל ת ו ר י ד ת י י נ ב ד ו ד י ע ל ק ו 2ח 0 0 7: החוק נועד לעודד חברות עסקיות לבנות דירות להשכרה בשוק החופשי

לשנה במקום20%באמצעות שני תמריצי מס. האחד, פחת מואץ של ( הרגיל פקודת מס2%הפחת )לפי יקטן מס לצורכי שהרווח באופן )

הכנסה ]נוסח חדש[(, והאחר הוא פטור מלא ממס שבח אם הבניין יימכר.0לאחר עשר שנים )לפי חוק מיסוי מקרקעין(

תקרת הפטור2013 תקרת הסכום נקבעת בפקודת מס הכנסה. נכון לשנת 0 ש"ח לחודש.4,980על הכנסות מהשכרת דירות מגורים בישראל עומדת על

על פי הגדרת משרד האוצר גוף מוסדי הוא חברה המנהלת קופות גמל,0 שירותים על הפיקוח בחוק שמוגדר כפי ביטוח, חברת או פנסיה קרנות

.1981פיננסיים )ביטוח(, התשמ"א- 100 הטבות אלו יינתנו בכמה תנאים מצטברים ובהם שטח הדירה יהיה עד 0

מהדירות בכל בניין ייועדו להשכרה למגורים לתקופה של70%מ"ר, לפחות שנה לפחות )החברה תוכל למכור את הבניין לאחר עשר שנים(.25

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

329משבר הדיור

ה ס נ כ ה ל ע ל מ ג ת פ ו ק ל ס מ מ ר ו ט פ ( ה ס נ כ ה ס מ ק ו חח ו ו ט ל ם י ר ו ג מ ל ת ו ר י ד ת ר כ ש ה ל ש ב ת ו ר י כ ש י מ ד מ

- ב " ע ש ת ה , ) ך ו ר 2א 0 1 להקים :2 מוסדיים גופים לעודד כדי פרויקטים של דיור להשכרה לטווח ארוך יזם אג"ת את החוק הזה )להלן -גופים מוסדיים להשקיע כספי נועד לתמרץ גופים מוסדיים(. החוק חוק

בפרויקטים של דיור להשכרה לטווח ארוך באמצעות קביעה0קופות גמלבתנאים הקבועים לעמוד חיובם עם בבד בד פטור ממס מפורשת של

בחוק.

החלטות הממשלה בנוגע לשכירותך ו ר א ח ו ו ט ל ה ר כ ש ה א ש ו נ ב ה ל ש מ מ ה ת ו ט ל ח ה

י נ פ ל ו ל ב ק ת ה 2ש 0 1 בעקבות העלייה הניכרת במחירי הדיור: 3 , ולפיה יוטל על שרי2011 במרץ 2982התקבלה החלטת ממשלה מס'

השיכון והאוצר, בשיתוף משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, לגבש מתכונות חדשות לשיווק תכניות לבנייה למגורים, ובכלל זה לקבוע יעדים כמותיים ולוחות זמנים לעניין השיווק. נוסף על כך, הממשלה הטילה עליהם לגבשזו מתכונת לשיווק קרקע המיועדת לבנייה להשכרה. בהמשך להחלטה

מצגת בנושא "דיור26.7.11הציג ראש הממשלה במסיבת עיתונאים ב- וחסרי חיילים משוחררים לזוגות צעירים, סטודנטים, - הטבות יד בהישג מוזלת לשכירות דירות אלפי בניית בייזום של בין השאר דיור" שעסקה ארוכת טווח. ראש הממשלה ציין כי לפי תפיסתה החדשה של הממשלה

הקרקע משמשת לסיפוק דיור ואינה כלי המשמש להפקת רווחים.ת ד ע ו ת ו צ ל מ ה ת א ץ מ א ל ה ל ש מ מ ה טת ל ח ה

: ג ר ב נ ט כ ר קיבלה הממשלה כמה החלטות בנושא דיור2012 במרץ טמס' החלטה ובהן טרכטנברג, ועדת המלצות יישום 4429שתכליתן

יח"ד במהלך החומש הקרוב,200,000שעניינה שיווק קרקעות לבניית יח"ד לדיור בר השגה. לעניין זה צוין בהחלטה כי דיור בר40,000ומהן

דירות קטנות כהגדרתן בדוח דיור להשכרה לטווח ארוך או יהיה השגה דירות קטנות כהגדרתן בהחלטות מועצת מקרקעי או ועדת טרכטנברג

ישראל.

החלטות מועצת מקרקעי ישראל ד ע ה צ ע מו ת ו ט ל ח 2ה 0 1 מועצת:1 קיבלה השנים במשך

מדינה קרקעות לשיווק מכרזים בעניין החלטות כמה ישראל מקרקעי לבניית דירות להשכרה, שמהן עולה כי לזוכים במכרז תינתן הנחה במחיריצוין כי הזוכים רשאים להשכיר למגורים את הדירות הקרקע המשווקת. הנבנות להשכרה על פי הוראות חוק עידוד השקעות הון, ולחלופין על פי

והחיסכון0 הביטוח ההון, שוק על שהממונה לחיסכון קרן היא גמל קופת במשרד האוצר אישר כקופת גמל, בעקבות בקשה של חברה מנהלת, והיאאו למטרה לדמי מחלה לפיצויים, לקצבה, לחופשה, משמשת לתגמולים, אחרת וכן משמשת קרן השתלמות. ראו חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים

.2005)קופות גמל(, התשס"ה-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת330

חוק עידוד בניית דירות להשכרה, ובכך ליהנות מהטבות נוספות להטבה שלהפחתת מחיר הקרקע. להלן עיקרי ההחלטות:

קבעה כי יוטל על רמ"י ועל2007 ממאי 1106החלטת מועצה מס' .1 משרד הבינוי לשווק קרקעות המיועדות להקמת בניינים להשכרה מתוך מאגר קרקעות המדינה ברחבי הארץ. השיווק ייעשה באמצעות מכרז,

מערך הקרקע. 50%ומחיר המינימום יהיה שווה ל-מס' .2 מינואר 1171בהחלטה מס'2009 החלטה תתוקן כי נקבע

שלעיל, באופן שיבוטל תנאי הסף הדורש מהמשתתף במכרז1106 להציג נתונים בדבר חוסנו הפיננסי, משום שבחוק לעידוד בניית דירות

להשכרה לא נקבע תנאי כזה. יזם יכול להציע מחיר2009 מדצמבר 1187לפי החלטת מועצה מס' .3

לקרקע באופן שיאפשר להערכתו תשואה מספקת. לצורך כך, נקבעהקרקע על המינימום מחיר יבוטל להשכרה לדיור במכרזים כי

המשווקת ובלבד שיוגשו שלוש הצעות מחיר.

ו-2007הביקורת העלתה כי על אף החלטות המועצה מהשנים רמ"י2009 פרסמו לא ארוך, לטווח להשכרה דיור בעניין

ומשרד הבינוי בשנים אלו אף לא מכרז אחד לשיווק קרקעותלבנייה להשכרה.

ז א מ ה צ ע מו ה ת ו ט ל ח 2ה 0 1 בעקבות2011באוגוסט : 1 , מס' הממשלה ממרץ 2982החלטת הקרקעות2011 היצע להגדלת

הזמינות לבנייה למגורים והמצגת לדיור בהישג יד שהציג ראש הממשלה ולפיה תוקצה קרקע1240, קיבלה המועצה את החלטה מס' 2011ביולי

לבניית דירות להשכרה במתחמים שישווקו לשם כך. להלן הפרטים:על פי ההחלטה החדשה תשווק הקרקע באחד משני מסלולים אלו: .1

: י ו נ י ב ה ד ר ש מ ת ע צ ה - א ל ו ל ס במסלול זה תימכר קרקעמ מהערך שייקבע לה בידי השמאי הממשלתי. המציעים30%בהנחה של

הבינוי. משרד לזכאי ביותר הנמוך השכירות מחיר על 40%יתחרו ( והשאר בשוק החופשי יימכרו לטווח ארוך.60%מהדירות יושכרו )

של הדירה יהיה מפוקח40%שכר ארוך לטווח שיושכרו מהדירות (20%וייקבע לפי שכר הדירה הנמוך ביותר שיוצע במכרז; יתר הדירות )

יושכרו במחירי השוק.: ת " ג א ת ע צ ה - ב ל ו ל ס במסלול זה לא ייקבע מחיר מינימום מ

מהערכת השמאי75%לקרקע וייעשה מכרז על מחירה שלא יעלה על הממשלתי. רמ"י תקבע את דמי השכירות המפוקחים. כל הדירות בבניין

- ארוך לטווח יושכרו בפרויקט במחירי75%הנכללות יושכרו מהן ( בשכר דירה מפוקח.25%השוק, והיתר )

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

331משבר הדיור

תיקנה את החלטה מס'2012 של המועצה מינואר 1248החלטה מס' .2 נותרו בעינם, למעט תוספת1240 שבוטלה. עיקרי החלטה מס' 1240

.0של אישור התבחינים לזכאות לדירה בשכר דירה מפוקח תיקנה את החלטה מס'2013 של המועצה מיולי 1291החלטה מס' .3

שבוטלה. בהחלטה נקבע כי התבחינים לזכאות לדירה בשכר1248 הדיור קבינט החלטת פי על ייקבעו מפוקח דירה

. 1.7.13מ-

אסדרה )רגולציה( של שוק השכירותחקיקה קיימת להסדרת שוק השכירות

מסגרת ישנה וצרפת, גרמניה ארה"ב, כמו המערביות, המדינות ברוב חקיקה התומכת בשוק שכירות יציב, ומטרתה לאזן בין צורכי שוכרי הדירותזו מזו בהיקף ההתערבות הממשלתית לצורכי בעליהן. המדינות נבדלות בנושא. בישראל לא חוקקו במשך השנים חוקים ספציפיים המסדירים אתוהשאילה, השכירות חוק חל שכירות חוזי על למגורים. השכירות שוק

, וזאת כאשר אין כל קביעה אחרת בין הצדדים.1971התשל"א- 0במשך השנים הגישו חברי כנסת הצעות חוק והצעות פרטיות לתיקוני חוק

שמטרתן הייתה הסדרה של שוק השכירות; הממשלה התנגדה להצעותחוק אלו. במועד סיום הביקורת טרם הוגשה הצעת חוק ממשלתית.

