Tecnica legislativa[1]

PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVA

PRESENTACIÓN:

ARTICULO 71 CONSTITUCIONAL Las iniciativas de leyeso Decretos que el Presidente de la República envía alCongreso de la Unión, son el resultado de un proceso deelaboración que conviene se realice con apego a ciertasreglas generales, de orden práctico algunas de ellas y deorden jurídico otras.

Algunas de las reglas más generales se han recogidoaquí, al considerar que pueden servir a quienesparticipan en aquel proceso; las mismas son en buenaparte referibles sólo a las iniciativas presidenciales,sobre todo cuando se alude a los fundamentos y métodosson los que actúa el titular del Poder Ejecutivo alformular tales propuestas legislativas, así como a lasactividades en que lo apoyan diversas áreas de laAdministración Pública Federal, en la misma materia.

Este trabajo se ha realizado también con laintención de provocar en los medios académicos el interésen el asunto de que se trata, que los motive paraprofundizar en las diversas cuestiones que se apuntan oen cualesquiera otras correlativas, así como paradesarrollar los temas que aquí se esbozan y que sin dudaconstituyen ricas vetas para los investigadores.

El tema es de una gran trascendencia, ya que elresultado de un esfuerzo más profundo en lasistematización de las reglas que deben observarse en laformulación de las iniciativas presidenciales de Leyes oDecretos. Será el de alcanzar cada vez más legislaciónmás depurada, una normatividad más técnica y unareglamentación jurídica más simplificada y máscomprensiva para toda la población a la que va dirigida.

En este breve ensayo se formulan algunasconsideraciones sobre los trabajos que desarrollan lasdependencias del Poder Ejecutivo Federal con base en lasatribuciones que otorgan a los titulares de talesdependencias las respectivas Leyes orgánicas que lasrigen, para la preparación de proyectos de lasiniciativas presidenciales de normas. Sean

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAConstitucionales o legales ya fueren nuevos ordenamientoso modificaciones y derogaciones de las normas existentes.

Corresponden dichas consideraciones tanto a algunosprincipios generales de técnica legislativa reconocidospor autores diversos como a apuntamientos nacidos de unaexperiencia común en varios años en las Direcciones deAsuntos Jurídicos de la administración pública federal.

De su lectura pudieran resultar tanto orientacionespara procurar estructuras armónicas de las variadaspartes que componen a las iniciativas, según sea sunaturaleza, cierta homogeneidad en el empleo de términosjurídicos, que han ido tomando connotación especial en laelaboración de proyectos normativos, y en el de algunasprevisiones formales accesorios que generalmente seincorporan y otros elementos de utilidad pública. Como yase expresó pudieran desprenderse de tal lecturacuestiones que despierten el interés por mejorar losconceptos que se apuntan y de aportar nuevos elementosque enriquezcan el contenido del trabajo.

La facultad de iniciar leyes o decretos que competeal Presidente de la República, se nutre en su ejerciciotanto con los proyectos que el propio titular del PoderEjecutivo encomienda o aprueba a los titulares de lassecretarías de Estado y Jefes de departamentosadministrativos y que éstos tienen atribuido elaborarrespecto de los asuntos de su competencia como en laspropuestas que recibe de las procuradurías General de laRepública y General de Justicia del Distrito Federal,como dependencias del Poder Ejecutivo Federal y del PoderJudicial de la Federación y del Tribunal Superior deJusticia del Distrito Federal, con la intervención de laSecretaría de Gobernación.

En los dos últimos casos, las propuestas de órganosajenos al Poder Ejecutivo se generaliza por lasnecesidades que las autoridades jurisdiccionales puedandar a conocer al Ejecutivo Federal en relación con losórganos que los integran y sus funciones así como sobre

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAla legislación que aplican en su actividad institucionalpuesto que dichos órganos no cuentan con la potestad deiniciar leyes ante el Poder Legislativo.

En el presente trabajo se han utilizado algunassiglas para abreviar la denominación en dos de losordenamientos citados con mayor frecuencia: "C" para laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y"C.C" para el Código Civil para el Distrito Federal enmateria común y para toda la República en materiafederal.

CAPITULO PRIMERO ELEMENTOS PRELIMINARES

I.- FASE DE INFORMACIÓN A) IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA ANALISIS DE SUS CAUSAS Y EFECTOS

Para determinar la necesidad de formular unainiciativa de ley o de reformas, es indispensablecomprobar si dicho proyecto está relacionado con unproblema jurídico, político, técnico u operativo, conobjeto de apreciar si las causas y efectos del problemajustifican que sea a través de un acto legislativo comodeben ser abordadas las alternativas de solución. Estareflexión a su vez, puede comprender dos aspectos quedeben tenerse en cuenta: por una parte la necesidad y porla otra la viabilidad y efectos de la formulación delproyecto.

Para determinar la necesidad del proyecto se debecontemplar la ubicación del problema en el contextopolítico y social. Supone ello identificar las causas ynaturaleza del problema en cuestión con objeto de irdescartando o determinando vías o medios alternativos desolución pues este ejercicio contribuirá muyprobablemente a eliminar la indeseable tendencia a darsolución a todo problema con la expedición de nuevasleyes o reglamentos, cuando los problemas pueden serresueltos a través de medidas administrativas, sean

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAoperativas ejecutivas o de promoción y concientizaciónpolítica que se adecuen a los vigentes textos normativos.En este orden de ¡deas cabría plantearse un conjunto deinterrogantes en torno a la necesidad de la ley, y entrelas cuales pueden citarse las siguientes, ¿Cuál es lamateria de la nueva ley propuesta?, ¿Qué aspectos de losasuntos humanos, económicos, sociales o políticos tocadicha Ley?, ¿Cuál es el objetivo amplio de la nueva ley?,¿Cuáles son las situaciones de hecho específicas para lascuales se alega que la ley vigente provee una solucióninadecuada o inconveniente?, ¿Cuál es el objetivo ypropósito inmediato y específico de la nueva ley que sepropone?, ¿Existe realmente la necesidad de legislar o dereformar la legislación en esa materia?

Es factible que de este análisis se desprenda nosolamente la conclusión de que es indispensable reformarel respectivo ordenamiento legal vigente o expedir unonuevo, sino dar el paso siguiente para formular undiagnóstico preciso del problema y de los medios quedebería prever la ley para darle adecuada solución.

Como consecuencia de lo anterior, el factor aponderar es el de los efectos que el problema estáinduciendo en el ámbito político y social, ya sea parajustificar que por la vía de la ley se mediatizarán ocancelarán dichos efectos, ya sea para medir la dimensióndel problema y determinar si es de carácter político,jurídico, técnico o social, Estas reflexiones puedenestar vinculadas con la viabilidad del proyecto y lasexpectativas de la realización de los propósitos queorientarían su concepción.

De las reflexiones anteriores se deben desprenderlos elementos para que si el proyecto es necesario yviable, su contenido resulte adecuado a la realidadpolítica, jurídica o sociológica del país.

B) DIAGNOSTICO DEL PROBLEMA Y PLANTEAMIENTO DE SOLUCIONES

La elaboración de proyectos complejos por la materiaque regulan o por tratarse de una nueva ley o deprofundas reformas a leyes vigentes o modificaciones

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconstitucionales obligan a que el trabajo se realice demanera interdisciplinaria considerando las distintasáreas especializadas que han de participar para realizarun diagnóstico de la problemática a resolver.

En este caso debe organizarse el trabajo por grupospara lograr como primera meta el desglose de lasdiferentes aristas que tiene el problema, dependiendo dela naturaleza de éstas: económicas, sociológicas,administrativas, jurídicas, técnicas, operativas opolíticas. A cada grupo corresponderá reunir loselementos del diagnóstico a partir del cual girarán lostrabajos de integración del proyecto y desde luego lasalternativas de solución que con aquel se pretendaresolver.

1.- ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO, PROGRAMA CALENDARIZADO YFORMACIÓN DE GRUPOS DE TRABAJO

Siguiendo una debida coordinación se procedería aidentificar, con respecto a los elementos de análisis ysolución del problema, las actividades y los temas objetode estudio, para establecer una calendarización de lasprimeras y la integración de los grupos que habrán dededicarse a profundizar en la temática que previamente sehabrá determinado. Cabe considerar que la materia anormar determinará el universo de temas a tratar, habidacuenta de que la materia depende incluso la complejidadde las tareas que cada grupo tendrá en la investigaciónde los elementos constitutivos del diagnóstico.

Esto significa que, en algunos casos, lo obvio delproblema de grupos de trabajo, o bien de una labor deéstos tan profunda.

Cabe agregar, que la formulación del programacalendarizado de actividades debe abarcar un ordencronológico de tareas, objetivos y definición de tiemposde realización, según la naturaleza y complejidad de lasactividades previstas en el programa.

La integración de los grupos de trabajo, por suparte, comprende la intervención de personas calificadaso especializadas en todas y cada una de las disciplinas

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAque inciden en la materia del proyecto de ley y de losservidores públicos cuyas funciones estén relacionadascon la aplicación de la ley o de otras atribucionesreferidas a la materia en que habrá de legislarse.

2.- ORIENTACIÓN DE LOS TRABAJOS CON BASE EN EL PROGRAMAPOLÍTICO DE GOBIERNO

La valoración de los problemas y el diagnóstico delos mismos que conduce a la elaboración de los proyectoslegislativos, debe fundarse en los programas de gobierno,que encuentran su principal sustento en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos y en el PlanNacional de Desarrollo.

La Constitución, además de ser la carta normativasuprema del país, es el documento político que contieneel proyecto nacional. Este carácter programático de laConstitución contribuye a hacer de la legislación ennuestro país uno de los principales promotores del cambiosocial. En este sentido, un proyecto de ley no solamentedeber ser concordante con la carta magna, sino quetambién debe aspirar a promover y desarrollar los valoresy principios que la misma establece.

El Plan Nacional de Desarrollo constituye un valiosoinstrumento de gobierno que precisa los objetivosnacionales, señala la estrategia y establece lasprioridades del desarrollo integral del país. De acuerdocon el artículo 26 constitucional, los programas de laadministración pública federal están sujetosobligatoriamente al Plan Nacional de Desarrollo, de ahíque el artículo 10 de la Ley de Planeación establezca quelos proyectos de iniciativas de leyes y los reglamentos,decretos y acuerdos que formule el Ejecutivo Federal,deben señalar las relaciones que en su caso existan entreel proyecto de que se trata el Plan Nacional deDesarrollo y los programas respectivos.

3.- INTEGRACIÓN DEL DIAGNOSTICO

La integración del diagnóstico comprende la síntesisde los estudios realizados por los grupos de trabajo ylas conclusiones sobre el problema y alternativas de

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAsolución, tomando en consideración los elementosdoctrinales o de apoyo adicional que los especialistas enla materia hubieran proporcionado, con objeto de analizary ponderar las propuestas.

Partiendo de la base de que cada grupo de trabajopresentará su enfoque sobre el problema y las posiblessoluciones, es indispensable que la integración detrabajos tenga un enfoque interdisciplinario, para que eldiagnóstico abarque todos los aspectos comprendidos en elplanteamiento.

Aquí deberá igualmente verificarse que existan lasapreciaciones de las áreas y servidores públicos cuyafunción está vinculada a la materia que se pretenderegular, dadas las cuestiones prácticas que sus puntos devista pudieren aportar.

Es probable que en la etapa de integración deldiagnóstico hubiera necesidad de consultar a los sectoressocial y privado sobre el análisis del problema y susposibles soluciones, para lo cual resulta recomendableorganizar seminarios, congresos o conferencias relativosal tema de que se trata y así captar las opiniones detodos los sectores.

Cuando la necesidad de formular el proyecto de ley ode reformas hubiere sido un reclamo de los sectoressocial o privado o si de la complejidad del problemaderiva la conveniencia de conocer de antemano unaapreciación y el posible comportamiento de dichossectores sobre el mismo, se puede ponderar la realizaciónde una consulta directa. Esto último podría serdeterminante en el diseño de las medidas y estrategias aadoptar dentro del proyecto legislativo para lograr quelos propósitos del Estado puedan realizarse, cuidando enforma justa los intereses de grupo o gremiosinvolucrados.

C) ACOTACIÓN JURÍDICA DE LA MATERIA A LEGISLAR

En esta actividad, al igual que en la anterior, elpropósito es allegarse de toda la información posiblesobre las cuestiones jurídicas que han sido detectadas en

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAel planteamiento del problema y las soluciones que sepretende dar en el texto de las reformas o de la ley. Setrata de dar una paso adelante sobre el conocimiento dela realidad concreta y material que el diagnóstico haproporcionado y sobre la problemática en cuestión paraprofundizar en la realidad formal de la misma y en lasituación que guarda la legislación vigente, con respectoa los elementos conceptuales del universo que pretendenormarse.

En este orden de ¡deas habrán de manejarse aspectosdoctrinarios históricos, de técnica legislativa yjurisprudenciales de la materia, así como su estudio enel derecho comparado. A partir de estos elementosteóricos habrá de caracterizarse a las leyes, en virtudde su ámbito espacial y personal de validez general,federal, o local, o bien atendiendo a su contenido onaturaleza entre las que podrían estar las orgánicas quecomprenden la formación y competencia de los poderes yórganos públicos del orden federal, las reglamentarias dela Constitución, así como también las leyes federalesordinarias, puesto que este es el esquema declasificación del universo de la legislación del Estadofederalista mexicano.

La aproximación de la realidad concreta y materialdel problema y sus soluciones a su contexto formal,comprende análisis y estudios de índole eminentementejurídica.

1.- ESTUDIO DOCTRINAL Y DE ANTECEDENTES HISTÓRICOS,LEGISLATIVOS Y DE JURISPRUDENCIA

La doctrina mexicana debe constituir un soportefundamental del análisis de las cuestiones jurídicasinvolucradas en la elaboración de todo proyecto dereformas o de ley, de suerte que habrá de seleccionarseuna bibliografía y hemerografía lo más especializadaposible, sobre los temas concretos que sugiere la materiaa legislar, puesto que ello acercará a un manejo de lamateria más claro, ágil y preciso.

En este sentido se aconseja, además de la consulta

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAde las obras jurídicas más recientes sobre el derechopúblico o el privado aquella de las revistas ypublicaciones de los institutos de investigación queexistan en el país, en donde con frecuencia se da lapolémica entre distintos enfoques sobre la estructura dela legislación en general.

A estas sugerencias de apoyo teórico debe sumarse larecopilación y análisis de jurisprudencia, así como losantecedentes históricos de la materia a regular para unexamen minucioso de la situación que guarda lalegislación que sería objeto de revisión, reforma otransformación.

La historia legislativa de una materia determinadaseñala las circunstancias que le son propias en eltranscurso del tiempo y va definiendo su naturaleza.Asimismo la interpretación de la ley por parte de lostribunales, orienta sobre la experiencia en la aplicaciónjudicial y administrativa de la ley y las dificultades alas que el juzgador se enfrenta en el cumplimiento de sutareas; el análisis de los precedentes de jurisprudenciaes un elemento ineludible de información que indica lamedida en que la ley alcanza los fines que desearealizar.

2.- INTEGRACIÓN DEL PROYECTO AL ORDEN CONSTITUCIONAL(ARTICULO 133 CONSTITUCIONAL)

Este orden con certeza, el más importante ejerciciode técnica legislativa a que tendrá que darse aldeterminar la naturaleza y el carácter del ordenamientolegal que se pretende reformar o crear, pues bajo elprincipio que consagra el artículo 133 constitucional ysu análisis doctrinal se aborda la clasificación de losordenamientos constitucionales y legales, así como lostratados o convenios, la legislación federal y local enun esquema jerárquico que tendrá que estar presente en laconcepción genérica y específica de los proyectos aintegrar.

Sería fundamental aplicar el principio de supremacía

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconstitucional puesto que a través del mismo se garantizala unidad del sistema normativo mexicano y por ello,desde el punto de vista de la certeza jurídica habríamayores márgenes de seguridad dentro de los procesoslegislativos, si en éstos hay un pleno enmarcamiento delos preceptos con respecto a la norma fundamental. Comoposteriormente se señala, ésta constituye una de lareglas fundamentales de la técnica legislativa.

3.-ESTUDIO DE LA MATERIA EN EL DERECHO COMPARADO

Agotadas las etapas anteriores, es convenientededicarse al estudio comparativo de institucionesjurídicas, diversas en el tiempo y en el espacio, que hansido adoptadas por otros países y que tienen relación conel problema en cuestión. Ello nos permite determinar lassimilitudes y diferencias entre las soluciones acordadasen el lugar y tiempo determinado, para la resolución delos problemas similares.

El estudio comparativo de textos legales nosignifica adoptar íntegramente el texto foráneo, sino queimplica estudiar, analizar y establecer las ventajas ydesventajas de una institución jurídica, investigar susfuentes; estudiar su función en los diversos países;evaluar sus resultados, examinar su aplicabilidad alderecho nacional, e introducir las necesariasmodificaciones para adaptarla al contexto de lalegislación del país.

II.- FASE DE DECISIÓN

REVISIÓN Y SÍNTESIS DE LOS TRABAJOS RESULTANTES

Una vez concluidas las etapas que anteceden, ycuando los grupos de trabajo hayan terminado susinvestigaciones, podemos considerar que se han reunidolos elementos de información necesarios para tomar lasprincipales decisiones que determinarán el contenidomismo de la nueva ley o de las reformas que se pretendeelaborar. Para esto, es preciso llevar a cabo unarevisión global de todo el material recopilado poniendoénfasis en la interrelación que guardan las diversasdisciplinas estudiadas respecto de la materia objeto de

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAla ley o las reformas. El material deberá seleccionarsecon objeto de desechar aquellos elementos que no incidansustancialmente en la materia objeto de estudios yposteriormente, deberá elaborarse una síntesis que resumay sistematice todos los elementos permitiendo su fáciluso y manejo.

A) ELEMENTOS INTERDISCIPLINARIOS EN LAS PROPUESTAS DEINTEGRACIÓN DEL PROYECTO

Una vez sistematizado el material se deben analizarlos elementos jurídicos, políticos, económicos, sociales,culturales o de otra índole que influyen en el problemaque se pretende resolver determinando la forma en queéstos interactúan, y las implicaciones que resultan de suconjugación.

Este enfoque interdisciplinario reviste granimportancia en el momento de integrar las propuestas deformulación del proyecto de iniciativa de ley o dereformas, pues el derecho en su carácter de regulador dela conducta social, adquiere un carácter dinámico que leobliga a abarcar todas las áreas o disciplinas queinciden en el comportamiento humano, y que tiene quetomar en cuenta si pretende alcanzar un grado óptimo deefectividad.

1.- APRECIACIÓN DE LA REALIDAD SOCIAL, ECONÓMICA,CULTURAL Y POLÍTICA A QUE HABRÁ DE DIRIGIRSE

Esto supone que tal realidad, desde el punto devista político, cultural, social y económico debe serperfectamente conocida y tenida en cuenta por el grupoencargado de la redacción del proyecto de iniciativa deley.

A través del análisis de la realidad social, tantoen su estructura y funcionamiento, así como en su medio,podrá el grupo acercarse a su conocimiento y efectuar unapredicción, sobre los verdaderos efectos que producirá elcitado proyecto.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVA2.- CONSIDERACIÓN DE LOS PRECEDENTES DE JURISPRUDENCIASOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY

El análisis de precedentes de jurisprudencia sobrela constitucionalidad de la ley vigente un punto de apoyovalioso, pues permite prever y corregir a través de lasreformas o de una nueva ley, las posibles lagunas odeficiencias de la legislación materia de revisión. Alefecto, la doctrina ha señalado que, si en el derechoprivado, el tema de la interpretación de las leyes por eljuez es de una importancia extraordinaria, porque ella esla base primordial de la aplicación del derecho,tratándose del derecho público, la interpretaciónconstitucional llega a ser el fundamento capital de todoorden jurídico positivo porque así como en el ordenprivado, las sentencias justas se originan en la correctainterpretación de los textos legales, la interpretaciónde la Constitución de los textos legales es de talnaturaleza, que en ella habrá de basarse, en últimainstancia, la elaboración del derecho legislado pues sise han de producir leyes justas, éstas deberán adaptarseal marco prefijado por la ley fundamental.

B) OTROS ASPECTOS QUE DEBEN CONSIDERARSE EN LAELABORACIÓN DEL PROYECTO

1.- DETERMINACIÓN DE LAS NORMAS SUSCEPTIBLES DEREGLAMENTARSE

Existe la tendencia a incluir en los textos de lasleyes, múltiples aspectos adjetivos y conceptuales quederivan de los elementos económicos, políticos, técnicosy sociales implícitos en la materia objeto de la ley, conlo cual se estructuran proyectos legislativosexcesivamente amplios o prolijos en detalles que debieranser materia del o de los reglamentos que correspondadesarrollar al Ejecutivo Federal.

En este sentido, la ley, por sus característicaspropias de generalidad, obligatoriedad e impersonalidad,debe establecer lineamientos generales respecto a lamateria objeto de regulación, sujeto y órganos encargadosde aplicarla, dejando al reglamento la tarea de dar

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAoperatividad a los mismos mediante la adopción de medios,métodos, conceptos y técnicas puestas en juego para hacereficaz la aplicación de la ley.

2.- CONCEPCIÓN INTEGRAL DE LA LEY

Las normas jurídicas que se formulen han de sercompletas, esto implica no omitir la regulación de losaspectos fundamentales del tema o materia del proyecto;de lo contrario se presentarían las algunas técnicas ysería necesario expedir otras normas jurídicasmodificatorias o complementarias tendientes a superarlasgenerando así una complicación innecesaria en el régimenjurídico a que dio origen.

3.-LA BREVEDAD

Para que el proyecto de iniciativa de ley sea breve,debe contener solamente las normas necesarias, es decir,incluir solo aquellas hipótesis normativas que serelacionen claramente con los objetivos y fines que sepersigan; además, deben expresarse en el menor númeroposible de palabras y cuidar de que no se regule más deuna misma situación.

En consecuencia, al redactar el proyecto deiniciativa de ley se usarán oraciones breves, simples ydirectas de tal manera que se asegure la claridad y laconcisión y se eviten redundancias y adjetivacionesinnecesarias, ya que con ello se facilitará suinterpretación y, por ende, su cumplimiento.

4.- COHERENCIA NORMATIVA

Esto implica que en el texto del proyecto deiniciativa de ley, debe haber unidad de pensamiento. Paralograrlo, es necesario cuidar que no haya contradicciónentre dos o más preceptos contenidos en el mismoproyecto, o con cualquier otra disposición legal vigentesalvo aquellas que vayan a ser derogadas, y que no seapliquen soluciones totalmente diferentes en el caso dedistintas hipótesis que requieran similar tratamiento.

5.-COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

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La circunstancia de que competa al Poder Ejecutivola aplicación de las leyes en la esfera administrativa,sugiere que toda reflexión sobre la materia de la ley ysu ubicación en el universo orgánico de la administraciónpública deba partir de un enfoque jurídico en el que sedote a los órganos del Ejecutivo Federal, de loselementos de forma y de fondo indispensables, a fin deque ese órgano cuente con la autoridad que sustente a losactos y medidas de regulación de la conducta de lossujetos a que será el proyecto.

De aquí que resulte esencial que en el proyecto deiniciativa de ley se defina la esfera de competencia enque habrán de actuar las autoridades en claraconcordancia con la competencia de los órganos de lamisma administración, o de la jurisdicción de otrospoderes públicos que coadyuven a la realización de lasatribuciones y facultades que dan contenido a dichacompetencia. En esa perspectiva cabe evitar cualquierinvasión de atribuciones del órgano competente en laesfera de atribuciones de los demás que integran laadministración pública centralizada, por lo cual seránecesario consultar la legislación respectiva para ubicarla esfera de competencia del órgano administrativoresponsable del ejercicio de atribuciones definidas porel proyecto en el universo jurídico y evitar posiblesincidencias de éste en otros campos consagrados por laLey Orgánica de la Administración Pública Federal y porla legislación complementaria, como ámbito de acción deotras dependencias.

6.- CREACIÓN DE NUEVOS ÓRGANOS

En el supuesto de que la ejecución de la ley, oalgún aspecto de la misma, requieran de un órgano deapoyo diverso a los que integran la estructura de lasdependencias de la administración centralizada, esnecesario considerar antes de inclinarse por la creacióndel mismo, Ja posibilidad de utilizar los ya existentes,mediante la reestructuración y redefinición deatribuciones que se considere pertinente, a fin de evitarel crecimiento innecesario de las estructurasadministrativas.

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En el caso de considerar indispensable la creaciónde diversas formas de administración de las hasta aquíexistentes, es pertinente establecer la naturalezajurídica de aquellas y sus respectivas funciones yfacultades acordes con la materia objeto del proyectolegislativo de que se trate.

Las leyes Orgánica de la Administración PúblicaFederal, de las Entidades Paraestatales y de PresupuestoContabilidad y Gasto Público Federal constituyen el marcode referencia inmediato para definir la naturalezajurídica de cada una de las modalidades de organizaciónque caracterizan a la administración pública paraestataly los procedimientos a que se sujeta la creación,extinción, fusión o liquidación de las mismas, de suerteque a partir de estos ordenamientos deberá ponderarse lanecesidad de contar con este tipo de estructuras y elexamen de otras alternativas insertas incluso en elesquema de la administración pública centralizada, comosuelen ser las comisiones intersectoriales y los órganosdesconcentrados.

El atributo de auxiliares del Ejecutivo Federal quela ley otorga a las entidades paraestatales requerirá quese aprecien con mayor rigor los fines de cada forma deorganización administrativa, con objeto de que se logreconfigurar fielmente ese carácter.

En todo tiempo planteamiento de creación de unaentidad de la administración pública paraestatal, habráque tener presente las disposiciones constitucionales ylegales que sirven de marco a la naturaleza jurídica decada modalidad de organización, así como los criteriosque, en su caso, justifiquen plenamente el recurrir aestas formas de organización administrativa.

7.- VOCABULARIO, SINTAXIS Y ESTILO FINAL DEL TEXTO

Una vez que se tiene integrado el proyecto deiniciativa de ley, es preciso revisar el lenguaje yvocabulario usados.

