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AMPARO EN REVISIÓN 217/2017

QUEJOSA: MARINA MATARAZZO DE ESCANDÓN

RECURRENTES: SECRETARIO TÉCNICO DE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, Y OTRA

PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLEColaboraron: Alfonso Cruz Sotomayor y Moisés Coca Sánchez

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de noviembre de dos mil diecisiete.

Vo. Bo.Señor Ministro

VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión

217/2017, y;

RESULTANDO:Cotejó:

PRIMERO. Hechos que dieron origen al presente asunto. De

las constancias que integran el presente expediente, se advierte que

los hechos relevantes son los siguientes:

- Concentración autorizada por la autoridad.


El diez de julio de dos mil quince, **********, U.A.1 (en lo sucesivo

“**********”) y **********, S.A. de C.V.2 (en lo sucesivo “**********”),

notificaron a la Comisión Federal de Competencia Económica su

intención de realizar una concentración económica.

La operación consistía en la adquisición, en una primera etapa,

del cincuenta por ciento más una de las acciones representativas del

capital social de **********, S.A.P.I. de C.V. (en lo sucesivo

“**********”), por parte de **********, y el otorgamiento de ********** a

dicho comprador de una opción de compra, y del comprador a

********** de una opción de venta, para que posteriormente el

comprador adquiriera acciones representativas del capital social de

********** para alcanzar una participación del noventa por ciento de

dicha sociedad.

Así las cosas, el trece de agosto de dos mil quince, el Pleno de

la Comisión Federal de Competencia Económica dictó una resolución

en el expediente **********, a partir de la cual, se autorizó la

concentración notificada, al considerar que la operación tendría pocas

posibilidades de disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre

concurrencia3.

- Panama papers.

1 Sociedad cooperativa constituida conforme a las leyes de los Países Bajos, dedicada al financiamiento de negocios. Ni la sociedad ni sus beneficiarios tenían en dicho momento, participación alguna en el mercado de la distribución mayorista de productos farmacéuticos, de perfumería o para el cuidado personal.2 Sociedad mexicana tenedora de acciones, que pertenece al grupo económico Genomma Lab Internacional, S.A.B. de C.V., misma que se dedica al desarrollo, venta y promoción de una variedad de productos farmacéuticos y productos para el cuidado personal.3 Fojas 3644 a 3646 del expediente VCL-001-2016 de la Comisión Federal de Competencia Económica (Tomo IV).

2


“Panama papers” es la expresión dada por los medios de

comunicación a la filtración de documentos confidenciales de la firma

de abogados panameña “Mossack Fonseca”, a través de una entrega

de información contenida en archivos electrónicos por parte de una

fuente anónima, al periódico alemán Süddeutsche Zeitung4.

Dicho periódico compartió la información con el Consorcio

Internacional de Periodistas de Investigación (“ICIJ”, por sus iniciales

en inglés), revelando el encubrimiento de propiedades de empresas,

activos, ganancias y evasión tributaria de diversos funcionarios de

gobierno, líderes de la política mundial y personalidades del mundo de

las finanzas, los negocios, los deportes y el arte5.

Los implicados contrataban con el bufete de abogados

“Mossack Fonseca” servicios consistentes en la constitución y

establecimiento de empresas mercantiles inscritas en los

coloquialmente denominados “paraísos fiscales”, con el propósito

principal de ocultar la identidad de los propietarios en cuestión.

Los primeros resultados de la investigación periodística fueron

presentados simultáneamente el tres de abril de dos mil dieciséis, por

ciento nueve medios de comunicación (periódicos, canales de

televisión y plataformas digitales noticiosas), distribuidos en setenta y

seis países. El nueve de mayo de dos mil dieciséis, el ICIJ publicó la

base de datos completa6.4 Obermayer, Bastian; Frederik, Frederik; Wormer, Vanessa; Jaschensky, Wolfgang. “Panama Papers Die Geheimnisse des schmutzigen Geldes” (Panama Papers, los secretos del dinero sucio). Tres de abril de dos mil dieciséis. Consultado en:http://panamapapers.sueddeutsche.de/articles/56ff9a28a1bb8d3c3495ae13/ 5 Richard Bilton. “Panama Papers: Mossack Fonseca leak reveals elite's tax havens”. BBC News. Tres de abril de dos mil dieciséis. Consultado en: http://www.bbc.com/news/world-359188446 The International Consortium of Investigative Journalists. “Offshore Leaks Database. Find out who’s behind almost 320,000 offshore companies and trusts from the Panama Papers and the

3

http://www.bbc.com/news/world-35918844

http://panamapapers.sueddeutsche.de/articles/56ff9a28a1bb8d3c3495ae13/


- Investigación realizada por la Comisión.

Con motivo de lo anterior, el veinticinco de abril de dos mil

dieciséis, el Secretario Técnico de la Comisión Federal de

Competencia Económica dictó un acuerdo7 en el que señaló que tenía

conocimiento de diversas obras periodísticas, entre las que destacan:

(i) “Los mexicanos en paraísos fiscales” del tres de abril de dos mil dieciséis; (ii) “Distribuidora de fármacos Casa Marzam, posible vehículo para lavado de dinero” del cinco de abril de este año; (iii) “Nadro con Marzam” del cinco de abril del presente año; (iv) “El Panama Papers” del cinco de abril de dos mil dieciséis; (v) “Al descubierto, compleja operación para controlar el mercado de medicinas” del seis de abril del presente año; y, (vi) “Marzam en Papeles de Panamá” del seis de abril de dos mil dieciséis; en las cuales se hace referencia, respectivamente, a: (i) “De acuerdo con la información, una de las firmas mexicanas que más ha recurrido a sus servicios es ********** & Asociados, encabezado por el abogado ********** Alexandre. A través de una empresa de servicios financieros en Holanda, Infintax, ********** y Asociados ha creado complejas estructuras de sociedades, fideicomisos y fundaciones en distintas jurisdicciones internacionales que han tenido repercusión en la reorganización del servicio farmacéutico en México. Una muestra de ello: en junio pasado, el despacho tuvo un papel central en la venta de ********** por parte de Genomma Lab. El fondo holandés ********** compró el 50 por ciento más una de las acciones del segundo mayor grupo dedicado a la distribución de medicinas en el territorio nacional, por lo cual desembolsó mil 350 millones de pesos. Detrás del fondo holandés se encontraban el propio **********, junto con el financiero venezolano **********, y los también financieros de origen suizo ********** y **********. La Comisión Federal de Competencia (sic) (Cofece) aprobó la compra, al aseverar que ésta no afectaría las reglas del libre mercado en el sector farmacéutico. Sin embargo, la compra de ********** se realizó con recursos de Marina Matarazzo, esposa de **********, el dueño de Grupo Nadro, líder en el sector de la distribución de medicinas. En declaraciones a Proceso, ********** reconoció la participación de Matarazzo, pero

Offshore Leaks investigations”. Consultado en: https://offshoreleaks.icij.org/7 Fojas 1 a 3 del expediente VCL-001-2016 de la Comisión Federal de Competencia Económica (Tomo I).

4

https://offshoreleaks.icij.org/


aseveró que la mujer solamente le prestó a él recursos para la operación de compra y negó que con ello su esposo se haya apoderado de su rival directo”; (ii) “se informa que los recursos destinados para la compra de Marzam (operados por **********) provenían de Marina Matarazzo, esposa del empresario **********. Escandón Cusi es propietario de Grupo Nadro, coincidentemente, líder nacional en el sector de la distribución de fármacos y principal competidor de la también distribuidora Casa Marzam”; (iii) “La investigación denominada Panama Paper, dada a conocer ayer mundialmente, que desnuda al bufete de abogados Mossack Fonseca, con miles de datos de sus clientes para los que realizó operaciones de ingeniería financiera para evadir impuestos y ocultar compraventa de empresas, reveló que Marzam, en realidad, fue comprada por su competidor Nadro. Según la documentación dada a conocer, **********, que representa **********, recibió el dinero en realidad de la señora Marina Matarazzo, esposa de **********. El encargado de operar la compra simulada fue el despacho ********** & Asociados de **********”; (iv) “Donde probablemente la mención el Panama Paper [sic] traerá más problemas es en el caso de la distribuidora de fármacos Marzam… La operación se analizará a detalle, pues se presume la utilización de recursos de Marina Matarazzo, esposa de un directivo de Nadro, lo que podría implicar una operación que favoreció violaciones a la competencia económica en el ramo”; (v) “Las compañías Genomma Lab, Nadro y Marzam tienen en común algo más allá que su arraigo en el sector farmacéutico. Documentos obtenidos en el marco de la investigación Panama Papers, demuestran que las tres estuvieron involucradas en una transacción irregular, hasta ahora desconocida, para concentrar el mercado en unas cuantas manos: las de ellos mismos… Mossack Fonseca ayudaba a crear una compleja estructura de compañías y un fideicomiso, en Holanda y las Islas Vírgenes Británicas. ¿Con qué propósito? Esconder que, detrás del supuesto nuevo competidor que compraría a la distribuidora de medicinas Marzam, en realidad estaba una familia con más de 30 años en el mercado, ********** y su esposa, Marina Matarazzo. Distribuidora Marzam y Nadro, habían sido competidoras en ese mercado durante años. Pero en 2015, un supuesto grupo holandés llamado ********** entró en escena y compró a Marzam, que entonces era propiedad del grupo Genommalab [sic]. Abogados y ejecutivos dieron la cara como accionistas de ese grupo holandés, que se presentó como un nuevo jugador en la distribución de medicinas. Pero nuevos documentos… revelan que los 83 millones de dólares con los que el supuesto grupo holandés compró Marzam, eran de Marina Matarazzo, esposa de **********, dueño del gigante Nadro… Si se suma el porcentaje del mercado que posee Nadro, más la participación en Marzam adquirida con el financiamiento Escandón Matarazzo, esa familia tendría

5


influencia hasta en el 37.5% de la distribución de medicamentos en México, según estimaciones que el propio Escandón ha dado sobre su empresa Nadro a la prensa”; y, (vi) “se señala que la operación de compra de la mayoría del capital de Casa Marzam se realizó con recursos de Marina Matarazzo, esposa de **********. Este es el propietario de la firma Nacional de Drogas, una de las distribuidoras más grandes de medicinas en el país, además de las tradicionales farmacias París y de Dios. La presunción apuntaría a que la procedencia de los recursos se encubrió para no hacer olas ante la Comisión Federal de Competencia Económica, dado el segmento de mercado que se alcanzaría con la fusión”.

