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REGULACIÓN Y LIBRE COMPETENCIA: EL SERVICIO DE ASEO DE BOGOTÁ
REGULATION AND FREE COMPETITION: THE SANITATION SERVICE AT BOGOTA
Juan Manuel Monroy Barragán y Juan David Pachón Baena
FCE
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Nº 75Diciembre 2014
Econografos
Econografos Escuela de Economía Nº 75
Diciembre 2014
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá - Facultad de Ciencias Económicas
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REGULACIÓN Y LIBRE COMPETENCIA: EL SERVICIO DE ASEO
DE BOGOTÁ1.
Juan Manuel Monroy Barragán, Juan David Pachón Baena2
Resumen
En este documento se analizan los esquemas público y privado del servicio domiciliario de
aseo de la ciudad de Bogotá en materia de tarifas, eficiencia e impactos sociales. Además,
se hacen sugerencias de política para una organización adecuada del sistema de aseo.
Palabras clave: Libre competencia, servicio domiciliario, aseo, oligopolio, regulación.
Clasificación JEL: D63, D82, H41, H42, L13, L32, L51.
1 Elaborado como producto del seminario de Economía y Regulación de los Servicios Públicos dictado por el
Profesor Raúl Ávila Forero. 2 Estudiantes de economía Universidad Nacional de Colombia. Correos: [email protected],
[email protected], respectivamente.
Juan Manuel Monroy Barragán y Juan David Pachón Baena
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REGULATION AND FREE COMPETITION: THE SANITATION
SERVICE AT BOGOTA
Juan Manuel Monroy Barragán, Juan David Pachón Baena
Abstract
In this paper the public and private schemes of sanitation domestic service in Bogota are
analyzed. The analysis is focused on tariffs, efficiency and social impacts. Also, this paper
suggests policies for an adequate organization of sanitation domestic service in Bogota.
Key words: Free competition, domestic service, sanitation, oligopoly, regulation.
JEL Code: D63, D82, H41, H42, L13, L32, L51.
Vicerector GeneralJorge Iván Bula Escobar
RectorIgnacio Mantilla Prada
Facultad de Ciencias Económicas
DecanoJosé Guillermo García Isaza
VicedecanoRafael Suárez
Centro de Investigaciones paraEl Desarrollo CID
DirectorManuel José Antonio Muñoz Conde
Escuela de Economía
DirectorÁlvaro Martín Moreno Rivas
Coordinador Programa Curricular de EconomíaRaúl Chamorro Narváez
SubdirectoraVilma Narváez
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID Escuela de Economía
La Colección Econografos considera para publicación manuscritos originales
de estudiantes de pregrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad Nacional de Colombia, que hayan sido propuestos, programados,
producidos y evaluados en una asignatura, en un grupo de estudio o en otra
instancia académica.
Econografos Escuela de EconomíaISSN 2011-6292
Econografos FCE puede ser consultada en el portal virtual:
http://www.fce.unal.edu.co/publicaciones/
Director Centro Editorial-FCE
Álvaro Zerda Sarmiento
Equipo Centro Editorial-FCE
Nadeyda Suárez Morales
Pilar Ducuara López
Jesús David Suárez Sosa
Contacto: Centro Editorial FCE-CID
Correo electrónico: [email protected]
Este documento puede ser reproducido citando la fuente. El contenido y la forma del presente
material es responsabilidad exclusiva de sus autores y no compromete de ninguna manera a la
Escuela de Economía, ni a la Facultad de Ciencias Económicas, ni a la
Universidad Nacional de Colombia.
FCE EconografosFCE Econografos
Juan Manuel Monroy Barragán y Juan David Pachón Baena
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Contenido
• Introducción………………………………………………………………………………..6
• Generalidades e historia de la prestación del servicio público de aseo en la ciudad de
Bogotá……………………………………………………………………………………….7
• Estatización y privatización, miradas desde la teoría…………………………….11
• Esquema tarifario y de regulación en el servicio de aseo en Bogotá……………………..13
• La regulación……………………………………………………………………...13
• Esquema Tarifario……………………………………………………………………………………………..14
• Problemas identificados. ………………………………………………………………………………….16
• Bogotá y la regulación en tiempos de crisis……………………………………………………….17
• Evaluación del esquema público de aseo en la ciudad de Bogotá (2012-2014)………….17
• Impacto social…………………………………………………………………….19
• Tarifas…………………………………………………………………………….21
• Eficiencia…………………………………………………………………………23
• Conclusiones y recomendaciones………………………………………………………...24
• Bibliografía……………………………………………………………………………….27
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Introducción
Hacia diciembre de 2012 el alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, tomó la decisión de estatizar
el servicio domiciliario de aseo argumentando que los operadores privados de aseo estaban
generando riesgos medioambientales y colocando tarifas muy altas para los consumidores.
Este evento produjo la generación de la empresa pública Aguas de Bogotá. Pero cuando el
esquema entró en vigencia hacia el 18 de diciembre del mismo año, hubo una crisis
sanitaria en la ciudad de Bogotá. Este escenario generó que la Procuraduría General de la
Nación destituyera al alcalde por la crisis y por no respetar el principio de libre
competencia. Sin embargo, tiempo después, el alcalde siguió en su cargo. Finalmente, en
septiembre de 2014, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), ordenó al gobierno
distrital eliminar el actual modelo de basura.