Esto implica el verificar que no se hayan utilizadotérminos propios de otro idioma; qué no se haya recurrido

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAa sinónimos; que la terminología técnica haya sido lanecesaria; que los términos empleados al redactarse elproyecto de ley sean correspondientes; es que sean losmismos que ya se han empleado correctamente en otrasleyes vigentes, lo cual dará claridad a la ley porquetiende a uniformar el uso de determinados vocablos, y queestos últimos sean precisos, para que no generen dudasobre el significado que se les ha otorgado, a fin de quefaciliten la interpretación posterior del ordenamiento.

Finalmente, deberá advertirse si el vocabloutilizado para la definición de un concepto, ha sido elmismo que se ha empleado en todo el texto de lainiciativa, ya que las repetidas lexicológicas en loscuerpos legales, responden a la preocupación de preservarla claridad del ordenamiento legal.

Asimismo deberá revisarse que las palabras yoraciones hayan quedado debidamente ordenadas yestructuradas, cuidando a la vez que el lenguaje legalsea sobrio, suscinto y conciso, exento por lo tanto, dedescripciones o explicaciones innecesarias, teniendosiempre en cuenta que la ley es dogmática y no debejustificarse a si misma.

Algunas de las reglas generales de técnicalegislativa que corresponderá atender en la fase deelaboración que ha sido enunciada de manera muy breve,ocupan el siguiente capítulo de este trabajo.

CAPITULO SEGUNDOREGLAS DE TÉCNICA LEGISLATIVA

I.- GENERALIDADES DE LAS INICIATIVAS

El propósito de este trabajo, como se ha señaladocon anterioridad, es el de procurar integrar un conjuntode reglas muy generales que faciliten la elaboración deiniciativas de leyes o decretos dentro de una depuradatécnica legislativa.

Se trata de fijar un conjunto de principios básicossistematizados, que sirvan de pauta para elaborar los

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAproyectos que el Ejecutivo Federal presenta al Congresode la Unión para mover el complejo proceso legislativo, afin de lograr la expedición de una ley o decreto.

De esta manera, el presente manual de reglas sobretécnica legislativa, de todo el conjunto de actos yformalidades que integran la complicada y transcendentalfunción de elaborar leyes, sólo se ocupa de laelaboración del documento necesario para mover el aparatolegislativo: la iniciativa.

La iniciativa contiene una proposición y constituyeel acto formal para poner en marcha el procesolegislativo a fin de lograr la expedición de leyes odecretos. Es un documento que obliga a estudiar,dictaminar y resolver la promoción contenida en elproyecto, poniendo en movimiento al Poder Legislativo.

El Poder Legislativo Federal sólo puede crear leyeso decretos cuando medie iniciativa formal del Presidentede la República, de los diputados y senadores delCongreso de la Unión o de las legislaturas de los Estadoso las diputaciones de los mismos (art. 71, C.). LaAsamblea de Representantes del D.F., puede tambiénpresentar iniciativas ante el Congreso, en materiarelativas al Distrito Federal (art. 73, fracc. VI, 3abase, C.).

Si alguna entidad, sector o grupo de ciudadanospresenta una petición, a manera de iniciativa, antealguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, dichapetición no puede formalmente poner en actividad elproceso legislativo mismo.

El artículo 61 del Reglamento para el GobiernoInterior del Congreso indica que dichas peticiones lasturnará el Presidente de la Cámara a la comisión quecorresponda, según la naturaleza del asunto de que setrate, agregando que: las comisiones dictaminaran si sonde tomarse o no en consideración estas peticiones. Elcitado artículo no debe entenderse en el sentido de que,si se dictamina favorablemente, la petición puedeconsiderarse formalmente como iniciativa, porque se

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAvulneraría el artículo 71 constitucional, por lo que debeinterpretarse bajo el concepto de que sólo puede dar elcontenido material a una iniciativa, en todo o en parte,si los diputados o senadores que dictaminaron hacen suyodicho contenido formalmente y presentan como propio elproyecto.

Lo anterior es en el ámbito legislativo del Congresode la Unión, porque en el ámbito de las legislaturaslocales varía según cada Constitución local. En algunosEstados, además de que los gobernadores y diputadoslocales tengan la facultad de iniciar, algunasconstituciones se las otorgan a los tribunales superioresde justicia y los ayuntamientos inclusive, algunosconceden iniciativa popular.

El mayor número de iniciativas en el ámbito federalson presentadas por el Presidente de la República, comoocurre en muchos países, ya que, por razón de susatribuciones y la organización de la administraciónpública federal, es quien está en contacto más directocon la realidad evolutiva del país en su conjunto y,consecuentemente con sus problemas y necesidades quedeben resolverse mediante la expedición de normasjurídicas, y cuenta con los mayores elementos y mediostécnicos para poder elaborarlas en las dependencias delEjecutivo, de acuerdo con sus respectivas esferas decompetencia.

Con excepción de la Ley Orgánica del Congreso de laUnión, que el Ejecutivo no puede ni iniciar, ni vetar, nipromulgar art. 70, C., el propio Ejecutivo tiene las másamplias facultades para presentar toda clase deiniciativas para la expedición de leyes o decretos.Inclusive, del texto constitucional puede interpretarseque para la expedición de ciertas leyes o decretos debemediar iniciativa del Presidente. Tal es el caso de laley mediante la cual se suspenden las garantías art. 29,C), del decreto mediante el cual se declara la guerra(art. 73, frac. XII, C.), de la ley de Ingresos y delDecreto de Presupuesto de Egresos, tanto de la Federación

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAcomo del Departamento del Distrito Federal (art. 74,frac. IV, C.).

Aún cuando ni la Constitución ni la Ley Orgánica delCongreso, ni el Reglamento para el Gobierno Interior delCongreso, determinan nada al respecto, tomando en cuentala naturaleza misma de las iniciativas del PoderEjecutivo, entendidas como proposiciones que un Poderhace a otro, dichos proyectos deben formalizarse como unacomunicación escrita que el Presidente de la Repúblicadirige al Poder Legislativo y que debe contener lossiguientes elementos esenciales:

A) La Cámara del Congreso de la Unión a la que seenvía, que será la Cámara de origen; debiendo dirigirse alos secretarios de la misma;

B) La exposición de motivos;

C) El apoyo constitucional para iniciar leyes odecretos;

D) La denominación de la ley o el decreto;

E) El cuerpo normativo de la ley o decreto que seinicia, con el texto de las normas que se proponen,incluyendo las principales y las transitorias; y

F) La fecha y firma del Presidente de la República.

Lo expresado anteriormente con relación al contenidode las iniciativas presidenciales, se refiere a losproyectos que se presentan ante el Congreso de la Uniónpara promover la creación de nuevas leyes y la expediciónde modificación a normas constitucionales o legales,siguiendo el sentido que corresponde al artículo 71constitucional. Existen otras resoluciones que dicta elCongreso o alguna de las Cámaras en uso en facultadesexclusivas, que tienen el carácter de decreto por virtudde lo dispuesto en el artículo 70 constitucional, cuyaspromociones para provocar dichas resoluciones no puedentomar la forma de las iniciativas a que antes se hacereferencia y que en consecuencia, serían ajenas al objetode este trabajo.

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Tal es el caso de la aprobación de los tratados quehace el Senado (art. 77, frac. I, C.), o lasautorizaciones que otorga el Congreso para que losciudadanos puedan recibir condecoraciones de paísesextranjeros o trabajar para gobiernos del exterior (art.37, frac. II y III, C.), o aprobar nombramientos.

Tratándose de iniciativas del Ejecutivo Federal,corresponde la elaboración del proyecto a la dependenciaque resulte adecuada según el ramo materia del proyecto(art. 12, LOAPE). Ello resulta congruente con el artículo90 constitucional, que organiza la administración públicafederal centralizada en dependencias que constituyenesferas de competencia.

En caso de leyes cuya materia no esté dentro de laesfera de competencia de otras dependencias,corresponderá a la Secretaría de Gobernación formular losproyectos de iniciativas (art. 27, frac. XXIX, LOAPE).

Lo anterior no obsta para que el Presidente puedaencomendar algún proyecto a cierta dependencia, grupo opersona.

Conviene establecer grupos de trabajo o métodos decoordinación intersectorial, particularmente en materiaadministrativa, para que en los casos de congruencia decompetencias de diversas dependencias, intervengandurante la elaboración de las normas, cuidando que serecojan los intereses de todas ellas en forma congruente,y que no se desborden los ámbitos atribuidos previstos enla Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, auncuando se introduzcan nuevas funciones específicas,considerando que el catálogo de dicha Ley no agota, nidesarrolla exhaustivamente, las atribuciones de cadaramo.

II.- CÁMARA DE ORIGEN

Es un sistema bicameral, como puesto PoderLegislativo de la Federación, las iniciativas deben serdirigidas a una de las Cámaras que lo componen, la cualdentro del proceso legislativo, actuará como Cámara deorigen, correspondiendo a la otra fungir como Cámara

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVArevisora. Lo anterior se entiende cuando se trata dedecretos que deban aprobar ambas Cámaras, pero no cuandose trata de decretos que deban aprobar ambas Cámaras,pero no cuando se trata de asuntos de competenciaexclusiva de una de ellas.

El proyecto no puede dirigirse de manera general alCongreso, porque afectaría el mecanismo del procesolegislativo y vulneraría lo dispuesto en el textoconstitucional (arts. 71, 72 y 79, frac, III).

La Constitución (art. 72, H.), establece que laformación de las leyes o decretos pueden comenzarindistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, conexcepción de los proyectos que versaren sobreempréstitos, contribuciones o impuestos, o sobrereclutamiento de tropas, todos los cuales deberándiscutirse primero en la Cámara de Diputados. En igualsentido el artículo 74, fracción IV, establece que losproyectos de leyes de Ingresos de la Federación y delDepartamento del D.F., se envíen primero a la Cámara deDiputados a fin de discutir las contribuciones que debandecretarse para cubrir los presupuestos. En cuanto a losproyectos de decretos de presupuestos, se envían a lamisma Cámara de Diputados, puesto que es ella a quien,sin intervención de la otra Cámara, le correspondeaprobarlos.

Salvo los casos antes citados, es el Presidente dela República quien decide cual será la Cámara de origen.Ha sido costumbre inclinarse a enviar a cierta Cámaraalgunos asuntos, según la materia que regulan. Porejemplo, se ha señalado normalmente al Senado como Cámarade origen en asuntos que versen sobre derechointernacional, y a la Cámara de Diputados los que versansobre monedas y temas financieros

En los períodos en que el Congreso de la Unión seencuentra en receso, las iniciativas también deben serdirigidas a la que será Cámara de origen, aunque seentreguen a la Comisión Permanente, para que ésta las

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAturne a las comisiones respectivas de la Cámara a la quevan dirigidas, para su dictamen y despacho en elinmediato período de sesiones (art. 79, Frac.. III, de laC-, 113 de la LOCG, 85, 94 y 179 del RGICG). Lo anteriorno rige cuando compete a la Comisión por sí mismaresolver la proposición, por estar en receso el Congresode la Unión, como cuando se trate de autorizar alPresidente a ausentarse del país, en cuyo caso se dirigena dicha Comisión.

Tratándose de iniciativas de decretos para promoverreformas a la Constitución, también correspondedirigirlas a una de las Cámaras del Congreso de la Unión,puesto que es a través de éste como el Ejecutivo seremite al Poder Revisor de la Constitución oConstituyente Permanente, como suele llamársele,integrado (art. 135, C.) por el Congreso de la Unión ylas legislaturas de los estados.

Presentada la iniciativa ante la que será Cámara deorigen, tiene que seguir su curso normal el procesolegislativo, sin que el Ejecutivo pueda variar dedestinatario. La Constitución establece, sin embargo, unaexcepción (art. 72, inciso I) cuando transcurra un messin que la comisión respectiva de la Cámara de origenrinda dictamen, en cuyo caso puede el Presidentepresentar el mismo proyecto ante la otra Cámara.

III.- DENOMINACIÓN DE LA LEY O DECRETO

En general denominar implica nombrar, señalar, odistinguir con un título particular alguna cosa. Enalgunos países se estila identificar a las leyes mediantenúmeros o fecha de expedición. Recurrir a la práctica deidentificar únicamente con un número la disposición,reviste dificultades de localización. En nuestro país seha seguido la práctica de dar a los cuerpos normativosdenominaciones que atiendan a la materia regulada, lo quetiene como propósito su identificación y la fácilreferencia a ellos.

Son muchos los factores que hay que considerar paradar una denominación precisa al cuerpo normativo. La

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAdenominación idónea sería aquella que, siendo concisa ysencilla, permita distinguir al cuerpo normativo, deotros, dando al mismo tiempo ¡dea tanto de su ámbitomaterial como espacial de aplicación y, en algunos casos,el ámbito personal de aplicación.

A) DISTINCIÓN ENTRE CÓDIGO, LEY Y DECRETO

Tradicionalmente las disposiciones legislativascomienzan por precisar si se trata de un código, de unaley o de un decreto. La diferencia entre código y ley hasido objeto de opiniones encontradas. Sin pretender daruna definición de lo que se debe entender por código, acontinuación se recogen algunas acepciones de estetérmino.

La palabra "código", según el Diccionario"Cabanellas", proviene del latín codex, vocablo que se usópara calificar la obra compiladora de Justiniano. "Porantonomasia recibe el nombre de Código el deJustiniano... que contiene una colección completa yordenada de constituciones imperiales romanas, leyes,rescriptos, ordenanzas y otras disposiciones". Se agregaen el citado Diccionario que la principal de lassignificaciones jurídicas actuales de la palabra códigoes: "colección sistemática de leyes".

Según el Diccionario citado, la palabra código puedetambién definirse como: "la ley única que, con plan,sistema y método, regula alguna rama del derechopositivo".

En las dos primeras acepciones, diversas leyesconstituyen un código, en tanto que en la tercera, elcódigo queda comprendido dentro del género ley.

En el siglo XV, en su versión primitiva, se da enEspaña la codificación que se conoce con el nombre de"Ordenanza poner en ordenanza múltiples disposiciones deuna materia o sea poner orden) de Bilbao". En ellas elproceso codificador está orientado hacia una rama delderecho: la mercantil.

A principios del siglo XIX aparece otra codificación

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAde gran importancia. Se trata del Código de Napoleón quese orientó hacia el derecho civil sustantivo. En el quedórecogida la regulación de los actos jurídicos y diversasinstituciones civiles. Este Código francés se constituyóen paradigma dando como resultado que aún en laactualidad el vocablo código se utilice en formageneralizada en el sentido napoleónico.

El Código referido influyó en el proceso codificadoren Occidente, tanto en materia civil cómo penal,mercantil y procesal. Esta tendencia también se haextendido, aunque no tan ampliamente a la rama laboral.

El intento codificador ha llegado al mismo derechoadministrativo; sin embargo, ha tropezado con algunasdificultades por el volumen, dinamismo y heterogeneidadde su campo. En esta rama del derecho se ha buscadotambién la codificación por materias, al irse aceptandola existencia de diversas ramas autónomas que antes seencontraban subsumidas en el mismo.

En nuestro país se han presentado tanto unatendencia codificadora como una contraria, que consisteen desmembrar un ordenamiento para formar leyesespecializadas sobre sólo una parte de la materia totalregulada por un código.

Cuando se ha dado este fenómeno, a la parte que sesepara, se le ha dado el nombre de ley y al ordenamientode que se desprende con frecuencia se le ha continuadollamando Código.

Ejemplos de este fenómeno los podemos encontrar enlas diversas leyes que se desprendieron del viejo Códigode Comercio, como son la Ley de Navegación y ComercioMarítimos, la Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos, laLey General de Títulos y Operaciones de Crédito, etc.Cuando se da este desprendimiento, no se trata únicamentede un cambio de nombre de las normas que antes eran unlibro, un título o un capítulo de un código.

Un ejemplo del procedimiento inverso, es decir, dediversas leyes que han dado materia a un código, es elcaso del Código de Justicia Militar de 1933, que recogió

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAel contenido de las siguientes leyes: Ley Orgánica delMinisterio Público Militar.

Ley de Procedimientos Penales del Fuero de Guerra yLey Orgánica del Cuerpo de Defensores Militares.

En este caso, diversas leyes llegaron a constituirun nuevo código, unificando en un todo homogéneo lorelativo a la justicia del fuero militar.

En la actualidad, como una corriente más modernatambién se usa la figura del código para designar alcuerpo normativo que aunque no contiene en su totalidadla regulación de una rama del derecho, si da reglas en lamateria y es supletorio de leyes especiales. Este uso deltérmino código se da en México con el Código Fiscal de laFederación, ya que existen diversas leyes fiscales que noforman parte de el pero si siguen su pauta. De acuerdocon esto, puede ser código aquel ordenamiento que está enel centro de una diversidad de leyes a las que irradiaconceptos uniformes, terminológicos y normativos,dándoles homogeneidad.

Por lo tanto, para efectos de buscar la denominaciónidónea es recomendable revisar si el cuerpo normativo encuestión abarca toda una rama del derecho, o si sóloregula una parte de ella; el nombre aconsejable para estesegundo tipo de ordenamiento sería el de ley. En cambio,si se trata de una compilación integral de las diversasinstituciones de una rama del derecho, o si es un todohomogéneo, que unifica los aspectos conceptuales,orgánicos, sustantivos, y a veces adjetivos, el nombreadecuado sería el de código.

La distinción entre Ley o Decreto presenta otrosparticularidades. El vocablo "decreto" puede emplearsetanto para disposiciones emanadas del Congreso de laUnión, como para ciertas disposiciones que emite elPresidente de la República. Para" efectos del Congreso.Sobre el particular, la Constitución mexicana, en suartículo 70 señala que toda resolución del Congresotendrá carácter de ley o decreto.

En doctrina se ha controvertido la distinción entre

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAley o decreto. Al margen de esta controversia, de latradición legislativa pueden desprenderse algunas reglas.

Cuando el Congreso de la Unión tiene como propósitoespecífico reformas, adicionar o derogar una ley seemplea la figura del decreto, con algunas de lassiguientes fórmulas:

A) "Decreto que reforma...";

B) "Decreto que reforma y deroga...";

C) "Decreto que reforma y adiciona...";

D) "Decreto que reforma, deroga y adiciona..."; o

E) "Decreto que modifica..."

Cabe señalar que, rompiendo esta práctica, ellegislador ha optado por denominar ley al cuerponormativo conocido como "miscelánea fiscal", que siendoun decreto de modificaciones le ha denominado "ley queadiciona; reforma y deroga diversas disposicionesfiscales".

También se denominan decretos, por aludir a actosdeterminados y no contener normas abstractasimpersonales, las que aprueban tratados, y las queautorizan a recibir condecoraciones de paísesextranjeros, o al Presidente de la República a ausentarsedel país.

B) DENOMINACIÓN SEGÚN EL ÁMBITO ESPACIAL DE APLICACIÓN

El tema del ámbito espacial de aplicacióncorresponde desarrollarlo en la parte relativa alcontenido de las normas; sin embargo para fines de ladenominación de los cuerpos normativos debe considerarseel efecto que aquel produce.

En un sistema federal como el nuestro, las leyes porsu ámbito espacial de validez, se han clasificado enfederales y locales, dependiendo de si rigen en todo elterritorio nacional o sólo en una de las entidadesfederativas, aunque puede suceder que una ley federal

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAsólo se aplique en cierto ámbito local como sería una leyque regulara lo relativo a las islas sujetas ajurisdicción federal.

La constitución para efectos de distribución decompetencias entre los niveles de gobierno, recurre adiferentes sistemas. En ocasiones, encomienda expresa oimplícitamente a la Federación el legislador sobre unamateria, y en otras fija facultades al Congreso de laUnión para establecer la concurrencia de los niveles degobierno en diversas materias, como es el caso de lasalud (art. 4o.), asentamientos humanos (art. 73, frac.XXIX-C.), ecología (art. 73, frac, XXIX-G.) y educación(art. 3o.).

En una primera aproximación se puede afirmar que,excepto en tratándose de cuestiones relacionadas con elDistrito Federal, las leyes expedidas por el Congreso dela Unión tienen el carácter de federales. En épocareciente, cuando disposiciones emanadas del propioCongreso dan base para un sistema de concurrencia entreórganos federales, locales y municipales, a estasdisposiciones se les ha denominado leyes generales. (LeyGeneral de Salud y Ley General del Equilibrio Ecológico yla Protección al Ambiente).

Lo anterior no obsta para que el vocablo "general"se continúe, siguiendo muy antigua tradición, comosinódico de federal, entendiéndose con ello que una leygeneral se aplica en todo el territorio nacional. LeyGeneral de Bienes Nacionales, Ley General de DeudaPública, Ley General de Población, Ley General deSociedades Mercantiles, etc.).

El vocablo "general" también puede oponerse a"especial".

En el Diccionario de Cabanellas se cita unaresolución de Valentiniano III donde indica que "estaexpresión debía ser empleado inexcusablemente cuando elemperador quería dar alcance general y fuerza de ley paratodos los subditos del imperio a un rescripto imperial".

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Sobre este mismo vocablo, cabría señalar que en elcaso de la Ley de Vías Generales de Comunicación, no sele está dando el calificativo de general a la ley sino alas vías, en acatamiento a lo dispuesto en el artículo73, frac. XVII de la Constitución. En este caso el objetode regulación de la ley son todas las vías decomunicación de jurisdicción federal.

C) LEYES ORGANICAS Y REGLAMENTARIAS

Es necesario, en ciertos casos, incluir en ladenominación de la ley su carácter orgánico oreglamentario. Sin abundar en las posturas doctrinales sepuede decir que las leyes emanadas de la Constitución hanrecibido el nombre de ordinarias. Dentro de éstas se hahecho la distinción entre leyes orgánicas yreglamentarias. La Constitución sólo en algunos casosseñala expresamente que las leyes que de ella deriven,tendrán carácter reglamentario u orgánico. El carácter dereglamentarias lo establece la norma fundamental entreotros, en los siguientes artículos: 27, párrafo sexto,Ley del Petróleo) y 107 fracciones IV y Vi (Ley deAmparo). Por lo que toca a las orgánicas, se podríancitar los artículos 90 y 107 fracción V. de donde sedesprenden las leyes orgánicas de la AdministraciónPública Federal y del Poder Judicial de la Federación.

La doctrina ha llamado orgánicas a aquellas leyesque fijan las bases de organización y funcionamiento deuna institución determinada y reglamentarias a las quedesarrollan algún precepto constitucional.

La Constitución en diversos preceptos de basesgenerales respecto de una materia e indica en el propioprecepto, que será la Ley la que establecerá las bases ymodalidades para el ejercicio de un derecho, para elcumplimiento de ciertas atribuciones, o para fijar casos,condiciones, requisitos, etc. La Ley que haga estedesarrollo podría denominarse ley reglamentaria. Cabeaclarar que omitir en la denominación el carácter de laley no implica que varíe su naturaleza.

Puede suceder que de un mismo precepto

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconstitucional se derivan leyes reglamentarias sobrediversas materias, como es el caso del artículo 27.Cuando esto sucede es conveniente incluir en ladenominación la materia de que se trate. Tenemos comoejemplos la Ley Reglamentaria del Artículo 27Constitucional en Materia Minera; o la Ley Reglamentariadel Artículo 27 Constitucional en el ramo del Petróleo.

Por otra parte, la ley reglamentaria no debeconfundirse con el reglamento. La primera, es un cuerponormativo emanado del Poder Legislativo y tiene comofunción desarrollar un precepto constitucional. Elreglamento en cambio es un norma expedida por elPresidente de la República que tiene como funcióndesarrollar preceptos de una ley ordinaria. A manera deejemplo se encuentra el Reglamento de la LeyReglamentaria del Artículo 27 Constitucional en MateriaMinera.

El propio Congreso de la Unión ha mantenido igualcriterio, en congruencia con el artículo 70constitucional. En efecto, la fracción XIV del artículo73 faculta al Congreso para "reglamentar" la organizacióny funcionamiento del Ejército, Marina de Guerra y FuerzaAérea Nacionales. En uso de dicha facultad el citadoórgano legislativo expidió la Ley Orgánica del Ejército yFuerza Aérea, la Ley Orgánica de la Armada y otras, a lasque no les dio la denominación de reglamentarias, noobstante el texto de la fracción XIV.

El único caso en que el Congreso de la Unión expidereglamentos es cuando cada Cámara dicta su respectivoreglamento interior, los que tienen como propósito laregulación de su organización interna (art. 77, frac.III, C.). En la actualidad existe el Reglamento para elGobierno Interior del Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos expedido por el propio PoderLegislativo.

Pueden existir también leyes que tengan unanaturaleza mixta por contener a la vez disposiciones

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAorgánicas y reglamentarias. En este caso, no parececonveniente incluir en la denominación su naturaleza. Unejemplo de ley mixta sería la Ley Reglamentaria delArtículo 27 en Materia Nuclear que al mismo tiempo queregula todo lo relacionado con actividades nucleares,también incluye la estructura orgánica del InstitutoNacional de Investigaciones Nucleares como organismodescentralizado.

D) DENOMINACIÓN SEGÚN EL ÁMBITO MATERIAL DE APLICACIÓN

Dar el nombre a una Ley por la materia que regula hasido la práctica más frecuente en nuestro país. Lafórmula seguida ha sido llamarles "Ley de..." o "Leysobre...".

Cuando se usa este sistema es conveniente buscar lapalabra o palabras que hagan referencia a la totalidad delo regulado.

Es útil que, desde la denominación, tanto losdestinatarios, como los encargados de la aplicación de lanorma, puedan tener una ¡dea general de su ámbitomaterial; pero también debe evitarse que, con elpropósito de lograr una denominación precisa, se caiga enel extremo de dar un nombre tan largo, que posteriormentehaga difícil su identificación y dificulte hacerreferencia a la misma. Como ejemplo de esta modalidad sepodría pensar en la Ley para Promover la InversiónMexicana y Regular la Inversión Extranjera, y la Ley queestablece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social deSentenciados.

