Борьба с коррупцией:Роль государственной службы, основанной на

этических принципах

Дэвид Элдер Старший советник

Российско-канадской программы

"Содействие реформированию государственного управления в РФ"

Государственная служба Канады

2

• Следующие механизмы обеспечивают соблюдение принципов этики и добросовестности в рамках государственной службы Канады:

• Организационная «культура» государственной службы, её традиции и обычаи

• Кодекс ценностей и этических норм, а также Административные правила, утвержденные Советом Казначейства

• Законы общего применения и законы, целью которых является регулирование деятельности государственной службы

Совокупность этих механизмов дает возможность утвердить ценностно-этические нормы и служебную дисциплину.

• Система обучения, направленная на то, чтобы довести до каждого сотрудника важность ценностей, лежащих в основе деятельности службы.

Государственная служба Канады

3

• В Канаде отсутствует единый нормативно-правовой акт, в котором бы давалось определение государственной службы или который бы устанавливал:

• должностные обязанности• сферу ответственности• статус• схемы управления • условия прохождения службы• дисциплину• льготы и выплаты

- В Канаде нет Закона о гражданской службе. - Отсутствует Административный Кодекс, который бы регулировал, в

общих чертах, отношения между государством и гражданином. - В Канаде также нет единого Закона о борьбе с коррупцией. • Этическое поведение зависит от взаимодействия культуры, системы

управления, положений законодательства и подзаконных актов.

Подход к этическому поведению

4

• В Канаде признается, что этическое поведение в государственном секторе возможно при наличии режима, основанного на:

• Содержательных и обеспеченных правовой санкцией кодексах и стандартах

– понимаемых и соблюдаемых государственными служащими– уважаемых гражданами

• Системных практиках и процедурах– основанных на законодательстве и – опирающихся на

поддержку лидеров из числа руководителей непрерывное обучение правилам служебной этики политическую поддержку высокого уровня, а также признание гражданами неприемлемости коррупции

(для сокращения масштабов коррупции необходимы как повышение уровня выполнения норм этического поведения как внутри государственной службы, так и за её пределами, в частности, через усиление режима прозрачности)

Культура и традиции государственной

службы

Культура государственной службы

Канадская государственная служба отличаетcя особой культурой и служебной этикой, которые развились в связи:

- с необходимостью завоевать доверие общества; - с желанием служить интересам общества, следуя намеченному

министрами курсу;- с бережным отношением к государственным средствам и

ответственному использованию «налогов, уплачиваемых гражданами»;

- с желанием приносить пользу своим согражданам;- с многолетней традицией предоставления беспристрастных,

профессиональных советов и услуг.

6

Профессиональная государственная служба

• В Канаде государственных служащих назначают на основе принципа личных профессиональных достоинств, а не по политическим или бюрократическим соображениям

• Государственные служащие подчиняются кодексам и законам, но должны принимать решения, соответствующие этическим принципам и несут личную ответственность за свои действия

• Государственная служба действует в рамках режима подотчетности– Министры отвечают перед Палатой общин (и гражданами)

за исполнение государственных обязанностей и за действия государственных служащих

Кодекс ценностей и этики Государственной службы

8

Кодекс ценностей и этики государственной службы

• Кодекс ценностей и этики государственной службы

– Разработан Рабочей группой внутри государственной службы в результате проведения многочисленных консультаций с государственными служащими (с использованием электронных средств связи, фокус-групп и личных собеседований).

– Включил в себя наработки Специальной группы по вопросам ценностей и этики государственной службы,

– Принят за основу при разработке Административных правил, утвержденных Советом Казначейства.

– Предназначен – для привития принципа добросовестного подхода к работе во всех государственных органах, укрепления доверия к государственной службе и снабжения государственных служащих руководящими указаниями.

Кодекс ценностей и этики государственной службы

• Кодекс зиждется на серьезном основании – Отчете Специальной группы по вопросам ценностей и этики государственной службы (Доклад Тейта), в котором сформулированы основные ценности государственной службы:

– Демократические ценности: лояльная поддержка министрам в служении на благо общества;

– Профессиональные ценности: проявление при работе на благо народа Канады профессионализма, эффективности, беспристрастности, соблюдение принципа политической нейтральности.

– Этические ценности: неизменно добросовестная и честная работа, заслуживающая доверия общества,

– Человеческие ценности: уважительное, справедливое и вежливое отношением как к населению, так и к своим коллегам.

Более подробную информацию можно получить по адресу: http://www.csps-efpc.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve_e.pdf

10

Кодекс ценностей и этики государственной службы

Основополагающий принцип: Государственные служащие обязаны ставить интересы общества выше личных и частных интересов

• Кодекс включает в себя следующие разделы:

– Программное заявление о ценностях и этических нормах государственной службы (за основы были взяты ценности, сформулированные в Докладе Тейта)

– Меры, направленные на предотвращение/исключение конфликта интересов

– Принципы трудоустройства бывших государственных служащих – Методы разрешения конфликтных ситуаций

С Кодексом ценностей и этики государственной службы можно ознакомиться на сайте: http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve_e.pdf

В дополнение к Кодексу, также используются кодексы поведения, разработанные отдельными министерствами и ведомствами с учетом конкретных условий и сложностей в их работе.

Кодекс ценностей и этики государственной службы

• Согласие с положениями Кодекса ценностей и этики является условием найма на государственную службу

• Все государственные служащие несут ответственность за соблюдение положений Кодекса при выполнении ими своих обязанностей

• Государственные служащие обязаны заново анализировать свои обязательства по выполнению требований Кодекса каждый раз, когда в их личной жизни или в должностном регламенте происходят серьезные изменения, с тем, чтобы убедиться в отсутствии реального, кажущегося или потенциального конфликта интересов между их должностными обязанностями и личными, частными интересами

• Санкции за нарушение требований Кодекса: от административных до увольнения

Административные правила Совета Казначейства

Представляют собой сборник решений Совета Казначейства (Комитет Кабинета) по административным вопросам

Имеют сходство с “нормативными актами” (но не проходят через утверждение Парламентом – соблюдение правил обеспечивается руководством организаций, имеющих право применять, в случае нарушений, административные санкции)

• Правила раскрытия информации, касающейся служебных злоупотреблений. • Правила предупреждения притеснений и домогательств на работе и разрешения

связанных с этим ситуаций• Правила заключения контрактов • Правила государственных закупок• Правила рекламной работы• Правила обеспечения безопасности • Правила на случай утраты денежных средств и прочих противоправных

действий, наносящих ущерб интересам государства• Правила раскрытия информации о расходах на командировки и

представительских расходах

13

Нормативно-правовые акты, регламентирующие работу

государственной службы

Правовое поле:Законы, регламентирующие работу государственной

службы

– Закон о найме на государственную службу (Public Service Employment Act)

– Закон об управлении государственными финансами (Financial Administration Act)

– Закон об ответственности федерального правительства (Federal Accountability Act)

– Закон о лоббировании (Lobbying Act)– Закон о доступе к информации (Access to Information Act)– Закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act)– Закон о защите сотрудников, сообщивших о служебных

злоупотреблениях (Public Service Disclosure Protection Act)– Уголовный кодекс (Criminal Code)

Закон о найме на государственную службу (Public Service Employment Act)

• Предусматривает назначение на основе личных профессиональных качеств под контролем Комиссии по вопросам государственной службы, которая– Имеет административные полномочия – подотчетна

Парламенту и независима от исполнительной ветви власти– Отвечает за разработку общих принципов найма на

государственную службу,таких как: учет профессиональных качеств, недопустимость покровительства, представленность всех групп населения на госслужбе)

– Обеспечивает контроль за назначениями, сделанными в соответствии с полномочиями, делегированными руководителям, определяющим, какие профессиональные качества необходимы для каждой должности

• Вводит должностную присягу

• Обеспечивает соблюдение принципа политической нейтральности государственных служащих, однако при этом сохраняет за ними некоторые политические права.

Закон об управлении государственными финансами (Financial Administration Act)

• Предоставляет необходимые Совету Казначейства полномочия по управлению финансовыми средствами, человеческими ресурсами и административными делами государственной службы.

• Обеспечивает дисциплину на государственной службе и дает возможность использовать дисциплинарные меры воздействия вплоть до увольнения.

• Определяет обязанности государственных служащих по сбору, управлению и распределению государственных средств.

• Позволяет правительству принимать правила, относящиеся к управлению государственной службой

17

Закон об ответственности федерального правительства (Federal Accountability Act), 2006

• Создал законодательные основы для принятия на государственной службе мер, обеспечивающих открытость, прозрачность и справедливость:

– Закрепил положения, касающиеся конфликта интересов для лиц, замещающих государственные должности (Закон о конфликте интересов - Conflict of Interest Act) – Уполномоченный по вопросам служебной этики

– Ввел новые требование по отчетности лоббистов – Уполномоченный по вопросам лоббирования

– Ввел должность Парламентского референта по бюджетным вопросам– Расширил сферу действия Закона о доступе к информации (Access to

Information Act) – Ввел должность Директора государственной прокурорской службы– Внес поправки в Закон о защите государственных служащих, сообщивших о

служебных нарушениях (Public Service Disclosure Protection Act)– Внес поправки в Закон об управлении государственными финансами (Financial

Administration Act) - “первым заместителям министров” поручены функции “ответственных за финансовые/бухгалтерские вопросы”

– Расширил сферу полномочий Генерального аудитора.

Закон о лоббировании (Lobbying Act) • Основан на следующих принципах:

– Свободный и открытый доступ к органам правительства.– Лоббирование государственных должностных лиц не противоречит закону.– Государственные должностные лица и общественность должны иметь возможность

знать, кто занимается лоббированием.– Система регистрации лиц, занимающихся лоббированием, не может служить

препятствием для свободного и открытого доступа к правительственным органам.• Требует от лица, получающего денежное вознаграждение за вступление в контакт

с федеральными должностными лицами по поводу разработки, внесения поправок в любой федеральный закон, нормативный акт, стратегию или программу, или по поводу выплаты грантов, взносов и прочих финансовых средств или присуждения федеральных контрактов, зарегистрироваться и предоставить о себе определенную информацию.

• Надзор за исполнением Закона возложен на Уполномоченного по вопросам лоббирования, который:

– пользуется независимостью и подотчетен Парламенту– отвечает за создание и функционирование Системы регистрации лоббистов – отвечает за разработку Кодекса поведения лоббистов (Lobbyists' Code of Conduct) – обладает полномочиями на ведение расследований в отношении нарушений Закона и

Кодекса.

Закон о доступе к информации (Access to Information Act)

• Закон дает право канадским гражданам (в том числе физическим и юридическим лицам, средствам массовой информации, а также членам Парламента) требовать и получать информацию, имеющуюся в распоряжении государственных органов власти

• Обязывает предоставить заявителю полную информации (за некоторыми исключениями), хранящуюся в любом государственном органе – министерстве, ведомстве, корпорации, фонде и в подотчетных парламенту органах. Исключение составляют аппараты министров и членов парламента.

• Надзор за исполнением закона осуществляет Уполномоченный по вопросам информации (является доверенным лицом/«агентом» Парламента) – Расследует жалобы, поступившие от запрашивающей стороны – Предоставляет отчеты Парламенту

Закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act)

• Обеспечивает защиту информации, собранную государственными органами. Такая информация может быть использована лишь по своему целевому назначению.

• Предоставляет право канадским гражданам знать, какая информация о них хранится в государственных учреждениях.

• Обязывает предоставление подателю заявки касающейся их информации (за некоторыми исключениями), хранящейся в любом федеральном государственном органе

• Надзор за исполнением закона возложен на Уполномоченного по вопросам частной информации (является доверенным лицом/«агентом» Парламента) – Расследует поступившие от запросившего информацию лица жалобы

– Отчитывается перед Парламентом – Осуществляет надзор за исполнением Закона о защите частной

информации и электронных документах (Personal Information Protection and Electronic Documents Act - PIPEDA), регулирующего сбор, использование и раскрытие частной информации, хранящейся в целях правомерного использования при ведении бизнеса – приведен в соответствие с правом частных лиц на защиту частной жизни

Закон о защите государственных служащих, сообщивших о служебных нарушениях (Public Servants Disclosure Protection Act)

• Определяет для государственных служащих средства и методы раскрытия информации о возможных служебных нарушениях в их среде и одновременно обеспечивает защиту от проявлений мести за сообщение таких сведений.

• В основе положены административной правила раскрытия информации • Надзор за исполнением закона осуществляет Уполномоченный по вопросам

добросовестной работы государственного сектора:– получает информацию о злоупотреблениях в государственном секторе со стороны

государственных служащих и граждан Канады– расследует обвинения и сообщает о результатах расследований соответствующему высшему

должностному лицу соответствующей организации– имеет право предложить на рассмотрение высшего должностного лица меры исправления

ситуации– обеспечивает защиту от репрессалий в отношении лиц, раскрывших информацию о служебных

нарушениях (принимает от государственных служащих жалобы на преследование за раскрытие информации о нарушениях)

– расследует жалобы на репрессивные меры, предпринимает меры по примирению сторон, или, если это не приводит к разрешению проблемы, передает дело в квази-судебный орган – «Трибунал по вопросам защиты государственных сотрудников, сообщивших о служебных нарушениях» (Public Servants Disclosure Protection Tribunal) для проверки факта репрессалий и принятия мер к исправлению ситуации.

– отчитывается перед Парламентом – вправе предоставить заявителю доступ к юридическим консультациям.

Цель: максимально сократить возможность возникновения конфликта между служебными обязанностями публичных должностных лиц (ПДЛ) и их частными, личными интересами

Примечание: В число ПДЛ входят министры, парламентские секретари, работающие на полной или неполной рабочей ставке сотрудники аппарата министров и их советники, лица, назначенные на должность указами правительства или приказами министров (первые заместители министров, главы агентств и государственных корпораций, члены федеральных советов и административных трибуналов)

• Активы ПДЛ подлежат декларации. В случае, если характер активов может привести к конфликту интересов, ПДЛ обязано отказаться от владения ими передать их в трастовое управление.

• ПДЛ обязано подавать декларацию о некоторых видах активов, определенных видах деятельности в неслужебное время и подарках на сумму от $200 и выше.

• ПДЛ не вправе участвовать в обсуждениях, принятии решений, прениях или голосовании, если это может привести к конфликту интересов.

• ПДЛ обязано отказаться от подарка, если имеются основания рассматривать его как инструмент воздействия на выполнение им должностных функций, обязанностей или полномочий.

• Надзор за исполнением закона возложен на доверенное лицо/«агента» Парламента - Уполномоченного по вопросам конфликта интересов.

– Он также отвечает за соблюдение Кодекса правил поведения членов Палаты общин (Conflict of Interest Code for Members of the House of Commons) – Предоставляет конфиденциальные консультации для ПДЛ и членов Парламента по вопросам соблюдения Закона

и Кодекса– Предоставляет конфиденциальные консультации для премьер-министра по вопросам конфликта интересов и

этики.

Закон о конфликте интересов (Conflict of Interest Act)

Уголовный Кодекс• Уголовный Кодекс (Разделы 118-125)

содержит положения, конкретно относящиеся к публичным должностным лицам: – вопросы взяточничества, – мошенничества, – коррупции, – утраты доверия при исполнении

должностных обязанностей

Законы общего применения, имеющие

отношение к государственной

службе

Уголовный Кодекс• Другие разделы Уголовного кодекса, содержащие

положения общего применения, также распространяются на государственных служащих- с добавлением «государства» в качестве пострадавшей стороны и положения о преступлении против государственной собственности:– Воровство– Подлог– Несанкционированное проникновение, проникновение со

взломом– Преступления, совершенные с применением компьютера

• несанкционированный преступный доступ• кража программных средств или данных• изменение или уничтожение данных

Прочие законы и положения• Конституционный акт 1867 г.• Конституционный акт 1982 г., включая

Хартию прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms)

• В число других законов входят:– Закон о подоходном налоге (Income Tax Act– Закон о правах человека (Canada Human Rights

Act)

• Все законы провинций

Выводы:Необходимо создание и

укрепление государственной службы, основанной на

ценностях и этических нормах

Важность организационной культуры государственной службы

• Деятельность государственной службы регулируется многими законами, однако, само по себе, наличие этих законов не гарантирует свободу от коррупции.

• Очень важны такие факторы, как организационная культура и традиции/обычаи.

• С точки зрения создания организации, основанной на ценностях и этических нормах, важную роль играют руководители, которые

• Подают пример для подражания• Предоставляют сотрудникам советы и наставления • Разрешают ситуации, связанные с поведением, способным

помешать выполнению должностных обязанностей• Также важное значение имеют факторы прозрачности и

подотчетности, а также концепция служения народу.

Обучение ценностям и этике государственной службы

• Обучение ценностям и этическим нормам и их закрепление играют важную роль

- Во всех структурах государственной службы: - Канадская школа государственной службы предлагает

специальные учебные курсы, касающиеся ценностей и этических норм.

- Они являются важными компонентами курсов обучения лидерству и менеджменту, а также финансовому и кадровому управлению.

- Министерства и агентства:- Большинство организуют обучение, связанное со своими

конкретными потребностями (Министерство здравоохранения, Министерство по делам иммиграции и гражданства)

- Обучение играет важную роль в Вооруженных силах, полиции, Службе пограничной охраны

Подробную информацию о программе, государственной службе Канады,

канадских подходах к законотворчеству, борьбе с

коррупцией можно найти на сайте:www.formulaprava.ru