En esta coyuntura, es de especial interés analizar los argumentos económicos que están
detrás de esta decisión y demostrar su validez, dada la importancia que tiene el servicio
domiciliario de aseo en la ciudad de Bogotá. Por esta razón, el principal objetivo de este
trabajo es dar sugerencias en materia de política, haciendo especial énfasis en la mejor
manera de prestar el servicio en materia de calidad, bajas tarifas, eficiencia y equidad.
El trabajo está dividido en tres secciones. En la primera, se mira de forma breve los
principales esquemas de prestación del servicio que ha habido desde la segunda mitad del
siglo pasado hasta la actualidad, con la finalidad de detectar cuáles han sido los problemas
más visibles de los esquemas público y privado de la prestación del servicio. En la segunda
sección, se describe los mecanismos tarifarios y de regulación del servicio de aseo. En la
tercera sección se evalúa el impacto que ha tenido el actual sistema de aseo en tres frentes:
lo social, en materia de tarifas y en materia de eficiencia. Finalmente, se concluye y se
hacen recomendaciones en materia de política para el próximo esquema de prestación del
servicio.
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1. Generalidades e historia de la prestación del servicio público de
aseo en la ciudad de Bogotá.
El servicio público domiciliario de aseo es aquel que cumple las funciones correspondientes
de recolección de residuos sólidos generados por los hogares, establecimientos públicos y
comerciales, escuelas, centros deportivos y demás sitios en donde se generan dicho tipo de
residuos (CRA, 2005). Las funciones que debe desempeñar este servicio son: la
recolección, el transporte, el barrido, limpieza de vías y de áreas públicas; corte de césped,
poda de árboles en las vías y áreas públicas; transferencia, tratamiento, aprovechamiento,
disposición final y lavado de áreas públicas (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
2013).
Los principios fundamentales de la prestación del servicio de aseo, de acuerdo al decreto
2981 de 2013 son la prestación eficiente y continua del servicio para toda la comunidad,
calidad y cobertura; la obtención de economías de escala; garantizar la participación de los
usuarios en la gestión y fiscalización del servicio; fomentar el aprovechamiento; minimizar
y mitigar el impacto en la salud y en el medio ambiente.
Dada la importancia que tiene el servicio para las personas, se debe resaltar que al igual que
en los servicios públicos domiciliarios, funciona bajo estructuras de mercado imperfectas
en el caso de las tarifas del servicio, debido a las economías de escala y a la subaditividad
de costos (Lasheras, 1999). No obstante, la libre competencia se puede llevar al servicio en
materia de prestación de éste. Sin embargo, en el primer caso se hace imperativa la
intervención del Estado para establecer tarifas que permitan obtener a los usuarios del
servicio un servicio de bajo costo y de buena calidad; además, el Estado puede intervenir
como prestador del servicio.
En materia de esquema tarifario del servicio de aseo3, éste funciona bajo el esquema de
subsidios cruzados. Es decir que en el caso de Bogotá, los estratos 1, 2 y 3 tienen un
subsidio que les es descontado de sus facturas que son compensados por sobrecargos en las
3 La forma en la que se calcula la tarifa de aseo y la normativa que la regula se trata con más profundidad en
la sección 2 de este trabajo.
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facturas de los estratos 5 y 6. Finalmente, el estrato 4 no paga de más pero tampoco recibe
subsidios.
Además, en la operación del sistema de aseo en Bogotá, se identifica que la ciudad se
divide en Áreas de Servicio Exclusivo (ASE’s), para aprovechar de esta forma las
economías de densidad presentes en la prestación del servicio. La ciudad está dividida en
seis ASE’s, resumidas en la tabla 1.
Tabla 1. Áreas de Servicio Exclusivo en Bogotá por localidad.
ASE LOCALIDADES
1 Suba y Usaquén
2 Fontibón y Engativa
3 Santa Fe, Chapinero, Barrios Unidos, La
Candelaria, Teusaquillo y Mártires
4 Tunjuelito, Puente Aranda y Ciudad Bolívar
5 San Cristóbal, Usme, Nariño y Rafael Uribe
Uribe
6 Kennedy y Bosa
Fuente: elaboración propia en base a la resolución 25036 del 21 de abril de 2014 de la SIC
En la tabla 2 se resumen las generalidades de los componentes de la cadena de valor del
servicio público de aseo. Se destaca que todos los componentes de la cadena de valor a
excepción de la disposición final presentan economías de densidad, queriendo decir que es
más eficiente que sólo una entidad preste el servicio en las distintas partes que conforman
el territorio. Además, la disposición final, presenta altos costos hundidos y economías de
escala.
Juan Manuel Monroy Barragán y Juan David Pachón Baena
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Tabla 2. Generalidades de los componentes de la cadena de valor de la prestación
del servicio de aseo.
Componente de la cadena de valor Generalidades
Recolección y transporte Bien semipúblico, debido a su
rivalidad pero no existe exclusión
de su consumo
Existencia de economías de
densidad
Tiene bajos costos hundidos
No tiene almacenabilidad, pues el
transportador no obtiene economías
importantes al usar equipos sin
plena capacidad.
Barrido y Limpieza Es un bien público al no ser ni rival
ni excluible.
Imposibilidad de exclusión
No tiene costos hundidos
Existencia de economías de
densidad
Disposición final Es un bien semipúblico
Presenta altos costos hundidos
Presencia de altas economías de
escala
Es un monopolio natural por las
barreras de entrada que se
presentan: altos costos hundidos,
economías de escala y los
requisitos ambientales y técnicos.
Fuente: elaboración propia a partir de la resolución 25036 del 21 de abril de 2014 de la SIC.