Respecto de las leyes que tienen como propósitocrear una institución determinada, se ha usado, confrecuencia, la fórmula "Ley que crea...", como en el casode las leyes que crean la Comisión Federal deElectricidad y el Instituto Nacional de Bellas Artes.Estas leyes, además de crear una institución,generalmente establecen las bases de su organización yfuncionamiento, por lo que pueden considerarse leyesorgánicas.

Dentro de la variedad de estilos usados en las

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAdenominaciones, ante la infinidad de posibilidades paraconstruirlas, es aconsejable la búsqueda de unadenominación sencilla, una expresiva abreviación quepermita la fácil referencia al cuerpo normativo y que dé,además una idea general de la materia que regula, asícomo de su ámbito espacial de aplicación. La intenciónbuscada es la de que los criterios antes mencionadospuedan servir como orientación en el momento de decidirla denominación del cuerpo normativo.

IV- EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A) GENERALIDADES

El propósito de la exposición de motivos es informaracerca de las causas y consideraciones políticas,sociales, económicas o estrictamente jurídicas, quemueven al autor de la iniciativa a proponer una medidalegislativa y justificada como la solución más adecuadapara una necesidad social determinada. Esta parteexpositiva es característica de la legislación moderna,pues como dice el Diccionario de Cabanellas, "en laantigua, y más aún en la medieval, y de ello es acabadoparadigma las Partidas se mezclaban en el textoarticulado de códigos y leyes la parte dispositiva de lospreceptos y las razones que los justificaban".

Los motivos que apoyan una iniciativa comprenden enprimer término, una descripción objetiva del o de losproblemas que originan la medida legislativa que sepropone. Esa descripción, en ocasiones puede implicar elanálisis de determinados hechos o circunstancias socialesy del régimen normativo prevaleciente señalándose por quérazones este último resulta insuficiente o ineficaz pararegular adecuadamente el fenómeno. En otras ocasiones ladescripción del problema suele estar referida a unacuestión formalmente jurídica, de la cual se deriva elproblema de que se trate, es decir, de normas vigentesque no resulten aptas para regular un fenómeno técnicojurídico, como en el caso de un procedimientosjurisdiccional que ha llegado a ser inadecuado, una formaorganizativa o estatutaria obsoleta o perfectible, o engeneral una forma de acontecer cuya existencia depende de

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAla regla que la autoriza y rige.

En algún caso, por la importancia especial de lamateria, la exposición de motivos suele retrotraer, enmayor o menor medida, el examen de los hechos hasta suorigen históricos en el México independiente y a travésde su evaluación de manera que resulte más comprensiblela naturaleza del problema y la regulación jurídica querequiere para su tratamiento. De la misma manera sepresenta en ocasiones la conveniencia de revisar losantecedentes normativos y el grado de eficacia que hantenido en la regulación de los fenómenos de que se trata.

Una segunda parte de la exposición de motivos sueledestinarse a explicar las soluciones que se plantean comoidóneas frente al problema de que se haya hechoreferencia. En los casos de proyectos de normas queregulen materias que se le relacionen, se incluye en estaparte una referencia al tratamiento que el plan y losprogramas del Sistema Nacional de Planeación han dado alfenómeno y, en su caso, a las acciones programáticas quehan previsto para su solución. Esta referencia resultaobligatoria a la luz del artículo 10 de la Ley dePlaneación.

Un tercer elemento en la exposición está constituidopor las reflexiones que se hacen sobre la necesidad decrear el marco normativo que se propone, como el adecuadopara regular el fenómeno en cuestión, o de modificar elexistente a través de reformas, adiciones y derogacionesde ciertas normas vigentes.

En esta última parte expositiva, resulta adecuadodescribir los preceptos que se contienen en el textonormativo de la iniciativa, de manera más o menosdetallada, así como las razones específicas que losapoyan dentro del contexto de la problemática planteada.

Conviene incluir en la exposición de motivos lareferencia a disposiciones normativas vigentes que serelacionen con la iniciativa, pudiendo aludirse a otrosproyectos legislativos patrios sobre la materia, ladoctrina mexicana, y la extranjera y las leyes y los

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAproyectos legales de otros países.

De lo anterior se desprende como una característicafundamental de la exposición de motivos, en orden a suobjetivo, su congruencia con el contenido del cuerponormativo.

Por los que hace a su redacción, la exposición demotivos permite tomar libertades literarias y unaamplitud que no se pueden dar en el cuerpo normativo, elcual debe conceptuarse con una rigidez normal, como seexpondrá en la parte relativa a "Lingüística". Ahorabien, la extensión de la exposición no está únicamentedeterminada por la dimensión de la iniciativa, sino porsu contenido; así, se darán casos de reformas legales aalgún precepto, o a unos cuantos, cuya exposición demotivos no podría ser igualmente breve si la propuestaque contiene involucra un cambio sustancial en el régimenlegal, o de gran transcendencia de carácter político,económico y social.

La profundidad de la reseña de las causas y delcontenido de la reforma o nueva ley que se propone,dependerá por tanto del grado de importancia y de lacomplejidad de las cuestiones planteadas, ya sea por sucontenido o por el carácter técnico de las mismas.

La exposición de motivos, aún cuando no forma parteen sentido estricto del texto legal, es por un lado, undocumento útil en las fases ulteriores del procesolegislativo, ya que explica el porqué de aquello que sepropone, despejando eventuales dudas que al respecto sepudieran presentar a los legisladores. Por otra parte,constituye un apoyo en la labor de interpretación de laley. Al respecto se ha sentado la siguiente tesis dejurisprudencia: "INTERPRETACIÓN DE LA LEY, ES CORRECTOACUDIR A SU EXPOSICIÓN DE MOTIVOS". "... porque cuando seestima que la ley no es del todo clara, uno de los mediosque puede acudirse para esclarecerla, es el atender alpropósito perseguido en ella, que se contieneprecisamente en su exposición de motivos".

La doctrina señala que las normas jurídicas deben

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAadaptarse constantemente a la evolución y cambios queexperimentan las ¡deas políticas directrices y a lasvariaciones continuadas del ambiente social. Las normas ylas fórmulas jurídicas tienen que ser dinámicas yhallarse en reelaboración permanente, porque la sociedady sus concepciones políticas tienen movilidad.

Como ya se apuntó, es conveniente ponderar lautilidad de hacer una breve referencia a todos losordenamientos jurídicos que han tenido vigencia, y que serelacionan con la materia objeto del proyecto. Tanto laevolución como el desarrollo legislativo experimentadopor la materia que es objeto de regulación, proporcionanelementos que permiten distinguir diversas alternativasque pudiesen ser propuestas para la solución de lasituación que se pretende normar.

En este desarrollo puede darse la descripción depolíticas y principios que guían la propuesta, comopodrán ser las orientaciones o datos contenidos en algúndiscurso, mensaje o incluso en el informe de Gobierno delEjecutivo, así como también en los resultados deconsultas a diversas sectores de la sociedad.

Puede incluirse, en su caso, la referencia alconvenio o tratado internacional del que México sea partey que motiva la nueva regulación a nivel interno.

Es frecuente que la cita de las razones de laconveniencia u oportunidad de la iniciativa se hagaidentificando además las desventajas que ha presentado lalegislación vigente, así como los argumentos quejustifican el cambio de aquellas y que se pretendensuperar con el proyecto, los que pueden comprendercuestiones de carácter práctico, teórico o técnico.

B) REGLAS ESPECIALES

Además de los elementos de carácter general a que seha hecho mención, existen otros de carácter particular,según se trate de reformas constitucionales, de reformaslegales, o de la elaboración de un nuevo ordenamientojurídico.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVA1.- EN REFORMAS CONSTITUCIONALES

La exposición de motivos de una iniciativa dedecreto de reformas a la Constitución es usual que seocupe de los antecedentes históricos de los preceptos areformar y de las causas generales de la reformapropuesta, exponiendo las razones específicas qué apoyancada una de las modificaciones a artículos, párrafos ofracciones, o cualquiera otra especie de apartados. Si lareforma es a un solo precepto, la exposición puedecontraerse a una mera ordenación continuada de losmotivos que se esgrimen, desde los más generales, hastallegar la explicación del texto mismo de la norma.

La índole de la Constitución, como fundamento denuestro sistema de derecho, impone algunas reflexionesacerca de la motivación de sus reformas. Se trata de lasbases en que descansa la conformación de la sociedadnacional y que la explican; son el producto histórico deuna sucesión de representantes de la soberanía del pueblomexicano, que han venido dando forma al sistema de vidaen que ese pueblo procura, y las siguientes generacionesvan a procurar su desarrollo y su bienestar. Por ello lamotivación retrocede generalmente hasta los orígenes delos textos y las circunstancias históricas que losexplican, siguiendo su evolución y las razones quehubieren determinado las adecuaciones de que hayan sidoobjeto. La justificación de la reforma conviene asuma lasignificación que conllevará como pieza básica delsistema jurídico nacional.

El examen de la iniciativa estará a cargo delCongreso de la Unión y de las legislaturas locales, porlo que los motivos conviene se elaboren para uninterlocutor nacional de una extensión mayor que la delque produce la legislación ordinaria y en contextossociales locales, que ponderan la conveniencia demodificar, según se trate, la expresión y alcance de losderechos individuales y sociales fundamentales, laestructura de los órganos de la Federación o del DistritoFederal, consagrados en el pacto federal , o las bases dela organización y atribuciones de los gobiernos locales ymunicipales.

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Como las disposiciones constitucionales sonfundamente de los ordenamientos secundarios, la amplitudy claridad de las exposiciones de motivos de que setrate, se traducen en información de gran riqueza yfuente de consulta para una mejor comprensión de todo elsistema jurídico, así como para orientar el examen de lacongruencia de este sistema con la norma fundamental.

Por su relevancia, los motivos de la Constitución através de su conformación histórica, son fuentesimportantes de conocimiento no sólo del derecho positivosino de la historia de la nación, por lo que su expresiónescrita demanda un especial esmero, que podrían juzgarcon rigor científico sus consultantes.

2.- EN REFORMAS LEGALES

Conviene generalmente incluir en las exposiciones demotivos de reformas legales, la referencia al preceptoconstitucional que atribuye facultades para legislar enla materia, así como también a aquellas disposiciones dela propia Constitución que contienen sus principiosrectores. Esta recomendación es común para las reformaslegales y para las nuevas leyes o códigos. En algunoscasos la cita a preceptos de la Constitución se hacemeramente coma lnvocacíón de ese fundamento; en otras secumple un mandato constitucional desarrollando las basesque ya se encuentran insertas en el mismo, para hacereficaz el precepto y que éste pueda aplicarse.

Si fuera el caso, conviene hacer la cita de que losartículos que se desarrollan a través del proyectolegislativo ordinario, han sido recientemente reformados,lo que hace menester expedir un nuevo ordenamiento lega!que instrumente su eficacia aplicativa.

Subsecuentemente, la exposición de motivos se ocupa,en su caso, de la descripción y explicación de loscambios fundamentales que conlleva la iniciativa enrelación con el ordenamiento que se propone modificar.

En algunos casos de reformas extensas o complejas esfrecuente se incluya el esquema de las reformas que seproponen. Cuando no son muy extensas las reformas legales

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAresulta conveniente hacer referencia a cada precepto o avarios de ellos, explicando en que consisten las reformasy las razones para hacerlo.

3.- EN UNA INICIATIVA DE NUEVA LEY O CÓDIGO

En los casos en que el proyecto corresponde a unanueva ley o código, conviene hacer una comparación con lalegislación vigente, así como la referencia a otrosprecedentes legislativos. Como ya se dijo, en estasiniciativas es importante citar el fundamentoconstitucional del proyecto y, en su caso, los principioso bases de la carta fundamental que desarrollan y lacompetencia del Congreso de la Unión en la materia.

Por tratarse de un nuevo ordenamiento, resulta útilpresentar el esquema general del cuerpo normativo que sepropone, antes de exponer la motivación particular delarticulado, es decir, explicar las partes más amplias ysus causas, propósitos de fondo y razones estructurales,para abordar después las causas específicas, losfundamentos y la explicación del articulado.

En cuanto el orden en que se estructura, pudieraexplicarse respecto de cada libro, título o capítulo, quees lo que se está regulando y bajo que criterios.Conviene hacer énfasis en algunos capítulos o preceptosespecíficos que impliquen un régimen legal distinto alvigente, o cuando se requiera por la importancia de sucontenido o el carácter del mismo; también resulta deutilidad aludir a aquellas partes del texto vigente quese producen y aquellas cuya modificación es mínima. Otrasdisposiciones que usualmente se refieren en formadestacada, son aquellas que establecen principios yconceptos novedosos, haciendo además de una síntesis de

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAsu contenido o ejemplificación, la explicación de suorigen, propio o de derecho comparado, y su significaciónen el proyecto, así como la referencia detallada sobreaquellas cuestiones de las que se ocupa la iniciativa yque involucran la eliminación de lagunas legales.

V.- CUERPO NORMATIVO

A) ESTRUCTURA

I.- REGLAS GENERALES

En la elaboración de un cuerpo normativo, cualquieraque sea su naturaleza, existen ciertas reglas deestructura que conviene tener presentes. A continuaciónse tratan de manera somera las más frecuentementeutilizadas, las cuales pueden variar según la amplitud delo regulado y de acuerdo a la diversidad del contenido:Un código o ley pueden ser divididos en libros, títulos,capítulos, secciones y artículos. Estos a su vez puedensubdividirse en párrafos, apartados, fracciones eincisos.

A) LIBROS

El libro es la división más amplia de los códigos yleyes extensas. El vocablo "libro" tiene su origen en líberpalabra latina con la que se designaba al papiro opergamino en donde se escribía. El codex originalmenteestaba constituido por una serie de tablillas; luego secompuso de pergaminos. De este modo el líber libro fueadquiriendo el significado de ser parte de un codexcódigo.

Hasta nuestros días la división del contenido de uncuerpo normativo en libros es mas frecuente en loscódigos que en las leyes, ya que, al conjuntar estasdiversas instituciones de una rama de derecho, esconveniente que cada una de ellas tenga un tratamientopor separado. Sin embargo, existe la posibilidad de queuna ley contenga diversidad de instituciones, odiferentes aspectos de una misma materia, respecto de lascuales también es conveniente dar un tratamiento porseparado, por lo que es asimismo aconsejable, en este

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAcaso, agrupar su contenido en libros.

Todos los códigos vigentes en nuestro país tienencomo división fundamental la de libros. Así, en latradicional estructura del Código Civil encontramos 4libros: El primero dedicado a las personas, el segundo alos bienes, el tercero a las sucesiones y el cuarto a lasobligaciones.

El Código de Comercio, en su texto original estabadividido en 5 libros: El primero contenía disposicionesgenerales; los 4 siguientes, figuras específicas delderecho mercantil, algunas de las cuales, como ya seseñaló anteriormente, después fueron recogidas endiversas leyes.

El Código Penal está dividido únicamente en doslibros: En el primero está contenida la parte general yen el segundo los delitos en particular.

El Código Federal Electoral, recientemente expedidotambién siguió este sistema de estructura y se divide en9 libros, el primero de los cuales contiene disposicionesgenerales y los 3 siguientes tratan diversasinstituciones electorales.

Por otro lado, ejemplos de leyes extensas divididasen libros son: La de Vías Generales de Comunicación, queregula diversos tipos de comunicaciones,correspondiéndole un libro a cada uno de estos tipos, yla de la Reforma Agraria, que separa la regulación dedistintas instituciones agrarias en 7 libros.

B) TÍTULOS

En términos generales título es la palabra o frasecon que se da a conocer el asunto o materia de una obra ode cada una de las partes o divisiones de un escrito. Enmateria jurídica, tradicionalmente los libros se hansubdividido en títulos: aunque excepcionalmente, cuandose desean hacer divisiones más amplias, pueden dividirseen partes, como sería el caso del libro cuarto del CódigoCivil que se divide en tres partes las que a su vez sesubdividen en títulos.

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Los títulos han sido empleados como una de lasprincipales divisiones de los cuerpos legales, pudiendoser en ocasiones la división más general de una ley.Cuando una ley está dividida en títulos, el primerotradicionalmente contiene las disposiciones generales ylos siguientes se refieren a instituciones específicas.Ejemplo de leyes divididas en títulos son las LeyesFederal del Trabajo, General de Salud, Aduanera, Federalde Aguas, entre otras.

C) CAPÍTULOS

Los títulos a su vez se dividen en capítulos. Loscapítulos se han usado como división en diversos tipos deobras, para el mejor orden y más fácil inteligencia de lamateria.

Los capítulos pueden ser la división más general deuna ley cuando su materia no es muy amplia, o bien nonecesita de mayores subdivisiones. Son ejemplos de leyesestructuradas únicamente por capítulos, las. LeyesGeneral de Bienes Nacionales, de Presupuesto,Contabilidad y Gasto Público Federal y Federal deEducación.

Dentro de la técnica legislativa el uso del vocablocapítulos también tiene larga tradición. El términocapitulario se empezó a usar a mediados del siglo VIII ysirvió para designar a ciertas colecciones legislativasque tomaron ese nombre por ser disposiciones adoptadas enun capítulo, asamblea o cabildo.

Capitular también implica establecer las condicioneso artículos preliminares para la entrega o rendición deuna plaza. A cada una de las disposiciones o puntosconvenidos en los tratados de paz o capitulaciones deplaza se les llama artículos.

D) SECCIONES

La división de los capítulos en artículos se hamantenido hasta nuestros días. Excepcionalmente uncapítulo puede necesitar ser subdividido. A estasubdivisión se le ha llamado tradicionalmente sección.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVASección es, en general, cada una de las partes en que sedivide o considera dividido un todo. En el derechomexicano encontramos el uso de secciones en el capítuloIII de la Ley Federal de Aguas y el capítulo III de laLey de Profesiones, entre otras.

E) ARTÍCULOS

Los artículos constituyen la división elemental yfundamental de la leyes. El contenido de las mismas debeestructurarse de manera ordenada y sistemática, para locual es necesario que se encuentren adecuadamentearticuladas. Los artículos cumplen precisamente la misiónde dividir en piezas, y al propio tiempo, de articularlos cuerpos normativos, logrando que tenga una estructurainternamente organizada, a fin de Integrar el todo comouna unidad armónica y enlazada entre sus partes.

De esta manera, los artículos constituyen lossegmentos básicos en que se divide una ley, porque através de ellos se enmarca cada hipótesis normativaunitaria, cada deber ser con los elementos que locomponen.

El artículo es así la célula básica en unordenamiento, la unidad normativa, más simple quecontiene una hipótesis conceptual reguladora, completa.Ello no obsta para que el artículo prevea, a propósito deun concepto unitario, una o varias modalidades del mismoo una o más consecuencias normativas, a través de undesmembramiento de su texto en párrafos fracciones eincisos.

Conforme a una depurada técnica legislativa, cadaartículo deberá contener una regla, tratando de evitarque en un precepto se contengan serias reglas dediferente contenido o una regla se divida en variosartículos.

El anterior principio es válido en tratándose deleyes ordinarias ya que respecto de la Constitución esfrecuente encontrar artículos que contienen diversasreglas. En el caso del artículo 14 constitucional, porejemplo, se regulan la irretroactividad de la ley en

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAperjuicio de persona alguna, la garantía de audiencia ylos principios a que se sujetan los juicios penales yciviles. En el artículo 16 constitucional por su parte,se prevén: La garantía de legalidad, los requisitos paradictar una orden de aprehensión y practicar visitasdomiciliarias la inviolabilidad de la correspondencia,entre otras.

Existen reglas que no presenten complejidad, por loque pueden desarrollarse de manera completa en un solopárrafo. Sin embargo, existen otras reglas que por sucontenido más complejo no pueden desenvolverse en un solopárrafo, requiriendo una extensión mayor, lo que obliga aque los artículos se dividan en varios párrafos y aunestablecer subdivisiones a uno o más párrafos delartículo, usando para esa fragmentación los apartados,las fracciones y los incisos.

Hay leyes que, por su reducida dimensión, sólo estánestructuradas en artículos sin usar la división delibros, títulos, capítulos o secciones. Tal es el caso dela Ley de Expropiación y la Ley sobre Atribuciones delEjecutivo Federal en Materia Económica.

F) PÁRRAFOS

Los artículos de una ley se deben formar por unpárrafo o por varios cuando se hace necesario dar mayorclaridad, por tratarse de una regla que presente ciertascomplejidades y requiere, en consecuencia, un mayordesarrollo, debiendo tener cada párrafo, en estos casos,no la regla completa pero sí una oración que exprese unconcepto cabal.

Gramaticalmente párrafo es "cada una de lasdivisiones de un escrito señaladas por letras mayúsculasal principio del renglón y punto y aparte al final deltrozo de escritura" Diccionario de la Lengua Española-Real Académica.

G) APARTADOS

Es posible que en un artículo se deseen dos o tresgrandes subdivisiones que, a su vez requieran ser

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAsubdivididas y que aunque corresponda a la misma materianecesitan un tratamiento diferenciado. Para estos casosse ha usado la figura del apartado.

Un ejemplo del uso de apartados lo encontramos en elartículo 123 constitucional que al dar las basesgenerales en materia de trabajo, divide la regulación endos apartados: En el A) quedan comprendidos lostrabajadores en general y en el 3) los trabajadores alservicio del Estado.

Se ha usado también el sistema de apartados para ladistribución de competencias. Así, el artículo 13 de laLey General de Salud señala en el apartado. A las quecorresponden al Ejecutivo Federal por conducto de laSecretaría de Salud y en el apartado 3 las quecorresponden a los gobiernos de las entidades federativasen materia de salubridad general.

Este mismo sistema se usó en la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que ensu artículo 9 señala en tres grandes apartados lo quecorresponde a la Secretaría de Desarrollo Urbano yEcología, al Departamento del Distrito Federal y a amboscoordinadamente.

H) FRACCIONES

Fraccionar significa dividir un todo en partes. Lasfracciones constituyen uno de los medios más usuales parasubdividir el o los párrafos que integran cada artículo,sobre todo cuando necesitan enumerar sujetos,atribuciones, supuestos, requisitos o autoridadescomprendidos dentro de la hipótesis que desarrolla elpárrafo. Tal es el caso de aquellos que enumeran a losdiversos sujetos comprendidos en la hipótesis normativa;los que mencionan diversos supuestos que se desean preveren la disposición; los que señalan atribuciones a lasautoridades; los que expresan los requisitos que debencumplir los sujetos a quienes es aplicable la regla; losque imponen formalidades o modalidades de carácterprocesal; etc. Cada fracción construye, por lo general,parte de un supuesto normativo o diversos supuestos de

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAuna regla que completan el encabezamiento del artículo.

En estos casos, el párrafo se fracciona pero sin quelas fracciones se conviertan en párrafos, sino quecontinúan siendo parte de aquél, ya que sólo así,formando una unidad puede el párrafo contener la reglacompleta, o una oración que exprese un concepto cabalcuando e! artículo está constituido por varios párrafos.Las fracciones por si mismas no expresarían un conceptocabal si no se les complementa con el encabezamiento delpárrafo, pues en sí mismas contienen un sentido parcial,en tanto que solo se concretan a aumentar las diversashipótesis relativas a un supuesto común.

Por esta razón el párrafo que se subdivide enfracciones debe estructurarse de la siguiente manera: Laparte que lo encabeza se cierra en dos puntos; lasfracciones enumeradas, normalmente con números romanos,concluyen con punto y coma, exceptuando la últimafracción que cierra con punto y aparte para denotar queahí se concluye el párrafo.

No obstante que, conforme a las reglas gramaticales,el punto y coma sólo es un signo ortográfico que se usapara expresar una pausa mayor que la coma o para separarlos miembros de la misma frase, debiendo mantenerse arenglón seguido, en la práctica legislativa se usa amanera de punto y coma y aparte, para mayor claridad.

Esta práctica, así como la enumeración de cadafracción permite que el legislador pueda modificar oabolir estas porciones, o bien agregar otras, sinnecesidad de modificar todo el párrafo.

I) INCISOS

Asimismo, una fracción puede estar subdividida enincisos. Los incisos constituyen nuevos supuestos que sonun desglose de la fracción, por lo que forman parte delmismo párrafo. Conviene recordar que en ocasiones losartículos se dividen directamente en incisos sin queexistan fracciones, pero como se mencionó anteriormente,parece más adecuado utilizar los incisos comosubdivisiones de las fracciones.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAJ) ENUMERACIÓN

Las diversas subdivisiones aludidas han sidotradicionalmente numeradas para establecer un orden eidentificar cada porción.

La práctica muestra el uso de los números ordinalesescritos con letra para los libros y títulos; númerosromanos para los capítulos y secciones; números ordinalesdel 1, al 9, y cardinales del 10 en adelante para losartículos; letras mayúsculas para los apartados; númerosromanos para las fracciones y letras minúsculas o númerosarábigos con medio paréntesis, o punto y guión para losincisos.

En derecho mexicano, los párrafos no se enumeran,aunque para efectos de haber referencia a ellos, se lesidentifica con las palabras correspondientes a losnúmeros ordinales. Cada una de las divisionesdeterminadas por punto y aparte es un párrafo, incluyendoen éste las fracciones y los inicios que contenga. Estotiene importancia para identificar el párrafo que sedesea modificar.

Los títulos y los capítulos conviene inicien unanueva numeración en los respectivos libros o títulos delos que forman parte. Por ejemplo: El título primero dellibro segundo y el título primero del libro tercero delCódigo Civil; así como el capítulo I del título segundo yel capítulo I del título tercero, de la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

En cambio, para los artículos es aconsejable quetengan un número progresivo, independientemente de que secontengan en libros o capítulos diferentes. Casi todaslas leyes recogen este principio, sin embargo, existencasos como el Código de Procedimientos Civiles delDistrito Federal al que se adicionó un título primero,denominado "De la Justicia de Paz", que comienza con elartículo 1, en vez del 969 que le correspondería; cabeseñalar que el título no se le dio número cuando quedebería ser decimoséptimo. .

2.- REGLAS PARTICULARES

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Los problemas técnicos que puedan encontrarse cuandose pretende integrar un nuevo cuerpo normativo sondistintos de aquellos que existen cuando se buscareformar, adicionar o derogar partes del mismo. En elprimer caso hay mayor libertad en cuanto a la elección dela estructura; en el segundo, se considera dichaestructura para mantener su armonía. Asimismo, por suimportancia, se requieren consideraciones especialesrespecto de las reformas constitucionales.