Esto es, se advirtió la existencia de hechos supuestamente

relacionados con la concentración autorizada por la Comisión en el

expediente **********, mismos que no fueron del conocimiento de la

autoridad para realizar el análisis exigido por la normativa en materia

de competencia económica, ante lo cual, se ordenó la creación del

expediente **********, a efecto de verificar el cumplimiento de la Ley

Federal de Competencia Económica.

Así las cosas, el veintiocho de abril de dos mil dieciséis, el

Secretario Técnico de la Comisión Federal de Competencia emitió el

oficio **********8, en el que indicó que existen hechos supuestamente

relacionados con la concentración que fue autorizada por el Pleno de

dicha Comisión, aunado a que las notas periodísticas hacen mención

de la señora Matarazzo de Escandón, por lo que se le requirió la

siguiente información:

1. Sobre las empresas ********** B.V.; ********** B.V.; y **********

B.V.:

8 Fojas 99 a 101 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo I). Similares requerimientos se formularon a la representante legal de **********, S.A. de C.V., al representante legal de **********, S.C., y a **********.

6


a) Escritura constitutiva y sus reformas o compulsas, en su caso,

de los estatutos.

b) Estados financieros más recientes.

c) Descripción de la estructura del capital social.

2. Copia certificada de los contratos denominados “Loan Profit

Participation Agreements” o cualquier otro instrumento mediante el

cual se haya transferido u otorgado dinero entre las empresas

********** B.V.; ********** B.V.; ********** B.V. y ********** B.V. en dos mil

quince y lo que había transcurrido de dos mil dieciséis.

3. Copia de los documentos o contratos que dieron origen al

crédito que otorgó Orange Bank a la empresa ********** B.V.

4. Copia de los documentos o contratos que dieron origen a la

contribución de capital que realizó a la empresa ********** B.V.

5. Mencione si tenía directa o indirectamente participación en el

capital social, en la administración o en cualquier actividad de agentes

económicos que distribuyan medicamentos en México.

En dicho oficio se indicó que en caso de no presentar toda la

documentación e información, se haría acreedora de una multa.

Finalmente, la señora Matarazzo fue notificada de dicho oficio el

veintisiete de mayo de dos mil dieciséis9.

9 Foja 98 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo I).

7


SEGUNDO. Demanda de amparo indirecto. Mediante escrito

presentado el dos de junio de dos mil dieciséis10, Marina Matarazzo de Escandón presentó una demanda de juicio de amparo indirecto,

señalando como actos reclamados y autoridades responsables a las

siguientes:

- Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, la aprobación y expedición de la reforma al artículo 28,

párrafo veinte, fracción VII, constitucional, así como la aprobación y

expedición de la Ley Federal de Competencia Económica, en

específico los artículos 12, fracción XXVI, 126 y 127, fracción III.

- Del Poder Constituyente Reformador, la discusión,

aprobación y expedición de la reforma al artículo 28, párrafo veinte,

fracción VII, constitucional.

- Del Congreso de la Unión, la discusión, aprobación y

expedición de la Ley Federal de Competencia Económica, en

específico los artículos 12, fracción XXVI, 126 y 127, fracción III.

- Del Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica, la inminente imposición de medidas de apremio, por

cada día que transcurra sin exhibir la información solicitada en el

expediente **********, en relación con el oficio **********.

- Del Secretario Técnico de la Comisión Federal de Competencia Económica, el expediente **********, en relación con el

oficio **********, así como la inminente imposición de medidas de

10 Fojas 2 a 97 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo I).

8


apremio por cada día que transcurra sin exhibir la información

solicitada.

- De la Notificadora adscrita a la Comisión Federal de Competencia Económica, el citatorio y notificación de la resolución

contenida en el expediente **********, en relación con el oficio

**********.

TERCERO. Trámite y sentencia del Juez de Distrito. Tal

asunto fue turnado al Juzgado Décimo Cuarto de Distrito en Materia

Administrativa en la Ciudad de México, mismo que admitió la

demanda en auto de tres de junio de dos mil dieciséis11.

Seguidos los trámites correspondientes, el cinco de agosto de

dos mil dieciséis, el Juez de Distrito celebró audiencia constitucional 12,

dictando sentencia que se terminó de engrosar el dieciocho de agosto

de dos mil dieciséis13, en la cual determinó lo siguiente:

- Señaló que era competente, atendiendo a la naturaleza

material del acto, y prescindiendo de la calidad de la autoridad que lo

haya emitido, pues la litis consiste en determinar si las autoridades

actuaron dentro del marco de legalidad para solicitarle información a

la quejosa como agente económico, pues estimar lo contrario

implicaría prejuzgar sobre el fondo del asunto y presuponer que la

11 Fojas 107 a 112 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo I). Cabe precisar que mediante escrito de veintiuno de julio de dos mil dieciséis, la quejosa presentó una ampliación de demanda, misma que previo requerimiento de veinticinco de julio de dos mil dieciséis, se tuvo por no presentada en auto de veintisiete de julio del citado año.12 Fojas 996 y 997 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo II).13 Fojas 998 a 1035 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo II).

9


quejosa se encuentra en alguna de las hipótesis previstas en la Ley

Federal de Competencia Económica.

- Estableció que resultaba improcedente la solicitud de que se

acumulara el expediente al diverso ********** del índice de dicho

Juzgado, cuyo quejoso era **********, al tratarse de actos reclamados

distintos.

- Indicó que eran inexistentes los actos reclamados a las

diversas autoridades de la Comisión Federal de Competencia

Económica, consistentes en la inminente imposición de multas, por lo

que decretó el sobreseimiento.

- Decretó el sobreseimiento en relación a la reforma al artículo

28 constitucional, en términos del artículo 61, fracción I, de la Ley de

Amparo.

- Decretó el sobreseimiento en torno a los artículos 126 de la

Ley Federal de Competencia Económica y 58 del Estatuto Orgánico

de la Comisión Federal de Competencia Económica, pues el supuesto

normativo contenido en dichos numerales no se individualizó en la

esfera jurídica de la quejosa, ya que únicamente fueron citados en el

oficio emitido por el Secretario Técnico de la Comisión.

- Decretó el sobreseimiento en relación con los artículos 12,

fracción XXVI y 127, fracción III, de la Ley Federal de Competencia

Económica, en tanto la quejosa no formuló conceptos de violación

sobre los mismos.

10


- Determinó que de la interpretación sistemática, armónica y

funcional del texto constitucional, y de la normativa aplicable a la

Comisión Federal de Competencia Económica, se advierte que se

ordenó el inicio del expediente del caso concreto, sin que se haya

actualizado alguna de las causas legales para la investigación de

concentraciones autorizadas.

Ello se robustece por el hecho de que la quejosa no era sujeta

de la Ley Federal de Competencia Económica, al no tratarse de un

agente económico, cuyas características son las siguientes: (i) que

compita y concurra en la producción, procesamiento, distribución y

comercialización de bienes y servicios, mediante contratos,

convenios, arreglos o combinaciones pactadas entre sí; y (ii) que su

actividad repercuta en los mercados y procesos de libre concurrencia,

dadas las ganancias o utilidades comerciales que obtiene,

trasciendan a la económica del Estado.

Si bien la Comisión tiene atribuciones para requerir información

relacionada con las conductas que prevé la normativa en la materia,

lo cierto es que dicha atribución debe llevarse a cabo dentro de los

límites establecidos en los propios ordenamientos, por lo que el

artículo 119 de la Ley Federal de Competencia Económica, que

permite la solicitud de información a “toda persona”, debe entenderse

referido a los agentes económicos. Sostener lo contrario equivaldría a

que la Comisión requiera a personas que no están sujetas a las leyes

de la materia, lo cual no puede acontecer en un Estado constitucional.

Lo anterior, aunado a que la decisión de la autoridad debe estar

formalmente justificada, y apoyada en hechos ciertos, objetivos y

11


previamente comprobados, para que se lleve a cabo el acto de

molestia.

Por tanto, el procedimiento llevado a cabo por la Comisión fue

ilegal, al transgredir el artículo 14 constitucional (debido proceso), por

someter a la quejosa a un procedimiento sin encontrarse sujeta a la

Ley Federal de Competencia Económica, en tanto no se acreditó con

elementos fehacientes, objetivos y razonables que guardara la calidad

de agente económico.

Adicionalmente, la Comisión solicitó diversa información que no

es inherente a la quejosa, y tampoco se estableció una relación entre

la señora Matarazzo y la información en cuestión, o cuando menos el

motivo por el cual estima que se encuentra bajo su resguardo, al no

haberse acreditado que la quejosa haya participado en el proceso de

la concentración que fue autorizada por la Comisión.

- En consecuencia, el Juez concedió el amparo, para el efecto

de que el Secretario Técnico de la Comisión Federal de Competencia

Económica dejara sin efectos la formación del expediente ********** y

todas sus actuaciones respecto de la quejosa, incluyendo el oficio

**********.

CUARTO. Recursos de revisión. En contra de la anterior

determinación, la Directora General de Asuntos Contenciosos de la

Comisión Federal de Competencia Económica interpuso recurso de

revisión, mediante escrito presentado el cinco de septiembre de dos

12


mil dieciséis14. En tal recurso, las autoridades responsables hicieron

valer los siguientes agravios:

- Primer agravio. La resolución fue emitida por un Juez que

carecía de competencia para ello, pues debió tomar en consideración

la naturaleza del acto y la autoridad responsable, de conformidad con

la jurisprudencia 84/2016 de esta Segunda Sala, de rubro:

“TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADOS EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES. SON COMPETENTES PARA CONOCER, ENTRE OTROS SUPUESTOS, DE LOS ACTOS RECLAMADOS A LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA O AL INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES”.