ן ו ג ר א דת מ Oע E C D: ל א ר ש י ב ת ו ר י כ ש ה י א נ לת ע ג ו נ ב שוק בנושא ופיתוח פעולה לשיתוף הארגון שביצע השנתית בסקירה

שהם חסרי דיור ושכרם35 על פי ההחלטה, "זכאי" הוא זוג או יחיד מעל גיל 0 אינו עולה על כפל השכר הממוצע במשק, שעמדו בקריטריונים שבהחלטה;

למשפחות35% מהדירות יוקצו ליחידים או למשפחות ללא ילדים, כ-20%כ-וכ- ילד אחד או שניים ילדים ומעלה.45%שבהן למשפחות שבהן שלושה

לכיסא נכות של אחד מבני המשפחה המרותק קריטריונים מתעדפים הם גלגלים, ותק בשנות נישואין או עלייה או במשך זכאות במשרד הבינוי; בנוגע לחצי מיחידות הדיור שישווקו לזכאים בכל המכרזים בפועל באותה שנה ייחשב

אף שירות צבאי או שירות לאומי או שירות אזרחי. הצעה לחוק השכירות והשאילה )תיקון - הגבלה על העלאת דמי השכירות(,0

ב-2008התשס"ט- הכנסת שולחן על הונחה נודלמן מיכאל ח"כ של ,3.11.08:

http://www.knesset.gov.il/privatelaw/data/17/4078.rtf; ההצעה לחוק השכירות והשאילה )תיקון - הגבלה על העלאת דמי השכירות(,

:25.5.09, של רוברט טיבייב הונחה על שולחן הכנסת ב-2009התשס"ט- http://www.knesset.gov.il/privatelaw/data/18/1139.rtf;

, של חה"כ שלי יחמוביץ2010ההצעה לחוק זכויות השוכר והמשכיר, התש"ע-ב- הכנסת שולחן על הונחה שאמה :3.5.10וכרמל

http://www.knesset.gov.il/privatelaw/data/18/2367.rtf; ההצעה לחוק השכירות והשאילה )תיקון - הגבלה על העלאת דמי השכירות(,

:5.12.11, של ח"כ שלמה מולה הונחה על שולחן הכנסת ב-2011התשע"ב- http://www.knesset.gov.il/privatelaw/data/18/3757.rtf.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת332

לשנת בישראל הפרטית דוח 20110השכירות - )להלן OECDכי צוין ) האסדרה בתחום השכירות בישראל רופפת מאוד יחסית למדינות אחרות.

, על חוזי שכירות חלה רק החקיקה הכלליתOECDעל פי דוח בנוגע לנכסי דלא ניידי ולמיטלטלין. לפיכך, גם המשכירים וגם השוכרים אינם מוגנים על ידי חקיקה מיוחדת הנוגעת להשכרתמדי מכבידה להיות עלולה כזאת צוין שחקיקה בדוח דירות. ולהוביל לשוק שכירות דליל. עם זאת, בדוח צוין כי יש לקבועהשכירות שוק של ולפיתוח לעידוד בסיסיים יסוד כללי כמה הצדדים שני על המשפטית ההגנה לחיזוק חקיקה ולשקול

החתומים על החוזה.

: י ו נ י ב ה ד ר ש מ דת מ בשוקע המדינה של התערבותה לעניין השכירות באמצעות הסדרה משפטית של יחסי שוכר-משכיר מסר מנכ"ל

כי עם כניסתו לתפקיד7.10.13המשרד לעובדי משרד מבקר המדינה ב- החל המשרד לבחון את האפשרות של תיקוני חקיקה להסדרה ממשלתית

של שוק השכירות.: ם י ט פ מש ה ד ר ש מ דת מ מתשובתו של משרד המשפטים עלה כיע

עמדתו היא שחלק מהצעות החוק שעלו בנוגע להסדרת שוק השכירות "ביקשו להגביל את זכות הקניין של הפרט, וזאת בשם האינטרס של עידודבר דיור של עקרונות לשרת אמור שלכאורה רחבות לאוכלוסיות דיור השגה... הצעת החוק יוצרת הגבלה על חופש המוקנה לצדדים להתקשר בחוזה לפי רצונם ועשויה אף להביא לפגיעה בזכויותיהם הקנייניות. לאור דברי ההסבר בהצעת החוק, מטרתה היא להגן על השוכרים החלשים. מטרה זו בוודאי ראויה בעינינו, אולם יחד עם זאת, המנגנון הנוקשה המוצע בה יכול להפוך לרועץ ויגביל שוכרים המעוניינים להתקשר בתנאים שונים מאלו שיקבעו בהצעה". הוא הוסיף כי "רוב הצעות חוק מסוג זה פוגעות בזכות הקניין, בחופש ההתקשרות ובאינטרסים נוספים. פגיעות אלו אשר נתבקש לעשותן בחקיקה מחייבות התייחסות כוללת, שההצעות הפרטיות

לא השכילו לעשות".: ת " ג א דת מ , בנושא "הטלת2013נייר עמדה של אג"ת, מאפריל בע

פיקוח על שכר דירה", הוא ציין כי בשאר מדינות העולם נזנחו המנגנונים לקביעת מחיר שכר הדירה ובמקום זאת אומץ מודל הפיקוח על העלייה בשכר הדירה. האגף ציין כי "הסכנה הכרוכה במודל זה הינה כי משכירים יבקשו לפצות את עצמם על שחיקת שכר הדירה העתידית... ועל אובדןתיקון ערב הדירה מידית של שכר בהעלאה הדירה בהשכרת הגמישות אינה זה המודל של העיקרית התועלת כי הוסיף הוא בעניין". החוק וודאות לדייר. יציבות החיסכון הכספי בתשלום שכר הדירה אלא הקניית לסיכום, הוא ציין כי לדעתו אין להחיל בארץ פיקוח על עליית מחיר שכר הדירה משום שהדבר "ימנע קביעת מחיר תחרותי המשקף את התנאים

הכלכליים בצורה אופטימאלית". בתשובתו של משרד האוצר ציין אג"ת כי לדעתו "יש לבחון תהליכים אלווכי שוק השכירות על כוללת רגולציה על הטלת לפני החלטה לעומק

0OECD Economic Surveys: Israel 2011.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

333משבר הדיור

במסגרת החלטות טווח, ארוכת לשכירות במתחמים שתשווק הממשלה קבינט הדיור, תהיה רגולציה אדוקה על איכות המגורים ועל גובה שכר

הדירה".

משרד מבקר המדינה מדגיש כי מאחר שבשוק השכירות במדינתנמצאו כבר ישראל

משקי בית במועד סיום הביקורת, ראוי שבד בבד600,000כ- ארוך לטווח ההשכרה שוק של מצבו את לשפר הניסיון עם תחרות לייצר ואף להשלימו עסקיים, גופים שילוב באמצעות יש אם תבחן הממשלה הציבור, יקטוף פירותיה הוגנת שאת מקום לאסדרת שוק השכירות הקיים כדי להגן הן על המשכיר הן

על השוכר, מתוך שימת לב לנהוג במדינות אחרות.

, לאחר מועד סיום הביקורת, החליטה הממשלה )החלטה2014באפריל יום תזכיר60( להטיל על שרי האוצר והמשפטים להפיץ בתוך 1531מס'

חוק שכותרתו המוצעת היא "חוק השכירות ההוגנת", הנועד לשפר את המסגרת החוקית הקיימת בעניין הסדרת יחסי שוכר-משכיר בנוגע לדירתהסבירות ההגינות, להבטחת מתאימה חוקית מסגרת וליצור מגורים

והוודאות ביחסים המשפטיים בין הצדדים.

קביעת תכניות עבודה שנתיות לבנייה להשכרה לטווחארוך

בתהליך עזר כלי הן עבודה תכניות כי קובע התכנון הממשלתי מדריך המטרות את כוללות העבודה תכניות במהותן, אסטרטגית. חשיבה ממשלתי משרד של העבודה תכנית המשרד. עבודת בבסיס העומדות משקפת את כלל הפעולות שהמשרד מתכנן לעשות בתקופה נתונה, כדי

להגיע מהמצב הקיים למצב עתידי רצוי שאליו הוא שואף ויכול להגיע.ביצוע על האחראי "שר כי קובע הממשלה לעבודת התקנון כאמור, החלטת ממשלה המסווגת כהחלטה ביצועית או החלטה על הנעת תהליך

חודשים מיום קבלת ההחלטה את תכנית העבודה3עבודה יעדכן בתוך המשרדית 'בספר תכניות העבודה של משרדי הממשלה'".

: ה ל מש מ ה ש א ר ד ר ש מ ל ש ה ד ו ב הע ת י נ כ בתכנית תציין מנכ"ל המשרד כי2012העבודה של משרד ראש הממשלה לשנת

הדיור כגון מחירי בוערות, לסוגיות לאומיות "המשרד נדרש לתת מענה ימומשו בין2012ושיכלול שוק הדיור". עוד הוא ציין כי יעדי המשרד לשנת

דירות קטנות ודירות בהשכרה לטווח5,000השאר באמצעות שיווקן של היצע זו הוא הגדלת ומשרד הבינוי. אחד מיעדי תכנית בידי רמ"י ארוך יחידות הדיור המתוכננות. בתכנית נקבע כי "הרחבת היצע ותמהיל פתרונות

הדיור באמצעות ועדת המנכ"ל להסרת חסמים".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת334

מסר משרד ראש הממשלה כי "האחריות ליישום2014בתשובתו מאפריל מדיניות הממשלה מוטלת על משרדי הביצוע שהכלים נמצאים בתחומם.

2012דברי ראש הממשלה והאמור בתכנית העבודה של המשרד לשנת ייושמו מבחינת משרד ראש הממשלה עם קבלת החלטת המוזכר לעיל

מס' מיום 4429ממשלה השיווק18.3.2012 פעולות האצת בדבר החלטת פי על כנדרש המשרד יזם אותה מגורים דירות של והפיתוח

ושר האוצר להביא3756ממשלה מס' , בה הוטל על ראש הממשלה .לאישור הממשלה הצעות החלטה מפורטות ליישום דוח טרכטנברג"

: ר צ ו הא ד ר ש מ ל ש ה ד ו ב הע ת י נ כ שלת העבודה בתכנית צוין היעד הזה - שיפור מצבו של שוק הנדל"ן2012משרד האוצר לשנת

הגברת במסגרת בפרט ארוך לטווח ההשכרה שוק וקידום בכלל יוקר המחיה. המשימות המרכזיות שהמשרד וצמצום התחרותיות במשק הציב לעצמו כדי להשיג יעד זה היו מתן תמריצים לגופים עסקיים ומוסדייםמשקיעים בין המס עיוותי תיקון ארוך, לטווח להשכרה בדיור להשקיע

פרטיים ומוסדיים ואפיון כלים פיננסיים משלימים וייזומם.

שוק להרחבת תכניתו את גיבש אג"ת כי העלתה הביקורת גופים מעורבות על התבססותו לרבות בישראל, השכירות נתונים עובדתיים זה, בלי שהיו בידיו ומוסדיים בשוק עסקיים של הצפויות ההשפעות את האומדים אמפיריים ומחקרים ועל השינוי התכנית על הכנסות המדינה, על תקציב המדינה מידה כן, האגף לא בחן באיזו כמו הצפוי במחירי השכירות. מסלול זה יוכל לספק את צורכי האוכלוסיות הרלוונטיות לדיוריהיו בר השגה, מהו היקף משקי הבית שייהנו מהמסלול ומה על המסלול הפעלת של והתקציביות הכלכליות ההשפעות

הכנסות המדינה ועל תקציבה.

נדבך של הינו ארוך לטווח להשכרה "דיור כי צוין אג"ת בתשובתו של המענה הכולל למצוקת הדיור בישראל, ולא היישום הבלעדי של דיור בר השגה... צעד זה כמו צעדים אחרים שהוזכרו נבחן בהיבט עלותו, התועלת

שתנבע ממנו, היקפו ומשמעותו במשקים אחרים בהם הוא מפותח ועוד".

משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי במסמכים שהוא המציא אין כל התייחסות לכך שהאגף ביצע את עבודת המטה הנדרשת, ובכלל זה בחינת התועלת, העלות וההשפעות של פיתוח שוק זה

על משק המדינה.

: י ו נ י הב ד ר ש מ ל ש ה ד ו ב הע ת ו י נ כ בתכנית העבודה שלת נקבע כי יעדי המשרד הם בין היתר "הגדלת מלאי2011המשרד לשנת

הדירות למגורים", "הגדלת מלאי התכנון הזמין לשיווק של קרקעות במגזר העירוני" ו"שיווק קרקעות לצורך בנייה למגורים במגזר העירוני". נקבע כי המדד שלפיו תיבחן ההצלחה בהשגת יעדים אלו הוא מספר יחידות הדיור

קבע המשרד כי בתחום הבנייה2012שישווקו. בתכנית העבודה לשנת למגורים "ימשיך המשרד לפעול להגדלת מלאי הדירות באמצעות תכנון,

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

335משבר הדיור

עירונית". להתחדשות תכניות וקידום למגורים קרקעות ופיתוח שיווק של לשיווק הזמין התכנון מלאי "הגדלת הם בתכנית שנקבעו היעדים ו"שיווק קרקעות לצורך בנייה למגורים במגזר קרקעות במגזר העירוני"

העירוני".

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבינוי כי תכניות העבודה לא התייחסו כלל לצורך בדיור בהישג2012-2011שלו לשנים

ועוד, אף שתכנית זאת לטווח ארוך. להשכרה זה ובכלל יד, העבודה של משרד ראש הממשלה קובעת יעד מפורש וכמותי

דירות קטנות ודירות בהשכרה לטווח ארוך, הוא5,000לשיווק התייחס לא גם הבינוי משרד בתכניותיו. ביטוי לכך נתן לא

שבה2011 ממרץ 2982בתכניותיו לא להחלטת ממשלה מס' קרקע לשיווק מתכונת לגבש והאוצר הבינוי שרי על הוטל

מס' להחלטה ולא להשכרה לבנייה ממרץ4429המיועדת להאיץ את פעולות השיווק והפיתוח של קרקעות לבניית2012

יח"ד המיועדות לדיור בר השגה.40,000 יח"ד ומהן 200,000זו לא מילא משרד הבינוי את ההוראות שנקבעו בהתנהלותו

בתקנון לעבודת הממשלה ובמדריך התכנון הממשלתי.

ד ר ש מ ב ש ר ו י ד ו ם י ס כ נ ל ף ג א ה ל ש ה ד ו ב ע ה ת י נ כ ת: י ו נ י ב כמו בתכניות העבודה של משרדה כי, שלא הביקורת העלתה

דיור לרבות השגה בר בדיור לצורך נגיעה כל להן הייתה שלא הבינוי בהשכרה לטווח ארוך, תכנית העבודה של האגף לנכסים ודיור שבמשרד

דווקא עסקה בכך. בתכנית נקבע כי אחד מיעדי האגף2012הבינוי לשנת מכרזים פרסום באמצעות וליישמם ייחודיים שיווק מסלולי לייצר הוא ייחודיים במסגרת דיור בר השגה ומעקב אחר הפעלתם. האגף קבע מדד

של במסלול השכרה בשנת 11תפוקה מכרזים שיפורסמו ו-2012 13 . עם זאת, בתכנית העבודה של האגף לא2013מכרזים שיפורסמו בשנת

לטווח ארוך במסגרת המכרזים שהוא שייבנו להשכרה יח"ד צוין מספר עתיד לפרסם.

ודיור לנכסים שהאגף העובדה המדינה, מבקר משרד לדעת יעד זה, שלא הוזכר2012שילב בתכנית העבודה שלו לשנת

בתכנית העבודה המשרדית הכוללת, מעידה על חוסר התאמהובין בין תכניות העבודה העקרוניות שהנהלת המשרד קובעת על גם מעיד הדבר מזאת, יתרה הביצוע. אגפי התכניות של היעדר תכנית אסטרטגית כוללת העוסקת ביעדי שוק השכירות ובכלים לפיתוחו. תכנית אסטרטגית כזאת היא אחד מהפתרונות

המרכזיים למצוקת הדיור של האוכלוסייה במדינת ישראל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת336

היא כשל של משרד הבינוי, היעדר תכנית עבודה אסטרטגית כגוף הנושא באחריות להוביל את תחום הדיור בישראל ולהשיג את יעדי הממשלה. תכנית אסטרטגית נדרשת גם לנוכח העובדה

מס' )החלטות הדיור קבינט החלטות פי ו-987שעל 988 ( משרד הבינוי הוא אחד הגורמים שעליו הוטלה2013מנובמבר

האחריות לניהול ולקידום של תכנון הקרקע, לפיתוחה ולהסדרתזמינותה, בשיתוף החברה הממשלתית שתוקם ורמ"י.

אי-קביעת יעדי שיווק לבנייה להשכרה לטווח ארוך כמצוין לעיל, הפעולות להרחבת שוק ההשכרה לטווח ארוך החלו להתגבש

, עם התיקון לחוק עידוד השקעות הון והתיקון לפקודת1989כבר בשנת מאז כאמור התקבלו בעניין זה החלטות ממשלה וכן החלטות מס הכנסה.

במועצת מקרקעי ישראל.

הביקורת העלתה שבאף לא אחת מההחלטות שהתקבלו נקבעווהיעד זה יעדים כמותיים כמו היקף אוכלוסיית היעד למסלול הממשלתי לשיווק. רק בעקבות המלצותיה של ועדת טרכטנברג

קבעה הממשלה יעדים כמותיים לשיווק.

ועדת טרכטנברג קבעה כי רמ"י ומשרד הבינוי ישווקו מדי שנה קרקעותהמיועדות מדינה

ולפחות 40,000ל- יח"ד, 8,000( יד,20% בהישג לדיור ייועדו מהן ) ועדיפה שכירות על פני בעלות.

של שיווק רמ"י תשלים כי ועדת טרכטנברג יח"ד5,000עוד המליצה שנה, בתוך דהיינו המידי, בטווח תפעל והיא ארוך, לטווח להשכרה

יח"ד.2,000לקידומם של מכרזי קרקע להשכרה לטווח ארוך בהיקף של יעדים כמותיים שהוגדרו נוסף על כך המליצה הוועדה לממשלה להציב

, בהתאמה( לשיווק2013 ומשנת 2012לטווחי זמן בינוני וארוך )עד סוף יח"ד במסגרת בנייה להשכרה לטווח ארוך על קרקעות מדינה30,000

באזורי ביקוש. אימצה הממשלה את ההמלצות של2012 ממרץ 4429בהחלטתה מס'

200,000ועדת טרכטנברג וקבעה כי על רמ"י ועל משרד הבינוי לשווק ( על מקרקעי ישראל,2016-2012יח"ד במשך החומש הקרוב )בשנים

יח"ד לשכירות ארוכת טווח או דירות קטנות. 40,000ומהן

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

337משבר הדיור

מקרקעי ומועצת פי שהממשלה על אף כי העלתה הביקורת גם יורחב הדיור שוק ולפיה עקרונית מדיניות קבעו ישראל על הטילו ואף לטווח ארוך, להשכרה דירות בניית באמצעות משרד הבינוי ועל רמ"י לגבש תכניות מתאימות, הן לא פיתחו עלתיקבע שלפיה אסטרטגית תכנית שנקבעה המדיניות סמך התייחסות לרבות לפועל; זו מדיניות של להוצאתה המתכונת לאופן שבו תופעל התכנית, לקביעת תקנות התקציב של התכנית, לאופן איתור הקרקעות שבהן ייתכן שיתאפשר ליישם את התכנית

וליעדים הכמותיים ולוח הזמנים לשיווק הקרקעות.

ושל בתשובתו מסר משרד הבינוי כי בעקבות החלטותיהן של הממשלה , בשיתוף עם רמ"י, כ-2012מועצת מקרקעי ישראל הוא פרסם בשנת

יח"ד להשכרה בתשעה מכרזים ובכך "יישמו, גם אם באופן חלקי,1,300את החלטות הממשלה והמועצה".

מהות כי ולרמ"י הבינוי למשרד מעיר המדינה מבקר משרד ושל מועצת מקרקעי ישראל הייתה החלטותיהן של הממשלה - לטווח ארוך - שוק השכרה לייצר שוק חדש בתחום הדיור תפנית לחולל ויסייע ומוסדיים עסקיים גורמים על שיתבסס חיובית במחירי הדיור. אולם פעולותיהם של משרד הבינוי ושל רמ"י למימוש ההחלטות היו מינוריות ובלתי מתוכננות, ולפיכך

לא היה בכוחן להשפיע על השוק.קבע קבינט הדיור יעדים כמותיים ולוח זמנים2013רק ביוני

קיבלו אלו החלטות הארוך; לטווח להשכרה הבנייה לתכנית תוקף של החלטות ממשלה.

שעניינה פרויקט דיור לאומי2013 ממאי 301בהחלטת הממשלה מס' .1 הוחלט להרחיב את היצע הדירות באמצעות בנייה של דירות להשכרה.ייבנו שנים כעשר בתוך כי הוחלט עוד

יח"ד שייועדו להשכרה.150,000כ- שעניינה הסרת חסמים בבנייה2013 מיוני 372בהחלטת ממשלה מס' .2

יהיה שיווק של 2014-2013להשכרה הוחלט שהיעד לשנים 5,832 , בהתאמה(.1,916 ו-3,916יח"ד להשכרה לטווח ארוך )

הועלה כי היעדים הכמותיים שקבעה הממשלה למשרד הבינוי ולרמ"י לא התבססו על עבודת מטה לבחינת הצרכים העתידיים של מדינת ישראל בנוגע להיקף יח"ד שיידרשו להשכרה לטווחהדיור יחידות ולתמהיל היעד אוכלוסיית של להיקפה ארוך,

הנדרש לפי אפיון הצרכים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת338

לא זו אף זו, היעדים שנקבעו בהחלטות אינם עקביים ולא ברור 5,832אם יש ביניהם קשר כלשהו. למשל, אם היעד לשווק

נכלל במסגרת2014-2013יח"ד בהשכרה לטווח ארוך בשנים יח"ד בעשור הקרוב. גם לא ברור150,000היעד שלפיו ישווקו

יח"ד להשכרה עולה בקנה אחד עם150,000אם היעד לשווק ישווקו 2012ההחלטה משנת ולפיה יח"ד בחומש200,000 יח"ד להשכרה40,000(, ומתוכן 2016-2012הקרוב )בשנים

לטווח ארוך או דירות קטנות, או שמא הוא מבטל החלטה זו. הזמנים ולוח השיווק יעדי בין הלימה חוסר נמצא בביקורת

שקבעה הממשלה בהחלטותיה ובין המלאי2014-2013לשנים התכנוני הזמין המתאים לשיווק קרקע לבנייה להשכרה לטווחתכנית הביקורת, סיום למועד הנכונים הנתונים לפי ארוך. זמין השיווק של רמ"י לשנים אלו התבססה על מלאי תכנוני

יח"ד בלבד.743לשיווק קרקע שיאפשר בנייה להשכרה של מדובר במלאי תכנוני מצומצם מאוד וקטן בהרבה מהמלאי של אלפי יח"ד שנקבע ביעדי הממשלה. היעדר ההלימה בין יעדיבעובדה שרמ"י באותה עת מקורו הזמין ובין המלאי השיווק ומשרד הבינוי לא הכינו תכניות ייעודיות לשיווק קרקע לבניית דירות להשכרה והתכניות המפורטות שהיו תקפות באותה עתהדירות של המרבי משטחן גדול היה דירות ששטחן על חלו הנכללות במסלול השכרה לטווח ארוך על פי ההגבלות שנקבעו

בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל בנוגע למסלול זה.