Por esta razón es necesario señalar las reglasparticulares de estructura según se trate de un nuevoordenamiento, de un decreto de reformas y adiciones o dederogación y, finalmente, ciertas consideracionesrespecto de las reformas constitucionales.

A) DE UNA LEY

La mayor parte de las reglas generales arribamencionadas se aplican, sobre todo en la elaboración deuna nueva ley o Código; existen además reglas específicasque conviene tomar en consideración al diseñar laestructura de la ley.

Disposiciones generales. Se acostumbra iniciar eltexto de una nueva ley con un capítulo denominado"Disposiciones generales", en donde se prevén el ámbitode aplicación de la ley, tanto especial como material; lanaturaleza de la ley, es decir, si es de orden público ode interés social, general o público, según corresponda;el objeto de la ley, entre otras cuestiones.

Disposiciones especificas. Después de la parte queregula las disposiciones generales, se desarrollan,subdivididas en libros, títulos o capítulos, dependiendode la extensión del cuerpo normativo, las diversasmaterias específicas objeto de la regulación legislativa.Tratándose de leyes administrativas, es común incluir,después del desarrollo de las materias específicas, laparte relativa a la inspección y vigilancia, medidas deseguridad, sanciones y recursos administrativos.

Normas transitorias. La ley o decreto estánconstituidos por dos tipos de artículos que se relacionan

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAe interactúan, aunque cumplen propósitos distintos:Aquellos que regulan propiamente la materia objeto delcuerpo normativo y que por tanto vienen a ser las normasprincipales, tengan o no el carácter de permanentes, yaquellos que se denominan "transitorios", normalmente devigencia momentánea o temporal que tienen caráctersecundario porque actúan como normas complementarias delas otras, especialmente en aspectos relacionados con elámbito temporal de aplicación. Ambas forman parte delcuerpo normativo, pero tienen una colocación diferente enla estructura de dicho cuerpo según se trate de leyes ode decretos modificatorios.

Cuando se trata de una nueva ley las citadas normasquedan claramente separadas, formando dos partes: laprimera con todas las normas que regulan la materiaobjeto de la ley, que constituye el cuerpo medular, y lasegunda, diferencia bajo el título de "TRANSITORIOS",cuyos artículos llevan su propia numeración,independientemente de la que corresponde a los artículoscontenidos en la primera parte.

Esta misma estructura corresponde a otros decretosque no sean aquellos que se expidan para modificar leyes.Tal es el caso de los decretos que se agotan al cumplirsi propósito, ya que en la primera parte va la normaprincipal; por ejemplo la que contiene autorización delCongreso a ciudadanos mexicanos para recibir unacondecoración, y en la segunda parte se incorpora elartículo transitorio que señala la fecha de entrada envigor.

B) DE UN PROYECTO DE REFORMAS Y ADICIONES

Las pautas a seguir para reformar un texto sondiferentes a las que marcan el caso de creación de unanueva norma, en virtud de que el texto de la ley o códigoya tienen una estructura que es necesario respetar, salvoque el propósito sea reformar precisamente la estructura.

En ocasiones sucede que las constantes reformas a untexto normativo hacen que éste pierda sistematización ycoherencia haciendo complicado su manejo. Cuando se desea

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAintroducir gran cantidad de cambios que implican lareforma caso total de un ordenamiento, es preferible, enla mayoría de los casos, optar por presentar un proyectocompleto de nueva ley o código y proponer la abrogaciónanterior. Como a tener una estructura sistemática sepodría citar el Código de Comercio.

Las reformas a un texto legal se hacen mediante undecreto del Congreso, el cual normalmente está compuestode pocos artículos. Puede constar de un artículo único sisu propósito es sólo reformar, adicionar o derogar; peroen el caso de que el decreto tenga como propósitosimultáneamente, reformar y derogar, podría optarse,dependiendo de la extensión de los artículo que semodifican, por usar el mismo sistema del artículo único,o poner por separado, en un primer artículo las reformas,en un segundo las adiciones y en un tercero lasderogaciones.

Por otra parte, es recomendable escribir con letralos números ordinales de los artículos del decreto dereformas o adiciones para distinguirlos de los númerosque correspondan a los preceptos a cuya reforma, adicióno derogación aluden.

Al término del proyecto de cada artículo del decretoen los casos de reformas y adiciones, conviene usar lafórmula: "...para quedar como sigue:", y reproducir acontinuación el texto reformado.

En el caso de que la reforma tenga como propósitoincluir o suprimir: una frase dentro de un párrafo esconveniente reproducir totalmente el párrafo que seráreformado. También es aconsejable la transcripcióncompleta del artículo, cuando se reforman varios párrafosdel mismo, para evitar dudas respecto a su nuevaestructura. Esta recomendación no opera en el caso dereformas o adición de una fracción, ya que en este casoaunque se trata de parte de un párrafo el texto reformadoes fácilmente identificable, por la propia estructura delas fracciones.

Es por ello que cuando va a reformarse sólo la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAfracción de un artículo que contiene varias, no esnecesario transcribirlas todas ni ponerlas una a unaseguidas de puntos suspensivos. Se recomienda ponerjuntas las fracciones que no cambian, previas a lareformada, así como las posteriores a la misma, seguidasde puntos suspensivos, de la siguiente manera:

Art…………………………………………..

I a IV.........................................

V Texto reformado

VI a IX....................................….

Si el encabezamiento del artículo no varía y ademásexisten párrafos posteriores a las fracciones quemantienen su texto, puede también usarse una línea depuntos suspensivos por cada párrafo:

Art ...........................................

I a IV ...................…………………

V Texto reformado

VI a IX..................……………..

………………………………………….

………………………………………….

El uso de puntos suspensivos se recomienda tambiéncuando sólo un párrafo o un número reducido de párrafosdel artículo sea reformado. En todos los casos esaconsejable poner una línea de puntos suspensivos porcada párrafo previo o posterior al reformado para que noquede duda alguna del nuevo contenido del precepto. Elmismo procedimiento puede seguirse en caso de adición, endonde las líneas punteadas también sirven para-señalar laexistencia de párrafos que lo anteceden o subsecuentes ala adición, además de que indican el lugar que ocupará elpárrafo adicionado dentro del precepto.

Adicionar artículos o fracciones puede implicarrecorrer toda la numeración subsecuente. Esto,

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAindudablemente que acarrearía problemas, sobre todo si seconsidera que el contenido de ciertos artículos puedeestar plenamente identificado por su numeral. Es por elloque, para adicionar artículos o fracciones, se ha optadopor cualquiera de los siguientes sistemas:

a) Agregar al número del artículo las voces latinas:bis, ter, quater, quinquies, etc.

b) Agregar números después del bis: Bis-1, bis-2,bis-3, etc.

c) Agregar letras mayúsculas después del número delartículo o fracción:

1-A, 1-B, 1-C, etc.

Cabe aclarar que para lograr uniformidad, puedeoptarse por cualquiera de estos sistemas, pero no esaconsejable el uso de varios de ellos dentro del mismocuerpo normativo.

Cuando las reformas no sólo implican cambios en losartículos, sino que se desea reformar las denominacionesde los títulos o capítulos, es conveniente colocar en unartículo por separado del decreto estos cambios. Por otrolado, cuando se trata de la adición de un capítulo debeseñalarse, además de su denominación, los artículos quelo confirman. Cuando se adiciona un artículo que por sunúmero puede quedar ubicado al final de un capítulo o alinicio de otro, también es aconsejable señalar a cuál detales capítulos corresponde.

Finalmente, respecto a los transitorios esconveniente aclarar que cuando se trata de decretosmediante los cuales se introducen reformas a las leyes,los mismo no toman una estructura bipartita tan definidacomo en el caso de una nueva ley o código, porque porparte de los artículos transitorios, por su función, comoson aquellos que señalan cuáles son los artículos que semodifican, que se adicionan o se derogan, se colocan enel cuerpo de las normas principales, en tanto que losdemás artículos transitorios van en la parte posteriortitulada TRANSITORIOS, como es el caso de las normas que

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAfijan el inicio de la vigencia del decreto y los queresuelven situaciones temporales por la expedición de lasnuevas leyes.

De esta manera deben quedar en la primera parte deldecreto, o sea donde se encuentran las normasprincipales, los siguientes .artículos que tienencarácter transitorio por ser complementarios de aquellas.

1.- Los que señalan cuáles artículos se reforman ycuál es el nuevo texto de ellos: "ARTICULO PRIMERO.- Sereforman los artículos _____ de la Ley ______, paraquedar como sigue";

2.- Los que señalan cuáles artículos se adicionan,el número de cada uno y su texto: "ARTICULO SEGUNDO.- Seadicionan los artículos ______, a la Ley ____, paraquedar como sigue";

3.- Los que derogan expresamente algunos artículosde una ley: "ARTICULO TERCERO.- Se derogan los artículosde la Ley _____", y

4.- Con igual criterio y colocados también en laprimera parte, los artículos que modifican ladenominación de capítulos o introducen otros cambios.

No resulta recomendable que los citados artículostransitorios queden resumidos en un ARTICULO ÚNICO, queseñale los artículos que se derogan, porque se presta aconfusiones y hace difícil su lectura.

Quedan colocados en la segunda parte, bajo el rubrode TRANSITORIOS, los demás artículos que tienen esecarácter, como es el caso de los que fijan la fecha deiniciación de vigencia del decreto, los que prevén en quécasos se aplican las nuevas normas a los actos realizadosen el pasado o cuándo se aplican las norman anteriores,qué normas se aplican en procedimientos en curso, los queprorrogan la vigencia de normas reglamentarias mientrasse expide un nuevo reglamento, etc.

C) DE UN PROYECTO DE DEROGACIÓN

De acuerdo al inciso i) del artículo 72

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconstitucional, en la derogación de las leyes o decretosse observan los mismos términos establecidos para suformación, lo que implica que cuando se desea laderogación de un cuerpo normativo en su totalidad o partede él, es necesario presentar una iniciativa con loselementos que se han referido, aunque la estructura delproyecto puede varias dependiendo de si el cuerponormativo será o no sustituido por otro.

La abrogación de un cuerpo normativo que serásustituido por otro se hace normalmente en un artículotransitorio de la nueva. Sin embargo, cuando el propósitoes únicamente la derogación de partes de un ordenamientoo su abrogación. El instrumento adecuado para realizarloserá un decreto del Congreso que será constituido por unartículo único que tendrá naturaleza transitoria, en elque se hará la declaratoria de derogación o abrogación.El decreto contendrá además los artículos transitoriosque se requieran como el correspondiente de la entrada envigor.

D) DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES

El artículo 135 de la Constitución establece laposibilidad de que la carta fundamental pueda seradicionada o reformada, fijando los requisitos para quelas reformas y adiciones lleguen a ser parte de la misma.

Las reformas constitucionales pueden consistir en elcambio total de un artículo, fracción o párrafo o lasimple inclusión o supresión de una frase dentro de unpárrafo. La adición puede implicar la inclusión de unnuevo artículo o de un párrafo o fracción.

Por su propia naturaleza es aconsejable que lasreformas constitucionales sean breves y se limiten aintroducir las modificaciones absolutamente necesariaspara recoger los cambios propuestos. Asimismo, esaconsejable que se tenga siempre presente la estructurade la propia Constitución y su sistema normativo, con elpropósito de no afectarlos y mantener orden, coherencia yarmonía en las disposiciones.

Hasta ahora, no obstante múltiples reformas y

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAadiciones, se ha procurado no varias la estructuraoriginal de la carta fundamental ni el número de susartículos. Asimismo, se ha procurado no cambiar elnumeral de aquellos artículos de larga tradición y cuyocontenido es ampliamente conocido, como el 14,16, 27, 29y 123, por ejemplo.

Hay inclusive ciertos párrafos de artículosconstitucionales cuyo contenido se identifica por sunúmero, como el octavo del artículo 27 referido a la zonaeconómica exclusiva. En estos casos tampoco esconveniente variar el orden de los párrafos.

Cuando se han adicionado nuevos derechosfundamentales, se ha recurrido a la búsqueda de unprecepto con contenido semejante para proponer la adiciónen dicho lugar. Tal sería el caso del artículo 4 en dondeestán previstos los derechos a la planificación familiar,a la salud y a la vivienda.

Asimismo, cuando se han adicionado artículos ofracciones en la Constitución, se han usado a nivel defracciones, letras mayúsculas, o el agregado bis, despuésdel número romano que corresponde a las fracciones. Asíel artículo 73 tiene fracciones XXIX-A a XXX-H, el 104 lafracción 4-B y el artículo 123, apartado B, tiene unafracción XIII bis.

Cabe mencionar que recurrir al uso de letras en lafracción XXIX del artículo 73 se debe a que no se haquerido recorrer, para efectos de fácil identificación,el número de la fracción XXX que contiene las facultadesimplícitas.

Si al introducirse reformas y adiciones se toma encuenta la estructura de la Constitución y se continúa conun sistema, se logrará que aun cuando se introduzcanreformas innovadoras o se actualicen algunas de lasinstituciones en ella reguladas, se mantenga la fácilidentificación de los preceptos de la Constitución porsus destinatarios.

B) CONTENIDO.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVA1.- CONGRUENCIA MATERIAL ENTRE NORMAS DE DISTINTO OSEMEJANTE RANGO

El sistema de derecho positivo mexicano estáarreglado a un orden, en el que el contenido de lasnormas aparece determinado en gran parte conforme arelaciones de fundamentación y congruencia de las propiasnormas entre sí. En efecto, las disposiciones pueden serde diversos o del mismo rango o jerarquía, lo que dalugar a relaciones de supra o subordinación, o decoordinación entre ellas; es decir, a relaciones ensentido vertical, por niveles jerárquicos escalonados, ode congruencia horizontal entre disposiciones del mismorango, que al mismo tiempo condicionan el fundamento desu validez y su compatibilidad dentro del sistemanormativo en su conjunto.

La relación escalonada implica que toda normadesempeñe un doble rol: en relación con aquellas otrasque le están subordinadas, tienen carácter normativo, lasdetermina formal y materialmente: respecto a las que leestán supraordinadas, es un acto de aplicación y debe sercongruente con ellas. Esta ordenación tiene como límitesuperior a la norma fundamental, o sea la Constitución,ubicándose hacia el otro extremo las leyes ordinarias ylos reglamentos, hasta llegar a las llamadas normasindividualizadas, no aptas para generar ulterioresconsecuencias normativas de inferior rango.

Por consiguiente, cuando se producen las leyesordinarias, la Constitución es aplicada y desarrollada:de ella derivan su fundamento de validez y dependenasimismo de ella formal y materialmente ; de maneraanáloga, los reglamentos están subordinados a leyesordinarias, que aplican. En otras palabras, estas normastienen validez porque y en tanto han sido creadas deacuerdo con el contenido dado por la norma constitucionaly con el procedimiento establecido en ella.

Se presenta como característica importante de lasnormas de niveles superiores, la más amplia generalidad

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAde su contenido material, así como su más acentuadarigidez como consecuencia del mayor número de elementosque participan en su elaboración o modificación. De esemodo, la estructuración del sistema normativo va de lamayor generalidad a la mayor especialidad; las normas másgenerales son las superiores y las más desarrolladas yparticularizadas son las inferiores.

El orden jurídico nacional tiene a la Constitucióncomo norma superior a todas las demás normas positivas.Aquélla establece a la vez lo que puede ser materia de lalegislación ordinaria y los procesos de creación de lasnormas inferiores, siendo el proceso legislativo unaparte importante del contenido material normativo de lapropia Constitución. Los órganos Legislativo y Ejecutivodel Estado constituyen el ámbito personal de validez depreceptos constitucionales que rigen los procesos decreación de las normas legales y reglamentarias; laactividad jurisdiccional se encuentra regulada también enla Constitución con normas que son base de unalegislación especializada.

De las mencionadas notas de mayor generalidad yrigidez de las normas superiores, puede derivarse unprincipio de técnica legislativa, consistente en que elcontenido de las disposiciones constitucionales no debede estar desarrollado ampliamente, más allá de aquelloque consista en principios fundamentales los que convengaa la nación se mantengan fijos en plazos prolongados, afin de que el desarrollo de ese contenido quede a lalegislación ordinaria, que se ocupará de adecuarlo segúnla natural evolución de las necesidades y medios de lasociedad, en plazos de menor duración. Esta legislaciónordinaria convendrá a su vez que no llegue a detalles quecorrespondan a previsiones y programas menos estables o adesarrollos más específicos según sea el caso, los queconvendrá dejar a la actividad reglamentaria delEjecutivo, consistente en proveer en la esferaadministrativa, a la observancia de la legislación.

La Constitución opera ante la legislación ordinariacon dos efectos: es su fundamento de validez, por lo yadicho, pero al mismo tiempo establece ciertos supuestos,

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAcomo reservados al nivel legislativo ordinario y que nopodrán ser establecidos de manera directa por losreglamentos, al desarrollar esa legislación, si no estánprevistos ya. Cuando la Constitución dispone que lasleyes regularán determinadas materias, especificandociertos elementos de estas últimas, tal regulación debepor tanto realizarla el legislador ordinario, sin quequepa que éste transfiera su desarrollo primario al PoderEjecutivo, o que este último lo acometa directamente enrelación con los elementos que a la actividad legislativarefiere expresamente la Constitución.

En este caso se encuentra el artículo 31constitucional, en su fracción IV, que en lo relativoestablece la obligación de los mexicanos de contribuirpara los gastos públicos de la manera que dispongan lasleyes. La Suprema Corte estableció jurisprudencia firmeque señala que: "en la aplicación de los impuestos debentomarse en cuenta, exclusivamente, los términos de la leyque los crea, sin que sea dable ampliarlos orestringirlos".

Es del artículo 133 de la Constitución que sedesprende el principio fundamental de la jerarquía en elorden jurídico mexicano y de la supremacíaconstitucional. Dicho precepto menciona como ley supremade la Unión en primer término a la propia Constitución y,seguramente, en un segundo orden de referencia, a lasleyes del Congreso de la Unión que emanan de laConstitución misma y a los tratados que estén de acuerdocon ella.

La interpretación jurisdiccional del precepto y ladoctrina se manifiestan en el sentido de que la normafundamental está en la cúspide del sistema jurídico, noexistiendo ningún precepto de superior grado, y de quelas leyes del Congreso están en un segundo plano y debenser congruentes con aquélla.

Por otra parte, del artículo 124 se desprende elprincipio federalista de nuestro sistema, el cualdetermina las atribuciones que corresponden,respectivamente, a los Poderes de la Unión y a los de los

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAestados. Tal principio consiste en que la competenciafederal, es decir, las atribuciones de los funcionariosfederales, debe estar prevista en la Constitución ycorresponde a los estados lo no previsto, sin que estoquiera decir que los estados puedan actuar más allá de loque corresponde a sus regímenes interiores y a su espacioterritorial. Las atribuciones federales se desarrollanmediante las leyes que expide el Congreso de la Unión conbase en lo dispuesto en el artículo 73 constitucional oen otros preceptos constitucionales que otorguenatribuciones a los órganos federales.

Por cuanto a la relación que para efectos normativosguardan la Federación y los estados que la constituyen,pueden además citarse los artículos 40, 41,115 y 116,entre otros, de la Constitución general, que prevén: Quela República está compuestas de estados, libres ysoberanos en su régimen interior y unidos en unaFederación según los principios de la ley fundamental;que el pueblo ejerce su soberanía por medio de lospoderes de la Unión, en los casos de competencia deéstos, y de los estados en lo que toca a sus regímenesinteriores, en los términos de las Constituciones federaly de los propios estados, no pudiendo éstas contravenirel pacto federal y de los propios estados, no pudiendoéstas contravenir el pacto federal; que los estadosadoptarán la forma de gobierno republicano,representativo y popular y que los de cada Estado seajustarán a la Constitución General y a las leyes que deella emanen y tratados a pesar de lo que en contrariopudieren disponer las Constituciones o leyes de losestados.

Desde otro ángulo, las normas de un mismo rangojerárquico deben guardar congruencia entre si, por cuantoa su contenido material, no sólo porque constituyenpiezas de un mismo sistema de derecho, sino porque de sueventual contrariedad se desprenden efectos que convienetomar en consideración y sobre los cuales se abunda altratar sobre cada uno de los niveles de normas enparticular. Esta congruencia es especialmente importantesi se trata de disposiciones de una misma rama delderecho, y se acentúa si corresponden a un mismo

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAordenamiento o cuerpo legal.

En efecto, es importante tener presente que, comoprincipio general, si se expide una norma cuyo contenidoresulte incompatible con el de otra u otras del mismorango que hubiesen entrado en vigor con anterioridad yque regulen la misma materia, éstas resultarán derogadas,atento el principio recogido en el artículo 9 del CódigoCivil para el Distrito Federal y para toda la Repúblicaen materia federal, de que la norma posterior deroga a laanterior si resulta total o parcialmente incompatible conrespecto a aquélla.

Tal principio sobre derogación tácita, seríaatendible entre normas del mismo rango y del mismo gradode generalidad en su objeto de regulación, ya que, apesar de tener el mismo nivel, si una norma es de mayorespecialidad que otra, no la deroga sino que, conservandoambas su vigencia, la norma especial debe aplicarse porsobre la norma general, conforme al principio que sedesprende del artículo 11 del citado Código Civil, queprevé que las leyes que especifiquen excepciones a lasreglas generales, no son aplicables sino a los casosexpresamente especificados en ellas, lo que a contrariosensu significa que las reglas generales, no sonaplicables sino a los casos expresamente especificados enellas, lo que a contrario sensu significa que las reglasgenerales no se aplican en los casos previstos comoexcepción a las mismas por otras normas.

De lo anterior cabe inferir que, si no tiene enmente producir los efectos descritos, conviene que unproyecto de iniciativa de Ley cuide su congruencia conlas demás normas del mismo rango. Resulta importantehacer la salvedad de que en materia constitucionalexisten otros principios, que serán tratados adelante.

El contenido de las iniciativas puede responder,además de las generalidades expuestas anteriormente, aciertas bases particulares según se trate de reformasconstitucionales, reformas legales o nuevas leyes ocódigos.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAA) REFORMAS CONSTITUCIONALES

No obstante que la Constitución se encuentra en lacúspide del sistema normativo, y que formalmente suspreceptos no están condicionados por otro ordenamientojurídico, existen una serie de principios que puede serconveniente atender cuando se esté en el caso de elaborarproyectos de reformas constitucionales.

En primer término, la Constitución ha consagradovalores que forman la conciencia de la nación y que leson peculiares. Al mismo tiempo que corresponden a surealidad sociopolítica, diferente en mayor o menor gradoa la que otros Estados o naciones, apuntan hacia metas dedesarrollo y bienestar registradas a partir de la granconmoción social de la Revolución en que la nacionalidadmexicana registró su perfil, compuesto por un complejo deintereses en que figuraron por primera vez los de lasclases sociales mayoristas y requeridas de un tratamientoespecial igualitario.

De esa manera, la Constitución sumó a ciertas ¡deasy formas reconocidas en gran parte del orbe, como las dela soberanía popular, la división de poderes, el gobiernorepublicano, representativo y democrática, la composiciónde la República federal por estados libres y soberanos ensus regímenes interiores pero unidos por el pacto de laFederación, y las garantías de respeto a derechos humanosy ciudadanos, otras ideas que venían fraguándose ennuestra experiencia como Estado independiente o quesurgieron de los reclamos del pueblo, como las delderecho de los campesinos a obtener tierras aún de susdetentadores si éstos poseyesen superficies tasadas comolatifundios, las de condiciones de trabajo y remuneraciónjustas a la clase obrera y las de impartición deeducación elemental gratuita y obligatoria.

A tales elementos se han venido agregando, de maneraarmónica con los derechos sociales ya reconocidos, otrosmás como el derecho al trabajo digno y socialmente útil,el derecho a la protección de la salud, el derecho avivienda digna y decorosa, el derecho de los menores arecibir protección. Asimismo se han registrado los

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAprincipios reconocidos sistemáticamente por el Estadomexicano en sus relaciones con el concierto de naciones osea los de la autodeterminación de los pueblos, la nointervención, la solución pacífica de controversias, laprescripción de la amenaza o el uso de la fuerza, laigualdad jurídica de los Estados; la cooperacióninternacional para el desarrollo y la luna por la paz yla seguridad internacionales.

Tales valores, propósitos y formas organizativasconviene sean tomados en cuidadosa consideración cuandose proyectan reformas, afín de que éstas resultenarmonizadas al espíritu de la norma fundamental, cuidandono se pugne con su contenido esencial.

Desde otro punto de vista, en los casos deiniciativas que propongan modificaciones a laConstitución, conviene examinar todas aquellas de susnormas que guarden relación con la materia a regular,para determinar si pudieren consignarse en una simpleadición, cuyo contenido sea congruente con los conceptosya previstos en la propia Constitución; si consignándoseen una adición deben adecuarse otros preceptosconstitucionales; o finalmente, si la regulación supongano una adición sino una reforma o derogación de preceptosvigentes de la misma Constitución.

En primer término convendrá analizar lacompatibilidad de la modificación constitucional conotros preceptos de ese rango, ya que es de granimportancia que todos ellos formen un sistema congruente.La Suprema Corte de Justicia ha sentado jurisprudenciafirme, refiriéndose a la aplicación de los preceptosconstitucionales, señalando que hay que procurararmonizarlos y si resultan unos en oposición con otroshay que considerar los especiales como excepción deaquellos que establecen principios o reglas generales.

Como se advierte, resulta importante una cuidadosarevisión del contexto constitucional y los efectos quedentro de su mismo marco normativo fundamental puedaproducir una modificación, frente a otras de susprevisiones vigentes tácita por incompatibilidad , sino

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAel arriba apuntado, regido en la tesis jurisdiccional.