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En el caso particular de la ciudad de Bogotá se ha podido apreciar ambos esquemas de
intervención estatal en el servicio público del aseo. Para no hacer un gran énfasis en este
tema, solo se lidiará con la prestación del servicio desde la constitución de la Empresa
Distrital de Servicios de Bogotá hasta la actualidad de forma breve.
La EDIS fue una entidad estatal constituida por el acuerdo 30 del 9 de Diciembre de 1958.
La entidad se encargaba de la gestión de residuos, pero después expandió sus servicios en
lo referente al acueducto y alcantarillado. Durante el período comprendido entre las
décadas de los 60 y 80 del siglo XX, la demanda por el servicio se acrecentó; fenómeno
causado por el crecimiento de la población y el cambio en los patrones de consumo de los
habitantes de la ciudad. Esto produjo un severo incremento en el volumen de los residuos
llegando a las 5000 toneladas diarias a finales de la década de los 80. El aumento de la
demanda, junto al creciente endeudamiento producido por los costos de expansión de la
entidad; el incremento del pasivo pensional de la entidad; los costos producidos por los
proyectos de construcción del relleno sanitario Doña Juana y la planta de transferencia de
Protecho; las interferencias de orden político sobre la gestión de la entidad, conllevaron a la
ineficiencia en la prestación del servicio (León Paime, 2006).
El 31 de Octubre de 1988 se llegaría a un punto de crisis en la EDIS, cuando se declaró la
emergencia sanitaria en la ciudad, pues la entidad no pudo atender el servicio en el
noroccidente y suroccidente de Bogotá. Como consecuencia de este evento, la ciudad se vio
obligada a contratar con Ciudad Limpia, Aseo Capital y Lime, entidades de origen privado
(Íbid, 2006). De esta forma, el sector privado empezó a prestar el servicio de aseo.
Finalmente, con la constitución de 1991 y principalmente con la ley 142 de 1994 se liquida
el esquema público de aseo de la ciudad de Bogotá para pasar a un esquema privado del
servicio. Como se muestra en el gráfico 1, la distribución del servicio muestra que Lime
tenía la mayor participación prestando el servicio a 41% de los usuarios; le seguía Aseo
Capital con el 26% de los usuarios del servicio; en tercer lugar iba Ciudad Limpia con el
21% de los usuarios; y finalmente, Atesa con la menor participación, tenía un 12% de
participación.
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Gráfica 1. Cuota de participación de cada prestador privado en el servicio de aseo
antes del 18 de Diciembre de 2012.
Fuente: SIC (2014)
Sería de este modo, hasta la llegada del alcalde Gustavo Petro, quién mediante el decreto
564 de 2012, acabaría con el contrato de prestación de las entidades privadas;
constituyendo la empresa Aguas de Bogotá e implementado el programa de aseo “Basura
Cero”, aduciendo que “existían mafias, tarifas exageradas y contaminación ambiental” (El
Espectador, 2013).
Finalmente, hacia septiembre de 2014, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC),
dio un plazo de seis meses para desmontar el esquema de aseo de la ciudad, argumentando
que violaba el principio de libre competencia “en el marco de la creación, implementación
y puesta en marcha del actual esquema de recolección de basuras en Bogotá” (Mercado de
Dinero, 2014)
1.1 Estatización y privatización, miradas desde la teoría.
En general, se puede apreciar, en la prestación del servicio público de aseo, argumentos
para la privatización o la estatización de éste. Los argumentos para la privatización, se
sintetizan en base a lo expuesto por Beato (1997). De acuerdo a la autora, existe un círculo
26%
41%
12%
21%
Cuota de participación de cada prestador
Aseo Capital
Lime
Atesa
Ciudad Limpia
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vicioso de ineficiencia en la prestación de los servicios públicos que en este caso particular
está compuesto por:
Precios: Un esquema público se caracteriza por presentar precios insuficientes para
cubrir los costos de proveerlo. En el caso particular de Bogotá, durante el período de
la EDIS, se implementó un aumento de las tarifas del servicio para respaldar los
costos en los que estaba incurriendo la entidad. En el caso de “Basura Cero”, la
Superintendencia Financiera, advertía que la entidad de Aguas de Bogotá estaba
incurriendo en pérdidas de $33.521 millones (El espectador, 10 de diciembre de
2013).
Excesos de personal: Esto genera altos costos laborales, haciendo especial énfasis
en las pensiones. En el caso particular de la EDIS, una de las causas por las cuales
entro en crisis fue el alto pasivo pensional que tenía que atender.
Gestión politizada: Esto se evidencia en la poca duración de los planes de gestión de
las entidades. En el caso de la EDIS, existía una alta rotación de las planas
directivas de la EDIS, lo que mostraba el poder de ciertos grupos políticos (León
Paime, 2006)
En el caso en donde el prestador del servicio es una empresa privada, se pueden apreciar los
siguientes problemas analizados por Lasheras (1999), dado que los servicios públicos están
regulados por el Estado:
Selección adversa: Las empresas al saber que el Estado no conoce su función de
costos, tienen incentivos a dar información falsa, para que de este modo, el
regulador ponga unos precios más altos y de esta forma, las empresas se lleven el
excedente del consumidor.
Riesgo moral: Estos se dan si el regulador no da una tarifa que las empresas
consideren pertinente, éstas tienen incentivos a prestar un servicio de inferior
calidad para disminuir sus costos y aumentar sus beneficios.
Problema de principal-agente: En el caso de la prestación del servicio de aseo, es
cuando el Estado contrata con los operadores privados, para proveer un servicio de
calidad y barato, sin embargo, los privados no tienen incentivos para cumplir con
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estos objetivos y pueden causar el aumento de las tarifas para obtener mayores
ganancias.