בתשובתו מסר אג"ת כי הוא מסכים עם עמדת משרד מבקר המדינה וצייןארוך לטווח להשכרה כיום המתאימות המפורטות התכניות היקף כי למגורים בתים לבניית בעיקר באופיו תואם בישראל והתכנון מצומצם,

להקים0 הימים90בבעלות ולא לבניית בתים להשכרה. לפיכך, המליץ צוות גוף תכנון ייעודי ולגבש כלים ייעודיים שמטרתם להגדיל את מלאי הדירות

בכלל ואת מלאי הדירות להשכרה בפרט.

ליקויים בתקצוב הנחות על הקרקע עבור בנייה להשכרהלטווח ארוך

מסלול להשכרה לטווח ארוך מאפשר מתן הנחות בשכר דירה לזכאים.1נוחים. ההנחה בשכר הדירה מתאפשרת ומבטיח להם תנאי שכירות בזכות הנחה במחיר הקרקע שרמ"י מעניקה ליזמים. הנחה זו מגלמת בתוכה קיטון בהכנסות המדינה הצפויות להתקבל ממכירת הקרקע

ליזמים.

החלטת0 של תוקף שקיבלה הדיור קבינט החלטת פי על הוקם הצוות , לצורך גיבושו של פרויקט הדיור הלאומי.30.5.13ממשלה ב-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

339משבר הדיור

)ב( לחוק יסודות התקציב קובע כי "תקנות או הוראות40כאמור, סעיף מינהל שבביצוען כרוכה הפחתה של הכנסות המדינה לעומת התחזית שצורפה... לא יותקנו אלא אם כן הופעלה במקביל דרך מימון, בסכום

האומדן של הפחתת הכנסות המדינה כאמור".מועצת40סעיף של "החלטות כי קובע התקציב יסודות לחוק )ג(

מקרקעי ישראל בדבר הדרך והשיטה לקביעת דמי חכירה או בדבר מועדי תשלום דמי חכירה, שבביצוען כרוכות הפחתה של דמי החכירה או דחיית מועד תשלומן, וכתוצאה מכך הפחתה של הכנסות המדינה

לכל תקופה שהיא, טעונות אישור שר האוצר".וסגן בכיר לחשבת הכללית פנו.2 סגן הממונה על התקציבים לשעבר

למנכ"ל משרד הבינוי מר מרדכי מרדכי ולמנהל רמ"י מר2012במרץ במחיר ההנחות למימון תקציבי אומדן לקבל בבקשה ליברמן בנצי

של מועצת מקרקעי1249 ו-1248קרקע בהתבסס על החלטות מס' ישראל.הציגה החשבת הכללית גב' מיכל עבאדי בויאנג'ו לשר2012במאי

מקרקעי מועצת יו"ר גם ששימש אטיאס, אריאל ח"כ דאז השיכון הניתנות מכוח החלטות בעניין תקצוב ההנחות ישראל, את עמדתה מועצת מקרקעי ישראל. היא ציינה כי "החלטות שיש בהן קביעת סדרי עדיפות ושהמקור הכספי לביצוען הוא הקטנת ערך הקרקע שיתקבלההנחה לגובה ביטוי מתן תוך שיתקבלו ראוי המדינה... ידי על על מכך וכתוצאה ישראל מקרקעי רשות הכנסות על ולהשפעתה מחליטה שהמועצה שככל היא עמדתי מזו יתרה המדינה. תקציב שלה הכספיים למקורות תקציבי ביטוי לתת יש כאמור, החלטה

)הניתנים כאמור מתוך ערך הקרקע( שישקף את החלטות המועצה".

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי על אף הוראות חוקאת שישקף תקציבי אומדן רמ"י הכינה לא התקציב יסודות היקף ההנחות במחיר הקרקע שתשווק להשכרה לטווח ארוך. לכן, ההמלצה של אג"ת לשר האוצר, בדבר אישור ההפחתהנתונים בסיס על שלא התקבלה המדינה, בהכנסות הצפויה

לכך בהמשך ואמינים. תקנהמחושבים אג"ת התקין לא -2013תקציבית בתקציבה של רמ"י למימון הנחות אלו לשנים

כפי שעשה זאת בנוגע למימון ההנחות בקרקע במסלול2012מחיר דירה למשתכן.

משרד מבקר המדינה מעיר למועצת מקרקעי ישראל כי הצגתאת לפניו להציג בלי האוצר שר של לאישורו ההחלטות אינה מאפשרת בהכנסות המדינה, הפחתה לרבות משמעותן, משרד של ביכולתו ופוגעת המדינה בתקציב ביטוי לזה לתת האוצר לעמוד על עלות ההשקעה הממשלתית ביחס לתפוקות

שיתקבלו ולכלל סדרי העדיפויות הלאומיים.

בתשובתו מסר אג"ת כי "לעניין תקצוב הנחות עמדתנו הינה כי בעת קביעת המדיניות יש לאמוד את אובדן ההכנסות היחסי בקרקע לעומת שיווק מכרזהכלכלית של עלות את להבין מנת על למגורים, למכירת קרקע רגיל

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת340

הצעד. עם התקדמות הפרויקט יתוקצבו ההנחות בהתאם למצבו הנוכחישל שוק הדיור בבעלות ובהינתן כלל ההנחות הרלוונטיות בעת השיווק".

משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי לפני הגשת בקשה לשר האוצר לאשר את ההפחתות הצפויות בהכנסות המדינה מירידתתמציא שרמ"י כך על לעמוד עליו היה מהקרקע, ההכנסות יהיה שניתן כדי הקרקע, במחיר ההנחות תקציבי של אומדן לעדכן את הוראות תקציב המדינה ואת סדר העדיפות הלאומי

בהתאם לכך.

הביצוע בפועל - שיווק קרקע למגורים להשכרה לטווחארוך

תמונת מצב - יח"ד להשכרה לטווח ארוך שייצר המגזר העסקי : ן ו ה ת ו ע ק ש ה ד ו ד י ע ל ק ו מנתוני מרכז ההשקעות שבמשרד ח

אישר מרכז2013-2006, עלה שבשנים 2013הכלכלה, המעודכנים למאי רק82ההשקעות ובהם הון, השקעות לעידוד החוק לפי פרויקטים,

יח"ד המיועדות להשכרה לזכאים. בשנים 2,315 24 אושרו 2010-2006 שכללו )757פרויקטים יח"ד. 33% שכללו58( האחרים הפרויקטים

יח"ד אושרו בשנים 1,558 עודכנו20110, לאחר שבינואר 2013-2011 המגבלות על דמי השכירות המתירות את קבלת ההטבות. היקף ההשקעה

נאמד בכ-2013-2006המדווח של היזמים בכל הפרויקטים בשנים 1.7 מיליארד ש"ח.

: ה ר כ הש ל ת ו ר י ד ת י י נ ב ד ו ד י ע ל ק ו בביקורת עלה כי יזמים חלא בנו בניינים להשכרה לטווח ארוך במסגרת חוק זה.

השכרה במסלול שהושגו התפוקות כי עולה לעיל מהאמור יח"ד במהלך2,315לטווח ארוך היו דלות ביותר, דהיינו רק

זה, לשוק להיכנס מיעטו העסקיים הגופים שנים. שמונה והגופים העסקיים המוסדיים נעדרו ממנו לחלוטין. יוצא אפוא שהיעד שעניינו פיתוח שוק השכירות על בסיס החוקים האמורים שיזמה הממשלה לא הושג. שוק השכירות העסקי והמוסדי לאהגידול ומאגר הדירות להשכרה מוסדרת לא הורחב. התפתח בהיקף גידול בשל נוצר השכירות בשוק והבלעדי העיקרי

ההשקעות הפרטיות בשוק הדיור.

בינואר 0 הנוהל בעדכון ל-2011 השכירות דמי רף הועלה ש"ח6,200 בממוצע לדירה בבניין.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

341משבר הדיור

שיווק בפועל של קרקעות מדינה לבנייה להשכרה לטווח ארוך2013-2010בשנים

2009 ו-2007כאמור, על אף החלטות מועצת מקרקעי ישראל מהשנים לא פרסמו רמ"י ומשרד הבינוי2009בעניין דיור בהשכרה לטווח ארוך, עד

אף לא מכרז אחד לשיווק קרקעות מדינה במסלול זה. משרד מבקר המדינה בדק את היקף יחידות הדיור שמשרד הבינוי ורמ"י

, וזאת על בסיס2013-אוגוסט 2010שיווקו במסלול זה בחודשים ינואר הנתונים שהתקבלו מהם. להלן פרטים:

ת נ ש ב ם י ק ו ו י 2ש 0 1 שיווק בהצלחה משרד הבינוי2010 בשנת :0שכללו קרקע מכרזי - 237שני יח"ד ו-81 באשדוד יח"ד יח"ד156

יצוין כי וכחצי מהן מיועדות להשכרה. באותה עת לא נקבעובירושלים, יעדים לשיווק של יח"ד להשכרה והמכרזים בוצעו על פי הכללים שנקבעו

מדצמבר ישראל מקרקעי מועצת מחיר2009בהחלטת ללא כלומר , לקרקע. חויבומינימום במכרזים שזכו היזמים הדירות0 את להשכיר

לתקופה ממוצעת של חמש שנים לפחות מתוך שבע השנים שלאחר תוםהבנייה.

ת נ ש ב ם י ק ו ו י 2ש 0 1 לא נקבעו יעדים לשיווק של2011בשנת : 1 קרקעות לבנייה להשכרה לטווח ארוך. בשנה זו משרד הבינוי ורמ"י לא

פרסמו ולא שיווקו מכרזי קרקע לבנייה להשכרה. ת נ ש ב ם י ק ו ו י 2ש 0 1 בשנה זו התקבלה החלטת ממשלה מס': 2

ועל משרד הבינוי לשווק במשך החומש הקרוב4429 ולפיה על רמ"י , יח"ד להשכרה לטווח ארוך או דירות. על40,000( 2016-2012)בשנים

יח"ד בלבד406 הוא שיווק בהצלחה 2012פי נתוני משרד הבינוי, בשנת שנים( - 20-10במסגרת השכרה לטווח ארוך ) ברעננה, 238 בכפר15

ו-94סבא, באשדוד בירושלים. 30 שווקו29 הנותרות הדיור יחידות למכירה.