Conviene que se tome en consideración que, dada sunaturaleza de norma básica, la Constitución da lugar a lalegislación ordinaria y, por ello, si se adiciona será deesperarse que sobrevenga la expedición de disposicionescuyos alcances que sobrevenga la expedición dedisposiciones cuyos alcances conviene advertir, de talmodo que se propicien adecuadamente los fundamentos de laregulación ordinaria requerida, pero que asimismo sepreserven las normas legales cuya supervivencia esconveniente y, en lo previsible, no se auspicie unensanchamiento del universo normativo y una sobreregulación de las relaciones jurídicas."

Si se trata de una reforma a preceptosconstitucionales vigentes, por la razón apuntada de queéstos son al mismo tiempo norma básica de observanciageneral y fundamento jurídico de normas secundarias,conviene analizar con precaución los efectos que puedaproducir en forma directa, o en la legislación vigente yen las situaciones y derechos creados bajo su imperio,considerando que es principio general que los efectos,aún retroactivos, de las normas constitucionales, puedenprevalecer incluso sobre las garantías que ella consagra.

En relación a los efectos que en la legislaciónvigente puede producir la reforma a la Constitución, porser ésta la ley suprema del sistema normativo, las normasque están subordinadas a un precepto constitucional quese derogue, pierden su apoyo, es decir son abrogadas oderogadas. En la práctica dicha abrogación o derogaciónes tácita, por lo que no siendo indispensable que seprecisen en forma expresa las leyes o normas que enconsecuencia de una reforma constitucional sufren esosefectos, sí resultaría necesario, si se pretendetemporalmente que siga vigente una norma o ley inferiorque deje de tener base constitucional, que elConstituyente Permanente prevea en forma expresa seprorrogue su vigencia, lo cual se conviene se haga através de alguna disposición transitoria.

Un ejemplo reciente de lo expresado, se encuentra en

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAel artículo tercero transitorio del decreto del 29 dejulio de 1987, publicado en el Diario Oficial de laFederación de 10 de agosto del mismo año, por el que sereformaron los artículos 73, 79, 89, 110 y 74 de laConstitución, el cual dispone que la Ley sobre Justiciaen Materia de Faltas de Policía y Buen Gobierno, expidapor el Congreso en uso de facultades que se sustituyeronpor las concedidas a la Asamblea de Representantes delDistrito Federal, su Reglamento y las disposicionesadministrativas relativas al Distrito Federal, en lasmaterias a que se refiere en el inciso a) de la base 3 dela fracción VI del artículo 73 de la propia Constitución,continuarán vigentes hasta en tanto dicha Asamblea deRepresentantes dicte los bandos ordenanzas y reglamentoscorrespondientes.

Igualmente, debiera considerarse la necesidad depromover las modificaciones a las normas o leyesinferiores que resulten afectadas con la reforma apreceptos constitucionales.

B) NUEVA LEY Y REFORMAS LEGALES

Dentro del orden constitucional, un importanteejercicio de técnica legislativa tendrá que darse aldeterminar la naturaleza y el carácter del contenido quedeba corresponder a un nuevo ordenamiento legal, sea queaquellos consistan en una ley local para el DistritoFederal, en una ley federal o en una ley "general" quedeba regir en la esfera federal de competencia y en laslocales, lo cual deberá inferirse del alcance que laConstitución dé a las facultades del Congreso en lamateria de que se trate, como se ve con mayor detalle alexaminar el ámbito especial de vigencia de las leyes.

Es fundamental guiarse por el principio desupremacía constitucional, como ya se expuso, buscandoque el contenido de las iniciativas tengan un plenoenmarcamiento dentro de la norma suprema, ya que laincongruencia de las leyes inferiores con la normasuperior produce su inconstitucionalidad haciéndolassusceptibles de impugnación por violación de la garantíade legalidad establecida en el artículo 16

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconstitucional, al carecer de la debida fundamentaciónmaterial.

El artículo de la iniciativa de reformas o de nuevaley, convendría fuese por tanto meticulosamente revisadoa efecto de detectar aquellas cuestiones que pudiesensobrepasar los límites que la propia Constitucióndetermina, especialmente respecto de las atribuciones delos órganos públicos, que pudieran afectar la esferajurídica de los gobernados, ya que el establecimiento defacultades no acordes con la competencia establecida paralos poderes públicos en la Constitución conllevaría elmencionado riesgo de impugnabilidad de la ley.

Tiene particular relevancia la estricta observanciade los derechos subjetivos públicos del gobernado, esdecir de aquellas garantías individuales y sociales quela Constitución establece en su parte dogmática y queconstituyen una limitación a la potestad del Estado.

Al respecto, es pertinente llevar a cabo unaminuciosa revisión de la adecuación del proyecto alconjunto de condiciones, requisitos y circunstanciasprevias a que debe sujetarse una cierta actividad estatalpara generar efectos válidos en la esfera de losgobernados, integrada por la suma de sus derechossubjetivos públicos.

Por su especial relevancia resulta útil tenerpresentes los principios que se derivan del artículo 14constitucional y que deben imperar sobre el contenidomaterial de las especies de normas a que se dirigen. Así,en los procedimientos que tengan por efecto la ejecuciónde actos de autoridad a que alude dicho precepto,convendrá se preserve la garantía de audiencia y seprevean las formalidades esenciales del procedimiento.

La garantía de audiencia hace necesario que en lasiniciativas legislativas se consignen en su caso, losprocedimientos necesarios para que se oiga a losinteresados y se les dé oportunidad de defensa cuandoestén previstas hipótesis que pudieren llegar a afectarsus derechos o intereses, tutelados por el artículo 14

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconstitucional.

La Suprema Corte ha resuelto que la garantía deaudiencia constituye un derecho no sólo frente a lasautoridades administrativas y judiciales, sino tambiénfrente a la legislativa, que debe consignar en las leyeslos procedimientos necesarios para que se oiga a losinteresados y se les dé oportunidad de defensa enaquellos casos en que resulten las aludidas afectacionesa sus derechos, y que resulten tal obligaciónconstitucional se circunscribe a señalar el procedimientoaludido, sin llegar al extremo de que los órganoslegislativos oigan a los posibles afectados por una leyantes de que se expida, ya que resulta imposible saber deantemano quiénes pudieren ser y que el proceso deformación de las leyes comprende exclusivamente a órganospúblicos.

Asimismo ha resuelto que, en el caso deestablecimiento de contribuciones, no es necesario parael legislador, cumplir con la garantía de previaaudiencia, ya que el impuesto es una prestaciónunilateral y obligatoria y la audiencia es siempreposterior a su aplicación, que es cuando existe laposibilidad de que los interesados impugnen el monto ycobro correspondiente, bastando que la ley otorgue a loscausantes el derecho a combatir la fijación del gravamen,una vez que ha sido determinado para que en materiahacendarías se cumpla con el derecho fundamental deaudiencia, ya que es bastante que los afectados seanoídos en defensa antes de ser privados de suspropiedades, posesiones o derechos.

Por parte, en la iniciativa de ley que establezca unprocedimiento administrativo, es importante al regularque los particulares sean oídos en defensa, antes de serafectados en sus derechos, se prevean las formalidadesesenciales de todo procedimiento. Sobre esto la propiaSuprema Corte tiene resuelto que, a fin de que la ley queestablece un procedimiento administrativo satisfaga lagarantía de audiencia, debe darse oportunidad a losafectados para que sean oídos en defensa, antes de serprivados de sus propiedades posesiones o derechos, con la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAúnica condición de que se respeten las formalidadesesenciales de todo procedimiento, el cual debe contenercuatro etapas procesales: una etapa primaria en la cualse entere al afectado sobre la materia de que versará elpropio procedimiento, que se traduce siempre en un actode notificación, que tiene por finalidad que conozca dela existencia del procedimiento mismo y dejarlo enaptitud de preparar su defensa; se segunda, que es larelativa a la dilación probatoria, en que pueda aportarlos medios convictivos que estime pertinentes; lasubsecuente es la relativa a los alegatos en que se déoportunidad de exponer las razones y consideracioneslegales correspondientes y, por último, debe dictarseresolución que decida sobre el asunto,

La Suprema Corte ha resuelto sobre el sentido en quedebe entenderse la garantía de fundamentación ymotivación de los actos de autoridad que consagra elartículo 16 constitucional frente a los actoslegislativos. Tales requisitos constitucionales estaránsatisfechos cuando la iniciativa que se presente alCongreso se encuentre dentro de los límites que a susatribuciones señala la Constitución, y cuando se trate deregular jurídicamente relaciones sociales que así lorequieren.

En las iniciativas que establezcan medidasadministrativas tales como la práctica de inspecciones,se ha de procurar evitar confundir éstas con las visitasdomiciliarias y las visitas fiscales, cuya aplicación enlos términos del artículo 16 constitucional es únicamenteprocedente para cerciorarse del cumplimiento de losreglamentos sanitarios y de policía (entendido esteúltimo vocablo en su sentido amplio), y para exigir laexhibición de libros y documentos indispensables para lacomprobación de la observancia de disposiciones fiscales;en relación a estas últimas, es pertinente que lasiniciativas que las contemplen, observen las formalidadesque el precepto constitucional establece.

En otro orden de ¡deas, se apunta la congruencia delproyecto consigo mismo y con otras disposiciones delmismo rango, lo que nos conduce al examen de la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAintegración sistemática del proyecto en relación a otrosordenamientos de igual jerarquía que pudieran incluir enalgún aspecto de la regulación que se propone.

Por lo anterior, una vez identificado el carácter ynaturaleza del proyecto que se pretende reforma o crear,así como su ubicación en el orden constitucional, esnecesario verificar la integración horizontal del propioproyecto en relación a otros ordenamientos de igualjerarquía y con respecto a los cuales se requierecoherencia, con el objeto de dar consistencia normativaal texto que se propone. "Sin dejar de reconocer laautonomía del precepto legislativo como tal, no hay queolvidar que cada ley se inserta dentro de un complejonormativo dado y, consecuentemente, el legislador debevelar cuidadosamente que la inserción del precepto nocontradiga el ordenamiento legislativo vigente u originecomplicaciones, desarticule el sistema en general,creando situaciones ambiguas o inseguras que lesionen unode los más altos valores del derecho como lo es lacerteza jurídica."

La congruencia del contenido de las iniciativas deleyes o de reformas legales, con disposiciones vigentesdel mismo rango jerárquico, en ciertos casos es deespecial significación por el papel que esas otrasdisposiciones juegan en la misma materia de regulación,como marco general en cuyos conceptos debe encuadrarsetoda la legislación correlativa o como fuente deatribuciones de órganos de niveles diversos dentro delsistema federal.

El contenido de esas leyes que distribuyencompetencias entre la Federación, los estados y losmunicipios, aplicables en todo el territorio nacional,materialmente no sólo tiene la función de regular suámbito normativo directo, sino que constituye unareferencia conforme a la cual debe determinarse a su vezel contenido de disposiciones en leyes diversas, quepueden ser de carácter federal o bien de carácter local,lo que afecta al Distrito Federal.

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Primeramente encontramos las leyes cuyasdisposiciones regulan materias o instituciones que han deser consideradas como la pauta o medida conceptual en laregulación, por otras leyes, de materias o institucionesrelacionadas con aquéllas. En este sentido encontramos laLey Federal del Mar, en la que se regulan la denominacióny derechos de la nación relativos a nuestras zonasmarinas, en concordancia con acuerdos internacionales enla materia, a cuyos contenidos y alcance normativos debenapegarse las disposiciones de leyes como la Federal dePesca, la Ley para el Desarrollo de la Marina MercanteMexicana y la Ley General de Bienes Nacionales, en tantoregulan materias relacionadas estrechamente.

El Código Fiscal, por su parte, agrupa disposicionescuyo contenido tiene aplicación respecto de dos o máscontribuciones, reguladas en su aspecto específico pordiversas leyes, dotando de unidad a las institucionesfiscales, como es el caso de los conceptos de domicilio,residencia en territorio nacional, enajenación de bienes,cómputo de plazos, ejercicio fiscal; en otras palabras,articula diversas disposiciones fiscales federalesparalelas, bajo la directriz de alcanzar, en formacoherente, una instrumentación normativa pluralarmonizada para fines fiscales.

Existen también leyes que de manera explícitaconstituyen el marco de disposiciones de carácter local,comprendido a las del Distrito Federal, tales como la LeyGeneral de Asentamientos Humanos, la Ley General deSalud, y la Ley General del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente, leyes que además de ser ley marcopara las aludidas disposiciones de carácter local, en elsentido descrito en párrafos anteriores, señalan losámbitos de regulación federal y locales en la materia.

En este orden de ¡deas, las leyes locales queregulen el equilibrio ecológico y la protección alambiente en las diversas entidades federativas, tendránun contenido determinado por la Ley General.

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En las iniciativas referentes a materias de derechoadministrativo, es conveniente atender las atribucionesde diversos órganos en una misma materia, o en materiasaledañas, otorgadas por otras leyes, con el fin dedeterminar en forma congruente las esferas decompetencia. En este contexto resulta provechoso tomar encuenta que es prácticamente imposible que la Ley Orgánicade la Administración Pública Federal prevea de maneraespecífica todas las atribuciones que corresponden a cadadependencia en el contexto jurídico administrativo, peroque es el ordenamiento que deslinda básicamente loscampos competenciales.

Por lo anterior, al referir en la iniciativa laaplicación de normas o leyes a cargo de alguna o algunasdependencias de la administración pública federal, ha deprocurarse mantener la congruencia y armonía en elcontexto de las leyes que otorgan atribuciones a órganosy dependencias.

2.- ÁMBITO ESPACIAL DE VALIDEZ

Por su ámbito espacial de aplicación, conforme alsistema federal mexicano, las leyes se distinguen, demanera general, en federales, que se aplican en todo elterritorio nacional o en zonas de jurisdicción federal; oen locales, que sólo alcanza su aplicación al territoriode una entidad federativa. Tratándose de iniciativas deleyes que se llegaren a proponer ante el Congreso de laUnión, corresponderán, desde el punto de vista dé suámbito de aplicación, a leyes federales de observancia entodo el territorio o en zonas de jurisdicción federal, ya leyes locales cuando sólo sean aplicables en elDistrito Federal.

En algunos casos se han conjuntado, en un soloordenamiento, normas aplicables en todo el territorio enmaterias de fuero federal y en el Distrito Federal enmaterias de fuero común o local. Tales son los casos delos Códigos Civil y Penal.

Pero, como una modalidad que abarca ciertas notas delas leyes federales y de las leyes locales podría

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAtratarse de leyes de observancia en todo el territorio,de derecho público atributivo, pero cuya aplicación oámbito personal de validez en sentido competencial, estáconferida tanto a autoridades federales como aautoridades estatales y municipales. Tal aplicación puedeconsistir en actos de ejecución, por parte de esos tresórdenes de autoridades, así como en ulteriores actoslegislativos locales de desarrollo de la Ley del Congresode la Unión por parte de las legislaturas en lasentidades federativas, sin perjuicio de las facultades delos ayuntamientos que, sin contrarias tales leyes, podránexpedir bandos, ordenanzas o reglamentos de policía ybuen gobierno en la misma materia.

En todos los casos, debe tomarse en consideraciónque las facultades legislativas del Congreso de la Unióndeben corresponder a atribuciones explícitas o implícitasdel mismo, consignadas en la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.

Como el ámbito espacial de validez de las leyes delCongreso de la Unión y su relación con el ámbito personalatributivo de validez, por cuanto a quiénes deben ypueden aplicar las, dependen de las facultades que laConstitución otorga al propio Congreso para expedir leyesfederales, locales para el Distrito Federal yconcurrenciales para los ámbitos federal, local ymunicipal, es importante el análisis de dichasfacultades.

Si bien es cierto que la regla general dedistribución de competencias se encuentra establecida enel artículo 124 de la Constitución y éste dispone que lasfacultades que no están expresamente concedidas a losfuncionarios federales, se entienden reservadas a losestados, dando así una significación importante alseñalamiento expreso de las facultades que los primerosdeban tener, también lo es que del texto constitucionalse desprenden otros principios específicos que dan lugara la distribución por materia de las facultades de ambosórdenes de gobierno.

Bajo este orden de conceptos, la doctrina ha ido

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAidentificando en la carta fundamental un conjunto defacultades que se atribuyen o prohiben a la Federación ya las entidades federativas y otras denominadascoincidentes. Así también, se habla de facultadesexpresas e implícitas a cargo del órgano Legislativocuando se trata de examinar la competencia del Congresode la Unión para legislar.

El principio derivado del artículo 124constitucional presupone que si bien las entidadesfederativas pueden legislar en todo aquello que no hasido atribuido a la Federación, deben estar atentadas alas prohibiciones que la Constitución establece para lasmismas. Igualmente, la propia carta magna establecelimitaciones al Congreso para legislar sobre ciertasmaterias, dentro de las cuales, incluso, la doctrinaseñala ciertos grados que es pertinente considerar.

Cuando la facultad de legislar sobre determinadamateria ha sido expresamente concedida al Congreso de laUnión por la Constitución, de manera más específica porel artículo 73 en sus fracciones procedentes a la XXX,estamos en presencia de facultades explícitas. En cambio,cuando para expedir una ley con objeto de hacer efectivala realización de las facultades no explícitas, elCongreso de la Unión se funda en la fracción XXX delartículo 73 constitucional, por no existir algunafacultad expresa que lo autorice a legislar sobre lamateria estamos ante el uso de facultades implícitas.

En este marco conceptual destacan para efecto de ladistinción entre leyes federales y generales, en una delas connotaciones que se ha venido dando a este últimovocablo, las facultades para legislar sobre atribucionesconcurrentes, así como las facultades coincidentes ycoexistentes. Las facultades sobre concurrencia son lasconsignadas en la Constitución que permitan al Congresode la Unión expedir leyes para distribuir competenciasentre la Federación, los estados y los municipios; lasfacultades coexistentes y las coincidentes serían las queautorizan al Congreso de la Unión y a las legislaturasestaduales, para legislar, coincidentemente, sobredeterminadas materias.

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Como exponentes de concurrencia pueden citarse elcaso de la distribución de la función social educativaentre la Federación, los estados y los municipios, queencomienda al Congreso de la Unión el artículo 3°,fracción IX de la Constitución; el caso de laconcurrencia de la Federación y las entidades federativasen materia de salubridad general, conforme a las basesque defina la ley que expida el mismo Congreso, conarreglo a lo previsto en el artículo 4°, y en la fracciónXVI del artículo 73 de la Constitución; el de laconcurrencia del gobierno federal, de los estados y delos municipios, en el ámbito de sus respectivascompetencias, en materia de asentamientos humanos,conforme a lo establecido en las leyes expedidas por elCongreso con base en la fracción XXIX-C del artículo 73constitucional; y en el caso de la concurrencia queestablezcan las leyes que expida el mismo Congreso, delGobierno Federal, de los gobiernos de los estados y delos municipios, en el ámbito de sus respectivascompetencias, en materia de protección al ambiente y derestauración y preservación del equilibrio ecológico, conbase en la fracción XXIX-G del propio artículo 73constitucional.

Como un exponente de facultades que la Constituciónprevé en forma coincidente para la Federación y para losestados, pueden citarse las contenidas en el cuartopárrafo del artículo 18 constitucional, que dispone queambos niveles de gobierno establecerán institucionesespeciales para el tratamiento de menores infractores.Finalmente, como ejemplo de -atribuciones coincidentes,se citan doctrinariamente "el de la fracción XXV delartículo 73, que antes de la reforma de 1931 consignabala facultad de la Federación sobre sus planteleseducativos sin menoscabo de la libertad de los Estadospara legislar en el mismo ramo", así como el casoconsignado en el párrafo final del artículo 117: "ElCongreso de la Unión y las legislaturas de los Estadosdictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir elalcoholismo".

Como se advierte, las facultades coexistentes y lascoincidentes parecen compartir la misma naturaleza y

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconstituir una excepción "al principio del sistemafederal, según el cual la atribución de una facultad a laUnión se traduce necesariamente en la supresión de lamisma a los Estados".

En cambio, en el caso de las facultadesconcurrentes, hay una diferencia consistente en que es elCongreso de la Unión el que establece, a través de lalegislación ordinaria, las bases de concurrencia de losdiversos niveles de gobierno en una determinada materiaatributiva.

Al tratar sobre este tema, en este mismo trabajo y apropósito de la denominación que se da a las leyes y alos decretos expedidos por el Congreso Federal, se apuntala inclinación observada por el legislador en la épocamás reciente, para calificar como "generales", a lasleyes del Congreso de la Unión que establecen las basesde concurrencia a que se alude, lo cual acontece en lasLeyes Generales de Asentamientos Humanos de Salud y elEquilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

Parece importante la fijeza que va tomando estaconnotación, de ley general, que precisa en materias dederecho público, hasta ahora en la rama administrativa,al mismo tiempo un ámbito espacial de aplicación queabarca todo el territorio de los Estados Unidos Mexicanosy un ámbito atributivo referible a dos a los tres nivelesde gobierno: federal, de la entidades federativas y delos municipios. Lo anterior, a referencia del empleo delos términos "federal" o "general", usados en forma, aunen leyes no atributivas, que sólo aluden a un ámbitoespacial de vigencia que comprenden a todo el territoriodel país pero que sólo implican, en los casos en que seconfieren atribuciones a órganos públicos, a los quecorresponden a la Federación.

Una ley general de acuerdo con lo anterior, enmaterias de derecho público atributivo, pudieraconcebirse como aquella que distribuye competencias entrela Federación, estados y/o municipios, sobre una materiadeterminada, o que dispone bases generales deconcurrencia sobre una materia, que puedan ser

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAdesarrolladas en el ámbito espacial de aplicación de cadaentidad y complementadas por las legislaciones estadualeso por el propio Congreso de la Unión en funciones delegislador para el Distrito Federal.

La "ley general" ha tenido una evolución históricaparalela a la "ley federal"; ésta es la razón principalpor la que comúnmente se habían venido utilizando con elmismo alcance en lo que respecta a su ámbito espacial deaplicación. Frente, a esta nueva orientación, la LeyFederal de Educación vigente, en realidad nocorresponderá ya sólo a la referencia que hace sudenominación al ámbito de aplicación espacial federal,sino que por su naturaleza corresponde eminentemente auna ley general aplicable en el ámbito espacial federal yen los términos personales atributivos federal y local.En el caso de otras leyes, como la Ley General de DeudaPública, al contrario del ejemplo anterior, se alude,como términos sinónimos de "ley federal", sólo al ámbitopersonal atributivo federal, tanto más que pordisposición del artículo 104, fracción I, constitucional,la competencia jurisdiccional es concurrente en esamateria.

3.- ÁMBITO TEMPORAL DE APLICACIÓN

A) GENERALIDADES

La regla general es que la ley tenga carácterpermanente, pero existen cuerpos normativos o preceptosque no tienen ese carácter. Tal es el caso de aquellosque rigen durante un plazo fijo, al término del cualautomáticamente que abolida su vigencia, por ejemplo laLey de Ingresos de la Federación y la del Departamentodel Distrito Federal, al igual que el Decreto que apruebael Presupuesto de Egresos de la Federación y el queaprueba el del Departamento del Distrito Federal (arts.73, frac. VII, y 74, frac, IV, C.), todos los cualestienen una vigencia de un año. Tal es también el caso delas normas que por cumplirse el fin para el cual fuerondictadas se agota su eficacia, como lo decretos delCongreso o la Comisión Permanente que autorizan alPresidente de la República a ausentarse del país (art.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVA88, C.) que se agotan cuando el Presidente hace uso de laautorización.

Las normas permanentes, por contra, no pueden perdervigencia, si no es por otra persona posterior que así lodeclare expresamente o resulte incompatible con algunasde aquéllas, produciendo su abolición tácita.

Contrariamente a lo que ocurría en el derechoantiguo, en la actualidad las leyes o normas permanentes,en nuestro país, no pierden vigencia por el desuso o porla costumbre, sino que se requiere su abrogación oderogación proveniente de la misma autoridad que laexpidió. Este mismo principio lo desarrolla el CódigoCivil art. 10), al disponer que contra la observancia dela ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica encontrario.

El artículo 72. f), de la Constitución establece queen la interpretación, reforma ó derogación de la leyes odecretos, se observarán los mismos trámites establecidospara su formación, o sea que se requiere la expedición deotro decreto o ley para ordenar la abolición del cuerponormativo anterior.

Así pues, el ámbito temporal de aplicación de la leyo decreto se inicia cuando adquieren eficiencia, porqueobligan a todas las personas que se encuentran en sussupuestos normativos, y ello ocurre al entrar en vigordespués de ser promulgados y publicados por el EjecutivoFederal, y termina cuando cumplen el fin específico parael que fueron expedidos, se agota su plazo si fuerantemporales, o son abrogados.

B) INICIACIÓN DE LA VIGENCIA

La vigencia fija la fecha desde la cual se inicia elámbito temporal de aplicación, por ser cuando adquierefuerza y se aplica a todos los casos que se hallen dentrode su hipótesis normativa.

Promulgados la ley o decreto, el Código Civil prevédos situaciones diferentes: La primera cuando ellegislador no expide la norma de iniciación de la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAvigencia o sea la que determina el día en que entran envigor la ley o decreto, y la segunda cuando expideexpresamente, dentro de los artículos transitorios,,dicha norma. De ambas situaciones surgen dos sistemas deiniciación que la doctrina denomina respectivamente"sistema sucesivo" y "sistema sincrónico".

Sistema sucesivo. El artículo 3° del Código Civildice que las leyes, reglamento, etc., obligan y surtenefectos tres días después de su publicación en elperiódico oficial (Diario Oficial de la Federación, yagrega que en los lugares distintos al lugar de lapublicación Distrito Federal) se necesita que además delos tres días, transcurra un día más por cada cuarentakilómetros de distancia o fracción que exceda de lamitad. De donde se desprende que la vigencia se vainiciando sucesivamente en unos lugares antes que lavigencia se va iniciando sucesivamente en unos lugaresantes que en otros de acuerdo con la distancia de losmismos con el Distrito Federal.

Sistema sincrónico. El artículo 4° del propio Códigoestablece que si la ley, reglamento, etc., fija el día enque debe comenzar a regir, obliga desde ese día, con talde que a publicación haya sido anterior. De acuerdo coneste sistema el cuerpo normativo entra en vigorsimultáneamente, de manera sincrónica, en toda laRepública si es federal, en la fecha que señala la normade iniciación de vigencia.