Un ejercicio opuesto al de estatizar implica convertir en un mercado a un monopolio del
sector público en uno privado; puede mostrarse que lo anterior no provee incentivos sobre
la utilidad de las firmas para operar eficientemente, hacer inversiones apropiadas o
responder a las demandas del consumidor. Aquí el papel del regulador resulta esencial pues
puede crear las condiciones en pro de la eficiencia. Sin embargo normalmente se comenta
que el sector público está blindado de incentivos por la competencia en los mercados de
capital, trabajo y demás, apunta constantemente al corto plazo obedeciendo a grupos de
interés y finalmente los dirigentes de dichas firmas no pueden eludir concentrarse en seguir
los criterios de rendimiento de la utilidad de la firma pues los verdaderos dueños, los
contribuyentes, piensan en términos del bienestar general. (Rees, 1997).
De cierta manera el estudio de Rees, (1997) apunta a desmitificar la fuerza teórica que le
atañe al sector privado el rótulo de mejor y más eficiente asignador de recursos. El
argumento central está en que la privatización per sé no trae mejoras en eficiencia, la
importancia recae en las características de las políticas antes y después de privatización. De
esta manera el cómo se privatiza, la estructura competitiva del sector, el tipo de empresa
privatizada y el régimen regulatorio post-privatización, son elementos determinantes a la
hora de procurar la eficiencia sectorial.
Si bien podríamos pensar en la importancia de la competencia, es fundamental especificar
las características que en determinado sector las propician. Más allá del mito del sector
privado, el caso de Bogotá después del decreto 564 hace de la prestación del servicio de
recolección de basuras una estructura mucho más fijadora de precios.
2. Esquema tarifario y de regulación en el servicio de aseo en Bogotá
2.1.La regulación.
Se presta el servicio de aseo con el fin de evitar problemas de salud pública. Para ello, la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), en base a políticas
de orden nacional, enfrenta el reto de garantizar tanto la cobertura como la continua
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prestación del servicio. Sin embargo, existen tareas específicas dentro de las cuales debe
evitarse la proliferación de vectores y condiciones que propicien la transmisión de
enfermedades; la contaminación de aire, suelo o agua; la existencia de olores, polvo y otras
molestias e incluso la contaminación visual.
Durante los años 2004 y 2005 se expidieron marcos regulatorios que respaldan las
condiciones del sector incluyendo el desarrollo balanceado de los criterios tarifarios y
criterios de eficiencia en la prestación del servicio (CRA, 2006). Tales son los casos de la
Resolución CRA 287 de 2004 y las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005. En general se
incentiva a que los operadores especializados participen en la prestación del servicio bajo
criterios de calidad y cobertura. El resultado implicó un aumento considerable en la oferta
de empresas modernas en el país.
La regulación se clasifica entre regular la prestación del servicio de aseo en suelo urbano y
vigilar el suelo rural. La diferencia se da porque existen naturalezas diferentes de
economías de densidad y continuidad además de la formación del precio. El tamaño del
mercado se divide en la recolección y transporte, el transporte por tramo excedente y la
disposición final.
2.2.Esquema tarifario.
La tarifa del servicio de aseo para residuos ordinarios, antes del cambio del modelo de aseo
en Bogotá, estaba definida por la comisión de regulación de Agua Potable y Saneamiento
Básico (CRA) quien mediante la resolución 351 de 2005 contaba con criterios absolutos de
fijación tarifaria. La fórmula tarifaria para el cálculo de los costos máximos del servicio de
aseo se asignaba de acuerdo a un costo fijo medio de referencia y un costo variable medio
de referencia. Luego de determinar y actualizar los costos, se procedía a calcular las tarifas
con la subsecuente discriminación de subsidios.
Dicha metodología establece que el precio que se define es un precio definido que
representa un precio máximo o precio techo. Significa que el operador del servicio de aseo
al establecer sus costos y si estos están por debajo del valor techo, puede trasladar esta
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eficiencia al usuario. Entonces se debe ser eficiente para no trabajar con costos superiores a
los permitidos (CRA, 2005).
Es debido mencionar que las tarifas dependen del tamaño del mercado (recolección y
transporte, transporte por tramo excedente y disposición final), distancia al sitio de
disposición, la adopción del techo tarifario, los subsidios y finalmente la cooperación de los
municipios en el marco de la regionalización.
El costo fijo medio de referencia, el cual es independiente de la producción, se refiere a
todos los conceptos de comercialización y de barrido y limpieza. Los costos de
comercialización se refieren a todos aquellos asociados a facturación, atención al usuario y
campañas educativas mientras que los de barrido y limpieza, por el contrario, el costo
variable medio de referencia, dependiente de la producción, incluye la recolección y
trasporte, el transporte excedente y el tratamiento y la disposición final de los residuos.
Lo anterior repercute en un incentivo al receptor en la medida en que el costo de
tratamiento y disposición final es menos rentable justo al aumentar las toneladas recogidas.
En tal dirección la fórmula tarifaria está dada por la ecuación [1] en donde TRF es el costo
de manejo del recaudo variable, TBL el costo de barrido y limpieza de vías, TRT el costo
de recolección y transporte, el TTE el costo de transporte por tramo excedente y TDF el
costo de tratamiento y disposición final.