ת נ ש ב ם י ק ו ו י 2ש 0 1 בתוקף החלטת קבינט :3 הייתה זו בשנה 3,916 יהיה 2014-2013הדיור ולפיה היעד לשיווק יח"ד להשכרה בשנים

ו- החלטת1,916יח"ד הייתה נוספת תקפה החלטה בהתאמה. יח"ד, מס' בחומש4429ממשלה לשווק הבינוי משרד ועל רמ"י על ולפיה ,

)בשנים או40,000( 2016-2012הקרוב ארוך לטווח להשכרה יח"ד דירות קטנות.

מינואר כי העלתה הביקורת2013הביקורת סיום מועד עד להשכרה לבנייה ורמ"י מלשווק קרקעות הבינוי פסקו משרד זאת מלעשות פסקו הם הבינוי, משרד לטענת ארוך. לטווח בעטיין של עתירות משפטיות שהגישו ארגונים וגופים ציבוריים בנוגע לתבחיני הזכאות לדיור בר השגה, ובעיקר הדרישה לכלול

בתבחיני הזכאות קריטריון בדבר מיצוי כושר השתכרות.

לצורך זכאות להטבות שנקבעו בחוק לעידוד השקעות הון.0

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת342

שיווקו2013-אוגוסט 2010מהאמור עולה כי בחודשים ינואר יח"ד בלבד שיועדו להשכרה377רמ"י ומשרד הבינוי קרקע ל-

בשנת לכך, )נוסף ארוך שווקו 2010לטווח 50% יח"ד שייעודן הוגדר כהשכרה לחמש שנים לפחות(. עקב237מ-

התנהלות זו כשלה הממשלה ביצירת מלאי של יח"ד להשכרהיחידות הדיור ששווקה כפי שהגדירה כיעד בהחלטותיה. כמות הייתה בהיקף שולי שלא היה בכוחו לתרום לשינוי בשוק הדיור בכלל ולמתן פתרונות דיור בר השגה לאוכלוסיית היעד בפרט.מדיניות ליישום האסטרטגי התכנון היעדר הוא מכך חמור לטווח הממשלה בתחום הדיור בר ההשגה באמצעות השכרה

ארוך.

נבעו לא המצומצמים השיווק "היקפי כי הבינוי משרד ציין בתשובתו עיר בנין תכניות של מהיעדרן אלא בנושא אסטרטגיה של מהיעדרה בנייה מכרזי לפרסום רשויות ראשי של הסכמתם ומחוסר מתאימות

להשכרה בתחומם".

תקבע שבטרם היה ראוי כי מציין המדינה מבקר משרד הממשלה את יעדי השיווק לבנייה להשכרה לטווח ארוך, היאביעדים אלו. לעמוד יכולים אכן הגופים המבצעים תבחן אם היו - והנהלותיהם הבינוי ומשרד רמ"י - המבצעים הגופים ולמנוע סבירים בלתי ביעדים כך שמדובר על לעמוד צריכים קבלת החלטות שאינן ריאליות. יצוין בנוגע לכך כי גם מנכ"ל

מדצמבר במכתבו ציין הממשלה ראש למשרד2013משרד במסגרת הממשלה, ראש למשרד התברר כי המדינה מבקר היעדים כי טרכטנברג, ועדת החלטות יישום אחר המעקב שנקבעו למשרד הבינוי ורמ"י אינם ריאליים. הדבר מעורר חשש שהחלטות הממשלה התקבלו אף על פי שהיכולת ליישמן הייתה

מוטלת בספק.

מכרזים2014במהלך ועדת הוקמה הביקורת, סיום מועד לאחר , שתפקידה לפרסם מכרזי דיור להשכרה לטווח ארוך. בוועדה0בין-משרדית

אוגוסט ומרמ"י. עד נציגים מהחשב הכללי, ממשרד הבינוי 2014ישבו , לבניית0פרסמה הוועדה שלושה מכרזים, ברמת השרון, בהרצליה ובחיפה

פרויקטים של מגורים להשכרה ולהפעלתם למשך עשרים שנה. בשלושתנכללו שווקו661הפרויקטים ובהרצליה השרון ברמת המכרזים יח"ד.

ואילו המכרז בחיפה נכשל מכיוון שלא הוגשה אף לא הצעה בהצלחה אחת.

את הוועדה הקימה החשבת הכללית שבמשרד האוצר מכוח תקנה 0 )ה(8 .1992לתקנות חובת מכרזים, התשנ"ב-

פרויקט המגורים בחיפה כולל 0 יח"ד ומהן 268 מיועדות למכירה מידית68 עם סיום בנייתן.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

343משבר הדיור

עלות ההשקעה הממשלתית במסלול השכרה לטווח ארוך בשנת2012פרסם משרד הבינוי עשרה מכרזים לשיווק קרקע במסלול2012בשנת

יח"ד. שבעה מהם פורסמו על פי1,412השכרה לטווח ארוך לבנייתן של מסלול א שבו התחרות היא על דמי השכירות הנמוכים ביותר למ"ר עבור הזכאים ושלושה על פי מסלול ב שבו התחרות היא מחיר הקרקע שלא

מערך הקרקע שקבע השמאי הממשלתי.75%יהיה יותר מ-

מ-4הביקורת העלתה כי רק המכרזים שפורסמו הסתיימו10 בהצלחה )אחד מהם באופן חלקי(; בכל מסלול שווקו בהצלחה

מ-406 מכרזים מתוך אלו שפורסמו, דהיינו שווקו בהצלחה 2( שפורסמו. 29% יח"ד )1,412

להלן הפרטים בנוגע לארבעת המכרזים שפורסמו ושווקו בהצלחה: 1לוח

2012מכרזים ששווקו בהצלחה,

מסלול

שיווק

השכרה

יח"ד להשכרה

מחיר מפוק

ח

יח"ד להשכרה

מחיר שוק

סה"כ יח"ד להשכרה

יח"ד למכירה

סה"כ

יח"ד ששווקו

סה"כ הנחה על

הקרקע*

)באלפי

ש"ח(

ההנחה

הממוצעת

עבור דירה אחת

להשכרה

)באלפי

ש"ח(601782380238157,5ברעננה

01662

24709409427,08באשדוד3

288

ירושלים - הר

**חומה

20103020502,47182א

105159249,838655אכפר סבא,11426337729406196סך הכול

893522

ההנחה על הקרקע חושבה באמצעות ניכוי תוצאות המכרזים מאומדן שווי*הקרקע.

יח"ד שפורסמו. 130 מ-50במכרז זה שווקו בהצלחה רק **

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת344

)377מנתונים אלו עולה כי יח"ד ששיווקן הצליח בשנת406( מ-93% ( מהן יועדו28% )114 שנה. 20-10 יועדו להשכרה לטווח ארוך של 2012

להשכרה לזכאים במחיר מוזל ומפוקח, ויתר יחידות הדיור להשכרה במחיריהשוק.

עוד עולה מהנתונים כי הסכום הכולל של ההנחה שהעניקה המדינה עבורכמעט היה אלו במכרזים ששיווקה תחשיב197הקרקע ש"ח. מיליון

יחידות הדיור להשכרה377העלות הכספית הממוצעת עבור כל אחת מ- ששווקו במכרזים מלמד כי ההנחה על הקרקע שניתנה לכל דירה עולה על

מיחידות הדיור ניתנה הנחה של יותר מ-65% ש"ח, וליותר מ-522,000 יינתנו600,000 המשווקת הקרקע במחיר להנחה שנוסף יצוין ש"ח.

ליזמים גם הקלות בתשלומי מסים.

הניבה בשנת לטווח ארוך ועוד, הפעלת מסלול השכרה זאת רק 2012 מוזלת114 בשכירות לזכאים המיועדות יח"ד

הוויתור הממוצע של המדינה על הכנסות מקרקעומפוקחת. . בהתחשב בכך שמדובר0ליח"ד אחת מיליון ש"ח 1.7עמד על כ-

במחסור לטיפול בסיסי כאמצעי הגדירה שהממשלה באפיק בדיור, ובייחוד דיור בר השגה, מדובר בהישג זניח ביותר שעלותו גבוהה ומעוררת ספק בנוגע לכדאיותה הכלכלית של השקעה זו

ולתרומתה לציבור כולו. הביקורת העלתה כי משרדי הבינוי והאוצר ורמ"י לא קבעו אתלבנייה הקרקע הקצאת על ההנחה למתן התקציב מסגרת להשכרה לטווח ארוך ולא את שיעורה המרבי של ההנחה. יוצאלהפיק עשוי שהציבור התועלות את הגדירו לא שהם אפוא

מההשקעה הממשלתית בהפעלת מסלול זה. משרד מבקר המדינה העיר למשרדי הבינוי והאוצר ולרמ"י כיהמסלול הפעלת בעקבות יופחתו המדינה שהכנסות מאחר השכרה לטווח ארוך, והדבר ישפיע על תקציב המדינה, היה עללהפעלת המסלול, הנוגעת לבצע הערכה שיטתית גופים אלו לציבור הצפויה הכלכליות, את תרומתו לבחון את השפעותיו חריגות הטבות מתן אחרות. חלופות פני על יתרונותיו ואת בהיקפן שאינו מתבסס על הערכה יסודית ומקיפה הוא בבחינתהציבורי באינטרס לפגוע העלולה זהירה פעולה שאינה דרך

הכולל.

מוזלת0 השכירות שבה יח"ד בהקמת הממוצעת ממשלתית ההשקעה ומפוקחת מחושבת באמצעות חלוקה של ההשקעה הממשלתית בשיעור של

יחידות הדיור המיועדות לזכאים לדיור בשכירות114 מיליון ש"ח ב-196.89כ-מוזלת ומפוקחת.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

345משבר הדיור

ה ר כ ש ה ל ת ו ר י ד ת י י נ ב ל ע ק ר ק ק ו ו י ש ל ת ו א מ ג ו דא ל ו ל ס מ ב

: א סב ר פ כ ב ה ר כ הש ל ע ק ר ק ק ו ו י ש ל ה ק ס באוגוסטע פרסמו משרד הבינוי ורמ"י מכרז לשיווק קרקע בכפר סבא למגורים2012

למכירה משולב במסלול מדובר א. מסלול לפי ארוך לטווח בהשכרה - יח"ד ו-9ולהשכרה של יימכרו יח"ד יושכרו לטווח ארוך15 הנותרות

במחירי שוק. 5 מהן יושכרו במחיר מוזל ומפוקח ו-10כאשר

תוצאות היו לקיומו תנאים וקביעת כלכלי תחשיב בהיעדר המכרז בלתי סבירות והעידו על חוסר כדאיות כלכלית.

במכרז זכה יזם שעל פי הצעתו שכר הדירה החודשי עבור כליהיה10אחת מ- ומפוקח יחידות הדיור שיושכרו במחיר מוזל

ש"ח למ"ר לחודש )0.1 אג'( כולל דמי תחזוקה חודשיים.10 מ"ר ישלמו הזכאים שכר100כלומר, עבור דירה בשטח של כ-

ש"ח כולל תחזוקה. מדובר במחיר המוזל10דירה חודשי של באופן קיצוני ואינו סביר בעליל.