Suele preverse en algunas leyes o decretos delCongreso, que la vigencia sea el mismo día en que sepublica la norma legal, lo cual es válido por proveniresa disposición del Congreso de la Unión, que fue quienlegisló con el mismo rango en el Código Civil.

De esta manera, la omisión de una norma transitoria,en la que se fije la iniciación de vigencia, implicaríaque oponerse el sistema sucesivo, originándose problemasmuy complejos para determinar en qué fecha y en qué formava siendo aplicable en cada lugar el cuerpo normativo,por lo que es necesaria la incorporación de la norma deiniciación de vigencia, para evitar aquellos problemas.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAC) ABROGACIÓN Y DEROGACIÓN

El artículo 9° del propio Código Civil establece lasbases generales de la abrogación o derogación,disponiendo que la ley sólo queda abrogada o derogada porotra posterior que así lo declare expresamente o quecontenga disposiciones total o parcialmente incompatiblescon la ley anterior.

Aun cuando en ocasiones la voces abrogación yderogación se han empleado con igual sentido, siguiendola antigua tradición jurídica debería usarse el vocabloabrogar cuando se trate de abolir o privar de vigencia auna ley o cuerpo normativo de manera completa, y elvocablo derogar cuando la abolición sea parcial, porquese priva sólo de vigencia a algunas de las normas de esasleyes o se les limita su alcance de aplicación. El propioCódigo Civil al mencionar "abrogación o derogación"distingue que se use una u otra figura según corresponda,por el empleo de la conjunción disyuntiva.

El propio artículo 9° del Código Civil distingue laabrogación o derogación expresa o tácita. Dispone que seexprese cuando una norma posterior declara "expresamente"abolida una ley o norma anterior. En cambio la consideracomo tácita cuando la ley posterior "contengadisposiciones total o parcialmente incompatibles con laley anterior".

De esta manera se produce la abrogación o derogaciónexpresa, cuando en el texto de una nueva norma semanifiesta de manera clara la voluntad del legislador deproducir la abolición de una ley o una norma, sin quemedie necesariamente incompatibilidad con otra norma.Cuando se trata de la derogación de varias normas, operala abolición expresa, aun sin mencionar los números delos artículos, si la norma derogatoria hace ladeclaración explícita de que se derogan todas aquellasnormas que regulen supuestos específicos, establezcanciertas situaciones o concedan determinados beneficios,siempre que sean del mismo rango y tengan el mismo ámbitoespacial de aplicación. Tal es el caso en que se handerogado normas que establecen exenciones de impuestos,

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAsin que se precisen estas normas en forma determinada.

La derogación tácita no requiere de declaraciónexplícita del legislador, y opera de manera distinta a laexpresa. La abolición de la norma anterior opera cuandoentra en vigor una posterior que, regulando la mismamateria, resulta incompatible con aquella, por serinconciliable, produciéndose antinomia, de donde resultala imposibilidad de aplicar ambas normas; por este motivola norma anterior cede ante la posterior, produciéndoseasí la exclusión que genera la derogación tácita deaquella. Cuando el legislador expresa en diferente tiempodos voluntades distintas, debe prevalecer la última.

Las leyes especiales producen derogación tácitasobre las leyes generales pero de manera parcial, porquesólo limitan la aplicación de algunas de sus normas, yello en cuanto se refiere a los casos de excepciónprevistos en dichas-leyes especiales (art. 14, CC.),quedando en pleno vigor las normas no incompatibles y entodos los demás casos de ámbito personal de aplicaciónque no estén dentro de los supuestos de excepción queregulan las normas especiales.

Por contra, las reglas generales no derogantácitamente a las especiales, requiriéndose que el mismoPoder que las expidió las derogue de manera expresa.

En tanto que la derogación tácita se produce porimperativo legal al generarse la incompatibilidad,resulta innecesario poner en los decretos, mediante loscuales se reforman leyes, un artículo transitoriodeclarando que "se derogan las disposiciones que seopongan a las del presente decreto".

En cambio, cuando se trata de abolir todo un cuerponormativo se hace necesario que se realice medianteabrogación expresa, ya que, de otra suerte, se produceuna situación confusa respecto a si la voluntad dellegislador fue anular la vigencia de toda ley anterior osólo las normas que resulten incompatibles con las de laley posterior. Es decir, a la omisión de la declaraciónexpresa se hace difícil interpretar si la voluntad del

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAlegislador fue abrogar, con abolición total, o derogar,dejando en vigor algunas normas.

Lo mismo ocurre cuando se emplean mal las vocesabrogación y derogación, produciéndose una situaciónconfusa de la que es difícil desempeñar la intención dellegislador. Tal es el caso del artículo 16 transitoriodel Código de Procedimientos Civiles del Distrito Federal(de 1932) que a la letra dice: "Desde el día de suvigencia quedan abrogadas las leyes anteriores deprocedimientos civiles en todo lo que se oponga alpresente código". A pesar de que se usa el vocabloabrogar, en realidad se está adoptando la figura de laderogación tácita al decir "en todo lo que se oponga alpresente código", por lo que estrictamente debeinterpretarse que quedaron en vigor todas aquellas normasdel código anterior que no resultaban incompatibles conlas del nuevo, dejando una situación confusa.

Por su alcance o ámbito espacial de aplicación, unanorma federal no puede derogar a una norma local, comotampoco ésta puede derogar aquélla, salvo en el caso delCongreso de la Unión, en que puede obrar como legisladorfederal y local para el Distrito Federal.

Por su jerarquía una norma superior abroga o deroga,expresa tácitamente, una norma inferior. Si el legisladorabroga una ley por expedir una nueva, automáticamentequeda abrogado el reglamento de la misma, porque haperdido sustento, a menos que el propio legislador en unanorma transitoria amplíe la vigencia del reglamento hastaque se extiende la vigilancia de aquéllas normasreglamentarias que no resulten incompatibles con lasnormas de la nueva ley.

Para efectos de determinar la derogación tácita, enel caso de que exista vacatio legis, conforme a lodispuesto en el artículo 9° del Código Civil, la ley o lanorma es posterior o anterior según la fecha de lapublicación de la misma en el Diario Oficial de laFederación, y no de la fecha en que pueda aplicarse. Asíalgunos autores citan el caso de una ley o norma seintegran todos sus elementos y se hace manifiesta la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAvoluntad del legislador. Si durante dicha vacatio sepromulga y pública otra que entre en vigor antes deaquélla, independientemente de la vigencia, la publicadaen segundo término deroga a la otra.

4.- CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN

A) GENERALIDADES

Existen numerosos criterios de clasificación de lasnormas por cuanto a su forma. No se pretende aquí agotarsu examen sino analizar algunos efectos importantes quederivarán del empleo de expresiones normativas alformular proyectos de iniciativas, desde las que tienenuna mayor imperatividad, hasta las que pueden sersustituidas por los destinatarios en uso de su autonomíade voluntad.

Es frecuente apreciar en las leyes declaracionesgenerales en términos de que las disposiciones quecontienen son de "interés público", de "orden público",de "bíteres social", así como otras más de tenerparecido, sin que respondan a un criterio uniforme.También se señalan supuestos de "utilidad pública". Todoello puede o no producir los efectos jurídicos quedebieran corresponder a un uso apropiado de talesexpresiones o producirlos en forma injustificadamaterialmente: pero resultan en cambio de una granimportancia para ciertos fines legales, cuando suinserción expresa tiene propósitos apropiados ocondiciona el ejercicio de ciertas atribuciones.

La Suprema Corte de Justicia ha resuelto; "ORDENPUBLICO. Si bien es cierto que la estimación del ordenpúblico en principio corresponde al legislador al dictaruna ley, no es ajeno a la función de los juzgadoresapreciar si existencia en los casos concretos que se lessometan para su resolución. Resulta pues indudable quelos jueces, en casos determinados, pueden calificar yestimar la existencia del orden público con relación auna Ley, y no podrían declarar éstos que no siendo yaaplicable una Ley en los conceptos que la informaron porcuestión de orden público, conserva aún ese carácter y

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAque subsisten sus finalidades".

Parece pues, conveniente formular algunasreflexiones en torno de los elementos que pudieranauxiliar en la decisión que se tome al formular unainiciativa, sobre el adecuado empleo de talesexpresiones.

B) INTERESES PUBLICO, SOCIAL Y PRIVADO

Los intereses tutelados por el derecho se presentanen tres órdenes de hipótesis, de diversos grados deimportancia:

El primero de esos órdenes, el público, correspondea los intereses de la sociedad, sea toda ella en suconjunto o una parte de la misma, cuya preservaciónimporta en mayor grado que los intereses particulares deun individuo. Es pues el "interés público", denominadoasimismo "interés social" en sentido extenso, esto es, elinterés de la sociedad, así como "interés general" o"interés común".

El segundo de esos órdenes de intereses, es el deciertas clases sociales o sectores de la sociedad, que elderecho tutela por reconocer que actúan en algún grado dedesventaja en sus relaciones con otros sectores de lapropia sociedad. Se trata aquí del antiguo principio deequidad consistente en otorgar un trato igual a los¡guales y un trato desigual equilibrador o compensatorioa los desiguales. Se está en presencia de normas delllamado Derecho Social, que tutela un determinado"interés social" en sentido especializado y queconstituye un derecho social subjetivo.

El tercero de los géneros consiste en los interesesde cada individuo, considerado particularmente y encircunstancias ordinarias; es decir no formando parte deun interés común actualizado en toda la sociedad, o delinterés de una clase social de menor valimiento paraafrontar a otras clases o sectores. Este tipo de interés,cuando está tutelado por la norma y constituye un derechosubjetivo individual, cede ante un interés social o anteel interés público cuando se confronta con éstos.

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El artículo 5 constitucional, al garantizar la libreactividad de los individuos, dispone que esa libertadsólo podrá vedarse, por resolución gubernativa dictada enlos términos que marque la ley, cuando se ofendan losderechos de la sociedad; con esto último aludedirectamente al primero de los tres órdenes de interesesque han quedado preferidos, al interés público tuteladojurídicamente. Dispone también que podrá vedarse dichalibertad por la autoridad judicial, cuando se ataquen losderechos de tercer, esto es, cuando pugne con el derechode otro individuo.

El párrafo tercero del artículo 27 constitucionalprevé que la nación tendrá en todo tiempo el derecho deimponer a la propiedad privada las modalidades que dicteel interés público. Este interés, al ser tutelado por lasleyes que expide el Congreso de la Unión en determinadasmaterias, prevalece sobre el ejercicio del interésindividual tutelado en el derecho de propiedad ygarantizado por la misma Constitución fundamentalmente enlos artículos 14 y 16 frente a posibles actos deautoridad ¡legítimos.

En los casos ejemplificados de tutela del interés dela sociedad, aquella aparece regulada explícitamente. Sinembargo, en otros casos la misma tutela debe deducirse deun análisis conceptual de los intereses jurídicamentetutelados. Así, el artículo 8 constitucional, en sufracción II consagra el derecho individual a impartirenseñanza; pero en ciertos casos en que la sociedad estáinteresada, ésta ha limitado a través de la Constitucióndicha libertad, supeditándola a la autorización expresadel poder público, o la ha negado cuando se trata decorporaciones confesionales. De ese modo el interéssocial se ha manifestado en una norma limitativa, enforma no expresa.

El interés de ciertos sectores sociales, o interéssocial en sentido especializado, tutelado jurídicamentepor normas de derecho social, aparece en la Constitucióncon prevalencia sobre el interés individual en diversasnormas. En el mismo artículo 5 constitucional al limitarla duración del contrato de trabajo, que no excederá de

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAun año si perjudica al trabajador y que no puede tenerefectos de coacción sobre su persona si lo incumpliere;en el artículo 123, al garantizar a la clase socialtrabajadora condiciones de prestación de sus serviciosque los benefician y remuneración adecuada mínima, lasque sólo pueden variar si benefician a esa clase social.

En el caso de la libertad de expresión, garantizadapor el artículo 5 constitucional, se prevé que sólo podráser objeto de inquisición judicial o administrativacuando se ataque a la moral, los derechos de tercero,provoque algún delito o perturbe el orden público. Comose ve, el interés individual de libre manifestación de¡deas tutelado por el precepto, no puede violar otrosderechos individuales del mismo rango, y está limitadopor el interés público que a su vez la norma tutela através de las hipótesis de preservación de la moralsocial, del orden público, en su acepción de convivenciapacífica y ordenada de la sociedad, y de taxativa a laprovocación de delitos. La misma libertad de expresión,garantizada por el artículo 7 en lo que respecta a laexpresión escrita, está limitada por otros interesesindividuales o por el interés público en sus hipótesis depreservación de la moral y de la paz pública.

En el caso de la libertad de tránsito de losindividuos, que garantiza el artículo 11 constitucional,dicha libertad aparece limitada por el interés públicomanifestado a propósito de la salubridad general y de lasleyes migratorias, en el propio precepto.

En el artículo 27 constitucional la propiedadprivada encuentra una limitación, en beneficio de laclase campesina necesitada de tierras y aguas,consistente en la afectabilidad de las superficies queexcedan de la pequeña propiedad, es decir, el derechoindividual cede ante un derecho social.

La libertad de comercio encuentra en el artículo 28constitucional diversas limitaciones derivadas asimismode un interés de la sociedad, consistentes en laprohibición de concentraciones monopólicas y de actos queconstituyan una ventaja exclusiva a favor de una o varias

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVApersonas y con perjuicio del público en general o dealguna clase social. En esta última expresión, como seadvierte, al lado del interés público está presente elinterés social en su connotación de interés de un sectoro clase.

Por último es pertinente mencionar que los conceptosa que responde la expresión "interés social", que seinfiere de las referencias que se han venido haciendo,pueden ser los de un interés de la sociedad en general ode un interés de un sector social determinado. En la Leyde Amparo, el artículo 124 prevé el otorgamiento de lasuspensión del acto reclamado sólo cuando no se sigaperjuicio al interés social. En este caso el concepto deinterés social es el de interés de la sociedad engeneral, como se comprueba en el propio artículo alexpresarse que aquel sufre perjuicio con la continuaciónde centros de vicio, producción y comercio de enervantes,comisión de delitos, alzas de precios de artículosbásicos, peligros de epidemias graves y de enfermedadesexóticas. Tales ejemplos en la norma aluden al interésgeneral de la sociedad y no al de una clase social.

C) UTILIDAD PUBLICA

El artículo 27 constitucional, al establecer en supárrafo segundo que las expropiaciones sólo podránhacerse por causa de utilidad pública, ha marcado ungrado especial en que se manifiesta el interés de lasociedad, que pudiera considerarse como una situación dealta conveniencia o de necesidad que debe ser satisfecha.Es importante contrastar el concepto simple de interéspúblico en el mismo precepto, que permite la imposiciónde modalidades a la propiedad privada, con el concepto deutilidad pública que utiliza como causa para que laautoridad determine suprimir ese derecho y ocupar losbienes sobre los que se ejerció.

En el caso de las normas del derecho positivomexicano que prevén causas de "utilidad pública",aparecen presentes ciertas necesidades de la sociedad,que se han de satisfacer mediante la ocupación oexpropiación de bienes que constituyan satisfactores

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAindispensables para ello, por encontrarse éstos en laesfera de propiedad individual o social de personas ogrupos sociales determinados. Estos elementos puedenpresentarse o en las leyes de expropiación, de maneraintegral o sean la descripción de las necesidades y lafacultad de ocupar y expropiar los bienes que lassatisfagan, o bien pueden señalarse, en otras leyes, sóloparcialmente; es decir, únicamente las causas denecesidades colectivas a satisfacer. En este caso, lamedida expropiatoria se aplicará sirviéndose de laprevisión de las leyes de expropiación que como lafederal, suelen aludir a las causas de utilidad públicaque establezcan las leyes en general.

Por lo dicho últimamente, la mención de las leyes dehipótesis de "utilidad pública", lleva implícito elpropósito de constituir el fundamento legal requerido porla Constitución para expropiar bienes y resultaconveniente adscribirle precisamente ese designio,limitando su cita en los preceptos a casos de verdaderasnecesidades colectivas y cuando su mención lleve alpropósito específico de poder expropiar u ocupar bienes.

D) ORDEN PUBLICO

La expresión "orden público" alude a dos conceptos,en diversas normas vigentes: El primero de elloscorresponde al de paz pública, vida de relación pacíficay ordenada en el seno de la comunidad; el segundoconcepto corresponde a la naturaleza de una norma enorden al tipo de interés jurídico que tutela; se refierea un interés que atañe a la sociedad en general, a unaclase social o a intereses particulares requeridos deespecial protección, en contraste con las normas quetutelan intereses meramente privados y disponibles porsus titulares.

En el artículo 6 constitucional se dispone que lamanifestación de las ¡deas no será objeto de inquisiciónsino cuando se atente contra ciertos bienes tutelados porla norma, entre ellos el orden público; este "ordenpúblico" es el referido en primer término en el párrafoanterior de este trabajo: La paz pública. Precisamente el

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAartículo 7 utiliza con el mismo sentido la expresión "pazpública" como límite a la libertad de expresión escrita,en lugar de "orden público".

En cambio, el artículo 1830 del Código Civilestablece la ¡licitud de todo hecho que es contrario alas leyes de orden público. El mismo Código dispone en elartículo 8 que los actos contrarios a las normasprohibitivas o de interés público serán nulos, salvocuando la ley ordene lo contrario. En estos casos se estáaludiendo a un tipo de normas, las de orden público, queno se pueden renunciar como sucede en los casos de normasque sólo establecen derechos privados, sí renunciablescuando no afecten el interés público o los derechos deterceros, conforme a la previsión del artículo 6 delpropio ordenamiento civil.

Sobre esta última acepción de la expresión "ordenpúblico", la Suprema Corte de Justicia sustentó lasiguiente tesis: "El orden público que tiene en cuenta laley y la jurisprudencia, para establecer una norma sobrelas nulidades radicales, no puede estar constituido poruna suma de intereses meramente privados; para que elorden público esté interesado, es preciso que losintereses de que se trate, sean de tal maneraimportantes, que, no obstante el ningún perjuicio y aunla aquiescencia del interesado, el acto prohibido puedacausar un daño a la colectividad, al Estado o a laNación".

El carácter de "orden público" de una norma, enocasiones no se infiere en forma directa y explícita deuna mención expresa que la propia norma contenga en sutexto. Ya se vio anteriormente que lo mismo sucede encuanto a la elucidación del interés público tutelado porciertas normas. Pero sí resultan ilustrativos ciertosprincipios, como el contenido en el artículo 6 del CódigoCivil sobre que sólo pueden renunciarse los interesesprivados, en cuanto esa renuncia no afecte derechos deterceros o el interés de la colectividad. Asimismo elcontenido en el artículo 8, también citado, sobre lanulidad de los actos contrarios a las normas prohibitivaso al interés público.

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Las normas que rigen las atribuciones de los órganosdel Estado, tutelan en general intereses de lacolectividad, y por tanto, tales preceptos es frecuenteque tengan las características de normas de ordenpúblico. Pero conviene tener presente que si dichosórganos celebran actos consensuales de derecho común, ensituación de paridad con los intereses privados de suscocontratantes, se valen de normas de derecho privado queadmiten renuncia de ciertas facultades y que por tanto noson de orden público.

De lo anterior puede considerarse para los fines detécnica legislativa en la elaboración de iniciativas, quela calificación de "orden público" en relación conciertas normas, debiera utilizarse cuando se tutela uninterés que no sea meramente privado y disponible orenunciable, como en los casos de intereses de lacolectividad, de grupos sociales en grado de desventaja,de menores o incapacitados o de derechos adquiridos porterceros. El efecto de señalar que determinadas normasson de orden público, será el de que no podráncontrariarse o renunciarse la facultad, un deber o unaatribución conferidos por el legislador. Cuando seutilice la forma prohibitiva en el precepto, habrá queconsiderar que se produce el efecto de que el interésjurídico tutelado no será disponible.

Por último, no parecería conveniente calificar comode "orden público" todo el contenido de una ley uordenamiento, sólo por alcanzar efectos tales como el deevitar la procedencia de la suspensión del acto reclamadoen juicio de amparo, aun cuando se regulen conductas queno responden a un interés superior al interés privado.

E) OTROS CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN

Diversos puntos de vista doctrinarios ofrecenclasificaciones de normas, con efectos importantes segúnel tipo de cada una de éstas. Sólo con el propósito dellamar la atención sobre la materia, a continuación seapuntan algunas de dichas clasificaciones.

Las positivas o permisivas son aquellas normas que

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVApermiten una conducta, sea acción u omisión, atribuyendoa un sujeto la facultad de hacer u omitir algo, por loque su objeto siempre hace referencia a una conductajurídicamente lícita.

De otra parte están las normas negativas oprohibitivas que prohiben una conducta, ya una acción ouna omisión. Este tipo de normas niegan a un sujeto lafacultad de hacer o de omitir algo, siendo su objeto uncomportamiento jurídicamente lícito. Como se vioanteriormente, este tipo de normas son consideradas deorden público, por involucrar un interés público o uninterés social, o bien intereses de particulares que lasociedad vela por que prevalezcan sobre otros interesesprivados. Tal circunstancia convierte a estas normas enirrenunciables o indisponibles.

Con objeto de determinar a través de la explicacióno de la definición el sentido y alcance de términos yconceptos empleados en otros preceptos suelen utilizarselas llamadas normas de definición. En ella puedeexplicarse el sentido en que se toma un vocablo de variossignificados, o también referirse a términos de estrictocarácter técnico. Así, en la Ley General del EquilibrioEcológico se precisa lo que ha de entenderse para efectosde dicha ley, por ambiente, contaminación, control,mejoramiento y otros términos que poseen en el lenguajecomún significación equívoca.

Con los mismos propósitos, la Ley General de Saluddetermina el alcance de términos tales comoestupefacientes, psicotrópicos, agentes de diagnóstico,entre otros. Estas normas que determinan el sentido yalcance de otros preceptos se han llamado también normasinterpretativas, en razón de la función decomplementación que cumplen respecto de otras normas.Esta interpretación que por medio de una ley hace ellegislador respecto de un precepto recibe por la doctrinael nombre de interpretación auténtica o legislativa. Lautilización de este tipo, de normas conviene limitarla alos casos necesarios, en que sea válido romper elprincipio de que debe evitarse emplear disposicionesmeramente declarativas. Resultan muy útiles para la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAinclusión de explicaciones de voces científicas otécnicas relativas a disciplinas no jurídicas, así comopara acotar un alcance determinado a cierto vocablo quese va a utilizar en el ordenamiento con fines normativos.

Las normas que pueden dejar de aplicarse a unasituación jurídica determinada por la voluntad expresa delos particulares o que solo se aplican cuando no existevoluntad diversa manifestada en forma, se han llamadonormas dispositivas. Dentro de ellas se pueden ubicar lasque interpretan la voluntad de las partes en unasituación jurídica concreta, llamadas dispositivasinterpretativas; es interpretativa la norma contenida enel artículo 1986 respecto de las obligacionesmancomunadas, que señala que las partes se presumeniguales, a no ser que se pacte otra cosa o que la leydisponga lo contrario; también se ubican las que seaplican frente a la ausencia de regulación especialestablecida por las partes, llamadas dispositivassupletivas, como ejemplo de ellas podemos citar elartículo 1963 del Código Civil, según el cual en lasobligaciones alternativas la elección corresponde aldeudor si no se ha establecido otra cosa.

Finalmente otra clase de preceptos son las normassancionadoras que establecen las consecuencias jurídicasque se derivan del incumplimiento de otros preceptos alos cuales se denomina normas sancionadas; las normassancionadas no siempre se contienen en cuerpos legalescomo sucede con los preceptos del Código Penal.

Tratándose de normas sancionadoras que establecensanciones pecuniarias, actualmente se ha seguido latendencia de determinarlas tomando como base de unidad,el salario mínimo diario vigente en el lugar donde secometió la infracción, ello con la finalidad de quedichas sanciones se vayan adecuando automáticamente, sinnecesidad de reformas, a la realidad económica que sevive.

Otra clase de normas son las sustantivas, queestablecen disposiciones de orden técnico o deuniformidad de criterios a seguir para orientar la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVArealización de actividades especializadas en todo elcontexto de la administración pública. Actualmente estasnormas constituyen las atribuciones de las llamadasdependencias globalizadoras, en materias tales como laplaneación, el control y el flnanciamiento del gastopúblico. Por otra parte, las normas adjetivas queconstituyen ordenamientos de carácter procedimental o quese refieren a la configuración de actos procedimentales ode actos que integran en una secuela de gestiones,trámites y resoluciones de asuntos administrativos.

Es conveniente que en los proyectos de iniciativasde nuevas leyes de naturaleza administrativa se ponderela utilidad, para obviar otros procesos jurisdiccionalesmás complejos, de regular procedimientos de tramitaciónsencilla de recursos administrativos que constituyen "elmedio legal de que dispone el particular, afectado en susderechos o intereses por un acto administrativodeterminado, para obtener en los términos legales, de laautoridad administrativa a una revisión del propio acto,a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule oreforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad ola inoportunidad del mismo.

Para acotar el concepto de recurso administrativa esconveniente señalar los medios legales que de acuerdo connuestra legislación tienen tal carácter. Este punto esmuy importante debido a que existen medios jurídicosimperfectos, a los que se les pretende atribuir elcarácter citado. Ejemplo de ello es la llamadareconsideración, por la que se pide el retiro de un actofundándose para ello en el derecho de petición consagradoen el artículo 8 de nuestra carta magna, al cual ladoctrina no concede el carácter de recurso legal, envirtud de que la autoridad ante quien se interpone noestá obligada más que a dar respuesta, por escrito y enbreve plazo al peticionario, y por lo tanto no tiene laobligación de entrar a un examen de fondo del acto cuyoretiro se solicita.

En esta virtud los recursos administrativos másusuales son: "la revocación, que en algunos casos lasleyes llaman también reconsideración: la revisión ante la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAautoridad superior y el de oposición o de inconformidad".

La clara definición del tipo de recurso que seadopte redundará en beneficio de los particulares,siempre que expresamente se defina si su sustitución escondición previa para la interposición de un recursojurisdiccional o contencioso posterior, a fin de darseguridad jurídica al particular en lo que atañe a otrosmedios de defensa, a los que tendría acceso directo, siagotar necesariamente la vía del recurso administrativo.

Por otro lado, es interesante destacar que lalegislación administrativa federal observa en losprocedimientos de sustanciación de los recursosadministrativos una tendencia que los convierte enverdaderos procesos, a semejanza de los instaurados enórganos jurisdiccionales, dificultando el acceso a unaverdadera justicia administrativa. De aquí que debasiempre tenerse presente el mandato consagrado en elartículo 21 constitucional en el sentido de allanar elacceso a la justicia, simplificando los procedimientosque se destinen a sustanciar recursos administrativos.

De lo anterior resulta útil para los propósitos quese persiguen en este manual, determinar como requisitosmínimos para la tramitación de recursos, a lossiguientes: La existencia de una resolución que afecte alparticular; la designación de las autoridades antequienes debe presentarse; el plazo dentro del cual debainterponerse; los requisitos mínimos de forma que debenincluirse en el escrito de interposición del recurso; elprocedimiento de la tramitación del recurso yespecificación de las pruebas a ofrecer; la obligación dela autoridad revisora de emitir la resolución que procedaen cuanto al fondo.

5.- NORMAS TRANSITORIAS

A) GENERALIDADES

Los artículos "transitorios" son aquellos que seincorporan para regular las situaciones especialesoriginadas con motivo de la expedición y aplicación denuevas leyes o normas, o con la abolición y sus efectos,

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAde otras anteriores. Estos artículos prevén o resuelvendiversos supuestos que, con carácter temporal otransitorio, provocan las innovaciones legislativas.

Por tal motivo, estos artículos vienen a sercomplementarios de aquellos que regulan lo que es lamateria propia de la ley o decreto, siendo enconsecuencia normas anexas, que se agregan al articuladoprincipal, y que al cumplir su propósito quedan sólo comoun dato formal histórico, junto a las normas principalespermanentes.

Dichos artículos, en tanto se refieren a losfenómenos transitorios que las novedades jurídicasprovocan, se utilizan para resolver diferentes supuestos,pudiéndose señalar por importantes los siguientes:

B) PARA INICIACIÓN DE VIGENCIA

En la práctica la norma transitoria más común es laque fija la fecha de iniciación de la vigencia, a partirde la cual se aplican y obligan la ley o los nuevospreceptos que reforman anteriores, ya que si existeomisión respecto a dicha norma transitoria, se aplicaráal artículo 3 del Código Civil, que establece el sistemasucesivo, con el riesgo de las complicaciones que ellopresenta y al que en páginas anteriores se hacereferencia. Esto no es aplicable a las leyes yreglamentos fiscales puesto que el Código Fiscalestablece (art. 7) una regla general para los mismos,disponiendo que entran en vigor en toda la República aldía siguiente de su publicación, salvo que en ellos seestablezca una fecha posterior.

Ha sido costumbre establecer que la ley o decretoentran en vigor, en todo su ámbito espacial deaplicación, al día siguiente de su publicación en elDiario Oficial de la Federación. Sin embargo, en otros seha establecido que entran en vigor el día de supublicación en el Diario Oficial, lo cual ha sidocuestionado por la doctrina tomando en cuenta el textodel artículo 4 del Código Civil, aunque, como se aseveraen páginas anteriores, debe estimarse válido porque es el

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVACongreso de la Unión quien lo determina, mismo PoderLegislativo que expidió el artículo 4 citado.

Cuando se señala un plazo para que el cuerponormativo entre en vigor, después de su publicación, ellegislador establece una vocatio legís, para cubrir diversossupuestos, como puede ser el de que los sujetos,comprendidos en el ámbito personal de validez de dichocuerpo, se preparen para cumplir con las nuevas normas,cuando introducen cambios fundamentales.

La vocatio legis, puede establecerse para todo el cuerponormativo, o tan sólo para un capítulo, uno o variosartículos, en cuyo caos una parte entra en vigor antesque la otra.

C) PARA ABOLICIÓN DE VIGENCIA

Es común también que en los nuevos cuerposnormativos existan artículos transitorios para declararde manera expresa la abolición de vigencia de leyes onormas anteriores.

Cuando se trata de una nueva ley que sustituya aotra debe incorporarse el artículo transitorio quedeclara abrogada la anterior. Cuando sustituye variasleyes anteriores, la abrogación debe referirse a cada unade ellas, como es el caso de la Ley de Vías Generales deComunicación, cuyos artículos transitorios declaran laabolición de la Ley de Vías Generales de Comunicación(anterior), el Código Postal y la Ley para el Servicio dePorcentaje en los Puertos, Ríos, Canales, Lagos y Lagunasde la República.

Cuando se trata de un decreto entre cuyos propósitosestá la abolición expresa de algunos artículos contenidosen un cuerpo normativo, debe incorporarse también unartículo transitorio mediante el cual se clara laderogación de los mismos. Cuando el decreto se concreta areformar algunos artículos de un cuerpo normativo,resulta ocioso incorporar un artículo transitorio quedeclara derogados los artículos modificados que seopongan a los nuevos.

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAD) PARA OTROS FINES

El conjunto de innovaciones jurídicas que seproducen con motivo del establecimiento de nuevas normasy la abolición de las que estaban en vigor, provocatemporalmente diversos fenómenos que deberían serprevistos y resueltos en artículos transitorios, entrelos cuales pueden señalarse por su trascendencia lossiguientes:

CONFLICTOS EN EL TIEMPO: Al entrar en vigor nuevasnormas existen, existen actos o sucesos, que produjeronderechos o relaciones jurídicas, realizadas durante lavigencia de las normas derogadas. Respecto a ellos debedeterminarse si corresponde aplicar las autoridades o lasnuevas normas. En ciertos casos se hace necesario aplicarlas antiguas y en otros pueden y aun deben aplicarse lasnuevas.

El artículo 14 constitucional establece que: "Aninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio depersona alguna", de donde se desprende que, si no haydicho perjuicio, sí puede ser aceptada la retroactividady regir las nuevas normas, respecto de actos realizadosen el pasado.

Cuando, por causar perjuicios, no pueden las nuevasnormas tener efectos sobre hechos pasados, se aplican lasnormas anteriores, ya que las leyes o normas respecto alas cuales se declaró su abrogación o derogación, nopierden necesariamente todo su poder normativo. Pierdenfuerza hacia el futuro en su poder creador, peromantienen cierta aplicación condicionada y temporal sobrealgunos actos o sucesos que se realizaron en el pasado,durante su vigencia.

El artículo 14 mencionado prohibe que a las leyes sedé efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna,pero los preceptos constitucionales, sí pueden dar eseefecto, como de hecho en varias de sus normas seestablece (art. 27), y así lo ha reconocido la SupremaCorte en jurisprudencia firme.

El artículo 5 del Código Civil dispone que: "A

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAninguna ley ni disposición gubernativa se dará efectoretroactivo en prejuicio de persona alguna:. Esta norma,por ser reglamentaria del 14 constitucional, rige en todala República y alcanza a todas las leyes y disposicionesgubernativas.

Ya referido al régimen de aplicación de los nuevospreceptos del Código Civil, al entrar éste en vigor,sobre actos del pasado, el mismo quedó regulado en unartículo 2o. transitorio que dice: "Sus disposicionesregirán los efectos jurídicos de los actos anteriores asu vigencia, si con su aplicación no se violan derechosadquiridos". El artículo 3o. transitorio por su parte,

Tratándose de nuevas normas que regulen la materiaprocesal, ya sea judicial o administrativa, resulta departicular relevancia determinar en el artículotransitorio cuáles normas, si las antiguas o las nuevas,deben ser aplicables respecto a los procedimientos encurso. En la práctica se han seguido criteriosdeferentes.

El Código de Procedimientos Civiles del D.F., en susartículos transitorios del 2 al 11, hace una regulaciónde cuáles normas deben aplicarse, en diversos supuestosque allí se establecen, si las anteriores o las nuevas.

El Código Federal de Procedimientos Civiles, en elartículo 3o. transitorio, establece que todos losnegocios en trámite se seguirán rigiendo por las leyesanteriores, con excepción de la caducidad, que se regirápor la nueva, empezando a contarse a partir de suvigencia.

El Código Fiscal de la Federación contiene normastransitorias para señalar, tratándose de procedimientosadministrativos o contencioso-administrativo en curso alentrar en vigor el Código, la aplicación de lasanteriores o nuevas normas.

La Suprema Corte de Justicia en jurisprudencia firmeQuinta Época, No. 249, ha establecido: "RETROACTIV1DAD DELAS LEYES PROCESALES.- La retróactividad de las leyes deprocedimientos cabe cuando se trata de la forma con

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAarreglo a la cual puede ser ejercicio un derechoprecedentemente adquirido pero no cuando ese derecho hanacido del procedimiento mismo, derecho del que no puedeprivarse a nadie por una ley nueva y que hizo nacerexcepciones que pueden ser opuestas por el colitigante;más la tramitación del juicio debe desde ese punto,sujetarse a la nueva ley".

En materia penal, por imperativo legal, se aplicanretroactivamente las nuevas leyes en lo que beneficien alos inculpados. Así, como una ley suprime un tipo penalse extingue la acción contra los inculpados osentenciados que estuviesen en ese supuesto, quedando enlibertad (art. 117 C.P.), o se disminuyen las penascuando una norma posterior las disminuya (art. 56),aplicándose la anterior si la nueva las aumenta.

En otras disciplinas del derecho se presentantambién posibles conflictos de leyes en el tiempo, quedeben ser considerados en artículos transitorios.

EFECTOS SOBRE NORMAS DE INFERIOR JERARQUÍA: En tantoque existe una relación jerárquica en todo el sistemanormativo, al producirse la abolición de una norma demayor jerarquía se genera la abolición de la norma demenor jerarquía que desarrollaba aquella.

De esta manera, si se deroga o modifica un artículoconstitucional que estaba reglamentado por una leysecundaria ésta queda automáticamente abrogada porquepierde su apoyo de validez. Por la misma razón, si seabroga una ley que estaba reglamentada por el EjecutivoFederal, el reglamento queda automáticamente abolido. Laautoridad que expidió el cuerpo normativo inferior noestá capacitada para prorrogar la vigencia, pudiendohacerlo el Poder Legislativo que expidió la normasuperior, si ello fuere el caso para evitar vacíos"normativos.

Igual ocurre respecto a reglamentos del EjecutivoFederal. Para evitar el vacío legislativo que produciríala ausencia del reglamento, el legislador incorpora en lanueva ley un artículo transitorio, mediante el cual

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAdeclara que quedan vigentes las disposicionesreglamentarias que no se opongan al texto de la nuevaley. Ejemplo de ello es el Código Civil (art. 7o.transitorio) que prorrogó la vigencia del Reglamento delRegistro Público, hasta que se expidiese el nuevo, y laLey Forestal respecto al Reglamento de la anterior ley.

PLAZO PARA CUMPLIR NUEVAS OBLIGACIONES Y OTROS: Enmateria fiscal, es común que en artículos transitorios seestablezcan plazos para cumplir con obligacionescontenidas en nuevas normas, a fin de que los obligadosestén en aptitud de prepararse para el cumplimiento delos nuevos deberes tributarios.

Igual ocurre respecto a los permisos o concesionescuando nuevas normas establecen adicionales requisitospara obtenerlos. En artículos transitorios es común quese fijen plazos para que los permisionarios oconcesionarios los cumplan.

Además de los señalados, existen otros múltiplesfenómenos de carácter temporal que se provocan con lasinnovaciones legislativas, que deben ser resueltosmediante artículos transitorios. Resulta prácticamenteimposible enumerarlos, por lo que han de ser examinadosen la práctica, considerando las novedades que introducenlas nuevas normas.

VI.- REGLAS DE SUPLETORIEDAD

A) GENERALIDADES

Por supletorio se entiende aquello que escomplementario o que remedia una omisión. A nivellegislativo se llamaría supletorio al ordenamiento quecomplementa o llena los vacíos o remedia las deficienciasde otro ordenamiento análogo. El Diccionario Cabanellasdice que ley supletoria es "la que por expresadisposición suya, o por precepto de un texto especial,rige las materias no reguladas o no previstas por éste".

El artículo 18 del Código Civil señala: "Elsilencio... o insuficiencia de la ley no autorizan a lostribunales a dejar de resolver una controversia". Esto

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAquiere decir que los jueces y tribunales están obligadosa buscar, con los medios que les de el propio derecho, lamejor manera de suplir este silencio o insuficiencia. Ladoctrina recomienda recurrir a la analogía, a la mayoríade razón, a los principios generales del derecho, a losusos y costumbres y a la equidad.

Generalmente parece adecuado prever en losordenamientos legales, cuál es la norma supletoria, puesaun cuando es recomendable, como se ha-señalado en estemanual, que al elaborar un proyecto de ley se preveantodos los posibles supuestos relacionados con la materiaa regular, es probable que, o bien no se desee repetirdisposiciones ya consignadas en otras leyes, o que, apesar del cuidado que se haya tenido al elaborar lanorma, subsistan lagunas o deficiencias que hagannecesaria una posterior labor de complementación.

En efecto, puede suceder que ex profeso no se reguleen una ley especial una figura que ya esté regulada enuna ley general y que, por requerir un tratamientoanálogo, en vez de repetir toda la regulación, se remita,en lo no previsto, a la ley o código que corresponda.

Como ejemplo, se puede citar el artículo 2o. delCódigo de Comercio, que ordena que, a falta dedisposiciones de dicho Código, "serán aplicables a losactos de comercio las del Derecho común".

La disposición en que se contengan las reglas desupletoriedad puede quedar ubicada en la partecorrespondiente a las disposiciones generales, o biendentro del capítulo que trate la materia sobre la queoperará la supletoriedad de cierto ordenamiento; según seseñalen de manera general las leyes supletorias, o sólose prevea expresamente para ciertas materias, como sucedecon frecuencia en lo relativo a recursos administrativos.

En una regla supletoria como la que se recomiendaincluir en los textos normativos, será el legisladorquien, además de facilitar su tarea al juez, da certezasobre el ordenamiento que se aplicará, además de quetambién puede incluir un orden de prelación entre las

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAleyes supletorias y los otros medios de suplencia querefiere la doctrina.

Cabe agregar que, aunque a nivel de ley no sedejarán plasmadas las reglas de supletoriedad, lostribunales por regla general deberán recurrir a laanalogía. Sobre esto la Corte ha señalado: "COOPERATIVAS,REPRESENTACIÓN DE LAS. Si bien es cierto que hay leyesque no declaran cuáles son las supletorias paradeterminar la interpretación jurídica de sus preceptos esabsolutamente lógico acudir a las normas que rigeninstituciones similares, en cuanto no pugne con sunaturaleza". (Apéndice 1985, 4a. parte, Tercera Sala,pág. 800).

En nuestro derecho, a nivel constitucional seencuentran fijadas reglas de complementación de las leyesen los párrafos tercero y cuarto de artículo 14. Eltercero se refiere a los juicios del orden criminalprohibiendo la analogía y la mayoría de razón, y elcuarto a los del orden civil, remitiendo a falta de textolegal expreso o a su interpretación jurídica, a losprincipios generales del derecho.

En ausencia de reglas expresas a nivelconstitucional para otras materias, los principiosfijados para los juicios del orden civil se han hechoextensivos a ellas; quedando expresamente determinados anivel de leyes ordinarias. De este modo, en el Código deComercio y en la Ley Federal del Trabajo se encuentranseñaladas las reglas de complementación para las ramasmercantil y laboral respectivamente. Asimismo, endiversas leyes administrativas también se fijan normas decomplementación.

Al tratar de fijar una regla de supletoriedad, elprincipal problema a enfrentar sería saber queordenamientos se deben marcar como supletorios, que ordendeben seguir, de que otros medios se puede auxiliar encaso de defecto de la ley que se elabora y que salvedadesse deben dejar plasmadas.

B) SUPLETORIEDAD DE LA LEY GENERAL

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Como principio se podría decir que tratándose deordenamientos de la misma naturaleza, la ley general essupletoria de la ley especial.

Para los efectos de este tema se puede decir que laley general regula de manera amplia varios materias, encontraposición a las especiales que se refieren a unasola o partes.

En este sentido, la Ley Reglamentaria del ServicioPúblico de Banca y Crédito es general en relación a lasleyes orgánicas que rigen a cada sociedad nacional decrédito, que tendrán el carácter de especiales.

Aun cuando es posible establecer que, en principiola ley general es supletoria de las especiales que serelacionan con lo que aquella regula, conviene que ellegislador aclare expresamente, al elaborar la ley, si lasupletoriedad se da siempre o sólo en ciertas materias.

Esto se hizo por ejemplo en el artículo 1o. delCódigo Fiscal que señala que las disposiciones del mismose aplicarán en defecto de las leyes fiscales especiales.

El Código Penal también, previendo la tipificaciónde delitos en otras leyes, señala en su artículo 6o. que,cuando se cometa un delito no previsto en el Código, perosí en una ley especial, se aplicará ésta, observando lasdisposiciones conducentes del Código.

C) SUPLETORIEDAD DE LEYES SUSTANTIVAS

Es posible afirmar que el Código Civil es la leysupletoria más amplia de todo el derecho positivo. En lasdistintas leyes o códigos, con frecuencia se encuentra elseñalamiento del derecho civil o concretamente del CódigoCivil como fuente supletoria.

Recurrir al Código Civil tiene una razón histórica,sobre todo tratándose de códigos que, como el nuestro, seinspiraron en el de Napoleón, el cual pretendió ser uncódigo completo en el que se preveían todos los supuestossustantivos de esta rama del derecho.

Otra razón para la remisión de la mayoría de las

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAleyes al Código Civil, reside en que al ser el derechocivil la rama de la que se derivaron otras, como puedeser el administrativo y el laboral, se regrese a éste enlo no previsto y que resulte compatible.

Sin embargo, cabe decir que, al menos en nuestroderecho, esta situación ha cambiado en materia laboral,ya que la Ley Federal del Trabajo de 1970 suprimió laremisión al derecho común como supletorio en contrastecon lo que disponía la ley anterior, de 1931. Laexposición de motivos explica el porque de la supresión:"En primer lugar, porque este término es ambiguo y ensegundo porque cuando contenga principios generales seaplicará en la vida del derecho del trabajo deconformidad con la fórmula del artículo 14 de laConstitución". En líneas previas de la propia exposiciónde motivos se hace referencia a la autonomía del derecholaboral como rama jurídica y a su desprendimiento delderecho privado.

Cabe reconocer que señalar de manera general alderecho común como supletorio, no es aconsejable, ya quedeja dudas sobre si se refiere al derecho civilsustantivo, o abarca también el adjetivo. Además, laexpresión derecho común se usa a veces en el textoconstitucional en contraposición a federal.

También se explica la frecuente remisión al derechocivil como supletorio, por ser en éste donde se hanrecogido diversos principios generales de derecho.

Se piensa que el señalamiento del derecho civil comosupletorio solo puede hacerse en los casos en que lamateria, por ser análoga, lo requiera. Sin embargo, puedesuceder que una figura, a pesar de tener cierta similitudcon otra prevista en el Código Civil, tenga untratamiento divergente; en estos casos no debe señalarseal Código Civil como supletorio.

En las leyes administrativas se debe señalar alCódigo Civil como supletorio cuando su materia lorequiere; por ejemplo las leyes generales de BienesNacionales y de Vías Generales de Comunicación remiten al

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVACódigo Civil. La primera lo hace respecto a los bienes dedominio privado (art. 6o.) y la segunda, para interpretarlo relativo a concesiones y contratos relacionados convías generales de comunicación y medios de transporte.

Asimismo, es conveniente prever cuando se estime queexisten disposiciones en una ley con naturaleza diversade las contenidas en la señalada como supletoria, unasalvedad como la que fija el artículo 5 del CódigoFiscal, que señala: "A falta de norma fiscal expresa, seapl¡carán supletor¡amente las disposiciones del Derechofederal común cuando su aplicación no sea contraria a lanaturaleza propia del Derecho fiscal".

D) SUPLETORIEDAD DE LEYES ADJETIVAS

Dependiendo de la materia y el ámbito de aplicaciónse pueden prever como supletorios los códigos deprocedimientos civiles y penales.

De esta manera, parece adecuado señalar comosupletorio de las leyes administrativas al Código Federaldel Procedimientos Civiles, cuando prevean unprocedimiento y la naturaleza de éste no se oponga alcivil. Como ejemplo se pueden citar las leyes Federal deProtección al Consumidor (art. 94) y de Vías Generales deComunicación (art.4, frac. III).

Al respecto, la Suprema Corte ha señalado:"PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGOFEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES. El Código Federal deProcedimientos Civiles debe estimarse supletoriamenteaplicable (salvo disposición expresa de la Leyrespectiva), a todos los procedimientos administrativosque se tramiten ante autoridades federales, teniendo comofundamento este aserto, el hecho de que si en Derechosustantivo es el Código Civil el que contiene losprincipios generales que rigen en las diversas ramas delDerecho, en materia procesal, dentro de cadajurisdicción, es el Código respectivo el que señala lasnormas que deben regir los procedimientos que se signanante las autoridades administrativas, salvo disposición

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAexpresa en contrario; consecuentemente la aplicación delCódigo Federal de Procedimientos Civiles por elsentenciador, en ausencia de alguna disposición de la leyde acto, no puede agraviar al sentenciado". (2a. Sala,Sexta Época, Volumen CXVII, Tercera parte, pág. 67).

Por otra parte, la Ley de Amparo en su artículo 2dispone: "A falta de disposición expresa se estará a lasprevenciones del Código Federal de ProcedimientosCiviles".

Sobre el particular, la Suprema Corte de Justicia haconsiderado: SUPLETORIEDAD DE LEYES, REQUISITOS PARAAPLICARSE. Son dos los requisitos necesarios para poderaplicar como ley supletoria de la de Amparo, el CódigoFederal de Procedimientos Civiles, a) Que la Ley deAmparo contemple la institución respecto de la cual sepretenda la aplicación supletoria del Código Federal deProcedimientos Civiles, y b) Que la institucióncomprendida en la Ley de Amparo, no tenga reglamentacióno bien, que conteniéndola sea deficiente".

PLENO. Informe 1979, Primera Parte, Tesis 31, pág.468).

En el mismo sentido, el Código Fiscal en su artículo197, señala el carácter supletorio del Código Federal deProcedimientos Civiles, siempre que se refiera ainstituciones previstas en el Código y que la disposiciónsupletoria se avenga al procedimiento contencioso que elmismo establece.

Por lo que hace al Código de Procedimientos Civilespara el Distrito Federal, la Ley del Tribunal de loContencioso Administrativo del Distrito Federal, la Leydel Tribunal de lo Contencioso Administrativo delDistrito Federal (art. 24), lo señala como supletorio.

El artículo 1051 del Código de Comercio señala porsu parte: "A falta de convenio expreso de las partesinteresadas se observarán las disposiciones de estelibro, y en defecto de éstas o de convenio, se aplicará

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAla ley de procedimientos local respectiva".

Al respecto, la Tercera Sala de la Suprema Corte haestablecido la siguiente jurisprudencia: "LEYESSUPLETORIAS EN MATERIA MERCANTIL Si bien los códigos deprocedimientos civiles de cada Estado, son supletoriosdel de Comercio, esto no debe entenderse de modoabsoluto, sino sólo cuando falten disposiciones expresassobre determinado punto, en el Código Mercantil, y acondición de que no pugnen con otras que indiquen laintención del legislador, para suprimir reglas deprocedimientos o de pruebas". (Apéndice 85, 4a. Parte,pág.534).

Por lo que hace a los recursos, la ley supletoria nopuede adicionar recursos no previstos. Así lo sostiene laTercera Sala de la Suprema Corte en la siguientejurisprudencia: "RECURSOS EN MATERIA MERCANTIL Tratándosede recursos, la ley procesal común no es supletoria delCódigo de Comercio, en virtud de que éste contiene unsistema completo de recursos, a los cuales debenconcretarse las contiendas de carácter mercantil".(Apéndice 85, 4a. Parte, pág. 711).

También existen cuerpos legales que señalan comosupletorios a los códigos de procedimientos penales, comola Ley sobre Justicia en Materia de Faltas de Policía yBuen Gobierno del Distrito Federal, la que señala en suartículo 25: "En todo lo no previsto por esta ley y porsu reglamento se aplicará supletoriamente el Código deProcedimientos Penales para el Distrito Federal, en loconducente, y sin perjuicio de que el juez calificadordicte los acuerdos que estime convenientes para la buenamarcha del procedimiento, tomando en cuenta la naturalezay las características de éste:

E) USOS Y COSTUMBRES

El valor de los usos y costumbres varía dependiendode si se trata de un sistema de derecho escrito o dederecho consuetudinario. El valor de la costumbre en elderecho mexicano se desprende del artículo 10 del Código

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVACivil que indica: "Contra la observación de la ley nopuede alegarse desuso, costumbre o práctica encontrario".

En México la costumbre no puede ir en contra de laley, "pero sí puede tener un carácter supletorio, cuandoel legislador así lo señale.

En el derecho romano se concedía gran importancia ala costumbre; en el Corpus lurís Civilis se contiene lasiguiente cita: "Las leyes son abrogadas, no sólo por elvoto del legislador, sino también por el tactoconsentimiento de todos o sea, por la costumbrecontraria".

La costumbre, en general, es la repetición deciertos actos de manera espontánea y natural ratificadoscon el consenso del pueblo. Desde Roma se ha consideradoque la costumbre jurídica requiere, para constituirse dedos elementos: uno de carácter objetivo (¡nveterataconsueltudo) que implica la repetición constante de ciertosactos y otro de carácter subjetivo (opinio necessitatis) quesería referido al sentimiento de obligatoriedad de loshechos.

Por otro lado, el uso, se ha considerado enocasiones sinónimo de la costumbre. Pero también se le haidentificado únicamente con el elemento objetivo deaquella. Así, el uso sería una práctica general oextendida.

El valor y la importancia de los usos y costumbrespueden variar en cada rama del derecho; por ejemplo, enmateria mercantil se remite con frecuencia a ellos. Así,en la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca yCrédito (art. 5,fr. II) y en la de Títulos y Operacionesde Crédito (art. 3,fr.lll), se remite a los usos yprácticas bancarios y mercantiles; en la de Sociedades deInversión a los usos bursátiles y mercantiles (art. 2) yen la de Navegación y Comercio Marítimos a los usosmarítimos internacionales (art. 6 f).

Los usos y costumbres pueden ser señaladossupletorios de toda una ley o bien sólo para una figura

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAespecífica, como sería el caso del artículo 2754 delCódigo Civil que señala que las condiciones del contratode apariencia rural "se regularán por la voluntad de losinteresados; pero a falta de convenio se observará lacostumbre general del lugar..."

El principal problema de los usos y costumbresestriba en que no existe certeza respecto a suexistencia, ya que los mismos pueden variar en diversasregiones y monumentos. De este modo ciertas prácticaspueden caer en desuso y otras pueden comenzar a serreiteradas, sin existir certeza de dichos cambios.

El artículo 284 del Código de Procedimientos Civilesdel Distrito Federal señala: "Sólo los hechos estaránsujetos a prueba así como los usos y costumbres en que sefunde el Derecho".

La Suprema Corte ha señalado que las partes puedenbasarse en los usos para fundar un derecho, como sedesprende de la siguiente tesis; "CHEQUES SIN FONDOS,PRUEBA PARA TENER POR ACREDITADO QUE LOS DOCUMENTOS SEPRESENTARON AL BANCO. Para tener por acreditado que elcheque se presentó a la institución bancario librada fuedevuelto por falta de provisión de fondos del girador; essuficiente "la constancia que de acuerdo con los usosbancarios y mercantiles se anota en el propio documentopor los empleados bancarios encargados de estafunción..." (1a. Sala, Sexta Época, Volumen LXI, SegundaParte, pág. 20).

F) PRELACION

Para elaborar una norma que incluya bases desupletoriedad es conveniente dejar señalados losordenamientos supletorios, siguiendo un orden deprelación según la naturaleza de las disposiciones, asícomo el orden en que se deberá recurrir, en su caso, alos usos y costumbres, principios generales del derecho,principios particulares de cada rama del mismo o a laequidad.

Respecto al orden en que se deben citar las fuentessupletorias es decir dar una regla general, pues ello

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAdepende del ámbito material y naturaleza de la ley. Aprimera vista parecería posible sostener que el sistemade supletoriedad debería ser similar en cada rama delderecho.

Sin embargo, si se compara, dentro de la ramamercantil, la Ley del Mercado de Valores (art. 7) con elCódigo de Comercio (art. 2) se podrá apreciar que en elprimero de los ordenamientos citados, los usos bursátilespreceden al Código Civil como supletorios, a diferenciadel mencionado en segundo lugar, en el que directamenteel Código Civil es supletorio.

VIL.- LINGÜISTICA LEGISLATIVA

A) GENERALIDADES

Toda expresión o manifestación por escrito obliga,obviamente, a que se respeten las reglas de la gramática,a fín de comunicar con lenguaje claro y correcto lasideas; pero, según la ciencia, el arte, la disciplina,etc., en cuyo ámbito se hace el desarrollo, existen casosen que resulta aceptable aplicar esas reglas con ciertaliberalidad, como cuando se trata de produccionesliterarias, y existen otros casos en los que no sólo hayque someterse de manera escrita a las reglasgramaticales, sino que se adicionan otras reglas queestrechan y hacen rígido el espacio libre de expresión.Tal es el caso de la lingüística legislativa, entendidacomo el arte de redactar correctamente normas jurídica.

En esa virtud no corresponde al objeto de estetrabajo entrar en el estudio de las reglas de ortografía,sintaxis, puntuación y gramaticales en general, haciendomención solamente de que cuando se está frente alproblema de redactar normas jurídicas de reglasgramaticales deben respetarse, pero considerando tambiénlas reglas particulares que la lingüística legislativa, através de muchos años, ha venido estableciendo, y que enocasiones introduce modalidades aun variaciones a lasgramaticales.

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El sentido de las voces varia según se trate de unaproducción literaria, de una obra relacionada con lasciencias exactas de una norma de derecho; las reglas depuntuación gramaticales adquieren sus propiascaracterísticas en las leyes. Dentro del propio universodel derecho varía el sentido de algunos vocablos, sea quese trate de normas procesales o sustantivas oadministrativas, o bien de derecho público o privado. Porello, las reglas propias de la lingüística legislativason las reglas que han de ser objeto de atención para losfines de este trabajo.

Como se señala a continuación, las reglas delingüística varían según se trate de la exposición demotivos o del cuerpo normativo.

B) EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Al ser uno de los propósitos de la exposición demotivos explicar la razón de ser y el contenido de lasdisposiciones, las reglas de lingüística son menosrígidas, por lo que se puede utilizar un lenguaje muchomás libre que el empleado en el texto normativo.

De este modo, dada su función eminentementeexplicativa, en la exposición de motivos debe emplearseun lenguaje sencillo que resulte comprensible para todos.Si muchas veces, por razones técnicas o por su carácterprescriptivo, no puede lograrse la sencillez en el cuerponormativo, en la exposición de motivos se deben hacer lasaclaraciones necesarias, sobre todo si se reconsidera queésta constituye una fuente a la que podrá acudir elintérprete de la norma para encontrar el significado dela misma, cuando sea de difícil comprensión por sutecnicidad.

Además de la sencillez, es conveniente que ellenguaje de la exposición de motivos sea preciso yjurídicamente apropiado.

A diferencia del cuerpo normativo, en la exposiciónde motivos se deben expresar las razones que justificanla ley o, sus reformas; en ciertos casos se puede llegara citar opiniones contrarias al proyecto y dar los

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAargumentos en contra y a favor, para que tenga ellegislador una visión clara de la problemática planteada.En buena parte dependerá de lo complicado de la medidapropuesta, la necesidad de abundar en los argumentos enpro de la iniciativa. Inclusive en la exposición demotivos es viable incluir ejemplos para aclarar elsentido y alcance de la norma.

Respecto a la extensión del texto cabe aclarar queen ella no existen límites estrictos, ya que puede sermucho más amplio que el cuerpo normativo, como seseñalará más adelante. El carácter prescriptivo de lasnormas exige concisión, en cambio en la exposición demotivos el autor del proyecto puede explayarse tanto comosea necesario con tal de que la exposición cumpla supropósito de determinar el sentido, alcance, razón yjustificación del cuerpo normativo.

C) CUERPO NORMATIVO

1.- ARMONÍA TERMINOLÓGICA

Es conveniente que al redactar las normas se tengasiempre presente que éstas son parte de un cuerponormativo que a su vez es parte de un sistema jurídico,por lo que es necesario buscar armonía tanto interna comocon todo el sistema.

Por constituir el orden jurídico de un país unsistema, es necesario buscar armonía entre la norma queva a crearse y las normas de superior e igual jerarquíavigentes.

La relación de jerarquía obliga a que las normas deinferior rango, al desarrollar a las normas superiores,deban respetar cabalmente el sentido y el alcance deéstas, puesto que al emanar jurídicamente una de lasotras, las inferiores no pueden desvirtuar el sentido delos vocablos empleados en las superiores, lo queocurriría si usan voces que puedan interpretarse demanera diferente.

Aún cuando en menor grado, de la relación horizontalque existe entre normas de igual rango, también surge la

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAnecesidad de que haya uniformidad terminológica respectoa las voces que representan figuras jurídicas que ha ¡docreando el derecho, que se recogen en diferentes leyesque tienen afinidad.

La afinidad puede darse porque algunas normaspertenezcan a la misma rama del derecho, siendoconveniente que dentro de ella se use el mismo sistemaconceptual. Eso puede variar cuando se trata de diversasramas del derecho en donde un vocablo pudo haberadquirido otro significado.

Existen ciertos conceptos que se emplean en todoorden jurídico a los que se les ha dado el nombre defundamentales. Los conceptos que tienen este carácter nopueden variar en cuanto a su uso lingüístico. Así, elsignificado de conceptos como deber, derecho, sanción oresponsabilidad no debe variar en las diversas leyes.

En cambio existen otros conceptos cuyo significadopuede variar, y respecto de los cuales es conveniente serprecavidos en cuanto a su uso. Tal sería el uso devocablos como nulidad, prescripción, caducidad,asignación, etc.

Por otro lado, la armonía terminológica también debeprocurarse al interior de un texto legal. Esto puedelograrse mediante el empleo de conceptos en un solosentido, cuidando que no existan duplicaciones ni normascontradictorias. Para lograr armonía interna esrecomendable también el empleo de un mismo estilo deredacción.

Plasmar en un texto legal normas contradictorias,puede acarrear complejos problemas de interpretación, yaque aunque existen reglas claras para resolver conflictosde normas de diferente jerarquía o de igual rango, laresolución de los conflictos de normas que forman partede un texto legal se tendría que dejar generalmente aljuez, y en ocasiones, a la autoridad administrativa, alos que correspondería resolver en cada caso concreto.

La armonía del texto podrá facilitar lainterpretación sistemática. Si la letra de un precepto es

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAconfusa, el todo en el que se encuentra inserto puededarnos la clave de su significado.

Sobre la interpretación sistemática, la SupremaCorte de Justicia de la Nación ha sostenido la siguientetesis: "INTERPRETACIÓN DE LA LEY. Los preceptos de unordenamiento legal deben interpretarse principalmente enel sentido de que no se contradigan; y para lograrlo afin de establecer su verdadero sentido y alcance debenser interpretados en relación con los demás de la mismaley, armónicamente". (Pleno, Informe 1972, pág. 343).

En relación con el significado de las palabras, cabedecir que éste no se agota en su sentido lingüístico,sino que hay que atender al sentido normativo que leimprima el legislador.

Puede suceder que, respecto del uso y significado delos conceptos, la doctrina mantenga posturas divergentes;se piensa que es recomendable atender el sentido con queel propio legislador ha empleado dichos conceptos enotros textos vigentes. En algunos casos puede seraconsejable recurrir a la jurisprudencia para tratar dedesentrañar su utilización más adecuada. Sin embargo,cabe decir que de una rama jurídica a otra puede variarsu significado o entre el derecho sustantivo y eladjetivo.

Así sucede en materia civil con lo que se han venidoa llamar actos en fraude de acreedores (art. 2163, CódigoCivil), que consisten en que el deudor celebre ciertosactos si de ellos resulta su insolvencia. En este caso,el acreedor puede pedir la nulidad de dichos actos, aveces aunque no haya mala fe por parte de loscontratantes.

En contraste, en materia penal (art. 386, CódigoPenal), el mismo vocablo fraude se refiere a un tipodelictuoso sancionado con una pena de privación delibertad.

Aunque en general el propósito de la norma no esdefinir conceptos, en ocasiones esto es necesario para sucabal comprensión posterior. Existen conceptos básicos en

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAlos cuerpos normativos que conviene queden esclarecidos.Como ejemplos se pueden citar los artículos de la LeyFederal del Trabajo que esclarecen los conceptos;trabajador (art. 8); patrón (art. 10); relación detrabajo (art. 20); salario (art. 82).

Además respecto a los conceptos esenciales tambiénes conveniente dejar esclarecidas ciertas voces técnicas,indispensables, como por ejemplo en la Ley Nuclear;instalación radiactiva, material fisionable y fuente deradiación (art. 2, fracs. III, VI y VIII).

En época reciente se ha estilado definir en unartículo con diversas fracciones los conceptosesenciales, las voces técnicas, aquellos conceptos quetendrán una connotación específica, las formas abreviadasy los términos que serán continuamente utilizados dentrodel texto legal. La fórmula tradicionalmente empleada esla siguiente: "Para los efectos de esta ley se entenderápor...".

De este modo la interpretación de los conceptos allíincluidos no queda al arbitrio individual, sino que sehace obligatoria en el sentido marcado.

2.- DIMENSIÓN DE LA NORMA

El grado de concisión del texto lo marca el niveljerárquico del ordenamiento que se elabora. Las normasconstitucionales deben ser más breves y compendiosas quelas normas legales, que serán las que desarrollenaquellas.

Con igual criterio, las normas de las leyessecundarias han de ser más concisas que las normasreglamentarias, puesto que éstas a su vez, desarrollan alas legales para facilitar su ejecución y observancia.

Es conveniente que las leyes ordinarias,desprendidas de los principios constitucionales,desarrollen esos principios de manera completa, dejandoal reglamento las modalidades o previsionescircunstanciales que puedan irse modificando.

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Cuando las leyes no se puedan reglamentar por elEjecutivo, porque su aplicación no corresponda realizarseen la esfera administrativa, conviene en cambio que ellegislador de una extensión mayor a la norma, de maneraque se prevean todas las hipótesis requeridas para nodejar lagunas, sobre todo en ordenamientos de aplicaciónescrita como los procesales.

3.- ESTILO

Por estilo se entiende la manera de formar, combinary enlazar las frases para expresar conceptos. El estilono se refiere a las cualidades esenciales del lenguajesino a la forma.

Aunque la gramática española permite el uso defiguras de construcción que dan mayor elegancia a lasexpresiones, para la redacción de textos normativos serecomienda la supresión de expresiones rebuscadas y hastasacrificar la elegancia, empleando un lenguaje claro,preciso, sencillo y directo.

El estilo puede variar dependiendo de la materia aregular. Por ejemplo, es diferente el estilo que ha deemplearse para estructurar una norma constitucional, delde una norma ordinaria de carácter fiscal, laboral oagrario. En efecto, la constitucional es generalmente mássobria y debe tener un estilo más depurado que las leyesordinarias.

Aún cuando no existen reglas unánimemente aceptadasrespecto del modo de redactar las normas, ya que losestilos pueden ser muy variados, lo importante es quequeden claras tres cuestiones; el propósito de ladisposición (prohibir, permitir, facultar, atribuir,ordenar, etc.); a quien se dirige la misma y ladescripción de la conducta.

De este modo, no importa que fórmula se use paraexpresar un deber, lo que interesa es que éste quedeexpresado en el sentido que el redactor lo desee. Asípueden considerarse expresiones equivalentes: "el

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAarrendador está obligado a entregar", "el arrendadorentregará" y "el arrendador debe entregar".

En caso de que se desee redactar una normasancionadora, es conveniente tener presentes las rígidasreglas de interpretación en materia penal para ser aúnmás preciso, tanto en la descripción de la conductasancionada, como en la determinación del tipo de sanción.

Esta misma pauta debe seguirse para las normas deaplicación estricta, donde quedan comprendidas las delpropio derecho penal (art. 14 constitucional) y lasfiscales (art. 5 Código Fiscal). Algo similar ocurre enmateria procesal, al disponer el Código de ProcedimientosCiviles para el Distrito Federal en su artículo 55 quepara la tramitación y resolución de los asuntos ante lostribunales ordinarios, se estará a lo dispuesto en elCódigo, sin que se pidan alterar o modificar las normasdel procedimiento.

Por otro lado, las normas pueden ser redactadas ensentido positivo o negativo. Por ejemplo, en laConstitución, se expresan en sentido positivo algunos delos derechos fundamentales como; "toda persona tienederecho a" (art. 4); "los habitantes de los EstadosUnidos Mexicanos tienen derecho a" (art. 3); "nadie podráser privado" (art. 14); "nadie puede ser molestado" (art.16).

Las normas prohibidas expresadas en sentido negativopueden ser redactadas en sentido positivo quedando porregla general, a criterio de quien las elabora optar poruno u otro.

Por otro lado, es conveniente el empleo de un estilosencillo que facilite la comprensión del texto. En elartículo 21 del Código Civil se dispone que: "Laignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento", porlo que es conveniente asegurar por todos los medios queel contenido de las leyes sea conocido y entendido por lapoblación en general.

El propio Poder Legislativo ha insistido en acabarcon los textos difíciles de comprender al disponer en el

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAReglamento para el Gobierno Interior del Congreso Generalde los Estados Unidos Mexicanos (art. 165): "Las leyesserán redactadas con precisión y claridad en la forma quehubieren sido aprobadas..."

La claridad y precisión de un texto puedeconseguirse mediante el buen uso del lenguaje en generaly del vocabulario jurídico en particular.

Un buen uso del lenguaje implica el respeto de lasreglas básicas de la gramática. Particular importanciatiene en la redacción de los textos normativos lasintaxis, ya que una adecuada coordinación de laspalabras ayudará a construir expresiones normativasclaras y precisas. La sintaxis regularmente pide que elenlace de las palabras se haga del modo más lógico ysencillo.

Asimismo, también es importante el adecuado uso dela puntuación, ya que precisamente una de sus funcioneses la de ayudar a distinguir el sentido de las oraciones.

El correcto uso de las conjunciones en un textonormativo también tiene trascendencia, en la medida enque su empleo puede marcar que dos supuestos normativosse den alternativas o conjuntamente y provocarconsecuencias de decreto diferentes.

Conviene tener especial cuidado con el empleo deconjunciones copulativas y disyuntivas. La conjuncióndisyuntiva "o" en su sentido gramatical marca separacióno alternativa. La conjunción "y" es copulativa y sirvepara unir palabras o frases. A pesar de ello, el empleode estas conjunciones puede dar lugar a ambigüedades.

Como ejemplo de la conjunción disyuntiva "o",empleada en su sentido gramatical, se podría mencionar elartículo 2189 del Código Civil: "Se llama deuda líquidaaquella cuya cuantía se haya determinado o puededeterminarse dentro del plazo de nueve días". Sinembargo, existen casos en que se puede interpretar comoexcluyente, de tal modo que sólo se da una de las

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAalternativas mencionadas, pero no todas, o con elsignificado de incluyente, con lo cual se pueden daralgunas o todas las alternativas simultáneamente. Paraaclarar lo anterior, se podría citar como ejemplo: "Sepermite viajar en el avión con el abrigo o bolso demano". El viajero podría dudar si se puede viajar conambas cosas o sólo una de ellas.

Por lo que hace a la conjunción "y", se utiliza ensu sentido original, en el artículo 146 del Código Civilal disponer: "El matrimonio debe celebrarse ante losfuncionarios que establece la ley y con las formalidadesque ella exige". Sin embargo, su uso también puede darlugar a ambigüedades, por lo que conviene tener cuidadoal emplearla; como ejemplo se puede mencionar elsiguiente: "se prohibe a los hombres y mujeres menores de18 años..." La incertidumbre se presentaría para saber sila prohibición se extiende a todos los hombresindependientemente de su edad y, respecto de las mujeresúnicamente las menores de 18 años.

El empleo de conjunciones tiene especialtrascendencia en tratándose de la mancomunidad, ya queademás de ésta habrá solidaridad cuando se usan laconjunción disyuntiva y la copulativa simultáneamente. Alrespecto la Suprema Corte ha resuelto: "SOLIDARIDADACTIVA, INTERPRETACIÓN DE LA FORMULA "y/o" EN LOSCONTRATOS BANCARIOS. La fórmula "y/o" en los contratosbancarios de cuenta de valores en administración debeinterpretarse en el sentido de que los acreedores puedenen forma conjunta (y) o separadamente (o) exigir elcumplimiento de la obligación. Como con este tipo defórmula contractual se esta en presencia de lasolidaridad activa, la partícula "y" está supeditada a lapartícula "o", de lo que resulta que quien estálegitimado para realizar un acto en forma separada,también lo puede hacer en forma conjunta, no así en elcaso contrario". Sala Auxiliar, Informe 1976, SegundaParte, Tesis 24, pág. 22).

'' Parece asimismo aconsejable no utilizarabreviaturas o siglas en las leyes para hacer referenciaa otras leyes, instituciones, dependencias, etc. Si se

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAdesea evitar la denominación completa en los textoslegales, se recomienda precisar el significado de lasformas abreviadas en el propio texto legal.

Se aconseja emplear sólo vocablos de la lenguaespañola y evitar, en la medida de lo posible, el empleode palabras nuevas o consagradas en los diccionarios, yaque la dinámica de la lengua hace difícil precisar cuandouna voz o giro lingüístico dejan de ser nuevos yadquieren general aceptación, por lo que tener como pautasu uso generalizado puede no ser aconsejable.

Excepcionalmente, puede resultar conveniente elempleo de neologismos cuando se trata de términostécnicos estrictamente necesario. En este caso, esaconsejable fijar su connotación exacta en la propianorma.

Por lo que hace a los sinónimos, se puede sostenerque si bien en general su empleo es recomendable paraevitar la pobreza del lenguaje por la repetición depalabras, en materia legislativa conviene tenerprecaución en su empleo, ya que el uso de un concepto,afín gramaticalmente, pero con connotaciones jurídicasdiferentes, puede dar lugar a anfibiología y enconsecuencia a interpretaciones equivocadas.

Ejemplos de este tipo son los términos sanción ypena; permiso y autorización; norma y ley; que aunquegramaticalmente pueden considerarse sinónimos, en derechotienen connotaciones específicas.

Asimismo, si el significado gramatical de un vocabloes distinto al jurídico, es conveniente fijar susignificación en una norma aclarativa. Por ejemplo, esnecesaria la disposición del artículo 308 del CódigoCivil, que marca "Los alimentos comprenden la comida, elvestido, la habitación y la asistencia en casos deenfermedad"; en virtud de que en estricto sentidogramatical los alimentos comprenden únicamente "la comiday bebida que se toma para subsistir".

No obstante, en general las palabras deben serempleadas en su sentido exacto, evitando darles un

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAalcance no generalmente aceptado o conocido. Por ejemplo,el artículo 2o. transitorio de la Ley General deSociedades Mercantiles dispone: "Sus disposicionesregirán los efectos jurídicos de los actos anteriores asu vigencia, siempre que su aplicación no resulteretroactiva". Lo anterior es contradictorio, aun cuandoposiblemente lo que quiso decir es que se aplicaran a losactos anteriores siempre y cuando no lesione derechosadquiridos.

Respecto a las consecuencias que revise elaborarnormas confusas, es conveniente revisar el contenido delartículo 18 del Código Civil, que dispone: "La...obscuridad... de la ley no autoriza a los jueces otribunales para dejar de resolver una controversia". Loanterior quiere decir que aunque el texto sea obscuro eljuez debe encontrar su sentido; pero tener queinterpretar lo que el legislador quiso decir, enocasiones se puede traducir en inseguridad jurídica, pueshay que buscar el pensamiento del legislador en un cúmulode circunstancias extrínsecas a la fórmula legal.

También se ve la trascendencia que puede tener laclaridad de un texto cuando se revisan las reglas deinterpretación. Interpretar ha sido entendido como latarea de desentrañar el sentido de una norma. Algunosautores piensan que se interpreta siempre; otros creensólo debe interpretarse cuando el texto es confuso,señalando como primer paso para establecer su sentido, elir a la letra de la ley.

Especial significado tiene la frase citada por Genyque indica que "cuando una ley es clara no es lícitoeludir su letra sopretexto de penetrar su espíritu".

Al parecer esta postura doctrinal es coincidente conlas reglas de interpretación fijadas en el derechomexicano. Así, el cuarto párrafo del artículo 14constitucional señala: "En los juicios de orden civil, lasentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o ala interpretación jurídica de la ley...". El artículo 19del Código Civil recoge la misma regla.

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De lo señalado anteriormente parece poderdesprenderse que ante la falta de claridad de la letra dela ley, será menester acudir a reglas de interpretaciónmás completas.

4.- LOCUCIONES JURÍDICAS

Del mismo modo que existen reglas para el uso deconceptos, también se pueden proponer ciertas pautas parael uso de locuciones jurídicas. En el Diccionario de laReal Academia se define la locución como grupo depalabras que forman-sentido.

Existen muchas locuciones latinas que se emplean confrecuencia en la doctrina y en la jurisprudencia, comopor ejemplo prima facie, de iure, de facto, etc. Además existenotras soluciones que se emplean en el ámbito legislativorespecto de las cuales conviene tener especial cuidado ensu uso, ya que aun cuando en estricto sentido gramaticalno tienen un significado preciso, jurídicamente encambio, si tienen una connotación específica.

En las diferentes ramas del derecho existenlocuciones, algunas son propias de cada rama jurídica. Deesta manera, en derecho procesal civil, la locución: "Enambos efectos", significa que, cuando una apelación seadmite en ambos efectos, se suspende desde luego laejecución de la sentencia, hasta que ésta causeejecutoria o la tramitación del juicio, cuando seinterponga contra auto (art. 594, Código deProcedimientos Civiles del Distrito Federal).

También en derecho procesal civil otra locuciónempleada es: "de previo y especial pronunciamiento". Enel Diccionario de Derecho de Rafael de Pina se dice queun incidente es de previo y especial pronunciamientocuando se impide el curso de un juicio en tanto no seresuelve dicho incidente, esto es, se dejan en suspensola resolución de la demanda principal mientras sesustancia el incidente.

En derecho sustantivo la frase "de pleno derecho"quiere decir que se produce un efecto jurídico porministerio de ley, con independencia de acto o voluntad

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PODER LEGISLATIVO TECNICA LEGISLATIVAde las partes a quienes afecte (Diccionario Cabanellas).La Ley General de Bienes Nacionales dispone que seránnulos de pleno derecho, los actos que realicen lasdependencias y entidades con violación de la ley (art.69).

El empleo de esta locución también lo recoge laSuprema Corte, como se puede apreciar en la siguientejurisprudencia: "NULIDAD, NO EXISTE DE PLENO DERECHO. Sino hay disposiciones expresas en las leyes y para loscasos que aquellas comprendan, nuestra legislación noautoriza que se reconozca la existencia de nulidades depleno derecho, sino que las nulidades deben serdeclaradas por la autoridad judicial en todos los casos,y previo el procedimiento formal correspondiente".(Quinta Época, Tercera Sala, Apéndice 1985. Tesis Núm.198.pag.591).

Para concluir podemos decir que, la buena redacciónde la norma, el uso de un lenguaje claro y preciso, elempleo adecuado de los términos jurídicos y suestructuración en un cuerpo armónico y coherente, haránmás fácil la interpretación de la norma evitándose en lamedida de lo posible, que posteriormente los juristas ylos tribunales enfrenten dificultades al interpretar lostextos.

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Documents

Tecnica legislativa[1]