Así, la determinación del Juez resultó contraria al artículo 28

constitucional así como al Acuerdo General 22/2013 del Consejo de la

Judicatura Federal, por medio del cual se crearon los Juzgados y

Tribunales Colegiados especializados en la materia. En efecto, el

Constituyente instauró un régimen especial de impugnación que

justificó la creación de dichos órganos, lo cual se corrobora del

conflicto competencial 1/2014 resuelto por esta Segunda Sala.

Lo anterior, aunado a que no se requería que se acreditara que

la quejosa era un agente económico, pues el artículo 28 constitucional

es categórico en señalar que en todos los casos, las demandas en

contra de la Comisión Federal de Competencia Económica serán del

conocimiento de los órganos especializados en la materia, lo cual se

14 Fojas 187 a 211 del cuaderno del amparo en revisión 217/2017.

13


robustece por la jurisprudencia 119/2015, de rubro: “ÓRGANOS JURISDICCIONALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADOS EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES. SON COMPETENTES PARA CONOCER DE LOS JUICIOS DE AMPARO O SUS RECURSOS CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA DECISIÓN ADOPTADA RESPECTO DE UNA SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN”.

En consecuencia, el Juez no tenía que atender a la litis

planteada para dilucidar su competencia, pues ésta únicamente se

refiere a la autoridad responsable y al acto reclamado, ya que el

presente caso involucraba la facultad del Secretario Técnico de la

Comisión Federal de Competencia Económica de verificar el

cumplimiento de la legislación en la materia, máxime que el Juez

podía declinar competencia en cualquier momento, al tratarse de un

presupuesto procesal básico para ejercer la jurisdicción.

- Segundo agravio. Contrario a lo señalado por el Juez,

cualquier persona física o moral puede estar sujeta a la Ley Federal

de Competencia Económica, siempre y cuando su actividad

trascienda a la vida económica del Estado, con independencia de que

otra sea su ocupación preponderante.

En tal sentido, el artículo 119 de la Ley Federal de Competencia

Económica no limita la facultad de requerir información solamente a

aquellas personas que compitan y concurran en la producción,

procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios.

14


Suponer que la Comisión únicamente puede requerir

información a los agentes económicos, haría nugatorio el mandato

establecido en el artículo 28 constitucional, ya que no podría

garantizar la libre competencia y concurrencia, ante lo cual, la

Comisión debe contar con las facultades necesarias para cumplir

eficazmente su objeto, por lo que resulta lógico que cuente con

atribuciones suficientes para solicitar información relacionada con

alguno de los procedimientos que esté siendo sustanciado.

Adicionalmente, en el caso concreto no se está investigando la

ilicitud de la concentración y sus efectos, sino que se solicitó

información con el único objeto de verificar el cumplimiento de la Ley

Federal de Competencia Económica, razón por la que no se

trasgredió el derecho al debido proceso de la quejosa, al tratarse

únicamente de un acto de molestia, sin que el oficio en cuestión

pueda encuadrar en la categorización de actos de molestia.

En el mismo sentido, no se violentó el derecho de audiencia de

la quejosa, pues si no entregara la información se haría efectiva la

multa, misma que no es una sanción, sino únicamente una medida de

apremio.

Aunado a ello, la mera existencia de las notas periodísticas

resultaba suficiente para que la autoridad estuviera en posibilidad de

iniciar la tramitación del expediente, pues de las mismas se advertía

la existencia de hechos supuestamente relacionados con la

concentración autorizada por el Pleno, máxime que su contenido es

de interés público para la sociedad, en términos de los precedentes

15


que sobre libertad de información ha emitido la Primera Sala de esta

Suprema Corte.

Así, derivado de diversas notas y columnas periodísticas de

interés público, la Comisión tuvo conocimiento de hechos

supuestamente relacionados con la concentración autorizada en el

expediente **********, que no fueron informados en el procedimiento

respectivo, por lo que se estimó necesario ejercer la facultad de

verificar el cumplimiento de la Ley Federal de Competencia

Económica.

Añaden las autoridades responsables que exigir que el

conocimiento o relación con la materia del requerimiento de

información sea acreditado con hechos ciertos y previamente

comprobados, se traduce en un estándar de prueba innecesario y

desproporcionado, en tanto para el requerimiento de información

únicamente es necesario que exista relevancia y pertinencia, estándar

que se encuentra acreditado en el presente caso.

Finalmente, la relación de la quejosa con la información

requerida, o la razón por la que se considera que la misma se

encuentra bajo su resguardo, se hace patente de las notas

periodísticas, pues incluso la quejosa reconoció en sus conceptos de

violación que tuvo influencia en la concentración autorizada, aunado a

que nunca negó la existencia y posesión de la información que le fue

solicitada, ya que únicamente se dolió de tener que proporcionarla.

Dicho recurso fue turnado al Décimo Séptimo Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, mismo que

16


en resolución de tres de octubre de dos mil dieciséis decretó que

carecía de competencia para su resolución15.

Por tanto, el asunto fue remitido al Segundo Tribunal Colegiado

en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de

México y jurisdicción en toda la República, mismo que registró el

asunto con el número de expediente ********** y, mediante auto de

quince de septiembre de dos mil dieciséis, admitió el recurso en

cuestión16.

Es necesario destacar que mediante resolución de ocho de

diciembre de dos mil dieciséis, dictada por dicho Tribunal Colegiado

en el recurso de reclamación **********, se precisó que el recurso era

improcedente por lo que respecta al Pleno de la Comisión Federal de

Competencia Económica, por lo que la admisión solamente se refería

al Secretario Técnico y a la Notificadora, ambos de la citada

Comisión, que fueron señalados como autoridades responsables17.

Adicionalmente, mediante escrito presentado el veinticinco de

noviembre de dos mil dieciséis18, la quejosa interpuso recurso de

revisión adhesiva, mismo que fue admitido en auto de trece de

diciembre de dos mil dieciséis19. En dicho recurso, la quejosa hizo

valer, medularmente, los siguientes agravios:

15 Fojas 58 a 63 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado.16 Foja 247 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado.17 Fojas 601 a 611 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado.18 Fojas 213 a 266 del cuaderno del amparo en revisión 217/2017.19 Foja 435 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado.

17


- En cuanto a la incompetencia del Juez de Distrito, resulta

jurídicamente inviable que se deje insubsistente la sentencia, pues los

criterios en que se basa la recurrente principal se refieren a la Ley de

Amparo anterior, en la cual existía una regulación distinta para el

tema de los conflictos competenciales, por lo que en la actualidad, el

único supuesto que se sanciona con la nulidad de la sentencia

dictada por órgano incompetente, se actualiza cuando se ha tramitado

en la vía errónea.

En consecuencia, a pesar de que la tramitación y resolución de

un amparo indirecto se haya realizado por un Juez incompetente,

solamente implica que el recurso de revisión debe ser enviado a un

Tribunal Colegiado que sí tenga competencia en la materia.

Adicionalmente, del recurso principal no se advierte

consideración alguna tendiente a evidenciar que se haya generado

una afectación para las autoridades recurrentes, pues para que se

lleve a cabo una reposición de procedimiento debe existir una

violación fundamental a las reglas del procedimiento, aunado a que

dicha violación haya trascendido al resultado del fallo, máxime

cuando la especialización por materia atiende a un criterio de política

judicial, ya que constitucionalmente existe la competencia genérica de

los Jueces de Distrito para resolver de los juicios de amparo indirecto.

Por otra parte, no resultaba aplicable la jurisprudencia que es

invocada por las recurrentes sobre la especialización de los Juzgados

en materia de competencia económica, pues dicho criterio cobró

vigencia tres días después de celebrada la audiencia constitucional.

18


En el mismo sentido, cabe precisar que el Juez de Distrito no se

encontraba facultado para revocar sus propias determinaciones,

como aquella en que admitió la demanda y se avocó al conocimiento

del asunto, aunado a que la materia de competencia económica no se

puede fijar mediante una regla estricta, sino a partir de un análisis

casuístico, por lo que atendiendo a la litis del asunto era válido que el

Juez en cuestión hubiera conocido del juicio de amparo.

- La recurrente principal no combatió que, en concepto del Juez,

la información obtenida a partir de las notas periodísticas se debió

corroborar, o bien, adminicular con otras pruebas, para arribar a una

conclusión objetiva de la relación de la quejosa con la información

requerida.

- La tramitación del expediente en cuestión fue contraria al

orden constitucional, pues las autoridades reconocieron en su recurso

de revisión que realizaron una investigación que no se ajustó al

artículo 65 de la Ley Federal de Competencia Económica, por lo que

carecía de facultades legales, reglamentarias y estatutarias para

llevar a cabo el proceso.

- El Secretario Técnico de la Comisión pasó por alto las

exigencias establecidas para el inicio de sus facultades de

investigación, pues para el inicio de éstas se requiere la existencia de

una causa objetiva, esto es, “cualquier indicio de la existencia de

concentraciones ilícitas”.

Así, dicho Secretario Técnico consideró que los indicios eran los

documentos que denominó “notas y columnas periodísticas”, pero del

19


análisis de esos documentos bajo el tamiz de la lógica formal y de las

reglas generales de valoración probatoria, se advierte que su

contenido no entraña la existencia de una circunstancia cierta y, por

tanto, no constituye como tal un indicio.

Cabe destacar que los elementos tomados en consideración

son opiniones editoriales, que se limitan a reseñar hechos obtenidos a

partir de documentos que estaban en poder de otro medio de difusión,

por lo que se trata de elementos no admisibles como medios de

prueba.

- Debido a que el procedimiento podría culminar en la

imposición de una sanción administrativa, a partir del ejercicio de la

potestad punitiva del Estado, es que la autoridad debió garantizar las

formalidades para procedimientos en materia penal, entre las que se

encuentra, la exclusión de la prueba ilícita.

Así, es claro que la información contenida en las notas

periodísticas se obtuvo mediante la intervención ilegal de diversas

comunicaciones privadas cuyo soporte eran cartas y correos

electrónicos que se encontraban en los servidores de la firma jurídica

panameña “Mossack Fonseca”.

Por tanto, se dio una transgresión al derecho fundamental a la

inviolabilidad de las comunicaciones privadas así como al derecho a

la intimidad, lo cual torna en inconstitucional el procedimiento iniciado

en contra de la quejosa, en tanto la ilicitud en la obtención del medio

de prueba impide a la persona controvertir la fiabilidad de la fuente de

20


la que emanó éste y, consecuentemente, la calidad de la información

que se obtiene de su valoración.

QUINTO. Reasunción de competencia. En sesión privada de

veintidós de febrero de dos mil diecisiete, los Ministros integrantes de

esta Segunda Sala determinaron en la reasunción de competencia

originaria **********, conocer del amparo en revisión ********** del

índice del Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Materia

Administrativa Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de

México y jurisdicción en toda la República.

SEXTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema Corte. Mediante proveído de veintidós de marzo de dos mil diecisiete,

el Ministro Presidente ordenó el registro del asunto con el número de

amparo en revisión 217/2017, se turnó el expediente para su estudio

al Ministro Eduardo Medina Mora I., se ordenó su envío a la Sala de

su adscripción y, finalmente, se ordenó notificar al Agente del

Ministerio Público de la Federación20.

Por acuerdo de diez de mayo de dos mil diecisiete, el Presidente

de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al conocimiento

del asunto y, por tanto, ordenó remitir el expediente relativo a su

Ponencia para la elaboración del proyecto de resolución respectivo21.

CONSIDERANDO:

20 Fojas 5 a 7 del cuaderno del amparo en revisión 217/2017.21 Cabe precisar que mediante auto de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete, se regularizó el procedimiento, a efecto de precisar que quien había interpuso la revisión principal era la Comisión Federal de Competencia Económica, y no la parte quejosa. Fojas 267 y 270 del cuaderno del amparo en revisión 217/2017.

21


PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver

este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de

Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos

Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido

por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se

interpone contra la sentencia dictada por un Juez de Distrito en un

juicio de amparo indirecto, y esta Segunda Sala reasumió su

competencia para conocer del asunto, aunado a que no resulta

necesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal.

SEGUNDO. Oportunidad. Conforme a lo dispuesto en el

artículo 86, de la Ley de Amparo22, el recurso de revisión principal fue

interpuesto por las autoridades responsables en tiempo, dado que la

sentencia que se impugna les fue notificada el veintidós de agosto de

dos mil dieciséis23, surtiendo sus efectos ese mismo día, por lo que el

término para interponer el recurso de revisión transcurrió del martes

veintitrés de agosto al lunes cinco de septiembre de dos mil dieciséis,

descontando los días veintisiete y veintiocho de agosto, así como tres

y cuatro de septiembre, todos de dos mil dieciséis, por ser sábados y

domingos; por tanto, si las autoridades responsables interpusieron su

22 “Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá en el plazo de diez días por conducto del órgano jurisdiccional que haya dictado la resolución recurrida”.23 Fojas 1046 y 1047 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo II).

22


recurso de revisión el cinco de septiembre de dos mil dieciséis24, es

evidente que lo hicieron oportunamente.

Por lo que respecta a la revisión adhesiva, cabe señalar que el

auto de admisión del recurso de revisión principal fue notificado por

medio de lista el dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis,

surtiendo sus efectos al día hábil siguiente, esto es, el diecisiete de

noviembre, por lo que el plazo de cinco días a que alude el artículo 82

de la Ley de Amparo25, transcurrió del viernes dieciocho al viernes

veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis, descontando los días

diecinueve, veinte y veintiuno de noviembre, al haber sido inhábiles;

en consecuencia, si el escrito se presentó el veinticinco de noviembre

de dos mil dieciséis26, ello se realizó de manera oportuna.

TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión principal fue

interpuesto por parte legitimada, debido a que el escrito de expresión

de agravios fue firmado por Érika Alejandra Hernández Martínez, en

su carácter de Directora General de Asuntos Contenciosos de la

Comisión Federal de Competencia Económica, en términos de los

artículos 35 y 36, fracciones I y VI, del Estatuto Orgánico de la citada

Comisión27.24 Foja 187 del cuaderno del amparo en revisión 217/2017.25 “Artículo 82. La parte que obtuvo resolución favorable en el juicio de amparo puede adherirse a la revisión interpuesta por otra de las partes dentro del plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste”.26 Foja 213 del cuaderno del amparo en revisión 217/2017.27 “Artículo 35. A la Dirección General de Asuntos Contenciosos le corresponderá la defensa jurídica de las resoluciones y determinaciones de la Comisión, así como de cualquier otro asunto en que tenga interés la Comisión. Dependerá directamente del Pleno a quien le responderá de los procedimientos a su cargo.Artículo 36. Corresponderá a la Dirección General de Asuntos Contenciosos:I. Representar a la Comisión, así como a cualquiera de sus órganos, unidades administrativas o servidores públicos en toda clase de procedimientos judiciales, incluyendo los juicios de amparo, procedimientos administrativos, contenciosos administrativos, civiles, penales y laborales en que se vean involucrados con motivo de sus funciones así como cualquier otro asunto en que tenga interés la Comisión; ejercitar, entre otras, las acciones, excepciones y defensas que competan a la

23


En relación con el recurso de revisión adhesiva, el requisito de

legitimación debe tenerse por colmado, pues el escrito de expresión

de agravios fue firmado por Sergio Eduardo Amaro Cervantes, en su

carácter de autorizado de la quejosa en términos del artículo 12 de la

Ley de Amparo, mismo que fue reconocido por el Juez de Distrito en

auto de tres de junio de dos mil dieciséis28.

CUARTO. Competencia del Juez de Distrito. Por cuestión de

método, esta Segunda Sala abordará en primer término los

argumentos que fueron hechos valer por la Comisión Federal de

Competencia Económica en su recurso de revisión, relativos a que el

Juez de Distrito que dictó la sentencia de amparo, carecía de

competencia material para conocer del asunto.

Cabe señalar que mediante escrito presentado el quince de julio

de dos mil dieciséis, la citada Comisión promovió un incidente de

competencia por declinatoria, a través del cual solicitó al Juez de

Distrito que remitiera el asunto a un Juzgado en Materia

Administrativa Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones29.

Comisión; formular escritos de demanda o contestación de demanda en toda clase de procedimientos judiciales o contenciosos administrativos, ofrecer pruebas, formular alegatos e interponer todo tipo de medios de impugnación que procedan ante los tribunales y autoridades y, en general, atender la tramitación de los juicios y procedimientos referidos; (…)VI. Elaborar los informes previos y con justificación, así como los medios de impugnación que resulten necesarios durante la tramitación de los juicios de amparo en los que cualquier órgano, unidad administrativa o servidor público de la Comisión sea señalado como autoridad responsable; intervenir en los juicios de amparo cuando la Comisión tenga el carácter de tercero interesado y, en general intervenir en la sustanciación de toda clase de juicios y medios de impugnación ante los órganos que conforman el Poder Judicial de la Federación”.28 Fojas 107 a 112 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo I).29 Fojas 517 a 531 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo I).

24


Al respecto, el Juez de Distrito emitió un auto el dieciocho de

julio de dos mil dieciséis, mediante el cual señaló que se encontraba

impedido de revocar su determinación consistente en el auto de

admisión, aunado a que la citada Comisión tuvo la posibilidad de

interponer recurso de queja en contra de la admisión de la demanda

de amparo30.

Ahora bien, en el considerando de la sentencia de amparo

relativo a la competencia, el Juez de Distrito señaló que en el caso

concreto se reclamaba una resolución de la Comisión Federal de

Competencia Económica, pero resultaba indispensable que las

autoridades responsables acreditaran que la quejosa se encontraba

en alguno de los supuestos previstos en la ley para la identificación

de agentes económicos, razón por la cual, la litis justamente consistía

en dilucidar si las autoridades solicitaron diversa información a la

quejosa como agente económico, pues estimar lo contrario implicaría

prejuzgar sobre el fondo del asunto, ante lo cual, reiteró que era

legalmente competente para conocer del asunto31.

Finalmente, cabe señalar que la recurrente principal, en el

primer agravio de su recurso de revisión, señaló que el Juez carecía

de competencia material, en atención a la naturaleza del acto y la

autoridad responsable. Así, el Juez debió tomar en consideración el

artículo 28 constitucional, así como el Acuerdo General 22/2013 del

Consejo de la Judicatura Federal, por medio del cual se crearon los

Juzgados y Tribunales Colegiados especializados en la materia.

30 Fojas 537 a 539 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo I).31 Fojas 1000 a 1003 del cuaderno del juicio de amparo indirecto ********** (Tomo II)

25


Lo anterior, aunado a que no se requería que se acreditara que

la quejosa era un agente económico, pues el artículo 28 constitucional

es categórico en señalar que en todos los casos, las demandas en

contra de la Comisión Federal de Competencia Económica serán del

conocimiento de los órganos especializados en la materia.

Así las cosas, cabe señalar que sobre la presente temática, esta

Segunda Sala emitió la jurisprudencia 84/2016, cuyo rubro es el

siguiente: “TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADOS EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES. SON COMPETENTES PARA CONOCER, ENTRE OTROS SUPUESTOS, DE LOS ACTOS RECLAMADOS A LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA O AL INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES”32.

En el mismo sentido, esta Segunda Sala emitió la jurisprudencia

119/2015, de rubro: “ÓRGANOS JURISDICCIONALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADOS EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y 32 El texto de la jurisprudencia es el siguiente: “Para fijar la competencia por materia en el juicio de amparo debe atenderse a la naturaleza del acto reclamado y de la autoridad responsable. En ese sentido, además de lo sostenido en la tesis 2a./J. 119/2015 (10a.), cuando se impugnen, entre otros supuestos, actos emitidos por la Comisión Federal de Competencia Económica o por el Instituto Federal de Telecomunicaciones relativos al uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, a las redes y a la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, a la libre competencia y concurrencia, a los actos relativos a la prevención, investigación y combate de monopolios y prácticas monopólicas, concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, la competencia se surte en favor del Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones; y cuando se reclame una resolución derivada de actos realizados por una autoridad administrativa, y tanto la naturaleza de la autoridad responsable como la del acto reclamado son administrativas, corresponde conocer del asunto a un Tribunal Colegiado en Materia Administrativa sin que sea el Especializado” (publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 33, agosto de 2016, Tomo II, página 1092).

26


TELECOMUNICACIONES. SON COMPETENTES PARA CONOCER DE LOS JUICIOS DE AMPARO O SUS RECURSOS CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA DECISIÓN ADOPTADA RESPECTO DE UNA SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN”33.

Es necesario resaltar que la jurisprudencia 84/2016 de esta

Segunda Sala fue publicada en el Semanario Judicial de la

Federación el cinco de agosto de dos mil dieciséis, y se consideró

obligatoria a partir del ocho de agosto de ese mismo año. Si bien la

audiencia constitucional en el presente asunto se celebró el cinco de

agosto de dos mil dieciséis, es decir, antes de que fuera obligatorio el

criterio, lo cierto es que la sentencia fue terminada de elaborar hasta

el dieciocho de agosto del citado año, ante lo cual, el Juez de Distrito

se encontraba en aptitud de tomar en consideración el citado criterio

para la elaboración de la sentencia en cuestión.

De tales elementos se advierte que, efectivamente,

correspondía a un Juzgado de Distrito especializado en la materia,

33 El texto de la jurisprudencia es el siguiente: “En la exposición de motivos del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013, se planteó la necesidad de crear órganos jurisdiccionales especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, en atención a la complejidad de los aspectos técnicos que involucran a esas materias y para dar consistencia y homogeneidad a su marco regulatorio y evitar criterios distintos y contradictorios. En ese sentido, si bien es cierto que el derecho de acceso a la información encuadra dentro de la materia administrativa en general, también lo es que cuando una solicitud de acceso a la información entraña cuestiones relacionadas con la materia de competencia económica, radiodifusión o telecomunicaciones, el órgano jurisdiccional competente para conocer del juicio de amparo o sus recursos cuando el acto reclamado consiste en la decisión adoptada respecto a dicha solicitud es el especializado en esas materias, pues su resolución no implica que sólo se abordarán aspectos relativos a ese derecho, como pueden ser el propio acceso a la información, los medios por los que se ejerce aquél o las limitaciones que al respecto pueden determinarse, sino que también debe resolverse si la información fue completa y congruente, así como si las reservas fueron fundadas y motivadas, entre otras cuestiones relacionadas con la materia especializada, lo cual es compatible con la competencia de los órganos jurisdiccionales en esas materias” (publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 26, enero de 2016, Tomo II, página 1322).

27


determinar si la quejosa tenía el carácter de agente económico, y

dilucidar en consecuencia sobre la aplicación de las leyes

conducentes, en tanto los actos reclamados fueron emitidos por

autoridades de la Comisión Federal de Competencia Económica,

situación que actualizaba dicha competencia material, en términos de

los criterios que al respecto ha emitido esta Segunda Sala.

Sin embargo, a consideración de este órgano jurisdiccional y de

modo excepcional, debido a las particularidades del presente asunto,

no es necesario reponer el procedimiento para la remisión del asunto

a un Juzgado de Distrito especializado en competencia económica.

En primer término, cabe destacar que los integrantes de esta

Segunda Sala determinaron en sesión privada de veintidós de febrero

de dos mil diecisiete, reasumir su competencia originaria para

conocer del presente asunto, es decir, esta Segunda Sala ya advirtió

que el fondo del recurso de revisión satisface los requisitos de interés

y trascendencia que justifican que el asunto sea resuelto por este Alto

Tribunal y no por un Tribunal Colegiado, en atención al impacto que

tendrá en el orden jurídico nacional el criterio que se genere a partir

de la resolución.

Si se repone el procedimiento, la consecuencia consistirá en

que un Juzgado especializado se vuelva a pronunciar sobre un caso

cuya materia de fondo ya se calificó como de interés y trascendencia.

Así, la parte que no se vea favorecida por el nuevo fallo –

previsiblemente– interpondrá un recurso de revisión cuya materia

coincidirá con la del presente asunto, cuestión que daría lugar a una

nueva reasunción de competencia en los mismos términos.

28


En otras palabras, en términos del artículo 17 constitucional,

que establece el derecho de que se imparta justicia de modo expedito

a partir de la emisión de resoluciones completas, prontas e

imparciales, esta Segunda Sala considera que en el presente asunto no debe ordenarse la reposición del procedimiento, al ya encontrarse en aptitud de analizar un tema de fondo calificado previamente como de interés y trascendencia.

La anterior determinación se encuentra robustecida por una

serie de elementos, a saber:

En primer lugar, de las constancias del presente asunto se

advierte que el Juez de Distrito en materia administrativa integró de

manera adecuada el expediente.

Adicionalmente, de la lectura integral del recurso de revisión

principal interpuesto por la Comisión Federal de Competencia

Económica, y de la revisión adhesiva interpuesta por la quejosa, se

desprende que a partir de los agravios formulados, esta Segunda

Sala podrá abordar el tema de fondo a que se refiere la litis que

suscitó el asunto, en tanto en los mismos se hacen valer argumentos

concernientes a las facultades de la citada Comisión para llevar a

cabo investigaciones.

En otras palabras, a partir de los planteamientos contenidos en

los recursos de revisión, esta Segunda Sala ya se encuentra en

aptitud de abordar frontalmente la litis relativa a las facultades de la

Comisión Federal de Competencia Económica.

29


Finalmente, cabe precisar que esta Segunda Sala posee

competencia material para conocer de la litis del recurso de revisión,

en relación con la aplicación de las disposiciones de la Ley Federal de

Competencia Económica, y de las facultades de la Comisión, en

relación con la situación jurídica de la quejosa. Esto es, no solamente

a partir de los agravios y del modo en que fueron formulados es

posible abordar frontalmente el tema de fondo, sino que además esta

Segunda Sala tiene competencia material para conocer del mismo,

razón por la cual, se reitera que por las particularidades del presente

expediente, no resulta necesario reponer el procedimiento, contrario a

lo argumentado por la Comisión en el primer agravio de su recurso de

revisión.

En las relatadas condiciones, esta Segunda Sala procede a

analizar los argumentos que fueron hechos valer en relación al fondo

del presente asunto.

QUINTO. Estudio de fondo. Una vez realizadas las anteriores

precisiones, esta Segunda Sala procede al análisis de los argumentos

que fueron hechos valer en relación con las facultades de la Comisión

Federal de Competencia Económica, y sus implicaciones en el caso

concreto.

1. Comisión Federal de Competencia Económica: creación y facultades.

El Estado tiene una importante influencia sobre la economía en

su conjunto, y en el ambiente de competencia en particular, al

30


participar tanto como consumidor y productor, así como cuando

adopta su papel de regulador y promotor de la actividad económica;

por tanto, dentro de los elementos decisivos que utiliza al participar en

la actividad económica, debe existir un objetivo de eficiencia mediante

la formulación de directrices públicas que constituyan la esencia de la

política de competencia34.

Con base en lo anterior, el once de junio de dos mil trece, fue

publicada en el Diario Oficial de la Federación, una reforma

constitucional en materia de telecomunicaciones, radiodifusión y

competencia económica, que incluyó modificaciones a los artículos

6°, 7°, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 constitucionales35.

Mediante esta reforma, se creó la actual Comisión Federal de Competencia Económica –fortaleciendo las funciones y atribuciones

de la otrora Comisión Federal de Competencia– y, en el artículo 28

constitucional se diseñó a ésta como un órgano autónomo, con

personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es garantizar la

libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y

combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las

concentraciones ilícitas y demás restricciones al funcionamiento

eficiente de los mercados.

La reforma dotó a la Comisión Federal de Competencia

Económica de facultades que le permiten ordenar medidas para

eliminar barreras de competencia y libre concurrencia; regular el 34 Tales consideraciones se encuentran plasmadas en la exposición de motivos de la reforma constitucional de once de junio de dos mil trece.35 “DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de dos mil trece.

31


acceso a insumos esenciales y ordenar la desincorporación de

activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes

económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos

anticompetitivos.

Así las cosas, el diez de septiembre de dos mil trece, el Senado

de la República designó a los integrantes del Pleno de la Comisión

Federal de Competencia Económica, mediante la ratificación de seis

de los siete comisionados propuestos por el Ejecutivo Federal, y el

siete de noviembre siguiente ratificó al séptimo y último comisionado.

Una vez instalada la Comisión, el veintitrés de mayo de dos mil

catorce, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Competencia Económica; y, posteriormente, su Estatuto

Orgánico36 y sus Disposiciones Regulatorias37.

En esta nueva ley, se establecieron diversas facultades para la

Comisión, a fin de que ésta pueda cumplir eficazmente con su objeto

constitucional de promover, proteger y garantizar la libre concurrencia

y la competencia económica. Entre dichas facultades se destaca: (i) prevenir estructuras de mercado que impliquen riesgos a la

competencia mediante el análisis de concentraciones; (ii) investigar y

sancionar prácticas monopólicas; (iii) emitir opiniones y autorizaciones

en el otorgamiento de licencias, concesiones, permisos, cesiones,

venta de acciones de empresas concesionarias o permisionarias y

otras cuestiones análogas; (iv) determinar la existencia de insumos

36 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de julio de dos mil catorce.37 Publicadas en el Diario Oficial de la Federación el diez de noviembre de dos mil catorce.

32


esenciales o barreras a la competencia; así como (v) emitir

resoluciones sobre condiciones de mercado.

Asimismo, se facultó a la Comisión para imponer multas y otras

medidas punitivas a los agentes económicos que infrinjan las normas

de competencia económica, ya sea incurriendo en una práctica

monopólica o de concentración ilícita; aunado a que con esta reforma

se instauró un esquema de tipos penales que castigan severamente

las prácticas monopólicas y los fenómenos de concentración.

Cabe señalar que en la exposición de motivos de la ley que fue

presentada al Congreso, uno de los puntos en los que la Comisión de

Economía añadió especial énfasis, fue en la separación entre la

autoridad investigadora y la que resuelve, conceptualizando a una autoridad investigadora y a una acusadora en un procedimiento adversarial frente al agente económico en cuestión38.

En consecuencia, en la Ley Federal de Competencia Económica

se estableció que la autoridad investigadora adquiere el carácter de

parte en el procedimiento y se le faculta para solicitar al Pleno, en

cualquier momento, la emisión de medidas cautelares relacionadas

con la materia de la investigación que considere necesarias para

evitar un daño de difícil reparación, o bien, para asegurar la eficacia

del resultado de la investigación y resolución del procedimiento.

Esto es, si bien la anterior Comisión Federal de Competencia ya

se encontraba dotada de atribuciones para prevenir, investigar y

38 Exposición de motivos de la Comisión de Economía, véase el “Compendio Normativo” en materia de competencia económica, en: https://www.cofece.mx/cofece/index.php/normateca

33


combatir prácticas monopólicas, concentraciones y restricciones al

funcionamiento de los mercados; lo cierto es que con la reforma de

junio de dos mil trece, se dotó a la nueva Comisión Federal de Competencia Económica de autonomía de gestión y se fortalecieron sus facultades de investigación, de regulación, y sancionadoras.

2. Investigaciones realizadas por la Comisión Federal de Competencia Económica: requerimientos de información.

A efecto de cumplir con las facultades que constitucional y

legalmente tiene conferidas, la Comisión cuenta con la atribución de

investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las

concentraciones ilícitas y demás restricciones al funcionamiento

eficiente de los mercados39.

Lo anterior no implica que la Comisión tenga una facultad

absoluta para investigar cualquier conducta, sino que en atención al

principio constitucional de seguridad jurídica40, ésta debe entenderse

39 “Artículo 12. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:I. Garantizar la libre concurrencia y competencia económica; prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, e imponer las sanciones derivadas de dichas conductas, en los términos de esta Ley”.40 Jurisprudencia 144/2006 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 351, de rubro y texto: “GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad”.

34


acotada a la naturaleza constitucional y legal de dicha autoridad, así como al marco legal que establece sus atribuciones.

En otras palabras, la Comisión Federal de Competencia

Económica podrá iniciar investigaciones para cumplir con el objeto

que constitucional y legalmente tiene conferido, pero únicamente a

través de los cauces y procedimientos que expresamente establezca

la normativa aplicable.

Es por ello que la Ley Federal de Competencia Económica

establece un procedimiento específico de investigación41, así como

un procedimiento seguido en forma de juicio cuando se hubiese

emitido previamente un dictamen de probable responsabilidad42.

Aunado a ello, la Ley Federal de Competencia Económica

establece una serie de procedimientos especiales, consistentes en:

a) Procedimiento de notificación de concentraciones, el cual

consiste en solicitar que la Comisión autorice el tipo de

concentraciones que prevé la ley43.

b) Investigación para determinar insumos esenciales o barreras a la competencia, consistente en analizar de oficio o a

solicitud del Ejecutivo Federal, la existencia de elementos que hagan

suponer que no existen condiciones de competencia efectiva en un

mercado, o la existencia de barreras a la competencia y libre 41 Contenido en el Título I del Libro Tercero, artículos 66 a 79 de la Ley Federal de Competencia Económica.42 Establecido en el Título II del Libro Tercero, artículos 80 a 85 de la Ley Federal de Competencia Económica.43 En términos del Título III del Libro Tercero, artículos 86 a 93 de la Ley Federal de Competencia Económica

35


concurrencia o insumos esenciales que generen efectos

anticompetitivos44.

c) Procedimiento para resolver sobre condiciones de mercado, relativo a que la Comisión emitirá una resolución u opinión

cuando las disposiciones legales o reglamentarias prevean

expresamente que deba existir un pronunciamiento sobre cuestiones

de competencia efectiva, existencia de poder sustancial en mercado

relevante u otros términos análogos45.

d) Procedimiento para la emisión de opiniones o resoluciones en el otorgamiento de licencias, concesiones, permisos y análogos, cuando así se prevea en las leyes o lo

determine el Ejecutivo Federal mediante acuerdos o decretos, o a

solicitud de éste, por sí o por conducto de la Secretaría de Economía46.

e) Procedimientos de dispensa y reducción de importe de multas, los cuales surgen cuando por una sola ocasión, el agente

económico sujeto a investigación manifiesta su voluntad de acogerse

a los citados beneficios, cuando se acrediten los requisitos que prevé

la ley47.

f) Procedimiento de solicitudes de opinión formal y orientaciones generales en materia de libre concurrencia y competencia económica, a partir de la solicitud de cualquier agente 44 Previsto en el Capítulo I, del Título IV, del Libro Tercero, artículos 94 y 95 de la Ley Federal de Competencia Económica.45 Contenido en el Capítulo II, del Título IV, del Libro Tercero, artículos 96 y 97 de la Ley Federal de Competencia Económica46 En términos del Capítulo III, del Título IV, del Libro Tercero, artículos 98 y 99 de la Ley Federal de Competencia Económica47 Previsto en el Capítulo IV, del Título IV, del Libro Tercero, artículos 100 a 103 de la Ley Federal de Competencia Económica.

36


económico, con motivo de la aparición de cuestiones nuevas o sin

resolver en relación con la aplicación de la ley y se estime que es un

tema relevante48.

Esto es, la actuación procedimental de la Comisión Federal de

Competencia Económica se encuentra delimitada a las atribuciones

que establece de manera expresa la normativa, ante lo cual, las

investigaciones que realice la autoridad estarán referidas

forzosamente a las facultades que le fueron dotadas por el

Constituyente y por el legislador.

Ahora bien, dentro de las reglas generales aplicables a los

procedimientos de la Comisión, es necesario destacar el primer

párrafo del numeral 119 de la Ley Federal de Competencia

Económica, que establece lo siguiente:

“Artículo 119. Toda persona que tenga conocimiento o relación con algún hecho que investigue la Comisión o con la materia de sus procedimientos en trámite, tiene la obligación de proporcionar en el término de diez días la información, cosas y documentos que obren en su poder en el medio que le sean requeridos; de presentarse a declarar en el lugar, fecha y hora en que sea citada, y de permitir que se realicen las visitas de verificación”.

Tal precepto, aplicable a los diversos procedimientos que tiene a

su cargo la Comisión Federal de Competencia Económica, establece

la posibilidad de requerir información, cosas y documentos a toda

persona que tenga conocimiento o relación con algún hecho que sea

materia de investigación o de algún procedimiento en curso.

48 Contenido en el Capítulo V, del Título IV, del Libro Tercero, artículos 104 a 110 de la Ley Federal de Competencia Económica

37


Bajo tal fundamento legal, la Comisión Federal de Competencia

Económica podrá requerir a agentes económicos y personas

relacionadas con algún hecho que sea de su conocimiento y, por

tanto, imponer si es necesario las medidas de apremio a que alude la

ley de la materia49, siempre y cuando sea a través de los procedimientos previstos expresamente en la Ley Federal de Competencia Económica.

Así las cosas, con fundamento en dicho artículo la Comisión

podrá requerir información, cosas y documentos a personas que no

sean agentes económicos. No obstante, toda vez que dichas

personas no son destinatarias directas de la normativa en la materia,

es necesario que la Comisión, funde y motive sus actuaciones, de

conformidad con el artículo 16 constitucional.

A manera de ejemplo, para cumplir con los requisitos

constitucionales de fundamentación y motivación, en tales situaciones

la Comisión Federal de Competencia Económica justificará los

siguientes aspectos50:

49 “Artículo 126. La Comisión, para el desempeño de las funciones que le atribuye esta Ley, podrá aplicar indistintamente las siguientes medidas de apremio: I. Apercibimiento; II. Multa hasta por el importe del equivalente a tres mil veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por cada día que transcurra sin cumplimentarse con lo ordenado; III. El auxilio de la fuerza pública o de otras Autoridades Públicas, y IV. Arresto hasta por 36 horas”.50 Cabe señalar que en relación al artículo 31 de la abrogada Ley Federal de Competencia Económica, que se encontraba redactado en términos similares al citado numeral 119 de la ley vigente, esta Segunda Sala, al resolver en sesión de ocho de abril de dos mil quince, el amparo en revisión 624/2012, determinó lo siguiente: “esta facultad que aquí prevé el artículo 31 de la ley reclamada a favor de la Comisión, para requerir los informes y documentos que estime relevantes y pertinentes para analizar sus investigaciones, cuyo ejercicio es potestativo, no lo torna inconstitucional. Esto es así, porque para que la autoridad esté en aptitud de determinar si la ejerce o no, necesariamente deben satisfacerse dos circunstancias que suponen el ejercicio válido de tal facultad, que son: 1) Que los informes y documentos que la autoridad requiera sean relevantes; y, 2) que éstos sean pertinentes para realizar sus investigaciones”. De igual manera, es necesario traer a colación el contenido del artículo 51 de las Disposiciones Regulatorias de la Ley Federal de Competencia Económica, que establece a la letra lo

38


a) Establecer los motivos por los cuales dicha persona satisface

el supuesto normativo del artículo 119 de la Ley Federal de

Competencia Económica, esto es, que “tenga conocimiento o relación”

con hechos que son investigados o materia de un procedimiento en

trámite, es decir, el requerimiento deberá encontrarse debidamente

motivado.

b) La Comisión tendrá que establecer de manera clara, en qué

tipo de procedimiento está actuando a efecto de requerir la

información, o en qué atribución está fundamentando su actuación.

c) La Comisión habrá de explicitar las razones por las cuales se

está requiriendo determinada información, cosas o documentos a la

persona en cuestión. Es decir, no basta con establecer por qué la

persona tiene conocimiento o relación de ciertos hechos o materia de

algún procedimiento, sino que adicionalmente, la Comisión tendrá que

motivar por qué a cierta persona que no es agente económico se le

requiere determinada información, cosas o documentos.

Esta distinción de trato se debe a que en la Ley Federal de

Competencia Económica, el legislador expresamente señaló que:

“están sujetos a lo dispuesto por esta ley todos los agentes

siguiente:“Artículo 51. Salvo que se establezcan requisitos diferentes en las Disposiciones Regulatorias, los requerimientos que realice la Comisión deben contener al menos:I. La relación que guarda el requerido con la materia del procedimiento;II. El derecho que le asiste al requerido para solicitar que cierta información sea clasificada como confidencial en términos del artículo 125 de la Ley; y III. Las consecuencias de presentar información falsa o de incumplir con el requerimiento.Se anexará al requerimiento copia certificada del acuerdo de suplencia del servidor público que emite el requerimiento, cuando corresponda.Los mismos requisitos serán aplicables para las citaciones a declarar que realice la Comisión, salvo que se establezcan requisitos diferentes en las Disposiciones Regulatorias”.

39


económicos”. Precisando además que son responsables solidarios

los agentes económicos que hayan tomado o adoptado la decisión,

así como instruido o ejercido influencia decisiva en la toma de

decisión, así como el directamente involucrado en la realización de la

conducta prohibida por la ley51.

En efecto, la Ley Federal de Competencia Económica establece

de manera expresa que los destinatarios de sus disposiciones son los

agentes económicos52. El artículo 3, fracción I, de la Ley Federal de

Competencia Económica señala al respecto lo siguiente:

“Agente Económico: Toda persona física o moral, con o sin fines de lucro, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos, o cualquier otra forma de participación en la actividad económica”.

51 “Artículo 4. Están sujetos a lo dispuesto por esta Ley todos los Agentes Económicos. Serán responsables solidarios los Agentes Económicos que hayan tomado o adoptado la decisión, así como instruido o ejercido influencia decisiva en la toma de decisión, y el directamente involucrado en la realización de la conducta prohibida por esta Ley”.52 Esta Segunda Sala ha señalado respecto de los agentes económicos, que “es necesario que participen directamente en la actividad económica, esto es, realicen actividades estrechamente vinculadas con producción, distribución, intercambio o consumo” (jurisprudencia 18/2004, de rubro “AGENTES ECONÓMICOS. PARA EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, NO LO SON LAS ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDO ACTÚAN EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES PROPIAS DE LA AUTORIDAD”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX, marzo de 2004, página 997). Por su parte, la Primera Sala de esta Suprema Corte ha indicado que se trata de “aquellas personas que, por su actividad, se encuentran estrechamente vinculadas con la producción, la distribución, el intercambio y el consumo de artículos necesarios, que repercute y trasciende necesariamente en la economía del Estado” (tesis aislada XXX/2002, de rubro “AGENTES ECONÓMICOS, CONCEPTO DE, PARA LOS EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, abril de 2002, página 457). Asimismo, la Primera Sala de esta Suprema Corte ha señalado que “el objeto esencial de los agentes económicos consiste en establecer los lineamientos de comercialización, distribución, producción y precio de determinados bienes y servicios, en razón de algunos elementos estratégicos como son, entre otros, la ubicación geográfica, los periodos de tiempo, los proveedores, clientes y consumidores, con la finalidad de maximizar sus ganancias y utilidades comerciales, las cuales sirven como indicadores para comprobar si su actividad comercial es o no la de un agente económico, es decir, si repercute o no en el proceso de competencia y libre concurrencia” (jurisprudencia 72/2008, de rubro: “AGENTES ECONÓMICOS. PARA CONSIDERARSE CON ESE CARÁCTER NECESARIAMENTE SU ACTIVIDAD DEBE TRASCENDER A LA VIDA ECONÓMICA DEL ESTADO”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, septiembre de 2008, página 143).

40


Por tanto, en un principio debe señalarse que el citado precepto

normativo establece, sin distinción, que podrán ser agentes

económicos tanto personas físicas como morales, listando a

continuación algunas entidades que pueden ser englobadas en la

definición, concluyendo que con independencia de su carácter, la nota distintiva para identificar a un agente económico, es que tenga una participación en la actividad económica.

Esto es, el texto legal pone énfasis, con independencia de que

se trate de una persona física o moral, en la realización de alguna

acción en el mercado53, sin que exista un listado de actividades

específicas que debe realizar el sujeto para ser considerado como

agente económico, en tanto que la normativa en la materia se

encuentra encaminada a prevenir y sancionar todo tipo de estructuras

de mercado que se puedan traducir en riesgos a la competencia.

Así las cosas, esta Segunda Sala de la Suprema Corte no

desconoce que el Constituyente pretendió diseñar un esquema de

autonomía para robustecer las atribuciones que tiene encomendadas

la Comisión Federal de Competencia Económica, justamente por el

importante objetivo constitucional para el que fue creada.

A efecto de cumplir con su objeto constitucional, dicha autoridad

cuenta con una serie de atribuciones legales y estatutarias. Sin embargo, lo anterior bajo ningún concepto puede traducirse en

53 Entendiendo por mercado “toda porción del entramado de relaciones de intercambio de bienes y servicios”, de conformidad con lo resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de quince de mayo de dos mil, en el amparo en revisión 2617/1996.

41


que la Comisión Federal de Competencia Económica carezca de límites.

La citada Comisión, como integrante del Estado mexicano, al

igual que el resto de autoridades de nuestro país, tiene ciertos límites

en su actuación, cauces específicos constitucionales y legales para el

ejercicio de sus atribuciones, así como una obligación de no vulnerar

los derechos fundamentales de las personas.

Sostener la postura de que la Comisión carece de límites al

realizar sus investigaciones, es frontalmente contraria a la misma

existencia de un Estado de Derecho, al diseño de pesos y

contrapesos subyacente en nuestro texto constitucional, así como a

los derechos fundamentales, en específico, a los derechos de

legalidad y seguridad jurídica, de los que deriva el debido proceso.

3. La Comisión Federal de Competencia Económica y Marina Matarazzo de Escandón: análisis del caso concreto.

Una vez que en la presente sentencia se han delineado los

anteriores aspectos, esta Segunda Sala procede a establecer cómo

se aplican los mismos en este asunto, es decir, cuál es la

consecuencia que tales estándares generan en el caso concreto.

En este punto cabe recordar que el asunto surgió por una

concentración entre **********, U.A. y **********, S.A. de C.V., misma

que fue autorizada por el Pleno de la Comisión Federal de

Competencia Económica, dentro del expediente **********.

42


Con posterioridad surgió la filtración de documentos conocida

como “Panama papers”, misma que tuvo eco en diversos medios de

comunicación de nuestro país. Con motivo de las publicaciones de

éstos, la Comisión Federal de Competencia Económica inició el actuar

que ahora se analiza.

En efecto, a partir de la información contenida en diversas notas

periodísticas de nuestro país54, el Secretario Técnico de la Comisión

Federal de Competencia Económica dictó el oficio **********, de

veintiocho de abril de dos mil dieciséis, en el que una vez relatadas

dichas notas, estableció que en las mismas se hacía referencia a la quejosa, ante lo cual, se le requería la presentación de cierta

información.

Del análisis de dicho oficio, a la luz de los postulados

constitucionales y legales antes expuestos, esta Segunda Sala arriba

a las siguientes conclusiones:

El Secretario Técnico de la Comisión emitió el oficio dentro del

expediente ********** (cuyas siglas se refieren a “verificación de

cumplimiento de la ley”). En otras palabras, el oficio no se emitió en el contexto de uno de los procedimientos que la Ley Federal de Competencia Económica prevé para que la Comisión despliegue sus

atribuciones, sino a partir de una investigación genérica so pretexto de verificar si se ha cumplido con la legislación en la materia.

54 En específico, de “Aristegui Noticias”, “La Jornada”, “Dinero en imagen”, “Milenio” y “El Universal”.

43


En este punto, es necesario precisar que de conformidad con el

artículo 12, fracción III, de la Ley Federal de Competencia

Económica55, la citada Comisión puede realizar actos encaminados a

verificar el cumplimiento de la ley, pero tal atribución únicamente puede desplegarse a través de los procedimientos establecidos en la ley de la materia.

Es decir, no es posible advertir si la Comisión pretendía

investigar un monopolio, una práctica monopólica, una concentración

ilícita, una barrera a la libre concurrencia y a la competencia

económica, o alguna restricción al funcionamiento eficiente de los

mercados, aspectos para los cuales fue creada por el Constituyente

Permanente.

La Comisión no solamente no precisó el tipo de investigación

legal al que respondía el despliegue de sus facultades, sino que

además, requirió información a partir de un expediente genérico no previsto en ley, cuyo objeto responde a la necesidad de recabar

mayores elementos probatorios a partir de las notas periodísticas a las

que se ha venido haciendo referencia, cuya existencia no se advierte

en la Ley Federal de Competencia Económica.

Del análisis integral de dicha normativa, no se desprende que el

legislador haya dotado a la Comisión de una competencia genérica

para “verificar el cumplimiento de la ley”, sino que se listaron las

55 “Artículo 12. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones: (…)III. Practicar visitas de verificación en los términos de esta Ley, citar a declarar a las personas relacionadas con la materia de la investigación y requerir la exhibición de papeles, libros, documentos, archivos e información generada por medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, a fin de comprobar el cumplimiento de esta Ley, así como solicitar el apoyo de la fuerza pública o de cualquier autoridad pública para el eficaz desempeño de las atribuciones a que se refiere esta Ley”.

44


conductas que justamente son contrarias al artículo 28 constitucional y

a la propia ley federal –monopolios, prácticas monopólicas,

concentraciones ilícitas, barreras a la libre concurrencia y a la

competencia económica, y restricciones al funcionamiento eficiente de

los mercados–, para lo cual se previeron procedimientos de

investigación concretos.

En otras palabras, la Comisión no actuó a partir de alguno de los

procedimientos que expresamente prevé la ley de la materia y que

sirven de cauce para su actuación, sino que por el contrario, creó un procedimiento no previsto ni en la ley, ni en algún otro tipo de normativa que resultara aplicable a su actuación.

Si las atribuciones no se despliegan a partir de los

procedimientos que prevé la ley, entonces no existiría un impedimento

para que la Comisión lleve a cabo la sustanciación y resolución sin

observar las formalidades procedimentales que establece la

normativa.

Adicionalmente, cabe reiterar que el artículo 119 de la Ley

Federal de Competencia Económica permite de manera excepcional

que se requieran información, cosas o documentos a “toda persona”.

No obstante, como quedó asentado en la presente sentencia, a efecto

de que tal atribución no sea ejercida de modo arbitrario, es necesario

que se satisfagan ciertos requisitos, mismos cuyo cumplimiento no se

advierte en el presente caso.

Ello se debe a que en primer término, del oficio en cuestión no

se advierte que el Secretario Técnico de la citada Comisión haya

45


pormenorizado los motivos por los cuales, a su consideración, la

quejosa encuadraba en el supuesto normativo del numeral 119 de la

ley de la materia, esto es, que tuviera conocimiento o relación con

hechos investigados o materia de un procedimiento en trámite.

Lo anterior, toda vez que del oficio únicamente se advierte una

relatoría de las notas periodísticas, para posteriormente indicar que

las mismas hacen referencia a la quejosa y, en consecuencia, se le

requiere cierta información. El esquema contenido en el oficio no

puede satisfacer la exigencia de motivación que prevé el texto

constitucional.

Por otra parte, ciertamente son citados algunos artículos, a

manera de fundamentación del acto reclamado, pero de su análisis se

advierte lo siguiente:

- Se cita el numeral 28, párrafos décimo cuarto y vigésimo, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo,

tales numerales únicamente establecen la existencia de la Comisión

Federal de Competencia Económica, así como los principios por los

cuales se regirá su actuar.

- Adicionalmente se citan los artículos 10, 12, fracción XXVI, 119

y 126, fracciones I y II, de la Ley Federal de Competencia Económica,

mismos que se refieren a la naturaleza de la Comisión, sus

atribuciones para garantizar la libre concurrencia y competencia

económica, prevenir, investigar y combatir monopolios, prácticas

monopólicas, concentraciones ilícitas y demás restricciones, así como

para eliminar barreras a la competencia y libre concurrencia,

46


determinar el acceso a insumos esenciales, y ordenar la

desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones. De

igual forma, los numerales establecen la posibilidad de requerir

información, documentos o cosas a “toda persona”, y la posibilidad de

imponer medidas de apremio para el desempeño de las funciones que

le atribuye la ley.

- Finalmente, el oficio cita los artículos 2, fracción VIII, 4, fracción

IV, 18, y 20, fracciones XV y XVI del Estatuto Orgánico de la Comisión

Federal de Competencia Económica. Dichos numerales se refieren a

la existencia de la Secretaría Técnica como órgano encargado de

instruir y sustanciar los procedimientos que prevea la ley, las áreas

que integran a dicha Secretaría, y sus atribuciones para recabar

medios de convicción que sean necesarios en relación a los asuntos

de su competencia e imponer las medidas de apremio que sean

necesarias.

En este punto cabe señalar que de conformidad con el artículo

18 del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Competencia

Económica, el Secretario Técnico tiene a su cargo la sustanciación de los procedimientos establecidos en la normativa aplicable, lo

cual se corrobora en las fracciones IV, V, VII, VIII, IX, X, XII, XIII y XV

del artículo 20 del citado Estatuto, en el sentido de que el Secretario

Técnico tramitará los procedimientos a que hace alusión la

normativa de la materia.

Sin embargo, del análisis del propio Estatuto, en específico de

su numeral 16, se advierte que la Autoridad Investigadora de la

Comisión Federal de Competencia Económica es la encargada de

47


iniciar, sustanciar, turnar, coordinar y supervisar las investigaciones

establecidas en la ley y es parte del procedimiento seguido en forma

de juicio.

Tal situación se corrobora de la fracción II del artículo 17 del

Estatuto, en la cual se indica que corresponde al Titular de la

Autoridad Investigadora iniciar de oficio, a solicitud del Ejecutivo, o a

petición de parte, las investigaciones, por lo que emitirá los

dictámenes correspondientes y las conclusiones respectivas, recabará

para tal efecto los medios de convicción que resulten necesarios,

formulará prevenciones y citará a declarar a quienes tengan relación

con los asuntos (artículo 17, fracción VI, del Estatuto), y una vez

finalizado el ejercicio de sus funciones, remitirá a la Secretaría Técnica los expedientes correspondientes, en el momento procesal oportuno (artículo 17, fracción XXIII, del Estatuto).

Lo anterior pone de manifiesto que si bien, la Secretaría Técnica

de la Comisión Federal de Competencia Económica, tiene entre sus

facultades llevar a cabo la sustanciación de los procedimientos

previstos en la ley, lo cierto es que el inicio de las investigaciones corresponde en exclusiva al Titular de la Autoridad Investigadora.

En consecuencia, con independencia del nombre asignado al

procedimiento a partir del cual el Secretario Técnico requirió

información a la quejosa, lo cierto es que acorde al Estatuto de la

propia Comisión, dicha autoridad no tiene atribuciones para dar inicio

de alguna investigación, sino únicamente tramitar los procedimientos

legales, pues ello compete de manera exclusiva al Titular de la

Autoridad Investigadora.

48


Así las cosas, del cúmulo de artículos citados se advierte que la

Comisión Federal de Competencia Económica incumplió la exigencia

constitucional de fundamentar su actuación en preceptos aplicables al

caso concreto, pues de los mismos únicamente se advierte la

existencia y naturaleza de la Comisión, así como la sustanciación de

procedimientos, pero el Estatuto incluso es claro al señalar que se

trata de aquellos establecidos en la ley.

En suma, de ninguno de los citados numerales se advierte un

fundamento legal para el tipo de procedimiento al que dio inicio el

Secretario Técnico, aunado a que éste carece de atribuciones

normativas para iniciar con investigaciones, como ha quedado

precisado en párrafos precedentes.

Así las cosas, esta Segunda Sala advierte la actualización de un

cúmulo de transgresiones a los derechos fundamentales de la

quejosa, en tanto la Comisión Federal de Competencia Económica no

actuó de conformidad con el marco constitucional y legal que le

resulta aplicable56.

Es por lo anterior que el segundo agravio hecho valer por la

Comisión Federal de Competencia Económica en su recurso de

revisión es infundado, pues en el mismo argumentó que el oficio

signado por el Secretario Técnico dirigido a la quejosa, no implicó

ninguna vulneración a los derechos fundamentales de ésta, en tanto 56 Esta Segunda Sala no pone en tela de juicio, que los funcionarios de la Comisión hayan optado por ejercer sus atribuciones justamente para cumplir con los fines constitucionales para los cuales la misma fue creada; no obstante, en un Estado de Derecho, las “buenas intenciones” de la autoridad únicamente tienen cabida cuando se realizan a través de los cauces legales. Que la Comisión Federal de Competencia Económica actúe bajo los cauces de la Constitución y las leyes, es una exigencia mínima e indispensable en un Estado de Derecho.

49


que a su consideración el oficio se encuentra debidamente fundado y

motivado, aunado a que fue emitido a partir de las facultades que la

ley de la materia le otorga a la Comisión.

Lo infundado del agravio deriva del hecho de que, como ha

quedado precisado a lo largo de la presente sentencia, el oficio en

cuestión transgredió los derechos de legalidad y seguridad jurídica, al

no encontrarse debidamente fundado y motivado, y al no haberse

emitido de conformidad con las facultades de la Comisión Federal de

Competencia Económica, lo cual conduce a esta Segunda Sala a la

conclusión de que debe concederse la protección constitucional a la

quejosa.

Cabe agregar que si bien a consideración de la recurrente, el

oficio en cuestión consiste en un acto de molestia y no en uno

privativo de conformidad con la distinción que ha establecido el

Tribunal Pleno de esta Suprema Corte57, lo cierto es que incluso los

actos de molestia deben satisfacer ciertos requisitos para ser válidos,

en tanto se requiere que sean emitidos por una autoridad con

competencia legal para ello, en donde se funde y motive la causa

legal del procedimiento, aspectos que se reitera, no fueron satisfechos

por el acto reclamado al Secretario Técnico de la citada Comisión.

En las relatadas condiciones, lo procedente es confirmar la

sentencia recurrida y, en consecuencia, la protección de la Justicia de

la Unión, para los efectos establecidos por el Juez de Distrito, esto es,

para que el Secretario Técnico de la Comisión Federal de

57 En términos de la jurisprudencia 40/96 del Tribunal Pleno, de rubro: “ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN” (publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, julio de 1996, página 5).

50


Competencia Económica deje sin efectos las actuaciones realizadas

en el expediente ********** respecto de la quejosa; en específico, el

oficio ********** de veintiocho de abril de dos mil dieciséis por medio

del cual se le requirió diversa información.

SEXTO. Recurso de revisión adhesiva. En virtud de la

determinación adoptada por esta Segunda Sala, se declara sin

materia el recurso de revisión adhesiva interpuesto por la quejosa, al

haber desaparecido la condición a que estaba sujeto el estudio de sus

agravios.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 166/2007 de esta

Segunda Sala, de rubro: “REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA”58.

Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la

sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Marina

Matarazzo de Escandón, acorde a lo señalado en el considerando

quinto de la presente sentencia.

58 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552.

51


TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,

archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros

Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco

González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Eduardo

Medina Mora I. (ponente). Los señores Ministros José Fernando

Franco González Salas y Margarita Beatriz Luna Ramos emitieron su

voto con reservas.

Firman el Ministro Presidente y Ponente, con el Secretario de

Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

PRESIDENTE Y PONENTE

MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.

SECRETARIO DE ACUERDOS

52


LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8º, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se pública esta versión pública en la cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

53

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