בביקורת הועלה כי הדבר התאפשר בגלל מתכונת המכרז שהכין משרדזו המכירה המידית של לפי מתכונת והמכירה9הבינוי. יח"ד בפרויקט

יחידות הדיור הנותרות יאפשרו15העתידית, לאחר עשר שנות השכרה, של הוזלה למינימום של שכר הדירה עבור עשר הדירות שיושכרו במחיר מוזל

ומפוקח.

לדעת משרד מבקר המדינה, תוצאות המכרז הזה בכפר סבאיח"ד בלבד להשכרה לטווח10מעידות כי תפוקת הפרויקט )

יחסית הייתה דלה במיוחד ארוך במסגרת הדיור בר ההשגה( )כ- לו המדינה מיליון ש"ח(10.2לסבסוד שהעניקה . מדובר0

בהטבה חריגה ביותר של מגורי חינם שרק מתי מעט ייהנו ממנו, כעשרה משקי בית בלבד. יודגש כי תוצאות המכרז הזה חריגות גם ביחס לשכירות בדיור הציבורי המיועד לקבוצות האוכלוסייהבכלל השגה בר שדיור מאחר בחברה. ביותר המוחלשות והשכרה לטווח ארוך בפרט אינם מיועדים לזכאי הדיור הציבורי אלא הם אחד הפתרונות למצוקת הדיור, בעטיין של תוצאותהדעת על מתקבל בלתי עיוות נוצרים סבא בכפר המכרז האמורות ביח"ד להתגורר שיזכו המעטים בין ניכר ואי-שוויון פרק זמן ארוך במיוחד וכמעט בחינם, ובין מאות אלפי משקי

בית הזקוקים לסיוע במציאת פתרון מגורים.

ועדת כי "בעקבות תוצאות המכרז החליטה ציין משרד הבינוי בתשובתו המכרזים בממ"י כי שוכרי הדירות בפרויקט ישלמו למשרד הבינוי והשיכון

עלות ההשקעה המוערכת היא ההפרש בין הערכת השמאי הממשלתי את0 שווי הקרקע ובין המחיר ששולם על הקרקע בפועל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת346

)ולא לקבלן( שכר דירה בהתאם לקביעת המשרד וזאת במטרה למנוע אתהעיוות המתואר בדו"ח ולצמצם את היקפי הסבסוד".

בתשובת אג"ת צוין כי הוא מסכים עם עמדת משרד מבקר המדינה, ושיעור ההנחה בכפר סבא הוא אכן בלתי סביר. לטענתו, מסלול א המבוסס על מחיר שומה לקרקע ועל שכירות לתקופה קצרה יחסית, מעוות ואין הוא

משיג את מטרתו וראוי לבטלו. : ע ב ש ר א ב ב ה ר כ הש ל ע ק ר ק ק ו ו י ש ל ה ק ס באוגוסטע

מכרז2012 ורמ"י הבינוי משרד פרסמו שבע0 בבאר קרקע לשיווק א. מסלול לפי ארוך לטווח להשכרה היתכנות למגורים בדיקת פי על

כלכלית שביצע האגף למידע וניתוח כלכלי במשרד הבינוי קודם לפרסום המכרז, הפרויקט אינו רווחי. בבדיקה צוין כי בבאר שבע בנייה להשכרהכמעט הקרקע ועלות נמוך ממילא הדירה שמחיר מכיוון כדאית אינה

אפסית.

הכדאיות בדבר הבינוי משרד של השלילית התחזית למרות בוטל דבר של בסופו פורסם המכרז. הפרויקט הכלכלית של

המכרז משום שלא הוגשה אף לא הצעה אחת.

דיור2013ביוני של כלכלי ניתוח אג"ת עבור פרטית חברת ביצעה להשכרה ארוכת טווח בישראל, ובו היא בחנה בדיעבד את כדאיות מכרזי הקרקע לפי מסלול א. מסקנותיה היו כי תנאי מסלול זה ישימים רק בנוגע

הוא הקרקע שווי שבהן ליח"ד.400,000-300,000לקרקעות ש"ח מ- נמוך ש"ח, כמו באזור באר300,000באזורים שבהם ערך הקרקע

שבע, אין משתלם להקים פרויקטים במסלול זה. לעומת זאת, באזוריםיוכל היזם להציע הנחות שבהם מחירי הקרקע גבוהים, כמו כפר סבא,

.100%ניכרות לזכאים, ששיעורן יכול להגיע אף ל-

הכלכליים התנאים אי-בחינת המדינה, מבקר משרד לדעת לשיווק הקרקע לבנייה להשכרה ארוכת טווח במסלול א לפני הפעלתו היא אחד הגורמים לתוצאות הבלתי רצויות של מכרזים אלו. בחינת המשתנים הכלכליים, כמו ערך הקרקע ושכר הדירהלפני ולרמ"י והאוצר הבינוי למשרדי ידועים שהיו הצפוי, יכולה לשמש בסיס מוצק בעת פרסומם של המכרזים, הייתה

קבלת ההחלטה בנוגע לכדאיות השיווקים על פי מסלול זה.

ה ר כ ש ה ל ת ו ר י ד ת י י נ ב ל ע ק ר ק ק ו ו י לש ה מ ג ו דב ל ו ל ס מ ב

: ה נ נ ע ר ב ה ר כ ש ה ל ע ק ר ק ק ו ו י לש ה ק ס באוגוסט ע 2012 יח"ד ברעננה238 לשיווק קרקע לבניית 0פרסמו משרד הבינוי ורמ"י מכרז

יח"ד מיועדות לשכירות60למגורים להשכרה ארוכת טווח לפי מסלול ב. במכרז שווקו 0 יח"ד - 318 יושכרו במחיר מוזל ומפוקחת, 127 יושכרו64

יימכרו בטווח המידי.127במחירי שוק ו-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

347משבר הדיור

לשכירות במחירי שוק. המכרז פורסם ללא178במחיר מפוקח ומופחת ו-מחיר מינימום והמציעים התחרו על מחיר הקרקע.

אמד שמאי מטעם רמ"י את שיווי הקרקע ברעננה. השמאי2012בדצמבר מיליון ש"ח,22.56שווי הקרקע שתשווק בייעוד להשכרה ב-העריך את

הוא אמד2012 ש"ח לכל יח"ד. השמאי ציין כי במאי 94,800ובממוצע מיליון ש"ח,178.5את שווי הקרקע לפי שוויה בייעוד למכירה וערכה היה

ש"ח ליח"ד. כלומר, היחס בין שווי הקרקע להשכרה750,000ובממוצע 12.64% )שווי הקרקע עבור השכרה הוא 1:8לעומת שוויה למכירה היה

משוויה עבור מכירה(; ובסך הכול הפער בין שוויה של הקרקע לצורך בנייה מיליון ש"ח.157להשכרה לעומת מכירה הוא יותר מ-

לפני דנו לא ורמ"י והאוצר הבינוי משרדי כי עלה בביקורת ממכירת להתקבל הצפויה הכספית בתמורה המכרז פרסום הקרקע, אף שהיו בידיהם אינדיקטורים לכך שהתמורה תהיהשיניב התפוקות את העריכו לא הם כן, כמו ביותר. נמוכה פרויקט כזה, את ההשפעות הצפויות של תוצאות המכרז ואתהניכרת ההנחה ממתן המדינה שתפיק הכלכליות התועלות

במחיר הקרקע.

התכנסה ועדת המכרזים ברמ"י והחליטה להקצות את הקרקע2.1.13ב-עבורה לשלם שהציע הכנסות21.15ליזם הפסד דהיינו, ש"ח. מיליון

יח"ד להשכרה ולא למכירה מסתכם238המדינה משיווק הקרקע לבניית הפסד ההכנסות בגין כל יח"ד שתושכר במחיר מפוקח מיליון ש"ח.157בכ-

מיליון ש"ח. בביקורת עלה כי חברי ועדת המכרזים היו2.6ומופחת הוא כ-"לאור כי ציינו ובהחלטתם הקרקע, על ששולם הנמוך למחיר ערים דיון לקיים מבקשת המכרזים ועדת להשכרה בבנייה המכרזים תוצאות

".1248עקרוני בהנהלה ביישום החלטת המועצה

עלה כי על אף התראתה של ועדת המכרזים בנוגע לתוצאות המכרזים לא דנה הנהלת רמ"י בהשפעותיו האפשריות של יישום

, כפי שהמליצה לה1248החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' הוועדה.

יצוין כי גם אגף מימון ותקציבים שבמשרד הבינוי העלה את השאלה בדבר ויתור על ההכנסות מהקרקע והיעדר הדיון בדבר בחינת החלופות לשימושמהן השיכון קברניטי לפני הדילמה עמדה "לו כי וציין אלו בהכנסות

מש"ח ברור שהיו עולות הרבה חלופות, חלופות157החלופות לשימוש ב- שמשפרות ללא היכר את מצבם של הזכאים לסיוע בדיור, לעומת מכרז

הזוי זה".המרכזי הפיילוט את היווה ברעננה "הפרויקט כי אג"ת ציין בתשובתו מחיר כי הידיעה אף על הרלוונטיות. המועצה בהחלטות ב' למסלול יהיה נמוך, ראוי לדעתנו לקדם שיווק קרקעות לשכירות לטווח הקרקע

יח"ד, על פי תנאי המכרז - 238 במכרז שווקו 0 יח"ד מיועדות לשכירות60 הדירות הנותרות מיועדות לשכירות במחירי שוק.178מוזלת ומפוקחת, ו-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת348

הנחות על אחרות מועצה להחלטות ביחס חריגה אינה העלות ארוך. בקרקע ומשיגה מטרה כלכלית של יצירת שוק חדש ומחלקת את ההטבהויתור על הכנסות "לגבי כי ולא לבודדים". הוא הוסיף למשפחות רבות מקרקע, בתקופות גאות בשוק הנדל"ן נוטה הממשלה באמצעות מועצת מקרקעי ישראל לקבל החלטות שמשמעותן ויתור על הכנסות מקרקע...אלפי בין תתחלק להשכרה לבנייה הקרקע במכירת הגלומה ההטבה

זכאים באופן מידתי".

משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי קשה לקבוע שאין מדובר בהוצאה חריגה ושההוצאה משיגה מטרה כלכלית של יצירת שוק חדש, משום שהאגף לא קבע את התנאים שלפיהם יש לקבועהכנסות אבדן דהיינו הפרויקט, של הכלכלית הכדאיות את

238המדינה לעומת התפוקות שיושגו. בסופו של דבר מדובר ב-יושכרו במחיר60יח"ד בלבד שיושכרו לטווח ארוך ומהן רק

מפוקח ומופחת, אף שהממשלה השקיעה בהן סכום גדול ביותר -

לדיור,157כ- הקבינט החלטות פי מאחר שעל ש"ח. מיליון טווח ארוכת להשכרה בנייה הממשלה, החלטות ובעקבותיהן היא יעד מרכזי במדיניות הדיור של מדינת ישראל, על משרד האוצר, ובכלל זה אגף התקציבים, להתייחס להשפעות הצפויותמהם ולשקול לקחים להפיק ברעננה, המכרז מתכונת של תפוקות שיניב באופן המסלול להפעלת המיטביים התנאים בדיור הסיוע ובין הראויה הממשלתית ההשקעה בין שיאזנו

למאות אלפי הנזקקים לדיור בר השגה.