La actualización de costos obedece al ajuste por inflación del IPC y de productividad el
cual define el precio techo. El factor fi, representa el carácter del subsidio. Este es positivo
cuando constituye una contribución. El estrato 4 y los establecimientos oficiales no tienen
subsidio ni contribución pero los estratos 1, 2 y, 3 reciben aportes realizados por los
estratos 5 y 6.
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Finalmente, la facturación del servicio se hace de forma conjunta, es decir que el cobro por
el servicio de aseo se hace con la factura del servicio de acueducto y alcantarillado. Este
modo de facturación tiene como objetivo eliminar el problema del polizón o free-rider,
pues al ser el servicio de aseo indispensable en materia de salubridad pública se va a seguir
prestando el servicio independientemente de que este se pague o no (Superintendencia de
Industria y Comercio, 2014, págs. 45-46)
La intervención Distrital permitió un cambio en la tarifa. Dicho cambio permite que se
determine un pago fijo a cada operador según determinados criterios.
2.3.Problemas identificados.
De alguna manera los agentes funcionan en base a los mecanismos legales que les permite
o no cumplir con los propósitos del regulador. Un informe de la CRA (2013) establece un
claro comparativo entre las metas tarifarias y los resultados obtenidos. En este frente se
encuentra que no existe una cobertura total, pues la cobertura tendría que estar en un
100%, sin embargo se observa que para el 2011, 24 de los 31 Departamentos tenían una
cobertura menor al 80%. En Bogotá la cobertura no es total al existir barreras de
recolección en barrios marginados.
Otro aspecto importante en donde se evidencia que no existen suficientes incentivos para
cumplir en calidad con la prestación del servicio de aseo. La meta del regulador consistía en
que se cumpliera la frecuencia mínima de barrido y limpieza de dos veces por semana, aun
así, para el 35% de los suscriptores, la frecuencia de barrido y limpieza es menos a la meta
para enero de 2013.
Existe un tercer factor fundamental para el desarrollo de un modelo analítico el cual
proponemos. Se trata de las condiciones del funcionamiento de los mecanismos de
mercado. En particular, el regulador concebía metas cercanas a la libre entrada y salida de
firmas y el establecimiento de un precio techo con el fin fundamental de generar incentivos
de competencia por el precio. El resultado justo en el periodo regulatorio para una muestra
de 35 empresas en 17 municipios permite observar la presencia de monopolios, duopolios y
oligopolios. Otro resultado importante presentado por la CRA (2013), en base al SIU de
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2011 muestra que no hay rivalidad por el precio y que los agentes o prestadores del servicio
simplemente asumen el precio techo.
2.4. Bogotá y la regulación en tiempos de crisis.
La corte constitucional mediante la sentencia T-24 del 2003 obligó a la administración
distrital a cumplir con los criterios administrativos con el fin de hacer de la población de
recicladores miembros activos en la prestación del servicio de aseo en Bogotá. Esta
sentencia no fue atendida por las administraciones siguientes a su expedición y dado el
plazo establecido por la corte, la alcaldía bogotana optó por una decisión de política que
determinaría en gran parte la estructura del sector de saneamiento básico para Bogotá.
Vale la pena resaltar que los esfuerzos del regulador por hacer de este mercado uno
dinámico y sin monopolios tuvo un impacto marginal. Bien es cierto que las empresas
prestadoras del servicio poseían cierto poder de mercado aun cuando se sometían a un
formado régimen tarifario. Fue así como la alcaldía de Bogotá mediante el decreto 564 de
2012 dio vida a un nuevo esquema en el mercado. El artículo 6 del decreto 564 le brinda
potestad a la empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá para coordinar la prestación
del servicio, estamos hablando la entrada al mercado de una empresa oficial: aguas de
Bogotá.
Los retos de firma de lo anterior supusieron una capacidad operativa e instalada que no fue
suficiente, el propio alcalde anunció la necesidad de contar con 435 conductores, 871
operarios, 56 supervisores y 12 coordinadores para la recolección de basuras. Hechos que
quedaron cortos y sumieron a la ciudad en una crisis sanitaria que traería consecuencias no
solo desde el punto de vista económico.
3. Evaluación del esquema público de aseo en la ciudad de Bogotá (2012-
2014).
El 18 de diciembre de 2012, entró en vigencia el esquema de aseo denominado Basura
Cero. Este tenía dos propósitos: Incluir a la población recicladora de la ciudad y estatizar el
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servicio de aseo de Bogotá. Esto tendría como consecuencia última la reducción de la tarifa
del servicio de aseo en la ciudad. Sin embargo, y pese a que estos objetivos son deseables
desde el punto de vista social y económico, se debe abordar esta situación con más cuidado.
Por eso, esta sección se enfoca en analizar los impactos sociales y económicos que ha
tenido el esquema en la capital del país.
Sin embargo, antes de hacer este análisis, se lidia primero con los principales cambios
asociados con el nuevo modelo de prestación de aseo en la ciudad. En primer lugar, se
resalta la pérdida de participación en el mercado por parte de los operadores privados. Esto
es producido por una razón: Al principio, se pretendía que la empresa Aguas de Bogotá
controlara el 100% de la prestación del servicio público de aseo, sin embargo, por la crisis
medioambiental sucedida cuando entró en vigencia el nuevo esquema, se volvió a contratar
a los operadores privados. Como se aprecia la gráfica 2, de las seis ASE’s, la empresa
pública opera en tres y las empresas privadas se reparten en las otras tres. Un detalle que
cabe destacar es la desaparición de Atesa como prestador del servicio.
Gráfica 2. Prestación del servicio de aseo en Bogotá por zona, localidad y prestador en
el esquema actual de prestación del servicio de aseo en Bogotá.
