ВЫБОРЫ В ГОСДУМУ-2021 С ПРЕОБЛАДАНИЕМ ...ВЫБОРЫ В ГОСДУМУ-2021 С ПРЕОБЛАДАНИЕМ ОДНОМАНДАТНЫХ ОКРУГОВ: Ï¥½ÀÏ

Аналитическая записка Фонда ИСЭПИ из цикла «Стратегия-2021»

КАКИМ МОЖЕТ БЫТЬ РЕГИОНАЛЬНЫЙ РАЗРЕЗ ПРИ СХЕМЕ 25:75 В ПОЛЬЗУ ОДНОМАНДАТНИКОВ?

ВЫБОРЫ В ГОСДУМУ-2021 С ПРЕОБЛАДАНИЕМ ОДНОМАНДАТНЫХ ОКРУГОВ:

2ВЫБОРЫ В ГОСДУМУ-2021 С ПРЕОБЛАДАНИЕМ ОДНОМАНДАТНЫХ ОКРУГОВ: КАКИМ МОЖЕТ БЫТЬ РЕГИОНАЛЬНЫЙ РАЗРЕЗ ПРИ СХЕМЕ 25:75 В ПОЛЬЗУ ОДНОМАНДАТНИКОВ?


* - в случае изменения численности избирателей к лету 2020 года в регионе в первую очередь возможна потеря одного дополнительного округа** - в случае изменения численности избирателей к лету 2020 года регион первый претендует на ещё один дополнительный округКурсивом – выделены регионы, в которых в 2021 году параллельно с выборами в Госдуму состоятся выборы в Заксобрания


Введение

Фонд ИСЭПИ начинает публикацию экспертно-аналитических материалов в рамках проекта «Стратегия-2021», посвящённых подготовке российской политической и партийно-избирательной системы к предстоящим в 2021 году выборам в Госдуму. Цель – сформировать публичное поле предметной, аргументированной политической экспертизы для СМИ, экспертного и политтехнологического сообщества, потенциальных участников и организаторов избирательной кампании по тем вопросам подготовки к выборам в Госдуму, которые уже находятся в федеральной дискуссионной повестке или должны быть дополнительно учтены в будущем.

Первый публикуемый материал посвящён обсуждаемому в СМИ и экспертном сообществе на протяжении нескольких месяцев варианту реформирования модели выборов в Госдуму, при котором доля одномандатников увеличивалась бы до 75%, а доля списочников сокращалась до 25%.

• Каким образом могло бы измениться распределение округов по регионам при новой схеме?

• Какие возможности и издержки для власти и разных групп оппозиции возникают в случае нового распределения округов по регионам с учётом электоральных тенденций 2018-2019 годов?

• Какое влияние новая схема выборов могла бы оказать на баланс территориального и политического представительства и развитие партийной системы?

Ответы на эти вопросы важны для последующего моделирования итогового институционально-политического дизайна выборов в Госдуму.


Основные выводы

При переходе на схему 25:75 число одномандатных округов увеличивается до 337, а средний размер округа (кроме малых субъектов РФ) сократится с ~500 тыс. до ~327 тыс. избирателей, не считая приписанных к округам избирателей за рубежом.

Таким образом, по сравнению с выборами 2016 года, сократится число требуемых подписей для регистрации самовыдвиженцев и кандидатов от микро-партий с ~15 тыс. до ~9,6 тыс. подписей в обычном округе (в регионах-округах с небольшой численностью подписной барьер окажется ниже). Снижение числа подписей будет важно для:

• поддерживаемых властями самовыдвиженцев, которых по каким-то причинам будет решено выдвигать не от партии (как В. Резника в Адыгее в 2016 году) или которые в проблемных для «Единой России» регионах будут идеологически плохо совместимы с правящей партией (медиа-деятели, «системные либералы», лояльные предприниматели, составившие значимую часть кандидатов власти на выборах в Мосгордуму в 2019 году);

• кандидатов от демократических сил и «внесистемной» оппозиции, так как по сравнению с 2016 годом пространство возможностей для их выдвижения от льготных партий уменьшилось (льготу сохранило только «Яблоко»; ПАРНАС утратил льготу и свернул политическую активность; «Партия Роста» и «Гражданская платформа» политически и идеологически несовместимы с «внесистемной» оппозицией; процесс смены лидерства и ребрендинга в не имеющей льготу «Гражданской инициативе» заморожен, а 2020 год для партии – последняя возможность побороться за думскую льготу);

• контрэлитных кандидатов в регионах (как, в частности, в Дагестане в 2016 году) и ресурсных кандидатов от бизнеса, если их выдвижение от парламентской оппозиции и льготных малых партий будет заблокировано (так случилось с рядом кандидатов «РППС», «Родины» и «Патриотов России» в 2016 году, тогда основным каналом выдвижения ресурсных кандидатов от бизнеса, в том числе из числа уходящих депутатов Госдумы, стала «Партия Роста»).

❶


Так как при распределении округов основной расчётной единицей является регион, то среди 112 дополнительных округов большая их часть – 61 новый округ – придётся на регионы, которые относятся к устойчиво протестной или высоко конкурентной зоне для «Единой России» (экспертная оценка на осень 2019 года). Эти регионы можно отнести к зонам возможностей для левой оппозиции (КПРФ и в отдельных регионах – ЛДПР) и, в отдельных случаях, либеральной и демократической оппозиции (Москва, Санкт-Петербург, округа на территории Екатеринбурга, Новосибирска).

Тем самым, на устойчиво протестные и высоко конкурентные регионы придётся 185 округов – более половины от нового числа округов в Госдуме (это не значит, что все округа в этих регионах будут обязательно сложными и конкурентными, а все округа в регионах «зелёной» зоны – априори неконкурентными, а говорит только о стартовом потенциале проблемности и размере зон контроля для власти, до итоговой нарезки округов и формирования линейки кандидатов). Так как у оппозиции нет кадрового ресурса, чтобы закрыть по-настоящему сильными и ресурсными кандидатами все округа, то для парламентских партий может стать выгодной стратегия «разведения» округов внутри одного такого региона и объединения вокруг наиболее проходного оппонента.

❷


Зона уверенного электорального контроля для «Единой России» при гипотетическом переходе на схему 25:75 прирастает не столь значительно, так как численность избирателей в таких субъектах РФ, как правило, невысока. Регионы, относящиеся экспертами на федеральных выборах к зонам «электоральной мобилизации» или устойчивого консервативно-провластного голосования, по новой системе получили бы только 33 новых округа. Тем самым, всего на «зелёную» группу регионов по новой схеме пришлось бы 96 округов (как и в случае с регионами конкурентной группы, это не значит, что все округа в этих регионах обязательно априори будут лёгкими).

Ещё 18 новых округов (всего их станет 56) появятся в регионах переходной группы с возможным негативным трендом. На предыдущих федеральных выборах и последних региональных кампаниях эти субъекты РФ показывали достаточно уверенные, управляемые результаты для «Единой России». Однако в них отмечалось снижение внеэлекторальных рейтингов партии, активность оппозиции (включая локальные победы на отдельных значимых территориях), и к выборам 2021 года нельзя исключать ухудшения стартовых позиций для кандидатов власти, как минимум, в отдельных округах.

Количество гарантированно победных округов важно для федерального Центра ещё и для определения траектории избрания в Госдуму «федеральных» кандидатов, которые не привязаны к конкретной территории, часто не зависят от региональных властей, но по различным причинам их присутствие в парламенте важно для федеральной власти. Это, как правило, профессиональные законотворцы, партаппаратчики, статусные возрастные политики, федеральные общественники и медиа-деятели, корпоративные или ведомственные лоббисты. Их чаще можно увидеть в партийных списках, но если списочников в Госдуме остаётся только 113, то при текущих рейтингах «Единая Россия» может рассчитывать максимум на ~50-55 списочных мандатов (для сравнения, в 2016 году «Единая Россия» провела в парламент 140 списочников).

❸


Гипотетический переход на схему 25:75 неизбежно расширит стартовое поле возможностей либеральных сил побороться за представительство в Госдуме по округам, так как в регионах с повышенной поддержкой правых партий и ассоциирующихся с ними политиков прибавится больше всего округов. Так, Москва получит не менее 7 новых округов (всего окажется 22 округа, а динамика численности населения делает столицу к осени 2020 года первым претендентом на получение ещё одного округа), Санкт-Петербург – 4 новых округа (всего окажется 12 округов), Свердловская область – 3 новых округа (всего 10 округов), Новосибирская область – 3 новых округа (всего 7 округов). В этих регионах, а также в Псковской области (появляется второй округ), либерально-демократические силы в последние годы добивались наибольших своих локальных успехов на выборах1. Резко вырастет и общее число округов в Московской области (с 11 до 18 округов).

Исходя из существующей ситуации, наблюдаемых трендов в партийной системе и отсутствия законодательной возможности создавать избирательные блоки, для либеральных сил выборы по округам в 2021 году могут иметь больший приоритет, чем выборы по партспискам. Это связано с тем, что по сравнению с 2016 годом представительство правых партий в легальном партийном поле сузилось (право выдвижения в Госдуму без сбора подписей сохранили только «Яблоко», «Партия Роста» и «Гражданская платформа», вернувшая льготу на недавних выборах в Карачаево-Черкесии, но последние две партии не рассматриваются в либеральной среде как оппозиционные), а шансы любой из них набрать более 5% голосов за партсписок в целом по России пока не просматриваются.

1. Успех «Яблока» на выборах в Мосгордуму-2019 и «демократического» блока на муниципальных выборах в 2017 году. Успехи «Яблока» и «Партии Роста» на выборах в Заксобрание Санкт-Петербурга в 2016 году, «демократического» блока на муниципальных выборах в 2017 году. Преодоление «Яблоком» барьера 5% на выборах в гордуму Екатеринбурга в 2018 году. Второе место кандидата «несистемной» оппозиции Сергея Бойко на выборах мэра Новосибирска в 2019 году с достаточно высоким результатом. В Псковской области кандидаты от «Яблока» побеждали на выборах глав МСУ, а в 2019 году – и на довыборах в областное собрание депутатов по городскому округу.

❹


Изменение числа округов позволяет власти досрочно перенарезать границы округов по всей стране, утверждённые в 2015 году федеральным законом на 10 лет. Новые границы желательно утвердить не позднее года до дня голосования, то есть осенью 2020 года. Других объективных оснований изменить границы округов хотя бы в некоторых регионах пока не просматривается, за исключением возможных единичных случаев, когда из-за динамики численности населения отдельные округа в регионе естественным образом выйдут за пределы допустимых отклонений от нормы представительства.

В 2016 году впервые во всех регионах, где это возможно по численности избирателей, был применён единый принцип «смешанной» нарезки, объединяющей часть областного центра с малыми городами и сельскими территориями. При переходе на схему 25:75 возможность для «смешанной» нарезки возникнет ещё в 15 малых регионах, где впервые появится второй округ (из таблицы видно, что в основном это зоны проблемного голосования для власти).

Однако предварительный анализ показывает, что в большинстве более крупных регионов не получится сохранить «равномерно-смешанный» тип округа, когда доля «сельских» и малогородских избирателей примерно сопоставима с долей избирателей из крупных и средних городов, с поправкой на меньшую электоральную активность последних (в 2016 году в части остро конкурентных округов именно отмобилизованные «сельские» голоса при сниженной «городской» явке обеспечили победу кандидатам «Единой России»). Это связано с тем, что во многих регионах, получающих несколько новых округов, доля сельского населения значимо ниже, чем городского, а законом установлены чёткие пределы допустимого отклонения численности округов в границах одного и того же региона. Поэтому, скорее всего, после перенарезки в крупных урбанизированных регионах вырастет число более компактных преимущественно «городских» округов (доля горожан более 65-70%), которые уже по опыту выборов в Заксобрания и горсоветы в 2018-2019 гг. являлись проблемной зоной для «Единой России», а также возрастёт значимость ресурса локальных элит на уровне отдельных городов и районов.

❺


В целом гипотетическое увеличение числа одномандатников до 337 и сокращение квоты для партсписков до 113 мест способно привести к расширению совокупного, по спискам и округам, представительства в Госдуме густонаселённых регионов, характеризующихся не слишком высокой явкой (количество гарантированных для региона «своих» одномандатников зависит не от явки, а только от числа округов в регионе), и, наоборот, сокращению представительства нацреспублик и регионов с высоко управляемым голосованием (в 2016 году из-за дисбалансов явки между регионами, а также выделения отдельных групп списка «Единой России» для каждой нацреспублики эта категория регионов получила «лишние» мандаты по спискам).

При небольшом числе мандатов, распределяемых по партспискам, для малых регионов с высокой поддержкой власти снизится потребность в искусственной мобилизации явки за «Единую Россию» по своей группе. Ведь перспектива получить в малый регион «лишний» мандат по списку при схеме 25:75 призрачна, а для победы в округе, наоборот, в ряде случаев может оказаться более эффективной стратегия «сушки явки». Предполагаемого, исходя из текущей динамики рейтингов, количества списочных мандатов для «Единой России» (50-55 мест) будет заведомо недостаточно для обеспечения гарантированного представительства в Госдуме по спискам каждому региону.

❻


Кампания 2021 года будет характеризоваться также большим количеством совмещённых выборов и задач по «сшивке» кампаний разного уровня. Одновременно с Госдумой будут избираться депутаты Заксобраний в 39 регионах, интенсивность борьбы на этом уровне выборов будет влиять на ход кампаний в округах в Госдуму. При гипотетическом переходе на новую схему 52 новых округа появятся в регионах, где параллельно развернутся кампании в Заксобрания. А всего под совмещение с выборами в Заксобрания попадут 155 одномандатных округов в Госдуму в уменьшенных размерах. Как видно из таблицы, в основном выборы в Заксобрания в 2021 году состоятся в тех регионах, которые отнесены в проблемную группу для «Единой России».

В зависимости от ситуации в регионе, это может как создать зону для потенциальных договорённостей и размена между региональными властями и оппозицией (отказ оппозиции от серьёзных претензий на часть думских округов в регионе в обмен на несколько дополнительных мандатов в Заксобрании), так и оказаться предпосылкой к усилению конкурентности на выборах обоих уровней и рискам сквозного «опрокидывающего» голосования, как случилось в 2019 году в Хабаровском крае (если оппозиция, прежде всего КПРФ или в отдельных регионах ЛДПР, сформирует сильные команды одномандатников в Заксобрание, чьи кампании будут усиливать кампанию партийного одномандатника в Госдуму, и наоборот).

❼


В целом переход на модель 25:75 снизил бы значимость партий и партийного ресурса, но не избавил бы выборы в Госдуму целиком от конфликтной федеральной программно-политической рамки, как если бы выборы проходили только по округам.

При сокращении доли мест для списочников до 25% партиям второго эшелона (все, кроме «Единой России», КПРФ и ЛДПР), претендующим на преодоление барьера 5%, логичнее отказываться от «федеральных десяток», чтобы мотивировать региональные группы вести кампанию партсписка на местах в расчёте на улучшение общероссийского результата. Однако отказ от заполнения всей общефедеральной части списка лишит «статусных» кандидатов гарантированного проходного места даже в случае попадания партии в Госдуму. Вероятно, при схеме 25:75, за исключением трёх крупных партий с устойчиво высокими рейтингами («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР), остальным будет сложнее привлечь ресурсы на кампанию всего партсписка, а не только перспективных одномандатников в удобных регионах.

Поэтому можно ожидать, что при резком сокращении числа списочных мандатов возникнут предпосылки к переходу на систему с тремя крупными парламентскими партиями, имеющими представительство в Госдуме по партспискам, и несколькими «партиями мажоритариев» (включая балансирующую сейчас на границе проходного барьера «Справедливую Россию»), которые, вероятнее, получат представительство в Госдуме только через одномандатные округа. Но формальное представительство разных общественно-политических сил в Госдуме по схеме 25:75 должно оказаться более широким, чем по модели 50:50, за счёт локальных успехов самовыдвиженцев и кандидатов малых партий, а в отдельных случаях – возможно, «контрэлитных популистов» и даже «технических» кандидатов.

❽


Ключевые исходные допущения и пояснения

Стартовая экспертная оценка «сложности региона» приводится для выборов, в которых участвует партсписок и бренд «Единой России», что задаёт как стартовый потенциал, так и антирейтинг для кандидата от правящей партии. Однако при голосовании в одномандатном округе немалую роль играет сама личность кандидата, которая может нивелировать негативное отношение к партийному бренду или стать «локомотивом» для всего партсписка на территории (либо кандидат может вовсе позиционироваться как самовыдвиженец, не связанный ни с какой из партий). Этот фактор возможно учесть только при индивидуальном анализе ситуации в конкретных округах и позиций конкретных действующих депутатов и новых кандидатов.

Предлагаемая классификация регионов по 5 категориям приводится по состоянию на осень 2019 года и основана на внешней экспертной оценке уровня социально-политической конфликтности в регионах, их электоральной управляемости, результатов значимых выборов в них для «Единой России» и оппозиции в новую электоральную эпоху – в период после принятия решения о повышении пенсионного возраста (в том числе по одномандатным округам, сформированным на выборах Заксобраний в границах городов).Однако в значительной части регионов в 2020 году пройдут крупные избирательные кампании, возможны перестановки в губернаторском корпусе, что может стать основанием для перевода некоторых регионов в другую категорию.

Для федерального Центра вопрос легитимности выборов в Госдуму-2021 окажется не менее значимым, чем на предыдущих выборах, а административный ресурс «Единой России» и нового губернаторского корпуса может оказаться слабее, чем в 2016 году. В частности, многие губернаторы в последние два года сами дистанцируются от «Единой России», в 2019 году «Единой России» не разрешалось использовать образ Владимира Путина на выборах в регионах и пока не видно предпосылок к тому, чтобы партия с выросшим антирейтингом смогла активно воспользоваться «президентским зонтиком» на выборах через два года. В свою очередь, парламентская оппозиция уже приспособилась к смешанной системе на выборах разных уровней и нарастила число собственных одномандатников в Заксобраниях (прежде всего, КПРФ), которые становятся очевидными кандидатами на выдвижение в думском округе в конкурентных регионах. Федеральный Центр, в свою очередь, после «приморского эксцесса» 2018 года уделяет повышенное внимание вопросу чистоты выборов и общественного восприятия их результатов. На выборах в Заксобрания в последние два года в специфических регионах «электоральной мобилизации» наблюдалось некоторое отступление от прежних рекордных показателей явки и поддержки правящей партии. В связи с этим в анализе не учитывался ресурс чреватой скандалами гипотетической «сверхмобилизации» на выборах в отдельных регионах из протестной зоны, как это произошло, например, на муниципальных выборах в Санкт-Петербурге в 2019 году.

Появление новых округов в регионе, отнесённом к «красной»/«зелёной» категории, вовсе не означает, что все новые округа в этом регионе автоматически окажутся в «красной»/«зелёной» зоне. Отнесение региона в ту или иную группу говорит лишь о стартовых позициях бренда «Единой России» и кандидатов от партии в этом субъекте в целом. В случае реформы многое будет зависеть от итоговой нарезки округов, причём чем больше новых округов в регионе появляется – тем шире возможности у власти для управления их границами. Например, при нарезке можно попытаться «размазать» протестные территории по всем округам в одном регионе или, напротив, пойти по пути создания в одном регионе нескольких гарантированно неконкурентных, логистически сложных для оппозиции зон и одновременно двух-трёх остроконкурентных округов-«ловушек», куда все оппозиционные партии стянут свои основные силы и ресурсы. В некоторых протестных регионах с высокой долей городского населения, наоборот, «размазать» сложные территории в принципе невозможно (например, в Новосибирской и Омской области с городами-«миллионниками» придётся возвращаться к нарезке с одним-двумя чисто «сельскими» округами и остальными преимущественно или полностью «городскими» округами, как в них и было до 2015 года). В отдельных крупных консервативных регионах высоко управляемого голосования при новой нарезке, в свою очередь, неизбежно появление компактных «городских» проблемных округов (например, в Краснодарском крае и Ростовской области).

1 2 3 4

Более детальный анализ необходимо проводить на примере конкретных регионов в случае осуществления реформы.

Documents

ВЫБОРЫ В ГОСДУМУ-2021 С ПРЕОБЛАДАНИЕМ ...ВЫБОРЫ В ГОСДУМУ-2021 С ПРЕОБЛАДАНИЕМ ОДНОМАНДАТНЫХ ОКРУГОВ: Ï¥½ÀÏ