השתתפות בפועל של הגופים המוסדיים במכרזי קרקע לבנייהלהשכרה לטווח ארוך

למדינות רבות שוק מפותח של דיור להשכרה לטווח ארוך, ובמסגרתו יזמים בונים את בנייני המגורים ומשכירים את הדירות לטווח ארוך של עד עשרותזה דירות מסוג היצע אותם. ומתחזקות וחברות אחזקה מנהלות שנים, מקנה ודאות ויציבות לשוכרים ופוטר אותם מהצורך במעברי דירה תכופים המאפיינים את שוק ההשכרה הפרטי התלוי במערכת השיקולים וההעדפות

של הבעלים.דיור של פרויקטים הקמת לעודד הממשלה ניסיונות במסגרת כאמור, וגופים מוסדיים בהשכרה לטווח ארוך, היא פועלת לערב גופים עסקיים

יצירת מלאי דיור להשכרה לטווח ארוך,בשוק זה. בעניין זה אג"ת סבור שלפתח מוסדית, תאפשר בבעלות מפוקחת, ובשכירות חופשית בשכירות

שוק לדיור בר השגה בישראל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

349משבר הדיור

אוגוסט עד לאחריה וגם הביקורת, סיום מועד שעד נמצא כשל.2014 כאלו בפרויקטים מוסדיים גופים לשלב הניסיון ,

המכרז אחד, במכרז רק שפורסמו המכרזים עשרת מתוך ברעננה, השתתף גוף מוסדי אחד שאף לא זכה במכרז.

הגופים של שילובם לכישלון הסיבות את ניתח המדינה מבקר משרד המוסדיים בשוק הדיור להשכרה, להלן הממצאים:

: ם י י ד ס מו ה ם י פ ו ג ל ה ק י פ ס מ ת י ל כ ל כ ת ו י א ד כ ר ד ע היהחלטה קבלת במסגרת בחשבון המובאים המרכזיים השיקולים אחד הנוגעת להשקעה של גוף מוסדי הם התשואה הצפויה מפעולת ההשקעה

והסיכון הכרוך בכך לעומת השקעות חלופיות אפשריות. בהתאם לכך, גם אגף שוק ההון וגם אג"ת, שניהם במשרד האוצר, רואיםשיקול למגורים השכירות בשוק מהשקעה להתקבל הצפויה בתשואה

מרכזי להכרעה אם לשלב את הגופים המוסדיים בפרויקטים כאלו.

לדיור מהפרויקטים לחלק בנוגע לפחות כי עלה בביקורת להשכרה שהם שיווקו העריכו משרד הבינוי ואג"ת כי התשואהמהשקעה המקובלת התשואה לעומת מדי נמוכה הצפויה הפרויקטים את לפרסם החליטו הם זאת, למרות בנדל"ן. למכרזי הצעות מלהגיש נמנעו המוסדיים והגופים לשיווק,

הבנייה.

ה: ע ק ש ה ף ק הכלכלית הי הכדאיות על המשפיע נוסף פרמטר הדיור יחידות ותמהיל הפרויקט היקף הוא השכירות בשוק שבהשקעה שייבנו; כלומר, כמה יח"ד ייבנו בסך הכול, מה יהיה מספרן של יחידות הדיור המיועדות לשכירות לעומת אלו המיועדות למכירה )אם הן ישווקו על פי מסלול א( ומה יהיה מספרן של יחידות הדיור שיושכרו במחירי שוק לעומת

אלו שיושכרו במחיר מוזל ומפוקח.

להיתכנות כדאיות כלכלית נדרש היקף מינימלי של יח"ד שייבנו ותמהיל מתאים שלהן מבחינת השימושים הייעודיים. פרמטר זהיחידות ובתחזוקה של בניהול גם על היקף ההשקעה משפיע מינימלית" קריטית "מסה נדרשת דהיינו בפרויקט, הדיור הפרויקטים עלה שהיקפי מהממצאים ההוצאה. את שתצדיק ששווקו להשכרה היו מצומצמים מכדי להצדיק את ההשקעה

הנדרשת לתפעולם.

: י ו ס מי לת ב החוקמג פי על מדמי0 הכנסה על ממס פטור ניתן שכירות בשל השכרת דירות מגורים לטווח ארוך. אולם לא ניתן פטור עבור הכנסה משירותים נלווים להשכרה שהגוף המוסדי מספק, כמו משפחתונים

חוק מס הכנסה )פטור ממס לקופת גמל על הכנסה מדמי שכירות בשל0 .2012השכרת דירות למגורים לטווח ארוך(, התשע"ב-

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת350

וחדרי כושר, היכולים ליצור ערך מוסף ההופך את הפרויקט לאטרקטיבייותר.

בחוק גופים מוסדיים נקבעה מגבלה הקובעת שכדי לזכות בפטור ממס על אם מדובר בנגב50 יח"ד לפחות או 100הגוף המוסדי להיות בעלים של

שפורסמו על פי מסלול ב נכללו11או בגליל. נמצא כי רק במכרז אחד מ- יח"ד להשכרה, ואף לא אחד מהפרויקטים היו בנגב או בגליל.100יותר מ-

ף ר ט הצ ל ם י י ד ס מו ם י פ ו ג מ ם י ע נ ו מ ה ם י ספ ו נ ם י מ ס ח : ת ו ר י כ ש ה ק ו גופיםלש כמה עם הביקורת צוות שקיים משיחות

מוסדיים, וכן מהסבריהם של משרדי הבינוי והאוצר, עלה כי חסמים נוספים מונעים מהגופים המוסדיים להצטרף לשוק השכירות; היעדר ניסיונם בענף הבנייה לגופו, רצון להימנע מחיכוכים עם דיירים שלא יעמדו בתנאי החוזה, העלולים לפגוע במוניטין של הגוף המוסדי וכן חוסר הוודאות בנוגע ללוחסכום על המשפיע הבנייה, לסיום בפרויקט הזכייה מועד שבין הזמנים

המימון הנדרש. בתשובתו מסר משרד הבינוי כי "קודם להוצאת מכרזי הבנייה להשכרה התקיימו מגעים ודיונים רבים בין אגף התקציבים שבמשרד האוצר, רשות המסים ונציגי הגופים המוסדיים, באשר להטבות הרצויות והעשויות להגדילהיו התוצאות הפרויקטים. התנאים שנקבעו את כדאיותם הכלכלית של

המיטביות עליהם הוסכם באותה עת".כי "מבין כל המכרזים שצוינו בדוח2014בתשובתו מינואר מסר אג"ת

היו באשדוד ובמכרז ברעננה טווח ארוכת להשכרה מכרז המבקר, המכרזים המרכזיים במסלול ב' שפורסמו לאחר תיקון החוק ושניהם נקלטו בהצלחה, על אף אי הוודאות הרבה. אכן, הזוכה לא היה גוף מוסדי אולם

המדינה איננה קובעת את הזוכה".

משרד מבקר המדינה מציין כי אף שהממשלה קבעה כי אחד האמצעים החיוניים לפתרון בעיית המחסור בדירות יהיה בנייההגופים של מעורבותם כדי תוך ארוך, לטווח להשכרה לא להשכרה לבנייה פרסמה שהיא המכרזים רוב המוסדיים,

עמדו בתנאים שיאפשרו לגופים אלו להשתתף במכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים המעורבים בתהליך - משרדי הבינוי והאוצר, רמ"י ורשות המסים - לבדוק היתכנותה של כדאיות כלכלית שבמסגרתה ייכללו כל המרכיבים שיש בהם כדי להשפיע על כדאיות הפרויקט הן למשקיעים הן למדינה.כן, עליהם לקבוע את התנאים להפעלת מסלול השכרה כמו

לטווח ארוך שיבטיחו את כדאיותו ואת אופן יישומו.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

351משבר הדיור

הערכה והפקת לקחיםיישומן של החלטות חיונית לצורך הפקת לקחים וקבלת בחינה של אופן החלטות מיטביות בעתיד. נוסף לאיסוף הנתונים וניתוחם, יש לבחון באופןיעדי להשגת הדרושים התיקונים ואת הרצויים התהליכים את שוטף

הממשלה וליישום מדיניותה. : י ו נ י הב ד ר ישראל1248בהחלטה מס' מש של מועצת מקרקעי

נקבע בין היתר כי תוקם ועדת משנה למעקב ובקרה )להלן - ועדת מעקב ובקרה( בנושא יישום החלטות המועצה, בכל הנוגע לאזור שבו מתוכננים פרויקטים לבנייה, להשכרה ולמכירה במחיר מוזל ולפיזורם באופן שישקף

התכנסה ועדת2012את הביקושים של כלל פלחי האוכלוסייה. באפריל המעקב והבקרה והוצג לה דיווח חצי-שנתי בנוגע לשיווק יח"ד באמצעות

מכרזים במסלול מחיר למשתכן ובמסלול השכרה לטוח ארוך. ועדת המעקב והבקרה סיכמה כי משרד הבינוי ינתח מדי פעם בפעם את

תוצאותיהם של המכרזים שהתקיימו ויגיש לה את מסקנותיו.

משרד הבינוי קיים תהליך הפקת לקחים רק ב-כי בביקורת עלה המכרזים שפרסם.10 מ-2

יציג מנהל רמ"י לוועדת המעקב זו נקבע כי אחת לחצי שנה בהחלטה והבקרה את תכנית העבודה שתיקבע לפי ההנחיות בהחלטה זו.

והבקרה המעקב ועדת של הראשון כינוסה מאז כי הועלה שוב2012באפריל התכנסה לא היא הוצגה, טרם וממילא

לפניה תכנית עבודה כנדרש. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבינוי כי הערכת הפעולותבידי המסייע החשובים הניהול מכלי אחד היא והתכניות לארגונים הנוגעים עדיפויות סדרי בעניין להכריע המנהלים לקיים הקפיד לא הוא זאת, למרות עומדים. הם שבראשם לקחים הפקת של ומתועדים סדורים תהליכים קבוע באופן מפעולותיו בתחום הבנייה להשכרה לטווח ארוך. בהיעדר תהליךמניסיונותיו הבינוי משרד למד לא לקחים להפקת סדור או מכרזים לכישלון הסיבות על עמד לא הוא הקודמים; להצלחתם ולא בחן כיצד פרמטרים שונים משפיעים על נכונותהמתאים, המסלול בחירת ועל במכרזים להתמודד היזמים

ובהתאם לכך להיערך למכרזים עתידיים.

בתשובתו מסר משרד הבינוי כי "אי ביצוע ניתוח מכרזים בכתב אינו ראיה לכך שלא הופקו לקחים. הראיה העיקרית לכך שאכן הופקו הלקחים הינה הפסקת הוצאת המכרזים במסלול זה עד לשיפור תנאי המכרזים שעיקרם

העמקת הסבסוד והבטחת רשת ביטחון ליזמים".