Fuente: Caracol Radio
Un segundo cambio en la prestación del servicio de aseo está en las utilidades y en las
formas de pago a los operadores privados. Las utilidades de los prestadores privados del
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servicio de aseo disminuyeron, pasando de 113 mil millones de pesos a 106 mil millones de
pesos. Sin embargo, debido a la nueva forma de contratación de los operadores privados,
éstos ya no reciben un porcentaje de la tarifa total recaudada sino un pago mensual por la
prestación de los servicios de aseo (Ardila, 2013).
Con este panorama, se abordará el problema de la prestación del servicio de aseo desde tres
enfoques: un panorama social que muestra la importancia de incluir a las familias
recicladoras, pero a su vez muestra el detrimento sobre los recursos públicos, un panorama
de tarifas que evalúe cual ha sido el impacto de las tarifas del esquema público sobre las
tarifas promedio de la prestación y finalmente un componente de eficiencia que aborda
costos y prestación del servicio.
3.1.Impacto social.
Una de las motivaciones de la alcaldía para cambiar el sistema fue la cercanía del
vencimiento de las exigencias hechas por medio de la sentencia de la corte constitucional
colombiana. La sentencia fue clara en respaldar la inconclusión de la población recicladora.
El nuevo sistema incluye a un número importante de recicladores que se calculan en
20.643. Se ha identificado que las rutas establecidas para los recicladores cubren tan solo el
40,5% del área de la ciudad, sin embargo este sistema es un referente de cambio en el nivel
de bienestar de algunas familias que estaban marginadas del mercado de aseo.
El cambio en el modelo de aseo supuso establecer nuevos contratos con los operadores
privados. Las nuevas condiciones fijan pagos mensuales por la prestación del servicio, ya
no serán remunerados con un porcentaje según la tarifa pertinente, lo que disminuye de
cierta forma el riesgo de firma. Algunas otras eventualidades del nuevo contrato incluyen el
no pago de la facturación, el cual correrá por cuenta del distrito y otro elemento sustancial
permite que dichos operadores privados ya no hagan inversiones en maquinaria y equipo, es
decir que no establece rigurosidad alguna sobre la renovación de la flota. Sin embargo, los
cálculos evidencian que los privados dejaron de recibir 7 mil millones de pesos por la
prestación del servicio en un mercado en donde la utilidad de estas empresas era
aproximadamente del 40%. (Ardila, 2013)
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¿Se tradujo esta intervención en una mejora tarifaria? Pues bien, para agosto de 2013 se
anunció una efectiva reducción tarifaria del orden del 23,9%, reducción que superó las
expectativas en algo más de 3,9%, esta cifra se ajustaría gradualmente hasta llegar a un
11%. La importancia de una reducción tarifaria permite que las restricciones
presupuestarias de los ciudadanos se ajusten de manera positiva, gracias a esto pueden
adquirir nuevos o más bienes y servicios Aun así, la insatisfacción generalizada sobre la
calidad de la prestación del servicio es un asunto de bienestar sobresaliente.
De otro lado el caos institucional trajo consecuencias directas sobre las finanzas públicas.
En relación a este último punto, las investigaciones y fallos de las autoridades regulatorias
señalan detrimentos patrimoniales por fallos en la operación del servicio por parte de la
empresa pública constituida que remplazaría a un buen porcentaje de operación privada. Es
así como se abrió investigación por un presunto detrimento patrimonial que supera los 426
millones de pesos por perdida de 247 llantas de repuesto; otro presunto detrimento
patrimonial por un valor cercano a los 34.000 millones de pesos por el alquiler de volquetas
y por inconsistencias en el suministro de combustible para los camiones recolectores, por
cerca de 24.000 millones de pesos (El Tiempo, 2014).
Aparte de las investigaciones de la contraloría mencionadas anteriormente no se hizo
esperar una sanción de la Superintendencia de Industria y Comercio mediante la resolución
53788 del 3 de septiembre de 2014 por el hecho de haber restringido la libre competencia
acompañada de una multa de 80.794,5 millones de pesos que tendrían que pagar las
empresas públicas de la ciudad.
De cierta forma los retrasos en la operación, la falta de vehículos y su precariedad
tecnológica, hacen que este nuevo mercado presente seria ambigüedad sobre el bienestar
social, entendiendo que la reducción tarifaria no es el único criterio que los individuos,
quienes reciben el servicio de aseo, valoran dentro de su utilidad. La ciudadanía en general
manifestó una reducción del 4% sobre el nivel de satisfacción en la prestación del servicio
de aseo para el año 2013 según Bogotá Cómo Vamos (2013).
En resumen y pese a la disminución tarifaria, puede evidenciarse la insatisfacción
generalizada por aspectos relacionados con la calidad en la prestación del servicio
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(demoras, equipos poco adecuados etc.) y el detrimento que sobre las finanzas públicas
significó implementar un esquema sin la suficiente planeación. El costo de oportunidad que
se debe afrontar puede estimarse como cuantioso.
3.2.Tarifas
Uno de los argumentos que llevaron a la estatización del servicio de aseo en la capital, fue
que las tarifas que se cobraban por la prestación del servicio eran muy altas. En efecto, la
Contraloría General de la Nación sancionó a las empresas Ciudad Limpia, Aseo Capital,
Atesa y Lime por este acto. De acuerdo a la entidad, los bogotanos estuvieron pagando 76
mil millones de más por el uso del servicio (Caracol Radio, 2012).
Sin embargo, las tarifas del servicio de aseo no fueron reducidas hasta marzo de 2013,
cuando las tarifas fueron reducidas en un 8% (Concejo de Bogotá, 2013). En el período
anterior a esta fecha, al contrario de lo esperado, los habitantes de la ciudad pagaron
$34.563 millones de más por la prestación del servicio. En el caso particular de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), ésta recibió $17.317 millones cuando
debió obtener $12.308 millones y Ciudad Limpia obtuvo $3.896 millones cuando debió
obtener $3.436 millones (Dinero, 2014).
En junio de 2013, la EAAB suscribe el acuerdo 09 que reduce las tarifas de prestación del
servicio de aseo. En la tabla 3 se muestran las tarifas de la EAAB en comparación con las
de Lime y Aseo Capital para el período de 20124 y cuanto variaron. En la tabla 4 se
muestran los aportes y subsidios por estrato socioeconómico.
Tabla 3. Tarifas operadores privados en el antiguo esquema de aseo y tarifas EAAB
en el actual esquema de aseo.
Operadores EAAB Variación (%)
4Se toma como tarifas de los operadores privados la empresa Lime, pues la tarifa de servicio de aseo es
unitaria para todos los proveedores. Se toma como período de referencia noviembre de 2012, para poder
comparar las tarifas, ya que las tarifas que están en el acuerdo 09 de 2013 se expresan en pesos de noviembre
de 2012.
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privados
Estrato 1 3806.32 2656.06 -30.2
Estrato 2 7612.64 5312.12 -30.2
Estrato 3 10784.57 7525.51 -30.2
Estrato 4 13143.87 9151.04 -30.3
Estrato 5 20947.40 14529.81 -30.6
Estrato 6 28912.39 19782.46 -31.5
Fuente: Lime (s.f) y EAAB (2013). Las variaciones son cálculos propios.
Tabla 4. Subsidios y aportes por estrato en el actual esquema de aseo en Bogotá
Estrato Subsidio (%) Aporte (%)
1 70%
0%
2 40%
3 15%
4
0% 5 50%
6 60%
Fuente: EAAB (2013)
En resumen, las tarifas han descendido un 30.2% para los estratos 1,2 y 3 en la ciudad de
Bogotá. Así mismo, descendió más en los estratos 4, 5 y 6, con descensos de 30.3%, 30.6%
y 31.5%. Además, el esquema de subsidios cruzados se mantiene bajo el mismo esquema
en el que éste ha operado. Los estratos 1, 2 y 3 tienen un subsidio de magnitudes de 70%,
40% y 15% respectivamente. Así mismo los estratos 5 y 6 pagan un aporte para compensar
los subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3. Dichos sobre costos son de magnitudes del
50% y 60%. Finalmente, el estrato 4 no recibe subsidios ni paga aportes.
A pesar de las ventajas que supone este esquema tarifario para los ingresos de los
bogotanos en general, se debe concluir que la implementación de este esquema tarifario fue
tardía. Como se mostró anteriormente, antes de la implementación del esquema tarifario, la
ciudad terminó pagando de más por el servicio. Sin embargo, se debe recalcar que la
reducción tarifaria es de importantes magnitudes, lo que trae impactos sociales.
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3.3. Eficiencia
La principal controversia que ha generado la entrada del nuevo de esquema es su eficiencia.
Se ha argüido que el sistema público de aseo es ineficiente. Los argumentos principales se
dividen en cuatro: La prórroga de los contratos de los operadores privados de aseo, los
malos resultados financieros, la poca ejecución presupuestal y la mala ejecución del
esquema.
Hablando sobre el primer aspecto, debido a la crisis medioambiental en la que estuvo
inmersa en la ciudad durante diciembre de 2013, el distrito se vio obligado a contratar de
nuevo a los operadores privados. Lo anterior provocó que la empresa Aguas de Bogotá y
los demás operadores privados se distribuyeran la prestación de la siguiente forma: la
empresa pública operaría en el 52% de la ciudad y las empresas privadas un 48% (Ardila,
2014) De acuerdo a Ardila (2014), en la actualidad a Ciudad Limpia se le paga $3.900
millones mensuales, a Lime se le paga $2.900 millones y a Aseo Capital se le paga $3.300
millones mensuales. Además, los operadores privados controlan la facturación del servicio.
Sobre el segundo aspecto, se dice que existen inconsistencias en los balances financieros de
la empresa Aguas de Bogotá y que las utilidades de la EAAB disminuyeron pasando de
$175 mil millones en 2011 a $121 mil millones en 2013(Ardila, 2014).
Sobre el tercer aspecto, el concejo de Bogotá, menciona que la financiación del nuevo
esquema de basuras de Bogotá, de acuerdo a la EAAB es de 100 millones de pesos que
están distribuidos de la siguiente forma:
Tabla 5. Financiación del actual esquema de basuras en Bogotá
Fuente: Concejo de Bogotá (2013)
Financiación
CONCEPTO VALOR
Adición Recursos Sobrantes Fondo Pasivos Contingentes $ 50.000.000.000
Traslado de Servicio de la Deuda a Inversión $ 2.000.000.000
Distribución Recursos Disponibilidad Final $ 38.665.268.308
Recursos Propios Inversión $ 9.334.731.692
Total $ 100.000.000.000
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Tabla 6. Destino de la financiación del actual esquema de basuras de Bogotá (en
millones de pesos)
CONCEPTO VALOR
Inversión Directa Gestión Aseo Ciudad de Bogotá EAAB ESP-UAESP 80.993
Gastos de Operación Proceso Aseo 19.067
Total 100.000
Fuente: Concejo de Bogotá (2013)
Además de estos recursos, la UAESP mencionó que contaba con otros $21.184 millones de
los cuales sólo ha ejecutado $4.624 millones (Concejo de Bogotá, 2013), esto corresponde a
menos del 22% de este presupuesto.
En el último aspecto, se dice que se tenía intenciones de contratar a 4.264 personas, 460
volquetas y 168 compactadores, pero se terminaron contratando a 2.600 personas, 240
volquetas y 68 compactadores (Concejo de Bogotá, 2013). Además se tenían cuatro
bodegas públicas y 233 privadas para que los recicladores depositen la basura, pero no
todas eran accesibles debido a que éstas no estaban por las rutas de los recicladores (Ardila,
2013). Finalmente los compactadores llegaron en mal estado y éstos no estuvieron
disponibles al principio de la vigencia del nuevo esquema (Concejo de Bogotá, 2013).
4. Conclusiones y recomendaciones.
El objetivo de este trabajo es principalmente mostrar que pese al debate político que está
presente en la aplicación del nuevo esquema de aseo en la ciudad de Bogotá, se puede
encontrar que este sistema tiene ventajas y desventajas en su implementación. Se encuentra
que las principales ventajas están en materia de un servicio más económico para los
usuarios y la inclusión de la población recicladora, lo que tiene impactos sociales positivos
en materia de ingresos y generación de empleo.
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No obstante, este sistema tuvo varios problemas al implementarse. Se destacan asuntos
operativos que socavaron los criterios de eficiencia en la administración de los recursos
públicos. En primer lugar, está la crisis medioambiental que se generó cuando el sistema se
implementó. En segundo lugar, la reducción de tarifas no se hizo de forma inmediata, lo
que llevó a que se pagara de más por la prestación del servicio antes de junio de 2013. En
tercer lugar, está la operación del mismo esquema de aseo que fue ineficiente y no trajo los
resultados que se esperaba.
En cuarto lugar y aún más importante es que fuera de las consideraciones legales que se
requieren para que la prestación del servicio sea 100% público, se requirió recontratar a los
operadores privados para que hubiera completitud en la prestación del servicio público.
Esto cambió la forma en la que se contrató con los operadores privados quienes ahora
obtienen un ingreso fijo y no dependiente de la prestación del servicio. Dicho suceso puede
afectar la calidad de la prestación del servicio, debido a que los privados podrían no tener
incentivos para prestar un servicio de buena calidad. Así mismo los entes reguladores
pierden criterios y herramientas de política sobre los operadores.
Lo anterior no debe ser argumento para que prime un esquema privado sobre uno de orden
público. Se destaca la falta de evidencia empírica que sustente la mayor eficiencia del
sector privado en la prestación del servicio de aseo. Además en los lugares en donde se ha
tratado de comprobar este resultado, no han sido casos de éxito. Lo único que se conoce
con certeza es que en Bogotá los operadores privados cobraron tarifas más altas de lo
debido, lo que deja en evidencia un problema de armonía entre el interés privado y el
interés social y hace cuestionar las llamadas ventajas de la privatización para perseguir
objetivos en materia social.
También se reconoce la falta de evidencia que sustente la mayor eficiencia del sector
público en la prestación del servicio. Además faltan estudios que demuestren cuánto se
debe bajar las tarifas de la prestación de aseo así como de los costos derivados de este
proceso. Esto evidencia que la decisión de la implementación del nuevo esquema de aseo
fue principalmente de orden político.
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Finalmente, existen fallas en la regulación. Desde 2005 la CRA no había actualizado la
metodología tarifaria del servicio de aseo, lo que tuvo como consecuencia de acuerdo a la
Contraloría que se inflaran las tarifas del servicio(LA FM, 2012), dicha actualización se
hace hacia finales de 2013. La entidad resalta que la metodología tarifaria se debe
actualizar cada cinco años, lo que sustenta el atraso que se lleva en este tema (Íbid, 2012).
También falta información de las tarifas del servicio de aseo en Bogotá para períodos
anteriores al 2014 en la base de datos del Sistema Único de Información (SUI), lo que
dificultó las labores de esta investigación.
El escenario descrito anteriormente plantea retos y por ende propuestas. En septiembre de
2014, la SIC dio seis meses de plazo para que se liquidara el sistema de aseo en la capital.
Ante dicha realidad, se recomienda lo siguiente:
El sistema debe seguir operando bajo la modalidad de ASE’s: Esto con el fin de
aprovechar las economías de densidad y de escala inherentes al servicio de aseo.
La empresa de Aguas de Bogotá debe seguir operando en la ciudad: Si algo se ha
demostrado es que las tarifas de prestación del servicio de aseo han disminuido
niveles importantes por la entrada de esta entidad en la prestación del servicio. De
este modo, se pueden conseguir tarifas más bajas que beneficien a la ciudadanía.
Se deben realizar estudios que muestren hasta qué punto se pueden bajar las tarifas
y si alguno de los esquemas es más eficiente que el otro: Esto con el fin de saber
que esquema puede ser mejor desde el punto de vista de la eficiencia además de
tener información plena y verificable sobre las tarifas en la ciudad.
Se debe actualizar el SUI en materia de datos de aseo: Esto con el fin de tener una
forma accesible y fácil de conseguir información que facilite las investigaciones
que se hagan para el sector de servicio público de aseo.
Juan Manuel Monroy Barragán y Juan David Pachón Baena
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