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת352

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי סדרי מינהל תקיןלרבות והחשובות, העקרוניות הפעולות את לתעד מחייבים לקחים לצורכי הפקת נועד התיעוד ההחלטות. תהליך קבלת ומטרתו לאפשר את שקיפותם של התהליכים ושל הפעולות ואתהפסקת בדבר עקרונית החלטה עליהם. הבקרה של קיומה השיווק במסלול השכרה לטווח ארוך היא מסוג ההחלטות שראוי שנסיבות קבלתן יתועדו. אולם הביקורת העלתה שאין המשרד

מחזיק במסמכים המעידים על פעולותיו השונות.

: י " מ בתוצאות2013ביולי ר ודנה ישראל התכנסה מועצת מקרקעי המכרזים להקצאת קרקע לבניית יח"ד להשכרה. בדיון השתתפו בין השאר נציגים ממשרד הבינוי, ובהם מנהלת אגף נכסים ודיור שדיווחה למועצה כי "המסקנות הן ששני המסלולים ]מסלולים א ו-ב[ קצת בעיתיים, הם לאהחשיבה בשלב נמצאים "אנחנו הוסיפה: היא אטרקטיביים". מספיקים לגבי... בנייה להשכרה. אנחנו נעשה את התיקונים, בשביל זה עושים את

התיקונים".

נכון למועד סיום הביקורת טרם קיבלה מועצת מקרקעי ישראלבנוגע אם המסלול להפעלת הנוגעות אופרטיביות החלטות להקצאת קרקע לבניית יח"ד אם בנוגע לתנאים שיאפשרו את ישימותו של השיווק. יוצא אפוא כי שש שנים לאחר שהמועצה החליטה לראשונה להפעיל את המסלול להקצאת קרקע לבנייהליישום תכניות רמ"י גיבשה לא עדיין ארוך, לטווח להשכרה

ההחלטות.

החלטות קבינט הדיור בדבר בנייה להשכרהיח"ד להשכרה לטווח ארוך קיבלו קבינט לנוכח כישלון המסלול לבניית הדיור והממשלה כמה החלטות בעניין הפעלת פרויקט לאומי רחב היקף

להשכרה לטווח ארוך.ממאי 301בהחלטת הממשלה .1 לאומי2013 דיור פרויקט שעניינה

הוחלט להקים צוות שיגבש תכנית ממשלתית להרחבת היצע הדירות באמצעות דירות להשכרה, לרבות השכרה במחיר מפוקח. על הצוות

הוטל לבחון בין השאר את העקרונות האלו:הפרויקטא. ולמימוש לתכנון זמינים שטחים של בהוספה הצורך

הלאומי לדיור, ושיעור ההוספה הנדרשת, באופן שמספר הדירות, בתקופה של כעשר שנים. 150,000שייבנו יעמוד על כ-

הקמת יח"ד להשכרה לטווח ארוך תתבסס על מודל כלכלי שיבטיחב.תשואה נאותה ליזם.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

353משבר הדיור

מפוקחג. במחיר להשכרה יח"ד של ומהותי מסוים שיעור קביעת באזורי הפריפריה.

קביעת שיעור יחידות הדיור להשכרה במחיר מפוקח בכל בניין. כמוד. כן יעוגנו בחוק מנגנוני הגנה משפטיים שיבטיחו בין היתר כי יח"ד אכן ישמשו להשכרה בלבד ורק הזכאים להטבה במחיר השכירות

יוכלו לגור בהן.מיוני 372בהחלטת הממשלה .2 שעניינה הסרת חסמים בבנייה2013

להשכרה הוחלט על נקיטת כמה צעדים לקידום דיור להשכרה:עלא. גמל לקופת ממס )פטור הכנסה מס בחוק תיקונים ביצוע

הכנסה מדמי שכירות בשל השכרת דירות מגורים לטווח ארוך(. לסעיף ב. הפנים משרד של והבנייה62תיקון התכנון בחוק א)א(

לאישור בנוגע המקומיות הוועדות הסמכויות של שיורחבו באופן תכניות מפורטות במגרש המיועד למגורים.

ישראל להחלטתה מס' ג. באופן1248תיקון של מועצת מקרקעי שימוש הכוללים דירות להשכרת בניינים של שיווק שיתאפשר

למטרת מסחר. לשנים ד. להשכרה יח"ד לשיווק היעד על2014-2013העמדת

יח"ד.5,832 שבמסגרתה770 קיבלה הממשלה את החלטה מס' 2013באוקטובר .3

הוחלט להקים חברה ממשלתית ייעודית לקידום דיור להשכרה במסגרתפרויקט הדיור הלאומי.

האחת,2013בנובמבר .4 נוספות. החלטות שתי הממשלה קיבלה יישום הפרויקט הלאומי לדיור ובה הוחלט987החלטה מס' בנושא

לאמץ את מסקנותיו של הצוות הבין-משרדי לגיבוש הפרויקט הלאומי . ההחלטה האחרת היא2013לדיור שהוקם מכוח החלטתה ממאי

בנושא הסדרים נלווים להקמת החברה הממשלתית988החלטה מס' לשם קידום דיור להשכרה, ובה הוחלט לאמץ את ההסכמות שגובשו ביןהחברה מול פעילותם לאופן בנוגע ורמ"י והאוצר הבינוי משרדי

הממשלתית.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת354

קבעו הממשלה לפני שנים כבר כי מעידים הביקורת ממצאי ומועצת מקרקעי ישראל כי אחד הפתרונות למחסור בדיור בר השגה הוא שוק שכירות ארוכת טווח. אולם רמ"י ומשרדי הבינויהקרקע בתכנון - זה שוק בהרחבת מעורבים שהיו והאוצר ובשיווקה ובקביעת הכדאיות הכלכלית של ההשכרה לטווח ארוךמטה עבודת כל עשו לא - המדינה תקציב על והשפעותיה ולקביעת הקיימות החלופות לבחינת בין-משרדית או פנימית של ההפעלה מסגרת את קבעו לא הם המועדפת. החלופה מסלול השכרה לטווח ארוך ואת התנאים המיטביים הנדרשים להפעלתו היעילה והמועילה. כמו כן, הם לא בחנו האם קייםהקיים שהיקפו מאות אלפי להסדיר את שוק השכירות צורך משקי בית. בהתנהלותם זו, גופים אלו לא קידמו את פיתוח שוקמגורים שעבורן נרחבות לאוכלוסיות הנגשתו ואת השכירות

בשכירות הם בגדר חלופה נאותה. פעולות נוקטת הממשלה הדיור, משבר של בעיצומו כיום, מואצות כדי להרחיב את שוק השכירות תוך כדי הישענות על גופים מוסדיים ועסקיים, ללא כל בדיקות מקדימות. התנהלותה זו מעוררת את החשש כי העלות הכלכלית תהיה גבוהה בהרבה מהעלות שהייתה נושאת בה לו הפעולות הנדרשות היו נעשות

מבעוד מועד ובאופן סדור ומתוכנן. על פי החלטת קבינט הדיור שאושרה בממשלה, המרכיב העיקרי

יח"ד בעשור150,000במדיניות הדיור הלאומית הוא בנייתן של הקרוב, ובהן יח"ד להשכרה לטווח ארוך, שתסייע במתן מענה למחסור בדיור בר השגה. אם כך, מתעורר צורך דחוף והכרחי שהגופים הממשלתיים שיש בידיהם הכלים המקצועיים הנדרשים,אסטרטגית תכנית יכינו ורמ"י, והאוצר הבינוי משרדי ובהם לכל התייחסות מתוך כמותיים יעדים הכוללת טווח ארוכת המרכיבים העשויים להשפיע על שוק השכירות ועל שוק הדיור, תוך כדי הבטחת האינטרס הציבורי. כמו כן, ראוי לשתף בגיבושהרשויות את למשל אחרים, רלוונטיים גורמים התכנית

המקומיות ואת רשות המסים.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

שער חמישיסיכום

357משבר הדיור

סיכום

משבר הדיור, דהיינו עליית מחירי הדיור וההכבדה בנטל הוצאותופוגע רבים בית משקי הכלכלי של חוסנם את מסכן הדיור, לחוסן סכנה בחובו טומן הוא מכך, יותר ואף חייהם, ברמת הכלכלי של המשק כולו. דיור נאות אינו רק ביטוי נדל"ני גרידא,הדיור בשוק הממשלה מעורבות בסיסי. אזרחי צורך זהו ובשרשרת הייצור של יחידות דיור מטילה לפתחה אחריות עליונה לקיום היצע של פתרונות דיור במחירים שאינם מכבידים יתר עלצרכיו את לממן ביכולתו פוגעים ואינם האזרח על המידה

הבסיסיים האחרים. בדוח זה הועלו ליקויים מהותיים בהיערכותן של הממשלה ושלהכשלים ותוארו הדיור במשבר לטיפול נוספות רשויות את החוצים מערכתיים, מהליקויים חלק עמו. בהתמודדות בעיות על מלמדים והם באחריות, הנושאים השונים הדרגים הגופים מכלול של ובתפקודם הממשלה בתפקוד מבניות

המעורבים בשרשרת הייצור של יחידות דיור. לקוי. באופן לאומית דיור מדיניות התוו ומשרדיה הממשלה בהיבטים רבים הממשלה פועלת ללא מידע מלא מהימן ורלוונטיניכר חלק מתוכננות. ובלתי מאולתרות פעולות ונוקטת לא הממשלה התעכב. שיישומן או יושם לא מהחלטותיה וחלים לפריפריה מהמרכז הביקושים את להכווין הצליחה התנהלה הייצור שרשרת הפריפריה. של בפיתוחה עיכובים באטיות, לעתים ללא יעדים כמותיים ברורים ותפוקותיה במשך מספר שנים היו נמוכות מהנדרש למשק. כפועל יוצא מהכשלים בכל אחד משלבי שרשרת הייצור נוצרו פערים גדולים בין היצע לביקוש וחלה עלייה חדה במחירי הדיור. לנוכח העובדה שהליכי

12התכנון ותהליכי מימוש התכניות עדיין נמשכים בממוצע כ- שנים, ובשל המחסור המסתמן בכל שלב משלבי שרשרת הייצור, מסתמן מצב העלול להקשות על הגדלת ההיצע במידה הנדרשת

גם בשנים הקרובות. גיבוש מדיניות דיור כוללת וארוכת טווח, שיפור תהליכי קבלתלהבטיח כדי חיוניים הייצור וייעול שרשרת ויישומן ההחלטות את ההולם היצע דהיינו הוגנים, ובמחירים מגוון דיור היצע צרכיה של האוכלוסייה ואת יכולתה הכלכלית. להתמודדות עםהיצע התאמת את המונעים החסמים ולהסרת הדיור משבר הדיור המצוי לזה הרצוי ישנה חשיבות לאומית, ובכוחן לחזק את

החוסן החברתי והכלכלי של מדינת ישראל.

משבר הדיורשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום: