Social capital-based local environmental policy (in Thai)

«“√ “√ ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“ªï∑’Ë ı ©∫—∫∑’Ë Û °—π¬“¬π-∏—π«“§¡ Úıı ISSN Òˆ¯ı-˘¯ııÙ˜/ÒÒ À¡Ÿà Ù ∂ππµ‘«“ππ∑å µ”∫≈µ≈“¥¢«—≠ Õ”‡¿Õ‡¡◊Õß ®—ßÀ«—¥ππ∑∫ÿ√’ ÒÒ

‚∑√ Ú-ıÚ˜-˜¯Û-˘ ·≈– ‚∑√ “√ Ú-˘ˆ¯-˘ÒÙÙ

«“√ “√ ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“‡ªìπ«“√ “√∑“ß«‘™“°“√¥â“π°“√‡¡◊Õß

°“√ª°§√Õß„π√–∫Õ∫ª√–™“∏‘ª‰µ¬¢Õß ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“¡’°”Àπ¥ÕÕ°

Û ©∫—∫µàÕªï „π‡¥◊Õπ ‡¡…“¬π ‘ßÀ“§¡ ·≈–∏—π«“§¡

‚¥¬¡’«—µ∂ÿª√– ß§å‡æ◊ËÕ‡º¬·æ√à§«“¡√Ÿâ§«“¡‡¢â“„®·°àª√–™“™π

„πª√–‡¥Áπ∑’Ë‡°’Ë¬«°—∫°“√‡¡◊Õß°“√ª°§√Õß„π√–∫Õ∫ª√–™“∏‘ª‰µ¬ µ≈Õ¥®π

°“√ √â“ß®‘µ ”π÷°¢Õßª√–™“™π„Àâ‡¢â“‰ª¡’ à«π√à«¡„π°√–∫«π°“√µà“ßÊ µ“¡

«‘∂’ª√–™“∏‘ª‰µ¬

«“√ “√ ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“¬‘π¥’√—∫æ‘®“√≥“∫∑§«“¡∑“ß«‘™“°“√

∫∑«‘®“√≥åÀπ—ß ◊Õ ‡æ◊ËÕµ’æ‘¡æå≈ß„π«“√ “√‚¥¬®–µâÕß¡’§«“¡¬“«‰¡àµË”°«à“

Òı Àπâ“°√–¥“…‡Õ Ù ·≈–µâÕß àßµâπ©∫—∫∫∑§«“¡ Ò ™ÿ¥ æ√âÕ¡∫—π∑÷°≈ß„π

·ºàπ¥‘ ‡°Áµ®”π«π Ò ·ºàπ àß¡“æ√âÕ¡°—∫∑’ËÕ¬Ÿà·≈–‡∫Õ√å‚∑√»—æ∑å¢ÕßºŸâ‡¢’¬π

‡æ◊ËÕ°“√µ‘¥µàÕ°≈—∫

ºŸâ π„® àß∫∑§«“¡À√◊Õ ¡—§√ ¡“™‘°·≈–≈ß‚¶…≥“ µ‘¥µàÕ‰¥â∑’Ë

°Õß∫√√≥“∏‘°“√«“√ “√ ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“ ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“ Ù˜/ÒÒ

À¡Ÿà Ù ∂ππµ‘«“ππ∑å µ”∫≈µ≈“¥¢«—≠ Õ”‡¿Õ‡¡◊Õß ®—ßÀ«—¥ππ∑∫ÿ√’ ÒÒ

‚∑√ Ú-ıÚ˜-˜¯Û-˘ ·≈– ‚∑√ “√ Ú-˘ˆ¯-˘ÒÙÙ

ºŸâÕ”π«¬°“√«“√ “√:

»“ µ√“®“√¬å ¥√.∫«√»—°¥‘Ï Õÿ«√√≥‚≥

ºŸâ®—¥°“√:π“¬«‘∑«— ™—¬¿“§¿Ÿ¡‘

°Õß∫√√≥“∏‘°“√:»“ µ√“®“√¬å ¥√.Õπÿ √≥å ≈‘Ë¡¡≥’

»“ µ√“®“√¬å ¥√. ¡§‘¥ ‡≈‘»‰æ±Ÿ√¬å

√Õß»“ µ√“®“√¬å ¥√.‚°«‘∑ «ß»å ÿ√«—≤πå

√Õß»“ µ√“®“√¬å ¥√.π§√‘π∑√å ‡¡¶‰µ√√—µπå

√Õß»“ µ√“®“√¬å«‘«—≤πå ‡Õ’Ë¬¡‰æ√«—π

√Õß»“ µ√“®“√¬å«ÿ≤‘ “√ µ—π‰™¬

∫√√≥“∏‘°“√:ºŸâ™à«¬»“ µ√“®“√¬å ¥√.Õ√∑—¬ °ä°º≈

ºŸâ™à«¬∫√√≥“∏‘°“√:

π“¬¿§«—µ Õ—®©√‘¬ªí≠≠“

§≥–∑”ß“π:π“ß “« ÿæ√√≥’ ß“¡«ÿ≤‘°ÿ≈

π“ß “«°“≠®π“ ‡Õ°æß»å‰æ ‘∞

π“¬ ¡º≈ ‡°…¡ —¡ƒ∑∏‘º≈

π“ßæπ“√—µπå §”æÿ≤

π“¬»√“«ÿ∏ ¡ÿ¢æ“π∑Õß

æ‘¡æå∑’Ë:∫√‘…—∑ »Ÿπ¬å°“√æ‘¡æå ·°àπ®—π∑√å ®”°—¥

¯¯/Û «—≤π“π‘‡«»πå ´Õ¬ ı ÿ∑∏‘ “√

“¡‡ ππÕ° Àâ«¬¢«“ß °∑¡.

‚∑√»—æ∑å:-ÚÚ˜ˆ-ˆ˜ÒÛ ·≈– -ÚÚ˜ˆ-ˆ˜ÚÒ

‚∑√ “√: -ÚÚ˜˜-¯ÒÛ˜

π“¬ —πµ‘ ·°àπ®—π∑√å ºŸâæ‘¡æåºŸâ‚¶…≥“

√“§“µàÕ©∫—∫: Ò ∫“∑

ปทีี ่๗ ฉบบัที ่๒ พฤษภาคม-สงิหาคม ๒๕๕๒

ส เจริญ การพิมพ์ ๑๕๑๐/๑๐ ถนนประชาราษฎร์ ๑ แขวงบางซื่อ เขตบางซื่อ กรุงเทพมหานคร ๑๐๘๐๐ โทรศัพท์ ๐๒-๙๑๓-๒๐๘๐ โทรสาร ๐๒-๙๑๓-๒๐๘๑ นางจรินพร เสนีวงศ์ ณ อยุธยา ผู้พิมพ์ผู้โฆษณา

�

ส ถ า บ ัน พ ร ะ ป ก เ ก ล ้า

พฤษภาคม - สิงหาคม ๒๕๕๑

«“√ “√ ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“

°—π¬“¬π-∏—π«“§¡ Úıı

∑“ß§≥–ºŸâ®—¥∑”¬‘π¥’∑’Ë®–‡ªìπ ◊ËÕ°≈“ß„π°“√·≈°‡ª≈’Ë¬π¢à“« “√¢âÕ¡Ÿ≈∑’Ë¡’ª√–‚¬™πåÀ√◊Õπà“ π„®µàÕ

“∏“√≥™π·≈–¢Õ ß«π ‘∑∏‘Ï„π°“√ √ÿª¬àÕ µ—¥∑ÕπÀ√◊Õ‡æ‘Ë¡‡µ‘¡µ“¡§«“¡‡À¡“– ¡

§«“¡‡ÀÁπ·≈–∑—»π–„π·µà≈–‡√◊ËÕß‡ªìπ¢ÕßºŸâ‡¢’¬π ´÷Ëß∑“ß§≥–ºŸâ®—¥∑”·≈– ∂“∫—πæ√–ª°‡°≈â“‰¡à®”‡ªìπ®–µâÕß

‡ÀÁπ¥â«¬‡ ¡Õ‰ª

‡√◊ËÕß Àπâ“

∫√√≥“∏‘°“√·∂≈ß Û

§«“¡‡ªìπ¡“·≈–‡®µπ“√¡≥å¢Õß√—∞∏√√¡πŸ≠·Ààß√“™Õ“≥“®—°√‰∑¬ æÿ∑∏»—°√“™ Úıı ı

»“ µ√“®“√¬å ¥√. ¡§‘¥ ‡≈‘»‰æ±Ÿ√¬å

Õ”π“®µÿ≈“°“√: Õß§åª√–°Õ∫„À¡à‡æ◊ËÕ°“√¥”√ß§«“¡¬ÿµ‘∏√√¡„π —ß§¡ ÚÙ

»“ µ√“®“√¬å (æ‘‡»…) «‘™“ ¡À“§ÿ≥

æƒµ‘°√√¡π‘¬¡·≈– ∂“∫—ππ‘¬¡„π°“√‡¡◊Õß‡√◊ËÕß°“√‡≈◊Õ°µ—Èß¢Õß‰∑¬ Û˜

µ‘∏√ ∏π“π‘∏‘‚™µ‘

¥ÿ ‘µ∏“π’: °“√∑¥≈Õß®—¥°“√Õß§å°√ª°§√Õß∑âÕß∂‘Ëπ ‡¡◊ËÕ æ.». ÚÙˆÒ ı˜

√Õß»“ µ√“®“√¬åπ√π‘µ‘ ‡»√…∞∫ÿµ√

°“√ª°§√Õß∑âÕß∂‘Ëπ: °“√‡¡◊Õß¿“§æ≈‡¡◊Õß ÀâÕß‡√’¬π°“√¡’ à«π√à«¡∑“ß°“√‡¡◊Õß¢Õß —ß§¡‰∑¬ ˆˆ

√Õß»“ µ√“®“√¬å«ÿ≤‘ “√ µ—π‰™¬

«—≤π∏√√¡°“√‡¡◊Õß∑âÕß∂‘Ëπ„πª√–‡∑»‰∑¬ ¯Û

»“ µ√®“√¬å ¥√.®√— ÿ«√√≥“≈“

°“√∑ÿ®√‘µ§Õ√å√—ª™—Ëπ„πÕß§å°√ª°§√Õß à«π∑âÕß∂‘Ëπ: ¡“µ√°“√·≈–°≈‰°°“√ªÑÕß°—π Ò˜

√Õß»“ µ√“®“√¬å ¥√.‚°«‘∑¬å æ«ßß“¡

สารบัญ เรื่อง หน้า

การเสริมสร้างธรรมาภิบาลและความโปร่งใสในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๕

รองศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ พวงงาม

บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย ๒๕

BoardsofDirectors’RoleinEnhancingCorporateGovernanceinThaiPublicOrganization

ฑิตติมา วิชัยรัตน์

การมีส่วนร่วมของประชาชนชาวไทยในรอบทศวรรษที่ผ่านมา:สภาพปัญหาและความท้าทายในอนาคต ๔๒

ปัทมา สูบกำปัง

สุขภาพทางการคลังของเทศบาล:กรอบแนวคิดและผลการวิจัยเชิงประจักษ์ ๖๐

วีระศักดิ์ เครือเทพ

นโยบายการจัดการสิ่งแวดล้อมบนฐานของทุนทางสังคมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: ๘๔

แนวคิดและ“BestPractices”

ปิยะพงษ์ บุษบงก์

บทวิจารณ์หนังสือGutmann,Amy,andDennisThompson.WhyDeliberativeDemocracy? ๑๑๖

PrincetonandOxford:PrincetonUniversityPress,2004.

สติธร ธนานิธิโชติ

�



บรรณาธิการแถลง

อาการยังน่าเป็นห่วงอย่างยิ่งสำหรับประเทศไทย

ของเรา วิกฤตเศรษฐกิจก็ยังไม่มีสัญญาณทาง

บวกมากนัก ตลาดหุ ้นมีขึ ้นและตกสลับไปมา

การส่งออกก็ยังติดลบอยู่ ข่าวปิดโรงงาน หรือปลดคนงาน

ก็ย ังมีอยู ่บ ้าง ราคาน้ำมันที ่ย ังผันผวน คงต้องรอดู

ผลดำเนินงานของนโยบายไทยเข็มแข็งว่าจะช่วยกระตุ้น

เศรษฐกิจไทยได้หรือไม่ ที่หนักหนาสาหัสคงเป็นสภาพ

การเมืองไทย เรียกว่ามีเร ื ่องหรือปัญหาการเมืองให้

ประชาชนคนไทยหวาดเสียวและกังวลใจอย่างต่อเนื่อง

ไม่ว่าเป็นการรวมพลเพื ่อยื ่นฏีกาขออภัยโทษให้อดีต

นายกรัฐมนตรีของกลุ่มคนเสื้อแดง รวมทั้งการนัดชุมนุม

ในช่วงปลายเดือนสิงหาคม จนรัฐบาลต้องประกาศใช้

พระราชบัญญัติความมั่นคงในพื้นที่เขตดุสิต

ช่วงนี ้ไปที ่ไหนประเด็นสนทนามักจะเป็นคำถามว่า

รัฐบาลจะอยู ่อีกนานไหม? จะมีการยุบสภาหรือเปล่า?

นอกจากนั้นการทำงานของรัฐบาลเองก็ดูมีปัญหาภายใน

อาทิ ปัญหาการสรรหาผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และ

การซื้อขายตำแหน่งในสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ปัญหา

การแต่งตั้งข้าราชการระดับสูง ระดับปลัดกระทรวงที่มีการ

วิพากษ์วิจารณ์และสังคมตั้งคำถามถึงระบบคุณธรรมและ

ความถูกต้อง ปัญหาข่าวคราวการทุจริตของโครงการ

ชุมชนพอเพียง รวมทั ้งป ัญหาคลิ ๊ปเส ียงตัดต่อของ

นายกรัฐมนตรี

ปัญหาที่รุมเร้ารัฐบาลทั้งภายในและภายนอกสะท้อน

ความไม่มั ่นคงของรัฐบาล แต่ที ่สำคัญปัญหาเหล่านี ้

สะท้อนความไว้วางใจของสังคมต่อรัฐบาลเช่นกัน (Trust

in Government) ไม่ว่ารัฐบาลทำอะไรดูจะถูกมองในเชิง

ลบไปหมด ผลโพลล์สำนักต่างๆ ก็สะท้อนปัญหาเหล่านี้

เช่นกัน ดังนั ้นสิ ่งที ่ร ัฐบาลต้องเร่งทำ นอกจากการแก้

ปัญหาทางเศรษฐกิจ คือ รัฐบาลต้องเร่งสร้างความเชื่อมั่น

และความไว้วางใจ หลักธรรมาภิบาลควรเป็นสิ่งที่รัฐบาล

ให้ความสำคัญมากๆ ไม่ว่าเป็นเรื ่องของหลักนิติธรรม

หลักคุณธรรม หลักความคุ ้มค ่า หลักความโปร ่งใส

หล ักความร ับผ ิดชอบ และหลักการม ีส ่วนร ่วมของ

ประชาชน ปัญหาที่รัฐบาลเผชิญหน้าหลายปัญหามาจาก

ความบกพร่องของหลักธรรมาภิบาลอย่างเห็นได้ชัด

ธรรมาภิบาลหรือ Good Governance ไม่ได้เป็น

เพียงหลักการเชิงอุดมคติเท่านั้น หากแต่สามารถประยุกต์

ใช้ในการบริหารได้ ซึ่งวารสารพระปกเกล้าฉบับนี้นำเสนอ

บทความทางวิชาการที่มีจุดเด่นร่วมกัน คือ เป็นบทความที่

อยู ่บนฐานของงานวิจัย ค้นคว้าอย่างเป็นระบบ ไม่ใช่

อารมณ์ความรู้สึก สองบทความแรกเป็นการประยุกต์ใช้

หลักธรรมาภิบาลในสองบริบทที่แตกต่างกัน บทความแรก

เรื ่อง “การเสริมสร้างธรรมาภิบาลและความโปร่งใสใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น” โดย รองศาสตราจารย์

ดร . โกว ิทย ์ พวงงาม จ ากคณะส ั งคมสง เคราะห ์

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ตรงตามชื่อบทความเป็นเรื่อง

ของการประยุกต์ใช้หลักธรรมาภิบาลในองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ ่น หัวใจของบทความอยู ่ความจำเป็นของ

ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันปัญหา

การทุจริตคอรัปชั ่น โดยเฉพาะในรูปแบบของการสร้าง

เครือข่ายอาสาสมัคร/กลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

สำหร ับบทความท ี ่สองเป ็นงานของคุณฑิตต ิมา

ว ิช ัยร ัตน์ นักศึกษาหลักสูตรปร ิญญาเอก สาขาร ัฐ-

ประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง

บทความเรื ่อง “บทบาทของคณะกรรมการในการเสริม

สร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย”

�



เป็นการประยุกต์ใช้หลักธรรมาภิบาลภาคเอกชน ซึ่งมักจะ

เรียกว่า “บรรษัทภิบาล (Corporate Governance)” กับ

องค์การของรัฐที ่ใช้รูปแบบคณะกรรมการ ซึ ่งในทาง

ปฏิบัติ ประกอบด้วย รัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชน

ถ ึงแม้ท ั ้ง ๒ ประเภทองค์กรเป ็นองค์กรของร ัฐ แต่

ลักษณะการบริหารงานมีความยืดหยุ่นคล่องตัวคล้ายคลึง

กับบริษัทเอกชน ที่ผ่านมาเรามักได้ยินข่าวคราวปัญหา

ความไม่ชอบมาพากลในองค์เหล่านี ้อยู ่บ้าง หัวใจของ

บทความอยู่ที่บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้าง

บรรษัทภิบาล ท่านที่สนใจเรื่องธรรมาภิบาลไม่ควรพลาด

ทั้งสองบทความนี้

ท่านที ่สนใจเรื ่องการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ ่ง

องค์ประกอบหลักของธรรมาภิบาล ควรอ่านบทความ

เร ื ่อง “การมีส ่วนร่วมของประชาชนชาวไทยในรอบ

ทศวรรษที ่ผ่านมา:สภาพปัญหาและความท้าทายใน

อนาคต” โดย ปัทมา สูบกำปัง นักวิชาการ สำนักวิจัยและ

พัฒนา สถาบันพระปกเกล้า บทความนี้ชี้ให้เห็นถึงแนวคิด

การมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะและปัญหา

อุปสรรคของการทำให้สิทธิของประชาชนและการมีส่วน

ร่วมของประชาชนมีผลในทางปฎิบัติ ปัญหาที่สำคัญ คือ

เจตนารมย์ทางการเม ือง เช ื ่อหร ือไม ่ว ่าม ีการเสนอ

ร่างพ.ร.บ.การมีส่วนร่วมของประชาชนถึง ๘ ฉบับ หากแต่

ยังไม่มีฉบับใดเข้าสู ่การพิจาราณา รัฐสภาไทยทำอะไร

อยู่ค่ะ

สองบทความต่อมาเกี ่ยวกับการบริหารขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งนับวันจะเป็นองค์กรที่มีบทบาท

สำคัญในการจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนในพื้นที ่

บทความแรก เรื ่อง “สุขภาพทางการคลังของเทศบาล:

กรอบแนวคิดและผลการวิจัยเชิงประจักษ์” โดย อาจารย์

ว ี รศ ักด ิ ์ เคร ือ เทพ คณะร ัฐศาสตร ์ จุฬาลงกรณ ์

มหาวิทยาลัย บทความนี้ชี้ให้เห็นความสำคัญของการดูแล

สุขภาพทางการคลัง มิเช่นนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

จะเผชิญความเครียดทางการคลังได้ ซึ ่งไม่เป็นผลดี

แน่นอน ท่านผู ้อ่านที ่สนใจว่าสุขภาพการคลังคืออะไร

ปัจจัยที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดความเครียด

ทางการคลังเชิญติดตามในบทความนี้และ ผู้บริหารองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ควรพลาด

ส ่วนอ ีกบทความน ั ้น ช ื ่อ“นโยบายการจ ัดการ

สิ่งแวดล้อมบนฐานของทุนทางสังคมขององค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ ่น:แนวคิดและวิธีทำงานที ่เป็นเลิศ(Best

Practices)”โดยอาจารย์ปิยะพงษ์ บุษบงก์ จากวิทยาลัย

การเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยมหาสารคาม บทความ

นี้สะท้อนให้เห็นความสำคัญและความจำเป็นของบทบาท

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการสิ่งแวดล้อ

มอย่างยั่งยืน หัวใจสำคัญ คือ นอกจากยั่งยืนแล้วควร

จัดการอยู ่บนฐานทุนทางสังคม ท่านที ่สนใจว่าทุนทาง

สังคมหมายถึงอะไรในทางปฏิบัติและกรณีตัวอย่างเชิญ

ติดตามในบทความนี้

วารสารสถาบันพระปกเกล้าฉบับน ี ้ป ิดท ้ายด้วย

บทความวิจารณ์หนังสือ สติธร ธนานิธิโชติ นักวิชาการ

ของสำนักวิจัยและพัฒนา สถาบันพระปกเกล้า เลือก

หนังสือชื่อ WhyDeliberativeDemocracy? เขียนโดย

Amy Gutmann และ Dennis Thompson มานำเสนอ

ให ้พวกเราอ ่าน หากแปลเป ็นภาษาไทย ก ็ค ือ เร ื ่อง

“ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ” น่าสนใจทีเดียว เพราะ

ท ันยุคท ันสม ัย สะท ้อนเห ็นพ ัฒนาการของระบบ

ประชาธิปไตยที่ไม่นิ่งอยู่กับที่มีการเปลี่ยนแปลงไปตาม

กาลเวลาและบริบท ประชาธิปไตยแบบตัวแทน และแบบมี

ส่วนร่วมยังไม่เพียงพอต่อสังคมปัจจุบันหรืออย่างไร

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือนำเสนออะไรใหม่หรือไม่

ท่านที่สนใจเรื่องประชาธิปไตยไม่ควรพลาด

ขอให้ผู้อ่านทุกท่านมีความสุขนะค่ะผู้ช่วยศาสตราจารย์ดร.อรทัยก๊กผล

บรรณาธิการ

พฤษภาคม - สิงหาคม ๒๕๕๒ �


การเสริมสร้างธรรมาภิบาลและความโปร่งใสในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รองศาสตราจารย์ ดร. โกวิทย์ พวงงาม*

บทนำและแนวความคิด

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในปัจจุบัน ทั้งในรูปแบบองค์การบริหาร

ส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ได้ถูกจับตามอง

จากสังคมภายนอกว่า มีการทุจริตคอร์รัปชัน การถูกจับตามองและ

ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในทำนองดังกล่าว ย่อมไม่เป็นผลดีต่อองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น ทั้งอาจมีผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

และการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นทั้งในแง่ของงาน (ภารกิจ) งบประมาณ (เงิน)

และบุคลากรของท้องถิ ่นอยู่ไม่น้อยเช่นกัน ภายใต้การถ่ายโอนภารกิจและ

งบประมาณให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้ดำเนินภารกิจ ซึ่งอาจกล่าว

ได้ว่าการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กำลังถูกท้าทายความ

สามารถในเชิงการบริหารจัดการให้มีความน่าเชื่อถือ และความโปร่งใส

ข้อมูลการกล่าวหาและเรื ่องร้องเรียนบุคลากรขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ ่น ซึ ่งได้แก่ ผู ้บริหารท้องถิ ่น สมาชิกสภาท้องถิ ่น พนักงานท้องถิ ่น

ถูกกล่าวหากระทำการทุจริตต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต

แห่งชาติ (ป.ป.ช.) พ.ศ. ๒๕๔๓-๒๕๕๐ รวม ๘ ปี สามารถเรียงการกล่าวหา

ตามลำดับ คือ องค์การบริหารส่วนตำบล มี ๓,๒๓๕ เรื ่อง ผู ้ถูกกล่าวหา

๕,๗๗๘ ราย เทศบาลมี ๑,๗๐๕ เรื ่อง ผู ้ถูกกล่าวหา ๒,๗๖๖ ราย องค์การ

บริหารส่วนจังหวัด มี ๒๘๓ เรื่อง ผู้ถูกกล่าวหา ๔๔๑ ราย กรุงเทพมหานคร

* อาจารย์คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์



มี ๒๗๓ เรื่อง ผู้ถูกกล่าวหา ๔๔๒ ราย เมืองพัทยา ๑๒ เรื่อง

ผู้ถูกกล่าวหา ๔๐ ราย (สำนักงาน ป.ป.ช., ๒๕๕๐)

งานวิจัยเรื ่องแนวทางการพัฒนาและเสริมสร้างกลไก

ทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้สะท้อนสภาพการ

ทุจริตใน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าเกิดจากการจัดซื้อ

จัดจ้าง และการมีญาติและพวกพ้องเป็นผู้รับเหมา ระบบการ

ตรวจสอบไม่ทั่วถึง ขาดการประชาสัมพันธ์ข้อมูลข่าวสาร และ

ขาดคุณธรรมและจริยธรรม เป็นต้น ซึ่งในงานวิจัยได้มีข้อ

เสนอให้มีการส่งเสริมกลไกภาครัฐและองค์กรอิสระให้มี

ประสิทธิภาพ กลไกในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเปิด

ช่องทางให้กับประชาชน ที่สำคัญที่สุดคือ กลไกการมีส่วน

ร่วมของภาคประชาสังคม (โกวิทย์ พวงงาม, ๒๕๕๐)

ดังนั้น การสร้างเสริมธรรมาภิบาลและความโปร่งใสใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นเป้าหมายสำคัญยิ่ง เพื่อ

ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการบริหารจัดการ

ที่ดี (Good Governance) โดยเฉพาะการมุ่งให้ประชาชน

และภาคประชาสังคม มีส่วนร่วมในการเฝ้าระวังตรวจสอบ

การทุจริตคอร์รัปชั่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างมี

ประสิทธิภาพ

มีตัวอย่างกลุ่มเฝ้าระวังและตรวจสอบการทำงานของรัฐ

และ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกลุ่มภาคพลเมืองของ

ประเทศเกาหลีใต้ ซึ่งเป็นกรณีศึกษาและเป็นต้นแบบของการ

เกิดกลุ่มตรวจสอบการทุจริตโดยภาคประชาชน บทความ

เรื่อง People’s Solidarity for Participatory Democracy

(PSPD) หรือกลุ่มเอกภาพพลเมืองเพื่อการมีส่วนร่วม แปล

โดย โกวิทย์ พวงงาม (๒๕๕๑) ได้นำเสนอหลักการปฏิรูป

สังคมสู่ระบอบประชาธิปไตยของประเทศเกาหลีซึ ่งตกอยู่

ภายใต้อำนาจการปกครองแบบเผด็จการมากว่า ๓๐ ปี จนถึง

ปี ค.ศ. ๑๙๙๓ กลุ ่ม PSPD จึงมีการคิดค้นแนวทางให้

ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลใน

กรณีต่างๆ เพื่อให้เกิดผลการปฏิรูปทางกฎหมายและนโยบาย

และนำเสนอหลัก ๔ ประการ ได้แก่

๑) การม ีส ่วนร ่วมของพลเม ือง (Participation of

Citizens) มีการจัดตั้งอาสาสมัครเข้ามาเป็นสมาชิกใน

องค์กรเพื ่อทำกิจกรรม การมีสมาชิกรายเดือนและ

รายปีทำให้กลุ่มมีเงินรายได้ค่าสมาชิกไปใช้ประกอบ

กิจกรรมต่างๆ

๒) ความเป ็นเอกภาพของพลเม ือง (Solidarity of

Citizens) มีการแลกเปลี ่ยนเรียนรู ้เพื ่อสร้างความ

ตระหนักในเรื่องสิทธิพลเมือง

๓) พลเมืองเฝ้าระวัง (Civil Watch) กลุ่ม PSPD จะคอย

จับตามองและเฝ้าระวังการทุจริตคอร์รัปชั่นในสังคม

เกาหลี

๔) ข้อเสนอทางเลือกอื่น ๆ (Alternatives) การตรวจสอบ

และวิพากษ์วิจารณ์นโยบายของภาคพลเมืองทำให้กลุ่ม

PSPD สามารถจัดทำข้อเสนอ และคำแนะนำเกี่ยวกับ

กฎหมาย นโยบาย และแนวทางการปฏิบัติงานภาครัฐ

ได้

ผลงานในรอบ ๑๐ ปี ของ PSPD มีมากมาย และโดย

มากเป็นเรื่องของการรณรงค์เพื่อสร้างความเข้มแข็งของภาค

ประชาสังคมและการเฝ้าระวังการคอร์รัปชั่นและการตรวจ

สอบการทำงานของรัฐบาล นอกจากนี้ยังมีการผลักดันด้าน

กฎหมายท ี เป ็นประโยชน ์ต ่อสาธารณชน การปฏ ิรูป

กระบวนการยุติธรรม การรณรงค์ให้เกิดเสรีภาพของสื่อและ

การเคลื่อนไหวคัดค้านการรุกรานของกองทัพสหรัฐอเมริกา

และการส่งกองทัพเกาหลีไปอิรัก

อีกตัวอย่างของการเคลื่อนไหวในประเทศเกาหลีที่แสดง

ถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการทุจริต

พบในงานของ ถวิลวดี บุรีกุล (๒๕๕๑ : ๒๖๙-๒๗๐) เป็น

กรณีการจัดตั้งองค์กรอิสระเพื่อต่อต้านการทุจริตที่ชื ่อว่า

Korea Independent Commission Against Corruption

(KICAC) ตั ้งแต่เดือนมกราคม ปี ๒๕๔๕ ภายใต้ พ.ร.บ.

การต่อต้านการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๔ โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อ



สร้างความโปร่งใสในสังคมเกาหลีที่เน้นการป้องกันมากกว่า

การลงโทษ ซึ ่งล ักษณะขององค์กรจะคล้ายๆ กับคณะ

กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตของประเทศไทย

แต่สำหรับประเทศเกาหลีจะเน้นไปที ่การปฏิบัติงานของ

ข้าราชการทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นโดยมีการอบรมให้

ความรู้ ส่งเสริมการต่อต้านการทุจริต ในหน่วยงานราชการ

และองค์กรปกครองท้องถิ่นก็จะมีการประมวลการปฏิบัติงาน

ของตนโดยอิงมาตรฐานกลาง

นอกจากนี ้ KICAC ยังส่งเสริมองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นในระดับเทศบาลในการรณรงค์สร้างความโปร่งใสใน

การทำงาน มีการสร้างมาตรฐาน จัดตั ้งคณะกรรมการ

ตรวจสอบ มีคณะกรรมการภาคประชาชนเป็นผู้กำกับการ

ทำงานของเทศบาล การทำงานของ KICAC เน้นการทำงาน

ของหลายภาคส่วนมาร่วมมือกันต่อต้านการทุจริต เป็น

ตัวอย่างที่น่าสนใจที่ประเทศไทยน่าจะนำมาเป็นตัวแบบคือ

การรวมตัวกันของภาครัฐ การเมือง ประชาสังคม เอกชน ใน

การจัดตั ้งสภาความร่วมมือในการต่อต้านการทุจริตและ

เสริมสร้างความโปร่งใส (Korean Pact on Anti-Corruption

and Transparency- K-PACT) ภายใต้กรอบคิดที่ว่าการ

คอร์รัปชั่นทำให้ประเทศถอยหลัง ไม่พัฒนา และที่ผ่านมาก็

ยังไม่มีมาตรการเชิงรุกในด้านการต่อต้านการทุจริต

K-PACT เป็นการเริ่มต้นของภาคประชาสังคมที่จะจัดตั้ง

ระบบต่อต้านการทุจริต โดยมีพันธมิตรที ่มาจากภาครัฐ

ประชาชน ภาคการเมือง และเอกชน นับเป็นการเคลื่อนไหวสู่

ความยั่งยืนของความโปร่งใสเพื่อความก้าวหน้าของสังคม

เกาหลี ภาคส่วนทั ้ง ๔ ข้างต้นจะร่วมกันบริจาคเงินเข้า

K- PACT เพื่อทำโครงการต่าง ๆ ที่เป็นการรณรงค์ต่อต้าน

การทุจริต ภาครัฐและรัฐวิสาหกิจจะมีผู ้แทนคือ KICAC

ส่วนภาคการเมืองมีสมาชิกคือ พรรคการเมือง ภาคเอกชนคือ

สภาหอการค้าและสภาอุตสาหกรรม ส่วนภาคประชาสังคมมี

องค์การพัฒนาเอกชน เครือข่ายประชาชน ทุกภาคส่วนจะตั้ง

งบประมาณและจ่ายมาเพื่อการนี้ยกเว้นภาคประชาสังคมที่

ไม่มีรายได้ ภาคเอกชนจะเป็นผู้จ่ายแทน

ในประเทศไทย แม้จะมีการเคลื่อนไหวภาคพลเมืองเกิด

ขึ้นอย่างกว้างขวาง แต่ยังไม่ปรากฏชัดเจนในระดับองค์กร

ปกครองท้องถิ่นโดยเฉพาะการตรวจสอบการทำงานโดยภาค

ประชาชนในรูปแบบของกลุ่มเฝ้าระวัง ตัวแบบของประเทศ

เกาหลีข้างต้นจึงน่าสนใจและน่าจะได้รับการผลักดันให้เป็น

รูปธรรม โดยจะต้องมีการส่งเสริมการเมืองภาคประชาชน

ให้มีความรู้ความเข้าใจต่อหลักการปกครองตนเองในระดับ

ท้องถิ่น ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสิน

ใจในการพัฒนาโครงการต่างๆ ทั้งทำหน้าที่ในการติดตามและ

ตรวจสอบการทำงานของกลุ่มการเมืองที่ตนได้เลือกไปแล้ว

เพื ่อตรวจสอบการดำเนินงานอย่างสม่ำเสมอ โดยไม่เปิด

โอกาสให้ฝ่ายบริหารแสวงหาประโยชน์จากการบริหารได้

ที่มาและวัตถุประสงค์ ของบทความ

ที่มาของการนำเสนอบทความเรื่อง การเสริมสร้างธรรมา-

ภิบาลและความโปร่งใสในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้

พัฒนามาจากผลงานวิจัยตามโครงการเสริมสร้างธรรมาภิบาล

และความโปร่งใสในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น โดย

วัตถุประสงค์ของการนำเสนอบทความนี้ก็คือ เพื่อนำเสนอ

รูปแบบวิธีการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการ

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกำหนดตัวชี้วัดสำหรับ

การบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ด้านความ

โปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อสร้างเครือข่าย

อาสาสมัครและกลุ่มประชาชนเฝ้าระวังในเรื่องการทุจริตและ

เพื่อส่งเสริมบทบาทผู้หญิงในการป้องกันการทุจริตในองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น

สำหรับระเบียบวิธีการวิจัยในโครงการดังกล่าวใช้การวิจัย

เชิงปฏิบัติการอย่างมีส่วนร่วม (Participatory Action

Research) โดยได้คัดเลือก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ต้นแบบ จำนวน ๕ แห่ง ประกอบด้วย จังหวัดลำปาง ได้แก่

องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง องค์การบริหารส่วนตำบล



ท่าผา และเทศบาลตำบลเกาะคา และจังหวัดเชียงใหม่ ได้แก่

องค์การบริหารส่วนตำบลดอนแก้ว และเทศบาลเมืองเมือง

แกนพัฒนา ซึ ่งเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที ่กำหนด เช่น เป็น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีสตรีเป็นผู้บริหารท้องถิ่นหรือ

เป็นปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็น องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ ่นที ่เคยได้รับรางวัลระดับชาติที ่เกี ่ยวข้องกับ

ธรรมาภิบาล และเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีกลุ่ม

สตรีที่เข้มแข็ง รวมทั้งมีความสมัครใจเข้าร่วมโครงการโดยมี

ความพร้อมที่จะทดลองการพัฒนาวางแนวทางเสริมสร้าง

ธรรมาภิบาลด้านความโปร่งใสและการมีส่วนร่วม

เคร ื ่องม ือท ี ่ ใช ้ในการว ิจ ัย เป ็นข ้อมูลเอกสาร การ

สัมภาษณ์เชิงลึก การจัดเวทีประชุมระดมความคิดเห็นแบบมี

ส่วนร่วมด้วยกระบวนการ A-I-C การประชุมกลุ่มย่อย และ

การลงพื้นที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้นแบบ เพื่อร่วม

กิจกรรมรวมทั้งการสังเกตการณ์

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบกับความโดดเด่นของโครงการและกิจกรรม

ผลจากการศึกษา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ

ได้พบจุดเด่นของโครงการและกิจกรรม ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ

ภาพสะท้อนการมีส ่วนร่วมและความโปร่งใสในองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น และจุดเด่นในแต่ละองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น มีดังนี้

๑. องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง มีความโดดเด่นใน

การส่งเสริมกิจกรรมความร่วมมือด้านอาชีพและผลิตภัณฑ์

ชุมชน และกิจกรรมการใช้คลินิกเซ็นเตอร์ (Clinic Center)

เป็นศูนย์กลางความร่วมมือระหว่างส่วนราชการกับองค์กร


๒. เทศบาลตำบลเกาะคา มีความโดดเด่นในโครงการ

ความร่วมมือระหว่างเทศบาลกับองค์การบริหารส่วนตำบล

ในการบริหารจัดการขยะ การคัดแยกขยะ การแปรรูปขยะ

และการเล ี ้ยงไส้เด ือน และมีเคร ือข ่ายอาสาสมัครของ

ประชาชนด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม เช่น อาสาสมัครพิทักษ์

อาหาร อาสาสม ัครน ักส ืบสายน ้ำ อาสาสม ัครพ ิท ักษ ์

สิ่งแวดล้อม เป็นต้น รวมทั้งการพัฒนาส่งเสริมเครือข่ายกลุ่ม

อาชีพและผลิตภัณฑ์กลุ่มอาชีพ โดยนำผลิตภัณฑ์จำหน่ายที่

ศูนย์โอท็อป (OTOP)

๓. องค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา มีความโดดเด่นใน

โครงการความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในการทำบันทึกข้อตกลงการบริหารจัดการขยะระหว่าง

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การส่งเสริมกลุ่มสตรีและกลุ่ม

อาชีพในการมีส่วนร่วมพัฒนาท้องถิ่น การสร้างอาสาสมัคร

พลเมืองเข้ามีส่วนร่วมในการดูแลสุขภาพ เช่น โครงการ

คุ้มครองผู้บริโภค อาสาสมัครพิทักษ์อาหารปลอดภัย อาสา

สมัครกู้ชีพกู้ภัย เป็นต้น และโครงการจัดตั้งศูนย์รับฟังความ

คิดเห็นของประชาชน

๔. เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา มีความโดดเด่นใน

กิจกรรมการสร้างเครือข่ายความร่วมมือในการจัดทำคลินิก

ชุมชน (โรงพยาบาลชุมชน) โครงการศูนย์สามวัยสายใยรัก

โครงการศูนย ์พ ัฒนาเด ็กปฐมว ัยท ีป ังกรการุณยม ิตร

โครงการหน้าบ้านน่ามองโดยมีการประเมินตรวจเยี่ยมและให้

รางวัลจัดทำป้ายเชิดชูแก่ครัวเรือนที่มีความเป็นบ้านน่ามอง

รวมทั้งการพัฒนาชุมชนในเขตเทศบาลให้เป็นเขตธรรมชาติ

และร ักษาส ิ ่งแวดล้อม โดยมีกลไกอาสาสมัครพิท ักษ ์

สิ่งแวดล้อม

๕. องค์การบริหารส่วนตำบลดอนแก้ว มีความโดดเด่น

ในการส่งเสริมกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนใน

รูปแบบเวทีลานความคิดที่เรียกว่า “ข่วงกำกึ๊ด” รูปแบบอาสา

สมัครพลเมือง เช่น อาสาสมัครดูแลคนพิการผู้ด้อยโอกาส

และรูปแบบความร ่วมมือในการจ ัดการขยะโดยชุมชน

(โครงการชุมชนถังขยะทองคำ) ความร่วมมือในการร่วมกัน

สร้างแก๊สชีวภาพ (แก๊สขี ้หมู) และความโดดเด่นในด้าน



มาตรการป ้องก ันการทุจร ิต เช ่น การบ ันท ึกประกาศ

เจตนารมณ์ขององค์การบริหารส่วนตำบล โดยให้ทุกฝ่ายต่อ

ต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น การมีข้อบัญญัติการส่งเสริมและ

พัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการที่เสนอโดยประชาชน เป็นต้น

รูปแบบวิธีการให้ประชาชนมี ส่วนร่วมในการบริหารกิจการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ผลจากการศึกษารูปแบบการมีส่วนร่วมของประชาชนใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นต้นแบบโดยภาพรวม พบว่า

รูปแบบวิธีการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารกิจการ

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ มีดังนี้

๑. รูปแบบ “การเปิดช่องทางการรับรู้ข้อมูลข่าวสารอย่าง

หลากหลาย” เป็นวิธีการขั้นพื้นฐานที่ทำให้ประชาชนเข้ามามี

ส ่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น โดยการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเปิดช่อง

ทางให้ประชาชนรับรู้ข้อมูลข่าวสารตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร

ของทางราชการ พ.ศ.๒๕๔๐ ซ ึ ่งข ึ ้นอยู ่ก ับว ิธ ีค ิดและ

วิธีการของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และโดยส่วน

ใหญ่พบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ มีการเปิด

ช่องทางการรับรู้ข้อมูลหลากหลาย ดังเช่น เอกสารเผยแพร่

ข้อมูลของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วารสาร ป้าย/บอร์ด

ประชาสัมพันธ์ เสียงตามสาย หอกระจายข่าว ศูนย์เรียนรู้

ชุมชน Internet Website ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ตู้ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ และการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้า

ร่วมฟังการประชุมสภาท้องถิ่น เป็นต้น

๒. รูปแบบ “การรับฟังความคิดเห็นและเวทีลานความ

คิดของประชาชน” เป็นรูปแบบที ่ องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นต้นแบบเปิดพื้นที่โดยจัดให้มีเวทีรับฟังความคิดเห็น

หรือเวทีการประชุมทั้งทางการและไม่เป็นทางการ กับเวทีที่

เป็นสถานที่พบปะพูดคุยอย่างไม่เป็นทางการ ซึ่งเป็นเวทีของ

กลุ ่มประชาชน มีลักษณะเป็นลานความคิดที ่มีอิสระของ

ประชาชนทุกเพศทุกวัย ซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รับรู้ข้อมูลปัญหาและความต้องการ รวมทั้งข้อเสนอแนวทาง

การแก้ไขปัญหา อาทิ องค์การบริหารส่วนตำบลดอนแก้วมี

เวทีลานความคิดเรียกว่า “ข่วงกำกึ๊ด” เทศบาลตำบลเกาะคา

มีเวทีลานความคิดเรียกว่า “ฮอมผญ๋า” ส่วนเวทีประชุมอย่าง

เป็นทางการ เช่น เวทีประชุม “ประชาคมหมู่บ้าน ประชาคม

ตำบล” เวทีการจัดประชุมสภาท้องถิ่นหรือ องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นสัญจร เวทีการประชุมกลุ่ม องค์กรชุมชนต่างๆ ที่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดขึ้น รวมทั้งการเปิดให้มีตู้หรือ

กล่องแสดงความคิดเห็นต่อการบริหารงานของ องค์กร


๓. รูปแบบ “คณะกรรมการในลักษณะต่างๆ ของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น” เป ็นการให้ต ัวแทนกลุ ่ม

ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมเป็นคณะกรรมการต่างๆ ของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น โดยองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น แต่งตั้งตัวแทนกลุ่มประชาชนหรือตัวแทนประชาคม

มาร่วมเป็นกรรมการ ซึ่งเป็นการเปิดพื้นที่ให้ประชาชน กลุ่ม

องค์กรชุมชนได้มีโอกาสเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการฯ ของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น อาทิ คณะกรรมการแผน

พัฒนาฯ คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนาฯ

คณะกรรมการจัดซื้อจัดจ้างและตรวจรับงานจ้าง ซึ่งเห็นว่า

คณะกรรมการเหล่านี ้เป็นพื ้นฐานที ่องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น ทุกแห่งต้องจัดทำให้เป็นไปตามระเบียบฯ

ที ่สำคัญ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นต้นแบบมีคณะ

กรรมการอื่นๆ ที่ร่วมกับชุมชนจัดตั้งขึ ้นมาเพื่อกระตุ้นให้

ประชาชนมีความรู้สึกมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในกิจการของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น คณะกรรมการคุ้มครอง

เด็ก (เทศบาลตำบลเกาะคา) คณะกรรมการเครือข่ายอาชีพ

(เทศบาลตำบลเกาะคา) คณะกรรมการเครือข่ายอาชีพจังหวัด

ลำปาง (องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง) คณะกรรมการคัด

กรองการช่วยเหลือเด็ก (องค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา) การ

คัดเลือกผู้ที ่สมควรได้รับเบี ้ยยังชีพ (องค์การบริหารส่วน

ตำบลดอนแก้ว) คณะกรรมการกำหนดราคากลางงาน

พฤษภาคม - สิงหาคม ๒๕๕๒ 10


ก่อสร้าง (องค์การบริหารส่วนตำบล ดอนแก้ว) เป็นต้น

๔. รูปแบบ “อาสาสม ัครพลเม ือง” เป ็นรูปแบบท ี ่

ประชาชนต้องเป ็นผู ้ม ีจ ิตอาสา และมีความเสียสละ มี

จิตสำนึกสาธารณะเพื่องานส่วนรวม โดยการเป็นอาสาสมัคร

ซึ่งในพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ พบว่ามีอาสา

สมัครประชาชนหลายกลุ่มที่มีส่วนขับเคลื่อนงานกิจกรรมของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น อาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ

อาสาสมัครดูแลคนพิการและผู้ด้อยโอกาส อาสาสมัครนัก

พัฒนาอาวุโส (องค์การบริหารส่วนตำบลดอนแก้ว) อาสา

สมัครสิ่งแวดล้อม อาสาสมัครนักสืบสายน้ำ (เทศบาลตำบล

เกาะคา) อาสาสมัครพิทักษ์อาหารปลอดภัย (องค์การบริหาร

ส่วนตำบลท่าผา) เป็นต้น

๕. รูปแบบ “การสร้างเครือข่ายความร่วมมือระหว่าง

องค์กรปกครองท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับ

หน่วยงานอื่นๆ รวมทั้งเครือข่ายภาคประชาชน” เป็นความ

ร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่นตั้งแต่ ๒ แห่ง ขึ้นไป

หรือความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น

ก ับหน่วยงานต่างๆ หมายรวมถึงภาคีท ้องถิ ่นในพื ้นที ่

กลุ่ม/องค์กรภาคประชาชนที่มีความประสงค์จะทำกิจกรรม

ร่วมกัน เช่น การจัดการขยะร่วม (องค์การบริหารส่วนจังหวัด

ลำปาง) การจัดการด้านสุขภาพมีล ักษณะคลิน ิกชุมชน

(โรงพยาบาลชุมชน) ที่ร่วมกันจัดระหว่างเทศบาล สำนักงาน

สาธารณสุข โรงพยาบาล (เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา)

สร้างเครือข่ายต้านภัยยาเสพติด (องค์การบริหารส่วนตำบล

ท่าผา) ความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้าน

บริหารจัดการขยะ การแปรรูป การเลี้ยงไส้เดือน ที่กลายเป็น

“การสร้างวิถีปฏิบัติร่วมกันในการจัดการขยะ” (เทศบาล

ตำบลเกาะคาและองค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา) ฯลฯ

ปัจจัยเกื้อหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ

บริหารกิจการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างมีส่วนร่วม

และมีรูปแบบการมีส่วนร่วมอย่างหลากหลาย ได้แก่ ลักษณะ

ท่าทีอันเป็นมิตรและเปิดใจกว้างของผู้บริหาร การสร้างแรง

จูงใจให้กับประชาชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น

การประกาศเกียรติคุณ การสร้างจริยธรรมคุณธรรมร่วม

ระหว่างบุคลากรท้องถิ ่นกับกลุ ่มประชาชน เช่น การร่วม

ประกาศเจตนารมณ์ต่อต้านการทุจริต เป็นต้น

การสร้างเครือข่ายอาสาสมัคร/กลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เครือข่ายอาสาสมัครเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ พบว่า ไม่พบเครือข่ายอาสา

สมัครเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น

ต้นแบบโดยตรง แต่มีเครือข่ายอาสาสมัครในรูปแบบของ

เครือข่ายกิจกรรม อาทิ เครือข่ายรักษาสิ่งแวดล้อม อาสา

สมัครนักสืบสายน้ำ อาสาสมัครพิทักษ์อาหารปลอดภัย อาสา

สมัครผู้ดูแลผู้สูงอายุ ดูแลผู้พิการ และอาสาสมัครเยาวชน

ซึ่งเครือข่ายเหล่านี้ถือว่าเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนร่วม

กิจกรรมมากกว่าเครือข่ายอาสาสมัครเฝ้าระวังการทุจริตใน


กลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นต้นแบบ พบว่า ไม่มีกลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการ

ทุจริตอย่างเป็นทางการที่มีการจัดโครงสร้างกลุ่มประชาชนเฝ้า

ระวังการทุจริตโดยตรง แต่จะพบประชาชนในฐานะสมาชิก

กลุ่ม ซึ่งได้รับเลือกเป็นตัวแทนประชาคมเข้าไปมีส่วนร่วมใน

การเป ็นกรรมการจ ัดทำแผนพัฒนาท ้องถ ิ ่น หร ือเป ็น

กรรมการจัดซื้อจัดจ้าง เป็นต้น

ต ัวแทนกลุ ่มประชาชนที ่ เข ้ามามีส ่วนร ่วมเป็น

กรรมการในกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ

ทำหน้าที่เป็นส่วนหนึ่งในการคอยตรวจสอบความโปร่งใสใน

แผนงาน โครงการและกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น ซึ่งมีส่วนช่วยเฝ้าระวังการทุจริตโดยทางอ้อม ส่วน

การสร้างอาสาสมัครและกลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตนั้น

ใช้วิธีการสร้างกระบวนการกลุ่มกับตัวแทนประชาคมที่มีส่วน

ร่วมเป็นกรรมการในการบริหารกิจการขององค์กรปกครอง



ส่วนท้องถิ่นต้นแบบ โดยได้จัดเวทีประชุมปฏิบัติการแบบมี

ส่วนร่วมด้วยกระบวนการ A-I-C เพื่อระดมความคิด การ

แลกเปลี่ยนเรียนรู้ และการวางเป้าหมายร่วมกันในการสร้าง

เครือข่ายอาสาสมัคร และกลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตใน


การสร้างเครือข่ายอาสาสมัครและกลุ่มประชาชนเฝ้า

ระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นต้นแบบ

กระทำโดยการจัดเวทีปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วมด้วยเทคนิค

A-I-C กับกลุ่มประชากร ๒ กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มข้าราชการส่วน

ท้องถิ่น พนักงานและลูกจ้าง และกลุ่มสมาชิกสภาท้องถิ่น

ตัวแทนสมาชิกกลุ ่ม ผู ้นำชุมชน เช่น ปราชญ์ชาวบ้าน ครู

อาจารย์ พระสงฆ์ และนักเรียน โดยในแต่ละกลุ่มมีขั้นตอน

ในการดำเนินการ ดังนี้

ขั้นที่ ๑ เผยแพร่ความคิด โดยการพบปะพูดคุย แลก

เปลี่ยนความคิดเห็นเพื่อให้เข้าใจวัตถุประสงค์ใน

การร ่วมก ันส ่งเสร ิมธรรมาภ ิบาลด้านการม ี

ส่วนร่วมและความโปร่งใสในองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น โดยเฉพาะการสร้างอาสาสมัครและกลุ่ม

ประชาชนเฝ้าระวังการทุจริต

ขั้นที่ ๒ เตรียมการจัดประชุมกลุ่มย่อยกับตัวแทนกลุ่ม

ประชากรทั ้ง ๒ กลุ ่ม ได้แก่ กลุ ่มข ้าราชการ

ท้องถิ่นฯ และกลุ่มสมาชิกสภาท้องถิ่น ตัวแทน

ผู้นำชุมชน ตลอดจนการกำหนดวัน เวลา สถานที่

การประชุมโดยทุกฝ่ายมีส่วนร่วม

ขั้นที่ ๓ การจัดเวทีประชุมเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วม

โดยใช้เทคนิค A-I-C เพื่อให้ทุกคนมีส่วนร่วม

และมีส ่วนร่วมแสดงออก มีการแลกเปลี ่ยน

เรียนรู้ และฝึกปฏิบัติตามวิถีประชาธิปไตย ซึ่งใน

ขั้นการประชุม มีดังนี้

ขั้น A ร่วมกำหนดเป้าหมาย อนาคตร่วมกันในการ

เฝ้าระวังการทุจริตใน องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น

ขั้น I ร่วมกำหนดยุทธศาสตร์ แผนงานโครงการว่า

จะทำอะไรบ้างเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย

ขั้น C ร่วมกำหนดแผนปฏิบัติการที่จะทำโครงการ

และกิจกรรมให้ชัดเจนว่า ทำอะไร ทำที่ไหน

ทำเมื่อไหร่ และใครบ้างจะต้องทำ หรือทำร่วม

กัน

ขั้นที่ ๔ นำเสนอผลลัพธ์จากการประชุมแบบมีส่วนร่วม

ด้วยกระบวนการ A-I-C ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับ

การจัดประชุม เพื่อประมวลข้อสรุปจากที่ประชุม

เกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและความโปร่งใสในการ

เฝ้าระวังป้องกันการทุจริต

การส่งเสริมบทบาทสตรี ในการป้องกันการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทบาทของสตรีในการดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ

พบว่า สตรีดำรงตำแหน่งเป็นคณะผู้บริหารท้องถิ่น

ได้แก่ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ลำปาง นายก-

เทศมนตรีตำบลเกาะคา เลขานุการนายกองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา และฝ่าย

กิจการสภา มีสตร ีร ่วมเป ็นสมาช ิกสภาท้องถิ ่น ได ้แก ่

องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง มีสมาชิกสภาฯ เป็นสตรี ๓

คน (คิดเป็นร้อยละ ๑๐) เทศบาลตำบลเกาะคา มีสมาชิก

สภาฯ เป็นสตรี ๑ คน (คิดเป็นร้อยละ ๘.๓) องค์การบริหาร

ส่วนตำบลท่าผา มีสมาชิกสภาฯ เป็นสตรี ๓ คน (คิดเป็น

ร้อยละ ๒๑.๑) เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา มีสมาชิกสภาฯ

เป็นสตรี ๑ คน (คิดเป็นร้อยละ ๕.๖) องค์การบริหารส่วน

ตำบลดอนแก้ว มีสมาชิกสภาฯ เป็นสตรี ๖ คน (คิดเป็น

ร้อยละ ๓๐)



บทบาทสตรีข้าราชการส่วนท้องถิ่นในตำแหน่งเป็น

หัวหน้าส่วน หรือผู้อำนวยการกอง

o องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง มีสตรีดำรง

ตำแหน่งเป็นหัวหน้าส่วนงาน ได้แก่ ผู้อำนวยการ

กองคลัง ผู ้อำนวยการกองพัสดุและทรัพย์สิน

หัวหน้าหน่วยตรวจสอบภายใน

o เทศบาลตำบลเกาะคา มีสตรีดำรงตำแหน่งเป็น

หัวหน้าส่วนงาน ได้แก่ ผู ้อำนวยการกองคลัง

หัวหน้าฝ่ายอำนวยการ และหัวหน้างานพัสดุ

o องค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา มีสตรีเป็นปลัด

องค์การบริหารส่วนตำบล และสตรีดำรงตำแหน่ง

เป็นหัวหน้าส่วนงาน ได้แก่ หัวหน้าส่วนสำนัก

ปลัด หัวหน้าส่วนการคลัง

o เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา มีสตรีเป็นปลัด

เทศบาลและมีสตรีดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าส่วน

งาน ได้แก่ ผู้อำนวยการกองสาธารณสุข ผู้อำนวย

การกองคลัง และผู้อำนวยการกองการศึกษา

o องค์การบริหารส่วนตำบลดอนแก้ว มีสตรีเป็น

ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล และมีสตรีดำรง

ตำแหน่งเป็นหัวหน้าส่วนงาน ได้แก่ หัวหน้าสำนัก

ปลัด หัวหน้าส่วนการคลัง หัวหน้าส่วนการศึกษา

ศาสนาและวัฒนธรรม หัวหน้าส่วนสาธารณสุข

และสิ่งแวดล้อม

บทบาทสตรีในฐานะตัวแทนประชาคมร่วมเป็น

คณะกรรมการฯ

การส่งเสริมบทบาทสตรีในการป้องกันการทุจริตใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ พบว่า มีการส่งเสริม

บทบาทสตรีเข้าไปมีส่วนร่วมในการตรวจสอบโครงการและ

กิจกรรมต่างๆ ให้โปร่งใส โดยในรอบปี ๒๕๕๑ สตรีเข้าเป็น

ตัวแทนประชาคมเป็นคณะกรรมการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการ

ดูแลการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งหมายรวมถึงคณะกรรมการเปิดซอง

สอบราคา คณะกรรมการตรวจรับการจ้าง และเป็นตัวแทน

ประชาคมร่วมเป็นคณะกรรมการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น

ซึ่งหมายรวมถึงคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่น คณะกรรมการ

สนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ ่น ในแต่ละองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้

องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง :

o มีผู ้หญิงร ่วมเป็นกรรมการจัดซื ้อจ ัดจ้าง

จำนวน ๖๔๑ คน คิดเป็นร้อยละ ๒๔.๘๔

ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๒,๕๘๑ คน

o มีผู้หญิงร่วมเป็นกรรมการจัดทำแผนพัฒนา

ท้องถ ิ ่น จำนวน ๒๐ คน คิดเป ็นร ้อยละ

๔๔.๔๔ ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๔๕

คน

องค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา :


จำนวน ๔๓ คน คิดเป็นร้อยละ ๓๙.๐๙ ของ

จำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๑๑๐ คน


ท้องถ ิ ่น จำนวน ๑๒ คน คิดเป ็นร ้อยละ

๓๖.๓๖ ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๓๓

คน

องค์การบริหารส่วนตำบลดอนแก้ว :


จำนวน ๑๐๙ คน คิดเป็นร้อยละ ๒๖.๗๘

ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๔๐๗ คน


ท้องถ ิ ่น จำนวน ๑๑ คน คิดเป ็นร ้อยละ

๔๐.๗๔ ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๒๗

คน

เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา :


จำนวน ๑๐๐ คน คิดเป็นร้อยละ ๒๕.๙๗

ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๓๘๕ คน




ท้องถิ ่น จำนวน ๒๓ คน คิดเป ็นร ้อยละ

๓๔.๘๕ ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๖๖

คน

เทศบาลตำบลเกาะคา :


จำนวน ๓๓ คน คิดเป็นร ้อยละ ๓๓ ของ

จำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๑๐๐ คน


ท ้องถ ิ ่น จำนวน ๖ คน ค ิดเป ็นร ้อยละ

๒๑.๔๒ ของจำนวนกรรมการฯ ทั้งหมด ๒๘

คน

บทบาทสตรีในฐานะเป็นผู้นำกลุ่ม

การส่งเสริมบทบาทสตรีในการป้องกันการทุจริต

ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้สตรีมีโอกาสได้รับ

คัดเลือกเข้ามีส่วนร่วมเป็นกรรมการฯ ชุดต่างๆ ในการบริหาร

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสตรีที่เป็นผู้นำกลุ่มใน

ท้องถิ่น ดังนี้

o ประธานกลุ่ม ได้แก่ กลุ่ม อสม. ชมรมผู้สูง

อายุ กลุ่มกาละแม กลุ่มจักสาน กลุ่มร้านค้า

บ้านนาเวียง กลุ่มมัคคุเทศก์น้อยและนักสืบ

สายน้ำ

o รองประธานกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มผลิตภัณฑ์น้ำยา

ล ้างจาน กลุ ่มไร ่นาสวนผสม กลุ ่ม อาสา

สมัครสาธารณสุข กลุ่มผู้สูงอายุ

o เลขานุการกลุ ่ม ได้แก่ กลุ ่มผู ้สูงอายุบ ้าน

เกาะคา กลุ ่มเล ี ้ยงหมูหลุม กลุ ่มเกษตร

อินทรีย์ กลุ ่มเยาวชนบ้านวังแดง กลุ่มสภา

วัฒนธรรม

นอกจากนี้บทบาทสตรีในฐานะผู้นำกลุ่มแม่บ้าน

กลุ ่มสตรีในตำแหน่งประธานกลุ่ม รองประธานกลุ่ม และ

เลขานุการกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มอาชีพการทำอาหารและขนมอบ

กลุ่มเย็บจักรอุตสาหกรรม กลุ่มดอกไม้ประดิษฐ์ กลุ่มทอผ้ากี่

กระตุก กลุ่มแม่บ้านเกษตรกร กลุ่มอาชีพสร้างรายได้ กลุ่ม

แม่บ้าน กลุ่มขนมหวาน กลุ่มพัฒนาสตรีบ้านป่าจี้ กลุ่มแม่

บ้าน กลุ ่มเย็บผ้าสตรีบ้านใหม่ กลุ ่มเซรามิค กลุ ่มเกษตร

อินทรีย์บ้านนาเวียง ธนาคารขยะรีไซเคิล กลุ่มอาสาสมัคร

พัฒนาชีวิตผู้ด้อยโอกาส

บทบาทสตรีในการป้องกันการทุจริต

รูปแบบของกลุ่มสตรีในการเข้าไปมีส่วนร่วมใน

การป้องกันการทุจริต พบว่า ส่วนใหญ่กระทำสอดแทรกใน

รูปแบบของการร่วมกิจกรรมกลุ่มหรือกลุ่มกิจกรรมอาชีพ

กิจกรรมอาสาสมัครและสังคมสงเคราะห์ ซึ ่งเห็นว่าไม่พบ

บทบาทเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

โดยตรงหรือมีลักษณะการจัดตั ้งกลุ ่มเฝ้าระวังการทุจริต

เป็นการเฉพาะ แต่มีลักษณะเด่นที่พบ ได้แก่ การที่สตรีเข้า

เป็นตัวแทนประชาคมเข้าร่วมเป็นกรรมการฯ ชุดต่างๆ ใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นการตรวจสอบโครงการ

กิจกรรมให้โปร่งใส

การส่งเสริมบทบาทสตรีในการป้องกันการทุจริต

แนวทางการส่งเสริมบทบาทสตรีในการป้องกันการทุจริต มี

ดังนี้

๑. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น ส่งเสริมหรือ

สนับสนุนสตรีเข้ามีส่วนร่วมในการเป็นสมาชิก

กลุ่มและสนับสนุนให้มีกิจกรรมกลุ่ม โดยมีสตรี

เข้าร่วมเป็นคณะกรรมการบริหารกลุ่ม

๒. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น ส่งเสริม หรือ

สนับสนุนสตรีเข้ามีส่วนร่วมในการเป็นตัวแทน

คณะกรรมการชุดต่างๆ ในการบริหารองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น

๓. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น ส่งเสริมอาสา

สมัคร โดยให้สตรีเป็นแกนนำในกิจกรรมของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น และส่งเสริมหรือ

สนับสนุนอาสาสมัครป้องกันการทุจริต

๔. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น จัดเวทีประชุม

แลกเปลี่ยนเรียนรู้เรื่องการป้องกันการทุจริตใน



องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้มีกลุ่มสตรี

อาสาสมัครป้องกันการทุจริตและให้มีมาตรการ

จูงใจ เช่น มอบประกาศนียบัตร หรือประกาศ

เกียรติคุณ

๕. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น จัดประชุมเชิง

ปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วมด้วยเทคนิค A-I-C กับ

กลุ่มอาสาสมัครสตรีในการป้องกันการทุจริต เพื่อ

กำหนดเป ้าหมายร ่วม แนวทางร ่วม และว ิธ ี

ป้องกันการทุจริต

๖. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น จัดเวทีประชุม

หรือเวทีเรียนรู้ร่วมกับสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น

เพื่อให้คำปรึกษาแนะนำและให้ความช่วยเหลือ

ทางวิชาการ หรือช่วยอำนวยการจัดเวทีประชุม

แลกเปลี่ยนเรียนรู้

การส่ง เสริมกลุ่ม/สร้ างกลุ่ม องค์กรประชาชนและเครือข่ายอาสาสมัครเฝ้าระวังป้องกันการทุจริต

ผลจากการศึกษาพบว่า กลุ ่มประชาชน และเครือข่าย

อาสาสมัครเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ไม่พบรูปแบบกลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตอย่างเป็น

ทางการ ทั้งในแง่โครงสร้างรูปแบบการเฝ้าระวังการทุจริต แต่

พบในลักษณะรูปแบบประชาชนหรือสมาชิกกลุ่มต่างๆ ที่เป็น

ตัวแทนประชาคมเข้าไปมีส่วนร่วมในการเป็นกรรมการจัดทำ

แผนพัฒนาท้องถิ่น หรือเป็นกรรมการจัดซื้อจัดจ้าง

ดังนั ้น เมื ่อประมวลผลจากการวิจ ัยมีข ้อเสนอเพื ่อ

ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นำไปส่งเสริมหรือเสริมสร้าง

เครือข่ายอาสาสมัคร/กลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น โดยให้องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ ่น วางแนวทางในการดำเนินงานส่งเสริมกลุ ่มและ

เครือข่ายอาสาสมัครเฝ้าระวังการทุจริต ดังนี้

๑. การจัดเวทีประชุมเชิงปฏิบัติการอย่างมีส่วนร่วมด้วย

กระบวนการเทคนิค A-I-C กับกลุ ่มประชาชนและอาสา

สมัครที ่ประกอบด้วยตัวแทนกลุ ่มผู ้นำชุมชน ปราชญ์-

ชาวบ้าน ครูอาจารย์ นักเรียน พระสงฆ์ และกลุ่มบุคลากรใน

ท้องถิ่น เช่น ผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น ข้าราชการ

ส่วนท้องถิ่น พนักงาน/ลูกจ้างท้องถิ่น เป็นต้น

โดยมีวิธีการขั้นตอนในการดำเนินงาน ดังนี้

ขั้นที่ ๑ เผยแพร่ความคิด โดยการพบปะพูดคุย แลก

เปลี่ยนความคิดเห็นเพื่อให้เข้าใจวัตถุประสงค์ใน

การร่วมกันส่งเสริมธรรมาภิบาลด้านการมีส่วน

ร่วมและความโปร่งใสในองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น โดยเฉพาะการสร้างอาสาสมัครและกลุ่ม

ประชาชนเฝ้าระวังการทุจริต

ขั้นที่ ๒ เตรียมการจัดประชุมกลุ่มย่อยกับตัวแทนกลุ่ม

ข ้าราชการท้องถิ ่น กลุ ่มสมาชิกสภาท้องถิ ่น

ตัวแทนผู้นำชุมชน และกำหนดวัน เวลา สถานที่

การประชุมโดยทุกฝ่ายมีส่วนร่วม

ขั้นที่ ๓ การจัดเวทีประชุมเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วม

โดยใช้เทคนิค A-I-C เพื่อให้ทุกคนมีส่วนร่วม

และมีส่วนร่วมแสดงออก มีการแลกเปลี่ยนเรียน

รู้ และฝึกปฏิบัติตามวิถีประชาธิปไตย ซึ่งในขั้น

การประชุม มีดังนี้

ขั้น A ร่วมกำหนดเป้าหมาย อนาคตร่วมกันในการ

เฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน


ขั้น I ร่วมกำหนดยุทธศาสตร์ แผนงานโครงการ

ว่าจะทำอะไรบ้างเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย

ขั้น C ร่วมกำหนดแผนปฏิบัติการที่จะทำโครงการ

และกิจกรรมให้ชัดเจนว่า ทำอะไร ทำที่ไหน

ทำเมื่อไหร่ และใครบ้างจะต้องทำ หรือทำร่วม

กัน

พฤษภาคม - สิงหาคม ๒๕๕๒ 1�


๒. คัดเลือกผู้นำกลุ่มประชาชนและอาสาสมัครที่มีส่วน

ร่วมและมีการแสดงออกจากการประชุมเชิงปฏิบัติการแบบมี

ส่วนร่วมด้วยกระบวนการ A-I-C มาจัดทำเป็นทำเนียบ

เครือข่ายอาสาสมัคร กลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริต เช่น

กลุ่มประชาชนที่เป็นครูอาจารย์ กลุ่มปราชญ์ชาวบ้าน กลุ่ม

นักเรียน กลุ่มพระสงฆ์ และกลุ่มอาชีพ เป็นต้น ส่วนการจัด

ทำเครือข่ายอาสาสมัครประชาชน ก็ควรเป็นบุคคลที่มีความ

สนใจเกี่ยวกับการเฝ้าระวังการทุจริต

๓. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นเปิดพื้นที ่เวทีประชุม

สาธารณะเพื่อแลกเปลี่ยนเรียนรู ้ เพื ่อเปิดโอกาสให้กลุ ่ม

ประชาชนและตัวแทนเครือข่ายอาสาสมัครที่มีความสนใจด้าน

การป้องกันการทุจริตได้พบปะพูดคุยในลักษณะเวทีลาน

ความคิด เวทีการประชุมอย่างไม่เป็นทางการ ซึ่งประชาชนมี

ความเป็นอิสระทางความคิดเกี่ยวกับการเฝ้าระวังการทุจริต

โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เข้าร่วมรับฟังข้อเสนอ

ของเวทีลานความคิดดังกล่าว

ปัจจัยเกื ้อหนุนให้มีการจัดเวทีแลกเปลี่ยนเรียนรู้

ผู้บริหารท้องถิ่นกับบุคลากรในองค์กร องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น ต้องมีท่าทีเป็นมิตร มีความสัมพันธ์กับประชาชนใน

ล ักษณะความส ัมพ ันธ ์แนวระนาบ โดยเป ิดโอกาสให ้

ประชาชนมีความใกล้ชิด เป็นกันเอง มีจิตใจในการให้บริการ

ที ่ดี เช่น การเปิดเวทีสาธารณะ เวทีองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นสัญจร และการเปิดบริการประชาชน ๒๔ ชั่วโมง

๔. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคิดค้นรูปแบบและวิธีการ

สร้างแรงจูงใจให้กลุ่มประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ

และเฝ้าระวังการทุจริต โดยให้ร ่วมมือกับหน่วยงานที ่

เกี่ยวข้อง และสถาบันการศึกษาเพื่อร่วมรณรงค์วางแนวทาง

ส่งเสริมกลุ่มเฝ้าระวังและใช้มาตรการส่งเสริมการจูงใจ เช่น

การให้รางวัลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีกลุ่มการ

เฝ้าระวังการทุจริตและป้องกันการทุจริต ปลอดการทุจริต

การส่งเสริมหมู่บ้านธรรมาภิบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ปลอดทุจริต การดื่มน้ำสาบาน การลงนามบันทึกประกาศ

เจตนารมณ์ การมีข้อกำหนดคุณธรรมจริยธรรม เป็นต้น

แนวทางส่งเสริมเครือข่ายอาสาสมัคร/กลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

มีข้อเสนอแนวทางการส่งเสริมเครือข่ายอาสาสมัคร/กลุ่ม

ประชาชนเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

โดยให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดำเนินการ ดังนี้

๑. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดทำทำเนียบอาสา

สมัครและกลุ ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจร ิต โดยแยก

ประเภทบุคคลให้ชัดเจน โดยเฉพาะบุคคลในกลุ่มผู้นำชุมชน

ผู้นำกลุ่มอาชีพ นักวิชาการท้องถิ่น ครู อาจารย์ พระสงฆ์

ปราชญ์ชาวบ้าน ที่มีจิตอาสาสมัครและให้ความสนใจในการ

เข้ามามีส่วนร่วมพิทักษ์ผลประโยชน์ของท้องถิ่น และต้องการ

ให้เกิดความโปร่งใสในบริหารงานขององค์กรปกครองส่วน


ล ักษณะบุคคลท ี ่ เป ็นผ ู ้นำกล ุ ่มประชาชนและ

เครือข่ายอาสาสมัครเฝ้าระวังการทุจริต ควรมีลักษณะดังนี้

เป็นผู้กล้าแสดงออก โดยมีความคิดเป็นอิสระ

เป็นผู้มีจิตอาสา และมุ่งทำงานเพื่อส่วนรวม

เป็นที่เคารพนับถือของคนในชุมชน

เป็นผู้ที่เปิดใจกว้าง รับฟังความคิดเห็นของผู้อื่น

๒. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พัฒนาอาสาสมัคร/

กลุ่มประชาชนเฝ้าระวังการทุจริต โดยมีวิธีการและแนวทาง

การให้ความรู ้ความเข้าใจเกี ่ยวกับการเฝ้าระวังการทุจริต

หลายวิธีการ เช่น การประชุมสัมมนา การฝึกอบรม การ

เผยแพร่ข้อมูลเอกสาร และไม่ละเลยกลุ่มอาสาสมัครชุมชนที่

มีอยู่แล้ว เช่น อาสาสมัครพิทักษ์สิ ่งแวดล้อม อาสาสมัคร

ดูแลผู้สูงอายุ อาสาสมัครนักสืบสายน้ำ ฯลฯ ซึ่งการดำเนิน

งานควรมอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สถาบันการ



ศึกษา องค์กรอิสระ เป็นผู้ดำเนินงาน ซึ่งประเด็นหัวข้อที่ควร

พิจารณาในการให้ความรู้ความเข้าใจและการฝึกอบรม เช่น

การรับรู ้ข้อมูลข่าวสาร และการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนในการบร ิหารก ิจการขององค ์กร


การบริหารจัดการที่ดีในแนวทางธรรมาภิบาล

ระเบียบกฎหมายที่เกี ่ยวข้องกับการมีส่วนร่วม

ของประชาชน

ส ิทธ ิของประชาชนในการตรวจสอบองค ์กร


๓. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่งเสริมการจัดตั้ง

อาสาสมัครและกลุ่มประชาชนในการเฝ้าระวังการทุจริต ให้

เป็นไปตามธรรมชาติ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น

ส่งเสริมกระบวนการกลุ่มประชาชนและอาสาสมัครเฝ้าระวัง

การทุจริตโดยมีองค์ประกอบของกลุ่มประชาชนและอาสา

สมัคร ดังนี้

ชื่อกลุ่ม/อาสาสมัคร

วัตถุประสงค์ของกลุ่ม/อาสาสมัคร

โครงสร้างกลุ ่ม/อาสาสมัคร : กรรมการ และ

สมาชิกกลุ่ม/อาสาสมัคร

แนวทางการดำเนินงานของกลุ ่มประชาชนและ

อาสาสมัครเฝ้าระวังการทุจริต

ฯลฯ

ข้อ เสนอตัวชี้ วัดสำหรับการบริ ห า รกิ จ ก า ร ขององค์ ก รปกครองส่วนท้องถิ่นด้านการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส

ข้อเสนอตัวชี ้วัดด้านการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส

เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ นำไปทดลองตัว

ชี ้ว ัด โดยให้ผู ้บร ิหารท้องถิ ่น สมาชิกสภาท้องถิ ่น และ

บุคลากรในท้องถิ ่นร่วมกันประเมินตนเองในแต่ละหมวด

ดังนี้

หมวดว่าด้วยสภาท้องถิ่น มีตัวชี้วัดด้านการมีส่วนร่วม

และความโปร่งใส ดังต่อไปนี้

(๑) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการประชาสัมพันธ์ให้

ประชาชนทราบล่วงหน้าก่อนการประชุมสภาท้องถิ่น

เช่น ประชาสัมพันธ์กำหนดวัน เวลา วาระ และสถานที่

การประชุม (การมีส่วนร่วม)

(๒) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการเปิดโอกาสให้

ประชาชนเข้าฟังการประชุมสภาท้องถิ่น เช่น มีการจัด

เตรียมสถานที่สำหรับประชาชนนั่งฟังการประชุมสภา

ท้องถิ่น (การมีส่วนร่วม)

(๓) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเผยแพร่รายงานการ

ประชุมสภาท้องถิ่น (ความโปร่งใส)

(๔) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีช่องทางการถ่ายทอด

การประชุมสภาท้องถิ่นช่องทางใดช่องทางหนึ่ง (ความ

โปร่งใส)

(๕) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการเปิดโอกาสให้

ต ัวแทนประชาคมเป ็นคณะกรรมการกิจการสภา

ท้องถิ่น เช่น คณะกรรมการกิจการสภาวิสามัญ คณะ

กรรมการแปรญัตติร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น และคณะ

กรรมการตรวจรายงานการประชุมสภาท้องถิ่น (การมี

ส่วนร่วม)

(๖) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดโอกาสหรือเปิด

ช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น

(การมีส่วนร่วม)

(๗) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีข้อบัญญัติท้องถิ ่นที ่

เสนอจากประชาชน (การมีส่วนร่วม)

ผลจากการประเมินตนเองในหมวดว่าด้วยสภาท้องถิ่น

พบว่า ตัวชี้วัดที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบส่วนใหญ่



ยังดำเนินการได้น้อยและควรนำไปปรับปรุงหรือพัฒนาดำเนิน

การให้ดีขึ้น ได้แก่ การมีช่องทางการถ่ายทอดการประชุมสภา

ท้องถิ่นช่องทางใดช่องทางหนึ่ง การเปิดโอกาสให้ตัวแทน

ประชาคมเป็นคณะกรรมการกิจการสภาท้องถิ่น การเปิด

โอกาสหรือเปิดช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอข้อ

บัญญัติท้องถิ ่น และการมีข้อบัญญัติท้องถิ ่นที ่เสนอจาก

ประชาชน

หมวดว่าด้วยการเผยแพร่ และการประชาสัมพันธ์ของ

ท้องถิ่น มีตัวชี้วัดด้านการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส ดังต่อ

ไปนี้

(๑) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการเปิดเผยข้อมูล

ข่าวสารการประชุมสภาท้องถิ่น (ความโปร่งใส)

(๒) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดเผยข้อมูลแผน

พัฒนาท้องถิ่น (ความโปร่งใส)

(๓) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดเผยข้อมูลการ

จัดหารายได้ และการจัดเก็บภาษีของท้องถิ่น (ความ


(๔) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดเผยข้อบัญญัติ

งบประมาณท้องถิ่น (ความโปร่งใส)

(๕) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการเปิดเผยข้อมูล

รายรับ รายจ่ายในการทำโครงการต่างๆ (ความโปร่งใส)

(๖) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดเผยข้อมูลการ

จัดซื้อจัดจ้างของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ความ


(๗) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดเผยข้อบัญญัติ

ท้องถิ่น (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๘) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการประชาสัมพันธ์การ

ดำเนินโครงการและกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วน


(๙) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดเผยและแถลง

ผลการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น

(ความโปร่งใส)

ผลจากการประเมินตนเองในหมวดว่าด้วยการเปิดเผย

การเผยแพร่และการประชาสัมพันธ ์ พบว่า ม ีองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบในบางแห่งเท่านั้นที่ยังดำเนิน

การได้น้อยและควรนำไปปรับปรุงหรือพัฒนาดำเนินการให้

มากขึ้น ได้แก่ การเปิดเผยและแถลงผลการปฏิบัติงานของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น (องค์การบริหารส่วนตำบล

ท่าผา) และการเปิดเผยข้อมูลรายรับ-รายจ่ายในการทำ

โครงการต่างๆ (องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง)

หมวดว่าด้วยการจัดทำแผนงาน/โครงการขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น มีตัวชี้วัดด้านการมีส่วนร่วมและความ

โปร่งใส ดังต่อไปนี้

(๑) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการแต่งตั ้งตัวแทน

ประชาคมเข้าไปเป็นคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ ่น

(ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๒) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการแต่งตั ้งตัวแทน

ประชาคมเข้าไปเป็นคณะกรรมการสนับสนุนแผน

พัฒนาท้องถิ่น (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๓) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการแต่งตั ้งตัวแทน

ประชาคมเข้าไปเป็นคณะกรรมการติดตามและประเมิน

ผลแผนพัฒนาท้องถิ่น (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๔) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการจัดองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นสัญจรครอบคลุมทุกชุมชน หรือหมู่บ้าน

เพื ่อร ับฟังข ้อเสนอปัญหาและความต้องการจาก

ประชาชน (การมีส่วนร่วม)

(๕) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการนำโครงการที่อยู่ใน

แผนแม่บทชุมชน อย่างน้อยร้อยละ ๕๐ มาบรรจุไว้ใน

แผนพัฒนาท้องถิ่น (การมีส่วนร่วม)



(๖) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดโอกาสให้ทุก

ภาคส่วนเข้ามีส่วนร่วมจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น เช่น

หน่วยราชการ องค์กรพัฒนาเอกชน ภาคเอกชน กลุ่ม

องค์กรชุมชน (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๗) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการจัดทำประชาคมเพื่อ

รับฟังความคิดเห็นในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ ่น

(การมีส่วนร่วม)

ผลจากการประเมินตนเองในหมวดว่าด ้วยการจ ัด

แผนงาน/โครงการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่า

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ ส่วนใหญ่ดำเนินการ

ตามตัวชี้วัดในหมวดนี้ได้ดีแต่อาจมีการพัฒนาการดำเนินงาน

ให้มากขึ้นในเรื่องการจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสัญจร

ให้ครอบคลุมกับทุกชุมชนหรือทุกหมู่บ้าน

หมวดว่าด้วยการประเมินผลและการตรวจสอบ มีตัวชี้วัด

ด้านการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส ดังต่อไปนี้

(๑) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการแต่งตั ้งตัวแทน

ประชาคมเป็นคณะกรรมการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างใน

ชุดต่างๆ เช่น คณะกรรมการเปิดซองสอบราคา คณะ

กรรมการรับและเปิดซองประกวดราคา คณะกรรมการ

ตรวจการจ้าง เป็นต้น (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๒) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการแต่งตั ้งตัวแทน

ประชาคมเป็นอนุกรรมการตรวจสอบงานจ้าง (ความ

โปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๓) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีกลุ่มประชาชนคอยสอด

ส่องเฝ้าระวังการทุจริต (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๔) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีกลุ ่มประชาชนอาสา

สมัครเพื่อป้องกันเฝ้าระวังการทุจริต (ความโปร่งใส,

การมีส่วนร่วม)

(๕) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการแต่งตั ้งตัวแทน

ประชาคมร่วมเป็นคณะกรรมการตรวจสอบราคากลาง

(ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๖) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการจัดตั้งศูนย์องค์กร

อ ิสระระด ับหมู ่บ ้าน หร ือแต ่งต ั ้ งคณะกรรมการ

ตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแต่ละหมู่บ้าน (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๗) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการจัดตั้งระบบควบคุม

ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ความโปร่งใส)

(๘) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีวิธีการให้ประชาชน

ประเมินผลการทำงานหรือการบริหารงานขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๙) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการเปิดโอกาสให้

ประชาชน กลุ่ม องค์กรชุมชนติดตามประเมินผลการ

ดำเนินกิจกรรม/โครงการขององค์กรปกครองส่วน


(๑๐) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเปิดโอกาสให้องค์กร

ภายนอก หรือสถาบันการศึกษาประเมินผลการปฏิบัติ

งาน (ความโปร่งใส)

ผลจากการประเมินตนเองในหมวดว่าด้วยการประเมิน

ผลและการตรวจสอบ พบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ต้นแบบส่วนใหญ่ดำเนินการตามตัวชี้วัดในหมวดนี้ได้น้อย

และควรนำไปปรับปรุงหรือพัฒนาให้ดำเนินการได้มากขึ้น

โดยเฉพาะตัวชี้วัดในเรื่องการมีกลุ่มประชาชนคอยสอดส่อง

เฝ้าระวังการทุจริต การมีกลุ ่มประชาชนอาสาสมัครเพื ่อ

ป้องกันเฝ้าระวังการทุจริต การมีวิธีการให้ประชาชนประเมิน

ผลการทำงานหรือการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น หรือการเปิดโอกาสให้ประชาชน กลุ่ม องค์กรชุมชน

ติดตามประเมินผลการดำเนินกิจกรรม/โครงการ และในการ

แต่งตั ้งคณะกรรมการดำเนินการจัดซื ้อจัดจ้างควรมีการ

แต่งตั้งโดยไม่ซ้ำหน้าคนเดิม

นอกจากนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ ควรมี

การดำเนินการเพิ่มเติมในเรื่องการแต่งตั้งตัวแทนประชาคม

เป็นอนุกรรมการตรวจสอบงานจ้าง การแต่งตั ้งตัวแทน

ประชาคมร่วมเป็นคณะกรรมการตรวจสอบราคากลาง การ



จัดตั ้งศูนย์องค์กรอิสระระดับหมู ่บ ้านหรือแต่งตั ้งคณะ

กรรมการตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้อง

ถิ่น ในแต่ละหมู่บ้าน การจัดตั้งระบบควบคุมภายในองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น และการเปิดโอกาสให้องค์กรภายนอก

หรือสถาบันการศึกษาประเมินผลการปฏิบัติงาน

หมวดว่าด้วยการบริหารกิจการองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น มีตัวชี้วัดด้านการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส ดังต่อ

ไปนี้

(๑) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดให้มีการอบรมให้ความ

รู้แก่ผู้เป็นคณะกรรมการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง (การ

มีส่วนร่วม)

(๒) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น มีการเปิดช่องทางให้

ประชาชนแจ้งข่าวการทุจริต (ความโปร่งใส, การมีส่วน

ร่วม)

(๓) คณะผู้บริหารท้องถิ่นมีการแสดงปฏิทินการทำงานให้

ประชาชนทราบ (ความโปร่งใส)

(๔) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการประกาศเจตนารมณ์

ไม่คอร์รัปชั่น (ความโปร่งใส)

(๕) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น จ ัดให้ม ีข ้อบัญญัต ิ

คุณธรรม จริยธรรมสำหรับผู้บริหารท้องถิ่น ข้าราชการ

ท้องถิ่นและลูกจ้าง/พนักงานท้องถิ่น (ความโปร่งใส)

(๖) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดให้มีการประกวดหมู่

บ้านธรรมาภิบาล (ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม)

(๗) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น จัดให้มีแหล่งเรียนรู ้

สำหรับประชาชน (การมีส่วนร่วม)

ผลจากการประเมินตนเองในหมวดว่าด้วยการบริหาร

กิจการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่า ตัวชี้วัดที่องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบส่วนใหญ่ยังดำเนินการได้น้อย

และควรนำไปปรับปรุงหรือพัฒนาดำเนินการให้ดีขึ้น ได้แก่

การจัดให้มีการอบรมให้ความรู้แก่ผู้เป็นคณะกรรมการดำเนิน

การจัดซื้อจัดจ้าง นอกจากนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ต้นแบบ ควรมีการดำเนินการเพิ่มเติมในเรื่องการประกาศ

เจตนารมณ์ไม ่คอร ์ร ัปช ั ่น การม ีข ้อบ ัญญัต ิคุณธรรม

จริยธรรมสำหรับผู ้บริหารท้องถิ ่น ข้าราชการท้องถิ ่นและ

ลูกจ้าง/พนักงานท้องถิ ่น การแสดงปฏิทินการทำงานของ

คณะผู ้บร ิหารท้องถิ ่นให้ประชาชนทราบ และมีการจัด

กิจกรรมให้มีการประกวดหมู่บ้านธรรมาภิบาล

ปัจจัยที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบประสบผลสำเร็จในด้านการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส

ผลจากการสังเคราะห์และถอดบทเรียนรู้จากกระบวนการ

ศึกษาวิจัยในโครงการเสริมสร้างธรรมาภิบาลและความ

โปร่งใสในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้พบปัจจัยที่ทำให้

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบประสบผลสำเร็จด้านการ

มีส่วนร่วมและความโปร่งใส ดังนี้

๑. ปัจจัยการเปิดพื้นที่เวทีลานความคิดของประชาชน

เป็นลักษณะเวทีการพบปะ ปรึกษาหารือและการแลกเปลี่ยน

ความคิดอย่างไม่เป็นทางการของประชาชนกลุ่มต่างๆ ในท้อง

ถิ่นทุกเพศทุกวัยอย่างเป็นอิสระและส่งเสริมกระบวนการมี

ส่วนร่วมของประชาชน ตัวอย่างที่เด่นชัด เช่น องค์การบริหาร

ส่วนตำบลดอนแก้ว มีเวทีลานความคิดของประชาชน เรียก

ว่า “ข่วงกำกึ๊ด” เทศบาลตำบลเกาะคาเรียกว่า “ฮอมผญ๋า”

นอกจากนี้ การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ ทั้ง

องค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา เทศบาลเมืองเมืองแกน

พัฒนา ต่างก็เปิดพื้นที่ให้ประชาชน กลุ่มในชุมชนใด้มีการ

ประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นอย่างสม่ำเสมอในลักษณะการ

ประชุมประชาคมหมู ่บ ้าน ตลอดจนการเอ ื ้ออำนวยให ้

ประชาชนร่วมฟังการประชุมสภาท้องถิ ่น ถือว่าก่อให้เกิด

กระบวนการเรียนรู้และส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ

บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีความโปร่งใส



๒. ปัจจัยการมีอาสาสมัครพลเมือง โดยที่เห็นว่าในพื้นที่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ ได้มีบุคคลที่มีใจอาสา

สมัครและจิตอาสา มีความเสียสละ และมีจิตสำนึกสาธารณะ

เช่น อาสาสมัครกู้ภัย (องค์การบริหารส่วนตำบลท่าผา) อาสา

สมัครคนพิการและผู้ด้อยโอกาส (องค์การบริหารส่วนตำบล

ดอนแก้ว) อาสาสมัครพิทักษ์อาหาร และอาสาสมัครนักสืบ

สายน้ำ รวมทั้งอาสาสมัครพิทักษ์สิ่งแวดล้อม (เทศบาลตำบล

เกาะคา) ซึ่งอาสาสมัครเหล่านี้ ส่งผลทำให้องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นต้นแบบ มีกิจกรรมการมีส่วนร่วมในการบริหาร

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีกลุ่มอาสาสมัครต่างๆ มีส่วน

ร่วมอย่างแข็งขัน

๓. ปัจจัยการส่งเสริมเครือข่ายความร่วมมือระหว่าง

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น หรือองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นกับหน่วยงานต่างๆ เป็นรูปแบบเครือข่ายความร่วม

มือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานร่วมทำ

กิจกรรมซึ่งทำให้เกิดความคุ้มค่า ความโปร่งใส และการมี

ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ ดังเช่น ความร่วมมือใน

การจัดการขยะ ความร่วมมือในการจัดการคลินิกชุมชน

ความร่วมมือด้านอาชีพและผลิตภัณฑ์ชุมชนขององค์การ

บริหารส่วนจังหวัดลำปาง รวมทั ้งการใช้คลินิกเซ็นเตอร์

(Clinic Center) เป็นศูนย์กลางความร่วมมือระหว่างส่วน

ราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

๔. ปัจจัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างหลากหลาย ถือ

เป็นปัจจัยที่ดำเนินการนับเป็นก้าวแรกของการมีส่วนร่วม

โดยการเปิดเผยและเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารผ่านทางสื่อต่างๆ

หลากหลายชนิด เช่น เอกสารแผ่นพับ วารสาร หนังสือพิมพ์

ป้ายหรือบอร์ดประชาสัมพันธ์ เสียงตามสาย หอกระจายข่าว

วิทยุกระจายเสียง ศูนย์เรียนรู้ชุมชนและเว็บไซต์ นอกจากนั้น

ยังเปิดโอกาสให้กลุ ่มประชาชน บุคลากรของส่วนราชการ

ต่างๆ ในพื้นที่ รวมทั้งพระภิกษุและนักเรียนให้เข้ามาร่วมรับ

ฟังการประชุมสภาท้องถิ่นได้อย่างสม่ำเสมอ และที่สำคัญใน

ระดับจังหวัดและระดับชาติ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น

ต้นแบบได้ถูกเชิญให้จัดนิทรรศการขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น เพื่อเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารและการดำเนินกิจกรรม

โครงการต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นต้นแบบ

อยู่เสมอ

๕. ปัจจ ัยคุณลักษณะผู ้นำในองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นต้นแบบ โดยพบว่า ผู้บริหารท้องถิ่นมีท่าทีเป็นมิตร

กับประชาชนและเปิดใจกว้างให้ประชาชนสามารถเข้าหาได้

ง่าย รับฟัง และพบได้ง่าย ที่สำคัญการร่วมคลุกคลีกับกลุ่ม

องค์กรประชาชนอย่างสม่ำเสมอ ซึ่งถือว่าเป็นเสน่ห์ที่เกื้อกูล

ให้ประชาชนมีจิตใจที่อยากจะมีส่วนร่วมในการดำเนินงานของ


๖. ปัจจัยการร่วมกันทำงานเป็นทีมระหว่างฝ่ายการเมือง

กับฝ่ายประจำ โดยพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น

ต้นแบบมีการทำงานเป็นทีม และมุ่งเป้าหมายของงานก็คือ

ประชาชนได้รับประโยชน์ ดังนั ้นผู ้นำทีมที ่เป็นผู ้บริหาร

ท้องถิ่น มีลักษณะเป็นมิตร เป็นเพื่อนกับข้าราชการท้องถิ่นใน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบ และในทำนองเดียวกัน

ข้าราชการท้องถิ่นก็มีท่าทีเป็นมิตร เป็นเพื่อน หรือมีความเป็น

กันเองกับประชาชน ทำให้กระบวนการมีส่วนร่วมในการ

ทำงานในกิจกรรมต่างๆ ประสบผลสำเร็จ

๗. ปัจจัยการส่งเสริมและยอมรับภูมิปัญญาท้องถิ่น ทั้งนี้

เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้นแบบทั้ง ๕ แห่งให้ความ

สำคัญกับภูมิปัญญาท้องถิ่น ซึ่งถือเสมือนหนึ่งเป็นปราชญ์

ชาวบ้าน ที่ถือเสมือนหนึ่งคลังสมองของท้องถิ่นที่มีทั ้งครู

อาจารย์ นักพัฒนา NGOs พระภิกษุสงฆ์ เปิดช่องทางโอกาส

ให้บุคคลเหล่านี้ให้เป็นผู้สนับสนุน เป็นผู้ให้ข้อมูลและเกื้อกูล

กิจกรรมต่างในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นต้นแบบให้มี

ความโดดเด่น

๘. ปัจจัยการมีวัฒนธรรมท้องถิ่นและความเป็นชุมชน

ดั้งเดิม โดยเห็นว่า วิถีชีวิตและความเป็นอยู ่ วัฒนธรรม

ประเพณีของประชาชนใน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น

ต้นแบบ ยังรักษาและธำรงไว้ซึ่งความเป็นชุมชนดั้งเดิม แม้

สภาพเศรษฐกิจและสังคมมีการเปลี่ยนแปลงไปก็ตาม ความ



สัมพันธ์ของคนในท้องถิ ่นก็ยังให้ความร่วมมือช่วยเหลือ

เกื้อกูลซึ่งกันและกัน โดยเฉพาะการให้ความร่วมมือ และการ

มีส่วนร่วมในกิจกรรมต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ต้นแบบ ก็ยังได้รับความร่วมมืออย่างดียิ่ง

บรรณานุกรม

ภาษาไทย

โกวิทย์ พวงงามและคณะ. ๒๕๕๐. แนวทางการพัฒนาและเสริมสร้างกลไกการป้องกันการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มิสเตอร์ก็อบปี้.

. ๒๕๕๐. การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนด้านการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ.

กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มิสเตอร์ก็อบปี้.

. ๒๕๔๙. รายงานการศึกษา หลักเกณฑ์และมาตรฐานตัวชี้วัดองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นด้านสตรีและ

ครอบครัว. กรุงเทพฯ : Mister Copy.

โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ. ๒๕๕๐. ประเทศไทย การประเมินสถานการณ์ทั่วไป. กรุงเทพฯ คีน พับลิชชิ่ง.

เจมส์ แอล เครตัน. ๒๕๔๓. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจของชุมชน แปลโดย วันชัย วัฒนศัพท์.

กรุงเทพฯ : ศูนย์สันติวิธีเพื่อพัฒนาประชาธิปไตย.

ถวิลวดี บุรีกุล. ๒๕๔๘. การมีส่วนร่วม : แนวคิด ทฤษฎีและกระบวนการ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า.

. (บก.). ๒๕๕๐. ทศธรรม : ตัวชี้วัดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้าฯ.

. ๒๕๕๑. “การยกระดับการให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน” ใน เอกสารประกอบการ

สัมมนา เวทีท้องถิ่นไทยประจำปี ๒๕๕๑ วันที่ ๑-๒ สิงหาคม ๒๕๕๑ ณ ศูนย์การแสดงสินค้าและนิทรรศการ

นานาชาติ บางนา กทม.

นวลน้อย ตรีรัตน์. และคนอื่นๆ. ๒๕๔๖. การมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจการดำเนินงานขององค์การบริหารส่วน

ตำบล : รายงานการวิจัย. ม.ป.ท. : ม.ป.พ.

. ๒๕๔๕. การตรวจสอบคอร์รัปชั่นโดยภาคประชาชน. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า.

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. ๒๕๔๒. การสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทย. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๔๒.

ปธาน สุวรรณมงคล. ๒๕๔๓. “สรุปผลการทดลองตามโครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยการกระจายอำนาจส่วน

ท้องถิ่น : ข้อเสนอเพื่อการขยายผล. ” วันที่ ๑๘-๑๙ กันยายน ๒๕๔๓ ณ โรงแรมจุลดิศ เขาใหญ่รีสอร์ท.

ราชบัณฑิตยสถาน. ๒๕๓๘. พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๒๕. กรุงเทพฯ : ราชบัณฑิตยสถาน.

วิทยากร เชียงกุล. ๒๕๔๙. แนวทางปราบคอร์รัปชั่นอย่างได้ผล : เปรียบเทียบไทยกับประเทศอื่น. กรุงเทพมหานคร :

สำนักพิมพ์สายธาร.

วุฒิสาร ตันไชย. ๒๕๕๑. “การปกครองส่วนท้องถิ่น การเมืองภาคพลเมือง : ห้องเรียนการมีส่วนร่วมทางการเมืองของสังคม

ไทย” ใน วุฒิสาร ตันไชย (บก.). พิศรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, หน้า ๒๐๑-๒๓๑.



สังศิต พิริยะรังสรรค์. ๒๕๔๙. ทฤษฎีการคอร์รัปชั่น. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์ร่วมด้วยช่วยกัน.

สถาบันพระปกเกล้า. ๒๕๔๙. ทศธรรม : ตัวชี้วัดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี. กรุงเทพฯ : บริษัทศูนย์การพิมพ์แก่น

จันทร์ จำกัด.

ภาษาอังกฤษ

Hanski, Raija and Suksi, Markku (eds.). An Introduction to the International Protection of Human Rights:

A textbook. 2nd ed.

Manser, H. Martin. 1991. Oxford Learner’s Pocket Dictionary. China : Oxford University Press.

Rigg, Jonathan. 2008. “An Early Foray into Participation in Thailand.” Paper presented at 10th

International Conference on Thai Studies. Thammasat University. Bangkok. 9-11 January 2008.

UNDP Thailand. 2007. Human Development Report 2007. Bangkok : Keen Publishing.

ฐานข้อมูลอิเล็คทรอนิกส์

คณะกรรมาธ ิการเศรษฐก ิจและส ังคมแห่งเอเช ียแปซ ิฟ ิก (ESCAP) http://www.unescap.org/pdd/prs/

ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp วันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๑

โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) http://mirror.undp.org/magnet/policy/chapter1.htm วันที่ ๙ กันยายน

๒๕๕๑

ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (ADB) http://www.adb.org/Documents/Policies/Governance/default.asp?p=

policies วันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๑

ธนาคารโลก (World Bank) http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/

EXTPRESIDENT2007/EXTPASTPRESIDENTS/EXTOFFICEPRESIDENT/0,,contentMDK:

20883752~menuPK:64343258~pagePK:51174171~piPK:64258873~theSitePK:1014541,00.html วันที่ 9

กันยายน 2551

“ยุทธศาสตร์การเสริมสร้างธรรมาภิบาล”. <www.nesdb.go.th.>. ๑๖ มิถุนายน ๒๕๕๑.

อานันท์ ปันยารชุน. ปาฐกถา งานสัมมนาประจำปี ๒๕๔๙ ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทยเรื่อง สู่หนึ่ง

ทศวรรษหลังวิกฤติเศรษฐกิจ:ได้เรียนรู้และปรับปรุงอะไรบ้าง. ใน http://www.bangkokbiznews.com/2006/

special/tdri/tdri๐10.pdf วันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๑

International Association for Public Participation http://www.iap2.org.au/sitebuilder/resources/knowledge/

asset/files/36/iap2spectrum.pdf วันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๑



บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย*

ฑิตติมา วิชัยรัตน์**

การวิจัยเรื่อง “บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัท-

ภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย” มาจากความเชื่อของผู้วิจัย

ว่า ภาครัฐสามารถใช้กลไกในการบริหารจัดการของภาคเอกชนมา

ปรับใช้ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินงานของภาครัฐได้

บรรษ ัทภ ิบาลหร ือการกำก ับดูแลก ิจการท ี ่ด ีของบร ิษ ัทจดทะเบ ียนใน

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย มีความสำคัญต่อบริษัทจดทะเบียน โดย

แสดงให้เห็นถึงการมีระบบบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้

ซึ่งช่วยสร้างความเชื่อมั่นและความมั่นใจต่อผู้ถือหุ้น ผู้ลงทุน ผู้มีส่วนได้เสีย

และผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย จึงกล่าวได้ว่า การกำกับดูแลกิจการที่ดีเป็นเครื่องมือ

เพื่อเพิ่มมูลค่าและส่งเสริมการเติบโตอย่างยั่งยืนของบริษัท ตลาดหลักทรัพย์ได้

ดำเนินการอย่างต่อเนื่องในการส่งเสริมให้บริษัทจดทะเบียนมีระบบการกำกับ

ดูแลกิจการที ่ด ี โดยมุ ่งหวังให้คณะกรรมการและฝ่ายจัดการของบริษัท

จดทะเบียนทุกบริษัทพัฒนาระดับการกำกับดูแลกิจการให้สามารถเทียบเคียงได้

กับมาตรฐานสากล เพื่อประโยชน์ต่อบริษัทและเพื่อประโยชน์โดยรวมต่อความ

สามารถในการแข่งขัน และการเติบโตของตลาดทุนไทย ตลอดจนสนับสนุนการ

เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนของประเทศ

หลักการกำกับดูแลกิจการที่ดีสำหรับบริษัทจดทะเบียน พ.ศ. ๒๕๔๙ ของ

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เป็นการนำข้อพึงปฏิบัติจากหลักการกำกับ

* สรุปจากผลการวิจัยเรื่อง บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล

ในองค์การของรัฐในประเทศไทย

** นักศึกษาหลักสูตรปริญญาปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขารัฐประศาสนศาสตร์ คณะ

รัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง

บทนำ


บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย

ดูแลกิจการที่ดี ๑๕ ข้อที่ตลาดหลักทรัพย์ได้ประกาศใช้เมื่อ

เดือนมีนาคม ๒๕๔๕ และนำมาปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมให้

เท ียบเค ียงก ับหล ักการกำก ับดูแลก ิจการของ The

Organization for Economic Co-operation and

Development (OECD Principles of Corporate

Governance ปี ๒๐๐๔) ซึ่งเป็นต้นแบบของกฎหมายและ

หล ั ก ปฏ ิ บ ั ต ิ ข อ ง ก า ร ก ำ ก ั บ ดู แ ล ข อ ง ร ั ฐ บ า ล แ ล ะ

ตลาดหลักทรัพย์ทั่วโลก รวมกับข้อเสนอแนะของธนาคารโลก

จากการเข ้าร ่วมโครงการ Corporate Governance–

Reports on the Observance of Standards and Codes

(CG-ROSC) ของตลาดหล ักทร ัพย ์แห ่งประเทศไทย

ประกอบด้วย หลักการและแนวปฏิบัติที่ดีเกี่ยวกับการกำกับ

ดูแลกิจการ ซึ่งเนื้อหาแบ่งเป็น ๕ หมวด ได้แก่ (๑) สิทธิของ

ผู้ถือหุ้น (๒) การปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นอย่างเท่าเทียมกัน (๓)

บทบาทของผู้มีส่วนได้เสีย (๔) การเปิดเผยข้อมูลและความ

โปร่งใส (๕) ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ ซึ่งในหมวด

ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ ตามหลักการกำกับดูแล

กิจการที่ดีของบริษัทจดทะเบียนนี้เองที่ทำให้ผู ้วิจัยเชื ่อว่า

สามารถนำมาปรับใช้ให้เป็นประโยชน์กับองค์การของรัฐที่มี

รูปแบบการบริหารโดยคณะกรรมการ ซึ่งรัฐมีวัตถุประสงค์ให้

มีการบริหารที่คล่องตัว สามารถกำหนดกระบวนการบริหาร

งานภายในให้สอดคล้องกับประเภทภารกิจ เพื่อให้เกิดการ

ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพมากกว่ารูปแบบองค์การที่เป็น

หน่วยราชการ ซึ่งได้แก่

(๑) ร ัฐวิสาหกิจ ซึ ่งเป็นองค์การที ่ร ับผิดชอบบริการ

สาธารณะทางอุตสาหกรรม และพาณิชยกรรม ซึ่งผลิตและ

จำหน่ายสินค้าหรือบริการที ่มีลักษณะเป็นการให้บริการ

สาธารณะและงานสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หรืองานของรัฐ

บางด้านที ่ม ีความสำคัญต่อความมั ่นคงและการพัฒนา

เศรษฐกิจของประเทศ หรือการดำเนินกิจกรรมมีผลกระทบ

ต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนที่รัฐยังจำเป็นต้องควบคุม และ

ดำเนินการแต่ผู้เดียว หรือเป็นงานที่ภาคเอกชนยังไม่พร้อมที่

จะลงทุนดำเนินการ หรือเป็นกิจการที่รัฐจำเป็นต้องแทรกแซง

ตลาด เพื่อให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมหรือให้บริการแก่

กลุ่มเป้าหมายเฉพาะ ทั้งนี้ เพื่อให้งานบริการสาธารณะนั้นได้

มาตรฐานทั้งในเรื่องคุณภาพ ปริมาณ ค่าใช้จ่ายและอื่นๆ ซึ่ง

ปัจจุบันมีรัฐวิสาหกิจอยู่ ๕๘ แห่ง ในจำนวนนี้เป็นรัฐวิสาหกิจ

ที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ๕ แห่ง ได้แก่ บริษัท ปตท.

จำกัด (มหาชน) บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)

บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท อสมท. จำกัด

(มหาชน) และธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน)

(๒) องค์การมหาชน เป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบบริการ

สาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม เช่น การศึกษา การวิจัย

การฝึกอบรม การทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม การพัฒนาและ

ส่งเสริมการกีฬา การพัฒนาและถ่ายทอดวิทยาศาสตร์และ

เทคโนโลยี การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ

การบร ิการทางสาธารณสุขและการแพทย ์ การส ังคม

สงเคราะห์ นันทนาการ สวนสัตว์ การอำนวยการบริการแก่

ประชาชน หรือการดำเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่นใด

ซึ่งไม่เหมาะที่จะใช้วิธีการของราชการในการบริหาร ปัจจุบันมี

องค์การมหาชนอยู่ ๒๕ แห่ง

(๓) กองทุนที่เป็นนิติบุคคล เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นโดย

พระราชบัญญัติ เนื่องจากต้องการอำนาจรัฐในการบังคับฝ่าย

เดียวต่อภาคเอกชนหรือประชาชน ในการสมทบเงินเข้า

กองทุน ทั้งนี้ วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งกองทุนก็เพื่อเป็น

เครื่องมือทางเศรษฐกิจของรัฐในการดำเนินบริการสาธารณะ

แก่ประชาชน หรือกลุ่มเป้าหมายเฉพาะ หรือเพื่อการแก้ไข

ปัญหาทางเศรษฐกิจเฉพาะด้าน การดำเนินงานกองทุนจะได้

รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลและเงินสมทบจากกลุ่มเป้าหมาย

นั้นๆ ปัจจุบันมีกองทุนที่เป็นนิติบุคคลอยู่ ๑๐ แห่ง ได้แก่

กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา กองทุนหมู่บ้านและชุมชน

เปิดแห่งชาติ กองทุนฟื ้นฟูและพัฒนาเกษตรกร กองทุน

สนับสนุนการวิจัย กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ

กองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย กองทุนสงเคราะห์ กองทุน

ประกันวินาศภัย กองทุนประกันชีวิต และกองทุนบำเหน็จ

บำนาญข้าราชการ



ทั ้งร ัฐว ิสาหกิจ องค์การมหาชน และกองทุนที ่ เป ็น

นิติบุคคล เป็นนิติบุคคลที่รัฐจัดตั้งขึ้น และรัฐมีอำนาจบริหาร

ผ่านการแต่งตั้งคณะกรรมการ ผู้บริหารระดับสูงและการให้

นโยบาย โดยวิธีดำเนินการใช้สัญญา การกำกับดูแลองค์การ

ทั ้งสามยังเป็นภาครัฐ คือ กระทรวงการคลังกำกับดูแล

รัฐวิสาหกิจ และกองทุนที ่เป็นนิติบุคคล สำนักงานคณะ

กรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) กำกับดูแลองค์การ

มหาชน ส่วนนโยบายนั้นทั้ง ๓ หน่วยงานต้องรับนโยบายจาก

รัฐบาลและกระทรวงเจ้าสังกัด

ดังนั้น จะเห็นว่าความรับผิดชอบของคณะกรรมการใน

องค์การของรัฐหรือเอกชนจะไม่แตกต่างกัน ภาครัฐและ

เอกชนจะแตกต่างกันที่วัตถุประสงค์เท่านั้นว่า จะแสวงหา

กำไรหรือประโยชน์สาธารณะ ทั้งสองภาคจึงสามารถมีระบบ

บริหารที ่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้ เพื ่อสร้าง

ความเชื่อมั่นให้เจ้าของและผู้มีส่วนได้เสีย และส่งเสริมการ

เติบโตอย่างยั่งยืนให้องค์การได้เช่นเดียวกัน

ปัญหาของบรรษัทภิบาล ที่เกิดขึ้นทั่วโลก

ความล้มเหลวของบรรษัทภิบาลเกิดขึ้นทั่วโลก เป็นเหตุให้

บริษัทและองค์การใหญ่ ๆ ล้มละลายเป็นจำนวนมากในช่วง

สองทศวรรษที่ผ่านมา เช่น การล้มละลายของบริษัทชั้นนำใน

ประเทศต่าง ๆ เช่น บริษัท Polly Peck International ในปี

ค.ศ. ๑๙๙๐ Bank of Internat ional Credit and

Commerce ใน ค.ศ. ๑๙๙๑ ของประเทศสหราชอาณาจักร

บริษัท Enron ใน ค.ศ. ๒๐๐๑ บริษัท WorldCom ใน ค.ศ.

๒๐๐๒ ของประเทศสหรัฐอเมริกา Health International

Holdings (HIH) ใน ค.ศ. ๒๐๐๑ One Tel ใน ค.ศ.

๒๐๐๑ ของประเทศออสเตรเลีย มูลนิธิไตแห่งชาติสิงคโปร์

ของประเทศสิงคโปร์ และการเกิดวิกฤตการเงินในภูมิภาค

เอเซีย ใน ค.ศ. ๑๙๙๗ จึงทำให้องค์การระหว่างประเทศและ

ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกให้ความสนใจในเรื่องบรรษัทภิบาล

โดยมีการออกกฎหมายและหลักเกณฑ์ของบรรษัทภิบาลที่ดี

เพื่อบังคับใช้หรือเป็นแนวปฏิบัติโดยเฉพาะกับบริษัทที่จด

ทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ของประเทศต่าง ๆ เช่น The

Cadbury Report, Higgs Report และ Combined Code

ของประเทศสหราชอาณาจักร Sarbanes-Oxley Act และ

Principles of Corporate Governance, Business

Round Table ของประเทศสหรัฐอเมริกา และ Principles

of Goods Corporate Governance and Best Practice

Recommendations ของประเทศออสเตรเลีย เป็นต้น

แม ้ว ่าประเทศต่างๆ จะม ีการออกกฎหมาย และม ี

หลักเกณฑ์ของบรรษัทภิบาลที่ดีเพื่อเป็นแนวปฏิบัติก็ตาม จะ

เห็นว่า หากขาดการบังคับใช้ที่เคร่งครัดก็จะเกิดปัญหาการ

ล้มละลายของบริษัทต่างๆ ซึ่งสามารถส่งผลกระทบให้เกิด

วิกฤตการเงินได้ทั่วโลก โดยเฉพาะการล้มละลายของบริษัทที่

ใหญ่ที่สุดในประเทศสหรัฐอเมริกา คือ Lehman Brothers

Holdings Inc. ซึ ่งขอยื ่นล้มละลายต่อศาลเมื ่อวันที ่ ๑๕

กันยายน ค.ศ. ๒๐๐๘ เนื่องจากภาวะหนี้สินล้นพ้นตัวจาก

วิกฤตสินเชื ่อซับไพรม์ในประเทศสหรัฐอเมริกา ส่งผลให้

Lehman Brothers วาณิชธนกิจขนาดใหญ่อันดับ ๔ อายุ

เก่าแก่ ๑๕๘ ปี ของสหรัฐอเมริกาที่มีพนักงานทั่วโลก ๒.๗

หมื่นคน กลายเป็นบริษัทสหรัฐอเมริกาที่มีขนาดทรัพย์สิน

ใหญ่ที่สุดที่ต้องล้มละลาย โดยมีมูลค่าทรัพย์สินถึง ๖.๓๙

แสนล้านเหรียญสหรัฐอเมริกา ซึ่งสามารถเปรียบเทียบกับ

บร ิษ ัทของสหร ัฐอเมร ิกาท ี ่ล ้มละลายก ่อนหน้าน ี ้ ค ือ

WorldCom มูลค่าทรัพย์ส ิน ๑.๐๓๙ แสนล้านเหรียญ

สหรัฐอเมริกา ยื่นล้มละลายเมื่อวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ค.ศ.

๒๐๐๒ Enron ยื ่นล้มละลายเมื ่อวันที ่ ๒ ธันวาคม ค.ศ.

๒๐๐๑ มูลค ่ าทร ัพย ์ส ิน ๖ .๓๓๙ หม ื ่ นล ้ าน เหร ียญ

สหรัฐอเมริกา



ปัญหาบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย

สำหรับประเทศไทยองค์การของรัฐในกำกับของฝ่าย

บริหารที่ไม่ใช่ส่วนราชการ ได้แก่ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน

หรือกองทุนที่เป็นนิติบุคคลนั้นถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือ

ของรัฐในการบริหารประเทศทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และ

การเมือง โดยมีวัตถุประสงค์ต่างๆ กัน เช่น เพื่อความมั่นคง

ของประเทศ เพ ื ่ อประโยชน ์ต ่อประชาชนในก ิจการ

สาธารณูปโภค สาธารณูปการ หรือบริการเชิงสังคม เพื ่อ

ส่งเสริมกิจการบางประเภท หรือเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะเรื่อง

ดังนั้น จึงมีรูปแบบการบริหารแตกต่างจากส่วนราชการ ซึ่งมี

ความโน้มเอียงไปทางบริษัทเอกชนเพื่อให้มีความคล่องตัวใน

การบริหาร สามารถให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างรวดเร็ว

และมีประสิทธิภาพ มีความสามารถในการแข่งขันกับธุรกิจ

เอกชนได้ และมีรูปแบบการบริหารจัดการที่มีคณะกรรมการ

เช่นเดียวกับบริษัทภาคเอกชนทำหน้าที ่กำกับดูแลในด้าน

กำหนดนโยบาย เพื่อเป็นแนวทางให้องค์การของรัฐถือปฏิบัติ

รัฐบาลให้ความสนใจกับการดำเนินงานขององค์การของ

รัฐ โดยการสร้างกลไกหรือเครื่องมือในการกำกับดูแลให้มี

ประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น เช่น กำหนดให้รัฐวิสาหกิจจัดทำแผน

วิสาหกิจเพื่อใช้เป็นเป้าหมายในการดำเนินงาน การนำระบบ

ประเมินผลการดำเนินงานมาใช้เพื่อควบคุมผลงาน ตลอดจน

การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในการให้บริการเพื่อลดค่าใช้จ่าย

ในการดำเนินงาน แต่องค์การของรัฐต่างๆ ยังคงมีปัญหาใน

การดำ เน ินง านอ ีกมากมาย เช ่ น ป ัญหาความไม ่ม ี

ประสิทธิภาพในการดำเนินงานจนทำให้เกิดผลขาดทุนจาก

การดำเนินงาน ไม่สามารถแข่งขันกับภาคเอกชนได้ ปัญหา

การถูกแทรกแซงจากนักการเมืองจนอาจนำไปสู่การทำงานที่

ไม่โปร่งใส ส่วนคณะกรรมการซึ่งเป็นกลุ่มคนที่ต้องกำหนด

กลยุทธ์และทิศทางขององค์การ แสดงภาวะผู ้นำ กำหนด

กลไกใช้ในการควบคุม รายงานการปฏิบัติงาน และกำกับ

ดูแลผลการปฏิบัติงานขององค์การแก่ผู้มีส่วนได้เสีย ก็ยังไม่

สามารถปฏิบัติงานตามหน้าที ่ความรับผิดชอบได้อย่างมี

ประสิทธิภาพ เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายในเรื่องการกำกับดูแล

องค์การของรัฐตามหลักบรรษัทภิบาล ปัจจุบันมีกฎหมายที่

เกี่ยวกับการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีของภาครัฐอยู่เพียง

๒ ฉบับ คือ มาตรา ๓/๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร

ราชการแผ่นดิน (ฉบับที ่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๕ และพระราช-

กฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมือง

ที ่ด ี พ.ศ. ๒๕๔๖ โดยมาตรา ๓/๑ แห่งพระราชบัญญัติ

ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที ่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๕

บัญญัติให้การปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการต้องใช้วิธีการ

บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คำนึงถึง

ความร ับผ ิดชอบของผู ้ปฏ ิบ ัต ิงาน การมีส ่วนร ่วมของ

ประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบและ

ประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ตามความเหมาะสมของแต่ละ

กิจการ ส่วนพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการ

บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้

บังคับทั่วไปทั้งส่วนราชการ ซึ่งหมายถึง ส่วนราชการว่าด้วย

การปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม และองค์การอื่นของรัฐที่

อยู ่ในกำกับของราชการฝ่ายบริหาร แต่ไม่รวมถึงองค์กร

ปกครองส ่วนท ้องถ ิ ่น และร ัฐว ิสาหก ิจ ซ ึ ่ งหมายถ ึง

รัฐวิสาหกิจที ่จัดตั ้งขึ ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราช-

กฤษฎีกา

กฎหมายทั้งสองฉบับเป็นหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร

กิจการบ้านเมืองที ่ดีที ่ใช้บังคับทั ่วไป ไม่ว่าจะเป็นส่วน

ราชการหรือองค์การของรัฐอื่น ถึงแม้ว่าทั้งส่วนราชการและ

องค์การของรัฐอื่นจะมีการบริหารจัดการที่แตกต่างกันตาม

โครงสร้างการกำกับดูแล ดังแสดงในแผนภาพที่ ๑



ส่วนราชการ

คณะรัฐมนตรี

กระทรวงเจ้าสังกัด

ปลัดกระทรวง

ส่วนราชการระดับกรม

องค์การของรัฐอื่น

คณะรัฐมนตรี

กระทรวงเจ้าสังกัด

คณะกรรมการ

องค์การของรัฐ

แผนภาพที่๑โครงสร้างการกำกับดูแลส่วนราชการและองค์การของรัฐอื่น

ที่มา: จากการสรุปของผู้วิจัย.

ส่วนราชการมีโครงสร้างการกำกับดูแล โดยคณะรัฐมนตรี

และรัฐมนตรีประจำกระทรวงจะเป็นผู้กำหนดนโยบาย และ

ปลัดกระทรวงจะทำหน้าที่แปลงนโยบายสู่แผนยุทธศาสตร์

และกำกับ ติดตาม ตรวจสอบประเมินผล และรายงานการ

ปฏิบัติงานของหน่วยงานระดับกรม ส่วนองค์การของรัฐอื่น

มีโครงสร้างการกำกับดูแลโดยคณะรัฐมนตรี กระทรวง

เจ้าสังกัด จะทำหน้าที่กำหนดและกำกับดูแลในระดับนโยบาย

และมีคณะกรรมการเป็นผู้กำกับดูแลในระดับปฏิบัติการ เพื่อ

ทำให ้องค ์การของร ัฐปฏ ิบ ัต ิงานอย ่างม ีประส ิทธ ิภาพ

ประสิทธิผล ตามเป้าหมายนโยบาย รัฐวิสาหกิจเป็นองค์การ

ของรัฐประเภทเดียวที่มีหลักเกณฑ์และแนวทางการกำกับ

ดูแลที่ดี ซึ ่งคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบในหลักเกณฑ์

ดังกล่าวเมื่อวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ เพื่อใช้เป็นกลไก

สำคัญที่จะผลักดันให้เกิดความโปร่งใสในกิจการรัฐวิสาหกิจ

ส ่วนองค์การของรัฐที ่ เป ็นร ัฐว ิสาหกิจที ่จดทะเบียนใน

ตลาดหลักทรัพย์จะต้องปฏิบัติตามหลักการกำกับดูแลกิจการ

ท ี ่ ด ี ส ำห ร ั บบร ิ ษ ั ท จดทะ เบ ี ยน พ .ศ . ๒๕๔๙ ขอ ง

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยด้วย แต่ในการประเมินผล

การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งแบ่งเกณฑ์วัดผลการดำเนิน

งานออกเป็น ๓ ส่วน ส่วนที่ ๑ ได้แก่ การดำเนินงานตาม

นโยบายของรัฐ ส่วนที่ ๒ เป็นผลการดำเนินงานด้านการเงิน

และไม่ใช่การเง ิน และส่วนที ่ ๓ เป็นการบริหารจัดการ

องค์การซึ่งเน้นการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ โดยมีหัวข้อบทบาท

ของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจด้วยนั้น ปรากฏว่า ส่วนที่ ๓ นี้

ใ นระหว ่ า ง พ .ศ . ๒๕๕๐-๒๕๕๒ ม ี เ กณฑ ์น ้ ำหน ั ก

ที ่เพิ ่มขึ ้นตามลำดับตั ้งแต่ร้อยละ ๒๕, ๓๐ และ ๓๕ ซึ ่ง

ผลการดำเนินงานใน พ.ศ. ๒๕๕๐ ปรากฏว่า ทุกรัฐวิสาหกิจ

มีคะแนนบริหารจัดการองค์การต่ำกว่าทุกหมวด แสดงให้เห็น

ว่า รัฐวิสาหกิจเองยังจำเป็นต้องทำความรู้จักและเคร่งครัดใน

เรื่องการกำกับดูแลกิจการที่ดี หรือบรรษัทภิบาลให้มากขึ้น

สำหรับองค์การของรัฐอื่นที่มีรูปแบบการบริหารจัดการโดยมี

คณะกรรมการ เช่น องค์การมหาชน และกองทุนที ่ เป ็น

นิติบุคคล แม้จะมี พ.ร.บ. องค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒

และกฎหมายจัดตั้งกองทุนที่เป็นนิติบุคคล แต่มีการบัญญัติ

คุณสมบัติของคณะกรรมการไว้กว้าง ๆ เท่านั้น และยังไม่มี

การกำหนดหลักการกำกับดูแลกิจการที ่ดี ซึ ่งทำให้คณะ

กรรมการซึ ่งเป็นหัวใจของการทำให้เกิดบรรษัทภิบาลที่ดี

ไม่ทราบแนวการปฏิบัติหน้าที่ที่จะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด

กับผู ้มีส่วนได้เสีย เช่นเดียวกับกรรมการของบริษัทที ่จด

ทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ และอาจทำให้องค์การของรัฐมี

โอกาสเกิดปัญหาต่าง ๆ เช่น การใช้ข้อมูลภายในเพื่อการ

แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว ความขัดแย้งทางผลประโยชน์



เพื ่อนำไปสู่การมีบรรษัทภิบาล ซึ ่งในปัจจุบันเป็นพื้นฐาน

สำคัญในการยกระดับมาตรฐานการดำเนินงานขององค์การให้

เกิดความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ ความโปร่งใสใน

การปฏิบัติงาน ตลอดจนเพิ่มความน่าเชื ่อถือและขีดความ

สามารถในการแข่งขันขององค์การ (รายงานประจำปี ๒๕๔๙,

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย) ซึ ่งมีจุดกำเนิดมาจาก

กิจกรรมของบริษัทที ่ปฏิบัติงานอยู ่ในภาคเอกชน ซึ ่งมี

เป้าหมายอยู่ที่การทำกำไรสูงสุด

สำหรับแนวความคิดในเร ื ่องบรรษัทภิบาล Robert

Monks and Nell Minow (2004) ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญเรื่อง

บรรษัทภิบาลได้ให้คำจำกัดความอย่างง่ายว่า “บรรษัทภิบาล

คือความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายต่างๆในการตัดสินใจในเรื่อง

ทิศทางและผลการปฏิบัติงานของบริษัท” ทั้งสองเสนอว่า มี

สามฝ่ายที่สำคัญที่เกี่ยวข้องกับเรื่องบรรษัทภิบาลคือ ผู้ถือหุ้น

คณะกรรมการ และผู้บริหารสูงสุดของบริษัท โดยที่ผู้ถือหุ้น

ใหญ่เป ็นผู ้แต ่งต ั ้งคณะกรรมการ คณะกรรมการเป ็น

ผู ้กำหนดทิศทางและกำกับดูแลผู ้บริหารสูงสุด เพื ่อสร้าง

มูลค่าให้กิจการ ซึ่งสามารถแสดงเป็นกรอบความคิดที่ใช้

วิเคราะห์เรื่องบรรษัทภิบาล ดังแสดงในแผนภาพที่ ๒

แผนภาพท่ี๒ความสัมพันธ์ของฝ่ายต่างๆในเร่ืองบรรษัทภิบาล


หลักการกำกับดูแลกิจการเกิดขึ ้นเป็นครั ้งแรกเพื ่อ

ตอบสนองการเร ียกร้องของที ่ประชุมคณะมนตรีระดับ

รัฐมนตรีของประเทศในกลุ่ม OECD ที่มีขึ้นใน ค.ศ. ๑๙๙๘

บรรษัทภิบาลที่ดี

หรือการกำกับดูแลที่ดี ผู้ถือหุ้น/

เจ้าของ คณะกรรมการ

ผู้บริหารสูงสุด

การฉ้อโกง ขาดการประเมินความเสี่ยง และการบริหารงาน

ไม่มีประสิทธิภาพ จากปัญหาในเรื่องดังกล่าวนำไปสู่คำถาม

ในการว ิจ ัยว ่า“คณะกรรมการซ ึ ่งเป ็นกลไกหลักของ

บรรษัทภิบาลจะช่วยแก้ปัญหาการกำกับดูแลองค์การของรัฐ

ได้หรือไม่อย่างไร” โดยมีวัตถุประสงค์ในการวิจัย คือ เพื่อ

ศึกษาวิเคราะห์สภาพปัญหาขององค์การของรัฐที่เป็นอุปสรรค

ในการมีบรรษัทภิบาลที่ดี และเสนอแนะแนวทางการปรับปรุง

บทบาทของคณะกรรมการในองค์การของรัฐในบริบทของ

ประเทศไทย

ขอบเขตการวิจัย

การศึกษาวิจัยจะเน้นบทบาทของ “คณะกรรมการ”ซึ่ง

เป็นหัวใจในการสร้างให้เกิดบรรษัทภิบาล โดยศึกษาหลักการ

กำก ับดูแลก ิจการท ี ่ ด ี ส ำหร ับบร ิษ ัทจดทะเบ ียนใน

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยในหัวข้อความรับผิดชอบ

ของคณะกรรมการ เพื่อเสนอแนะแนวทางการนำมาประยุกต์

ใช ้ก ับองค ์การของร ั ฐท ี ่ ไม ่ ใช ่บร ิษ ัทจดทะเบ ียนใน

ตลาดหลักทรัพย์และมีรูปแบบการบริหารโดยคณะกรรมการ

ได้แก่ ร ัฐว ิสาหกิจ องค์การมหาชน และกองทุนที ่ เป ็น

นิติบุคคล

กรอบการวิเคราะห์บทบาทของคณะกรรมการในองค์การของรัฐในประเทศไทย

ในการตอบคำถามการวิจัยว่า “คณะกรรมการซึ่งเป็น

กลไกหลักของบรรษัทภิบาลจะช่วยแก้ปัญหาการกำกับดูแล

องค์การของรัฐได้หรือไม่อย่างไร”นั้น ผู้วิจัยได้ใช้แนวความ

คิดที่ผสมผสานกันของแนวความคิดทฤษฎีบรรษัทภิบาล

แนวความคิดเรื่องคณะกรรมการ แนวความคิดเรื่องบรรษัท-

ภิบาล แนวความคิดเรื่องความแตกต่างของการจัดการภาครัฐ

และเอกชน แนวความคิดเรื่องปัญหาขององค์การของรัฐ และ

แนวความคิดเรื่องการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีของภาครัฐ



ที่ต้องการให้มีการกำหนดมาตรฐานและแนวทางการกำกับ

ดูแลที่ดีโดยร่วมมือกันทั้งในระดับรัฐบาลของแต่ละประเทศ

องค์การระหว่างประเทศและภาคเอกชน โดยหลักการกำกับ

ดูแลก ิจการน ี ้ ได ้ร ับการตกลงยอมร ับใน ค.ศ. ๑๙๙๙

(1999, OECD Principles of Corporate Governance)

ซึ่งได้รับการปรับปรุงแก้ไขใน ค.ศ. ๒๐๐๔ และได้กลายเป็น

มาตรฐานสำหรับการพัฒนาการกำกับดูแลกิจการทั ้งใน

ประเทศที ่เป็นสมาชิกและไม่ใช่สมาชิกของ OECD โดย

ประกอบไปด้วยหลักใหญ่ ๆ ๖ ประการคือ ประการแรก ควร

มีพื้นฐานของกรอบบรรษัทภิบาลที่ดี ประการที่สอง สิทธิของ

ผู้ถือหุ้นและหน้าที่หลักของความเป็นเจ้าของ ประการที่สาม

การปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นอย่างเท่าเทียมกัน ประการที่สี่ บทบาท

ของผู้มีส่วนได้เสียในบรรษัทภิบาล ประการที่ห้า การเปิด

เผยข้อมูลบริษัทที่ถูกต้องเหมาะสม ประการที่หก ความรับ

ผิดชอบของคณะกรรมการบริษัท

สำหรับประเทศไทย ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย

ถือว่า การมีหลักบรรษัทภิบาล หรือหลักการกำกับดูแล

กิจการที่ดี คือปัจจัยพื้นฐานสำคัญในการยกระดับมาตรฐาน

การดำเนินงานขององค์การ ให้เกิดความรับผิดชอบในการ

ปฏิบัติหน้าที่ ความโปร่งใสในการปฏิบัติงาน ตลอดจนเพิ่ม

ความน่าเชื ่อถือ และขีดความสามารถในการแข่งขันของ

องค์การ และเนื่องจากการศึกษาวิจัยครั้งนี้ มีขอบเขตของ

การวิจัยที่เน้นบทบาทของ “คณะกรรมการ” ซึ่งเป็นหัวใจใน

การสร้างให้เกิดบรรษัทภิบาลโดยศึกษาหลักการกำกับดูแล

กิจการที ่ดีของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่ง

ประเทศไทย ในหัวข้อความรับผิดชอบของคณะกรรมการเพื่อ

เสนอแนะแนวทางการนำมาประยุกต์ใช้กับองค์การของรัฐที่

ไม่ใช่บริษัทจดทะเบียนและมีรูปแบบบริหารจัดการโดยคณะ

กรรมการ ดังนั ้น สามารถสรุปกรอบแนวความคิดในการ

วิเคราะห์ เพื่อตอบคำถามการวิจัยว่า “คณะกรรมการซึ่งเป็น

กลไกหลักของบรรษัทภิบาลจะช่วยแก้ปัญหาการกำกับดูแล

องค์การของรัฐได้หรือไม่อย่างไร” ดังแสดงในแผนภาพที่ ๓

แผนภาพที่๓กรอบแนวคิดในการวิเคราะห์บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล

ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ

ความรับผิดชอบ

ในการปฏิบัติหน้าที่ ความโปร่งใส ความน่าเชื่อถือ ความสามารถ

ในการแข่งขัน


การว ิเคราะห์มุมมองของความรับผิดชอบของคณะ

กรรมการ เพื่อเสริมสร้างให้เกิดบรรษัทภิบาล หรือความรับ

ผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ ความโปร่งใส ความน่าเชื่อถือ

และความสามารถในการแข่งขันเพื ่อประยุกต์ใช้แนวคิด

บรรษัทภิบาลกับองค์การของรัฐนั้น ผู้วิจัยจะวิเคราะห์ผ่าน

บทบาทของตัวแทนภาครัฐที่มีหน้าที่กำกับดูแลองค์การของรัฐ

ในฐานะเจ้าของตัวแทนของภาครัฐและเอกชนที่ทำหน้าที่เป็น

กรรมการ ตัวแทนของภาคเอกชนที่ทำหน้าที่ประเมินผล และ

ตัวแทนของภาคเอกชนที่ทำหน้าที่ให้การฝึกอบรมในเรื ่อง

ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ ซ ึ ่งคณะกรรมการ

สามารถเสริมสร้างให้เกิดบรรษัทภิบาลได้ ต้องมีความรับ

ผิดชอบใน ๒ มิติ คือ



๑. การกำกับดูแลการปฏิบัติงานขององค์การและ CEO

ซ ึ ่ งรวมถ ึงการกำหนด กลยุทธ ์ ค ือ การกำหนด

เป้าหมายขององค์การ และพัฒนากลยุทธ์ที ่จะทำให้

บรรลุเป้าหมาย สามารถตอบสนองกับความต้องการที่

เปลี่ยนไปตามสภาพแวดล้อม ซึ่งรวมทั้งการคาดการณ์

และจัดการความเสี่ยง วัตถุประสงค์ คือ การยกระดับ

การปฏิบัติงานขององค์การ

๒. การปฏิบัต ิตามกฎหมาย บรรษัทภิบาล มาตรฐาน

อุตสาหกรรม และความรับผิดชอบต่อผู้มีส่วนได้เสียที่

เกี่ยวข้อง

วิธีดำเนินการวิจัย

การศึกษาวิจัยนี้ มีจุดประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์สภาพ

ปัญหาขององค์การของรัฐที่ทำให้เป็นอุปสรรคในการมีการ

กำกับดูแลกิจการที่ดี เพื ่อนำไปสู่ข้อเสนอในการปรับปรุง

บทบาทของคณะกรรมการในองค์การของรัฐ โดยการนำหลัก

การกำกับดูแลที่ดีของภาคเอกชนไปประยุกต์ใช้ การศึกษา

วิจัยใช้ระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ (qualitative research)

โดยการส ั มภาษณ ์ เ ช ิ ง ล ึ ก ( i ndep th in te rv i ew )

กับกลุ่มตัวอย่าง ซึ่งได้แก่ บุคคลซึ่งมีประสบการณ์ในการ

ดำรงหรือเคยดำรงตำแหน่ง ประธานกรรมการหรือกรรมการ

ในองค์การของร ัฐและเอกชน รวมถึงบุคคลที ่ม ีหน้าท ี ่

เกี่ยวข้องกับการยกระดับคณะกรรมการในองค์การของรัฐ

เช่น หน่วยกำกับดูแล หน่วยงานประเมินผลการดำเนินงาน

องค์การของรัฐ และหน่วยงานให้การฝึกอบรมในเรื่องความ

รับผิดชอบของคณะกรรมการ จำนวน ๒๒ ท่าน

ข้อค้นพบ

จากการศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูล ผู้วิจัยสามารถสรุปข้อ

ค้นพบเพื่อตอบวัตถุประสงค์ของการวิจัยได้ดังนี้

การศึกษาวิเคราะห์สภาพปัญหาขององค์การของรัฐที่เป็นอุปสรรคของการมีบรรษัทภิบาลที่ดี

จากการศึกษาวิเคราะห์สภาพปัญหาขององค์การของรัฐ

พบว่า องค์การของรัฐมีปัญหาหลัก ๔ ประการที่เป็นอุปสรรค

ต่อการมีบรรษัทภิบาลที่ดี คือ (๑) ความไม่ชัดเจนของความ

เป็นเจ้าขององค์การของรัฐ (๒) การที ่องค์การของรัฐถูก

แทรกแซงจากนักการเมืองหรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัดในการแต่ง

ตั้งคณะกรรมการ ทำให้คณะกรรมการขาดความเป็นอิสระใน

การตัดสินใจ (๓) ความไม่เป็นมืออาชีพของคณะกรรมการ

(๔) ความโปร่งใส และการเปิดเผยข้อมูลขององค์การของรัฐ

ยังอยู่ในระดับต่ำ โดยมีรายละเอียดดังนี้

ปัญหาความไม่ชัดเจนของความเป็นเจ้าขององค์การ

ของรัฐ

บริษัทจดทะเบียนจะมีผู้ถือหุ้นเป็นเจ้าของบริษัท และจะ

เป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการทำให้เกิดบรรษัทภิบาลที่ดี คือ

จะเป็นผู้คัดเลือกบุคคลที่ดีที่สุดเข้าเป็นกรรมการของบริษัท

เพื่อรักษาผลประโยชน์สูงสุดให้กับผู้ถือหุ้น จะเป็นผู้กำหนด

เป้าหมายที ่ช ัดเจน ซึ ่งในภาคเอกชนเป็นที ่ยอมรับกันว่า

“คุณค่าของผู้ถือหุ้น” หรือ“กำไร” เป็นเป้าหมายของบริษัท

นอกจากนี้ยังเป็นผู้ควบคุมการดำเนินงานของบริษัทเพื่อให้

เป็นไปตามเป้าหมายโดยผ่านคณะกรรมการบริษัท เป็น

ผู้เปลี่ยนแปลงคณะกรรมการในกรณีจำเป็น และเป็นผู้จัดหา

ทุนเพื่อใช้สำหรับแผนการขยายกิจการด้วย ตรงกันข้ามกับ

องค์การของรัฐ คำว่า“เจ้าของ” นอกจากเป็นนามธรรมแล้ว

คณะกรรมการหรือผู้บริหารสูงสุดแทบจะไม่มีโอกาสที่จะต้อง

รายงานผลและแผนการดำเนินงานอย่างเป็นทางการต่อ

เจ้าของ เหมือนกับการประชุมผู้ถือหุ้นของบริษัทจดทะเบียน

เป็นประจำทุกปี จึงมีผล (๑) ทำให้เป็นอุปสรรคต่อการมี

บรรษัทภิบาลที ่ดีหลายประการ เช่น คณะกรรมการและ

ผู้บริหารสูงสุดมีความรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติหน้าที่ที่ไม่

เคร่งครัดเท่ากับบริษัทจดทะเบียน และในกรณีที่นักการเมือง

แทรกแซงการแต่งตั้งคณะกรรมการด้วยแล้ว กรรมการมักจะ



มีความรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติหน้าที่ต่อนักการเมืองมาก

กว่าองค์การหรือประเทศชาติ (๒) ทำให้องค์การของรัฐมี

เป ้าหมายหลายเป้าหมาย บางครั ้งเป ้าหมายอาจขัดกัน

เนื ่องจากองค์การของรัฐมีหน่วยงานหลายหน่วยงานที ่

เก ี ่ยวข ้องในการกำหนดนโยบายและกำกับดูแล ได้แก่

กระทรวงการคลังในฐานะเจ้าของที่รับผิดชอบในการสร้าง

มูลค่าให้กับรัฐวิสาหกิจ กระทรวงเจ้าสังกัด และหน่วยงานที่

เก ี ่ยวข ้อง ซ ึ ่งดูแลนโยบายในแต่ละอุตสาหกรรม และ

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่ง

ชาติ (สศช.) ซึ ่งรับผิดชอบการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และ

แผนการลงทุนของรัฐวิสาหกิจ จึงสร้างความหนักใจให้กับ

องค์การของรัฐในการกำหนดลำดับความสำคัญของเป้าหมาย

ของแต่ละองค์การ และอาจทำให้ผู ้บริหารสูงสุดสามารถ

ปฏิบัติงานโดยคิดถึงประโยชน์ส่วนตนมากกว่าประโยชน์ของ

องค์การ รัฐบาลเองอาจจะเข้ามายุ่งเกี่ยวกับองค์การเพื่อหวัง

ผลทางการเมือง โดยอาศัยการกำหนดนโยบายด้วย (๓) หาก

ความไม่ชัดเจนของความเป็นเจ้าของเกิดพร้อมกับความไม่มี

ประสิทธิภาพในการทำหน้าที่กำกับดูแลของเจ้าของด้วยแล้ว

อาจมีผลทำให้องค์การของรัฐมีการรายงานที่ไม่ตรงกับความ

จริง หรือไม่รายงานผลการดำเนินงานต่อกระทรวงการคลัง

หรือกระทรวงเจ้าสังกัด ซึ่งจะส่งผลให้ปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้น

ในองค์การไม่ได้รับการปรับปรุงแก้ไข ดังนั้น รัฐบาลควรมี

นโยบายปรับปรุงประสิทธิภาพของสำนักงานคณะกรรมการ

นโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ซึ่งปัจจุบันทำหน้าที่เจ้าของและ

กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ กรมบัญชีกลาง มีหน้าที่กำกับดูแล

กองทุนที่เป็นนิติบุคคล และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนา

ระบบราชการ (ก.พ.ร.) ที่มีหน้าที่กำกับดูแลองค์การมหาชน

ซึ่งในปัจจุบันมีข้อจำกัดด้านบุคลากร และในระยะยาวควรมี

การจัดตั้งองค์การที่สามารถทำหน้าที่เจ้าของได้อย่างอิสระ

เช่น องค์การอิสระ หรือบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ เป็นต้น

ป ัญหาการท ี ่ องค ์การของร ัฐถ ูกแทรกแซงจาก

นักการเมือง

ปัญหาองค์การของรัฐถูกแทรกแซงจากนักการเมือง ไม่ได้

เป็นปัญหาเฉพาะประเทศไทย แม้แต่ประเทศในกลุ่ม OECD

ซึ ่งเป็นแม่บทของหลักการกำกับดูแลที ่ดีก็ต้องเผชิญกับ

ปัญหานี้ และพยายามที่จะหาทางแก้ไข แต่ก็ยังไม่มีหลักการ

กำกับดูแลที่ดีที่จะจัดการกับปัญหานี้โดยตรง ในทางปฏิบัติ

การบริหารองค์การของรัฐไม่มีทางที่จะปลอดจากการเมือง ซึ่ง

ผู้วิจัยเห็นด้วยกับนักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์หลาย

ท่านที่ให้ความเห็นในเรื่องนี้ เช่น Dwight Waldo (1948)

เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์ไม่ควรสนใจเฉพาะแต่เรื่องภายใน

องค์การ ควรสนใจในเรื่องค่านิยม ประชาธิปไตย และความ

สัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับการบริหาร Fritz Morstein

Marx (1946) ซึ่งชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ของการเมืองและการ

บริหาร และ Paul Appleby (1968) กล่าวว่า การบริหาร

แยกออกจากการเมืองได้ยาก การบริหารรัฐกิจแตกต่างกับ

การบริหารธุรกิจก็เพราะการบริหารรัฐกิจเกี่ยวพันหรือแยกไม่

ออกจากการเมืองและนโยบายสาธารณะ สำหรับความ

สัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจ กองทุนที่เป็นนิติบุคคล และ

องค์การมหาชน กับการเมืองนั้นเป็นไปตามกฎหมายจัดตั้ง ที่

กำหนดให้รัฐ มีอำนาจบริหารผ่านการแต่งตั้งคณะกรรมการ

และการแต่งตั้งคณะกรรมการนั้นกระทำโดยที่รัฐมนตรีเจ้า

สังกัดเสนอคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นผู้แต่งตั้ง

ส่วนเรื ่องนโยบายก็ให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดมีอำนาจในการ

กำหนดนโยบาย รัฐมนตรีเจ้าสังกัดจึงมีอำนาจสั่งการ การ

แทรกแซงของนักการเมืองในการแต่งตั้งคณะกรรมการของ

องค์การของรัฐนั้นจะเกิดขึ้นเป็นประจำทุกรัฐบาล เมื่อมีการ

เปลี่ยนแปลงรัฐบาลหรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัด คณะกรรมการมัก

จะถูกกดดันให้ลาออก ซึ่งถ้าไม่ลาออกก็จะถูกปลดออก กรณี

นี้ผู้ให้สัมภาษณ์จากหน่วยงานปฏิบัติภาครัฐได้ให้ข้อมูลว่า

ประธานกรรมการ บางรัฐวิสาหกิจอาจถูกให้เขียนใบลาออก

ตั้งแต่วันที่มีการแต่งตั้ง ในเรื่องนี้บริษัท ไทยเรทติ้ง แอนด์

อินฟอร์เมชั่น เซอร์วิส จำกัด (TRIS) ได้ให้ข้อสังเกตในการ

ประเมินผลบทบาทของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ปีบัญชี

๒๕๕๐ ไว้ว่า มีรัฐวิสาหกิจประมาณ ๑๐ แห่ง หรือร้อยละ

๒๐ ของจำนวนรัฐวิสาหกิจทั้งหมดมีการเปลี่ยนแปลงคณะ

กรรมการบ่อยครั้ง แต่ผู้วิจัยมีข้อสังเกตว่า คณะกรรมการที่



ถูกปรับเปลี่ยนนั้นมักจะไม่มีการประท้วงแต่อย่างใด ซึ่งเรื่อง

นี้ได้กลายเป็นวัฒนธรรมที่ไม่ดีขององค์การของรัฐในประเทศ

ไทยไปแล้ว และยากที่จะแก้ไข เพราะในที่สุดนักการเมืองก็

ยังมีหน้าที่ในการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายจัดตั้ง

ขององค์การของรัฐ ดังนั ้นการเปลี ่ยนแปลงกระบวนการ

สรรหาคณะกรรมการให้โปร่งใส โดยมีคณะอนุกรรมการ

สรรหาของแต่ละองค์การของรัฐทำหน้าที่คัดเลือกกรรมการที่

มีพื้นฐานของความรู้ความสามารถจึงเป็นสิ่งจำเป็น ซึ่งหากจะ

ให้มีผลในการปฏิบัติได้ต้องได้รับการสนับสนุนและการใช้

ความเป็นผู้นำของนักการเมือง สิ่งที่ท้าทายองค์การของรัฐคือ

ต้องอดทนต่อแรงกดดันของนักการเมืองที่พยายามจะใช้วิธี

เก่าๆ ในการแต่งตั ้งคณะกรรมการ แต่ในขณะเดียวกัน

กระทรวงการคลังและองค์การของรัฐก็ต้องมีส่วนช่วยให้เกิด

การเปลี่ยนแปลงในเรื่องนี้ คือ การผลักดันให้นักการเมือง

ต้องได้รับการศึกษาอบรมเกี่ยวกับบทบาทของคณะกรรมการ

และมูลค่าเพิ่มที่คณะกรรมการจะสามารถให้กับองค์การได้

ตลอดจนนักการเมืองต้องมีความเข้าใจความสำคัญของหลัก

การกำกับดูแลที่ดี และบทบาทของผู้แต่งตั ้งที ่มีส่วนสร้าง

คณะกรรมการที่มีคุณภาพ

ปัญหาความไม่เป็นมืออาชีพของคณะกรรมการ

ปัญหาความไม่เป ็นมืออาชีพของคณะกรรมการ ใน

ปัจจุบันเกิดขึ้นจากกระบวนการสรรหาที่ไม่มีประสิทธิภาพ

หรือกระบวนการสรรหาถูกแทรกแซงจากนักการเมือง ซึ่งจะ

เป็นผลทำให้องค์การของรัฐมีคณะกรรมการที ่ม ีความรู ้

ประสบการณ์ ที่ไม่สอดคล้องกับความต้องการขององค์การ

จึงไม่สามารถสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับองค์การหรือบรรษัทภิบาล

ที ่ดีได้ และจะนำไปสู ่ปัญหาขององค์การที ่จะเกิดขึ ้นเมื ่อ

องค์การไม่สามารถดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมายที่ยอมรับได้

อาจเกิดวิกฤตทางการเงิน หรือมีการกระทำผิดกฎหมายและ

ถูกฟ้องร้อง ซึ่งปัญหาทั้งหมดที่เกิดขึ้นกับองค์การอยู่ในความ

รับผิดชอบของคณะกรรมการ ซึ่งอาจเกิดจากการกระทำของ

กรรมการรายบุคคล หรือกรรมการทั้งคณะ

ปัญหาความไม่เป็นมืออาชีพของคณะกรรมการ นอกจาก

จะเกิดจากกระบวนการสรรหาที่ไม่มีประสิทธิภาพแล้ว ยังสืบ

เนื่องมาจากการจัดตั้งองค์การของรัฐในอดีตที่มีจุดเริ่มต้นมา

จากราชการ ดังนั ้นจึงมีกรรมการหรือประธานที ่เป็นโดย

ตำแหน่งราชการตามกฎหมายจัดตั ้ง หร ือการโอนย้าย

ข้าราชการ มาดำรงตำแหน่งในองค์การของรัฐ ทำให้องค์การ

ของรัฐเกิดปัญหาในการยึดระบบราชการในการบริหาร

องค์การ ทำให้ยังมีขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ล่าช้า รวมกับการ

ที่องค์การของรัฐมักจะมีการผูกขาดในการดำเนินธุรกิจ ทำให้

คณะกรรมการเองก็ไม่มีความกระตือรือร้นในการแข่งขัน

เหมือนภาคเอกชน หรือไม่มีความสามารถในการตัดสินใจได้

รวดเร็วตามสภาพธุรกิจและเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงไป

ปัญหาความโปร ่งใสและการเป ิดเผยข้อม ูลของ

องค์การภาครัฐ

ปัจจุบันองค์การของรัฐมีความโปร่งใส และมีการเปิดเผย

ข้อมูลในระดับหนึ่งเป็นประจำต่อคณะกรรมการ เช่น รายงาน

ทางการเงินที่องค์การต่างๆ จะต้องนำเสนอคณะกรรมการ

เป็นประจำทุกเดือน โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่สำนักงานคณะ

กรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) จัดให้มีการนำระบบ

บริหารจัดการเพื่อสร้างมูลค่า (EVM) มาใช้ เพื่อการมีข้อมูล

ที่โปร่งใสสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับเศรษฐกิจและสังคม

เช่นเดียวกับบริษัททั่วโลกที่ใช้ EVM ในการรายงานผู้ถือหุ้น

ว่า บริษัทสามารถสร้างมูลค่าเพิ ่มให้กับบริษัทได้หรือไม่

เพราะการมีกำไรอาจจะไม่ได้สร้างมูลค่าเพิ่มตอบแทนผู้ถือ

หุ้นก็ได้ แต่องค์การของรัฐอื่นยังไม่ได้มีการใช้ อย่างไรก็ตาม

รายงานการเงินเป็นรายงานที่แสดงถึงเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นใน

อดีต ซึ่งประชาชนทั่วไปจะได้รับทราบก็ต่อเมื่อมีการปิดงบ

การเงิน และงบการเงินผ่านการรับรองจากผู้สอบบัญชีแล้ว

และองค์การของรัฐจะเปิดเผยไว้ในรายงานประจำปี ซึ่งในทาง

ปฏิบัติรายงานประจำปีขององค์การของรัฐมักจะไม่มีคนนิยม

อ่าน และเป็นการสื่อสารทางเดียว สาธารณชนไม่มีโอกาสได้

สอบถาม หากองค์การของรัฐไม่ได้เป็นบริษัทจดทะเบียนใน

ตลาดหลักทรัพย์ ข้อมูลต่าง ๆ มักจะไม่ได้ถูกนำมาเปิดเผย



โดยสื่อมวลชน เนื่องจากองค์การของรัฐไม่ต้องมีการประชุม

ผู้ถือหุ้นเหมือนกับบริษัทจดทะเบียน ซึ่งผู้มีส่วนได้เสียจะ

สามารถร่วมตรวจสอบผลการดำเนินงานได้ ดังนั้นควรสร้าง

วัฒนธรรมที่คณะกรรมการต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลการ

ปฏิบัติหน้าที่ขององค์การ พนักงาน และคณะกรรมการเอง

โดยประธานกรรมการควรเป็นผู้ที่อยู่ในฐานะเหมาะสมที่สุด

ในการทำหน้าที่“โฆษก” ขององค์การของรัฐ แทนผู้บริหาร

สูงสุด ที่ทำหน้าที่นี้อยู่ผู้เดียวตามที่ปรากฏให้เห็นเป็นประจำ

เพราะเป็นหน้าที่โดยตรงตามหลักบรรษัทภิบาลที่ดีของบริษัท

จดทะเบียน โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์การของรัฐทุกแห่งควรมี

การจัดประชุมเช่นเดียวกับการประชุมผู้ถือหุ้น เพื่อรายงาน

ผลการดำเนินงาน และเปิดโอกาสให้สาธารณชนสอบถามได้

คณะกรรมการควรมีการรายงานความเห็นจากการทำหน้าที่

เสนอต่อกระทรวงการคลังในฐานะเจ้าของ และกระทรวง

เจ้าสังกัดในฐานะผู ้กำหนดนโยบาย ทั ้งนี ้เพื ่อให้ทั ้งสอง

กระทรวงจะได้นำความเห็นของคณะกรรมการไปปรับปรุง

แก้ไขการดำเนินงานขององค์การของรัฐ และใช้วางแผน

นโยบายต่อไป นอกจากนั้น องค์การของรัฐควรมีการเปิดเผย

ข้อมูลอีกช่องทางหนึ่งคือ จากผู้ที่พบเห็นการฝ่าฝืนหรือไม่

ปฏิบัติตามจรรยาบรรณขององค์การ เพื่อให้สามารถสอบถาม

หรือส ่งข ้อร ้องเร ียนไปยังคณะกรรมการได้ เพ ื ่อคณะ

กรรมการจะได้หาทางแก้ไขปัญหาซึ่งอาจจะเกิดขึ้น และอาจ

ทำความเสียหายให้กับองค์การได้ต่อไป

ข้อเสนอแนะแนวทางการปรับบทบาทของคณะกรรมการในองค์การของรัฐ

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

การมีหลักการกำกับดูแลที่ดีขององค์การของรัฐ องค์การ

ของรัฐควรมีหลักการกำกับดูแลที ่ดีเพื ่อเป็นกรอบในการ

ปฏิบัติงาน โดยควรกำหนดเป็นกฎหมายให้หน่วยงานไม่ว่าจะ

เป็นรัฐวิสาหกิจ กองทุนที่เป็นนิติบุคคล หรือองค์การมหาชน

ถือปฏิบัติ เนื่องจากหน่วยงานเหล่านี้มีหน้าที่บริหารจัดการ

ทรัพย์สินซึ่งเป็นของรัฐ ถือว่าเป็นของประชาชนหรือสังคม

ส่วนรวม ดังนั้นจึงไม่ควรให้มีการให้เลือกว่าจะปฏิบัติตาม

หรือรายงานเหตุผลที่ไม่ปฏิบัติเหมือนกับหลักการกำกับดูแล

กิจการที่ดีสำหรับบริษัทจดทะเบียน การมีหลักการกำกับดูแล

ที่ดีขององค์การของรัฐโดยให้มีผลบังคับใช้จะสามารถนำสู่

การจัดการที่มีหลักบรรษัทภิบาลที่ดีโดยมีความรับผิดต่อการ

ปฏิบัติหน้าที่การบริหารงานที่โปร่งใส เชื่อถือได้ และสามารถ

แข่งขันกับองค์การอื่นได้เนื่องจากมีมาตรฐานในการทำงานที่

เป็นสากล

รัฐบาลต้องมีการกำหนดองค์การที่ทำหน้าที่เป็นเจ้าของ

องค์การของรัฐและกำหนดอำนาจหน้าที่ให้ชัดเจน รัฐบาล

ต้องจัดให้มีการรายงานเพื่อแสดงให้เห็นความรับผิดชอบของ

องค์การของรัฐ โดยกำหนดนโยบายของความเป็นเจ้าของให้

ชัดเจน องค์การที่มีหน้าที ่กำกับดูแลต้องมีการติดตามให้

องค์การของรัฐปฏิบัติตามหลักการกำกับดูแลที่ดีด้วยความ

อิสระและความรับผิดชอบ หากองค์การใดที่มีปัญหาในการ

ปฏิบัติงานต้องมีการรายงานให้องค์การที่ทำหน้าที่เป็นเจ้าของ

รับทราบและหาทางแก้ไข รัฐบาลต้องไม่เข้าไปแทรกแซงกับ

การจัดการที่เป็นงานประจำ โดยต้องให้ความเป็นอิสระในการ

ปฏิบัติงานเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐ รัฐบาลต้องมีการ

กำหนดการทำหน้าที่ในการเป็นเจ้าของให้ชัดเจนว่าจะมอบ

องค์การใดให้ทำหน้าที่ดังกล่าว ในปัจจุบันกระทรวงการคลัง

โดยสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ทำหน้าที่

กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ กรมบัญชีกลางกำกับดูแลกองทุน

ที่เป็นนิติบุคคล และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ

ข้าราชการกำกับดูแลองค์การมหาชน ซึ่งอาจจะต้องประเมิน

ผลการปฏิบัติงานขององค์การที่ทำหน้าที่เจ้าของว่าสามารถ

กำก ับดูแลได ้อย ่างม ีประส ิทธ ิภาพและปลอดจากการ

แทรกแซงของนักการเมืองหรือไม่ ควรที่จะจัดตั้งหน่วยงาน

อิสระหรือบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ (holding company)

เพื่อทำหน้าที่นี้หรือไม่ เพื่อให้มีความอิสระกับองค์การที่ทำ

หน้าที่เจ้าของอย่างแท้จริง



สำหรับองค์การที ่ทำหน้าที ่เจ ้าขององค์การของรัฐใน

ประเทศต่างๆ ในปัจจุบ ันม ี ๓ แบบ ค ือ แบบกระจาย

(decentra l ized or sector model ) แบบรวมศูนย ์

(centralized model) และแบบผสม (dual model) แบบ

กระจาย คือ แบบที่องค์การของรัฐอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบ

ของกระทรวงสาขาต่างๆ แบบรวมศูนย์ คือ แบบที่ความรับ

ผิดชอบในฐานะเจ้าของอยู่ภายใต้กระทรวงเดียว ซึ่งเป็นแบบ

ที่ประเทศต่างๆ นิยม และแบบผสม หมายถึงแบบกระจาย

ร่วมรับผิดชอบกับแบบรวมศูนย์

การปฏิรูปรูปแบบขององค์การที่ทำหน้าที่เจ้าขององค์การ

ของรัฐมีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนจากแบบกระจายเป็นแบบรวม

ศูนย์ ในขณะที่ยังมีบางประเทศที่ยังใช้แบบผสมอยู่

แบบกระจาย เป็นแบบดั้งเดิม ประเทศที่ใช้ เช่น ประเทศ

ฟินแลนด์ ซึ ่งมีกระทรวง ๙ กระทรวงที ่ทำหน้าที ่เจ้าของ

องค์การของรัฐมากกว่า ๕๐ แห่ง และประเทศอังกฤษ (ณ ปี

๒๐๐๓) มี ๙ กระทรวง กรม และสำนักงานที ่ทำหน้าที ่

เจ ้ าของ ประโยชน ์ของรูปแบบนี ้ค ือ สามารถใช ้ความ

เชี่ยวชาญจากกระทรวงต่างๆ ส่วนผลเสียคือ องค์การเหล่านี้

ยากที่จะแบ่งความเป็นเจ้าของออกจากการเป็นผู้กำหนดกฎ

ระเบียบ (regulator) และยังมีความเสี ่ยงที ่จะเกิดการ

แทรกแซงของรัฐบาลในการบริหารจัดการงานประจำ

แบบรวมศูนย์ เป็นแบบที่องค์การของรัฐอยู่ภายใต้ความ

ร ับผิดชอบของกระทรวงเด ียวหร ือองค์การเด ียว เช ่น

กระทรวงการคลัง ได้แก่ ประเทศเดนมาร์ก เนเธอร์แลนด์

สเปน และไทย หรือกระทรวงอุตสาหกรรม เช่น ประเทศ

นอร์เวย์ และสวีเดน ส่วนประเทศเบลเยี่ยมจะมีกระทรวง

เฉพาะทำหน้าที ่นี ้คือ กระทรวงรัฐวิสาหกิจ (Ministry of

State-Owned Enterprise) ในบางประเทศมีการจัดตั ้ง

องค์การเฉพาะที ่ทำหน้าที ่น ี ้อย่างอิสระโดยรายงานต่อ

กระทรวงการคลัง เช่น ประเทศฝรั่งเศส ประโยชน์ของแบบ

รวมศูนย์คือ องค์การของรัฐมีความรับผิดชอบอย่างชัดเจน

ต่อรัฐบาล และเป็นการใช้ทรัพยากรที่มีจำกัดอย่างคุ้มค่า ผล

เสียคือ มีบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญน้อยกว่าแบบกระจาย

ผู ้ว ิจ ัยเห็นว่า ประเทศไทยควรมีองค์การที ่ทำหน้าที ่

เจ้าของแบบรวมศูนย์ โดยจัดตั้งองค์การอิสระเพื่อทำหน้าที่นี้

แต่มีบางประเทศที่ไม่ได้ใช้รูปแบบขององค์การที่ทำหน้าที่

เจ้าขององค์การของรัฐทั้ง ๓ รูปแบบ แต่จะใช้รูปแบบพิเศษ

เรียกว่า Holdings เป็นรูปแบบที่ความเป็นเจ้าของหรือหุ้น

ของบริษัทจดทะเบียนจะถูกโอนมาที ่ Holdings ซึ ่งเป็น

องค์การที ่เป็นของรัฐและอยู ่ภายใต้ความรับผิดชอบของ

กระทรวงใดกระทรวงหนึ่ง รูปแบบ Holdings นี้เป็นผลมา

จากการปฏ ิรูปองค ์การของร ัฐในทศวรรษท ี ่๑๙๗๐ ม ี

วัตถุประสงค์ที่จะลดการแทรกแซงของนักการเมืองในการ

จัดการขององค์การของรัฐ เช่น IRI Holding Company

ของประเทศอิตาลี ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อสนับสนุนการพัฒนาพื้นที่

ภาคใต้ และทำหน้าที่ช่วยเหลือบริษัทที่มีปัญหา ประโยชน์

ของรูปแบบ Holdings คือ สามารถใช้ที ่จะทำให้เกิดการ

Privatization และฟื้นฟูอุตสาหกรรมของรัฐ ผลเสียคือ

Holdings Company ไม่สามารถแก้ปัญหาพื้นฐานของการ

ขาดบรรษัทภิบาลที่ดีขององค์การของรัฐ เพียงแต่ย้ายปัญหา

ขององค์การของรัฐไปให้ Holdings Company เท่านั้นเอง

องค์การที่ทำหน้าที่เป็นเจ้าของต้องเป็นตัวแทนของรัฐในการ

ทำหน้าที ่ เจ ้าของ โดยดำเนินงานตามสิทธิท ี ่ได ้ร ับตาม

กฎหมาย โดยมีหน้าที่รับผิดชอบหลัก ดังนี้คือ มีส่วนร่วม ใน

การประชุมผู ้ถ ือหุ ้น กรณีท ี ่ เป ็นบร ิษ ัทจดทะเบ ียนใน

ตลาดหลักทรัพย์ และออกเสียงตามหุ้นที่มีอยู่ กำหนดระบบ

รายงานเพื่อสามารถควบคุมและประเมินผลการปฏิบัติงาน

องค์การของรัฐอย่างต่อเนื่อง ต้องมีการหารือกับผู้ตรวจสอบ

บัญชีภายนอกองค์การของรัฐอื่นที่มีหน้าที่ควบคุม ควรสร้าง

กระบวนการสรรหากรรมการในองค์การของรัฐเพื่อให้เกิด

ความโปร่งใสในการสรรหา ต้องกำหนดความสัมพันธ์กับ

องค์การอื่นที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจน ควรจัดให้มีการแถลงผลการ

ดำเนินงานขององค์การของรัฐโดยคณะกรรมการให้กับ

ประชาชน สื่อมวลชน เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้สนใจได้ถามคำถาม

เพื่อแสดงความโปร่งใสของการดำเนินงานปีละ ๑ ครั้ง เช่น

เดียวกับการประชุมผู ้ถือหุ ้น การที ่ร ัฐบาลมีการกำหนด

องค์การที่ทำหน้าที ่เป็นเจ้าขององค์การของรัฐ ทำให้คณะ



กรรมการมีความรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติหน้าที่ต่อเจ้าของ

หรือประเทศชาติ และแสดงถึงความโปร่งใสในการทำงานของ

องค์การของรัฐเนื ่องจากมีองค์การที ่ทำหน้าที ่กำกับดูแล

ชัดเจน

ข้อเสนอแนะเชิงปฏิบัติ

บทบาทของคณะกรรมการ

คณะกรรมการขององค์การของรัฐ ควรมีอำนาจและความ

รับผิดชอบ โดยประกอบไปด้วย กรรมการที่มีความซื่อตรง

ความสามารถ และเป้าหมายที่ทำหน้าที่ในการให้ทิศทางและ

ควบคุมการบริหารจัดการ คณะกรรมการควรได้รับการมอบ

หมายหน้าที่และความรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติงานของ

องค์การของรัฐที่ชัดเจน และต้องมีความรับผิดชอบต่อรัฐและ

สังคมโดยรวม คณะกรรมการต้องสามารถที่จะตัดสินใจได้

อย่างอิสระจากฝ่ายจัดการ รัฐ และอิทธิพลจากการเมือง โดย

การมีจำนวนกรรมการที่ไม่ใช่ฝ่ายบริหารเป็นส่วนมาก มีการ

จำก ัดจำนวนกรรมการที ่แต ่งต ั ้งจากนักการเม ืองหร ือ

ข้าราชการประจำที่จะนำไปสู่การขัดกันของผลประโยชน์ คณะ

กรรมการต้องมีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนผู้บริหาร

สูงสุด คณะกรรมการต้องมีการประเมินตนเอง กรรมการต้อง

มาจากกระบวนการสรรหาที่โปร่งใส ของคณะอนุกรรมการ

สรรหา โดยปราศจากการแทรกแซงของนักการเมือง คณะ

กรรมการต้องทำหน้าที่ในการเชื่อมโยงระหว่างรัฐกับองค์การ

ของรัฐ ดังนั้นกรรมการต้องมีหน้าที่รายงานผลการปฏิบัติงาน

และให้ข้อเสนอแนะองค์การที่ทำหน้าที่เจ้าของ คณะกรรมการ

ต้องดูแลว่าผู ้ตรวจสอบภายในมีความสามารถเพียงพอ มี

ความเป็นอิสระ เพื่อสามารถปฏิบัติหน้าที่ในการป้องกันหรือ

ลดความเสี่ยงจากการทุจริต และจัดให้มีช่องทางในการแจ้ง

เบาะแสจากพนักงาน ประธานกรรมการควรที่จะมีความรู ้

ความสามารถที่สอดคล้องในบทบาทของประธาน ต้องไม่เป็น

คนเดียวกับผู้บริหารสูงสุด และไม่ควรเป็นข้าราชการ เพื่อให้

เกิดความเชื่อมั่นในความเป็นอิสระ และป้องกันปัญหาที่อาจ

เกิดจากการที ่ประธานสามารถครอบงำการออกความเห็น

และการตัดสินใจของกรรมการอื่นหรือผู้บริหารสูงสุดที่เป็น

ผู้ใต้บังคับบัญชา การมีคณะกรรมการที่มีบทบาทตามหลัก

การกำกับดูแลที่ดีจะทำให้คณะกรรมการมีความรับผิดชอบ

ต่อผลการปฏิบัติหน้าที่ องค์การมีความโปร่งใส น่าเชื่อถือ

และสามารถแข่งขันกับองค์การอื่นได้

ข้อเสนอแนะในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในบริบทของประเทศไทยโดยใช้แบบจำลอง

จากการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลผู้วิจัยเชื่อว่า หลักการ

กำกับดูแลที ่ดีสำหรับบริษัทจดทะเบียน เป็นจุดเริ ่มต้นที ่

เหมาะสมที่สุดในการออกแบบหลักการกำกับดูแลที่ดีของ

องค์การของรัฐ และสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับองค์การของ

รัฐได้ โดยเฉพาะหมวดความรับผิดชอบของคณะกรรมการ

ซึ่งจะนำไปสู่การยกระดับบทบาทของคณะกรรมการในการ

เสริมสร้างบรรษัทภิบาลที่ดีในองค์การของรัฐในประเทศไทย

แต่อย่างไรก็ตามด้วยบริบทที่แตกต่างกันระหว่างการจัดการ

องค์การของรัฐและเอกชน ทำให้องค์การของรัฐจะต้องเน้น

การแก้ไขข้อจำกัดที่จะเป็นอุปสรรคของการมีบรรษัทภิบาล

ที ่ดี หรือการกำกับดูแลที ่ดีในประเด็นต่างๆ ก่อน จึงจะ

สามารถประยุกต์ใช้หลักการกำกับดูแลที ่ดีของบริษัทจด

ทะเบียนได้อย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผล ดังนี้

ประการแรก ต้องปรับบทบาทของรัฐบาลในเรื่องบรรษัท-

ภิบาล ๒ เรื่อง คือ เรื่องความชัดเจนขององค์การที่ทำหน้าที่

เจ้าของกับทำหน้าที่กำหนดนโยบาย และเรื่องความโปร่งใส

ประเด็นที่มีความสำคัญที่สุดในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล

ในองค์การของรัฐคือ การแยกบทบาทของรัฐบาลในการเป็น

เจ้าของ และการเป็นผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นมาก

โดยเฉพาะองค์การของรัฐที่เกี่ยวกับการให้บริการ เนื่องจาก

การแยกหน้าที่ของการกำหนดนโยบายออกไปดังกล่าว ทำให้

องค์การของรัฐสามารถกำหนดวัตถุประสงค์ได้อย่างอิสระ ไม่

ต้องพยายามทำให้เกิดสมดุลกันระหว่างวัตถุประสงค์ของ

หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ ส่วนความโปร่งใสในการตัดสิน

ใจและให้ทิศทางของรัฐบาล โดยเฉพาะการกำหนดนโยบาย

เป็นประเด็นที ่มีความสำคัญเป็นอันดับสอง เพราะความ



โปร่งใสจะทำให้การสั่งการของหน่วยงานต่างๆ ที่ไม่ตรงกับ

นโยบายของรัฐบาลสำหรับองค์การของรัฐลดลง

ประการที่สองรัฐบาลต้องปฏิรูปกฎหมายและหลักปฏิบัติ

ที่เกี่ยวข้องเพื่อที่จะสนับสนุนให้เกิดการกำกับดูแลที่ดี โดย

ต้องมีการบังคับใช้ให้มีผลในทางปฏิบัติ ยกตัวอย่างเช่น

ปรากฏว่ายังมีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ไม่คุ้นเคยกับหลักเกณฑ์

และแนวทางการกำกับดูแลที่ดีในรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๔

เนื่องจากหลักเกณฑ์ดังกล่าวไม่มีผลบังคับใช้ แต่เปิดโอกาส

ให้รัฐวิสาหกิจที่ไม่จัดให้มีระบบการกำกับดูแลที่ดีให้คณะ

กรรมการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ รายงานถึงเหตุผลดังกล่าวต่อ

กระทรวงการคลังเท่านั้น เช่นเดียวกับหลักการกำกับดูแล

กิจการที่ดีสำหรับเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ที่ใช้หลักในการให้

บริษัทจดทะเบียนนำหลักไปปฏิบัติให้มากที่สุดหรือชี ้แจง

เหตุผล (comply or explain) แต่ในบริบทของบริษัทจด

ทะเบียน การมีหรือทำให้มากกว่ามาตรฐานในการกำกับดูแล

ที่ดีเป็นสิ่งที่บริษัทจดทะเบียนต้องพึงกระทำ เพื่อสร้างความ

เชื ่อมั ่นให้กับผู ้มีส่วนได้เสีย และจะเป็นประโยชน์ในการ

แข่งขัน ซึ ่งแตกต่างกับองค์การของรัฐที ่ยังยึดติดกับการ

ผูกขาดหรือสิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขัน

ดังนั้นการมีกฎระเบียบที่ต้องบังคับใช้จึงยังมีความจำเป็นเพื่อ

นำไปสู่ความโปร่งใส และตรวจสอบได้

ประการที่สาม องค์การของรัฐควรมีความรับผิดชอบต่อ

ผลการปฏิบัติหน้าที่ต่อองค์การที่ทำหน้าที่เป็นเจ้าของหรือเป็น

ผู้ถือหุ้นใหญ่ และผู้มีส่วนได้เสียอื่นที่ได้รับผลกระทบต่อผล

การดำเนินงานขององค์การ ในขณะเดียวกันรัฐมนตรีในฐานะ

เจ้าของก็ควรที่จะมีความรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติหน้าที่

ขององค์การของรัฐนั้นๆ ต่อรัฐบาล สภาผู้แทนราษฎร และ

ต่อประเทศ สำหรับรัฐมนตรีผู้กำหนดนโยบายก็ต้องรับผิด

ชอบต่อผลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การของรัฐ อันเนื่องมา

จากนโยบายที่กำหนดเช่นเดียวกัน ดังนั้นกระบวนการในการ

กำกับดูแลของรัฐมนตรีที่ทำหน้าที่เจ้าของกับรัฐมนตรีที่ทำ

หน้าที่กำหนดนโยบายจึงแตกต่างกัน

ประการที ่ส ี ่นโยบายของรัฐบาลต้องมีความโปร่งใส

เนื่องจากประเด็นปัญหาที่ทำให้องค์การของรัฐมีความยากใน

การปฏิบัติก็คือ การที่รัฐบาลให้นโยบายที่ไม่เป็นทางการ หรือ

ขอร้องให้องค์การของรัฐดำเนินการในสิ่งที่ไม่สอดคล้องกับ

ประโยชน์สาธารณะ

ประการที ่ห้า คณะกรรมการขององค์การของรัฐต้อง

รายงานผลการปฏิบัติงาน ปัญหา และข้อเสนอแนะ ต่อ

รัฐมนตรีผู้ทำหน้าที่เจ้าของเพื่อประเมินการกำกับดูแล และ

ปรับปรุงแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างเป็นระบบ และต้องราย

งานผลการปฏิบัติงานตามนโยบายต่อรัฐมนตรีที ่ทำหน้าที ่

กำหนดนโยบาย เพื่อรัฐมนตรีจะได้ใช้ในการวางแผนและ

ปรับปรุงนโยบายขององค์การของรัฐนั้น ๆ ดังนั้นกรรมการ

โดยตำแหน่งที่มาจากราชการจึงไม่จำเป็นที่จะต้องทำหน้าที่นี้

โดยการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอีก เพราะควรจะเป็น

รายงานในรูปของคณะกรรมการมากกว่า

ประการที ่หก ผู ้บริหารสูงสุดสามารถรายงานผลการ

ปฏิบัติงานต่อรัฐมนตรีโดยตรงในแง่ที่เป็นการให้ข้อมูลเท่านั้น

แต่รัฐมนตรีไม่ควรให้นโยบายโดยตรงกับผู ้บริหารสูงสุด

เนื่องจากผู้บริหารสูงสุดเป็นแค่ลูกจ้างขององค์การของรัฐ ไม่

ได ้เป ็นตัวแทนของคณะกรรมการทั ้งคณะ และการให้

นโยบายของรัฐมนตรีควรผ่านมาทางคณะกรรมการเท่านั้น

ประการที่เจ็ด การแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหารสูงสุด

ต้องผ่านกระบวนการสรรหาเท่านั ้น โดยกรรมการต้องมี

พื้นฐานความรู้ ประสบการณ์ที่สอดคล้องกับความต้องการ

ขององค์การของรัฐ และต้องไม่เป็นผู้มีผลประโยชน์ทับซ้อน

โดยกรรมการเป็นผู้คัดเลือกกรรมการคนหนึ่งที ่เหมาะสม

เพื่อเป็นประธานกรรมการ ไม่ใช่รัฐมนตรีเป็นผู้เลือกประธาน

กรรมการ

ประการที่แปด ต้องมีการประเมินผลกรรมการอย่างต่อ

เนื่อง โดยกรรมการประเมินตนเองและประเมินโดยผู้ประเมิน

อิสระ ซึ่งต้องเน้นบทบาทของการเพิ่มมูลค่าให้กับองค์การ

ของรัฐมากกว่าบทบาทการกำกับดูแล

ประการที่เก้า องค์การของรัฐควรมีการให้ข้อมูลต่อผู้มี



ส่วนได้เสียเป็นประจำ และควรมีการจัดประชุมชี้แจงผลการ

ดำเนินงานที่เปรียบเทียบกับแผนธุรกิจ เพื่อให้สาธารณชนได้

สอบถามเป็นประจำทุกปี เช่นเดียวกับการประชุมผู้ถือหุ้นของ

บริษัทจดทะเบียน

ประการที ่สิบ องค์การของรัฐควรจัดช่องทางให้มีการ

รายงานถึงสิ่งผิดปกติหรือทุจริตที่เกิดขึ้นในองค์การ และควร

พ ัฒนาระบบป้องก ันผู ้แจ ้งเบาะแส (whistleblower

protection) เช่นเดียวกับบริษัท จดทะเบียน ซึ ่งพระราช

บัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่

แก้ไขเพิ่มเติม ได้เพิ่มมาตรการให้ความคุ้มครองแก่ผู้แจ้ง

เบาะแส (whistleblower) แก่ทางการ กรณีที่มีการกระทำที่

ไม่ชอบมาพากลหรือการทุจริตเกิดขึ้นในองค์การ ซึ่งโดยปกติ

ผู ้ที ่รู ้ข ้อมูลดีที ่สุด คือ พนักงานขององค์การ เพราะหาก

พนักงานดังกล่าวเป็นผู้แจ้งเบาะแสหรือถูกเชิญมาให้ถ้อยคำ

กับ ก.ล.ต. อาจมีโอกาสถูกกลั ่นแกล้งจากกรรมการและ

ผู้บริหารได้

ประการที่สิบเอ็ด นักการเมืองและผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับ

กระบวนการสรรหากรรมการ ควรได้รับการศึกษาอบรมเกี่ยว

กับบรรษัทภิบาล โดยเฉพาะบทบาทของคณะกรรมการและ

มูลค่าเพิ่มที่คณะกรรมการจะสามารถให้กับองค์การได้ และ

บทบาทของผู้แต่งตั้งที่จะทำให้เกิดคณะกรรมการที่มีคุณภาพ

จากผลการวิจัยที่ค้นพบ ผู้วิจัยจึงขอเสนอแบบจำลองการ

เสริมสร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย

ดังแสดงในแผนภาพที่ ๔

แผนภาพที่๔แบบจำลองการเสริมสร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศไทย

ที่มา: จากการสรุปของผู้วิจัย. 4. .

(whistleblower) CEO



การเสริมสร้างบรรษัทภิบาลในองค์การของรัฐในประเทศ

ไทย ต้องเริ่มจากรัฐบาลที่ควรกำหนดเรื่องบรรษัทภิบาลที่ดี

ในองค์การของรัฐเป็นวาระแห่งชาติ เพื่อยกระดับองค์การของ

รัฐในการสร้างความเชื่อมั่นแก่ลูกค้าหรือประชาชนในระยะ

ยาวว่า องค์การมีความโปร่งใส มีมาตรฐานในการปฏิบัติงาน

ที่เป็นสากล และสามารถแข่งขันกับองค์การอื่นได้ ซึ่งมีปัจจัย

ที่เกี่ยวข้องดังนี้ คือ

รัฐบาลเป็นผู้กำหนดยุทธศาสตร์ชาติ และต้องมีการแยก

องค์การที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและองค์การที่ทำหน้าที่

เจ้าของให้ชัดเจน องค์การที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายจะรับผิด

ชอบกำหนดนโยบายขององค์การของรัฐแต่ละองค์การและ

รายงานรัฐบาล ส่วนองค์การที่ทำหน้าที่เจ้าของจะรับผิดชอบ

การกำกับดูแลและแต่งตั้งคณะกรรมการและรายงานรัฐบาล

คณะกรรมการรับผิดชอบในการให้ทิศทาง กำกับดูแล และ

แต่งตั้งผู้บริหารสูงสุด พร้อมทั้งรายงานผลการดำเนินงานต่อ

องค์การที่ทำหน้าที่เจ้าของ และองค์การที่ทำหน้าที่กำหนด

นโยบาย ผู้บริหารสูงสุดรับผิดชอบในการปฏิบัติงานประจำ

และรายงานผลการปฏิบัติงานต่อคณะกรรมการ ผู้สอบบัญชี

ภายนอกรับผิดชอบในการสอบบัญชี และรายงานผลต่อ

องค์การที่ทำหน้าที่เจ้าของ ในขณะเดียวกันให้การสนับสนุน

แก่คณะกรรมการและผู้บริหารสูงสุดในเรื่องรายงานทางการ

เงิน อนุกรรมการสรรหารับผิดชอบในการคัดเลือกคณะ

กรรมการและผู้บริหารสูงสุด ผู้ให้เบาะแสมีหน้าที่รายงานหรือ

ร้องเรียน กรณีมีการกระทำที่ผิดจรรยาบรรณหรือทุจริตใน

องค์การ องค์การที่ทำหน้าที่เจ้าของและคณะกรรมการ ต้อง

ร่วมกันจัดการประชุมใหญ่ประจำปี เพื ่อรายงานผลการ

ดำเนินงานให้สาธารณชนหรือผู้มีส่วนได้เสียได้รับทราบและ

สอบถามเพื่อความโปร่งใสขององค์การ

โดยสรุป การบริหารองค์การของรัฐให้มีประสิทธิภาพ

ประสิทธิผล ไม่ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจ กองทุนที่เป็นนิติบุคคล

หรือองค์การมหาชน เป็นสิ่งจำเป็นต่อผลสำเร็จของประเทศ

ชาติ กรรมการในองค์การของรัฐซึ่งถือว่าเป็นนักบริหารรัฐกิจ

จึงจำเป็นต้องตระหนักในความเป็นตัวแทนของพลเมืองที่ได้

รับความไว้วางใจให้บริหารทรัพย์สินของรัฐและพิทักษ์ผล

ประโยชน์ของพลเมืองทุกคนในชาติ แม้กระทั่งผลประโยชน์

ของพลเมืองในอนาคตด้วย ดังนั้นบทบาทของคณะกรรมการ

ในองค์การของรัฐจึงควรได้รับความสนใจจากทุกภาคส่วนว่า

มีความรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ การวิจัย

ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมการในองค์การของรัฐ จึง

ถือว่าเป็นความหวังของผู้วิจัยที่จะมีผู้สานต่อเจตนารมณ์ใน

การร่วมกันสร้างบรรษัทภิบาลให้เกิดขึ้นในองค์การของรัฐให้

ได้ต่อไป





การคลัง, กระทรวง. สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ. มกราคม ๒๕๕๒. แนวนโยบายผู้ถือหุ้นภาครัฐที่มีต่อ

รัฐวิสาหกิจ.กรุงเทพมหานคร: ผู้แต่ง.

การคลัง, กระทรวง. สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ. กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔. หลักเกณฑ์และแนวทางการกำกับดูแลที่ดี

ในรัฐวิสาหกิจ.กรุงเทพมหานคร: ผู้แต่ง.

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย. ๒๕๔๒.ข้อพึงปฏิบัติที่ดีสำหรับกรรมการบริษัทจดทะเบียน.กรุงเทพมหานคร: ผู้แต่ง.

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย. ๒๕๔๙. รายงานประจำปี.กรุงเทพมหานคร: ผู้แต่ง.

ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย. ๒๕๔๙. หลักการกำกับดูแลกิจการที่ดีสำหรับบริษัทจดทะเบียน.กรุงเทพมหานคร:

ผู้แต่ง.

บริษัท ไทยเรทติ้งแอนด์อินฟอร์เมชั่นเซอร์วิส จำกัด (TRIS). (ม.ป.ป.).หลักเกณฑ์การประเมินบทบาทคณะกรรมการ

รัฐวิสาหกิจประจำปีบัญชี๒๕๕๒. ค้นเมื่อ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๑, จาก http://www.tris.co.th/index.html

พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีพ.ศ.๒๕๔๖.

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ.๒๕๔๕.

พระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์พ.ศ.๒๕๓๕และที่แก้ไขเพิ่มเติม.

รัฐวิสาหกิจ ๕๓ แห่ง. ๒๕๔๙. สรุปผลการประเมินผลการดำเนินงานรัฐวิสาหกิจ.

อุทัย เลาหวิเชียร. ๒๕๔๔. รัฐประศาสนศาสตร์:ลักษณะวิชาและมิติต่างๆ.หน้า ๗๘-๘๓.


Appleby, Paul, “Government is different”, in Michael D. Reagan (ed.) 1968. Theadministrationofpublic

policy,Illinois Scholl, Foreman and Company.

Cadbury & Sir Adrian. 1996.Corporategovernance:Brussels. Brussels: instituut voor bestuurders.

Carver, J., & Carver, M. 2006. Reinventingyourboard.California: John Wiley & Sons, Inc.

Carver, J., & Oliver, C. 2002. Corporateboardsthatcreatevalue:governingcompanyperformancefrom

theboardroom.San Francisco, CA: Jossey Bass, John Wiley.

Colly, John L. Jr. (et al.). 2005. Whatiscorporategovernance?.New York: McGraw-Hill,



Davis, J. H., Schoorman, F. D., & Donaldson, L. 1997. Toward a stewardship theory of management.

Academyofmanagementreview, 22 (1), 20-47.

Donaldson, L. 1990. The ethereal hand: organizational economics and management theory. Theacademy

ofmanagement,15 (3), 369-381.

Donaldson, L., & Davis, J. H. 1991. Stewardship theory or agency theory: CEO governance and

shareholder returns. Australianjournalofmanagement,16 (1), 49-65.

Eisenhardt, Kathleen M. 1989. Agency theory: An assessment and review. Academyofmanagement

review, 14, 57-74.

Fama, E. F., & Jensen, M. C. 1983. Agency problems and residual claims, Journaloflawandeconomics,

XXVI, 327-349.

Fama, E. F., & Jensen, M. C. 1983. Separation of ownership and control.Journaloflawandeconomics,

88 (2), 301-325.

Flynn, Norman 1997. Publicsectormanagement(3rd ed.). London: Prentice-Hall Harvester, Wheatsheaf.

Friedrich, in Gary L. Wamsley 1990.Refoundingpublicadministration,U.S.A.: Sage Publication, Inc.

Harvard. 2000. Harvardbusinessreviewoncorporategovernance.Boston: Harvard business school

publishing.

Hughes, Owen E. 2003. Publicmanagementandadministrationanintroduction (3rd ed.). New York:

Palgrave Macmillan.

Jensen, M. 1993. The modern industrial revolution, exit, and the failure of internal control systems.

Journaloffinance,48, 831-880.

Jensen, M. C. 2003. Atheoryofthefirm:Governance,residualclaims,andorganizationalforms.

Massachusetts: Harvard University Press.

Jensen, M. C., & Meckling, W. H. 1976. Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and

ownership structure.Journaloffinancialeconomics, 3, 305-350.

Johnson, J. L., Daily, C. M., & Ellstrand, A. E. 1996. Boards of directors: A review and research agenda.

Journalofmanagement,22 (3), 409-438.

Kiel, G. C., & Nicholson, G. J. 2003. Boardsthatwork:Anewguidefordirectors.Australia: Mc-Grow

Hill.



Lipman, Frederick, D., & Lipman, L. Keith. 2006. Corporategovernancebestpractices:Strategiesfor

publicprivateandnot-for-profitorganizations.U.S.A.: John Wiley & Sons, Inc.

Marx, Fritz Morstein 1946. Elementsofpublicadministration.New York: Prentice-Hall.

Monks, Robert A.G., & Minow, Nell, CorporateGovernance.(Blackwell 2004) ISBN.

OECD. 1999, 2004. Principlesofcorporategovernance.Paris: OECD.

Peters, B. G., & Savoie, D. J. (Ed.). 2000. Governanceinthetwenty-firstcentury:Revitalizingthepublic

service.Montreal & Kingston: McGill-Queen’s University Press.

Schilling, M. A. 2000. Decades ahead of her time; advancing stakeholder theory through the ideas of

Mary Parker Follett.Journalofmanagementhistory,6 (5), 224-242.

Simon, Herbert, in Gary L. Wamsley 1990. Refoundingpublicadministration.U.S.A.: Sage Publication, Inc.

Van den Berghe, L. A. A., & Levrau, A. 2004. Evaluating boards of directors: what constitutes a good

corporate board? Corporategovernance:Aninternationalreview,12 (4), 461-478.

Waldo, Dwight. 1948.Theadministrationstate:AstudyofthepoliticaltheoryofAmericanpublic

administration. New York: The Ronal Press Co.,


การมีส่วนร่วมของประชาชนชาวไทยในรอบทศวรรษที่ผ่านมา : สภาพปัญหาและความท้าทายในอนาคต

การมีส่วนร่วมของประชาชนชาวไทย ในรอบทศวรรษที่ผ่านมา :

สภาพปัญหาและความท้าทายในอนาคต

ปัทมา สูบกำปัง ๑

๑ นักวิชาการสำนักวิจัยและพัฒนาสถาบันพระปกเกล้า

หลักการและปัญหาอุปสรรคโดยรวม

ในสังคมยุคโลกาภิวัตน์เช่นปัจจุบันทฤษฎีหรือหลักการปกครองที่เคยยึดถือ

และปฏิบัติมาแต่เดิมนั้นไม่สามารถตอบสนองความต้องการหรือการ

เปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคมได้ทำให้นานาประเทศไม่เว้นแม้แต่ประเทศ

แม่แบบประชาธิปไตยต่างก็ต้องปรับเปลี่ยนหรือมีพัฒนาการด้านการเมือง

การปกครองแม้แต่ประเทศที ่ยึดหลักจารีตประเพณีอย่างเคร่งครัดเช่น

สหราชอาณาจักรซึ่งมีหลักการปกครองที่เรียกกันว่า“อำนาจสูงสุดเป็นของ

รัฐสภา”(ParliamentarySupremacy)โดยที่ฝ่ายบริหารมาจากรัฐสภาและ

ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาเพราะเป็นผู้แทนของประชาชนยังใช้ทฤษฎีOpen

GovernmentDoctrineเป็นนโยบายที่เน้นปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐให้

มีความโปร่งใสโดยเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารภาครัฐ

และสามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายโดยตรงได้

แม้ว่าประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย

ครบ๗๗ปีไปเมื่อวันที่๒๔มิถุนายน๒๕๕๒ที่ผ่านมานี้เองซึ่งตามทฤษฎีแล้ว

ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสงูสดุท่ีเรียกว่า อำนาจอธิปไตย (Sovereignty)แต่

ในความเป็นจริงแล้วประชาชนมีอำนาจและใช้อำนาจดังกล่าว(ในทางรูปแบบ)

โดยผ่านการใช้สิทธิเลือกตั้ง“ผู้แทน”ซึ่งใช้เวลาเพียงไม่กี่นาทีเท่านั้นแต่ในทาง

เนื้อหาแล้วคงเป็นประเด็นคำถามหลักของสังคมที่ต้องถามและตอบร่วมกันให้

ได้ว่าประชาชนมีอำนาจ(จริง)หรือไม่?และมากน้อยเพียงใด?

พฤษภาคม - สิงหาคม ๒๕๕๒




แต่ท ี ่ไม ่ต ้องถามเพราะปรากฏชัดเจนแล้วนั ่นก ็ค ือ

ประชาธิปไตยทางผู้แทน (Representative Democracy)

ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนผู ้เป็น

เจ้าของอำนาจไม่สามารถสร้างความอยู่ดีกินดีหรือความ

สงบสุขให้เกิดขึ ้นในสังคมได้หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ

สัมฤทธิ์ผลในการบริหารราชการแผ่นดินยังไม่เกิดขึ้นจาก

การมี“ผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง”แต่เพียงอย่างเดียว

“การมีส่วนร่วมของประชาชน”เป็นสิ่งที่สังคมไทยตื่นตัว

และถูกนำมาใช้กล่าวอ้างกันอย่างกว้างขวางเมื่อสิบกว่าปีนี้เอง

เร ิ ่มต ้นจากการม ีส ่วนร ่วมในการปฏิรูปการเม ืองหล ัง

เหตุการณ์เดือนพฤษภาคม๒๕๓๕ซึ่งต้องยอมรับว่าเป็น

ประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของการเมืองการปกครองไทยที่เปิด

โอกาสให้ประชาชนมีบทบาทและได้เข้ามีส่วนร่วมในการ

กำหนดกฎหมายสูงสุดของประเทศโดยท ี ่ เป ็นการม ี

ส่วนร่วมทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการดังที่เกิดเป็น

ปรากฏการณ์ธงเขียวเป็นแรงกดดันให้รัฐสภาต้องให้ความ

เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณา

ยกร่างขึ้น

ด้วยเหตุดังกล่าวรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช๒๕๔๐จึงถูกเรียกในอีกชื่อหนึ่งว่า“รัฐธรรมนูญ

ฉบับประชาชน”มีเจตนารมณ์ในการส่งเสริมและคุ้มครอง

สิทธิเสรีภาพของประชาชนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ

ปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ ่มขึ ้นรวมทั ้ง

ปร ับปรุงโครงสร ้างทางการเม ืองให ้ม ี เสถ ียรภาพและ

ประสิทธิภาพยิ่งขึ้นทั้งนี้โดยกำหนดให้มีบทบัญญัติว่าด้วย

เรื ่องสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของ

ประชาชนค่อนข้างก้าวหน้าและกว้างขวาง

ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช

๒๕๕๐ก็ยังคงรับรองหลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและการ

มีส่วนร่วมของประชาชนเช่นเดิมซึ่งเห็นได้จากเจตนารมณ์

ของรัฐธรรมนูญและการที่กำหนดให้มีหมวดที่ว่าด้วยการมี

ส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนอีกทั้งเพื่อให้เกิด

ผลในการบังค ับใช ้ในทางปฏิบ ัต ิได ้กำหนดกลไกและ

มาตรการต่างๆเพิ่มขึ้นเช่นกำหนดให้มีสภาพัฒนาการเมือง

และกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมืองเพื่อส่งเสริมและ

สนับสนุนให้ประชาชนมีความเข้มแข็งทางการเมืองหรือ

กำหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อช่วยเหลือ

ประชาชนในการดำเนินการร่างกฎหมาย

ทั้งนี้บทบัญญัติที่รับรองหลักการเรื่องสิทธิเสรีภาพและ

การมีส่วนร่วมของประชาชนที่สำคัญได้แก่

-สิทธิของบุคคลในการรวมกันเป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม

เพื ่ออนุร ักษ์หรือฟื ้นฟูจาร ีตประเพณีภูม ิป ัญญา

ท้องถิ่นศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของ

ชาติและมีส่วนร่วมในการจัดการการบำรุงรักษาและ

การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม

อย่างสมดุลและยั่งยืน

-สิทธิของบุคคลในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการ

บำรงุรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

และความหลากหลายทางชีวภาพและในการคุ้มครอง

ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ดำรงชีพ

อยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อ

ให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัยสวัสดิภาพหรือ

คุณภาพชีวิตของตน

-สิทธิในการเข้าชื ่อเสนอให้ถอดถอนนักการเมืองทั ้ง

ระดับชาติและระดับท้องถิ่น

-สิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและการเข้าชื่อเสนอ

ข้อบัญญัติท้องถิ่น

-สิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารคำชี้แจงและเหตุผลจาก

หน่วยงานของรัฐก่อนการอนุญาตหรือการดำเนิน

โครงการหรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพ

สิ่งแวดล้อมสุขภาพอนามัยคุณภาพชีวิตหรือส่วนได้

เสียสำคัญอื่นใดเกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่นและมี

สิทธิแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อนำ

ไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกล่าว



-ประชาชนในท้องถิ ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหาร

กิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมี

ส่วนร่วมดังกล่าวได้ด้วย

จากการศึกษาทบทวนบทเรียนการใช้สิทธิเสรีภาพและ

การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในช่วงเวลาสิบปีที่

ผ ่านมาพบว่าแม้ร ัฐธรรมนูญซึ ่งเป ็นกฎหมายสูงสุดมี

เจตนารมณ์ในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วม

ของประชาชนดังกล่าวมาแล้วข้างต้น

แต่อย่างไรก็ตามในการบังคับใช้นั้นมีปัญหาอุปสรรคที่

ทำให้ส ิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของ

ประชาชนไม่อาจเกิดขึ ้นได้จร ิงในทางปฏิบัต ิโดยที ่พอ

ประมวลสรุปปัญหาอุปสรรคได้ดังนี้

(๑)ยังขาดกฎหมายลูกออกมารองรับหลักการของ

รัฐธรรมนูญทำให้ประชาชนไม่ได้รับการคุ้มครอง

สิทธิเสร ีภาพและไม่ได ้เข ้าม ีส ่วนร ่วมตามที ่

รัฐธรรมนูญกำหนด

(๒)กฎหมายและกฎระเบียบต่างๆซึ่งออกมาบังคับใช้

ก ่ อนร ั ฐธรรมนูญขาดความสอดคล ้องก ับ

เจตนารมณ์และหลักการของรัฐธรรมนูญ

(๓)การปฏิบัติงานของหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ

มีข้อจำกัดหรือเงื่อนไขและขาดความชัดเจนเกี่ยว

กับสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมือง

ของประชาชนแม้ว่าประชาชนจะอ้างอิงหลักการ

ตามร ัฐธรรมนูญแต ่ในการปฏ ิบ ัต ิงานของ

เจ้าหน้าที่ของรัฐยังคงยึดข้อกฎหมายซึ่งบังคับใช้

มาก่อนรัฐธรรมนูญทำให้สิทธิเสรีภาพและการมี

ส่วนร่วมของประชาชนมีข้อจำกัดและเงื่อนไขที่ไม่

อาจบรรลุตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้

(๔)การขาดข้อมูลความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับสิทธิ

เสร ีภาพและการม ีส ่ วนร ่วมของประชาชน

ทั้งฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนโดยที่ภาค

ประชาชนพยายามเรียกร้องสิทธิเสรีภาพและการ

มีส่วนร่วมทางการเมืองตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด

ในขณะที่ภาครัฐมักจะอ้างความถูกต้องชอบธรรม

ในการใช้อำนาจตามกฎหมายกฎระเบียบซึ่งยัง

มิได้พัฒนาปรับปรุงให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

(๕)ท ัศนคติและค ่าน ิยมท ี ่แตกต ่างก ันระหว ่าง

เจ้าหน้าที่รัฐและภาคประชาชนทำให้มีการใช้และ

ตีความ“การมีส่วนร่วม”ในมิติที่แตกต่างกัน

ทั ้งนี ้กฎหมายที่เกี ่ยวกับการมีส่วนร่วมส่วนใหญ่เป็น

กฎหมายที่ออกมาก่อนบังคับใช้รัฐธรรมนูญซึ่งเนื้อหาสาระ

ยังไม่สอดคล้องกับหลักการและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

อีกทั ้งมีกฎหมายหลายฉบับที ่กำหนดเรื ่องการมีส่วนร่วม

เป็นการเฉพาะเรื ่องไว้เช่นกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสาร

กฎหมายว่าด้วยผังเมืองกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิด

เห็นประชาชนซึ่งยังขาดความสอดคล้องเชื่อมโยงกันอย่าง

เป็นระบบและการที่มีหน่วยงานหลายหน่วยงานรับผิดชอบ

ดูแลทำให้การบังคับใช้และการตีความกฎหมายขาดเอกภาพ

ไม่เป็นระบบหรือมีมาตรฐานเดียวกันรวมทั ้งขาดความ

ชัดเจนเกี ่ยวกับขอบเขตและบทบาทอำนาจหน้าที ่ในการ

ปฏิบัติราชการด้วย

ในขณะเดียวกันกระบวนการนิติบัญญัติโดยเฉพาะฝ่าย

นิติบัญญัติซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาอนุมัติกฎหมาย

ยังมิได้ปรับตัวให้เข้ากับหลักการ“ประชาธิปไตยแบบมี

ส่วนร่วม”เนื่องจากบุคลากรส่วนใหญ่เป็นกลุ่มอนุรักษ์นิยมที่

ผูกขาดอำนาจไว้ที ่กลุ่มของตนมาอย่างยาวนานจึงมิได้ให้

ความสำคัญกับการเสนอการพิจารณาและอนุมัติกฎหมาย

เกี่ยวกับการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงประกอบกับยังมิได้เปิด

กว้างให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส ่วนร่วมในกระบวนการ

นิติบัญญัติได้ดังที่รัฐธรรมนูญกำหนดโดยปรากฏชัดจากการ

ศึกษาว่าในรอบทศวรรษที่ผ่านมานี้แม้มีความพยายามใน

การพิจารณายกร่างกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของ



ประชาชนมากถึง๘ฉบับ๒แต่ยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการมี

ส่วนร่วมของประชาชนแม้แต่ฉบับเดียวผ่านความเห็นชอบ

จากรัฐสภาเพื่อบังคับใช้ในสังคมไทย

ยิ่งไปกว่านั้นการขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งๆ

ที่รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิและการมีส่วนร่วมไว้โดยชัดแจ้ง

ก่อให้เกิดปัญหาและความขัดแย้งในสังคมทั ้งระหว่าง

หน่วยงานของรัฐกับประชาชนและระหว่างประชาชนด้วย

กันเอง

กล่าวโดยสรุปได้ว่าสาเหตุเบื ้องต้นที ่นำมาซึ ่งปัญหา

อุปสรรคต่างๆในการมีส่วนร่วมของประชาชนคือการขาด

กฎเกณฑ์รองรับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญซึ ่งต้องเป็น

กฎเกณฑ์ที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญและทุกฝ่ายต้องมีส่วน

ร่วมในการพิจารณากำหนดโดยมีความเห็นพ้องต้องกันก่อน

แล้วจึงส่งผลให้เกิดการยอมรับและยินยอมพร้อมใจปฏิบัติ

ตามกฎเกณฑ์นั้นๆ

ดังนั้นเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาต่างๆจำเป็นอย่างยิ่ง

ต้องมีกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็น

กฎเกณฑ์ที่ว่าด้วยเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างมี

เหตุมีผลและสมดุลกับอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน

ซึ่งกฎหมายดังกล่าวต้องเกิดขึ้นจากการมีส่วนร่วมของทุก

ภาคส่วนในสังคมไทยทั ้งนี ้เนื ่องจากการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนนั ้นเป ็นหัวใจสำคัญในการสร้างคุณภาพของ

ประชาธิปไตย

๒รายละเอียดโปรดดูในรายงานการศึกษาเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ โดยสถาบันพระปกเกล้า

เสนอต่อมูลนิธิเอเชียซึ่งนำเสนอรายละเอียดร่างกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมรวมจำนวน๘ฉบับประกอบด้วย๑.ร่างพระราช

บัญญัติสนับสนุนและประสานงานกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนพ.ศ.....โดยสถาบันพระปกเกล้า๒.ร่างพระราชบัญญัติการ

มีส่วนร่วมของประชาชนพ.ศ.....โดยสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน๓.ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนพ.ศ.....

โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ๔.ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังและการมีส่วนร่วมของประชาชนพ.ศ.....โดยโครงการ

ศึกษาแลกเปลี่ยนเรียนรู้เรื่องการมีส่วนร่วมกรณีรัฐอนุญาตหรือดำเนินโครงการที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อม๕.ร่าง

พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนพ.ศ.....โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา๖.ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วน

ร่วมของประชาชนพ.ศ.....(ร่างพรบ.ที่เกี่ยวด้วยการเงิน)โดยคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชนสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

๗.ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนพ.ศ.....(ร่างพรบ.ที่ไม่เกี่ยวด้วยการเงิน)โดยคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนสภานิติบัญญัติแห่งชาติ๘.ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนพ.ศ.....โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม

แห่งชาติ

การมีส่วนร่วมของประชาชน:

ความหมายและความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชน

ความหมายการมีส่วนร่วมของประชาชนมีการกำหนดไว้

แตกต่างกันตามบริบททางสังคมและการเมืองซึ่งคนึงนิจ

ศรีบัวเอี่ยมและคณะ(๒๕๔๕)ให้ความหมายการมีส่วนร่วม

ของประชาชน(PublicParticipation)หมายถึงการ

กระจายโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองและการ

บริหารเกี่ยวกับการตัดสินใจในเรื่องต่างๆรวมทั้งการจัดสรร

ทรัพยากรของชุมชนและของชาติซึ ่งจะส่งผลกระทบต่อ

วิถีชีวิตและความเป็นอยู ่ของประชาชนโดยการให้ข้อมูล

แสดงความคิดเห็นให้คำแนะนำปรึกษาร่วมวางแผนร่วม

ปฏิบัติรวมตลอดจนการควบคุมโดยตรงจากประชาชน

ส่วนถวิลวดีบุรีกุลและคณะ(๒๕๕๑)ให้ความหมาย

ว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการซึ่งประชาชน

หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะและเข้าร่วม

ในกิจกรรมต่างๆที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน

รวมทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณา

กำหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนเป็นกระบวนการสื ่อสารในระบบเปิดกล่าวคือ

เป็นการสื ่อสารสองทางทั ้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็น



ทางการซึ ่งประกอบไปด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกัน

ระหว่างผู ้มีส่วนได้ส่วนเสียและเป็นการเสริมสร้างความ

สามัคคีในสังคมทั้งนี ้เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชน

เป็นการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจการลดค่าใช้จ่ายและ

การสูญเสียเวลาเป็นการสร้างฉันทามติและทำให้ง่ายต่อ

การนำไปปฏิบัติอีกทั ้งช่วยหลีกเลี ่ยงการเผชิญหน้าใน

“กรณีที่อาจจะรุนแรง”ช่วยให้เกิดความน่าเชื่อถือและความ

ชอบธรรมและช่วยให้ทราบความห่วงกังวลของประชาชน

และค่านิยมของสาธารณชนรวมทั ้งเป็นการพัฒนาความ

เชี่ยวชาญและความคิดสร้างสรรค์ของสาธารณชนซึ่งเป็นไป

ในทางเดียวกันกับอรทัยก๊กผล(๒๕๔๖)กล่าวว่าการมีส่วน

ร่วมของประชาชนคือกระบวนการซึ่งประชาชนหรือผู้มีส่วน

ได้เสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะแลกเปลี่ยนข้อมูลและความ

คิดเห ็นเพ ื ่อแสวงหาทางเล ือกและการตัดสินใจต่างๆ

เกี่ยวกับโครงการที่เหมาะสมและเป็นที่ยอมรับร่วมกันทุกฝ่าย

ที ่เกี ่ยวข้องจึงควรเข้าร่วมในกระบวนการนี ้ตั ้งแต่เริ ่มจน

กระทั่งถึงการติดตามและประเมินผลเพื่อให้เกิดความเข้าใจ

และการรับรู ้เรียนรู้และการปรับเปลี่ยนโครงการร่วมกัน

ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย

บวรศักดิ ์อุวรรณโณและถวิลวดีบุรีกุล(๒๕๔๘)

กล่าวถึงการมีส่วนร่วมในระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วน

ร่วมว่าเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงทัศนะและมี

ส่วนในการตัดสินใจในเรื่องต่างๆที่จะมีผลต่อชีวิตความเป็น

อยู่ของประชาชนเองนอกจากจะช่วยให้การตัดสินใจของ

ผู้เสนอโครงการหรือรัฐบาลมีความรอบคอบและสอดรับกับ

ปัญหาและความต้องการของประชาชนมากยิ่งขึ ้นแล้วยัง

เป็นการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลให้มีความโปร่งใส

(transparency)ตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของ

ประชาชน(responsiveness)และมีความรับผิดชอบหรือ

สามารถตอบคำถามของประชาชนได้(accountability)อีก

ด ้วยซ ึ ่ ง เท ่ าก ับเป ็นการส ่งเสร ิมการปกครองระบอบ

ประชาธิปไตยให้สมบูรณ์มากยิ่งขึ้นอีกด้วย

นอกจากนี้ถวิลวดีบุรีกุลและคณะ(๒๕๕๑)ได้นำเสนอ

เงื่อนไขของการมีส่วนร่วมของประชาชนว่าต้องมีอิสรภาพ

โดยที ่ต้องเข้าร่วมโดยสมัครใจมีความเสมอภาคในการ

เข้าร่วมกิจรรมและผู้เข้าร่วมต้องมีความสามารถคือมีความ

เข้าใจในเรื ่องนั ้นๆซึ ่งการมีส่วนร่วมของประชาชนจะมี

ประสิทธิผลได้ต้องประกอบด้วยปัจจัยดังต่อไปนี้

(๑)ข้อมูลจากประชาชนส่งผ่านไปยังผู้เสนอนโยบายหรือ

โครงการเพื่อให้ผู้ที่จะกำหนดนโยบายหรือผู้ที่จะเสนอ

โครงการนั้นๆได้ทราบถึงธรรมชาติและแนวคิดของ

สังคม

(๒)ข้อมูลทางเทคนิคเกี่ยวกับเรื่องที่เป็นประเด็นสนใจจาก

ผู้เสนอโครงการส่งผ่านไปยังประชาชน

(๓)การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและความเชื ่อระหว่าง

ประชาชนกับผู้กำหนดนโยบายหรือผู้เสนอโครงการ

หรือระหว่างประชาชนด้วยกันเอง

(๔)ข้อมูลจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนผู้สนใจจะ

ต้องได้รับการนำเข้าสู่กระบวนการตัดสินใจ

การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ:

ความหมายของนโยบายสาธารณะ

คำว่านโยบายสาธารณะเป็นคำที่มีความหมายกว้างหาก

พิจารณาคำว่า“นโยบาย”และคำว่า“สาธารณะ”ตามความ

หมายในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานพ.ศ.๒๕๔๒

“นโยบาย”หมายถึงหลักและวิธ ีปฏิบ ัต ิซ ึ ่งถ ือเป ็นแนว

ดำเนินการและคำว่า“สาธารณะ”หมายถึงเพื่อประชาชน

ทั่วไปเมื ่อนำสองคำมารวมกันแล้ว“นโยบายสาธารณะ”

หมายถึงหลักและวิธีปฏิบัติเพื่อประชาชนทั่วไป

นอกจากนี ้ย ังมีนักวิชาการอีกหลายท่านได้ให้นิยาม

นโยบายสาธารณะแตกต่างกันโดยJamesE.Anderson

(2000)กล ่าวว ่าคำจำก ัดความของนโยบายสาธารณะ



เป็นการจำกัดความในวงกว้างกล่าวคือหมายถึงความ

สัมพันธ์ของรัฐต่อสิ่งแวดล้อมสิ่งใดที่รัฐเลือกที่จะทำหรือไม่

ทำกิจกรรมที่เกี่ยวข้องไม่มากก็น้อยในการกำหนดระยะเวลา

นานและมักจะเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจที่ไม่แน่นอนในการ

กระทำของบุคคลกลุ่มและรัฐซึ่งเป็นความหมายที่กว้างมาก

IraShakansky(1970)ให้ความหมายที่แคบลงมาว่า

นโยบายคือกิจกรรมที ่กระทำโดยรัฐบาลซึ ่งรวมถึงงาน

บริการสาธารณะการศึกษาสวัสดิการทางหลวงแผ่นดิน

กฎข้อบังคับในกิจกรรมของบุคคลและหน่วยงานต่างๆโดย

ตำรวจผู ้ควบคุมโรงงานกรมควบคุมอาหารและยาการ

เฉลิมฉลองในโอกาสและเหตุการณ์ที่เป็นสัญลักษณ์ของชาติ

การควบคุมกระบวนการกำหนดนโยบายหรือการกระทำ

ทางการเมืองการเปลี่ยนแปลงวิธีการเสนอร่างกฎหมายต่อ

รัฐสภาการกำหนดเงินประกันในการสมัครรับเลือกตั ้ง

การป้องกันและปราบปรามฉ้อราษฎร์บังหลวงในวงราชการ

เช่นเดียวกับDavidEaston(1953)กล่าวว่านโยบาย

สาธารณะคือการจัดสรรสิ ่งที ่มีคุณค่าอย่างถูกต้องตาม

กฎหมายให้กับสังคมส่วนรวมสิ่งที่มีคุณค่าได้แก่ทรัพยากร

บุคคลงบประมาณทรัพยากรธรรมชาติและอื่นๆซึ่งเมื่อ

พิจารณาความหมายนี ้บุคคลและองค์กรที ่มีอำนาจตาม

กฎหมายที่จะจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าให้กับสังคมก็คือรัฐบาล

นั ่นเองนอกจากนี ้การดำเนินการของรัฐหนึ ่งๆไม่ว ่าจะ

เป็นการเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำย่อมก่อให้เกิดผลใน

การแจกแจงคุณค่าต่างๆของสังคม

ส่วนStevenA.Peterson(2003)ให้ความหมาย

นโยบายสาธารณะสั้นๆว่ากิจกรรมทั้งหมดของรัฐบาลที่ทำ

โดยตรงหรือผ่านตัวแทนที่มีอิทธิพลต่อการดำเนินชีวิตของ

ประชากร

นอกจากนี้นักวิชาการในประเทศไทยได้ให้ความหมายที่

เกี่ยวข้องกับรัฐคือถวัลย์รัฐวรเทพพุฒิพงษ์(๒๕๔๐)ให้

ความหมายของนโยบายสาธารณะว่านโยบายสาธารณะนั้น

เป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลซึ ่งกำหนดวัตถุประสงค์

แน่นอนไม่ทางใดก็ทางหนึ่งคือเพื่อแก้ไขปัญหาในปัจจุบัน

เพื่อป้องกันหรือหลีกเลี่ยงปัญหาในอนาคตและเพื่อก่อให้

เกิดผลที่พึงปรารถนารัฐบาลมีความจริงใจและจริงจังที่จะนำ

นโยบายไปปฏิบัติและนโยบายอาจเป็นบวกหรือเป็นลบหรือ

อาจเป็นการกระทำที่งดเว้นการกระทำก็ได้

ศุภชัยยาวะประภาษ(๒๕๔๕)ให้นิยามของนโยบาย

สาธารณะว่าเป็นแนวทางการดำเนินกิจกรรมของรัฐบาลซึ่ง

รวมทั้งกิจกรรมที่ผ่านมาในอดีตกิจกรรมที่กำลังดำเนินอยู่ใน

ปัจจุบันและกิจกรรมที ่คาดว่าจะเกิดขึ ้นในอนาคตส่วน

ธันยวัฒน์ร ัตนสัค(๒๕๔๖)ได้น ิยามความหมายของ

นโยบายสาธารณะหมายถึงการตัดสินใจของรัฐบาลในการ

เลือกแนวทางที่พึงประสงค์เพื่อจะได้นำมาใช้เป็นกรอบใน

การดำเนินกิจกรรมของรัฐบาลโดยมีความมุ่งหวังที่จะแก้ไข

ปัญหาป้องกันปัญหารวมทั ้งให้เกิดสภาพการณ์ต่างๆ

ที่พึงประสงค์ขึ้นในสังคม

มยุรีอนุมานราชธน(๒๕๔๗)กล่าวถึงความหมายของ

นโยบายสาธารณะว่าอาจพิจารณาเป็น๒แนวทางในความ

หมายที่แคบนโยบายสาธารณะหมายถึงกิจกรรมหรือการ

กระทำของรัฐบาลและมิติการเลือกตัดสินใจของรัฐบาล

ส ่วนในความหมายที ่กว ้างนโยบายสาธารณะหมายถึง

แนวทางในการกระทำของรัฐบาลซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นแนว

ทางกว้างๆที่รัฐบาลได้ทำการตัดสินใจเลือกและกำหนดไว้

ล่วงหน้าเพื่อชี้นำให้มีกิจกรรมหรือการกระทำต่างๆเพื่อให้

บรรลุเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้โดยมีการ

วางแผนการจัดทำโครงการวิธีการบริหารหรือกระบวนการ

ดำเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งด้วยวิธี

ปฏิบัติงานที่ถูกต้องเหมาะสมสอดคล้องกับสภาพความ

เป็นจริงและความต้องการของประชาชนหรือผู้ใช้บริการใน

แต่ละเรื่อง

ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ

Easton(๑๙๖๕อ้างถึงในสมบัต ิธำรงธัญญวงศ์,

๒๕๔๕)กล่าวว่านโยบายสาธารณะมีความสำคัญทั้งต่อ

ผู้กำหนดนโยบายและต่อประชาชนกล่าวคือส่วนใหญ่ผู้ที่

ต้องรับผิดชอบต่อการกำหนดนโยบายบริหารประเทศก็คือ



รัฐบาลหากรัฐบาลกำหนดนโยบายที่สอดคล้องกับความ

ต้องการของประชาชนทั้งในด้านค่านิยมของสังคมและการ

ดำรงชีวิตอย่างมีคุณภาพของประชาชนจะทำให้รัฐบาลได้รับ

ความศรัทธาเชื ่อถือจากประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ ่งถ้า

รัฐบาลสามารถนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ

อย ่างม ีประส ิทธ ิภาพ(Efficiency)และประส ิทธ ิผล

(Effectiveness)จะยิ่งทำให้รัฐบาลได้รับการยอมรับและ

ความนิยมจากประชาชนอย่างกว้างขวาง

ในขณะที่นโยบายสาธารณะมีความสำคัญต่อประชาชน

เนื่องจากนโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตทางการเมืองเพื่อ

ตอบสนองความต้องการของประชาชนดังนั้นประชาชนจึง

สามารถแสดงออกซึ่งความต้องการของตนผ่านกลไกทาง

การเมืองต่างๆอาทิเช่นผ่านพรรคการเมืองผ่านกลุ ่ม

อิทธิพลและผลประโยชน์ผ่านระบบราชการผ่านนักการเมือง

ผ่านฝ่ายบริหารและผ่านฝ่ายนิติบัญญัติเป็นต้นความ

ต้องการ(Demands)และการสนับสนุน(Supports)ของ

ประชาชนจะถูกนำเข้าสู่ระบบการเมือง(PoliticalSystem)

ไปเป็นนโยบายสาธารณะเมื ่อนโยบายสาธารณะถูกนำไป

ปฏิบัติและปรากฏผลลัพธ์ตามเป้าประสงค์ที่พึงปรารถนาจะ

ทำให้ประชาชนได้รับความพอใจและส่งผลต่อการมีคุณภาพ

ชีวิตที่ดีของประชาชน(FeedBack)จะทำให้ประชาชนเชื่อ

มั่นและศรัทธาต่อการบริหารงานของรัฐบาลมากยิ่งขึ้นในทาง

ตรงกันข้ามหากผลลัพธ์และคุณภาพของการนำนโยบายไป

ปฏิบัติไม่เป็นไปตามเป้าประสงค์ที่พึงปรารถนาของประชาชน

จะส่งผลให้วิถีชีวิตของประชาชนตกต่ำปรากฏการณ์เช่นนี้จะ

ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อมั่นและศรัทธาต่อรัฐบาลรัฐบาล

จะต้องพยายามปรับเปลี ่ยนนโยบายหรือปรับปรุงการนำ

นโยบายไปปฏิบัติให้มีประสิทธิภาพมากยิ ่งขึ ้นเพื ่อเรียก

ศรัทธาคืนจากประชาชนมิฉะนั ้นประชาชนอาจไม่ให้การ

สนับสนุนรัฐบาลอีกต่อไปความสัมพันธ์ระหว่างระบบ

การ เม ื อ งก ั บประช าชนจ ึ ง เป ็ นคว ามส ั มพ ั นธ ์ แบบ

พลวัตร(DynamicSystem)ดังนั้นนโยบายสาธารณะใน

ฐานะที่เป็นผลผลิตของระบบการเมืองจึงส่งผลอย่างสำคัญ

ต่อวิถีและคุณภาพชีวิตของประชาชน

ทั้งนี้ศุภชัยยาวะประภาษ(๒๕๔๕)กล่าวว่านโยบาย

สาธารณะเป็นแนวทางการดำเนินกิจกรรมของรัฐบาลซึ ่ง

เปรียบเสมือนแผนปฏิบัติงานของรัฐบาลนั่นเองการศึกษา

เรื่องของรัฐและการบริหารงานของรัฐบาลนั้นหากขาดความรู้

ความเข้าใจในกิจกรรมที่รัฐบาลมุ่งปฏิบัติจริงย่อมไม่เกิด

ประโยชน์เท่าที่ควรดังนั้นการทำความรู้จักและทำความเข้าใจ

เกี่ยวกับรัฐผู้ศึกษาต้องเข้าใจในสิ่งที่รัฐตั้งใจจะกระทำด้วย

ซึ ่งประเวศวะสี(๒๕๔๙)กล่าวว่านโยบายสาธารณะที่ดี

ต้องเป็นนโยบายสาธารณะที่นำไปสู่ความถูกต้องเป็นธรรม

และประโยชน์สุขของมหาชน

ปัญหาและอุปสรรคในการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ

แม้จะมีการบัญญัติหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ใน

รัฐธรรมนูญนับแต่ฉบับปีพ.ศ.๒๕๔๐ต่อเนื่องมาถึงฉบับปี

๒๕๕๐แต่ความพยายามผลักดันการปฏิรูปกระบวนการ

นโยบายสาธารณะให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคหลายประการทั ้งจากแรง

กดดันของกระแสโลกาภิวัตน์ทุนนิยมเสรีแรงต้านและแรง

เส ียดทานจากหน ่วยงานของร ัฐท ี ่ ไม ่ต ้องการความ

เปลี่ยนแปลงหรือสูญเสียอำนาจปัญหาอุปสรรคดังกล่าวนำ

ไปสู ่การปะทะขัดแย้งของภาคส่วนต่างๆที ่เกี ่ยวข้องใน

กระบวนการนโยบายสาธารณะระดับต่างๆ(บัณฑูร,๒๕๕๑)

จากการศึกษาโดยสถาบันพระปกเกล้า(คนึงนิจศรีบัวเอี่ยม

และคณะ,๒๕๔๕)พบว่ามีปัญหาด้านต่างๆได้แก่ปัญหา

ด้านการรับรู้เกี่ยวกับแนวคิดและความสำคัญของการมีส่วน

ร่วมของประชาชนปัญหาด้านโครงสร้างกฎหมายและ

กระบวนการนโยบายที่ไม่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมปัญหาการใช้

เครื่องมือการมีส่วนร่วมของประชาชนปัญหาเรื่องวัฒนธรรม

ทางการเมืองและความพร้อมของประชาชนปัญหาด้านความ

พร้อมของภาครัฐและปัญหาเกี่ยวกับตัวชี้วัดการมีส่วนร่วม

ของประชาชนทั้งในด้านการเมืองและมิใช่ด้านการเมือง

ร ังสรรค์ธนะพรพันธุ ์(๒๕๕๒)พบว่าม ีป ัญหาใน

กระบวนการกำหนดนโยบายซึ่งเป็นปัญหาพื้นฐานสำคัญ๓



ประการคือการขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนการรับรู ้

ข้อมูลข่าวสารและความรับผิดและประเวศวะสี(๒๕๔๙)

กล่าวเช ่นกันว่าในความเป็นจริงนโยบายสาธารณะมัก

ประกอบด้วยอกุศล๓ประการคือ(๑)ขาดฐานความรู ้

เกิดจากการคิดเอาเองการมีผลประโยชน์แฝงเร้นจากความ

คิดชั่วแล่นที่ขาดข้อมูลหลักฐานและผ่านวิจารณญาณอย่างดี

(๒)ขาดการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางบางกรณีคนไม่กี่คน

หรือคนคนเดียวกำหนดนโยบายโดยปราศจากการมีส่วน

ร่วมของผู้มีส่วนได้เสียอย่างกว้างขวางแต่คนทั้งประเทศได้

รับผลเสีย(๓)ขาดศีลธรรมคือขาดอุดมคติเพื ่อความ

ถูกต้องดีงามและประโยชน์ของคนทั้งหมดแต่เพื่อประโยชน์

แฝงเร ้นของคนบางคนหรือบางกลุ ่มทั ้งที ่กระบวนการ

นโยบายสาธารณะในอุดมคตินั้นมีลักษณะดังนี้(๑)เป็น

กระบวนการทางปัญญาใช้หลักฐานข้อเท็จจริงที ่ผ่านการ

วิเคราะห์สังเคราะห์มาอย่างดีจนเป็น“ความรู ้”ที ่เรียกว่า

เป็นการสร้างนโยบายที่อยู่บนฐานของความรู้(Knowledge-

basedpolicyformulation)(๒)เป็นกระบวนการทาง

ส ั งคมนโยบายกระทบส ั งคมท ั ้ งหมดอย ่ า งรุ นแรง

ผู ้มีส่วนได้เสียคือสังคมควรเข้ามามีส่วนร่วมเรียนรู ้ร ่วม

กำหนดนโยบายเป็นกระบวนการเปิดเผยโปร่งใสและเป็นไป

ตามรัฐธรรมนูญ(๓)กระบวนการศีลธรรมกระบวนการ

นโยบายสาธารณะควรมีอุดมคติเพื ่อความถูกต้องดีงาม

และประโยชน์สุขของคนทั้งหมดไม่แฝงเร้นเพื่อประโยชน์

เฉพาะตนเฉพาะกลุ่ม

กรณีตัวอย่างการดำเนินนโยบายสาธารณะที่นำมาซึ ่ง

ปัญหาความขัดแย้งในสังคมเนื่องจากขาดการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนและการเยียวยาชดเชยผลกระทบอย่างเป็นธรรม

ปรากฏให้สังคมไทยได้รับรู้รับทราบแม้เป็นโครงการที่ริเริ่ม

ดำเนินการมาหลายสิบปีแต่จนถึงปัจจุบันปัญหาดังกล่าวก็ยัง

คงดำรงอยู่อีกทั้งปัญหาได้ขยายออกไปในวงกว้างและมีมติที่

ซับซ้อนทั้งในด้านเศรษฐกิจสังคมการเมืองและสิ่งแวดล้อม

๓ รายละเอียดโปรดดูในรายงานการศึกษาเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะโดยสถาบันพระปกเกล้า

เสนอต่อมูลนิธิเอเชีย

อาท ิ เช ่นโครงการเข ื ่อนบ ้านกุ ่มจ ังหว ัดอุบลราชธาน ี

โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังน้ำเขื ่อนปากมูลจังหวัด

อุบลราชธานีโครงการตามแผนพัฒนาเหล็กต้นน้ำจังหวัด

ประจวบคีร ีข ันธ์โครงการนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด

จังหวัดระยองและโครงการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินแม่เมาะ

จังหวัดลำปางซึ่งสองกรณีหลังนี้ภาคประชาชนได้รวมตัวกัน

เพื่อยื่นฟ้องต่อศาลปกครองและศาลปกครองได้มีคำวินิจฉัย

ที่ช่วยคลี่คลายปัญหาไปได้ระดับหนึ่ง๓

แต่อย่างไรก็ตามหากเรานำบทเรียนจากกรณีศึกษา

ดังกล่าวมาใช้ในการพิจารณาเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์หรือ

แนวทางป้องกันแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบโดยทำให้เกิด

การมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะอย่างแท้จริง

โดยเฉพาะประชาชนซึ ่งเป็นผู ้มีส่วนได้เสียหรือผู ้มีส่วน

เกี่ยวข้องที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายนั้นและ

การต ัดส ินใจดำเน ินนโยบายสาธารณะนั ้นต ้องทำให ้

ประชาชนเข้าใจว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและ

ประชาชนโดยรวมเป็นหลักซึ่งต้องมีมาตรการเยียวยาและ

ชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้ได้รับผลกระทบอย่างทั่วถึงและ

เป็นธรรมด้วย

กฎหมายต่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชน:

สหรัฐอเมริกา:

กระบวนการนิติบัญญัติของสหรัฐอเมริกามีขั้นตอนที่เปิด

โอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วม(Participation)ในการให้

ข้อมูลแสดงความคิดเห็นหรือข้อโต้แย้งต่อร่างกฎหมาย

(Bills)ที่เข้าสู่การพิจารณาของสภาคองเกรสเรียกว่าการรับ

ฟังทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing)

ทั้งนี้การรับฟังความคิดเห็นแบ่งเป็น๓ประเภทคือ



(๑)การรับฟังทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing)

คือการรับฟังข้อมูลและพยานหลักฐานต่างๆของคณะ

กรรมาธิการในการพิจารณาร่างกฎหมายของสภา

ผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

(๒) การรับฟังเพื่อแก้ไขกฎหมาย (Oversight Hearing)


กรรมาธิการเพื่อปรับปรุงกฎหมายที่ใช้อยู่ให้ทันสมัย

ยิ่งขึ้น

(๓) การรับฟังในการสอบสวน (Investigative Hearing)


กรรมาธิการเมื่อมีข้อสงสัยเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่

โดยมิชอบของเจ้าหน้าที่หรือกิจกรรมอื่นที่รัฐสภามอบ

หมายให้คณะกรรมาธิการสอบสวน

การเตรียมการก่อนการรับฟัง ได้แก่การกำหนดประเด็น

ที่จะทำการรับฟัง,กำหนดวันเวลาและสถานที่ในการรับฟัง

และคัดเลือกบุคคลที่เกี่ยวข้องและเชิญให้เข้าร่วม

ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็น ได้แก่การแถลงเปิดการ

รับฟัง,การให้ข้อมูลโดยผู้ได้รับเชิญและการซักถามผู้มาให้

ข้อมูล

กระบวนการภายหลังการรับฟังความคิดเห็นภายหลัง

การปิดการรับฟังแล้วประธานสรุปผลคณะทำงานจัดทำสรุป

รายงานเพื ่อแจกจ่ายให้คณะกรรมาธ ิการสมาช ิกสภา

คองเกรสและสาธารณชนทั่วไป

รูปแบบของการรับฟังมี๒รูปแบบคือการรับฟังอย่าง

ไม่เป็นทางการและการรับฟังอย่างเป็นทางการโดยที่การรับ

ฟังอย่างเป็นทางการมี๒ลักษณะคือการรับฟังข้อมูลโดย

ทำเป็นหนังสือ(paperhearing)และการรับฟังข้อมูลใน

รูปแบบการประชุม(publicmeeting)

ผลการรับฟังข้อมูลที่ได้จากการรับฟังไม่มีผลผูกมัดให้

สภาต้องพิจารณาตัดสินตามนั้นเป็นเพียงข้อมูลประกอบการ

พิจารณาร่างกฎหมายเท่านั้น

นอกจากนี้ในการออกกฎข้อบังคับของส่วนราชการต้อง

จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น(Hearing)ในการออกกฎข้อ

บังคับดังกล่าวเพื่อให้ได้ข้อมูลความคิดเห็นและข้อโต้แย้ง

โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการออก

กฎเช่นเดียวกับกระบวนการนิติบัญญัติทั ้งนี ้การรับฟัง

ความคิดเห็นให้เป็นไปตามที่กฎหมายแม่บทกำหนด

แต่กฎหมายแม่บทไม่ได้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการ

รับฟังความคิดเห็นไว้ส่วนราชการต้องปฏิบัติตามวิธีการรับ

ฟังความคิดเห็นตามที่บัญญัติไว้ในUnited State Code

(U.S.C.) ส่วนที่ ๕ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

(Administrative Procedure Act 1946 (A.P.A.)

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (A.P.A.)

แบ่งการออกกฎเป็น๒รูปแบบคือ

(๑) การออกกฎอย่างไม่เป็นทางการ (A.P.A.Section 553

(a))ซึ ่งส่วนราชการต้องดำเนินกระบวนการรับฟัง

(Hearing)ก่อนที่จะบังคับใช้กฎนั้นโดยให้ส่งข้อมูล

หรือความคิดเห็นเป็นลายลักษณ์อักษรมายังส่วน

ราชการเจ้าของเรื ่องA.P.A.Section553กำหนด

กระบวนการขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นโดยทำเป็น

หนังส ือ(Noticeandcommentหร ือPublic

CommentหรือPaperhearing)

(๒) การออกกฎอย่างเป็นทางการ (A.P.A.Section 553

(c)) กำหนดให้ส่วนราชการรับฟังข้อมูลหรือความ

คิดเห็นจากประชาชนหรือกลุ ่มผลประโยชน์ต่างๆ

นอกเหนือจากการเป ิดให ้ประชาชนหร ือกลุ ่มผล

ประโยชน์ส่งข้อมูลหรือความคิดเห็นเป็นลายลักษณ์

อักษรเช่นวิธีการประชุม(Meeting)ซึ่งมีลักษณะกึ่ง

การพิจารณาคดีของศาล(trial-typehearing)โดย

เปิดโอกาสให้ประชาชนหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่มีส่วน

ได้เสียให้การเป็นพยานและตรวจสอบพยานหลักฐาน

ต่างๆก่อนที่จะออกกฎมีลักษณะเป็นการสื่อสารสอง

ทาง(two-waycommunication)และเปิดโอกาสให้



ผู้เกี ่ยวข้องทุกฝ่ายได้พบปะแลกเปลี่ยนข้อมูลหรือ

ข้อคิดเห็นระหว่างกันรวมทั ้งเปิดโอกาสให้มีการ

คัดค้านข้อมูลของอีกฝ่ายหนึ ่งได้ซึ ่งตามA.P.A.

กำหนดกระบวนการขั้นตอนไว้อย่างชัดเจน

นอกจากนี้ยังมีการออกกฎโดยการเจรจา (Negotiated

Rulemaking) บัญญัติอยู่ในA.P.A.Section563-570มี

ลักษณะเช่นเดียวกับการออกกฎอย่างไม่เป็นทางการแต่

แตกต่างกันที่การออกกฎโดยการเจรจานี้เปิดโอกาสให้ฝ่าย

ต่างๆที่เกี ่ยวข้องเสนอข้อมูลหรือแสดงความคิดเห็นในที่

ประชุมและไม่ต้องมีกระบวนการรับฟังในลักษณะกึ่งการ

พิจารณาคดีเช่นเดียวกับการออกกฎอย่างเป็นทางการทำให้

ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมได้มากและเสียเวลาและค่าใช้จ่าย

ไม่มากนัก

สหราชอาณาจักร:

การมีส่วนร่วมของประชาชนเกิดขึ้นจากการที่รัฐบาลมี

นโยบายและนำทฤษฎีOpen Government Doctrineมา

ใช้โดยมุ่งเน้นการปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐให้มีความ

โปร่งใสซึ่งหลักการสำคัญประการหนึ่งคือการเปิดโอกาสให้

ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลภาครัฐและสามารถมีส่วนร่วม

ในกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายโดยตรงได้

ทั้งนี้มีแนวทางการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมเรียกว่า

Cabinet Office Guidelineเพื่อการพัฒนากระบวนการ

ตัดสินใจทางนโยบายรวมทั ้งการเสนอร่างกฎหมายโดย

กำหนดให้หน่วยงานของรัฐในกำกับของฝ่ายบริหาร ต้องจัด

ให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน หรือผู้อาจได้รับ

ผลกระทบจากนโยบายหร ือกฎหมายนั ้นประกอบการ

พิจารณา นอกเหนือจากการร ับฟังความคิดเห ็นของ

หน่วยงานของรัฐด้วยกันเองดังที่เคยปฏิบัติมาโดยจัดทำเป็น

เอกสารประกอบซึ่งเรียกกันโดยทั่วไปว่าGreenPaper&

WhitePaper

คู ่มือสำหรับหน่วยงานภาครัฐในการดำเนินการรับฟัง

ความคิดเห็นประกอบการพิจารณาข้อเสนอทางนโยบายหรือ

ร ่ า ง ก ฎ หม า ย ค ื อH o w t o C o n d u c t W r i t t e n

Consultation Exercises

Legislative and Regulatory Reform Act 2006

ม.๑๓กำหนดให้การตรากฎหมายลำดับรองหรือออกคำสั่ง

ทางบริหารที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชนต้องมีการรับฟัง

ความเห็นจากประชาชนหรือผู้ที่รับผลกระทบด้วยเพื่อมิให้

เกิดผลกระทบหรือสร้างภาระให้แก่ประชาชนเกินสมควร

Code of Practice on Written Consultation ปี

2001กำหนดหลักเกณฑ์เป็น“แนวปฏิบัติ”เพื่อหน่วยงาน

ของรัฐยึดถือในการรับฟังความเห็นของประชาชนโดย

ปรับปรุงรายละเอียดให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงที่ได้รับเช่น

ขยายเวลาข ั ้นต ่ำสำหร ับการร ับฟ ังความค ิดเห ็นเป ็น

๑๒สัปดาห์และต้องจัดทำสรุปเผยแพร่ผลการรับฟังความ

คิดเห็น

แม้ไม่ได้เป็นกฎหมายแต่เป็นระเบียบหรือคำสั่งภายใน

ของฝ่ายบริหารซึ่งผูกพันให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน

ต้องปฏิบัติตามโดยที่หน่วยงานของรัฐต้องรับฟังความคิด

เห็นทุกกรณี ทั้งการรับฟังความคิดเห็นเพื่อพิจารณาจัดทำข้อ

เสนอทางนโยบายร่างกฎหมายหรือการออกคำสั่งทางบริหาร

กรณีที่ไม่สามารถรับฟังความคิดเห็นได้ไม่ว่าโดยเหตุผล

ใดๆหน่วยงานดังกล่าวต้องขอความยินยอมจากรัฐมนตรีที่

กำกับดูแลหน่วยงานและรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง(Ministerial

Clearance)ทุกครั้งมิฉะนั้นจะถือว่าข้อเสนอทางนโยบาย

ร่างกฎหมายหรือคำสั่งนั้นยังมิได้ผ่านกระบวนการในฝ่าย

บริหารอย่างครบถ้วน(dueprocess)

หน่วยงานของรัฐซึ่งมิใช่ส่วนราชการ(non-department

publicbodies)ไม่ผูกพันในการปฏิบัติตามแนวทางปฏิบัติ

ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นแต่องค์กรปกครองส่วนท้อง

ถิ่นส่วนใหญ่ได้ถือปฏิบัติตามแนวปฏิบัติดังกล่าว

หลักเกณฑ์การรับฟังความคิดเห็น

(๑)ในการพิจารณากำหนดนโยบายเรื่องใดๆต้องมีการรับ



ฟังความเห็นอย่างน้อย๑ครั้งโดยการรับฟังความคิด

เห็นนั้นจะต้องดำเนินการอย่างกว้างขวางเป็นระยะเวลา

ไม ่น ้อยกว ่ า๑๒ส ัปดาห ์ซ ึ ่ งต ้องม ีการกำหนด

วัตถุประสงค์ในการรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่ขั้นเตรียม

การโดยการรับฟังความคิดเห็นเบื ้องต้น(Primary

consultation)กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลัก(Principal

stakeholders)และตัวแทนของหน่วยงานของรัฐที ่

เกี่ยวข้องโดยตรง

(๒)ข้อเสนอทางนโยบายกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบคำถามใน

การรับฟังความเห็นและระยะเวลาในการรังฟังความ

เห็นจะต้องชัดเจน

(๓)กระบวนการรับฟังความเห็นจะต้องชัดเจนกระชับ

และกลุ่มคนส่วนใหญ่สามารถเข้าถึงได้

(๔)จะต้องมีการให้คำตอบ(Response)ต่อความเห็นที่ได้

รับโดยต้องแสดงด้วยว่าความเห็นที่ได้รับนั้นมีผลต่อ

การเปลี่ยนแปลงข้อเสนอทางนโยบายอย่างไร

(๕)ต้องมีการตรวจสอบและประเมินประสิทธิภาพการ

ดำเนินการรบัฟังความเห็นของหนว่ยงานโดยผูป้ระงาน

ในการรับฟังความเห็นของหน่วยงาน

(๖)การรับฟังความเห็นต้องสอดคล้องกับหลักในการตรา

กฎหมายที่ดี(Betterregulationbestpractice)

ได้แก่หลักความได้สัดส่วนหลักความรับผิดชอบ

หลักความสม่ำเสมอหลักความโปร่งใสและหลักการ

ยึดเป้าหมาย

ในการรับฟังความเห็นของประชาชนเกี่ยวกับร่างกฎหมาย

หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องจัดทำรายงานผลการวิเคราะห์ผล

กระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment:

RIA) และกรณีที่ร่างกฎหมายที่จะเสนอนั้นอาจมีผลกระทบ

ต่อภาครัฐหรือภาคเอกชนองค์กรการกุศลหรือธุรกิจขนาด

เล็กหน่วยงานที่รับผิดชอบต้องนำRIAออกรับฟังความ

คิดเห็นของประชาชนด้วย

ผู ้ร ับผิดชอบดำเนินการจะต้องขอความเห็นชอบด้าน

นโยบายจากฝ่ายบริหารอย่างน้อย๒ครั้งคือขอความเห็น

ชอบจากรัฐมนตรีที่รับผิดชอบหน่วยงานก่อนการดำเนินการ

รับฟังความคิดเห็นและขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที ่

เกี่ยวข้องทั้งหมด(Collectiveministerialagreement)

ภายหลังจากมีการตอบความเห็น(Response)ที่ได้จากการ

รับฟังความเห็นและปรับปรุงนโยบายหรือร่างกฎหมายตาม

ข้อมูลที่ได้รับจากการรับฟังความเห็นแล้ว

ภายหลังรับฟังความคิดเห็นประชาชนแล้วให้จัดทำ

รายงานสรุปความคิดเห็น (Summary of responses)โดย

สรุปการวิเคราะห์ความคิดเห็นหลักของแต่ละคำถามหรือ

ประเด็นพร้อมทั้งอธิบายว่าความคิดเห็นหลักดังกล่าวมีผล

ทำให้ม ีการเปลี ่ยนแปลงข้อเสนอทางนโยบายหรือร ่าง

กฎหมายหรือไม่เพราะเหตุใด

รายงานสรุปความคิดเห็นเป็นสิ่งสำคัญในการสื่อสารให้

ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการรับฟังความคิดเห็นทราบว่าการรับ

ฟังความคิดเห็นนั้นได้ส่งผลกระทบต่อกระบวนการตัดสินใจ

ทางนโยบายอย่างไรอีกทั ้งรายงานสรุปความคิดเห็นนั ้น

ยังเป็นเคร่ืองช้ีให้เห็นถึงความโปร่งใสในกระบวนการตัดสินใจ

ทางนโยบายของฝ่ายบริหารและเสริมสร้างความเชื่อมั่นของ

ประชาชนในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นอีกด้วย

หน่วยงานที ่ร ับผิดชอบการรับฟังความคิดเห็นต้อง

“เผยแพร่”รายงานสรุปความคิดเห็นเป็นการทั่วไปทั้งใน

รูปแบบสิ่งพิมพ์ปกติและรูปแบบอิเล็กทรอนิกส์โดยเผยแพร่

ในWebsiteของหน่วยงานและWebsiteกลางที่เก็บข้อมูล

การรับฟังความคิดเห็นทั้งหมดพร้อมทั้งจัดส่งสรุปรายงาน

ความเห็นดังกล่าวไปยังรัฐมนตรีและหน่วยงานของรัฐที ่

เกี่ยวข้องและBritishLibraryภายใน๓เดือนนับแต่วัน

สิ้นสุดการดำเนินการรับฟังความเห็น

ข้อมูลจากรายงานสรุปความคิดเห็นอาจถูกนำไปใช้เป็น

ข ้อมูลในการจ ัดทำคำอธ ิบายประกอบร ่ างกฎหมาย

(Explanatory Note) เพื่อใช้เผยแพร่และเป็นข้อมูลในการ



พิจารณาร่างกฎหมายของรัฐสภา

นอกจากนี้กำหนดให้มีการประเมินประสิทธิภาพในการ

รับฟังความคิดเห็นโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบในการจัดรับ

ฟังความคิดเห็นทำการประเมินประสิทธิภาพการรับฟังความ

คิดเห็นทุกขั ้นตอนโดยอาจให้ผู ้ประสานงานในการรับฟัง

ความคิดเห็นของหน่วยงาน(consultationcoordinator)

เป็นผู้ประเมินหรืออาจให้บุคคลอื่นซึ่งมิได้สังกัดหน่วยงาน

เดียวกับผู ้จ ัดการรับฟังความคิดเห็นเป็นผู ้ประเมินก็ได้

แล ้วจ ัดทำสร ุปรายงานผลการประเม ิน (Evaluation

Report) เผยแพร่เป็นการทั่วไป

การออกกฎหรือข้อบังคับของส่วนราชการซึ่งเรียกโดย

รวมว่า “กฎเกณฑ์ลำดับรอง” (Statutory Instruments)

ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ

(Consultation)ทำนองเดียวกับการตัดสินใจทางนโยบาย

และการออกกฎหมายโดยรับฟังความคิดเห็นหรือปรึกษา

หารือกับผู้เชี่ยวชาญภายนอกและบุคคลผู้ที่ได้รับผลกระทบ

จากการออกกฎหรือข้อบังคับนั้น

กระบวนการในการออกกฎเกณฑ์ลำดับรอง

มี๓ขั้นตอนคือ

(๑)กำหนดหลักเกณฑ์โดยส่วนราชการที่มีหน้าที่รับผิด

ชอบหรือรัฐมนตรีที ่ร ักษาการตามกฎหมายแม่บท

(“primarylegislation”or“parentActs”)

(๒)การยกร่างกฎเกณฑ์ลำดับรอง(Drafting)โดยกอง

กฎหมายของส่วนราชการที่เกี่ยวข้องโดยทำการรับฟัง

ความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนได้เสียกลุ่ม

ต่างๆข้าราชการและองค์กรภายนอกโดยที่ต้องยึด

หลักการ๕ประการคือโปร่งใส(Transparency)

ตรวจสอบได ้ (Accountabi l i ty ) ได ้ส ัดส ่ วน

(Proportionality)ถูกต้องตรงกัน(Consistency)

และตรงเป้าหมาย(Targeting)

(๓)การพิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองโดยรัฐสภาตาม

StatutoryInstrumentsAct1946กำหนดวิธีการ

พิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองไว้๒ลักษณะคือ๑.การ

พิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองที่ไม่ต้องได้รับการยืนยัน

จากรัฐสภา(NegativeProcedure)และ๒.การ

พิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองที่ต้องได้รับการยืนยันจาก

รัฐสภา(AffirmativeProcedure)

การรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือในการ

ออกกฎเกณฑ์ลำดับรอง

(๑)การรับฟังความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือก่อนการ

พิจารณาของรัฐสภากับผู้มีส่วนได้เสีย(interested

bodies)กลุ ่มต่างๆข้าราชการและองค์กรภายนอก

เพื่อนำผลที่ได้มาเป็นข้อมูลในการยกร่างกฎข้อบังคับ

ส่วนการรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือใน

ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาโดยกลุ่มผลประโยชน์

ต ่างๆเข ้ามาม ีส ่วนในการต ั ้ งข ้อเร ียกร ้อง เพ ื ่อ

ผลประโยชน์ของกลุ ่มตนในการพิจารณาของคณะ

กรรมาธิการและรัฐสภา

(๒)รูปแบบการรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ

มี๒ลักษณะคือเป็นทางการและไม่เป็นทางการ

สรุปและข้อเสนอแนะ:

จากการศึกษาอาจกล่าวโดยสรุปได้ว ่าโครงสร้างทาง

กฎหมายในระดับกฎหมายสูงสุดของประเทศไทยยอมรับใน

หลักการของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory

Democracy)ว่ามีความจำเป็นซึ่งต้องกำหนดให้มีควบคู่ไป

ก ั บประชาธ ิ ป ไตยทางผ ู ้ แทน (Represen ta t i ve

Democracy)ที่ล้มลุกคลุกคลานมาตลอดช่วงเวลากว่า๗๕

ปีมาแล้ว

แต่อย่างไรก็ตามระบบของสังคมโดยรวมทั ้งระบบ

กฎหมายสถาบันทางการเมืองหน่วยงานภาครัฐรวมทั้งภาค

ประชาชนยังขาดความรู้ความเข้าใจและความพร้อมในด้าน



การมีส่วนร่วมของประชาชนซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายอย่าง

มากต่อทุกฝ่าย

โจทย์ใหญ่ที่ทุกฝ่ายต้องร่วมกับขบคิดและหาคำตอบคือ

ทำอย่างไรให้การมีส่วนร่วมของประชาชนตามที่กำหนดไว้ใน

รัฐธรรมนูญเกิดผลได้จริงในทางปฏิบัติในขณะที่รัฐบาลและ

หน่วยงานภาครัฐยังคงสามารถดำเนินการบริหารราชการแผ่น

ดินตามอำนาจหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

โดยการเลือกใช้เครื่องมือหรือกลไกที่เหมาะสมกับประเทศ

ไทย

จากการเรียนรู ้ประสบการณ์ด้านการมีส่วนร่วมของ

ต่างประเทศพบว่าเครื่องมือหรือกลไกที่ทำให้เกิดการมีส่วน

ร่วมของประชาชนที่ได้สมดุลกับอำนาจในการบริหารราชการ

แผ่นดินนั้นเกิดขึ้นได้ด้วยมีองค์ประกอบต่างๆทั้งจากการ

ริเริ่มโดยรัฐบาลโดยการกำหนดเป็นนโยบายเช่นสหราช-

อาณาจักรที่ใช้OpenGovernmentDoctrineมีกฎหมาย

และมีกฎเกณฑ์ลำดับรองและที่น่าสนใจยิ่งกว่านั้นคือแม้บาง

กรณีไม่มีกฎหมายหรือกฎเกณฑ์บังคับให้ต้องปฏิบัติเช่น

หน่วยงานของรัฐซึ ่งมิใช่ส่วนราชการซึ ่งไม่ผูกพันในการ

ปฏิบัติตามแนวทางปฏิบัติว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นแต่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่ได้ถือปฏิบัติตามแนว

ปฏิบัติดังกล่าว

ในขณะที่ประเทศไทยนั้นแม้ว่ามีกฎหมายเกี่ยวกับการมี

ส่วนร่วมแต่ยังมิได้พิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมให้สอดคล้องกับ

เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและปรับปรุงให้สอดคล้องกันทั้ง

ระบบแม้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟัง

ความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.๒๕๔๘กำหนดหลักเกณฑ์

วิธีการในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการ

ดำเนินโครงการของรัฐโดยมุ่งเน้นการเผยแพร่ข้อมูลและการ

รับฟังความคิดเห็นของประชาชนและเปิดช่องทางการรับฟัง

ความคิดเห็นไว้อย่างหลากหลายแต่การบังคับใช้ยังขาด

ประสิทธิภาพและประสิทธิผล

จากการศึกษาโครงการการมีส่วนร่วมของประชาชนใน

กระบวนการร่างกฎหมายของสถาบันพระปกเกล้าภายใต้

การสนับสนุนงบประมาณจากมูลนิธิเอเชียมีการรับฟังความ

คิดเห็นประชาชนในภูมิภาคต่างๆและหน่วยงานของรัฐที่มี

อำนาจหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชน

จากนั้นได้พิจารณายกร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. .... ๔

ร ่างพระราชบัญญัติฯดังกล่าวมีเจตนารมณ์ในการ

ส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการ

นโยบายสาธารณะอย่างแท้จริงโดยกำหนดรับรองสิทธิ

เสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนในขณะเดียวกัน

กำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐในการส่งเสริมและ

สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วยรูปแบบวิธีการ

ต่างๆตามความเหมาะสมทั้งนี้กลไกสำคัญที่จะช่วยทำให้

การมีส่วนร่วมของประชาชนเกิดขึ้นได้และเป็นการมีส่วน

ร่วมที่มีความหมาย(MeaningfulParticipation)คือคณะ

กรรมการการมีส ่วนร ่วมของประชาชนในกระบวนการ

นโยบายสาธารณะอีกทั้งมีมาตรการส่งเสริมสนับสนุนและ

ช่วยเหลือทั้งในส่วนของหน่วยงานของรัฐในฐานะผู้มีหน้าที่ส่ง

เสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยตรงและ

ประชาชนทั่วไปซึ่งร่างพระราชบัญญัติฯมีข้อเด่น๗ประการ

ดังนี้

ประการแรกเป็นกฎหมายกลางว่าด้วยการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนซึ ่งมุ ่งส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ(Promote

ParticipationinPolicyProcess)

ทั้งนี้ในกรณีที่มีกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมเป็นการ

เฉพาะอยู ่แล้วหากกฎหมายดังกล่าวมีหลักเกณฑ์ที ่ม ี

มาตรฐานในด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนสูงกว่ากฎหมาย

ฉบับนี้ก็ให้บังคับตามกฎหมายเฉพาะนั้นๆแต่ถ้ามีมาตรฐาน

การมีส่วนร่วมน้อยกว่าก็ให้บังคับตามกฎหมายฉบับนี้

๔ รายละเอียดโปรดดูในรายงานการศึกษาเรื ่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะโดยสถาบันพระ

ปกเกล้าเสนอต่อมูลนิธิเอเชีย



ยกเว้นการมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นให้กำหนดไว้ใน

กฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหาร

งานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ ิ ่นซ ึ ่งต ้องกำหนด

หลักเกณฑ์และกลไกว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนใน

ระดับท้องถิ่นให้สอดคล้องและโดยคำนึงถึงมาตรฐานการมี

ส่วนร่วมตามกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมในกระบวนการ

นโยบายสาธารณะฉบับนี้ด้วย

การมีกฎหมายกลางเช่นนี้ทำให้ระบบการบังคับใช้และ

การต ีความกฎหมายเป ็นเอกภาพและสอดคล ้องก ับ

เจตนารมณ์อันแท้จริงซึ่งหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่รับผิด

ชอบงานด้านการมีส่วนร่วมสามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้

อย่างถูกต้องเพราะมีกฎหมายกำหนดและให้อำนาจไว้โดย

ชัดแจ้งซึ่งในอดีตนั้นไม่มีกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนโดยตรงแม้มีความพยายามยกร่างและนำเสนอเข้า

สู่การพิจารณาของรัฐสภาจำนวนมากก็ตาม

ประการที่สองกำหนดหลักการพื้นฐานในการมีส่วนร่วม

ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ และกำหนดกระบวนการ

ขั้นตอน และแนวทางการปฏิบัติ โดยกำหนดไว้ในกฎหมาย

ฉบับนี ้และให้คณะกรรมการฯพิจารณากำหนดหลักการ

ดังกล่าวได้ด้วยทำให้หน่วยงานของรัฐประชาชนรวมทั้ง

กลไกในกระบวนการมีส่วนร่วมดำเนินการได้อย่างถูกต้อง

หากละเลยหรือดำเนินการไม่ถูกต้องอาจถูกทักท้วงและ

เรียกร้องให้ดำเนินการให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดได้

หน่วยงานของรัฐกำหนดกฎระเบียบวิธีการหรือดำเนิน

การให้ประชาชนมีส่วนร่วมอันเป็นกฎเกณฑ์การปฏิบัติภายใน

ได้เองทำให้สามารถปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่และความรับ

ผิดชอบได้อย่างถูกต้องครอบคลุมและเหมาะสมกับแต่ละ

กรณีท้ังน้ีตามหลักการพ้ืนฐานในการมีส่วนร่วมในกระบวนการ

นโยบายโดยที ่หน่วยงานของรัฐอาจขอปรึกษาหารือหรือ

คำแนะนำจากคณะกรรมการฯในการดำเนินการดังกล่าวได้

ประการที ่สามสร้างสมดุลในการใช้อำนาจกำหนด

นโยบายสาธารณะกล่าวคือแม้ว่ารัฐบาลรวมถึงหน่วยงาน

ของร ัฐต ่างๆมีความชอบธรรมในการกำหนดนโยบาย

สาธารณะแต่การกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นจำเป็นต้องให้

ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมด้วยเนื่องจากต้องยึดประโยชน์ต่อ

ประชาชนและประเทศชาติโดยรวมเป็นหลักและต้องไม่ก่อ

ให ้เก ิดผลกระทบต่อประชาชนและชุมชนในด้านต่างๆ

หากจำเป็นต้องดำเนินนโยบายสาธารณะและมีผลกระทบหรือ

ก่อให้เกิดความเสียหายต้องมีมาตรการเยียวยาและชดใช้

อย่างเป็นธรรม

ประการที ่ส ี ่ กำหนดมาตรการสนับสนุนช่วยเหลือ

หน่วยงานของรัฐและประชาชนเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมาย

เกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลมากที่สุดดังนี้

(๑)ให้คำปรึกษาแนะนำและเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐ

ในการตราหร ือแก้ไขเพ ิ ่มเต ิมกฎหมายกฎหร ือ

ระเบียบรวมทั้งสนับสนุนและให้คำปรึกษาเกี่ยวกับ

การปฏิบัติงานเพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วน

ร่วมของประชาชน

(๒)กำหนดให้มีการให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องและเพียงพอ

แก่ประชาชนเพื ่อให้การมีส่วนร่วมเป็นไปอย่างมี

คุณภาพและให้ความรู ้แก่ประชาชนเพื ่อเสริมสร้าง

ความเข้มแข็งเพิ่มเครือข่ายและพัฒนาการมีส่วนร่วม

ของประชาชน

(๓)กำหนดให้มีกลไกช่วยเหลือประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ

จากการดำเนินนโยบายสาธารณะโดยแต่งตั้งเจ้าหน้าที่

คุ้มครองสิทธิของประชาชนเพื่อให้ความช่วยเหลือใน

การดำเนินคดี

ประการที ่ห้า นอกจากกำหนดหลักการ กระบวนการ

รูปแบบและแนวทางการมีส่วนร่วมไว้ในกฎหมายดังกล่าวมา

แล้วข้างต้นและกำหนดให้คณะกรรมการมีอำนาจในการ

กำหนดหลักการพื้นฐานในการมีส่วนร่วมแล้วเพื่อให้การ

บังคับใช้เกิดผลในทางปฏิบัติโดยที่ได้กำหนดรูปแบบและ

วิธีการมีส่วนร่วมในระดับต่างๆไว้อย่างชัดเจนดังนี้



(๑)การให้ข้อมูลที่ถูกต้องและเพียงพอดังเช่นที่กำหนดไว้

ในมาตรา๘(๑)มาตรา๑๒มาตรา๑๓มาตรา๑๔

มาตรา๑๕มาตรา๑๖

(๒)การมีส่วนร่วมในการรับข้อมูลและรับฟังความคิดเห็น

ของประชาชนดังเช่นที่กำหนดไว้ในมาตรา๘(๒)

มาตรา๑๐มาตรา๑๒มาตรา๑๓มาตรา๑๕

(๓)การมีส่วนร่วมในการจัดทำหรือปฏิบัติตามนโยบาย

สาธารณะมาตรา๘(๓)ดังเช่นที่กำหนดไว้ในมาตรา

๑๐

(๔)การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ

ดังเช ่นที ่กำหนดไว้ในมาตรา๘(๔)มาตรา๑๒

มาตรา๑๔มาตรา๑๕วรรคสอง

(๕)การมีส ่วนร่วมในการติดตามประเมินผลนโยบาย

สาธารณะด ังเช ่นท ี ่กำหนดไว ้ในมาตรา๘(๕)

มาตรา๑๐มาตรา๑๗

(๖)การมีส ่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจของ

หน่วยงานของรัฐดังเช่นที่กำหนดไว้ในมาตรา๘(๖)

มาตรา๑๗มาตรา๑๘

(๗)การม ีส ่วนร ่วมในการเสนอหร ือพ ิจารณาแก ้ ไข

เปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกนโยบายสาธารณะดังเช่นที่

กำหนดไว้ในมาตรา๘(๗)มาตรา๑๗

ประการที่หกกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมได้ตลอด

กระบวนการนโยบายสาธารณะด้วยรูปแบบวิธีการและใน

ระดับที่แตกต่างกันไปตามความเหมาะสมดังนี้

๑. ก่อนอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบนโยบายสาธารณะ

หน่วยงานของรัฐต้อง

๑.๑จ ั ด ให ้ ผู ้ ม ี ส ่ วน เก ี ่ ย วข ้ อ งม ี ส ่ วนร ่ วมใน

กระบวนการนโยบายสาธารณะที่อาจมีผลกระทบ

ต่อประชาชนและชุมชนก่อนเสนอให้ผู ้มีอำนาจ

หน้าที่ตามกฎหมายอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบ

๑.๒ก่อนตัดสินใจดำเนินนโยบายสาธารณะที ่มีผล

กระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมสุขภาพอนามัย

คุณภาพชีวิตหรือมีผลต่อส่วนได้เสียอื ่นของ

ประชาชนหรือชุมชนหน่วยงานของรัฐ

(๑)ต้องเปิดเผยข้อมูลคำชี้แจงและเหตุผลเพื่อ

ให้ประชาชนหรือชุมชนที่อาจได้รับผลกระทบ

ได้รับทราบ

(๒)ต้องจัดรับฟังความคิดเห็นและปรึกษาหารือ

ผู้มีส่วนได้เสีย

(๓)ต้องนำผลการรับฟังความคิดเห็นมาพิจารณา

ประกอบในกระบวนการตัดสินใจดำเนิน

นโยบายสาธารณะและต้องหลีกเลี ่ยงการ

ดำเน ินการท ี ่จะม ีผลกระทบต่อคุณภาพ

สิ่งแวดล้อมสุขอนามัยคุณภาพชีวิตหรือมี

ผลต่อส่วนได้เสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน

ยกเว้นกรณีจำเป็นเพื ่อประโยชน์สาธารณะ

แต่หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีมาตรการ

ป้องกันหรือมาตรการเยียวยาหรือชดเชย

ผลกระทบของนโยบายสาธารณะที่เหมาะสม

และเป็นธรรม

๒. ระหว่างดำเนินนโยบายสาธารณะ หน่วยงานของรัฐ

ต้อง

๒.๑จ ัดทำรายงานความก้าวหน้าของการดำเน ิน

นโยบายสาธารณะเผยแพร่ให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง

ทราบอย่างน้อยต้องไม่น้อยกว่า๑ครั้ง/ปี

๒.๒ผูกพันในการปฏิบัติตามประกาศการตัดสินใจใน

การดำเนินโยบายสาธารณะ

๒.๓อาจจัดให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการ

ดำเนินนโยบายสาธารณะได้ตามความเหมาะสม

๒.๔จัดให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมีส่วนร่วมในการเสนอ



หรือพิจารณาแก้ไขเปลี ่ยนแปลงหรือยกเลิก

นโยบายสาธารณะ

๒.๕กรณีที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเห็นว่านโยบายสาธารณะ

ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนและชุมชนและ

มิได้ดำเนินการตามมาตรการป้องกันหรือเยียวยา

หรือดำเนินการแก้ไขปัญหาและผลกระทบที่เกิด

ขึ้นมีสิทธิยื่นคำร้องต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้

พิจารณาดำเนินการตามมาตรการป้องกันหรือ

เยียวยาหรือแก้ไขปัญหาและผลกระทบดังกล่าว

ได้ซึ่งหากมีผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อคุณภาพ

สิ่งแวดล้อมสุขภาพอนามัยคุณภาพชีวิตหรือ

ส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถ

ยื่นคำร้องต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้ทบทวนหรือ

ยกเลิกนโยบายสาธารณะนั้นได้

๓. ภายหลังดำเนินนโยบายสาธารณะหน่วยงานของรัฐ

ต้อง

๓.๑จัดรับฟังความคิดเห็นต่อการดำเนินนโยบาย

สาธารณะ

๓.๒อาจจัดให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการ

ติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ

๓.๓ผู ้ ได ้ร ับผลกระทบจากการดำเน ินนโยบาย

สาธารณะเกินกว่าที่มีประกาศการตัดสินใจมีสิทธิ

ร้องขอต่อคณะกรรมการเพื่อแต่งตั้งเจ้าหน้าที่

คุ ้มครองสิทธิของประชาชนและมอบหมายให้

ดำเนินคดีได้

ทั้งนี้เจ้าหน้าที่คุ้มครองสิทธิของประชาชนมีอำนาจ

ฟ้องเรียกค่าเสียหายให้แก่ผู ้ร้องขอได้โดยให้ได้รับการ

ยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมด้วย

ประการที่เจ็ดกำหนดหลักเกณฑ์การจัดรับฟังความ

คิดเห็นดังนี้

๑.ต้องดำเนินการให้ประชาชนได้รับข้อมูลหรือข้อเท็จจริง

เกี่ยวกับ

๑.๑สาระสำคัญของนโยบายสาธารณะ

๑.๒สถานที่วิธีการขั้นตอนและระยะเวลาที่จะดำเนิน

การ

๑.๓เหตุผลและความจำเป็นที่ต้องดำเนินการ

๑.๔ผลกระทบของการดำเนินการทั้งผลดีและผลเสีย

รวมทั้งมาตรการป้องกันหรือแก้ไขในกรณีที่อาจมี

ผลเสีย

๑.๕การวิเคราะห์ความคุ้มค่า

๑.๖รายละเอียดอื่นใดที่จะทำให้เกิดความเข้าใจในการ

ดำเนินนโยบายสาธารณะ

ทั้งนี้คณะกรรมการมีอำนาจกำหนดแนวทางเพื่อให้

หน่วยงานของรัฐจัดหาข้อมูลหรือข้อเท็จจริงและการเผยแพร่

แก่ประชาชน

๒.เมื่อจัดรับฟังความคิดเห็นแล้วให้ประกาศการตัดสิน

ใจโดยแสดงถึงเหตุผลความจำเป็นมาตรการในการ

ป ้องก ันหร ือ เย ียวยาและการแก ้ ไขป ัญหาและ

ผลกระทบความคุ้มค่าของผลประโยชน์สาธารณะและ

ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดโดยเปิดเผยต่อสาธารณะ

เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบได้





การมีส่วนร่วมของประชาชน,คณะกรรมาธิการ.สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. พิจารณาศึกษาเรื่องร่างพระราชบัญญัติการมีส่วน

ร่วมของประชาชน พ.ศ. .... กรุงเทพฯ:สำนักเลขาธิการวุฒิสภาปฎิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติ

แห่งชาติ,ม.ป.ป.

กุลธนธนาพงศธร.๒๕๑๙.หลักการกำหนดนโยบายของรัฐ. กรุงเทพฯ:สาขาบริหารรัฐกิจคณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัย

ธรรมศาสตร์.

คนึงนิจศรีบัวเอี ่ยมและคณะ.๒๕๔๕.แนวทางการเสริมสร้างประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมตามรัฐธรรมนูญแห่ง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ : ปัญหา อุปสรรค และทางออก.กรุงเทพฯ:ธรรมดาเพรส.

เจมส์แอลเครตัน.๒๕๕๑. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนการตัดสินใจที่ดีกว่าโดยให้ชุมชนมีส่วนร่วม. แปลโดยวันชัย

วัฒนศัพท์และคณะ.ขอนแก่น:ศิริภัณฑ์ออฟเซ็ท.

เฉลิมเกิดโมลี.๒๕๔๓.แนวทางการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบาย. เอกสารประกอบการเสวนาวิพากษ์ตัวแบบการมี

ส่วนร่วมของประชาชน.

เดชรัตน์สุขกำเนิด. ขยาย“มาบตาพุด”:การเบียดเบียนที่ไม่สิ้นสุดในยุคเศรษฐกิจพอเพียง. ประชาไท. ค้นวันที่๓มีนาคม

๒๕๕๒.จากwww.prachatai.com/05web/th/home/page๒.php?mod=mod_ptcms&ID=6625&Key=

HilightNews.

.และคณะ.๒๕๕๑.อนาคตระยองเส้นทางสู่สังคมสุขภาพ. นนทบุรี:บริษัทคุณาไทย(วนิดาการพิมพ์).

ถวัลย์รัฐวรเทพพุฒิพงษ์.๒๕๔๐.การกำหนดและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการระยุกต์ใช้. กรุงเทพฯ:

คณะรัฐประศาสนศาสตร์.สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.

ถวิลวดีบุรีกุลและคณะ.๒๕๕๑.คู่มือการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัด.กรุงเทพฯ:

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ.

.และเมธิศาพงษ์ศักดิ์ศรี.๒๕๔๘. สนทนากลุ่ม : เทคโนโลยีเพื่อการมีส่วนร่วมและการเก็บข้อมูล

เพื่อการวิจัย. กรุงเทพฯ:จรัญสนิทวงศ์การพิมพ์.

ทรงวุฒิพัฒแก้ว. วิกฤติอุตสาหกรรมเหล็กหนักกว่าปี ๔๐ รัฐ-เอกชน ย้ำต้องเดินหน้าเหล็กต้นน้ำในไทย. ค้นวันที่๒๒

พฤษภาคม๒๕๕๒.จากhttp://gotoknow.org/industry/248846

ทศพรศิริสัมพันธ์.๒๕๓๙.ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,



นิธิเอียวศรีวงษ์.การเมืองหรือธุรกิจของโซ่ข้อกลาง. ค้นวันที่๓มีนาคม๒๕๕๒.จากwww.nidambel.net/

ekonomiz/2007q4/2007december07p7.htm

บวรศักดิ ์อุวรรณโณและถวิลวดีบุรีกุล. ๒๕๔๘.ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy).

กรุงเทพฯ:สถาบันพระปกเกล้า.

บัณฑูรเศรษฐศิโรตม์. ๒๕๕๑.กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อมในระยะเปลี่ยนผ่านของสังคมไทย.ใน

เอกสารประกอบการประชุมวิชาการสถาบันประปกเกล้าครั้งที่๑๐ประจำปี๒๕๕๑.กรุงเทพฯ:สเจริญการ

พิมพ์.

ประเวศวะสี. ๒๕๔๙. กระบวนการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process). พิมพ์ครั้งที่๒.กรุงเทพฯ:มูลนิธิ

สาธารณสุขแห่งชาติ.

รังสรรค์ธนะพรพันธุ.์ทางเลือกทางรอดในยุคโลกาภิวัตน์. ค้นวันท่ี๒๒พฤษภาคม๒๕๕๒.จากhttp://midnightuniv.org/

miduniv2001/newpage๗.html.

วุฒิชัยวชิรเมธี.๒๕๕๑.การสร้างวัฒนธรรมธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมในสังคมไทย. ในเอกประกอบการประชุมวิชาการ

สถาบันประปกเกล้าครั้งที่๑๐ประจำปี๒๕๕๑.กรุงเทพฯ:สเจริญการพิมพ์,

ศุภชัยยาวะประภาษ.๒๕๔๘.นโยบายสาธารณะ.พิมพ์ครั้งที่๖.กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

สมบัติธำรงธัญวงศ์.๒๕๔๕.นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ. กรุงเทพฯ:คณะรัฐประ

ศาสน-ศาสตร์สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.

สถาบันสิ่งแวดล้อมไทยและคณะ.๒๕๕๐.คู่มือตัวชี้วัดธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม ฉบับประชาชน.กรุงเทพ:สถาบันสิ่ง

แวดล้อมไทย.

สำนักกรรมาธิการ๒. รายงานของคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ พิจารณาศึกษา

เรื่องร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. .... กรุงเทพฯ:สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา,ม.ป.ป.


Anderson,JamesE.2000.Public Policy Making. U.S.A.:HoughtonMifflinCompany.

Easton,David.1953.The political system.Newyork:Knopf.

Sharkansky,Ira.1970.Policy Analysis in Political Science.Chicago:Markham.

PetersonStevenA.2003. PubblicPolicy.In. Encyclopedia of Public Administration and Public Policy.

Vol.2.Newyork:MarcelDekker,Unitednations.

TheAarhusConvention:AnImplementationGuide.2000.Geneva: United Nations.


สุขภาพทางการคลังของเทศบาล: กรอบแนวคิดและผลการวิจัยเชิงประจักษ์

สุขภาพทางการคลังของเทศบาล: กรอบแนวคิดและผลการวิจัยเชิงประจักษ์ ๑

วีระศักดิ์ เครือเทพ ๒

เกริ่นนำ

หากคนเรามีความเครียดจากปัญหาต่างๆ ที่เข้ามารุมเร้าได้ฉันใด องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นก็ย่อมประสบปัญหาแรงตึงเครียดทางการคลังอันเกิดจาก

ปัจจัยแวดล้อมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดบริการสาธารณะและการบริหารงาน

คลังท้องถิ่นได้ฉันนั้น ความสำคัญของการศึกษาเรื่องสุขภาพทางการคลังของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (local fiscal health) จึงอยู่ที ่การประเมินว่า

ท้องถิ่นต่างๆ มีสุขภาพทางการคลังเป็นอย่างไรเมื่อเปรียบเทียบกับภารกิจหน้าที่

ที่ต้องรับผิดชอบ และมุ่งศึกษาว่าปัจจัยใดส่งผลกระทบในทางลบต่อสุขภาพ

ทางการคลังของท้องถิ่น ข้อมูลจากการศึกษาในเรื่องดังกล่าวสามารถนำไปใช้ใน

การกำหนดนโยบายหรือมาตรการต่างๆ เพื่อส่งเสริมสุขภาพทางการคลังของ

ท้องถิ่นต่อไป

๑ ผู ้เขียนขอขอบคุณภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์

มหาวิทยาลัยที่ได้สนับสนุนเงินทุนวิจัยในครั้งนี ้ และขอขอบคุณศาสตราจารย์

ดร.จรัส สุวรรณมาลา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และศาสตราจารย์

ดร. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งได้กรุณา

อ่านรายงานการวิจัยฉบับนี้และได้ให้คำแนะนำอันมีค่ายิ่ง ข้อเสนอแนะหรือความ

เห็นที่มีต่อบทความนี้สามารถส่งถึงผู้เขียนได้ที่ [email protected]

๒ อาจารย์ประจำภาคว ิชาร ัฐประศาสนศาสตร ์ คณะร ัฐศาสตร ์ จุฬาลงกรณ์

มหาวิทยาลัย





โดยทั่วไปนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งมี

สภาพพื้นฐานทางเศรษฐกิจและสังคมที่แตกต่างกัน องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ ่นบางแห่งขาดแคลนทรัพยากรทาง

การคลังสำหรับการจัดบริการสาธารณะในระดับที่เพียงพอกับ

ความคาดหวังของประชาชน ความขาดแคลนดังกล่าวย่อมก่อ

ให้เกิดความตึงเครียดทางการคลัง (fiscal stress) แก่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นตามมา นอกจากนี ้ ความ

ตึงเครียดทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจ

เกิดได้จากปัจจัยเชิงนโยบายและปัจจัยเชิงสถาบัน เช่น

การกำหนดนโยบายการเง ินการคลังที ่ขาดความรัดกุม

การกำหนดนโยบายจัดบริการสาธารณะที่นำไปสู่การใช้จ่าย

อย่างเกินตัว หรือการแสดงบทบาทหน้าที ่ของตัวแสดงใน

ระบบการเมืองการปกครองท้องถิ ่นที ่ไม่เกื ้อหนุนต่อการ

เสริมสร้างสุขภาพทางการคลัง ดังนี้เป็นต้น หากปัญหาความ

ตึงเครียดทางการคลังเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องในระยะยาวแล้ว

นั ้น ย่อมส่งผลกระทบต่อความยั ่งยืนในการจัดบริการ

สาธารณะ และในที่สุดย่อมส่งผลให้การดำเนินงานเพื่อการ

บรรลุเป้าหมายของการปกครองท้องถิ่นมีข้อจำกัดตามไปด้วย

บทความชิ้นนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการนำเสนอถึง

แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับสุขภาพทางการคลังของท้องถิ่น พร้อม

กับการนำเสนอผลการวิจัยเกี่ยวกับสุขภาพทางการคลังของ

ท้องถิ่นของไทย โดยใช้ข้อมูลจากเทศบาลนครและเทศบาล

เมืองจำนวน ๑๔ แห่ง ซึ่งเป็นข้อมูลระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๔๔ -

๒๕๔๙ และพร้อมกันนี้ ผู้เขียนนำเสนอถึงบทวิเคราะห์ปัจจัย

ทางการเมืองและการบริหารที่ส่งผลทำให้สุขภาพทางการคลัง

ของเทศบาลเก ิดความอ่อนแอ เน ื ้อหาในตอนท้ายของ

บทความนำเสนอบทอภิปรายและข้อเสนอที่ได้จากการศึกษา

ในครั้งนี้ตามลำดับ

กรอบแนวคิด: สุขภาพทางการคลังท้องถิ่นคืออะไร และมีความสำคัญอย่างไร?

คุณลักษณะที่สำคัญประการหนึ่งในการปกครองตนเอง

ของชุมชนท้องถิ่นคือการมีขีดความสามารถทางทรัพยากรที่

เพียงพอสำหรับการดำเนินกิจกรรมสาธารณะด้านต่างๆ ได้

อย่างต่อเนื ่อง หากมนุษย์เรามีขีดความสามารถในการหา

รายได้ที่เพียงพอสำหรับการดำเนินชีวิตอย่างมีคุณภาพสม

ตามฐานะได้อย่างยั่งยืน มีเงินเก็บออมไว้ใช้จ่ายตามสมควร

และไม่มีภาระหนี้สินล้นพ้นตัวแล้ว ย่อมเป็นชีวิตที่มีความสุข

ตามหลักการดำเนินช ีว ิตแบบพอเพียง ฉันใดก็ฉ ันนั ้น

หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขีดความสามารถในการหา

รายได้ที ่เพียงพอกับความจำเป็นในการใช้จ่ายเพื่อการจัด

บริการสาธารณะที่เหมาะสมกับบริบทพื้นฐานของชุมชน และ

สอดคล้องกับทิศทางของการพัฒนาท้องถิ่นที่ยั่งยืน ย่อมถือ

เป็นสภาวะของการปกครองท้องถิ ่นที ่พึงประสงค์ภายใต้

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย

ในทางทฤษฎีการคลังท้องถิ่น การมีสุขภาพทางการคลังที่

เข้มแข็ง (Local fiscal health) หมายถึงสภาวะที่องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ ่นมีขีดความสามารถในการหารายได้

(revenue-raising capacity: RRC) ที่เพียงพอกับความ

ต้องการใช ้จ ่ายเพื ่อการจ ัดบริการสาธารณะด้านต่างๆ

(expenditure need: EN) ได้อย่างต่อเนื ่องตามที่ชุมชน

ท้องถิ่นต้องการ ๓ โดยทั่วไปนั้น หากองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นตั้งอยู่ในชุมชนเมืองขนาดใหญ่ มีความเจริญในทาง

สังคมและเศรษฐกิจ ย่อมมีความต้องการบริการสาธารณะใน

ด้านต่างๆ ในระดับสูง ในกรณีเช่นนี้ องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นก็จะต้องมีขีดความสามารถในการหารายได้ที่สูงขึ้น

ตามไปด้วย เพื่อให้เพียงพอกับความจำเป็นในการใช้จ่ายที่อยู่

ในระดับสูงเช่นเดียวกัน มิเช่นนั ้นแล้ว จะทำให้ท้องถิ ่น

ดังกล่าวประสบปัญหาความตึงเครียดทางการคลัง (fiscal



stress) ตามมา และในทางกลับก ัน ในกรณีท ี ่องค ์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นมีความต้องการใช้จ่ายอยู่ในระดับต่ำ

ภาระภาษีอากรในชุมชนดังกล่าวก็ควรจะลดต่ำลงเช่นกัน

ทั ้งนี ้ เพื ่อไม่ให้ประชาชนแบกรับภาระภาษีมากเกินความ

จำเป็นนั่นเอง หากกล่าวโดยย่อแล้วนั้น สภาวะของความเข้ม

แข็งทางการคลังของท้องถิ่นก็คือ “หากมีความจำเป็นต้องใช้

จ่ายมาก ก็หาเงินให้มาก หากมีความจำเป็นต้องใช้น้อย

ก็หาเงินให้น้อย” นั่นเอง ๔

จากคำนิยามดังกล่าวข้างต้น การวัดสุขภาพทางการคลัง

ท้องถิ่นมีคุณลักษณะที่สำคัญหลายประการที่ควรขยายความ

ไว้ในที่นี้ ประการแรก สุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นเป็น

สภาวะของความสมดุลระหว่างขีดความสามารถในการจัดหา

รายได้ของท้องถิ่น (RRC) เมื่อเปรียบเทียบกับความต้องการ

ด้านรายจ่าย (EN) ความเข้มแข็งทางการคลังจะเกิดขึ้นได้ก็

ต่อเมื่อท้องถิ่นนั้นๆ มีขีดความสามารถในการหารายได้มาก

เพียงพอสำหรับการจัดบริการสาธารณะตามความต้องการ

ของชุมชน การที่ท้องถิ่นแห่งหนึ่งๆ มีขีดความสามารถในการ

จัดหารายได้ในระดับสูงอาจมิได้หมายความว่าท้องถิ ่น

ดังกล่าวมีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็งเสมอไป โดยเฉพาะ

ในกรณีที่ท้องถิ่นแห่งดังกล่าวมีความจำเป็นในการใช้จ่ายที่สูง

เกินกว่าขีดความสามารถในการจัดหารายได้ที่มีอยู่ และใน

ทางกลับกัน ท้องถิ่นที่มีขีดความสามารถในการหารายได้ใน

ระดับต่ำอาจมีสุขภาพทางการคลังที ่เข้มแข็งได้ถ้าหากว่า

ท้องถิ่นแห่งนั้นๆ มีความต้องการในการใช้ทรัพยากรในระดับ

ที่ต่ำกว่าขีดความสามารถในการหารายได้ที่เป็นอยู่

ประการต่อมา การวัดสุขภาพทางการคลังของท้องถิ ่น

ประกอบไปด้วยการวิเคราะห์ในระบบสองขา ซึ่งได้แก่การ

ว ิ เคราะห์ถ ึงระดับรายได้ท ี ่ท ้องถ ิ ่นสามารถจัดเก ็บได ้

(potential revenue) และระดับรายจ่ายที่จำเป็น (essential

spending level) ซึ่งมีความหมายแตกต่างไปจากรายได้จริง

ที่ท้องถิ่นจัดเก็บได้ (actual revenue) และแตกต่างไปจาก

การใช้จ่ายจริงที่เกิดขึ้น (actual expenditure) ตามลำดับ

โดยปกติ ขีดความสามารถในการจัดหารายได้หรือระดับ

รายจ่ายที่จำเป็นของท้องถิ่นมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด

กับปัจจัยทางเศรษฐกิจและสังคมในชุมชน ยกตัวอย่างเช่น

ชุมชนท้องถิ่นที่มีประชากรในวัยพึ่งพา (เด็กอายุต่ำกว่า ๑๕ ปี

และผู้มีอายุเกินกว่า ๖๐ ปี) ในสัดส่วนที่สูง มักจะมีความ

จำเป็นในการใช้จ่ายเพื่อการจัดสวัสดิการสังคมและการศึกษา

ของท้องถิ่นที่เพิ่มสูงขึ้น หรือในทางกลับกัน ท้องถิ่นที่มีสถาน

ประกอบการหรือโรงงานอุตสาหกรรมจำนวนมาก ย่อมหมาย

ถึงการมีขีดความสามารถในการหารายได้ของท้องถิ่นที่สูงขึ้น

ตามไปด้วย ดังนี้เป็นต้น ทั้งนี้ ความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปร

ทางสังคมและเศรษฐกิจชุมชน ขีดความสามารถในการจัดหา

รายได้ (RRC) และระดับรายจ่ายที่จำเป็น (EN) ของท้องถิ่น

แสดงดังแผนภาพที่ ๑ ต่อไปนี้

๓ คำนิยามข้างต้นประมวลจาก ACIR (1962, p.3); Ladd & Yinger (1989, p.8); Miller (2001, p.54); และ Yilmaz et al (2006,

p.1-2)

๔ ทั้งนี้พึงสังเกตว่า ผู้เขียนใช้คำว่า “หากจำเป็นต้องใช้จ่ายมาก ก็หาให้มาก หากจำเป็นต้องใช้จ่ายน้อย ก็หาให้น้อย” ซึ่งมีความหมายแตก

ต่างกันอย่างสิ้นเชิงกับแนวคิดที่ว่า “มีมากใช้มาก มีน้อยใช้น้อย” ซึ่งเป็นแนวคิดการรักษาวินัยทางการคลังแบบดั้งเดิม ทั้งนี้เนื่องจาก

แนวคิดแบบดั้งเดิมมีข้อจำกัดหลายประการที่นำไปสู่การขาดความกระตือรือร้นทางการคลังและการบริหารจัดการ ขาดความสามารถใน

การตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน และอยู่บนสมมติฐานที่ไม่สอดคล้องกับสภาพการเมืองท้องถิ่น รายละเอียดเพิ่มเติมอ่าน

ได้จากงานของผู้เขียนก่อนหน้านี้ (วีระศักดิ์ เครือเทพ ๒๕๕๐ข)



จากแผนภาพดังกล่าว ความสมดุลระหว่างปัจจัยด้าน

รายได้และด้านรายจ่ายจะเป็นตัวบ่งชี้ถึงสุขภาพทางการคลัง

ของท้องถิ่นโดยตรง กล่าวคือ ท้องถิ่นที่มีขีดความสามารถใน

การจัดหารายได้ที่สมดุลกับหรือสูงกว่าระดับรายจ่ายที่จำเป็น

ถือได้ว ่าเป็นท้องถิ ่นที ่ม ีสุขภาพทางการคลังที ่ เข ้มแข็ง

(fiscally healthy) แต่เมื่อใดก็ตามที่ระดับรายจ่ายที่จำเป็น

สูงกว่าขีดความสามารถในการหารายได้ของท้องถิ่นแล้วนั้น

ถือได้ว่าท้องถิ่นแห่งนั้นประสบกับสภาวะแรงกดดันทางการ

คลัง (fiscal stress) หรือมีสุขภาพทางการคลังที ่อ่อนแอ

(fiscally weak) นั่นเอง

พึงสังเกตว่า การใช้ข้อมูลขีดความสามารถในการหาราย

ได้ (RRC) และระดับรายจ่ายที่จำเป็น (EN) ในการวิเคราะห์

สุขภาพทางการคลัง แทนที่จะใช้ข้อมูลระดับรายได้จริง (AR)

เปรียบเทียบกับระดับรายจ่ายจริง (AE) นั้น ก็เพื่อให้ผลการ

วิเคราะห์สามารถสะท้อนถึงปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจและ

สังคมของชุมชนท้องถิ่นโดยตรง และปลอดจากการบิดเบือน

ของผลการวิเคราะห์ซึ่งอาจเกิดขึ้นจากปัจจัยทางการเมืองและ

การบริหารในระดับท้องถิ่น ทั้งนี้ การวิเคราะห์ในลักษณะ

ดังกล่าวมีความจำเป็นอย่างน้อย ๒ ประการ ประการแรก

การวิเคราะห์ความเข้มแข็งทางการคลังที ่รวมอิทธิพลของ

ปัจจัยทางการเมืองและการบริหาร ย่อมมิอาจให้ข ้อมูล

สุขภาพทางการคลังที่แท้จริงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ได้แต่อย่างใด ยกตัวอย่างเช่น ท้องถิ ่นอาจไม่จัดบริการ

สาธารณะให้เพียงพอกับความต้องการเพื ่อทำให้สุขภาพ

ทางการคลังของท้องถิ่นดูเสมือนหนึ่งว่ามีความเข้มแข็ง ใน

กรณีเช่นนี้ ตัวเลขระดับรายจ่ายจริง (AE) ย่อมต่ำกว่าระดับ

รายจ่ายที ่จำเป็น (EN) นั ่นเอง ด้วยเหตุนี ้ การวิเคราะห์

สุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นโดยการประเมินจากขีดความ

สามารถในการหารายได้ (RRC) และระดับรายจ่ายที่จำเป็น

(EN) จะให้ข้อมูลที่มีความน่าเชื่อถือสูงกว่า

ประการต่อมา การทำความเข้าใจถึงสุขภาพทางการคลัง

ที่แท้จริงของท้องถิ่นนั้นจะทำให้เรามองเห็นแนวทางในการ

ปรับเปลี่ยนนโยบายทางการเมืองและ/หรือการบริหาร (ซึ่ง

เป็นตัวแปรที่อยู ่ภายใต้การควบคุมของท้องถิ ่น) เพื ่อการ

4

(RRC) (EN)1

(fiscallyhealthy)

(fiscal stress) (fiscally weak)

(RRC)(EN) (AR)

(AE)

2

แผนภาพที่ ๑ กรอบแนวคิดในการวิเคราะห์สุขภาพทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น



เสริมสร้างสุขภาพทางการคลังได้ ฉะนั้น หากเรามิได้แยก

ปัจจัยทางการเมืองและ/หรือการบริหารออกจากการวิเคราะห์

แล้ว จะทำให้เราไม่สามารถทราบได้อย่างชัดเจนว่าสุขภาพ

ทางการคลังที่เป็นอยู่นั้นเป็นผลสืบเนื่องมาจากสภาพพื้นฐาน

ทางเศรษฐกิจและสังคมของชุมชนท้องถิ่น หรือเกิดขึ้นเนื่อง

มาจากปัจจัยทางการเมืองและการบริหารที่สามารถควบคุมได้

ความไม่ชัดเจนในการวิเคราะห์ดังกล่าวย่อมส่งผลต่อเนื่อง

ทำให้เราไม่สามารถกำหนดแนวทางในการเสริมสร้างสุขภาพ

ทางการคลังที่เหมาะสมกับสภาพข้อเท็จจริงได้แต่ประการใด

นอกจากนี้ การวิเคราะห์สุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นมี

ความแตกต ่ างไปจากการว ิ เคราะห ์ความสมดุลของ

งบประมาณ (budgetary balance) ในกรณีที ่ท ้องถิ ่น

สามารถจัดทำงบประมาณแบบสมดุลหรือเกินดุลได้นั ้น

เรียกได้ว่ามีความเข้มแข็งทางด้านงบประมาณ ส่วนในกรณีที่

ท้องถิ ่นประสบปัญหาที่ไม่สามารถจัดทำงบประมาณแบบ

สมดุลได ้ เร ียกได ้ว ่าม ีแรงกดดันทางด ้านงบประมาณ

(budgetary stress)๕ การที ่ท ้องถิ ่นมีงบประมาณแบบ

สมดุลอาจมิได้หมายความว่างบประมาณที่จัดทำขึ้นนั้นจะ

สอดคล้องหรือเพียงพอกับความต้องการบริการสาธารณะของ

ชุมชนเสมอไป การมีงบประมาณแบบสมดุลอาจเกิดได้จาก

การประมาณการรายได้ให้สูงเกินความเป็นจริง หรืออาจจาก

การปรับลด/ตัดทอนแผนการใช้จ่ายให้อยู ่ภายใต้วงเงิน

ประมาณการรายได้ ซึ่งถึงแม้ว่าแผนรายจ่ายเหล่านั้นจะเป็นที่

ต้องการของประชาชนเป็นอย่างมากก็ตาม ฯลฯ ในท้ายที่สุด

แผนรายจ่ายดังที่ปรากฏในเอกสารงบประมาณจึงอาจมิใช่

ระดับการจัดบริการสาธารณะที่เหมาะสมเมื่อเปรียบเทียบกับ

ความต้องการของชุมชน แต่กลับเป็นแผนการใช้จ่ายที่ขึ้นอยู่

กับระดับรายได้ที ่มีอยู ่หรือรายได้ที ่จะจัดเก็บได้จริง การ

วิเคราะห์ที่อิงอยู่กับกรอบวงเงินงบประมาณแบบดั้งเดิมจึงมี

ลักษณะของการ “มีมากใช้มาก มีน้อยใช้น้อย” ซึ่งก่อให้เกิด

สภาวะของการบริหารงานคลังท้องถิ่นตามยถากรรมนั่นเอง

ทำไมการศึกษาเรื่องสุขภาพทางการคลังถึงมีความสำคัญ?

จำเป็นต้องศึกษาหรือไม่? และหลังจากที่ได้วิเคราะห์สุขภาพ

ทางการคลังไปแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นจะได้

ประโยชน์อะไรหรือข้อมูลผลการวิเคราะห์ต่างๆ จะนำไปใช้

ประโยชน์เช่นใด? ผู้เขียนมีคำอธิบายโดยย่อดังต่อไปนี้

๑. การวัดสุขภาพทางการคลังท้องถิ่นทำให้ประเมินได้ว่า

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นสามารถตอบสนองต่อ

ความต้องการของประชาชนได้มากน้อยเพียงใด ดังที่

ทราบกันทั่วไปว่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตยมี

ประชาชนเป็นศูนย์กลาง วัตถุประสงค์หลักประการ

หนึ่งของการปกครองท้องถิ่นก็คือการที่องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นมีขีดความสามารถทางการคลังในระดับที่

เพียงพอต่อการจัดบริการสาธารณะในด้านต่างๆ ที ่

ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน คำถามหลัก

ในเรื่องนี้ก็คือเราจะทราบได้อย่างไรว่าความต้องการ

ของประชาชนได้รับการตอบสนองอย่างเพียงพอ?

ในการนี ้ การวัดสุขภาพทางการคลังเป็นเครื ่องมือ

สำคัญประการหนึ่งที่ช่วยในการวิเคราะห์เปรียบเทียบ

ร ะหว ่ า งท ้ อ งถ ิ ่ น แห ่ ง ต ่ า ง ๆ ( c ompa r a t i v e

measurement) ว่าท้องถิ่นแต่ละแห่งมีระดับความ

ต้องการบริการสาธารณะมากน้อยเพียงใด หลักการ

วิเคราะห์นี้อยู่บนสมมติฐานว่าสภาพบริบทพื้นฐานและ

ปัญหาด้านต่างๆ ของแต่ละชุมชนนั ้น ย่อมส่งผล

โดยตรงต่อความต้องการบริการสาธารณะจากองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั ้น การวัดสุขภาพทางการ

คลังคือการวิเคราะห์อย่างเป็นระบบว่าปัจจัยต่างๆ

ภายในชุมชนแต่ละแห่งที่ศึกษาเปรียบเทียบนั้นส่งผล

ต่อความต้องการบริการสาธารณะของประชาชนใน

พื้นที ่ต่างๆ เป็นเช่นใดนั ่นเอง (ข้อมูลดังกล่าวก็คือ

ระดับรายจ่ายที ่จำเป็น หรือ Expenditure Need

[EN])

๕ นักวิชาการกลุ่มแรกๆ ที่แยกแยะความแตกต่างดังกล่าวได้แก่ Bradbury et al. (1984), Ladd and Yinger (1989) เป็นต้น



๒. การวัดสุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นช่วยให้มีข้อมูล

ประกอบการกำหนดแผนการจัดบริการสาธารณะ

ควบคู ่ไปกับการวางแผนทางการเงินการคลัง โดย

ทั่วไปนั้น หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดข้อมูลที่

ชัดเจนที่แสดงให้เห็นว่าแผนการดำเนินงานด้านต่างๆ

จะสามารถนำไปปฏิบัติได้จริงหรือไม่ หรือไม่ทราบว่า

จะมีทรัพยากรเพียงพอหรือไม่ แผนงานที่จัดทำขึ ้น

ย่อมเป็นเพียง “แผนงานบนกระดาษที่อาจดูสวยหรู แต่

กินไม่ได้” การวัดสุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นย่อม

ช่วยให้มีข้อมูลเพิ่มเติมว่าท้องถิ่นแห่งนั้นๆ มีขีดความ

สามารถทางทรัพยากรมากเพียงใด (ซึ่งจะได้มากจาก

การวิเคราะห์ขีดความสามารถในการหารายได้ หรือ

Revenue-Raising Capacity [RRC]) และเป็นขีด

ความสามารถทางด้านรายได้ที่เพียงพอกับความจำเป็น

ด้านรายจ่ายขั ้น (EN) ดังที ่ได้วิเคราะห์ในขั ้นตอน

ก่อนหน้านี้หรือไม่ ผลการวิเคราะห์ดังกล่าวย่อมช่วยให้

ผู้บริหารท้องถิ่นประเมินได้ว่าจะต้องเพิ่มระดับความ

พยายามในการเก็บภาษี (tax effort) มากขึ ้นหรือ

น้อยลงเพียงใดเพื ่อให้เพียงพอกับระดับรายจ่ายที ่

จำเป็นของท้องถิ่น ดังนี้เป็นต้น

๓. การประเมินผลกระทบทางด้านการคลังและการจัด

บริการสาธารณะของท้องถิ่นในช่วงของการกระจาย

อำนาจในระยะเปลี่ยนผ่านเป็นสิ่งที่มีความจำเป็นยิ่ง

ในขณะนี้ การกระจายอำนาจที่ดำเนินการมาตั้งแต่ปี

พ.ศ. ๒๕๔๐ ส่งผลให้ชุมชนท้องถิ่นต่างๆ มีภารกิจรับ

ผิดชอบและมีทรัพยากรทางการคลังเพิ่มขึ้นเป็นอย่าง

มาก หลายฝ่ายให้ความสนใจว่าชุมชนท้องถิ่นต่างๆ จะ

สามารถจัดบริการสาธารณะตามที่ได้รับการมอบหมาย

ได้มากน้อยเพียงใด การดำเนินภารกิจเพื่อตอบสนอง

ต่อความต้องการของประชาชนชุมชนมีความเพียงพอ

และความยั่งยืนทางการเงินการคลังหรือไม่ และที่

สำคัญ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นแต่ละแห่งมีขีด

ความสามารถทางการเงินการคลังสำหรับการจัดบริการ

สาธารณะในระดับที่แตกต่างกันหรือไม่อย่างไร การวัด

สุขภาพทางการคล ังย ่อมช ่วยตอบคำถามต ่างๆ

ดังกล่าวข้างต้น และยังช่วยประเมินได้ว่าการกระจาย

อำนาจส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงด้านสุขภาพ

ทางการคลังขององค์กรท้องถิ ่นแต่ละเเห่งไปเช่นใด

ดังนี้เป็นต้น

นอกจากนี้ การวัดสุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นช่วยให้

มีข้อมูลสำหรับใช้ในการพิจารณาหรือทบทวนว่าการจัดสรร

รายได้และภารกิจระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่นเหมาะสมมาก

น้อยเพียงใด การส่งเสริมขีดความสามารถทางการคลังของ

ท้องถิ่นในระยะเปลี่ยนผ่านเป็นไปด้วยความเรียบร้อยหรือไม่

เพียงใด และช่วยประเมินได้ว่าการกำหนดนโยบายการให้

ความช่วยเหลือทางการเงินการคลังแก่ท้องถิ่นในช่วงที่ผ่านมา

เหมาะสมมากน้อยเพียงใด ข้อมูลต่างๆ ดังกล่าวสามารถนำ

ไปสู่การออกแบบระบบเงินอุดหนุนหรือเงินโอนให้แก่องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นตามข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นได้ต่อไป

สุขภาพทางการคลังของเทศบาลนครและเทศบาลเมือง (พ.ศ. ๒๕๔๔ – ๒๕๔๙)

ผู้เขียนได้ดำเนินการวิจัยเรื่องการวัดสุขภาพทางการคลัง

ของเทศบาลระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๔ - ๒๕๔๙

จากเทศบาลนครและเทศบาลเมืองในภูมิภาคตะวันออกและ

บริเวณรอบกรุงเทพมหานครจำนวน ๑๔ แห่ง ซึ ่งแสดง

ดังตารางที่ ๑ ในหน้าถัดไปนี้ สำหรับรายละเอียดเกี่ยวกับ

ระเบียบวิธีวิจัยและการเลือกกลุ่มตัวอย่างอ่านได้จากรายงาน

การวิจัยฉบับสมบูรณ์ของผู ้เข ียนก่อนหน้านี ้ (ว ีระศักดิ ์

เครือเทพ ๒๕๕๑ก) ผลการวิเคราะห์จากข้อมูลพื้นฐานของ

ท้องถิ่นและข้อมูลจากการสัมภาษณ์ผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงาน

ของเทศบาลที่ได้ศึกษาสะท้อนให้เห็นถึงแนวปฏิบัติด้านการ

บริหารการเงินการคลังและสุขภาพทางการคลังของเทศบาลที่

ศึกษาดังต่อไปนี้



ตารางที่ ๑ การจำแนกประเภทของเมืองที่ได้ศึกษา (ข้อมูลปี ๒๕๔๙)

[๑]

ประเภทของเมือง

[๒]

เมืองที่จัดอยู่ใน

กลุ่ม

[๓]

กิจกรรมหลัก

ทางเศรษฐกิจ

[๔]

จำนวนประชากร

เฉลี่ย

(ความหนาแน่น

ต่อ ตร.กม.)

[๕]

รายได้จาก

ภาษีท้องถิ่น

เฉลี่ยต่อประชากร

(บาท)

[๖]

เงินอุดหนุน

เฉลี่ยต่อประชากร

(บาท)

[๗]

รายจ่ายทั้งหมด/

ต่อประชากร

(รายจ่าย

ดำเนินการ/

ประชากร) (บาท)

๑. Urban City:

เป็นเมืองใหญ่และ

มีความเป็นเมือง

ระดับสูง มีความ

หนาแน่น และตั้งอยู่

ใกล้พื้นที่ กทม.

นนทบุรี ปากเกร็ด

และนครปฐม

(๓ เมือง)

พาณิชยกรรม

(ค้าส่ง, ค้าปลีก)

ธุรกิจบริการ

พื้นที่ส่วนราชการ

และสถานศึกษา

๑๖๗,๔๖๔

(๕,๒๕๖)

๓,๔๑๗.๑ ๒,๑๕๘.๖ ๔,๐๙๐.๔

(๒,๗๖๕.๒)

๒. Suburban

City:

มีความเจริญและ

มีความเป็นเมืองสูง

มีที่ตั้งใกล้กับพื้นที่

อุตสาหกรรม

ขนาดใหญ่/

พื้นที่เศรษฐกิจ

ฉะเชิงเทรา

ปทุมธานี ระยอง

สมุทรสาคร และ

สมุทรปราการ

(๕ เมือง)


(ค้าส่ง, ค้าปลีก)

ธุรกิจบริการ


ขนาดเล็ก-กลาง

๕๕,๒๖๙

(๔,๔๓๖)

๓,๘๒๗.๒ ๓,๐๗๖.๗ ๖,๒๑๙.๘

(๓,๘๔๓.๐)

๓. Semi-rural

City: เมืองกึ่ง

ชนบท เป็นพื้นที่

พำนักอาศัย

บางบัวทอง

กระทุ่มแบน

พนัสนิคม และ

ปราจีนบุรี

(๔ เมือง)


(ค้าปลีก)

เกษตรกรรม/

กสิกรรม


ที่ต่อเนื่องกับ

การเกษตร

๑๘,๗๒๒

(๔,๔๘๒)

๓,๖๒๐.๑ ๕,๓๙๗.๓ ๗,๑๔๘.๑

(๔,๗๕๔.๓)

๔. Industry-

based City:

เป็นพื้นที่เศรษฐกิจ

หรืออุตสาหกรรม

หลักขนาดใหญ่

มาบตาพุด และ

เมืองพัทยา

(๒ เมือง)

เมืองท่องเที่ยว


การท่องเที่ยว

การบริการ


ขนาดใหญ่

อุตสาหกรรมการ

ผลิตขนาดใหญ่

(ปิโตรเคมี เหล็ก

พลาสติก ฯลฯ)

๗๐,๔๓๘

(๓๖๔)

๑๐,๗๙๘.๕ ๙,๐๗๕.๕ ๑๖,๓๓๔.๔

(๖,๐๖๘.๖)

ที่มา: ข้อมูลจากเทศบาลแต่ละแห่งที่ศึกษา ตัวเลขรายได้และรายจ่ายคำนวณโดยผู้เขยีน ขนาดประชากรเฉลี่ยเป็นค่ามัธยฐาน (median)



๑. เทศบาลนิยมใช้ความหมายของสุขภาพทางการคลัง

ท้องถิ ่นแบบดั ้งเดิม กล่าวคือผู ้บริหารเทศบาลส่วนใหญ่

มองว่าการมีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็งคือการมีรายได้

เหนือกว่ารายจ่ายในการจัดทำงบประมาณแบบปีต่อปี ไม่มี

การจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล ไม่เน้นการก่อหนี้ผูกพันใน

ระยะยาว และควรมีเงินสะสมในระดับสูง แนวคิดต่างๆ

ดังกล่าวสะท้อนถึงวิธีคิดในการรักษาวินัยทางการคลังตาม

ความหมายแบบดั้งเดิม (conventional fiscal discipline)

ที่เน้นการใช้รายได้เป็นตัวกำหนดรายจ่ายแบบปีต่อปี ซึ่งอยู่

บนฐานคิดแบบ “มีมากใช้มาก ถ้ามีน้อยก็ใช้น้อย” ข้อสังเกต

ที่สำคัญก็คือ ไม่ปรากฏอย่างชัดเจนว่ามีเทศบาลใดใช้แนวคิด

ว่า “หากจำเป็นต้องใช้จ่ายมาก ก็หาเงินให้มาก และหาก

จำเป็นต้องใช้น้อย ก็หาเงินให้น้อย” ซึ่งเป็นความหมายของ

การมีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็งซึ่งต่างไปจากความหมาย

แบบดั้งเดิม วิธีคิดดั้งเดิมมักนำไปสู่สภาวะของ (๑) การขาด

ความกระตือรือร้นในการบริหารจัดการ ก่อให้เกิดสภาวะของ

การบริหารงานท้องถิ ่นตามแนวปฏิบัต ิเด ิมๆ ที ่ผ ่านมา

(incrementalism) (๒) การจัดบริการสาธารณะที่เกิดขึ้นจาก

กลไกภายในส่วนราชการ (organization captivity) โดย

อาจมิได้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนหรือสภาพ

ปัญหาต่างๆ ในท้องถิ ่นมากนัก และ (๓) การขาดความ

พยายามในการจัดเก็บภาษีและ/หรือการพัฒนารายได้ใหม่ๆ

เพื่อให้เพียงพอกับความต้องการด้านรายจ่าย

๒. การบร ิหารงานคล ังของเทศบาลย ังขาดความ

เชื่อมโยงระหว่างสภาพแวดล้อมภายนอกกับการวางแผน

ประมาณการรายได้และการจัดทำแผนรายจ่าย การวิจัยของ

ผู ้เขียนพบว่ามีเทศบาลจำนวนไม่มากนักที ่นำปัจจัยด้าน

เศรษฐกิจ สังคม และประชากรเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในการจัด

ทำแผนการจัดเก็บรายได้และแผนรายจ่าย อันส่งผลให้

เทศบาลไม่สามารถประเมินได้อย่างชัดเจนว่าข ีดความ

สามารถในการหารายได้ท้องถิ่นที่แท้จริงและระดับรายจ่ายที่

จำเป็นของเทศบาลควรเป็นเท่าใด กลไกระบบราชการใน

ระดับท้องถิ่นจึงมีแนวโน้มที่จะทำงานในระบบปิด (closed

model) และขาดการปรับตัวที่ตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลง

ของสภาพแวดล้อมของชุมชนท้องถิ่น

๓. เทศบาลส่วนใหญ่มักไม่สนใจการพัฒนาการจัดเก็บ

รายได้ท้องถิ่น ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ชี้ให้เห็นว่าเทศบาล

ส่วนใหญ่ยังมิได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนารายได้ท้องถิ่น

มากนัก ซึ ่งมีสาเหตุจากปัจจัยหลายประการ ในด้านหนึ ่ง

ความไม่ตั้งใจในการบริหารจัดเก็บรายได้ท้องถิ่นเป็นผลมา

จากนโยบายของฝ่ายการเมืองในระดับท้องถิ่นและเป็นผลมา

จากการมีวัฒนธรรมทางการเมืองที่ไม่ต้องการให้ภาระภาษี

ท ้องถ ิ ่นท ี ่ตกอยู ่ก ับประชาชนอยู ่ ในระด ับท ี ่สูงเก ินไป

นอกจากนี ้ เทศบาลหลายแห่งไม่ส ่งเสร ิมการปรับปรุง

ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบบริหารจัดเก็บภาษี

ท้องถิ ่น เช่น การไม่พัฒนาวิธีการประมาณการรายได้ให้

สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง หรือแม้แต่การใช้อัตราภาษี

(ค่าเช่ารายปี ราคาประเมิน ฯลฯ) ที่บังคับใช้มาเป็นเวลานาน

ฯลฯ ทั้งนี้ ข้อมูลจากการวิจัยพบว่าเทศบาลจำนวนมากกว่า

ร ้อยละ ๘๐ ของเทศบาลที ่ได ้ศ ึกษายังคงใช้อ ัตราภาษี

โรงเรือนและที่ดินที่ได้ประกาศใช้มาตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ.๒๕๔๓

ต่อเนื่องมาถึงปี พ.ศ.๒๕๔๙ และมีเทศบาลจำนวนมากกว่า

ร้อยละ ๖๐ ได้ใช้อัตราภาษีฯ ที่ได้ประกาศใช้มาตั้งแต่ก่อนปี

๒๕๓๘

๔. สภาพพื้นฐานทางเศรษฐกิจและสังคมของเทศบาลที่

ศึกษามีความแตกต่างกันอย่างชัดเจน และส่งผลโดยตรงต่อ

สุขภาพทางการคลังของเทศบาลต่างๆ แตกต่างกันออกไป

แผนภาพที่ ๒ ชี้ให้เห็นว่าเทศบาลทั้ง ๑๔ แห่งมีอัตราการ

ขยายตัวทางเศรษฐกิจเฉลี่ยตั ้งแต่ปี ๒๕๔๔ ถึงปี ๒๕๔๙

ประมาณร้อยละ ๓๐.๘ (อัตราที่แท้จริง) ในขณะที่อัตราการ

ขยายตัวของประชากรโดยเฉลี่ยในช่วงเวลาเดียวกันเท่ากับ

ร้อยละ ๑.๐ และเมื่อใช้ค่าเฉลี่ยอัตราการขยายตัวทั้งสองใน

การจัดกลุ่มของเมืองที่ศึกษาทั้ง ๑๔ แห่ง เราสามารถจัดกลุ่ม

เมืองต่างๆ ออกเป็น ๔ ประเภท ได้แก่ มุมล่างขวามือชี้ให้

เห็นว่าเมืองดังกล่าวมีอัตราการขยายตัวของประชากรสูงกว่า

ค่าเฉลี่ย ในขณะที่อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจต่ำกว่า



ค่าเฉลี่ยของเทศบาลที่ศึกษา มุมบนด้านซ้ายมือหมายถึงเมือง

ดังกล่าวมีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจสูงกว่าค่าเฉลี่ยใน

ขณะที่อัตราการขยายตัวของประชากรต่ำกว่าค่าเฉลี่ย และมี

แนวโน้มที่อัตราการขยายตัวของประชากรติดลบ ดังนี้เป็นต้น

11

( ) ( ) ( ) (

-3.2 -2.9 )5.7 16.0 (

)

6

6

แผนภาพที่ 2 อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจและประชากรของเทศบาล ระหว่างปี ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๔๙

จากแผนภาพดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเมืองที่มีสภาพทาง

เศรษฐกิจและสังคมอยู ่ในระดับที ่น่าเป็นห่วงได้แก่เมือง

ปากเกร็ด (นนทบุรี) และเมืองบางบัวทอง (นนทบุรี) (มุมล่าง

ด้านขวาในแผนภาพ) เมืองทั ้งสองแห่งประสบกับสภาวะ

เศรษฐกิจซบเซาในช่วงระยะเวลาที่ศึกษา (อัตราการขยายตัว

ทางเศรษฐกิจประมาณร้อยละ -๓.๒ และ -๒.๙ ตามลำดับ)

ในขณะที่ประชากรของเมืองทั้งสองแห่งมีอัตราการขยายตัว

ในสัดส่วนที่สูงถึงร้อยละ ๕.๗ และ ๑๖.๐ ตามลำดับ (และ

ยังเป็นอัตราที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยการเจริญเติบโตของประชากร

ของประเทศอีกด้วย) เมื่อพิจารณาจากลักษณะของเมืองทั้ง

สองแห่งดังกล่าวที่เป็นย่านที่พักอาศัยและตั้งอยู่รอบเขต

กรุงเทพมหานคร ข้อมูลอัตราการขยายตัวของประชากรใน

สัดส่วนที่สูงกว่าอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเช่นนี้สะท้อน

ให้เห็นถึงการอพยพเข้าของประชากรในกลุ่มที่อาจมิได้ก่อให้

เกิดผลตอบแทนทางเศรษฐกิจมากเท่าใดนัก เช่น การเพิ่มขึ้น

ของประชากรกลุ ่มผู ้สูงอายุ หร ือประชากรกลุ ่มยากจน

เป็นต้น๖ ลักษณะพื ้นฐานของเมืองในทางเศรษฐกิจและ

ประชากรดังกล่าวจึงอาจส่งผลกระทบทางลบต่อสุขภาพ

ทางการคลังของเมืองทั้งสองแห่งนี้ได้ไม่มากก็น้อย กล่าวคือ

การอพยพเข้าของประชากรในเมืองทั้งสองแห่งนี้อาจส่งผลต่อ

แรงกดดันด้านรายจ่ายต่อเทศบาลเพิ่มมากขึ้น ในขณะที่ไม่

สามารถสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจให้กับชุมชนที่จะช่วย

๖ ทั้งนี้ ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ปลัดเทศบาลเมืองบางบัวทองยืนยันถึงข้อสังเกตดังกล่าวข้างต้น ปลัดเทศบาลเมืองบางบัวทองกล่าวว่าใน

กรณีของเมืองบางบัวทองนั้น มีสัดส่วนของประชากรในกลุ่มผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นมากในรอบทศวรรษที่ผ่านมา ซึ่งมักเป็นบุคคลผู้ที่เกษียณ

อายุการทำงานจากพื้นที่กรุงเทพมหานครและได้อพยพมาใช้ชีวิตบั้นปลายในเมืองบางบัวทองนั่นเอง



ให้เกิดการขยายตัวของฐานภาษีท้องถิ ่นแต่อย่างใด ทั ้งนี ้

ผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและประชากรที่

มีต่อสุขภาพทางการคลังของเทศบาลจะได้รับการพิจารณาใน

ลำดับต่อไป

ในทางกลับกัน เมืองระยองและเมืองฉะเชิงเทรา (มุมบน

ด้านซ้ายในแผนภาพ) ซึ ่งเป็นเมืองที ่อยู ่ติดกับพื ้นที ่นิคม

อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ของประเทศ มีอัตราการขยายตัวทาง

เศรษฐกิจในสัดส่วนที่สูงมาก ในขณะที่อัตราการเปลี่ยนแปลง

ของประชากรในเมืองทั้งสองเพิ่มขึ้นไม่มากนัก (ร้อยละ ๐.๑๖

ในเมืองระยอง และร้อยละ -๑๑.๖ ในเมืองฉะเชิงเทรา)

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าเมืองทั้งสองแห่งมีศักยภาพพื้นฐานด้าน

เศรษฐกิจในระดับที่ดีเมื่อเปรียบเทียบกับการเปลี่ยนแปลง

ด้านประชากร และในทำนองเดียวกัน แผนภาพที่ ๒ ยังชี้ให้

เห็นอีกว่าเมืองมาบตาพุด (ระยอง) และเมืองพัทยา (ชลบุรี)

ซ ึ ่ ง เป ็นพื ้นท ี ่อุตสาหกรรมหนัก และอุตสาหกรรมการ

ท่องเที ่ยวและบริการตามลำดับ มีศักยภาพพื ้นฐานทาง

เศรษฐกิจที่เข้มแข็งมากกว่าเมืองอื่นๆ ที่ได้ศึกษา ซึ่งสามารถ

ส่งผลเกื้อกูลต่อศักยภาพทางการคลังของเทศบาลได้โดยตรง

(ทั้งนี้ จะอภิปรายในลำดับต่อไป)

๕. ดัชนีต ้นทุนการผลิตบริการสาธารณะ (Public

Service Cost Index) ของเมืองในกลุ่มต่างๆ มีความแตก

ต่างกันอย่างชัดเจน โดยทั ่วไปนั ้น ระดับต้นทุนการผลิต

สินค้าบริการสาธารณะในแต่ละพื ้นที ่แตกต่างกันออกไป

เนื ่องจากขนาดของการจัดบริการสาธารณะตามขนาดของ

ชุมชนท้องถิ่น ระดับต้นทุนปัจจัยการผลิต และความยากง่าย

ในการดำเนินการมีความแตกต่างกันตามแต่ละสภาพพื้นฐาน

ของชุมชน ดังนี้เป็นต้น ปัจจัยเหล่านี้ย่อมส่งผลให้ต้นทุนการ

จัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นแต่ละแห่งแตกต่างกันตามไป

ด้วย ดังนั้น ชุมชนท้องถิ่นสองแห่งที่แม้ว่าจะมีระดับความ

ต้องการบร ิการสาธารณะที ่ใกล ้ เค ียงก ัน อาจต้องการ

ทรัพยากรสำหรับใช้ในการดำเนินการที่แตกต่างได้ ทั้งนี้ ก็

เนื่องมาจากการมีต้นทุนการผลิตบริการสาธารณะที่แตกต่าง

กันนั ่นเอง ข้อมูลในตารางที ่ ๒ แสดงดัชนีต้นทุนการจัด

บริการสาธารณะของเทศบาลกลุ่มต่างๆ ที่ได้ศึกษาในครั้งนี้

ค่าดัชนีดังกล่าวมีค่าฐานเท่ากับ ๑๐๐.๐ ซึ่งหมายถึงระดับ

ต้นทุนการผลิตบริการสาธารณะตามปกติ ส่วนค่าดัชนีที่สูง

เกินกว่านั ้นหมายถึงการมีสัดส่วนต้นทุนการผลิตบริการ

สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้นนั่นเอง

ตารางที่ ๒ ดัชนีต้นทุนการจัดบริการสาธารณะและระดับรายจ่ายที่จำเป็นของเทศบาล

กลุ่มของเมืองที่ศึกษา

ดัชนีต้นทุนการจัดบริการสาธารณะ ปี ๒๕๔๙

ความปลอดภัย

ในชุมชน การศึกษา สาธารณสุข

การเคหะ

และชุมชน

สวัสดิการ

สังคม บริหารทั่วไป

๑. ชุมชนเมืองใหญ่ ๒๐๘.๑ ๑๐๙.๙ ๑๖๐.๔ ๑๙๓.๕ ๑๖๑.๒ ๑๘๔.๙

๒. ชุมชนรอบพื้นที่อุตสาหกรรม ๖๘.๕ ๗๑.๕ ๗๘.๙ ๔๙.๖ ๘๖.๓ ๖๐.๑

๓. ชุมชนกึ่งชนบท ๘๖.๕ ๘๘.๘ ๗๑.๗ ๖๗.๗ ๘๑.๔ ๖๑.๖

๔. ชุมชนอุตสาหกรรม ๑๐๖.๖ ๑๔๙.๘ ๑๒๗.๔ ๑๓๑.๑ ๑๒๙.๕ ๑๓๔.๖

ค่าเฉลี่ย (mean) ๑๑๐.๗ ๙๖.๔ ๑๐๓.๕ ๙๙.๕ ๑๐๙.๑ ๑๐๐.๗

ส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน ๗๐.๙ ๓๖.๓ ๔๙.๘ ๗๔.๑ ๔๓.๕ ๖๗.๕

ค่าต่ำสุด (Min) ๒๗.๒ ๔๑.๕ ๕๔.๒ ๑๒.๔ ๖๐.๙ ๒๒.๒

ค่าสูงสุด (Max) ๓๐๔.๒ ๑๙๗.๖ ๒๔๐.๕ ๒๘๘.๗ ๒๐๗.๐ ๒๔๘.๕

หมายเหตุ ค่าดัชนีมีฐานเท่ากับ ๑๐๐.๐ ซึ่งสะท้อนถึงระดับต้นทุนการผลิตบริการสาธารณะในระดับปกติ



ข้อมูลตารางที่ ๒ ข้างต้นสะท้อนถึงความสัมพันธ์ระหว่าง

ขนาดของเมือง (พิจารณาจากจำนวนประชากร) และดัชนี

ต้นทุนการผลิตบริการสาธารณะในเชิงเปรียบเทียบ กล่าวคือ

เมืองขนาดใหญ่ (กลุ่มที่ ๑) มีระดับต้นทุนในการจัดบริการ

สาธารณะในด้านต่างๆ ที่สูงกว่าเมืองอื่นๆ โดยทั่วไป (ยกเว้น

ด้านการศึกษา)๗ ในทำนองเดียวกัน เมืองอุตสาหกรรมใน

กลุ่มที่ ๔ มีต้นทุนการจัดบริการสาธารณะโดยเฉลี่ยในระดับ

สูงเช่นกัน สาเหตุสำคัญอาจเป็นเพราะเมืองต่างๆ เหล่านี้มี

ขนาดและความซับซ้อนของการจัดบริการสาธารณะที่มากกว่า

เมืองอื่นๆ โดยทั่วไป หรืออาจเป็นเพราะความหนาแน่นของ

ประชากรซึ่งส่งผลให้ความยากลำบากหรือความซับซ้อนของ

การจัดบริการสาธารณะเพิ่มสูงขึ้น จึงทำให้ดัชนีต้นทุนการ

ผลิตบริการสาธารณะสูงกว่าเมืองอื่นๆ โดยเฉลี่ยนั่นเอง ใน

ทางกลับกัน เมืองกลุ่มที่ ๒ และ ๔ มีระดับต้นทุนเฉลี่ยใน

การจัดบริการสาธารณะต่ำกว่าโดยเปรียบเทียบ แน่นอนว่า

ระดับต้นทุนการผลิตบริการสาธารณะเหล่านี ้ย่อมส่งผล

โดยตรงต่อระดับความจำเป็นด้านรายจ่ายของเทศบาล

(expenditure need) และย่อมส่งผลกระทบต่อสุขภาพ

ทางการคลังของท้องถิ่นไม่มากก็น้อย ทั้งนี้ ผู้เขียนจะนำเสนอ

ในลำดับถัดไป

๖. สุขภาพทางการคลังของเทศบาลในกลุ ่มต่างๆ มี

ความแตกต่างกันอย่างชัดเจน กล่าวคือ เทศบาลขนาดใหญ่

(กลุ่มที่ ๑) และเทศบาลในพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบท (กลุ่มที่ ๓)

มีสุขภาพทางการคลังที่อ่อนแอกว่าเทศบาลอื่นๆ เทศบาลใน

พื้นที่เศรษฐกิจ/อุตสาหกรรม (กลุ่มที่ ๔) มีสุขภาพทางการ

คลังที่เข้มแข็งกว่าเทศบาลอื่นๆ ข้อมูลในตารางที่ ๓ แสดงถึง

ระดับศักยภาพด้านรายได้ ระดับความจำเป็นด้านรายจ่าย

และระดับสุขภาพทางการคลังของเทศบาลที่ศึกษาทั้ง ๔ กลุ่ม

ทั ้งนี ้ ค่าดัชนีสุขภาพทางการคลัง หรือ Fiscal Health

Index (FHI) คำนวณได้จาก [(RRC – EN) / RRC * 100]

ค่าดัชนี FHI มีฐานเท่ากับศูนย์ ค่าดัชนีที่เป็นบวกหมายถึง

การมีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็ง ส่วนค่าดัชนีที ่เป็นลบ

หมายถึงการมีสุขภาพทางการคลังที่อ่อนแอ (ที่มาของข้อมูล

ในตารางที่ ๓ อ่านได้จาก วีระศักดิ์ เครือเทพ ๒๕๕๑ก)

๗ ทั้งนี้อาจเป็นเพราะในเมืองเหล่านี้มีโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการที่ตั้งอยู่ในพื้นที่เป็นจำนวนมาก เมืองใหญ่เหล่านี้จึงอาจมิได้มี

ภาระในการจัดบริการด้านการศึกษามากเท่าใดนักก็เป็นได้



ตารางที่ ๓ สุขภาพทางการคลังของเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๔ และ พ.ศ.๒๕๔๙

เมืองที่ศึกษา RRC (บาท/ประชากร) EN (บาท/ประชากร) FHI

๒๕๔๙ ๒๕๔๔ ๒๕๔๙ ๒๕๔๔ ๒๕๔๙ ๒๕๔๔

๑. ชุมชนเมืองใหญ่ ๓,๔๕๗.๕ ๑,๓๒๒.๔ ๔,๗๓๔.๘ ๒,๘๐๗.๐ -๓๙.๘ -๑๘๒.๓

๒. ชุมชนรอบพื้นที่อุตสาหกรรม ๓,๕๘๙.๖ ๑,๒๙๑.๘ ๓,๑๐๔.๐ ๑,๐๗๓.๐ ๑๔.๗ ๑๗.๑

๓. ชุมชนกึ่งชนบท ๓,๐๒๘.๐ ๑,๒๓๔.๔ ๓,๘๖๖.๐ ๑,๑๗๒.๔ -๒๙.๕ -๕.๘

๔. ชุมชนอุตสาหกรรม ๘,๖๐๑.๑ ๕,๙๙๑.๗ ๖,๖๔๒.๓ ๓,๙๘๖.๖ ๒๔.๓ ๓๖.๐

ค่าเฉลี่ย (mean) ๔,๒๐๐.๕ ๒,๐๐๘.๗ ๔,๒๐๐.๕ ๒,๐๐๘.๗ -๖.๖ -๓๓.๔

ส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) ๒,๐๓๒.๑ ๑,๘๒๔.๒ ๑,๗๖๑.๘ ๑,๖๖๐.๗ ๔๐.๙ ๑๒๖.๓

ค่าต่ำสุด (Min) ๒,๕๗๘.๙ ๖๑๓.๑ ๑,๗๐๔.๖ ๔๖๓.๙ -๑๐๒.๖ -๓๐๑.๖

ค่าสูงสุด (Max) ๙,๔๓๕.๓ ๖,๕๖๖.๒ ๘,๖๐๒.๑ ๕,๙๔๗.๖ ๓๙.๗ ๖๒.๖

หมายเหตุ RRC หมายถึงขีดความสามารถในการหารายได้ของเทศบาล ส่วน EN หมายถึงระดับรายจ่ายที่จำเป็นของเทศบาล FHI คือดัชนีวัด

สุขภาพทางการคลังของเทศบาล ซึ่งคำนวณได้จาก [(RRC – EN) / RRC * ๑๐๐] ทั้งนี้ค่าดัชนี FHI มีฐานเท่ากับศูนย์ ค่าดัชนีที่เป็น

บวกหมายถึงการมีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็ง ส่วนค่าดัชนีที่เป็นลบหมายถึงการมีสุขภาพทางการคลังที่อ่อนแอ

ข้อมูลตารางที่ ๓ แสดงให้เห็นว่าเทศบาลในชุมชนเมือง

ขนาดใหญ่ (กลุ่มที่ ๑) และเทศบาลในชุมชนกึ่งเมืองกึ่งชนบท

(กลุ ่มที ่ ๓) มีสุขภาพทางการคลังที ่ค่อนข้างอ่อนแอเมื ่อ

เปรียบเทียบกับค่าเฉลี่ย ในปี ๒๕๔๙ เทศบาลทั้งสองกลุ่มนี้

ขาดแคลนขีดความสามารถทางด้านทรัพยากรถึงร้อยละ ๓๐

- ๔๐ ของระดับรายจ่ายที่จำเป็นในการจัดบริการสาธารณะ

ตามที่ประชาชนคาดหวัง ในทางกลับกัน เทศบาลในเมือง

อุตสาหกรรม (กลุ่มที่ ๔) มีทรัพยากรสูงกว่าความต้องการใน

การจัดบริการสาธารณะ และจัดได้ว่ามีสุขภาพทางการคลังที่

มีความเข้มแข็งในบรรดาเทศบาลทั้ง ๔ กลุ่มที่ได้ศึกษาใน

ครั้งนี้ ในทำนองเดียวกัน เทศบาลที่ตั้งอยู่บริเวณรอบพื้นที่

เศรษฐกิจหรืออุตสาหกรรม (กลุ่มที่ ๒) ก็จัดได้ว่ามีสุขภาพ

ทางการคลังที่แข็งแรงพอสมควร

ผลการวิเคราะห์ดังกล่าวข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงข้อเท็จ

จริงทางการคลังท้องถิ่นประการหนึ่งว่าเทศบาลขนาดใหญ่ไม่

จำเป็นต้องมีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็งกว่าเทศบาลอื่นๆ

เสมอไป (organizational size does not matter) หากจะ

ต้องพิจารณาเปรียบเทียบความสมดุลระหว่างขนาดของการ

จัดบริการสาธารณะและขีดความสามารถทางทรัพยากร

ทางการคลังเป็นหลัก แน่นอนว่าข้อค้นพบดังกล่าวย่อม

แตกต่างไปจากความเชื่อของผู้บริหารเทศบาลหลายท่านที่ผู้

เขียนได้มีโอกาสได้สัมภาษณ์ในการวิจัยครั้งนี้ โดยเฉพาะ

ผู ้บริหารของเทศบาลขนาดรองๆ ลงมา การเป็นเทศบาล

ขนาดใหญ่อาจทำให้เกิดความยุ่งยากและภาระค่าใช้จ่ายใน

การบริหารจัดการและในการบริการสาธารณะเพิ่มมากขึ้น ข้อ

ค้นพบดังกล่าวอาจมีส่วนช่วยปรับเปลี่ยนทัศนคติที ่มีต่อ

เทศบาลขนาดใหญ่เหล่าน ี ้ และอาจนำไปสู ่การกำหนด

มาตรการให้ความช่วยเหลือเป็นการเฉพาะแก่ท้องถิ่นขนาด

ใหญ่ ดังที่ผู้เขียนจะอภิปรายไว้ในตอนท้ายของบทความ

๗. สภาพทางเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่ส่งผลกระทบ

โดยตรงต่อสุขภาพทางการคลังของเทศบาล ข้อมูลจาก

แผนภาพที่ ๑ และข้อมูลดังตารางที่ ๓ ข้างต้นแสดงให้เห็น

ถึงความสัมพันธ์ระหว่างสภาพเศรษฐกิจสังคมและสุขภาพ

ทางการคลังของเทศบาลได้อย่างชัดเจน ชุมชนที่ประสบ

ปัญหาสภาวะเศรษฐกิจถดถอยย่อมส่งผลให้สุขภาพทางการ

คลังของเทศบาลมีความอ่อนแอ (สังเกตได้จากเทศบาลใน



กลุ ่มที ่ ๑ และ ๓) ในทางกลับกัน ชุมชนเมืองที ่มีสภาวะ

เศรษฐกิจขยายตัวอย่างต่อเนื ่องย่อมส่งผลเกื ้อหนุนต่อ

สุขภาพทางการคลังของเทศบาลตามไปด้วย (เทศบาลกลุ่มที่

๒ และ ๔) ข้อค้นพบเช่นนี้น่าจะช่วยให้ผู้บริหารท้องถิ่นให้

ความสำคัญกับการนำปัจจัยสภาพแวดล้อมด้านเศรษฐกิจ

และสังคมมาใช้ในการจัดทำแผนการจัดบริการสาธารณะและ

แผนการเงินการคลังของท้องถิ ่นอย่างจริงจังเพิ ่มมากขึ ้น

ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ของผู้เขียนในงานวิจัยครั้งนี้และจาก

งานวิจัยในอดีตของศาสตราจารย์ ดร.จรัส สุวรรณมาลา

เรื ่องศักยภาพทางการคลังขององค์การบริหารส่วนตำบล

(พ.ศ.๒๕๔๑) พบว่าในอดีตที่ผ่านมานั้น องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นจำนวนมากยังมิได้ให้ความสำคัญกับการนำปัจจัย

แวดล้อมต่างๆ มากำหนดทิศทางในการบริหารงานของ

ท้องถิ่นมากเท่าใดนัก

๘. ข้อมูลในตารางที่ ๓ ยังสะท้อนให้เห็นอีกด้วยว่าการ

กระจายอำนาจส่งผลให้สุขภาพของเทศบาลในกลุ่มต่างๆ

เกิดการเปลี่ยนแปลงทั้งในด้านขนาด (magnitude) และ

ทิศทาง (direction) ของการเปลี่ยนแปลงที่แตกต่างกันออก

ไป ในกรณีของเทศบาลกลุ่มที่ ๑ นั้น พบว่าสุขภาพทางการ

คลังเปลี ่ยนแปลงไปในทางที ่ด ีข ึ ้นระหว่างปี ๒๕๔๔ ถึง

๒๕๔๙ ถึงแม้ว่าสุขภาพทางการคลังของเทศบาลในกลุ่มนี้จะ

ยังคงอ่อนแอกว่าเทศบาลในกลุ่มอื่นๆ อยู่มากก็ตาม ในทาง

กลับกัน เทศบาลในกลุ่มที่ ๓ มีสุขภาพทางการคลังที่อ่อนแอ

ลงอย่างเห็นได้ชัด และนอกจากนี้ เทศบาลกลุ่มอื่นๆ ที่เหลือ

ก็มีสุขภาพทางการคลังที ่อ่อนแอลงเล็กน้อยเช่นกัน การ

เปลี่ยนแปลงดังกล่าวมีคำอธิบายบางประการ ประการแรก

ข ีดความสามารถทางการบริหารขององค์กรอาจมีส ่วน

เกื้อหนุนให้สุขภาพทางการคลังของเทศบาลมีความเข้มแข็ง

เพิ่มมากขึ้น กล่าวคือ โดยทั่วไปนั้น เทศบาลขนาดใหญ่มักมี

ศักยภาพทางการบริหารจัดการในระดับสูง๘ การกระจาย

อำนาจจึงเปิดโอกาสให้เทศบาลขนาดใหญ่เหล่านี้ปฏิบัติงาน

ได้อย่างอิสระ และอาจมีส่วนเกื้อหนุนให้เทศบาลขนาดใหญ่มี

ความกระตือรือร้นเพิ่มมากขึ้น ทั้งในด้านการจัดเก็บรายได้

การจัดบริการสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ ฯลฯ ซึ่งในที่สุด

จึงส่งผลเกื้อหนุนต่อการเสริมสร้างสุขภาพทางการคลังของ

เทศบาลเหล่านี้ก็เป็นได้

ในทางกลับกัน การปรับตัวของเทศบาลต่างๆ ในการจัด

บริการสาธารณะและในการเพิ่มขีดความสามารถทางการคลัง

หลังจากการกระจายอำนาจอาจยังไม่อยู่ในสภาวะที่สมดุล

กล่าวคือเทศบาลต่างๆ ได้รับการถ่ายโอนภารกิจและการมอบ

หมายหน้าที่เพิ่มขึ้นเป็นอย่างมากหลังจากการกระจายอำนาจ

ในขณะที่การเพิ่มความพยายามในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่น

มิได้เพิ่มสูงขึ้นไปในสัดส่วนเดียวกัน ความไม่สมดุลดังกล่าว

จึงอาจส่งผลให้สุขภาพทางการคลังของเทศบาลที่ศึกษาส่วน

ใหญ่เกิดความอ่อนแอลง ในประการต่อมา อาจมีความเป็น

ไปได้เช่นกันว่าการกระจายอำนาจนำไปสู่การขาดความสมดุล

ระหว่างการกระจายภารกิจและการกระจายทรัพยากรทางการ

คลัง โดยเฉพาะในกรณีของเทศบาลขนาดกลางและขนาดเล็ก

ในกรณีเช่นนี้ การเพิ่มขีดความสามารถในการจัดเก็บภาษี

ท้องถิ ่น และรวมถึงการจัดแบ่งรายได้ระหว่างรัฐบาลและ

เทศบาล (และรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ) อาจ

ต้องได้รับการทบทวน ทั้งนี้ ผู้เขียนจะนำเสนอแนวทางบาง

ประการเพื่อช่วยให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวต่อไปตาม

ลำดับ

ปัจจัยด้ านการ เมืองและการบริหารกับสุขภาพทางการคลังของเทศบาล

นอกจากปัจจัยด้านเศรษฐกิจและสังคมที ่ส ่งผลต่อ

สุขภาพทางการคลังของเทศบาลดังที่ได้นำเสนอไว้ข้างต้นแล้ว

นั ้น ปัจจัยด้านการเมืองและการบริหารในระดับท้องถิ ่น

๘ ตัวอย่างเช่น งานวิจัยของผู้เขียนเรื่องการบริหารงานแบบเครือข่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสะท้อนให้เห็นถึงข้อเท็จจริงดังกล่าว

ได้อย่างชัดเจน รายละเอียดอ่านเพิ่มเติมได้จาก วีระศักดิ์ เครือเทพ (๒๕๕๐ก)



สามารถก่อให้เกิดผลกระทบในทางลบหรือเกื ้อหนุนต่อ

สุขภาพทางการคลังได้เช่นกัน เนื้อหาในส่วนนี้จึงนำเสนอบท

วิเคราะห์ถึงปัจจัยการเมืองและการบริหารในระดับท้องถิ่นที่

ส่งผลต่อสุขภาพทางการคลังของเทศบาลที่ศึกษาในครั้งนี้

โดยให้ความสำคัญกับบทบาทและทัศนคติทางการคลังของ

ผู้นำท้องถิ่นฝ่ายการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ในชุมชนท้องถิ่น

และการจัดองค์กรการบริหารงาน ตามลำดับ

ก. ผู้นำท้องถิ่นฝ่ายการเมืองกับสุขภาพการคลังท้องถิ่น

ผู ้นำฝ่ายการเมือง (นายกเทศมนตรีและสมาชิกสภา

เทศบาล) เป็นตัวแสดงหลักที ่ม ีอ ิทธิพลโดยตรงต่อการ

กำหนดนโยบายการคลังของเทศบาล ทั้งนี้เนื่องจากเป็นหน้าที่

รับผิดชอบโดยตรงของผู้บริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในการ

กำหนดแนวทางการใช้จ่ายและการจัดหารายได้ของท้องถิ่น

หากผู้นำฝ่ายการเมืองมีทัศนคติที่ต้องการเพิ่มการจัดบริการ

สาธารณะในด้านต่างๆ ชนิดเจ้าบุญทุ่ม แต่ทว่าไม่ต้องการ

เพิ่มขีดความสามารถในการหารายได้ท้องถิ่นให้สมดุลกันแล้ว

ทัศนคติเช่นนี้ย่อมเป็นการบั่นทอนสุขภาพทางการคลังของ

เทศบาลโดยตรง

จากการที่ผู้เขียนได้มีโอกาสสัมภาษณ์ผู้บริหารท้องถิ่นทั้ง

ในฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำ พบว่าทัศนคติของผู ้นำ

ท้องถิ่นฝ่ายการเมืองที่มีความเกี่ยวเนื่องกับสุขภาพทางการ

คลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดแบ่งออกเป็น ๒ กลุ่ม

คือ ทัศนคติทางการคลังแบบประชานิยมยุคใหม่ (New

Fiscal Populist)๙ และทัศนคติทางการคลังแบบก้าวหน้า

(Fiscal Reform-Minded) โดยพบว่าในเทศบาลที่มีสุขภาพ

ทางการคลังที่อ่อนแอนั้น ฝ่ายการเมืองมักดำเนินนโยบายการ

คลังแบบประชานิยมเป็นส่วนใหญ่ ในขณะที่เทศบาลที ่มี

สุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็งนั้น มักมีผู้นำฝ่ายการเมืองที่มี

ทัศนคติแบบก้าวหน้า

ทัศนคติทางการคลังแบบประชานิยมยุคใหม่ (New

fiscal populist attitude) สะท้อนถึงแนวคิดของผู้นำที่

ต้องการสร้างความนิยมชมชอบทางการเมืองในระยะสั้นผ่าน

การใช้มาตรการทางการคลังท้องถิ่น ทัศนคติดังกล่าวมีองค์

ประกอบหลัก ๓ ประการคือ ประการแรก เน้นการลดภาษีให้

กับประชาชนตามแนวคิดทางการคลังแบบอนุร ักษ์นิยม

(fiscally conservative) เน้นการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคม

ซึ่งมักเป็นที่ต้องการของคนระดับล่างของชุมชน และเน้นการ

ดำเนินแผนงานที่ได้ผลต่อคะแนนนิยมทางการเมืองอย่าง

รวดเร็ว ตามแนวทางนี้ ผู้นำจะพยายามหาวิธีการในการช่วย

แบ่งเบาภาระภาษีให้กับประชาชน ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการ

ด้วยวิธีการอย่างชัดแจ้ง (explicit measures) เช่น การ

ประกาศลดอัตราภาษีหร ือการยกเว ้นการจัดเก ็บภาษี/

ค่าบริการ/ค่าธรรมเนียม หรือใช้วิธีการดำเนินการอย่างไม่

ชัดแจ้ง (implicit measures) ก็เป็นได้ ยกตัวอย่างเช่น การ

ไม่ปรับปรุงอัตราภาษีท้องถิ่นให้เป็นปัจจุบัน แต่ใช้อัตราที่

กำหนดขึ้นในอดีตมาเป็นเวลานาน จึงทำให้ภาระภาษีมิได้อยู่

บนพื้นฐานของสภาพความเป็นจริงในปัจจุบัน หรือการไม่จัด

เก ็บภาษ ีให ้ เต ็มเม ็ดเต ็มหน่วย การไม ่สนใจปร ับปรุง

ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการจัดเก็บภาษี การไม่

ติดตามหรือเร่งรัดติดตามผลสำเร็จของการจัดเก็บภาษี

ท้องถิ่น หรือแม้แต่การยอมควักเงินจ่ายภาษีแทนประชาชน

ดังนี้เป็นต้น

เมื่อนักการเมืองท้องถิ่นมีทัศนคติทางการเมืองดังกล่าว

ข้างต้น มักมีแนวโน้มที่จะกำหนดนโยบายลดภาษี (หรือไม่

เก็บภาษีให้เต็มเม็ดเต็มหน่วย) และเพิ่มการใช้จ่ายโดยเฉพาะ

ในด้านที่ก่อให้เกิดประโยชน์ตกถึงมีประชาชนอย่างรวดเร็ว

และเป็นรูปธรรม ซึ ่งในที่สุดย่อมก่อให้เกิดแรงกดดันต่อ

สุขภาพทางการคลังของเทศบาลตามมา ข้อมูลจากการ

สัมภาษณ์ยืนยันถึงการมีอยู่ของทัศนคติทางการเมืองดังกล่าว

ตัวอย่างเช่น ปลัดเทศบาลของเทศบาลเมืองแห่งหนึ ่งใน

จังหวัดภาคตะวันออกกล่าวว่า

๙ นักวิชาการกลุ่มแรกๆ ที่ใช้คำนิยามดังกล่าวได้แก่ Clark and Ferguson (1979, 1983) เป็นต้น



“ฝ่ายการเมืองที่นี่ไม่ต้องการเพิ่มภาษีท้องถิ่น แต่ฝ่าย

ประจำต้องการเพิ ่มภาษีโดยการขยายฐานภาษีให้เต็ม

ประชาชนก็จะวิ่งเข้าหาฝ่ายการเมือง และมักจะเข้าถึงได้

อย่างรวดเร็วมาก ฝ่ายการเมืองก็ไม่ต้องการเสียคะแนน

เสียงจากการพยายามจัดเก็บภาษีของเทศบาล ในบางกรณี

ฝ่ายการเมืองถึงกับยอมควักเงินจ่ายภาษีแทนประชาชน ...

เพราะไม่ต้องการให้เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ ไม่ต้องการให้มี

คดีความ”

ในทำนองเดียวกัน เจ้าหน้าที่งานจัดเก็บรายได้อาวุโสของ

เทศบาลขนาดใหญ่แห่งหนึ่งในจังหวัดภาคตะวันออกกล่าวว่า

“ลองคิดดูว่าทำไมประชาชนถึงกลัวกรมสรรพากรมาก

กว่ากลัวท้องถิ่น? ก็เห็นๆ อยู่ว่าเป็นเพราะอะไร การเมือง

ใช่หรือไม่ คนไม่ค่อยยอมจ่ายภาษีท้องถิ่น คนไม่ค่อยกลัว

ท้องถิ่น อาจเป็นเพราะกรมสรรพากรไม่มีเลือกตั้ง ไม่มี

นักการเมือง แต่ (ที่นี่) มีการเลือกตั้ง จึงอาจเป็นผลทำให้

การจัดเก็บภาษีท้องถิ่นทำได้ไม่เต็มที่ เพราะนักการเมือง

ท้องถิ่นกลัวเสียคะแนนนิยม” ๑๐

งานวิจัยในทางวิชาการและข้อมูลเชิงประจักษ์มีความ

สอดคล้องกันในประเด็นที่ว่านักการเมืองท้องถิ่นมักจะมอง

ว่าการจัดเก็บภาษีท้องถิ ่นเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้เสีย

คะแนนนิยมทางการเมือง๑๑ โดยเฉพาะในกรณีที่ผู ้นำฝ่าย

การเมืองขาดฐานเสียงที ่มั ่นคง คู ่แข่งทางการเมืองอาจใช้

ประเด็นเรื่องการเก็บภาษีเพิ่มขึ้น (หรือการเก็บภาษีให้เต็ม

เม็ดเต็มหน่วย) มาเป็นข้อโจมตีทางการเมืองในการเลือกตั้ง

ได้ ด้วยเหตุนี้ ฝ่ายการเมืองจึงอาจใช้อำนาจเข้าแทรกแซงการ

จัดเก็บภาษีท้องถิ่น เพื่อป้องกันมิให้การทำหน้าที่ของฝ่าย

ประจำส่งผลกระทบกับฐานเสียงของฝ่ายการเมือง ดังที่ปลัด

เทศบาลของเทศบาลนครแห่งหนึ่งในจังหวัดปริมณฑลกล่าว

ว่า

“การเมืองท้องถิ่นของเทศบาลนั้นมีฐานเสียงที่แน่น แต่

ว่าเป็นเสียงที่แน่นตามอำนาจเงิน มิได้เป็นเสียงที่แน่น

เพราะบารมีของผู ้นำ.....การเมืองที ่นี ้จึงคงต้องดำเนิน

มาตรการต่างๆ เพื ่อร ักษาฐานเส ียงให้แน่น... ฝ ่าย

การเมืองจึงไม่ค่อยสนใจที่จะทำงานพัฒนาการจัดเก็บภาษี

ท้องถิ่นมากนัก ถ้าพูดให้ถูก ต้องบอกว่าไม่ค่อยสนใจใน

การพัฒนาการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นเลย ทั้งนี้เข้าใจว่าหากมี

การปรับปรุงการเก็บภาษี อาจทำให้ฐานเสียงทางการเมือง

ได้รับผลกระทบ”

นอกจากนี ้ ผู ้นำท ้องถ ิ ่นอาจเล ือกที ่จะไม ่ปร ับปรุง

ประสิทธิภาพประสิทธิผลของระบบบริหารจัดเก็บภาษีท้องถิ่น

หรือไม่มีนโยบายเร่งรัดการจัดเก็บภาษีให้เต็มเม็ดเต็มหน่วยก็

เป็นได้ ทั้งนี้เพื่อให้ประชาชนเห็นว่าเทศบาลมิได้ดำเนินมาตร

การใดๆ จนนำไปสู่การเพิ ่มขึ ้นของภาระภาษีอากร ซึ ่งถือ

เป็นการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองที ่ส ่งผลให้สุขภาพ

ทางการคลังของเทศบาลเสื่อมถอยลงได้เช่นกัน ในประเด็นนี้

เอง ผู้อำนวยการกองวิชาการและแผนงานของเทศบาลนคร

แห่งหนึ่งในจังหวัดปริมณฑลให้ความเห็นว่า

“นโยบายการจัดเก็บรายได้นั ้นถูกกำหนดตามแนว

ปฏิบัติของฝ่ายประจำเป็นหลัก มิได้มีการเปลี่ยนแปลง

หรือมิได้มีการผลักดันจากฝ่ายการเมืองในการเร่งปรับปรุง

ประสิทธิภาพการจัดเก็บหรือการพัฒนารายได้ประเภท

ใหม่ๆ มากเท่าใดนัก การประมาณการรายได้มิได้กระทำ

ตามหลักการที่ดีเท่าใด มิได้พิจารณาถึงปัจจัยแวดล้อม

ทางเศรษฐกิจสังคมต่างๆ”

๑๐ อนึ่ง คำพูดดังกล่าวน่าจะถูกต้องเพียงระดับหนึ่งเท่านั้น กรมสรรพากรไม่อยู่ภายใต้การเมืองระดับท้องถิ่น แต่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของ

นักการเมืองในระดับชาติได้ คดีความเรื่องผู้บริหารของกรมสรรพากรถูกตรวจสอบโดยคณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิด

ความเสียหายต่อรัฐ (คตส.) เรื่องการวินิจฉัยภาระภาษีที่เอื้อประโยชน์ต่อบุคคลในครอบครัวของอดีตนายกรัฐมนตรี ทักษิณ ชินวัตร

น่าจะสะท้อนถึงความจริงนี้ได้เป็นอย่างดี

๑๑ ตัวอย่างเช่นงานเขียนของ Downs (1957); Buchanan (1977) เป็นต้น



ด้วยเหตุนี้ ทัศนคติทางการเมืองแบบประชานิยมในยุค

ใหม่ของผู้นำท้องถิ่นฝ่ายการเมือง ไม่ว่าจะเกิดจากความตั้งใจ

ที่จะลดขีดความสามารถในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นไปพร้อมๆ

กับการเพิ่มระดับการใช้จ่าย หรืออาจเกิดจากความตั้งใจที่ไม่

ต้องการปรับปรุงหรือผลักดันการดำเนินมาตรการที่ช่วยเสริม

สร้างสุขภาพทางการคลังท้องถิ ่น ย่อมนำไปสู ่ความยาก

ลำบากในการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการคลังท้องถิ่นของ

เทศบาลให้เกิดขึ้นได้

ทัศนคติทางการคลังแบบก้าวหน้า (Fiscal reform-

minded attitude) ในทางตรงกันข้ามกับทัศนคติทางการ

เมืองของผู้นำท้องถิ่นในกลุ่มแรกนั้น ทัศนคติทางการคลัง

แบบก้าวหน้ามีส่วนเกื้อหนุนต่อการดำเนินมาตรการต่างๆ ที่

ช ่วยเสริมสร้างสุขภาพทางการคลังได้โดยตรง ผู ้นำฝ่าย

การเมืองในกลุ่มนี้มักมีทัศนคติที่เกื้อหนุนต่อการเสริมสร้าง

สุขภาพทางการคลังของเทศบาลอย่างน้อย ๕ ประการ (๑)

เน้นการพึ่งตนเองทางการคลัง (fiscal autonomy) (๒) เน้น

ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบบริหารจัดเก็บภาษี

(tax administration efficacy) (๓) ต้องการสร้างความเป็น

ธรรมของระบบภาษีท ้องถ ิ ่น ( local tax equity) (๔)

ปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้จ่าย (spending efficiency)

และ (๕) ต้องการเพิ่มขีดความสามารถในการทำงานโดยรวม

ของเทศบาล (performance orientation)

ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ผู้นำท้องถิ่นสะท้อนถึงทัศนคติ

ทางการเมืองแบบก้าวหน้าในด้านต่างๆ ได้อย่างน่าสนใจ ดัง

ตัวอย่างบทสัมภาษณ์ผู ้นำท้องถิ่นฝ่ายการเมืองจำนวน ๒

ท่านดังต่อไปนี้

“ผมทำธุรกิจส่วนตัวมาก่อน พอมาเล่นการเมือง

ท้องถิ ่น ก็ลองถามพนักงานถึงระบบการจัดเก็บภาษี

ท้องถิ่น พอถามไปถามมาก็เริ่มมองเห็นว่าการจัดเก็บภาษี

ท้องถิ่นยังทำได้ไม่ค่อยดี ฟังๆ ดูแล้วก็ยอมรับไม่ค่อยได้

เผลอๆ ระบบเก็บเงินที่ร้านผมยังดีกว่าระบบการเก็บภาษี

ท้องถิ่น พอคิดได้ ก็เลยต้องรีบปรับปรุงประสิทธิภาพของ

ระบบการเก็บภาษีท้องถิ่นเป็นการด่วน” (บทสัมภาษณ์

นายก อบต. ท่านหนึ่งในจังหวัดชลบุรี)

“เรามองเห็นว่าหากไม่มีการปรับปรุงระบบภาษีโดยการ

จัดเก็บให้เต็มเม็ดเต็มหน่วย ระบบภาษีท้องถิ่นก็จะไม่เป็น

ธรรม เราต้องทำให้ผู้เข้าข่ายเสียภาษีทุกรายเข้ามาอยู่ใน

ระบบ (ภาษีท้องถิ่น) อย่างไรก็ตาม เรามีการให้การลด

หย่อนกับผู้เสียภาษีรายเล็กๆ เช่น ร้านค้าพาณิชย์หรือ

ผู้ประกอบการรายย่อย ส่วนกิจการขนาดใหญ่เราเก็บภาษี

เต็มอัตรา เพื่อไม่ให้คนทั่วไปมองการเก็บภาษีของเทศบาล

ว่า ‘คนอยู่บ้านใหญ่ไม่เสียภาษี แต่คนประกอบกิจการ

เล็กๆ แผงลอยต้องเสียภาษี’ เราต้องทำให้ประชาชนรู้สึก

ว่าเราปฏิบัติกับพวกเขาอย่างเป็นธรรม” (บทสัมภาษณ์

นายกเทศมนตรี เทศบาลนคร) ๑๒

ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ผู้นำท้องถิ่นในกลุ่มหลังนี้มีความ

น่าสนใจยิ่งในประเด็นที่ว่าทัศนคติทางการคลังแบบก้าวหน้า

มักนำไปสู่การดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อเสริมสร้างสุขภาพ

ทางการคลังให้กับองค์กร โดยที่มิได้เกรงกลัวว่าจะส่งผล

กระทบต่อคะแนนเสียงทางการเมืองอย่างไร ผู้บริหารในกลุ่ม

นี้มักมุ่งหวังให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถยืนหยัด

ได้ด้วยศักยภาพทางการคลังของตนเอง แม้ว่าแนวนโยบาย

ต่างๆ อาจส่งผลกระทบทางลบต่อฐานเสียงในระยะสั้น แต่ใน

ระยะยาวนั้น หากท้องถิ่นสามารถพิสูจน์ให้ประชาชนเห็นได้

ว่าแนวนโยบายต่างๆ สามารถก่อให้เกิดประโยชน์กลับคืนสู่

ประชาชนได้อย่างยั่งยืนแล้ว การดำเนินนโยบายเพื่อเสริม

๑๒ ทั ้งนี ้พึงสังเกตว่าความเป็นธรรมของระบบภาษีท้องถิ ่นในบริบทนี ้มีความหมายสองประการ คือ (๑) ความเป็นธรรมตามหลัก

ผลประโยชน์ที่ได้รับ (Benefit principle) กล่าวคือ ประชาชนทุกคนที่ได้รับบริการสาธารณะจากท้องถิ่นควรช่วยรับภาระค่าใช้จ่าย โดย

การที่เทศบาลสำรวจฐานภาษีให้ครบถ้วนและนำเข้ามาอยู่ในระบบภาษีท้องถิ่น ไม่ควรปล่อยให้เกิดการเล็ดลอด มิเช่นนั้นแล้วผู้ที่อยู่ใน

ระบบภาษีก็จะต้องรับภาระฝ่ายเดียว และ (๒) ความเป็นธรรมตามหลักความสามารถในการเสียภาษี (ability-to-pay principle)

กล่าวคือผู้ที่มีหน้าที่เสียภาษีควรแบกรับภาระภาษีตามกำลังความสามารถทางเศรษฐกิจ



สร้างสุขภาพทางการคลังย่อมเป็นสิ ่งที ่พึงประสงค์ ดังที ่

ผู้อำนวยการกองคลังของเทศบาลนครแห่งหนึ่งกล่าวว่า

“เทศบาลของเราปรับปรุงระบบบริหารจัดเก็บภาษีมา

อย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี ๒๕๓๗ นำโดยท่านนายกเทศมนตรี

ท่านมาดูระบบข้อมูลฐานภาษี ก็เห็นว่าข้อมูลยังไม่ค่อย

เป็นปัจจุบัน จึงมีแนวนโยบายให้ปรับปรุงข้อมูล จ้างคน

เพิ่มขึ ้นเพื ่อทำการสำรวจ ท่านไม่กลัวเสียคะแนนนิยม

เห็นว่าเป ็นหน้าที ่ของเทศบาล เป็นสิ ่งท ี ่ต ้องทำตาม

กฎหมาย ท่านนายกฯ มีนโยบายชัดเจนว่าถ้าไม่เก็บภาษี

ท้องถิ่นให้ดี มัวแต่ไปรอเงินอุดหนุนจากรัฐบาล อีกหน่อย

เทศบาลก็ตัดสินใจทำอะไรเองไม่ได้ ต้องรอจากส่วนกลาง

อยู่เรื่อยไป”

ความสำคัญในเรื ่องนี้จึงอยู่ที ่การพยายามปรับเปลี่ยน

ทัศนคติทางการเมืองของผู ้นำท้องถิ ่นในการใช้เครื ่องมือ

ทางการคลังเพื่อการสร้างฐานเสียงทางการเมืองในเชิงบวกที่

เกื้อหนุนต่อการส่งเสริมสุขภาพทางการคลัง และต่อการจัด

บริการสาธารณะที่สามารถดำเนินการได้อย่างยั่งยืนทางการ

เงินการคลังในระยะยาว มากกว่าการดำเนินการแบบมุ่งสร้าง

คะแนนนิยมในระยะสั้นโดยมิได้สนใจว่าจะส่งผลกระทบต่อ

สุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นหรือไม่ อย่างไร แน่นอนว่า

ประเด็นเหล่านี้ควรได้รับการผลักดันต่อไปในอนาคต

ข. กลุ่มธุรกิจและกลุ่มผลประโยชน์ในชุมชน

การเมืองเป็นเรื ่องของการจัดสรรผลประโยชน์ ดังนั ้น

ประชาชนกลุ่มใดที่เสียประโยชน์จากการดำเนินนโยบายของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมก่อให้เกิดแรงผลักดันแก่

กลุ่มผลประโยชน์เหล่านั้นในการพยายามโน้มน้าวหรือชักจูง

ให้ท้องถิ่นกำหนดนโยบายหรือมาตรการต่างๆ ไปในทิศทางที่

พึงประสงค์ของพวกเขา กลุ่มผลประโยชน์เหล่านี ้อาจเป็น

สมาคมธุรกิจในพื้นที่ กลุ่มอนุรักษ์ต่างๆ หรือกลุ่ม/สมาคม

วิชาชีพ ฯลฯ เป็นต้น ปัจจัยหลักที่ส่งผลให้กลุ่มผลประโยชน์

ต่างๆ เหล่านี ้เข ้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบายของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้แก่ขนาดและความเข้มแข็ง

ของกลุ่มทั้งในด้านทรัพยากร ภาวะผู้นำ และความสามารถใน

การเข้าถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในระดับชุมชนท้องถิ่นนั้น กลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพล

ต่อการกำหนดนโยบายการคลังมักเป็นกลุ่มผู้ประกอบการ

ธุรกิจรายใหญ่ที่มีการจ้างงานแรงงานจำนวนมาก เช่นกลุ่ม

ผู้ประกอบการโรงงานอุตสาหกรรม กลุ่มธุรกิจโรงแรมและ

ที่พักอาศัย ฯลฯ ทั้งนี้เนื่องจากกลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้มีแรง

ขับในรูปของการมุ่งแสวงหาผลกำไร ดังนั้น นโยบายการคลัง

ของท้องถิ่นที่ก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายแก่กลุ่มธุรกิจเหล่านี้เพิ่มสูง

ขึ้น หรือเป็นนโยบายที่สนับสนุนต่อการดำเนินธุรกิจของกลุ่ม

หรือส่งผลให้มูลค่าของทรัพย์สินเพิ ่มขึ ้นแล้ว (market

capitalization) ย่อมกลายเป็นแรงขับที ่ทำให้กลุ ่มผล

ประโยชน์เหล่านี้เข้าไปมีส่วนร่วมหรือมีอิทธิพลโดยตรงต่อ

การกำหนดนโยบายดังกล่าว๑๓ ดังเช่นเจ้าหน้าที่งานจัดเก็บ

รายได้ของเทศบาลขนาดใหญ่แห่งหนึ ่งในภาคตะวันออก

กล่าวว่า

“การจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินไม่สามารถกระทำได้

อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย เนื่องจากมีสมาคมโรงแรม ซึ่งมี

การรวมกลุ่มกันอย่างเข้มแข็ง ต่อต้านการจัดเก็บภาษี

ท้องถิ่นอย่างเต็มที่ พวกนี้ไม่ค่อยอยากเสียภาษีมากนัก

เช่น หากห้องพักราคาห้องละ ๑,๐๐๐ บาท ก็จะเสียภาษี

โรงเรือนราวๆ ปีละ ๓,๖๕๐ บาท ถ้าโรงแรมมี ๑๐๐ ห้อง

ก็เสียต่อปีปีละ ๓ แสนกว่าบาท กลุ่มโรงแรมเลยไม่อยาก

เสียภาษีมากนัก พวกร้านค้าพาณิชย์ก็มักไม่ยินยอมเสีย

ภาษีให้เต็มอัตรา มักจะบ่นว่าที่นี ่ภาษีแพง พวกเขาก็จะ

พยายามวิ่งเข้าหาฝ่ายการเมือง ฝ่ายการเมืองก็ต้องแบ่งรับ

แบ่งสู ้ ปฏิเสธลำบาก เพราะกลัวเสียคะแนนนิยมทาง

การเมือง”

พึงสังเกตว่ากลุ่มธุรกิจที่มีอำนาจต่อรองในระดับสูงนั้น

มักเป็นกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ มีมูลค่าการลงทุนสูง มีการจ้าง

๑๓ คำอธิบายในประเด็นนี้ให้ไว้โดย Friedland and Bielby (1981)



งานจำนวนมาก กลุ่มหรือสมาคมรวมตัวกันอย่างเข้มแข็ง

และมักเป็นธุรกิจที่มีเจ้าของหรือผู้ประกอบการอยู่ในพื้นที่

(local ownership) ซึ่งจะแตกต่างไปจากธุรกิจบางประเภทที่

แม้จะเป็นธุรกิจหรืออุตสาหกรรมขนาดใหญ่ก็ตาม แต่

ผู ้บร ิหารสูงสุดหรือเจ ้าของกิจการมิได้เป ็นคนในพื ้นที ่

(absentee ownership) เจ้าของธุรกิจเหล่านั้นจึงอาจมิได้รับ

รู้ถึงผลกระทบหรือความเกี่ยวเนื่องกับกิจกรรมการเมืองการ

คลังของท้องถิ่นที่เกิดขึ้นในพื้นที่ตั้งกิจการ จึงมิได้มีส่วนใน

การเคลื่อนไหวในทางการเมืองท้องถิ่นเพื่อมีอิทธิพลครอบงำ

ในเชิงนโยบายมากนัก๑๔ ในประเด็นนี้เอง ผู้เขียนได้สอบถาม

ผู้บริหารของเทศบาลเมืองแห่งหนึ่งในจังหวัดทางภาคตะวัน

ออกซึ่งมีโรงงานอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ตั้งอยู่ในพื้นที่เป็น

จำนวนมาก โดยผู้เขียนได้มุ ่งไปในประเด็นที่ว่ามีการรวม

กลุ่ม/สมาคมของผู้ประกอบการโรงงานอุตสาหกรรมเพื่อรวม

ตัวกันคัดค้านหรือเรียกร้องให้มีการปรับลดภาระภาษีท้องถิ่น

บ ้างหร ือไม ่? ข ้อมูลจากการส ัมภาษณ์ปรากฏว ่ากลุ ่ม

อุตสาหกรรมดังกล่าวมิได้มีการรวมตัวกันเพื่อเรียกร้องให้มี

การลดภาระภาษีท ้องถ ิ ่นแต่อย ่างใด ม ิหนำซ ้ำย ังเป ็น

ผู้ประกอบการที่จ่ายภาษีท้องถิ่นอย่างครบถ้วน โดยที่กลุ่ม

อุตสาหกรรมเหล่านี้ไม่ต้องการให้เกิดปัญหาข้อกฎหมายใดๆ

ทั้งนี้สาเหตุหนึ่งอาจเป็นเพราะอุตสาหกรรมเหล่านี้มีผู้บริหาร

สูงสุดที่มิได้พำนักอาศัยอยู่ในพื้นที่ และผู้บริหารกิจการบาง

ส่วนเป็นผู้ประกอบการจากต่างประเทศ ฯลฯ กรณีเช่นนี้จึง

สอดคล้องแนวคิดที ่อธิบายโดย Friedland and Bielby

(๑๙๘๑) ก่อนหน้านี้ก็เป็นได้

ความเข้าใจในเรื่องนี้มีประเด็นสำคัญอยู่ที่การสร้างความ

สัมพันธ์ที ่ดีระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นกับกลุ ่ม

ผลประโยชน์หรือกลุ ่มธุรกิจหลักในชุมชนท้องถิ ่น หาก

ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถเข้าถึงกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ เหล่านี้

โดยการผสานผลประโยชน์ร่วมกันระหว่างผลประโยชน์ของ

กลุ่มกับความจำเป็นทางการคลังของท้องถิ่น สามารถอธิบาย

ให้เกิดความเข้าใจและยอมรับในการแบกรับภาระภาษีท้องถิ่น

และการวางแผนพัฒนาเมืองในด้านต่างๆ ร่วมกันได้แล้วนั้น

ย่อมเป็นการเกื ้อหนุนให้ภาคธุรกิจหรือกลุ ่มผลประโยชน์

ต่างๆ สามารถดำเนินกิจกรรมต่อเนื่องไปได้อย่างเข้มแข็ง

โดยที ่ในขณะเดียวกันก็เป ็นการส่งเสร ิมให้การดำเนิน

กิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นมีความยั ่งยืน

ทางการเงินและสอดคล้องกับความต้องการของชุมชนได้

อย่างแท้จริงเช่นกัน

ค. องค์กรและการบริหารงานของท้องถิ่น

หลังจากการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นในรอบทศวรรษที่ผ่านมา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

จำนวนมากได้จ้างบุคลากรเพิ่มขึ้นเพื่อรองรับภารกิจใหม่ๆ

ดังกล่าว บุคลากรเหล่านี้อาจขาดแคลนความรู้ความสามารถ

ที่เพียงพอต่อการปฏิบัติงานอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผล

ผู้บริหารท้องถิ่นหลายคนที่ผู้เขียนได้มีโอกาสสัมภาษณ์นั้น

แสดงความกังวลในเรื ่องของศักยภาพการปฏิบัติงานของ

บุคลากรของท้องถิ่นเป็นอย่างมาก ในประเด็นนี้เอง องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งต่างๆ ควรมีการเสริมสร้างขีดความ

สามารถของบุคลากรโดยใช้หน้าที่ภารกิจและความต้องการ

บร ิการสาธารณะของประชาชนเป็นหลักในการกำหนด

แนวทางการพัฒนาบุคลากร มากกว่าการมุ่งเน้นการฝึกอบรม

ความรู้ในด้านกฎหมายหรือกฎระเบียบในการปฏิบัติงานแต่

เพียงประการเดียว

นอกจากนี ้ ข้อมูลจากการวิจัยของผู ้เขียนในบางส่วน

สะท้อนให้เห็นว่าองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีสุขภาพทางการ

คลังอ่อนแอนั ้น มักจะมีจำนวนหน่วยของการจัดบริการ

สาธารณะมากกว่าระดับเฉลี่ย๑๕ เช่น จำนวนโรงเรียน ศูนย์

บริการสาธารณสุข ฯลฯ เป็นต้น ยกตัวอย่างเช่น เทศบาล

๑๔ คำอธิบายในประเด็นนี้ให้ไว้โดย Friedland and Bielby (1981)

๑๕ คำอธิบายในทางวิชาการกล่าวว่าการมีจำนวนหน่วยจัดบริการสาธารณะขนาดใหญ่เป็นปรากฏการณ์การขยายตัวของส่วนราชการเพื่อ

เสริมสร้างประโยชน์ให้กับผู้ปฏิบัติงานในราชการ เช่น โอกาสความก้าวหน้าในงาน งบประมาณ ชื่อเสียง ฯลฯ เป็นต้น คำอธิบายดังกล่าว

ให้ไว้โดย Niskanen (1971) และ Buchanan (1977) เป็นต้น



แห่งหนึ่งที่ตั้งอยู่ในพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบทซึ่งมีประชากรราว

๑.๘ หมื่นคน และมีจำนวนโรงเรียนเทศบาล ๖ แห่ง ในขณะ

ที ่เทศบาลแห่งหนึ ่งซึ ่งมีสุขภาพทางการคลังที ่เข้มแข็ง มี

ประชากรในพื้นที่ราว ๙ หมื่นคน มีจำนวนโรงเรียนเท่ากัน

เป็นต้น ข้อมูลในภาพรวมในเรื ่องจำนวนหน่วยในการจัด

บริการสาธารณะ โดยเฉพาะจำนวนโรงเรียนของเทศบาลที่มี

สุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็งและเทศบาลที่มีสุขภาพทางการ

คลังที่อ่อนแอ แสดงดังตารางที่ ๔ ต่อไปนี้

ตารางที่ ๔ จำนวนโรงเรียนเทศบาล จำแนกตามสุขภาพทางการคลังของเทศบาล

จำนวนนักเรียนโดยเฉลี่ย

ต่อประชากร ๑๐๐ คน

จำนวนโรงเรียนโดยเฉลี่ย

ต่อเทศบาล

เทศบาลที่มีสุขภาพทางการคลังที่อ่อนแอ ๘.๒ ๔.๐

เทศบาลที่มีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็ง ๑๑.๓ ๔.๐

หมายเหตุ เทศบาลที่มีสุขภาพทางการคลังที่อ่อนแอหมายถึงเทศบาลที่มีค่าดัชนีสุขภาพทางการคลัง (FHI) ติดลบ ส่วนเทศบาลที่มีสุขภาพ

ทางการคลังที่เข้มแข็งเป็นเทศบาลที่มีค่า FHI เป็นบวก รายละเอียดอ่านได้จากตารางที่ ๓ ข้างต้น

ข้อมูลในตารางที่ ๔ แสดงข้อมูลว่าเทศบาลทั้งสองกลุ่มมี

จำนวนโรงเรียนเท่ากันโดยเฉลี่ย แต่ทว่าจำนวนนักเรียนต่อ

ประชากร ๑๐๐ คนของเทศบาลที่มีสุขภาพทางการคลังที ่

อ่อนแอนั้นน้อยกว่าจำนวนนักเรียนต่อประชากร ๑๐๐ คนใน

เทศบาลที่มีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็งอย่างเห็นได้ชัด ซึ่ง

หมายความว่าจำนวนหน่วยในการให้บริการ (โรงเรียน) ของ

เทศบาลที่มีสุขภาพทางการคลังที่อ่อนแอจะมีจำนวนผู้รับ

บริการโดยเฉลี่ยในระดับที่ไม่สูงมากนัก แต่ทว่าจะมีต้นทุนใน

การบริหารงาน (overhead costs) ต่อประชากรในสัดส่วนที่

มิได้แตกต่างกันกับเทศบาลที่มีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็ง

เท่าใดนัก การมีขีดความสามารถในการบริหารที่แตกต่างกัน

ดังกล่าวจึงเป็นปัจจัยหลักประการหนึ่งที ่ส่งผลให้สุขภาพ

ทางการคลังของเทศบาลมีความแตกต่างกันน้ันเอง ด้วยเหตน้ีุ

การลดจำนวนหน่วยในการจัดบริการลงย่อมส่งผลให้ค่าใช้จ่าย

กลางในการบริหารลดน้อยลง และย่อมมีส่วนเก้ือหนนุสขุภาพ

ทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพ่ิมข้ึนได้

บทอภิปรายและข้อเสนอแนะ

บทความชิ้นนี้นำเสนอสุขภาพทางการคลังของเทศบาล

นครและเทศบาลเมืองจำนวน ๑๔ แห่งโดยใช้ข้อมูลระหว่างปี

พ.ศ.๒๕๔๔-๒๕๔๙ ผลการวิจัยพบว่าเทศบาลนครขนาด

ใหญ่ที่มีประชากรอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น และเทศบาลเมืองที่

ตั ้งอยู ่ในพื ้นที ่กึ ่งเมืองกึ ่งชนบท มักประสบปัญหาความ

อ่อนแอทางการคลังมากกว่าเทศบาลนครหรือเทศบาลเมืองที่

ตั้งอยู่ใน/ติดกับพื้นที่เศรษฐกิจหรือพื้นที่อุตสาหกรรมขนาด

ใหญ่ นอกจากนี ้ ยังพบว่าการใช้นโยบายประชานิยมทาง

การคลัง (fiscal populism) และการขาดประสิทธิภาพ

ทางการบริหารจัดการต่างส่งผลให้สุขภาพทางการคลังของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดความอ่อนแอได้เช่นกัน

การวิจัยในครั ้งนี ้ถือได้ว่าเป็นการพัฒนาหลักการและ

เทคนิคสำหรับการวิเคราะห์สุขภาพทางการคลังสำหรับองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยให้ก้าวหน้าไปอีกขั้นมากกว่าการ

ใช้การเปรียบเทียบขีดความสามารถทางการคลังของท้องถิ่น

ที่เคยใช้กันมาแต่เดิม เช่น การเปรียบเทียบอย่างง่ายระหว่าง

จำนวนรายได้จากภาษีท้องถิ ่นต่อประชากร เป็นต้น และ

นำเสนอผลการวิจัยที่มีความใกล้เคียงกับงานวิจัยเกี่ยวกับ

สุขภาพทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นใน

ประเทศสหรัฐอเมริกาและในประเทศอื่นๆ ก่อนหน้านี้ จึง

สามารถกล่าวได้ว่าผลการวิจัยในครั้งนี้มีความน่าเชื่อถือพอ

สมควร และเปิดมิติใหม่ในการทำความเข้าใจที่มีต่อสุขภาพ



ทางการคลังของเทศบาลและอาจรวมถึงองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นแห่งอื่นๆ ได้มากขึ้น และควรได้รับการวิจัยเพิ่มเติม

ต่อไปในเชิงลึกเพื ่อการพัฒนาระบบการวิเคราะห์สุขภาพ

ทางการคลังของท้องถิ่นไทยให้มีคุณภาพและความน่าเชื่อถือ

เทียบเคียงได้กับระดับสากล

นอกจากนี ้แล้ว การวิจัยในครั ้งนี ้สามารถนำไปสู ่การ

กำหนดนโยบายระดับมหภาคในการเสร ิมสร้างสุขภาพ

ทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะใน

กรณีของเทศบาล ได้หลายประการ ในประเด็นแรก ควรมี

การพัฒนาระบบเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นเพื่อช่วยลดแรงกดดันทางการคลัง (fiscal-stress

relief transfers) ซึ่งมีความแตกต่างไปจากเงินอุดหนุนเพื่อ

ช ่ วยลดช ่ อ ง ว ่ า งท า งก า รคล ั ง ในแนวนอน ( f i s ca l

equalization transfers) โดยหลักการของเงินอุดหนุน

ประเภทนี้คือการจัดสรรเงินอุดหนุนให้กับเทศบาลที่ประสบ

ปัญหาแรงกดดันทางการคลังเป็นการเฉพาะตามแต่ขนาดของ

แรงกดดันทางการคลังดังกล่าว โดยที่ไม่จำเป็นต้องจัดสรร

เงินอุดหนุนให้แก่เทศบาลเป็นประจำทุกปี ทั ้งนี ้ขึ ้นอยู ่กับ

สถานะความเข้มแข็งทางการคลังของเทศบาลในแต่ละปี และ

ไม่จำเป็นต้องจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่เทศบาลแห่งอื่นๆ ที่

มิได้ประสบปัญหาแรงกดดันทางการคลังแต่อย่างใด ข้อที่

ควรพิจารณาประการหนึ่งในการจัดสรรเงินอุดหนุนประเภทนี้

ก็คือการนำปัจจัยด้านสภาพพื้นฐานทางเศรษฐกิจและสังคม

ของชุมชนท้องถิ่น และระดับสุขภาพทางการคลังของเทศบาล

เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของสูตรการจัดสรรเงินอุดหนุนดังกล่าว

ประเด็นต่อมา ควรเร่งส่งเสริมการพัฒนารายได้ท้องถิ่น

และการปรับปรุงประสิทธิภาพ ประสิทธิผลในการบริหารจัด

เก็บภาษีท้องถิ่น ข้อมูลจากการวิเคราะห์ชี้ให้เห็นว่าแรงกดดัน

ทางการคลังของเทศบาลในปัจจุบันเกิดขึ้นจากปัจจัยทางด้าน

รายได้มากกว่าปัจจัยทางด้านรายจ่าย เทศบาลที่ไม่สามารถ

พัฒนาข ีดความสามารถทางด ้านรายได ้ให ้ท ันก ับการ

เปลี่ยนแปลงของระดับรายจ่ายที่ขยายตัวอย่างต่อเนื่องหลัง

จากการกระจายอำนาจแล้วนั ้น ย่อมทำให้เกิดแรงกดดัน

ทางการคลังของเทศบาลเพิ่มสูงขึ้น การพัฒนารายได้ประเภท

ใหม่ๆ ย่อมมีส่วนเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการคลังของ

ท้องถิ ่นได้อย่างประสบผลสำเร็จมากกว่าการมุ ่งปรับปรุง

ประสิทธิภาพในการบริหารรายจ่าย และเป็นนโยบายที่มีความ

สำคัญเร่งด่วนที่ส่วนราชการที่รับผิดชอบควรส่งเสริมให้เกิด

การปฏิบัติอย่างจริงจังในขณะนี้

ประเด็นสุดท้ายคือ ควรมีการปรับปรุงหลักเกณฑ์การให้

รางวัลหรือการส่งเสริมความพยายามในการจัดเก็บรายได้

ท้องถิ่น ซึ่งควรเป็นแนวทางที่นำปัจจัยด้านขีดความสามารถ

ที่แท้จริงในการจัดหารายได้ (revenue-raising capacity)

ของเทศบาลเข้าเป็นส่วนหนึ่งในการพิจารณา มิได้อิงอยู่กับ

ข้อมูลการประมาณการรายได้ของท้องถิ่นหรือขนาดการเพิ่ม

ขึ้นของรายได้ที่จัดเก็บได้เพียงเท่านั้น หลักเกณฑ์ทั้งสองดัง

กล่าวที่ใช้อยู่ในปัจจุบันบางครั้งเป็นหลักเกณฑ์ที่ขึ ้นอยู่กับ

ป ั จ จ ั ยภ ายนอก แล ะ เ ป ิ ด โ อก าส ให ้ ม ี ก า ร จ ั ด ก า ร

(manipulation) ข้อมูลเพื่อให้ผลการประเมินออกมาดีเกิน

ความเป็นจริง โดยที่แท้จริงแล้วท้องถิ ่นอาจมิได้ใช้ความ

พยายามในการเก็บภาษีอย่างเต็มที่ตามศักยภาพที่แท้จริงที่มี

อยู่ก็เป็นได้ การพัฒนาหลักเกณฑ์การประเมินผลสำเร็จใน

การจัดเก็บภาษีท้องถิ่นที่ให้ความสำคัญกับปัจจัยด้านขีด

ความสามารถในการหารายได้ท้องถิ่นเข้าเป็นส่วนหนึ่งในการ

พิจารณามีความจำเป็นยิ่ง ในทางปฏิบัติ เราอาจนำปัจจัยด้าน

ความเปลี่ยนแปลงด้านเศรษฐกิจและสังคมของชุมชนท้องถิ่น

มาเป็นฐานในการเปรียบเทียบกับอัตราการเปลี่ยนแปลงของ

การจัดเก็บรายได้ ดังนี ้เป็นต้น การสร้างหลักเกณฑ์การ

ประเมินที่สอดคล้องกับความเป็นจริงและมีความน่าเชื่อถือ

ย่อมมีส่วนสร้างแรงจูงใจให้กับเทศบาลที่มีความตั้งใจจริงใน

การบริหารจัดเก็บภาษี มากกว่าการให้รางวัลจากโชคชะตาใน

ทางเศรษฐกิจแต่เพียงอย่างเดียว

การวิจัยในอนาคตอาจมีการศึกษาและพัฒนาตัวชี ้วัด

สุขภาพทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มมาก

ขึ้น และครอบคลุมมิติการบริหารงานท้องถิ่นที่มีความหลาก

หลายมากกว่าการวิจัยในปัจจุบัน ทั ้งในส่วนของตัวชี ้วัด



สุขภาพทางการคล ังจากข ้อมูลทางการเง ินการบ ัญช ี

(financial indicators) และตัวชี้วัดสุขภาพทางการคลังที่

ม ิ ได ้ ใช ้ข ้อมูลทางการเง ินการบ ัญช ี(non-financial

indicators) เป็นต้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (เช่น กรมส่งเสริม

การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือสำนักงานคณะกรรมการการ

กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ) อาจ

ต้องจัดให้มีการตรวจสอบและติดตามความเข้มแข็งทางการ

คลังของท้องถิ่นอยู่สม่ำเสมอและเป็นประจำ ข้อมูลต่างๆ ที่

ได้เหล่านี้ย่อมสามารถนำไปใช้ในการพัฒนาและปรับปรุงการ

บริหารงานคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นได้อย่าง

เหมาะสมทันเหตุการณ์ และใช้เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล

การปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้อง

กับทิศทางของการปกครองท้องถิ่นอันพึงประสงค์ได้ต่อไป

ตราบใดที่การปกครองท้องถิ่นจะดำเนินไปได้อย่างยั่งยืน

ได้ก็ต่อเมื่อมีการระดมทรัพยากรของชุมชนท้องถิ่นในระดับที่

เพ ียงพอสำหรับการดำเนินภารกิจหน้าที ่ตามที ่องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมอบหมายแล้วนั้น การวิเคราะห์

สุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นย่อมเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงมิได้

การศึกษาติดตามสุขภาพทางการคลังของท้องถิ่นจะทำให้ช่วย

ประเมินได้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ สามารถจัด

บริการสาธารณะตามที่ประชาชนคาดหวังได้ดีมากน้อยเพียง

ใด ประโยชน์ท้ายที่สุดจากการมีสุขภาพทางการคลังที่เข้มแข็ง

ย่อมตกอยู่กับประชาชนในพื้นที่ที่จะได้รับบริการสาธารณะ

จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างทั่วถึงและสอดคล้อง

ตามความต้องการของพวกเขาเหล่านั้นนั่นเอง





จรัส สุวรรณมาลา และคณะ. ๒๕๔๘. รายงานการวิจัยเรื่องวิถีใหม่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย. เสนอต่อ

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.). ตุลาคม ๒๕๔๘.

. ๒๕๔๑. ศักยภาพทางการคลังขององค์การบริหารส่วนตำบล, กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา.

. ๒๕๒๙. รายงานการวิจัยเรื ่องความสามารถในการพึ่งตัวเองทางการคลังของเทศบาล. กรุงเทพฯ:

คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์. ๒๕๔๙. การคลังท้องถิ่น: รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่มพลังให้ท้องถิ่น, กรุงเทพฯ: พี เอ ลีฟวิ่ง.

วีระศักดิ์ เครือเทพ. ๒๕๕๐ข. คู่มือการเสริมสร้างสุขภาพทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. นนทบุรี: วิทยาลัย

พัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า.

. ๒๕๕๑ก. รายงานการวิจัยเรื่องการวิเคราะห์ความเข้มแข็งทางการคลังของเทศบาล. กรุงเทพฯ: ภาควิชา

รัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. [อ่านได้จาก http://www.polsci.chula.ac.th/

weerasak/researches.htm]

. ๒๕๕๑ข. “ขีดความสามารถในการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: กรอบวิเคราะห์เบื้องต้น”

วารสารสถาบันพระปกเกล้า. ปีที่ ๖ ฉบับที่ ๑: หน้า ๗๘-๑๐๔.

. ๒๕๕๐ก. เครือข่าย: นวัตกรรมการทำงานขององค์กรปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุน

สนับสนุนการวิจัย.


Advisory Commission on Intergovernmental Relations [ACIR]. 1962. Measures of State and Local Fiscal

Capacity and Tax Effort. Information Report M-16, Washington, D.C.: ACIR.

Berne, Robert, and Richard Schramm. 1986. Financial Analysis of Governments. N.J.: Prentice-Hall.

Bradbury, Katherine L., Helen F. Ladd, Mark Perrault, Andrew Reschovsky, and John Yinger. 1984. State

Aid to Offset Fiscal Disparities across Communities, National Tax Journal. 37 (June): pp.151-170.

Buchanan, James M. 1977. Why Does Government Grow? In Budgets and Bureaucrats: The Sources of

Government Growth. ed. T. E. Borcherding, 3-18. Durham, NC: Duke University Press.



Clark, Terry N., and Lorna C. Ferguson. 1983. City Money: Political Processes, Fiscal Strain, and

Retrenchment. New York: Columbia University Press.

Clark, Terry N., and Lorna C. Ferguson. 1979. Political Leadership and Urban Fiscal Policy. (unpublished

paper).

Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. N.Y.: Harper Collins.

Ferguson, Ronald F., and Helen F. Ladd. 1986. Measuring the Fiscal Capacity of U.S. Cities, in H. Clyde

Reeves (ed). Measuring Fiscal Capacity. MA: Lincoln Institute of Land Policy. pp.141-168.

Hendrick, Rebecca. 2004. Assessing and Measuring the Fiscal Health of Local Government: Focus on

Chicago Suburban Municipalities, Urban Affairs Review. 40 (1): pp.78-114.

Ladd, Helen F. 1994. Measuring Disparities in the Fiscal Condition of Local Governments, in John E.

Anderson (ed). Fiscal Equalization for State and Local Government Finance. London: Praeger.

pp.21-53.

Ladd, Helen F., and John Yinger. 1989. America’s Ailing Cities: Fiscal Health and the Design of Urban

Policy. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.

Martinez-Vazquez, Jorge, and L.F. Jameson Boex. 1997a. Fiscal Capacity: An Overview of Concepts and

Measurement Issues and Their Applicability in the Russian Federation. Working paper 97-3

(June): Policy Research Center, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University.

Martinez-Vazquez, Jorge, and L.F. Jameson Boex. 1997b. An Analysis of Alternative Measures of Fiscal

Capacity for Regions of the Russian Federation. Working paper 97-4 (June): Policy Research

Center, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University.

Meltsner, Arnold J. 1971. The Politics of City Revenue. C.A.: University of California Press.

Miller, G. J. 2001. Fiscal Health in New Jersey’s Largest Cities. Newark, NJ: Cornwall Center Publication

Series.

Niskanen, Williams A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, I.L.: Aldine-Atherton.

Rubin, Irene S. 1982. Running in the Red: The Political Dynamics of Urban Fiscal Stress. Albany, N.Y.:

The State University of New York Press.

Schick, Allen. 1998. A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. Washington, D.C.:

Economic Development Institute, World Bank.



Warner, Mildred E. 1999. Local Government Financial Capacity and the Growing Importance of State Aid,

Rural Development Perspectives. 13 (3): pp.27-36.

Yilmaz, Yesim, Sonya Hoo, Matthew Nagowski, Kim Rueben, Robert Tannenwald. 2006. Measuring Fiscal

Disparities across the U.S. States: A Representative Revenue System/Representative

Expenditure System Approach Fiscal Year 2002. Occasional Paper Number 74 of the Urban

Institute. Washington, D.C.


นโยบายการจัดการสิ่งแวดล้อมบนฐานของทุนทางสังคมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

นโยบายการจัดการสิ่งแวดล้อมบนฐานของทุนทางสังคมของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: แนวคิดและวิธีการบริหารงานที่เป็นเลิศ (Best Practices)

ปิยะพงษ์ บุษบงก์*

ความนำ

ภายหลังจากที่ทั ้งโลกแตกตื่นกับปรากฏการณ์การเปลี่ยนแปลงของ

อุณหภูมิของโลก (Climate change) และภาวะโลกร้อน (Global

warming) ประเด็นเรื่องการจัดการสิ่งแวดล้อมได้รับการตระหนักใน

ความสำคัญอย่างทวีคูณ เห็นได้จากการกลายเป็นประเด็นวาระ (Agenda) ใน

เวทีการหารือระหว่างประเทศ อาทิ การประชุมที่กรุงเบลเกรด (ยูโกสลาเวีย)

เมืองทบิลิชี (สหภาพโซวียต ปัจจุบันคือ จอร์เจีย) กรุงบรัสเซล (เบลเยี่ยม)

เมืองรีโอ เดอ จาเนโร (บราซิล) และโดยเฉพาะอย่างยิ ่งที ่เกียวโต (ญี ่ปุ ่น)

(วรวุฒิ โรมรัตนพันธ์, ๒๕๕๑: ๑๑๕-๑๕๕) รวมถึง การกลายเป็นหัวข้อของ

การประชุมวิชาการอย่างกว้างขวาง จนกล่าวได้ว่าเรื่องนี้ถูกผูกโยงไปกับทุกเรื่อง

ทุกแวดวง และทุกศาสตร์ เพราะเป็นโจทย์เกี่ยวกับการคงอยู่ของโลก

ด้วยเหตุที่กลายเป็นประเด็นระดับโลกหรือนานาชาติและมีฐานคติ (Basic

assumption) ในทำนองว่าสาเหตุของปรากฏการณ์ที่น่าสะพรึงกลัวนี้ เกี่ยวข้อง

กับชั้นบรรยากาศที่ถูกทำลาย ซึ่งอยู่สูงเกินกว่าที่จะแหงนหน้ามองเห็นและมี

สาเหตุหลักมาจากการปล่อยก๊าซที ่มีชื ่อเรียกทางวิทยาศาสตร์โดยโรงงาน

อุตสาหกรรม โดยเฉพาะในประเทศอุตสาหกรรมหรือประเทศมหาอำนาจทาง

เศรษฐกิจทั้งหลายที่เล่นแง่กันโดยการไม่ยอมลงนามในปฏิญญาบางอย่าง ทำให้

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นหน่วยเล็กๆ เข้าใจกันไปว่าตนแทบจะไม่มี

นัยยะใดๆ ต่อเรื่องนี้เลย หรือหากจะทำอะไรได้บ้างก็เป็นแต่เพียงการตามโลก

หรือตามกระแสนิยม (Trend) ไปเท่านั้นเอง

* อาจารย ์ว ิทยาล ัยการเม ืองการปกครอง มหาว ิทยาล ัยมหาสารคาม ; รบ.

(เกียรตินิยม) จุฬาฯ, รป.ม. จุฬาฯ





อย่างไรก็ตาม ข้างต้นถือเป็นความเข้าใจผิดร่วมของ

หน่วยการบริการสาธารณะระดับท้องถิ่นทั้งหลายเรื่องใหญ่

เรื่องหนึ่งทีเดียว (Common misunderstanding) เนื่องจาก

ข้อเท็จจริงก็คือ ก๊าซที่มีผลต่อการทำลายชั้นบรรยากาศมา

จากแหล่งที่หลากหลาย อาทิ ก๊าซมีเทนจากการเกษตรกรรม

คาร์บอนดำ (Black carbon) จากเตาถ่าน และที่สำคัญคือ

ของเสียจากครัวเร ือน ซึ ่งข ้อมูลจากสำนักงานกรุงเทพ-

มหานครในปี ๒๕๕๑ สะท้อนว่าน ้ำเส ีย ๗๐% ในกรณี

เมืองหลวงของไทยมาจากครัวเรือน ที่เหลือเป็นน้ำเสียจาก

พาณิชยกรรมและภาคอุตสาหกรรม ทั้งนี้ น้ำเสียก่อให้เกิด

ก๊าซมีเทนที่เป็นสาเหตุของก๊าซเรือนกระจกที่ส่งผลให้เกิด

ภาวะโลกร้อน จึงกล่าวได้ว่าของเสียจากครัวเรือนเป็นสาเหตุ

หลักสาเหตุหนึ่งของปัญหาโลกร้อน ไม่แพ้สาเหตุอื่นทั้งปวง

รวมถึงจำเลยของโลกอย่างภาคอุตสาหกรรมและประเทศ

มหาอำนาจที่ไม่ยอมลงนามในพิธีสารเกียวโต ซึ่งชัดเจนว่า

ภ ารก ิ จ ใน เ ร ื ่ อ งของการจ ั ดการของ เส ี ย (Was tes

management) นั้น เป็นที่รับรู้กันในทุกระบอบการปกครอง

ว่าเป็นภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการแก้ปัญหา

การเปลี่ยนแปลงของอุณหภูมิและภาวะโลกร้อน

มากไปกว่านั้น สิ่งที่ปรากฏให้เห็นในแทบทุกท้องถิ่นก็คือ

การเปลี ่ยนแปลงของอุณหภูมิโลกและภาวะโลกร้อนนั ้น

สามารถสัมผัสได้ อาทิ ความร้อนระอุของผืนนาจนชาวนาที่มี

ความอดทนและชินชากับความลำบากยังต้องเบือนหน้าหนี

การที่หลายพื้นที่ไม่สามารถทำการเกษตรตามปกติได้จาก

ความผิดเพี้ยนของฤดูกาล หลายแห่งเกิดน้ำท่วมขัง รวมถึง

บางปีการเพาะปลูกสามารถขายผลผลิตได้ในราคาสูงจนอดที่

จะดีใจไม่ได้ ทั ้งที ่แท้ที ่จริงแล้วที ่เป็นเช่นนั ้น เนื ่องจาก

ผลผลิตทางการเกษตรในที่อื ่นๆ เสียหายไปมากจากความ

วิปริตของอากาศ อาทิ ในบางพื้นที่พบเกล็ดน้ำแข็งเกาะอยู่บน

รวงข้าว และบางพื้นที่ผลผลิตต่อไร่ต่ำอย่างน่าตกใจ จนทำให้

ปริมาณการผลิตรวมของโลกลดลง ซึ ่งแน่นอนว่าราคา

ผลผลิตย่อมสูงตามหลักอุปสงค์อุปทาน ด้วยเหตุนี้ องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นจึงไม่สามารถปฏิเสธปัญหาโลกร้อนได้

และต้องเข้ามาดำเนินการเพื่อแก้ปัญหาที่ไม่ได้เกิดขึ้นที่อื่นใด

เลย แต่เกิดขึ ้นที ่ชุมชนท้องถิ ่นพื ้นที ่ของตนเอง จนแทบ

จะเรียกได้ว่ามันไม่ใช่ภาวะโลกร้อนอย่างเดียว แต่เป็นภาวะ

ท้องถิ่นร้อนด้วย (Local warming)

จากที่กล่าวไปข้างต้น สะท้อนให้เห็นว่าในตอนนี้ นโยบาย

การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด บทความนี้

จึงพยายามประมวลแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ โดยมุ่งเน้น

ที่นโยบายการจัดการสิ่งแวดล้อมบนฐานของทุนทางสังคม

(Social capital) ซึ ่งมีคุณค่าในเชิงอุดมคติบางประการ

แฝงเร้นอยู่ อีกทั้งนำเสนอตัวอย่างที่ดีในทางปฏิบัติ (Best

practices) ของการกำหนดนโยบายท้องถิ่นบนฐานของทุน

ทางสังคมในประเด็นด้านการจัดการสิ่งแวดล้อมนี้ด้วย ซึ่งได้

เร ียนรู ้ผ ่านการทำว ิจ ัยท ี ่สน ับสนุนโดยสำนักงานคณะ

กรรมการวิจัยแห่งชาติ (วช.) และงานทุติยภูมิอื่นๆ ที่ได้มีการ

ศึกษาไว ้ เพ ื ่อเช ื ่อมโยงภาพอุดมคติ (ทฤษฏี) ก ับภาพ

ความจริง (ปฏิบัติ)

๑.นโยบายท้องถิ่นบนฐานของทุนทางสังคม

๑.๑.กระบวนทัศน์นโยบายจากบนลงล่างสู่ล่างขึ้นบน

ในภาพรวม เมื่อกล่าวถึงนโยบายสาธารณะ มักตกอยู่

ภายใต้กระบวนทัศน์เดิมๆ กล่าวคือ นโยบายเป็นเรื่องของรัฐ

ถูกกำหนดขึ ้นมาโดยความชอบพอของชนชั ้นนำ (Elite

pre fe rence ) หร ื อ เป ็นผลผล ิตของสถาบ ันของร ั ฐ

(Institutional output) ก็แล้วแต่ โดยประชาชนทั่วไปที่เป็น

จุดเริ ่มต้นกับจุดจบของรัฐ เป็นเพียงผู้ปฏิบัติตามหรือรับ

ผลกระทบจากนโยบาย ซึ ่งกระบวนทัศน์เช่นนี้ มีลักษณะ

สำคัญคือเป็นกระบวนทัศน์จากบนลงล่าง (Top down

approach)



ในขณะเดียวกัน การกำหนดนโยบายอยู่บนฐานของ

ความเชื่อในมาตรฐานกลางบางประการจากที่มีสิ ่งที่ดีที่สุด

สำหรับทุกกรณี (One best way) หรือสามารถใช้หลัก

เหตุผลที่สมบูรณ์ (Rationality) ในการสร้างนโยบาย ซึ่งทุก

ฝ่ายต่างยอมรับในหลักการนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการชั่ง

น้ำหนักสิ่งที่ได้มากับสิ่งที่เสียไปว่าอะไรมากกว่ากัน (Cost-

benefit analysis) ทั้งนี้ ในการเลือกต้องเลือกทางเลือกที่ได้

มากกว่าเสียมากที่สุด หรือเป็นทางเลือกที่สังคมส่วนรวมได้

ประโยชน์สูงสุด (Maximum social gain) ทำให้การกำหนด

นโยบายม ีล ักษณะเป ็นนโยบายแบบมาตรฐานเด ียว

(Standardization) และแบบเหมารวม เสมือนโยนเสื้อให้

ตัวเดียวแล้วคาดหวังว่าทุกคนจะใส่ได้พอดีตัวทั้งหมด (One

size fit all)

นอกจากนี้ นโยบายสาธารณะในกระแสหลัก ยังมี

ลักษณะสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ การเชื่อในความรู้ทาง

เทคนิค (Technical knowledge) การแปรค่าของตัวเลขทาง

สถ ิต ิ และความรู ้ท ี ่ ได ้มาจากว ิธ ีการทางว ิทยาศาสตร ์

(Scientific method) ซึ่งมีฐานสำคัญคือการพิสูจน์ยืนยันได้

(Evidence-based) ด้วยผัสสะทั้ง ๕ ไม่ว่าจะเป็นด้วยตา หู

จมูก ปากหรือการสัมผัส และมีวิธีการได้มาซึ่งความรู้ที่น่าเชื่อ

ถือ นั่นคือ มีเครื่องมือที่มีความตรง (Validity) และความ

เที ่ยง (Reliability) ด้วยเหตุนี ้ ภาครัฐซึ ่งกุมความรู ้ใน

ลักษณะเช่นนี ้ นั ่นคือ เต็มไปด้วยนักเทคนิค หรือผู ้รู ้ใน

ความรู้แบบที่ได้จากระบบการศึกษาแบบสากล (Universal

knowledge) จึงสมควรเป็นตัวแสดงหลักในทางนโยบาย

อย่างไม่สามารถปฏิเสธได้ ทั้งนี้ กระบวนทัศน์เช่นนี้ ถูกเรียก

รวมๆ ว่ากระบวนทัศน์แบบปฏิฐานนิยม (Positivism) หรือ

แบบเชิงประจักษ์นิยม (Empiricalism)

อย ่างไรก ็ตาม นโยบายสาธารณะกระแสหลักมี

ช่องว่างหลายประการ เมื่อการตัดสินใจในปรากฏการณ์จริง

ยากที ่จะหากรณีที ่เป็นการตัดสินใจโดยใช้หลักเหตุผลที ่

สมบูรณ์ได ้ กล ่าวค ือ ม ักม ีข ้อจำก ัดในการใช ้ เหตุผล

(Bounded rationality) จากข้อจำกัดของเวลา ข้อมูล

ข่าวสาร สติปัญญา จำนวนบุคลากร งบประมาณ เครื่องมือ

ในการวิเคราะห์ ศักยภาพอื่นๆ ขององค์การ และเงื ่อนไข

ทางการเมือง ทำให้การตัดสินใจโน้มเอียงที่จะต่อยอดจาก

ของเดิมที่มีอยู่ (Incrementalism) สร้างดุลยภาพระหว่าง

กลุ่มต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง (Groups equilibrium) เป็นเรื่องของ

การต่อรองทางการเมือง (Political bargaining) เป็นการ

สร้างวาทศิลป์ทางการเมือง (Political rhetoric) หรือเป็น

ความบรรจบเหมาะของกระแสต่างๆ จนต้องตัดสินใจแบบ

เพลงพาไป (Stream and window of opportunities)

มากกว่า ซึ ่งจะเห็นว่าการตัดสินใจทางนโยบายในโลกของ

ความเป็นจริงใส่ใจต่อเรื่องบริบทเสมอ ทำให้วิธีคิดแบบเหมา

รวมที่มองข้ามบริบท หรือ “One size fit all” ถูกท้าทาย ๑

ในทำนองเดียวกัน การยึดติดกับความรู้เชิงเทคนิค

ซึ่งนำไปสู่การพึ่งพาผู้เชี่ยวชาญก็ถูกท้าทายเช่นเดียวกัน โดย

มีการให้ความสำคัญกับแหล่งที่มาของความรู้ที่หลากหลาย

มากขึ้น (Various sources of knowledge) ทั้งนี้ รวมไปถึง

ความรู้ท้องถิ่น (Local knowledge) หรือภูมิปัญญาท้องถิ่น

ด้วย ในฐานะที่เป็นชุดความรู้อีกชุดหนึ่งที่เป็นความรับรู้ร่วม

ในชุมชน (Communal sensibility) เป็นวิถีของการสะท้อน

ความรู ้สึกนึกคิด (Modes of expression) มีการรวมค่า

นิยม ความเชื ่อ และความรู้สึกไว้ในชุดความรู ้เหล่านั ้น มี

ความหลากหลาย (Pluralistic) มีลักษณะเฉพาะเจาะจงกับ

บริบทของพื้นที่ (Contexualist) หรือเป็นความหมายของ

แต่ละท้องถิ่น (Local meaning) และเป็นหลักคิดทั้งแนว

อธ ิบายเร ื ่องราวและแนวทางการปฏ ิบ ัต ิ (Logics of

description and logics of prescription) โดยเป็นความรู้

ที ่สร้างจากความรับรู ้ (Knowledge in sense making)

มาจากความเช ี ่ยวชาญจากประสบการณ์ช ีว ิต (lived-

experience-based expertise) อีกทั ้งถูกหลอมรวมกับ

๑ เรียนรู้เพิ่มเติมได้จาก: Dye, 1981; Shafritz, Layne and Borick, 2005; และ ปิยะพงษ์ บุษบงก์, ๒๕๕๒.



วิถีชีวิตจนนำไปสู่การคิดการตัดสินใจแบบอัตโนมัติหรือไม่

ต้องไตร่ตรอง (Spirit of passionate humility) ซึ ่งมี

คุณค่าไม่ต่างจากชุดความรู้สากลที่ได้มาด้วยกระบวนการทาง

วิทยาศาสตร์หรือหลักเหตุผลที่กระบวนทัศน์นโยบายแบบ

ดั้งเดิมยึดมั่นถือมั่น จากที่มีผลในทางปฏิบัติ นั่นคือ เป็นชุด

ความรู้ที่เกี่ยวโยงและออกแบบวิถีชีวิตของผู้คนในโลกของ

ความเป็นจริงได้มาก อีกทั้งถูกใช้และผลิตซ้ำอยู่ตลอดเวลา

ในขณะที ่ชุดความรู ้สากลมักจะหลุดลอยออกไปจากการ

อธิบายชีวิตและโลกทัศน์ของผู้คนที่แท้จริง (Geertz, 1983:

4-5, 12-14; Yanow, 2003: 234-245)

มากไปกว่านั้น ในมิติบทบาทของประชาชนทั่วไป ภาย

ใต้กระบวนทัศน์นโยบายแบบเดิมที ่เชื ่อมั ่นในความรู ้เชิง

เทคนิค ทำให้ผู้คนทั่วไปแทบจะไม่ได้มีส่วนร่วมในทางการ

ตัดสินใจเชิงนโยบายเลย เนื่องจากเป็นเรื่องของนักเทคนิค

หรือผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง หากจะได้มีส่วน

ร่วมบ้างก็ในทำนองที่เป็นส่วนหนึ่งของเทคนิควิธีที่ถูกใช้ นั่น

คือ มีส่วนร่วมภายใต้กรอบบางประการ ทำให้ถูกมองได้ว่า

เป็นการมีส่วนร่วมแบบปลอมๆ (Pseudo participation)

หรือแนวรับ (Passive participation) หรือการมีส่วนร่วมใน

ฐานะที ่เป็นเครื ่องมือ (Instrumental activity/ value)

(Considine, 1994: 130-163) นอกจากนั้น ในหลายกรณี

การมีส่วนร่วมในระดับชุมชนกลายเป็นกระบวนการเรียนรู้

ความรู้ใหม่จากข้างนอกและมีเพียงผู้นำในชุมชนเท่านั้นที่ได้มี

ส่วนร่วมเรียนรู้จริงๆ จังๆ โดยการเรียนรู้นั้นมักเป็นความรู้

เชิงเทคนิคหรือความรู้ครอบงำ (Drysek, 1994: 126)

อย่างไรก็ตาม ในทางตรงกันข้าม กระบวนทัศน์

นโยบายแบบใหม่ท ี ่ ใส ่ใจบร ิบทของนโยบายและความ

หลากหลายของที่มาของความรู้ในการทำนโยบาย เปิดให้มี

การมีส่วนร่วมที่แท้จริง นั่นคือ ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมใน

หลายขั้นตอนโดยกำหนดกรอบเอง (Active participation)

และได้อยู่ในกระบวนการปรึกษาหารือ (Deliberation) ซึ่งนำ

ไปสู ่การขับเคลื ่อนนโยบายแบบล่างขึ ้นบน (Bottom up

policy) ท ี ่ ใส ่ใจและสอดร ับก ับค ่าน ิยมประชาธ ิปไตย

(Democracy values) โดยปีเตอร์ เดอลีออง (deLeon,

1997: 111-122) ได้กล่าวถึงนโยบายแบบนี้ไว้ว่าเป็นกระบวน

ทัศน์ใหม่ที่ค้นหาการวิเคราะห์นโยบายที่ไปไกลกว่าการผูกติด

กับเทคนิค ซึ่งมักมีข้อจำกัด และเป็นเรื่องของนักเทคนิคไม่กี่

คน จนทำให้นโยบายกลายเป็นเรื ่องไกลตัวของผู้คนทั่วไป

หรือเป็นเรื่องซับซ้อน เกี่ยวโยงกับเทคนิควิธี หรือแม้แต่การ

คำนวณทางคณิตศาสตร์ที่ต้องการความรู้เฉพาะทาง อีกทั้งยัง

มีปัญหาเรื ่องความร่วมมือ และความคลาดเคลื่อนในการ

พยากรณ์ ซึ่งทำให้เกิดสิ่งที่ตามมาก็คือความผิดพลาดและ

การตำหนิผู้ใดผู้หนึ่งหรือนักวิเคราะห์นโยบาย โดยกระบวน

ทัศน์ใหม่นี้จะต้องใส่ใจต่อค่านิยมแบบประชาธิปไตยให้มาก

ขึ้น โดยใช้กระบวนการประชาธิปไตยเป็นกระบวนการในการ

วิเคราะห์นโยบาย กล่าวคือ กระบวนการมีส่วนร่วมและการ

ปรึกษาหารือ ซึ่งจะทำให้นโยบายกลายเป็นเรื่องของพลเมือง

ทุกคน ไม่ใช่เฉพาะเรื่องของชนชั้นนำและนักเทคนิค อันเป็น

ฐานสำคัญของการเกิดขึ้นของแนวทางการกำหนดนโยบายบน

ฐานของทุนทางสังคมที่จะได้อธิบายในส่วนต่อไป

๑.๒.นโยบายจากล่างขึ้นบนกับนโยบายบนฐานของทุนทางสังคม

การริเริ่มนโยบายโดยประชาชนที่มีรัฐทำหน้าที่ในการ

ทำให้ชอบด้วยกฎหมาย (Legalize) เป็นหลัก อีกทั ้งใน

การนำนโยบายไปปฏิบัติมีภาคประชาชนเข้าไปร่วมในการ

ดำเนินโครงการและกิจกรรม และในการติดตามประเมินผล

นโยบาย ประชาชนสามารถร่วมกำหนดกรอบได้ ถือว่าเป็น

พื้นฐานสำคัญของกระบวนทัศน์นโยบายแบบจากล่างขึ้นบน

ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นกรอบเชิงอุดมคติแบบหนึ่ง (Ideal type

framework) ที่มักจะไปถึงยาก

อย่างไรก็ตาม ยังมีอีกหลายทางเลือกที่มีเป้าหมายใน

ทำนองเดียวกัน และมุ่งให้การตัดสินใจเชิงนโยบายไปไกล

กว่าการตกอยู่ภายใต้กระบวนทัศน์แบบปฏิฐานนิยมดังกล่าว

ถึงก่อนหน้านี้ โดยทางเลือกที่มีการพูดถึงกันมากคือ การ

พ ัฒนาโดยเอาชุมชนเป ็นฐาน (Community-based

development) ซึ ่งเป็นแนวทางการทำนโยบายที่ให้ความ



สำค ัญก ับชุมชนท ้องถ ิ ่ น (Communi ty -o r iented

approach) และความเป็นชุมชนท้องถิ ่น (Locality) ที ่มี

ลักษณะเฉพาะหรือมีบริบทของตนเอง อีกทั้งมีศักยภาพใน

การพัฒนาโดยการระเบิดจากภายใน กล่าวคือ พึ่งตนเองได้

(Self reliance) หรือไม่ต้องพึ่งภายนอกมากนัก

การพัฒนาโดยเอาชุมชนเป็นฐานมิได้หมายความว่า

ชุมชนต้องดูแลตนเองหรือมีอิสระในการปกครองตนเอง

(Autonomy) ในขณะที่ภาครัฐไม่มีบทบาทใดๆ กล่าวคือ

ภาครัฐอาจจะแสดงบทบาทได้เต็มที่ แต่สิ่งสำคัญอยู่ที่การเอา

ชุมชนเป็นฐาน นั ่นคือใส่ใจต่อบริบทของชุมชน โดยดึง

ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างเหมาะสมและสอดคล้องกับ

ศักยภาพและความต้องการมีส่วนร่วมของชุมชนเอง ซึ่งจะ

เห็นว่าแนวนี้ไม่ถึงกับเป็นกระบวนทัศน์จากล่างขึ้นบนอย่าง

เต็มรูป ทว่า มุ่งให้ความสำคัญกับข้างล่างเป็นหลัก โดยฐาน

คิดแบบเดียวกันนี้ เมื่อถูกขยายผลออกไปในเชิงนโยบายโดย

ให้ความสำคัญกับความเป็นชุมชนที่ละเอียดมากขึ้น กล่าวคือ

ให้ความสำคัญกับทุนทางสังคม (Social capital) เราอาจจะ

เรียกกระบวนทัศน์แบบใหม่นี้ได้ในชื่อว่า “นโยบายบนฐาน

ของทุนทางสังคม” (Social capital-based public policy)

คำว่าทุนทางสังคม เป็นระบบความสัมพันธ์ (Set of

relationships) ค่านิยมที่มีร่วมกัน (Set of shared values)

ความคาดหวังในกันและกัน (Set of expectations) ความ

รู้สึกไว้เนื้อเชื่อใจกัน (Sense of trust) ความรู้สึกเป็นเจ้าของ

ร่วมกัน (Sense of belonging) และความรู้สึกมีพันธะร่วม

กัน (Sense of mutual obligation) ระหว่างผู้คน กลุ่ม/

เครือข่าย สถาบันในสังคม (อาทิ ครอบครัว วัด โรงเรียน

สถานท ี ่ราชการ และตลาดกลาง) หร ือ ส ังคม/ ชุมชน

(หมายรวมถึง ทรัพยากร ระบบการจัดการ และภูมิปัญญาใน

ชุมชน) ซึ่งแต่ละองค์ประกอบที่เกี่ยวโยงกับทุนทางสังคมที่

กล่าวถึงไปนั้น แยกขยายความได้ดังนี้ ๒

- ระบบความสัมพันธ์ หมายถึง ความเหนียวแน่นกัน

ระหว่างผู ้คน/กลุ ่ม/เครือข่าย/สถาบัน/ชุมชน (Ties

among actors/ civic engagement) ความผูกพัน

กันของสมาชิกในชมุชน (Community commitment)

รวมถึง การทำงานร่วมกันขององค์กรต่างๆ (Inter-

organization relations) ซึ่งจะพิจารณาผ่านส่วนที่

เป็นความสัมพันธ์ระยะยาว (Long-term relationship)

ความชิดใกล้กันของผู ้ใกล้ชิด (Bonding capital)

และความใกล้ชิดของผู้ห่างไกล (Bridging capital)

- ค่านิยมที ่ม ีร ่วมกัน หมายถึง ความเชื ่อ (Beliefs)

ท ัศนคติ (Attitude) และบรรทัดฐานของส ังคม

(social norm) ที ่อยู ่ในทำนองเดียวกันหรือมีความ

คล้ายคลึงกัน

- ความคาดหวังในกันและกัน หมายถึง ระบบเครือข่าย

ความปลอดภัยทางสังคม (Social safety net) ที่เกิด

ขึ้น อันพิจารณาได้จากความรู้สึกมั่นคงปลอดภัยจากที่

คาดหวังได้ว่าผู้อื่นจะคอยช่วยเหลือหรือไม่ทอดทิ้งยาม

ที ่ตกที ่นั ่งลำบาก และสามารถฝากฝังผู ้อ ื ่นให้ดูแล

สิ่งของที่รักและหวงแทนได้ในยามที่จำเป็นต้องละจาก

การดูแลด้วยตนเอง ซึ่งนัยดังกล่าว สามารถสรุปด้วย

ภาษาพูดได้ว่าชุดของความคาดหวังในกันและกันก็คือ

การหวังพึ่งกันได้ของผู้คนนั่นเอง

- ความรู้สึกไว้เนื้อเชื ่อใจกัน หมายถึง การที่ผู ้คนหรือ

สถาบันในสังคมมีความน่าเชื่อถือ (Creditability) อาทิ

สามารถหยิบยืมของกันได้ มีความโปร่งใส ตรงไปตรง

มาต่อกัน แลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารกันได้ (แม้แต่ความ

ลับหรือเรื่องที่กระทบต่อชื่อเสียง) และไม่วิตกว่าจะมี

การเอารัดเอาเปรียบหรือคิดไม่ซื่อต่อกัน

๒ สามารถเรียนรู้เพิ่มเติมได้จาก: Edwards, Foiey, and Diaui, 2001; Field, 2003; Fine, 2001; Fukuyama, 1995; Harriss, 2001;

Lin, 2001; Putnam, 1993, 2000, 2002; Taylor, 2003



- ความรู ้สึกเป็นเจ้าของร่วมกัน หมายถึง การรักและ

หวงแหนสิ่งใดสิ่งหนึ่งที ่มีร่วมกัน หรือมีความจงรัก

ภักดีต่อชุมชน (Loyalty to community) อาทิ รู้สึก

เป็นเจ้าของร่วมกันในภูมิปัญญา ป่าไม้ แม่น้ำ ถนน

และแม้แต่ตู้โทรศัพท์ของท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งสามารถ

พิจารณาได้จากความมากน้อยของผู ้ร ่วมเป็นอาสา

สมัคร (Volunteer) เข้าร่วมกิจกรรมเชิงอนุรักษ์สิ ่ง

ต่างๆ ในชุมชน

- ความรู ้ส ึกมีพันธะร่วมกัน หมายถึง การตระหนัก

(Awareness ) ว ่ า จะต ้ อ งร ั บผ ิดชอบร ่ วมก ัน

(Responsibility) ในประเด็นปัญหาของส่วนรวม

(Public concern) โดยเชื่อว่าทุกฝ่ายมีผลประโยชน์

ร่วมกัน (Mutual interest) และจะต้องนึกถึงเรื ่อง

ส่วนรวม (All of us) มาก่อนเรื่องของกลุ่มตน (Us)

หรือตนเอง (Me) ซึ่งสามารถพิจารณาผ่านการมีส่วน

ร ่วม (Participation) หร ือการร ่วมไม ้ร ่วมม ือ

(Cooperation) ในกิจกรรมของชุมชนของผู ้คนใน

ชุมชน

ทั้งนี้ สำหรับนโยบายบนฐานของทุนทางสังคม จะมุ่ง

เน้นไปที่การร่วมกันทำนโยบายระหว่างตัวแสดงต่างๆ ภายใน

ชุมชน ในหลายรูปแบบ เช่น ความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน

หลายๆ ระดับ (Inter-organization relations pattern)

การทำงานร่วมกันระหว่างหลายหน่วยงานในระดับเดียวกัน

(Joined-up government pattern) การทำนโยบายในรูป

เครือข่าย (Networking pattern) และการทำงานร่วมกันบน

ฐานของความเช ื ่ อม ั ่นในก ันและก ัน (Trust-based

partnership pattern) เป็นต้น (Wallis and Dollery,

2002: 1) นอกจากนั ้น กระบวนทัศน์นี ้จะใส่ใจต่อเร ื ่อง

เครือข่ายนโยบาย (Policy networks) และการริเริ่มนโยบาย

แบบแนวระนาบ (Cross-sectoral policy initiative) หรือ

นโยบายที ่ไม่เน้นสายบังคับบัญชา ซึ ่งมีเป้าหมายในการ

พัฒนาผลลัพธ์ของนโยบายร่วมกัน (Walker, undated)

อีกทั ้งเป็นกระบวนทัศน์ที ่ใส ่ใจต่อธรรมชาติของชุมชน

(Nature of community) แม้จะไม่ใช่แบบล่างขึ้นบนแบบ

เต็มที่ แต่ก็เน้นล่างขึ้นบนมากกว่าบนลงล่าง เน้นโครงสร้าง

แบบไม่เป็นทางการมากกว่าแบบที ่เป็นทางการ และเน้น

ความสำคัญของกระบวนการมีส่วนร่วมและการปรึกษาหารือ

ในการเน้นกระบวนการมีส่วนร่วมและการปรึกษา

หารือ จูดิช อินเนสและเดวิด บูเฮอร์ (Innes and Booher

in Hajer and Wagenaar, 2003: 33-59) เสนอในชื่อการ

ก ำหนดน โยบายแบบหลอมรวม (Co l l abo r a t i v e

policymaking) ซึ่งใส่ใจต่อการรวบรวมความแตกต่างของ

ผลประโยชน์และผลประโยชน์ที่สัมพันธ์กันเข้ามาสู่การถก

เถียง การหลอมรวมกันนี้ จะนำไปสู่การยอมรับในกันและกัน

ความสัมพันธ์กัน การเรียนรู้ และการสร้างสรรค์ ซึ่งเชื่อมโยง

สู่ทุนทางสังคม เพราะการหลอมรวมเป็นความพยายามสร้าง

อัตลักษณ์ร่วม (Share identities) สร้างความเข้าใจร่วม

(Share meanings) สร้างทางออกของปัญหาของส่วนรวม

แบบใหม ่ๆ (New heuristics) และสร ้ างนว ัตกรรม

(Innovation) ในขณะเดียวกัน โรเบิร์ต พัทนัม (Putnam,

1993) ก็ได้มีคำอธิบายในทำนองเดียวกัน กล่าวคือ การให้

ความสำคัญกับทุนทางสังคมนำไปสู่การมีส่วนร่วม (รวมถึง

การปรึกษาหารือ) ที่มีประสิทธิภาพ และรับประกันว่าเสียง

ของกลุ่มที่เป็นชายขอบจะได้รับการตระหนักในความสำคัญ

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่ากระบวนการมีส่วนร่วมและการปรึกษา

หารือสามารถทั้งสร้างและใช้ประโยชน์ทุนทางสังคม

นอกจากนี้ การกำหนดนโยบายบนฐานของทุนทาง

สังคมจะใส่ใจต่อความคิดริเริ่มในระดับพื้นที่ (Area-based

initiatives) เพื่อขจัดปัญหาความขาดแคลนต่างๆ และลด

ปัญหาการละเลยหรือเมินเฉยต่อบางกลุ่มในสังคม (social

exclusion) (Johnson, Headey and Jensen, 2003) รวม

ไปถึง การเพ ิ ่มคุณภาพช ีว ิตของสมาช ิกในส ังคมด้วย

(Roberts and Roche, undated) โดยเชื่อในความสามารถ

และพลังอำนาจของชุมชน ซึ ่งศักยภาพในการพัฒนาของ

ชุมชนนั ้น จะต้องผสานทุนทางส ังคมเข ้าก ับทุนมนุษย์

( Human c ap i t a l ) แ ล ะทุ น ข อ ง อ งค ์ ก ร ใ น ชุ ม ชน



(Organizational capital) พร้อมกันนั้น นโยบายที่เกี่ยวข้อง

กับการพัฒนาชุมชนที่ใส่ใจต่อทุนทางสังคมนั้น จะต้องไม่

เพียงนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน แต่ต้องนำไปสู่การเพิ่มพลัง

อำนาจของชุมชนด้วย (Community empowerment)

(Taylor, 2003) อย่างไรก็ตาม ภายใต้กระบวนทัศน์น ี ้

บทบาทของภาครัฐอยู่ที่การใช้ทุนทางสังคมเป็นทรัพยากรใน

การพัฒนาในชุมชน (Sources of development) ไม่ว่าจะ

ในมิติการเมือง เศรษฐกิจ หรือสังคม มิใช่การสร้างทุนทาง

สังคม เนื่องจาก ทุนทางสังคมไม่สามารถสร้างได้จากพลัง

ภายนอกชุมชน สิ่งที่รัฐทำได้เป็นเพียงการสร้างเงื่อนไขทาง

นโยบาย (Policy environments) ที่เอื้อต่อการสร้างทุนทาง

สังคมเท่านั้นเอง (Hughes, 2003)

๑.๓.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับนโยบายบนฐานของทุนสังคม

ชัดเจนว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นใกล้ชิดกับ

ชุมชนท้องถิ่นมากที่สุดและยังถือเป็นส่วนหนึ่งของชุมชนท้อง

ถิ่นด้วย จึงถูกคาดหวังให้ตอบสนองต่อความต้องการของ

พื ้นที ่มากกว่าหน่วยบริการสาธารณะอื ่นๆ ดังที ่ฐานทาง

ปรัชญาของการปกครองท้องถิ่นที่กล่าวถึงโดยจอห์น สจ๊วต

มิลล์ (John Stuart Mill) มีอยู่ว่าการปกครองท้องถิ่นต้อง

ตอบสนองต่อความต้องการและความพึงพอใจของท้องถิ่น

(Local needs and preference) มากกว่าการยึดตาม

มาตรฐานกลางของประเทศ (Uniform national standard)

(Wallis and Dollery, 2002: 7) ด้วยเหตุนี้ องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นจึงสมควรที่จะให้ความสำคัญกับการสร้างและใช้

ทุนทางสังคมในท้องถิ ่น ซึ ่งถือเป็นทรัพยากรสำหรับการ

พัฒนาที่สำคัญ เพื่อการพัฒนาในเชิงนโยบายมากกว่าองค์กร

อื่นๆ (Butler, 2005)

นอกจากนั้น ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในปัจจุบ ัน จะต้องมากไปกว่าการจัดสินค้าและบริการ

สาธารณะพื้นฐาน การแก้ปัญหาผลกระทบภายนอกที่เกิดขึ้น

ในท้องถิ่น (Externalities) และการจัดระเบียบกฎเกณฑ์

ต่างๆ ในท้องถิ ่น กล่าวคือ จะต้องครอบคลุมไปถึงการ

ประสานพลังในการพัฒนาจากภาคส่วนต่างๆ และการพัฒนา

ทุนทางสังคม ในฐานะที ่จะช่วยสร้างเสริมคุณภาพและ

ประสิทธิภาพของการบริหารจัดการด้วย (Wallis and

Dollery, 2002: 5)

จากข้างต้น นโยบายบนฐานของทุนทางสังคม ซึ ่ง

ใส่ใจต่อบริบทเชิงพื้นที่ จึงพึงมีตัวแสดงที่สำคัญคือ องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีผลการวิจัยจำนวนหนึ่งสะท้อน

ว่านโยบายท้องถิ่นบนฐานของทุนทางสังคมนั้น ทำให้องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นบรรลุเป้าหมายและลดความขัดแย้งของ

ประชาชนได้ อีกทั ้งการกำหนดนโยบายที่คำนึงถึงทุนทาง

สังคมนั้นยังลดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการด้วย จากที่เป็นสิ่ง

ที่มีอยู่แล้วในพื้นที่ มิใช่สิ่งที่ต้องไปเสียค่าใช้จ่ายในการหามา

จากข้างนอก (Skidmore, Bound and Lownsbrough,

2006)

๒. กระบวนทัศน์การพัฒนากับการจัดการสิ่งแวดล้อม

๒.๑.กระบวนทัศน์เดิม

แนวทางการพัฒนาในภาพรวมที่ผ่านมานั้นถูกเรียกว่า

แนวทางการทำให้ทันสมัย (Modernization) และการทำให้

เหมือนตะวันตก (Westernization) ซึ่งเป็นการยอมรับการ

คล ้อยตามโลกาภ ิว ัตน ์และยุค เสร ีน ิยมใหม ่ (Neo-

liberalism) โดยเชื ่อในทิศทางการพัฒนาแบบที ่เรียกว่า

“ทันสมัย” (Modern) ซึ่งมีต้นแบบคือ ประเทศที่เรียกตัวเอง

ว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว กล่าวคือ ประเทศที่ส่วนใหญ่อยู่ใน

โลกตะวันตก ดังนั้น ทิศทางการพัฒนาจึงเป็นเส้นตรงจาก

การด้อยพัฒนาสู ่การพัฒนาให้ทันสมัย โดยมีตัวเลขทาง

เศรษฐกิจและมาตรฐานการดำรงชีวิตของพลเมืองเป็นตัวชี้วัด

สำคัญ และมีทุนนิยมเป็นฟันเฟืองในการขับเคลื่อนสู่ทิศทาง

การพัฒนาดังกล่าว

ทั้งนี้ ผลพวงจากวาทกรรมหลักนี้มีอย่างหลากหลาย

อาทิ การทำให้แนวคิดเรื่องรัฐชาติ (Nation State) เลือนราง



การทลายตัวตนของแต่ละประเทศ (Identity) ด้วยการหลอม

โลกให้เป็นแบบเดียวกันหมด การเปิดเสรีทั้งการเงิน การค้า

และการบริการ (Liberalization) การให้ความสำคัญกับการ

พัฒนาเพื่อการเติบโต (Growth) มากกว่าอย่างอื่น การหลง

ในแนวคิดคลื่นลูกที่ ๓ [ดังที่ไฟด์แมน (Friedman, 1999)

ได้เปรียบเทียบว่าเป็นการละทิ้งต้นปาล์ม (Olive Tree) ซึ่ง

เป็นสัญลักษณ์ของสิ่งที่เป็นของดั้งเดิม ไปกับรถหรู (Lexus)

ซึ่งเป็นสัญลักษณ์ของสิ่งที่เป็นของสมัยใหม่] และการทลาย

พรมแดนทางอาหาร (Foods Frontier) ที่เคยมีอยู่ และการ

ขีดเส้นความยากจน ซึ่งเป็นการตีตราค่ามนุษย์ด้วยทุนและ

แบ่งเมืองออกจากชนบท

อนึ่ง ภายใต้วาทกรรมนี้ จะเน้นพัฒนาจากบนลงล่าง

ซึ่งมีฐานคติสำคัญ คือ การมองปัญหาคนจนในชนบทว่ามา

จากความโง่เขลา เกียจคร้าน และตกอยู ่ในสภาวะพึ ่งพา

(ปัญหาระดับปัจเจกเป็นหลัก) และเชื่อว่าสามารถพัฒนาได้

ด้วยการกำหนดนโยบายระดับมหภาค เนื่องจากเมื่อระดับ

มหภาคพัฒนา ระดับจุลภาคก็จะพัฒนาตาม หรือมีการส่งผล

จากมหภาคสู่จุลภาคอีกทอดหนึ่ง (Trigging-down Effect)

คล้ายคลึงกับการหยดสีที่หลังจากหยดเรียบร้อยแล้วนั้น สีจะ

กระจายออกไปในรัศมีกว้าง

สำหรับนโยบายอุตสาหกรรมภายใต้วาทกรรมนี้ จะมุ่ง

ส ่งเสริมนิคมอุตสาหกรรมที ่ขาดการควบคุมผลกระทบ

ภายนอกที ่เหมาะสม เช่น ขาดการประเมินผลกระทบต่อ

สิ ่งแวดล้อม (Environmental Impacts Assessment)

ที ่ชุมชนมีส่วนร่วม ทำให้อุตสาหกรรมเป็นภัยคุกคามต่อ

สิ่งแวดล้อมเรื่อยมา ส่วนนโยบายการเกษตรนั้น จะเน้นการ

ปลูกพืชเศรษฐกิจเช ิงเด ี ่ยวเพื ่อการพาณิชย์และมุ ่งให ้

เกษตรกรผล ิตป ้อนอุตสาหกรรมเป ็นหล ัก (Agro-

industrial) กล่าวคือ การผลิตของเกษตรกรถูกตีค่าเป็น

เพียงวิถีทาง (Means) หรือต้นน้ำสู ่เป้าหมาย (End) หรือ

ปลายน้ำคืออุตสาหกรรมเท่านั ้น และเป็นการผลิตเพื ่อ

ผู ้บร ิ โภคท ี ่ ไม ่ รู ้ จ ัก กล ่ าวค ือ อยู ่นอกชุมชน (Post-

productivist) ทำให้การเกษตรแบบเคมีที ่ไร้สำนึกเรื ่อง

สิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นอย่างเข้มข้น ในท้ายที่สุด สิ่งที่เป็นผลพวง

ตามมาก็คือ ปัญหาเรื่องดินและน้ำ รวมไปถึงเรื ่องป่าที่ถูก

คุกคามเพื่อขยายพื้นที่ทางการเกษตรเชิงพาณิชย์

ในขณะเดียวกัน สำหรับนโยบายสิ่งแวดล้อมโดยตรง

มิติของการอนุรักษ์แทบจะหายไป โดดเด่นเฉพาะมิติของการ

ใช้ประโยชน์ กล่าวคือ สิ ่งแวดล้อมถูกตีค่าในเชิงที ่เป็น

ทรัพยากรที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจ อาทิ การส่งเสริมการปลูก

ป่าเพื่อขายไม้ หรือ ปลูกป่าในเชิงพาณิชย์ นอกจากนั้น การ

ทำลายสิ่งแวดล้อมเพื ่อผลทางการขยายตัวของเศรษฐกิจ

กลายเป็นสิ ่งที ่ยอมรับได้ ทำให้เกิดความเสื ่อมโทรมของ

ทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ โดยเฉพาะป่าไม้ ยิ่งเมื่อรัฐเชื่อใน

แนวคิดที่ว่าเมื่อระดับมหภาคพัฒนา ระดับจุลภาคก็จะพัฒนา

ตามเหมือนการหยดสีดังกล่าวข้างต้น การเข้ามาตัดไม้และ

ทำให้เกิดน้ำเสียของกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่มีผลต่อการพัฒนา

GDP ของประเทศ จึงได้รับการอนุญาตโดยพฤตินัย ตราบใด

ที่เศรษฐกิจของประเทศยังคงเติบโตอย่างต่อเนื่องได้ โดย

บทบาทของชุมชนท้องถิ่นนั้นหายไปภายใต้กระบวนทัศน์นี้

๒.๒.กระบวนทัศน์ทางเลือก

การพัฒนาทางเล ือกหรือการพัฒนาอย่างยั ่งย ืน

( A l t e r n a t i v e D e v e l o p m e n t / S u s t a i n a b l e

Development) ถูกกล่าวถึงคู ่ขนานกับการพัฒนากระแส

หลักเรื่อยมา แต่ตกเป็นวาทกรรมรองหรือถูกให้ความสำคัญ

น้อยกว่า อย่างไรก็ตาม ในเบื้องต้น วิกฤติการพัฒนาแบบ

กระแสหลักที่ผ่านมา ทำให้ต้องทบทวนทิศทางการพัฒนา

กล่าวคือ ที ่ผ่านมานั้นหากวิเคราะห์กรณีประเทศไทยเกิด

วิกฤติ คือ ยิ่งพัฒนายิ่งทำลายสิ่งแวดล้อมและฐานทรัพยากร

ยิ่งพัฒนายิ่งเกิดการเหลื่อมล้ำ ยิ่งพัฒนายิ่งพึ่งพาภายนอก

ยิ่งพัฒนายิ่งไร้ศีลธรรมและจิตใจ ยิ่งพัฒนายิ่งขาดการมีส่วน

ร่วม และเป็นการพัฒนาเน้นทิศทางเดียว/ มาตรฐานเดียว

(การประชุมงานวิจัยเพื่อท้องถิ่น ครั้งที่ ๓, ๒๕๔๘)

นอกจากนี้ ในการขีดเส้นความยากจนบนฐานคิดแบบ

ทุนนิยม และการกำหนดนโยบายการพัฒนาจากบนลงล่าง



เป็นเพียงการตอกย้ำความคิดในการมองคนชนบทแบบเป็น

อื่น (Otherness) แบบผู้ยากไร้ที ่ต้องการความช่วยเหลือ

หรือตกอยู่ในสภาวะพึ่งพาตลอดมา และแบบผู้เกียจคร้าน

ทั้งที่ชาวชนบทโดยเฉพาะเกษตรกรไม่เคยจนในสังคมเล็กๆ

ที่เกื้อหนุนกัน รวมถึงฐานคิดในการพัฒนาระดับมหภาคเพื่อ

ให้ส่งผลสู่จุลภาคอีกทอดหนึ่ง (Trigging-down Effect)

ทำให้ชนบทได้ร ับเพียงส่วนเหลือของการพัฒนาเท่านั ้น

ในขณะที่ปัญหาความเหลื่อมล้ำยังไม่ได้รับการแก้ไข เสมือน

การเอาฟองน้ำจุ ่มลงไปในน้ำ ซึ ่งในท้ายที ่สุดฟองน้ำก็จะ

ดูดซับเอาน้ำขึ้นมา (ตรงกันข้ามกับฐานคิดเรื่องการหยดสีที่ได้

กล่าวไปแล้ว)

จากปัญหาดังที่ได้กล่าวไป ทำให้มีแนวคิดใหม่ขึ้นมา

พยายามต่อต้านวาทกรรมการพัฒนากระแสหลัก โดยเฉพาะ

การโต้แย้งว่าการพัฒนาไม่ได้เป็นเส้นตรงเส้นเดียว หากแต่

ยังคงมีการพัฒนาทางเลือกอยู่และทางเลือกที่มีการกล่าว

ถึงกันมากที่สุดคือ การพัฒนาแบบยั่งยืน

ทั้งนี้ แนวคิดการพัฒนาแบบยั่งยืนเป็นแนวคิดของ

การพัฒนาที่มุ่งพิทักษ์รักษาธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของวัน

นี้ให้ดำรงอยู่อย่างยั่งยืน ยาวนานไปถึงอนาคต เพื่อสนอง

ความต้องการของชนรุ่นหลังโดยไม่ละเลยชีวิตความเป็นอยู่

ของชนรุ่นปัจจุบัน นับเป็นการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม ควบคู่

กับการพัฒนานิเวศวิทยา (Ecology) โดยมีหลักการของการ

พัฒนา ๓ ประการคือ (๑) ให้ความสำคัญสูงสุดแก่ค่าของ

สิ ่งแวดล้อม (๒) ขยายมิติเวลาไปสู่อนาคต และ (๓) เน้น

หนักเรื่องความยุติธรรม อย่างไรก็ตาม ระบบการพัฒนาแบบ

ยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้เมื่อมีระบบความสัมพันธ์ขององค์ประกอบ

ทั้ง ๔ ได้แก่ มนุษย์ สังคม ธรรมชาติ และเทคโนโลยี ซึ่งองค์

ประกอบทั้ง ๔ ต้องส่งผลในทางเกื้อกูลต่อกัน โดยมีมนุษย์

เป็นแกนกลางในการพัฒนา (Burton and Turner, 2003)

อนึ่ง คำว่ายั่งยืนนั้น รวมความถึงความยั่งยืนใน ๕

เร ื ่อง ค ือ (๑) ย ั ่งย ืนต ่อส ิ ่งแวดล้อม ระบบนิเวศ และ

ทรัพยากรธรรมชาติ (๒) ยั ่งยืนต่อเกษตรกร และชุมชน

ท้องถิ่น (เอื้อหนุนวัฒนธรรมชุมชน) (๓) ยั่งยืนต่อผู้บริโภค

(เพียงพอ มีประโยชน์ และปลอดภัย) (๔) ยั่งยืนต่อความ

มั่นคงทางอาหาร และ (๕) นำไปสู่การพึ่งตนเอง เน้นใช้ปัจจัย

การผลิตในท้องถิ่น (Pretty, 1995: 172)

สำหรับแนวคิดการจัดการสิ่งแวดล้อมแบบยั่งยืน มา

พร้อมกับกระแสการพัฒนาแบบยั่งยืน ซึ่งกรณีประเทศไทย

ถูกกล่าวถึงมากในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ฉบับที่ ๘ และ ๙ เป็นต้นมา ทั้งนี้ ฐานคติที่สำคัญคือการ

พัฒนาจะยั่งยืนเมื่อมีการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมคู่ขนาน

กับการพัฒนาสิ่งแวดล้อม ทำให้จากที่เน้นใช้ประโยชน์กลับมี

การให้ความสำคัญกับการฟื้นฟูและบูรณะสิ่งแวดล้อมมากขึ้น

อาทิ การอนุรักษ์และฟื้นฟูน้ำใต้ดิน การปลูกป่าถาวรเพื่อเพิ่ม

พื้นที่สีเขียว การปลูกป่าทดแทน การปลูกพืชคลุมดิน (เช่น

หญ้าแฝก) เพื่อป้องกันการชะล้างและพังทลายของดิน การ

จัดการน้ำเสีย สิ่งปฏิกูล มลพิษ รวมถึงเรื่องการรักษาความ

หลากหลายทางชีวภาพ โดยมีแนวทางที่กลายเป็นสโลแกนไป

แล้วก็คือ หลัก 3R กล่าวคือ Reduce (ลดการใช้) Reuse

(ใช้ให้คุ้มค่า) และ Recycle (นำกลับมาใช้ใหม่)

ทั้งนี้ คณะกรรมการประสานงานองค์กรเอกชนพัฒนา

ชนบท (๒๕๔๓: ๑๓) เสนอแนวทางการจัดการสิ่งแวดล้อม

แบบยั่งยืนไว้ ๔ ประการ คือ (๑) การสงวน (Preservation)

(๒) การอนุ ร ั กษ ์ (Conservat ion ) (๓ ) การพ ัฒนา

(Development) ซึ่งรวมไปถึงการกระจายอำนาจให้ประชาชน

มีส่วนร่วมในนโยบายสิ่งแวดล้อมมากขึ้น และ (๔) การใช้

ประโยชน์ (Utilization) ซึ่งรวมไปถึงการจัดสรรประโยชน์

และการจัดการความขัดแย้ง

อนึ่ง ภายใต้กระบวนทัศน์การจัดการสิ่งแวดล้อมแบบ

ยั่งยืน การมีส่วนร่วมของประชาชนในนโยบายสิ่งแวดล้อม

ถูกให้ความสำคัญมากขึ้นเช่นเดียวกัน เป็นผลมาจากความ

ล้มเหลวของแนวทางอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมจากข้างบน จนทำให้

แนวทางการอนุรักษ์จากข้างล่างกลายเป็นความหวังใหม่ โดย

เฉพาะในมิติของการที่ประชาชนในแต่ละชุมชนร่วมตระหนัก

ในความสำคัญของสิ่งแวดล้อม มีสำนึกรักสิ่งแวดล้อม และ

เข้าร่วมในรูปของอาสาสมัครป้องกันและเฝ้าระวังคุณภาพ



สิ่งแวดล้อม หรือ ในหลายกรณีคือการร่วมประชาพิจารณ์

โครงการสาธารณะที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (ทำการ

ประเมินผลกระทบสิ ่งแวดล้อม หรือ EIA) รวมถึง ร่วม

วางแผน ร่วมบริหารจัดการ และร่วมติดตามประเมินผล

นโยบายสิ่งแวดล้อม

ในเชิงรูปธรรม การมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการ

สิ ่งแวดล้อม ปรากฏในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐

กล่าวคือ รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับบัญญัติให้ชุมชนมีส่วนร่วม

ในการอนุร ักษ ์ฟ ื ้นฟู ดูแลร ักษา และใช ้ประโยชน์จาก

ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน

ทั้งนี้ การเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมดังกล่าว รวมไปถึงการมี

ส่วนร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลเรื ่อง

สิ่งแวดล้อมด้วย

๓. บทบาทขององค์กรปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ใ น ก า ร จั ด ก า ร สิ่งแวดล้อมแบบยั่งยืน

สำหรับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการ

จัดการสิ่งแวดล้อม ภายหลังรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ เป็นต้นมา

นั้น มีตั้งแต่บทบาทในการจัดการขยะมูลฝอย สิ่งปฏิกูล ไป

จนถึงการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ โบราณสถาน และการ

ท่องเท ี ่ยวท้องถิ ่น โดยต่อมา เม ื ่อร ัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐

ประกาศใช้ บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชัดเจน

มากขึ้นไปอีก ทั้งในการจัดการ การดูแลบำรุงรักษา และการ

ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่ใน

พื้นที่ของตนเอง

อย่างไรก็ตาม มิได้หมายความว่าก่อนหน้านี ้ องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ ่นไม่มีสิทธิแสดงบทบาทในด้านนี ้เลย

ดังจะเห็นว่าสุขาภิบาลและเทศบาลที่เกิดขึ้นทำหน้าที่ดูแลเรื่อง

สิ่งแวดล้อมในชุมชนเป็นหลัก โดยเฉพาะเรื่องของการจัดการ

ของเสียหรือขยะ มูลฝอย และสิ่งปฏิกูล ส่วนองค์การบริหาร

ส่วนตำบลมีบทบาทหน้าที ่ในการคุ ้มครอง ดูแลและบำรุง

รักษาทรัพยากรธรรมชาติในเขตพื้นที่รับผิดชอบของตนเอง

ตั ้งแต่ป ี ๒๕๓๗ ภายใต้พระราชบัญญัติสภาตำบลและ

องค์การบริหารส่วนตำบล ๒๕๓๗ โดยการแสดงบทบาทอยู่

ในรูปของการออกข้อบังคับตำบล โดยข้อบังคับดังกล่าวต้อง

ถูกเสนอโดยคณะกรรมการบริหารหรือสมาชิกสภา และเมื่อ

สภาและนายอำเภอให้ความเห็นชอบแล้ว ประธานกรรมการ

บริหารจะลงนามประกาศใช้บังคับต่อไป ทั ้งนี ้ พระราช

บัญญัติฉบับนี ้ถูกแก้ไขเพิ ่มเติมในปี ๒๕๔๖ เพื ่อให้ม ี

ประสิทธิภาพสูงขึ้น

นอกจากนั้น บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน

การจัดการสิ่งแวดล้อมมีเพิ่มขึ้นไปอีกเมื่อคณะรัฐมนตรีได้มี

มติลงวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๐ และกระทรวงมหาดไทยมี

หนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนมาก ที ่ มท ๐๓๐๕/ ว

๑๗๘๗ ลงวันที ่ ๔ มิถุนายน ๒๕๔๐ เรื ่องมาตรการและ

แนวทางแก้ไขปัญหาที่ดินและการบุกรุกป่าไม้ ไปยังองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

มีหน้าที่คุ้มครอง ดูแล และบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ

และสิ ่งแวดล้อม รวมถึงป่า และให้พิจารณาจัดสรรงบ

ประมาณสนับสนุนเพื่อการคุ้มครอง ดูแลและบำรุงรักษาป่า

อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

กับเรื ่องสิ่งแวดล้อมมักไปด้วยกันไม่ได้ ดังที่งานวิจัยของ

ปิยะพงษ์ บุษบงก์และคณะ (๒๕๔๗) ศึกษาบทบาทของ

องค ์กรปกครองส ่วนท ้องถ ิ ่นต ่อการเคล ื ่อนไหวด ้าน

สิ่งแวดล้อมของประชาชน ใน ๕ กรณี คือ การต่อต้านการ

เปิดปิดฝายราษีไศล จังหวัดศรีสะเกษ การพิพาทเรื่องน้ำที่

อ่างเก็บน้ำแม่มาณ จังหวัดแพร่ การต่อสู้เรื่องป่าชุมชนโดย

กลุ่มฮักเมืองน่าน จังหวัดแพร่ การต่อต้านเขื่อนของชุมชนสะ

เอียบ จังหวัดน่าน และการต่อต้านโรงไฟฟ้าถ่านหินที่หินกรูด

และบ่อนอก จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ พบว่าองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นไม่เพียงแต่ไม่สนับสนุนขบวนการประชาชนด้าน

สิ่งแวดล้อม กล่าวคือ ต่อสู้เพื่อพิทักษ์สิ่งแวดล้อมท้องถิ่น

หากแต่ยังร่วมกับส่วนกลางและส่วนภูมิภาคในการขัดขวาง



การต่อสู้ของขบวนการสิ่งแวดล้อมด้วย จนทำให้การกระจาย

อำนาจกลายไปเป็นกระบวนการกระจายอำนาจนิยมหรือการ

ทำให้เป็นระบบราชการ ซึ่งหมายความว่าการกระจายอำนาจ

เป็นการเพิ่มแขนขาของส่วนกลาง หรือทำให้ระบบราชการ

ใหญ่ขึ้น เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้แสดงบทบาท

ในฐานะที่เป็นองค์กรของชุมชนท้องถิ่นอย่างแท้จริง อีกทั้งไม่

ได้อยู่ข้างสิ่งแวดล้อมของท้องถิ่น ยกเว้นกรณีเดียวคือ การ

เคลื่อนไหวที่หินกรูดและบ่อนอก ซึ่งมีองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นร่วมต่อสู้อยู่ด้วยอย่างแข็งขัน ทั้งนี้ สอดคล้องกับผล

การศึกษาเพื ่อพัฒนาองค์กรของบุญทัน สินธุเสนในพื้นที ่

องค์การบริหารส่วนตำบลเขื่อน อำเภอโกสุมพิสัย จังหวัด

มหาสารคาม ที่พบว่าปัญหาการทำงานร่วมกันระหว่างองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นกับชุมชนเกิดขึ้นมากในกรณีเกี่ยวกับ

เรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในชุมชนท้องถิ่น

กระนั้นก็ดี การจัดการสิ่งแวดล้อมโดยองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นยังคงมีลักษณะเด่นอยู่หลายประการที่หักล้างผล

การวิจัยข้างต้นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในแง่ของการจัดการ

สิ่งแวดล้อมได้อย่างสอดคล้องกับบริบทของชุมชนท้องถิ่น

ดังได้รับการสะท้อนจากผลการวิจัยของโครงการวิถีใหม่ของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย (๒๕๔๗) โดย

คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ ่งได้ข้อสรุปที ่

น ่ าสนใจเก ี ่ยวก ับนว ัตกรรมท ้องถ ิ ่นด ้ านการจ ัดการ

ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คือ องค์กรปกครอง

สวนท้องถิ่นสามารถประสานการทำงานทั้งในแนวราบและ

แนวดิ่ง และสนับสนุนให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมได้ ซึ่งเป็น

เงื่อนไขสำคัญของความสำเร็จ ทั้งนี้ บทบาทของท้องถิ่นค่อน

ข้างหลากหลาย ตามบริบททางภูมิศาสตร์ สภาพชุมชน และ

ข้อจำกัดต่างๆ ซึ่งเป็นจุดเด่น ไม่ค่อยพบเห็นเท่าใดนักในการ

จัดการแบบรวมศูนย์ผ่านระบบราชการที่มีมาตรฐานกลาง

เพียงประการเดียว (วีระศักดิ์ เครือเทพ, ๒๕๔๘: ๙๖)

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่หลงลืมไปไม่ได้เลยก็คือแนวคิดการ

จัดการสิ่งแวดล้อมแบบยั่งยืนโดยตัวของมันเอง เป็นการเปิด

พื้นที่ให้ชุมชนท้องถิ่นเป็นผู้จัดการทรัพยากรธรรมชาติและ

สิ่งแวดล้อมด้วยตนเอง ในฐานะที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย แต่

ป ัญหาก ็ค ือการม ีส ่วนร ่วมของประชาชนในประเด ็น

สิ่งแวดล้อมมักจะเกิดขึ้นน้อย เนื่องจากโดยทั่วไปผลกระทบ

ด้านสิ่งแวดล้อมจะถูกมองว่าไกลตัวสำหรับชาวบ้าน ต่างออก

ไปจากผลกระทบทางเศรษฐกิจที ่ม ีผลโดยตรงและเป็น

รูปธรรมต่อครัวเรือน (วรวุฒิ โรมรัตนพันธ์, ๒๕๕๑: ๓๘๔)

อีกทั้งประชาชนโดยทั่วไปมีแนวโน้มจะอธิบายได้ด้วยแนวคิด

NIMBY (Not In My Backyard) กล่าวคือ ถ้าไม่ได้รับผล

กระทบโดยตรงก็จะไม่ให้ความสนใจ ด้วยเหตุนี้ การจัดการ

สิ่งแวดล้อมแบบมีส่วนร่วมจึงจำเป็นต้องดึงเรื่องสิ่งแวดล้อม

ให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของเรื่องปากท้องหรือเรื่องใกล้ตัว ซึ่งใน

ที่นี้ ขอนำเสนอแนวคิดการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมเข้ากับเรื่อง

เศรษฐกิจชุมชน วิถีการประกอบอาชีพ และสิทธิชุมชน

๓.๑.มิติการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมกับเศรษฐกิจชุมชน:การสนับสนุนการท่องเที่ยวแบบยั่งยืน

การจัดการท่องเที ่ยวแบบยั ่งย ืน (Sustainable

tourism) เป็นการพัฒนาการท่องเที่ยวที่ใส่ใจต่อสิ่งแวดล้อม

ที่เป็นแหล่งท่องเที่ยว หรือทรัพยากรการท่องเที่ยว นั่นคือ

มุ ่งทั ้งด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และสิ ่งแวดล้อม

พร้อมกันไป เน้นการที ่ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วม และการ

เชื่อมโยงวัฒนธรรมชุมชนและระบบนิเวศชุมชนเข้ามาหลอม

รวมในเรื่องการท่องเที่ยว ในท้ายที่สุด การท่องเที่ยวแบบยั่ง

ย ืนจะต ้องให ้ผลประโยชน ์ต ่อชุมชนท ้องถ ิ ่น และค ืน

ผลประโยชน์กลับสู่ทรัพยากรท่องเที่ยวและสิ่งแวดล้อมของ

ท้องถิ่น (บุญเลิศ จิตตั้งวัฒนา, ๒๕๔๘)

อนึ่ง สำหรับหลักการของการจัดการท่องเที่ยวแบบยั่ง

ยืน อุษาวดี พูลพิพัฒน์ (๒๕๔๕) ได้ประมวลไว้ ดังนี้ คือ (๑)

ใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน (Using resource sustainable)

(๒) ลดการบริโภคที่เกินพอดีและของเสีย (Reducing over

consumption and waste) (๓) รักษาความหลากหลาย

(Maintaining diversity) (๔) บูรณาการการท่องเที่ยวสู่

การวางแผน (Integrating tourism into planning)

(๕ ) ส ่ ง เสร ิม เศรษฐก ิ จชุมชน (Suppor t ing loca l



economic) (๖) เน ้นการมีส ่วนร่วมของชุมชนท้องถิ ่น

(Involving local communities) (๗) มีการปรึกษาหารือกับ

ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและภาครัฐ (Consulting stakeholders

and the public) (๘) เป็นการฝึกอบรมบุคลากรให้ตระหนัก

ในความยั่งยืน (Training staff) (๙) การตลาดการท่องเที่ยว

ต้องรับผิดชอบต่อสิ ่งแวดล้อม (Marketing tourism

responsibly) และ (๑๐) ใส่ใจกับการพัฒนาผ่านการวิจัย

(Undertaking research)

ทั้งนี้ การท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนมักถูกโยงเข้ากับการ

ท่องเที่ยวทางเลือก (Alternative tourism) ซึ่งเกิดขึ้นเพื่อ

ตอบสนองต่อความสนใจที่หลากหลายของนักท่องเที่ยว อาทิ

การท่องเที ่ยวเชิงเกษตร (Agricultural tourism) การ

ท่องเที ่ยวเชิงวัฒนธรรม (Cultural tourism) และการ

ท่องเที ่ยวเชิงจิตวิญญาณหรือการเรียนรู ้ความเชื ่อและ

พิธีกรรม (Spiritual tourism) ที่โดดเด่นในบางประเทศ เช่น

ที่เกาะบาหลี ประเทศอินโดนีเซีย เป็นต้น

อนึ่ง สำหรับแหล่งท่องเที่ยวนั้น การท่องเที่ยวแห่ง

ประเทศไทย (๒๕๔๘) ได้ประมวลไว้ว่ามีอยู่ ๔ ประเภท คือ

แหล่งท ่องเท ี ่ยวทางว ัฒนธรรมและการแสดงออกทาง

ประเพณี (Cultural attraction/ Traditional attraction)

แหล่งท่องเที่ยวทางธรรมชาติ (Scenic attraction) แหล่ง

ท่องเที่ยวที่ให้ความบันเทิง (Entertainment attraction)

และแหล ่ งท ่อง เท ี ่ ยวท ี ่ม ีล ักษณะเฉพาะ (Speci f ic

attraction) โดยกรณีประเทศไทย อาจจะสามารถจัด

ประเภทได ้ต ่างออกไป กล ่าวค ือ ม ีล ักษณะเด ่นอยู ่ ๓

ประเภท คือ แหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติ แหล่งท่องเที่ยวประ

วัตศาสตร์โบราณคดี และแหล่งท่องเที ่ยวศิลปวัฒนธรรม

อย่างไรก็ตาม การท่องเที่ยวสมัยใหม่ จะต้องพยายามบูรณา-

การแหล่งท่องเที่ยวหลายรูปแบบเข้าด้วยกัน เพื่อสนองตอบ

ความสนใจของนักท่องเที่ยว โดยอาจจะมีจุดเน้นที่แตกต่าง

กัน

ทั้งนี้ ในการจัดการแหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติ ในตอน

หลัง น ิยมเร ียกว ่าการจ ัดการการท ่องเท ี ่ยวเช ิงน ิ เวศ

(Ecotourism) ซึ่งเป็นการใช้ประโยชน์จากสิ่งแวดล้อมชุมชน

อีกทั้งเป็นการเติมมูลค่าเพิ่มให้กับสิ่งแวดล้อมด้วย จากที่เคย

ถูกทอดทิ้ง กลายเป็นการที่ทุกฝ่ายหันมาให้ความสำคัญ และ

สนใจอนุรักษ์อย่างจริงจัง นั ่นคือ การพัฒนาสิ ่งแวดล้อม

สู ่การท่องเที ่ยว ส่วนการท่องเที ่ยวเชิงนิเวศที ่ยั ่งยืนนั ้น

(Sustainable ecotourism) ถือเป็นการท่องเที ่ยวอย่าง

ยั่งยืนประเภทหนึ่ง ทว่า จะใส่ใจเป็นพิเศษกับความยั่งยืนของ

ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นั่นคือ นักท่องเที่ยว

ต้องรับผิดชอบต่อแหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติ (Responsible

travel ) และในขณะท ี ่ เพล ิดเพล ินก ับการท ่องเท ี ่ยว

น ักท ่องเท ี ่ยวควรจะได้เร ียนรู ้คุณค่าของส ิ ่งแวดล้อม

และมีจ ิตสำน ึกร ักส ิ ่งแวดล้อมไปพร ้อมกันด ้วย (การ

ท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย, ๒๕๔๔) ทั้งนี้ รูปแบบการท่อง

เที่ยวประเภทนี้ที่เป็นที่นิยมของกลุ่มเยาวชนจะอยู่ในรูปของ

การศึกษาดูงาน ซึ ่งการศึกษาดูงานในแหล่งท่องเที ่ยวเชิง

ธรรมชาติที ่สำคัญคือการเรียนรู ้คุณค่าและการอนุร ักษ์

สิ่งแวดล้อม

อย่างไรก็ตาม เม ื ่อพิจารณาแนวคิดการจ ัดการ

ท่องเที ่ยวในมิติของระดับการจัดการ จะพบว่าการจัดการ

ท่องเที่ยวระดับชุมชนโดยชุมชนเองกำลังกลายเป็นประเด็นที่

ได้รับความสนใจ ทั้งนี้ แนวทางนี้เกิดขึ้นพร้อมกับกระแสการ

พัฒนาทางเลือก ที่ตั้งคำถามกับแนวทางการพัฒนาที่มีอยู่เดิม

ซึ่งกรณีของการจัดการท่องเที่ยว แนวทางเดิมก็คือการดำเนิน

การโดยส่วนกลางและภูมิภาค ซึ่งทำให้การท่องเที่ยวกลาย

เป็นสิ่งแปลกปลอมของประชาชนในพื้นที่ อีกทั้งการเข้ามา

ของคนภายนอกย่อมนำไปสู่การปรับตัวของวิถีชุมชน และ

บางกรณีนำไปสู่การสูญเสียวิถีชุมชนไป จากที่ชุมชนไม่ได้มี

ส่วนในการกำหนดทิศทางการพัฒนาการท่องเที่ยว ทั้งนี้ การ

จัดการท่องเที่ยวชุมชนเกิดขึ้นเพื่อลดช่องว่างดังกล่าว โดย

การให้ชุมชนมีส่วนสำคัญในการจัดการท่องเที ่ยวในพื้นที ่

และมุ่งเน้นการกระจายความมั่งคั่งอย่างยั่งยืนและเป็นธรรม

ในทำนองเดียวกันกับการจัดการการท่องเที่ยวแบบ

ยั่งยืนที่ได้เสนอไปก่อนหน้านี้ การจัดการการท่องเที่ยวชุมชน



เกี่ยวข้องโดยตรงกับการจัดการสิ่งแวดล้อมชุมชน เนื่องจาก

เป็นการนำเอานิเวศที่สวยงามและวัฒนธรรมประเพณีที ่มี

เสน่ห์มาเป็นจุดขายของการท่องเที่ยว จึงเป็นการใช้ประโยชน์

จากสิ ่งแวดล้อมชุมชน ในขณะเดียวกันก็ต ้องอนุร ักษ์

สิ ่งแวดล้อมเหล่านั ้นไว้ด้วย เนื ่องจากการท่องเที ่ยวจะมี

ผลกระทบภายนอกจำนวนมาก (Externalities) เพื่อให้การ

ท่องเที่ยวในชุมชนยั่งยืน หรือกล่าวอีกนัยคือการท่องเที่ยวใน

ชุมชนจะยั่งยืนได้ สิ่งแวดล้อมในชุมชนต้องยั่งยืนด้วย

มากไปกว่านั้น เมื่อมองในอีกแง่หนึ่ง การท่องเที่ยว

ชุมชนยังเป็นกลวิธีในการอนุรักษ์วัฒนธรรมและประเพณี

ท้องถิ่นได้เป็นอย่างดีอีกด้วย จากที่ความดั้งเดิมเหล่านั้น

กลายเป็นเสน่ห์สำหรับคนภายนอก ดังนั ้น ความต้องการ

เรียนรู ้ของคนภายนอก จึงนำไปสู ่การอนุร ักษ์ไว้ของคน

ภายใน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อวัฒนธรรมทั้งหลายกลายมา

เป็นสินค้าทางเศรษฐกิจพร้อมกันด้วย ยิ่งทำให้แรงจูงใจใน

การอนุรักษ์มีเพิ่มขึ้นไปด้วย กล่าวคือ การอนุรักษ์ไว้นำไปสู่

การสร้างรายได้

ทั้งนี้ สำหรับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในการจ ัดการการท ่องเท ี ่ยว ม ีการพูดถ ึงหล ังจากที ่ม ี

รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ โดยมีพระราชบัญญัติกำหนดแผนและ

ขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

๒๕๔๒ คลอดตามออกมา ซึ่งได้มีแผนปฏิบัติการกระจาย

อำนาจให้แก่ท้องถิ่น รวมไปถึง การถ่ายโอนการบริหารจัดการ

ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมซึ่งรวมถึงแหล่งท่องเที่ยว

ธรรมชาติและโบราณสถานให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ด้วย โดยมีขอบเขตของการถ่ายโอนในมิติของการท่องเที่ยว

คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดทำงบประมาณและ

แผนการท่องเที่ยวในท้องถิ่นตนเอง ปรับปรุง ดูแล และบำรุง

รักษาสถานที่ท่องเที่ยว และจัดทำสื่อประชาสัมพันธ์ในระดับ

ท้องถิ่น โดยจะมีการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทยเป็นผู้ให้คำ

แนะนำ ให้ความรู ้ทางเทคนิค และช่วยประชาสัมพันธ์ใน

ระดับประเทศและนานาชาติ

๓.๒.มิติการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมเข้ากับวิถีการประกอบอาชีพ:การส่งเสริมการเกษตรที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม

ในขณะที่ สมัชชาสังคมโลกมีสโลแกนว่า “มีความ

เป ็นไปได ้ท ี ่ จะม ี โลกใบใหม ่” (Another World is

Possible) ในแวดวงของนักเคลื่อนไหวเพื่อเกษตรกรรมทาง

เลือกหรือเกษตรกรรมยั่งยืนก็มีสโลแกนในทำนองเดียวกัน

ค ือ “ม ีความเป ็นไปได ้ท ี ่จะม ีเกษตรกรรมแบบใหม่”

(Another Agriculture is Possible) (Higgins and

Lawrence, 2005) นั่นคือเกษตรกรรมยั่งยืน (Sustainable

agriculture) หรือ เกษตรกรรมที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม

(Environmentally sound agriculture)

อนึ่ง แนวคิดเกษตรกรรมยั่งยืน เกษตรกรรมที่เป็น

มิตรกับสิ ่งแวดล้อมหรือเกษตรกรรมธรรมชาติ เริ ่มต้น

แพร่หลายจากงานเขียนของฟูกูโอกะ (Fukuoka) ที ่มีการ

แปลไปทั ่วโลก คือ การปฏิวัติยุคสมัยด้วยฟางเส้นเดียว

(One Straw Revolution) หรือที่เรียกกันว่าทฤษฎีฟาง ซึ่ง

สะท้อนเป้าหมายสุดท้ายของเกษตรกรรมยั่งยืน เกษตรกรรม

ที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมหรือเกษตรกรรมธรรมชาติว่าคือ

การกลืนเป็นหนึ่งเดียวกับธรรมชาติ และสามารถไปถึงได้

ไม่ยาก เนื ่องจากเราเป็นส่วนหนึ ่งของธรรมชาติอยู ่แล้ว

กระทั ่ง ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร วิจารณ์ว่าเกษตรกรรม

ตามทฤษฎีฟางคือเกษตรกรรมแบบไม่กระทำ (อ ัจฉรา

รักยุติธรรม, ผู้เรียบเรียง, ๒๕๔๘: ๖๘)

ส่วนคำว่า “ยั่งยืน” นั ้น เฉกเช่นเดียวกันกับความ

สวย กล่าวคือ ความยั่งยืนอยู่ที่ผู้ที่เกี่ยวข้องหรือผู้ที่ปฏิบัติจะ

มองเห็นว่าเป็นอย่างไร (…like beauty, sustainability is

in the eye of the beholder.) ทำให้คำนี้มีคำจำกัดความ

หลากหลาย และนิยามที่มีมักจะเป็นเพียงสิ่งที่สังคมเสกสรร

ปั้นแต่งขึ ้น (Socially constructed) (Pretty, 1995) ใน

ขณะที่ผู้ที่ทำเป็นจะทำเป็นจากการลงมือ กล่าวคือ ค่อยลอง

ผิดลองถูก ค่อยปรับค่อยเปลี่ยน ไม่มีสูตรสำเร็จรูป



นอกจากนี้ หากพิจารณาผ่านการวิเคราะห์ วาทกรรม

เกษตรกรรมที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมีตัวตน (Identity)

ขึ ้นมาได้เพราะมีวาทกรรมเกษตรกรรมแผนใหม่ ซึ ่งเป็น

กระแสหล ักมาอย ่ างยาวนาน (อ ัจฉรา ร ักยุต ิธรรม,

ผู้เรียบเรียง, ๒๕๔๘: ๗๑) โดยมีชื่อเรียกที่หลากหลาย อาทิ

เกษตรธรรมชาติ วนเกษตร เกษตรผสมผสาน เกษตรบูรณา

การ เกษตรอินทรีย์ เกษตรทฤษฎีใหม่ เกษตรแบบพึ่งตนเอง

(ปลูกสิ ่งท ี ่ก ิน ก ินสิ ่งท ี ่ปลูก) เกษตรธาตุ ๔ และระบบ

เศรษฐก ิจชุมชนเกษตรกรรายย ่อย (คำของฉ ัตรท ิพย ์

นาถสุภา) พร้อมกันนั้น เกษตรกรรมยั่งยืนยังเกี่ยวข้องกับทั้ง

สภาพแวดล้อม เศรษฐกิจ และสังคม และถูกเชื่อว่าสามารถ

ผลักดันได้ด้วย ทรัพยากรในชุมชน ทักษะ ความรู ้ และ

เทคโนโลยี (Pretty, 1995: 265)

ทั ้งนี ้ ท่ามกลางกระแสการเปลี ่ยนแปลงและการ

คุกคามของทุนนิยมในยุคโลกาภิวัตน์ วิทยากรส่วนใหญ่ใน

เวทีสัมมนาวิชาการ มีความเห็นพ้องกันว่า ทางเลือกและทาง

รอดเดียวของสังคมไทย คือ การรักษาไว้ซึ่งวิถีเกษตรกรรม

ย่ังยืน (อัจฉรา รักยติุธรรม, ผูเ้รียบเรียง, ๒๕๔๘) โดยกระแส

ดังกล่าว แม้จะส่งผลทางลบหลายประการ แต่ก็ได้ส่งผล

กระทบทางบวกด้วย นั่นคือ เป็นภัยคุกคามที่ทำให้เกษตรกร

หันมาตระหนักในความสำคัญของแนวทางเกษตรกรรมยั่งยืน

มากขึ้น (Redclift, Lekakis, and Zanias, 1998: 105)

อนึ่ง เงื ่อนไขสำคัญของการสร้างเกษตรยั่งยืน คือ

การมีแนวปฏิบัติและเทคโนโลยีที่เป็นมิตรกับทรัพยากรที่ถูก

พัฒนาและใช้โดยกลุ ่มและสถาบันในชุมชนที ่ได้ร ับการ

สนับสนุนโดยสถาบันภายนอกชุมชนที่มีศักยภาพ และการ

พยายามแทนที่การการเกษตรเชิงปริมาณด้วยการเกษตรเชิง

คุณภาพ (Pretty, 1995: 21)

อย่างไรก็ตาม มิใช่ว่าเกษตรยั่งยืนทั้งหมดจะต้องเป็น

เกษตรอินทรีย์ และความต่างอยู่ที่แม้เกษตรยั่งยืนโดยส่วน

ใหญ่หลีกเลี่ยงการใช้สารเคมีอยู่แล้ว แต่จะมุ่งเกษตรผสม

ผสาน/ไร่นาสวนผสม ในขณะที่เกษตรอินทรีย์ อาจจะเป็น

การปลูกพืชเชิงเดี่ยวก็ได้ (Pretty, 1995: 9)

ทั้งนี้ นพ.ประเวศ วะสี เสนอการสร้างวิถีเกษตรกรรม

ยั่งยืนไว้ คือ (๑) ต้องเข้าใจในวัตถุประสงค์และมีความมุ่งมั่น

ร่วมกัน (๒) ต้องมีแผนชุมชน (๓) ต้องมีการสนับสนุนทาง

นโยบาย (๔) ต้องเชื่อมโยงผู้ผลิตในชนบทและผู้บริโภคใน

เมือง และ (๕) ต้องขับเคลื่อนอย่างต่อเนื่อง (การประชุมงาน

วิจัยเพื่อท้องถิ่น ครั้งที่ ๓, ๒๕๔๘)

กระนั้นก็ดี สิ ่งที ่เป็นบทเรียนจากผู้ที ่เคยผ่านช่วง

เวลาแห่งการเปลี่ยนแปลงวิถีการผลิตจากแบบสมัยใหม่มา

เป็นแบบยั่งยืนที่จะต้องตระหนัก คือ จะมีช่วงเวลาที่เรียกได้

ว่าก้าวย่างของการเติบโตที่เจ็บปวด (Growing Pain) กล่าว

คือ ช่วง ๒-๓ ปีแรกของการเปลี่ยนแปลง จะมีรายได้ลดลง

และรายจ่ายเพิ่มขึ้น

อนึ่ง สำหรับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในมิตินี้มีอย่างกว้างขวาง จากการที่เกษตรกรรมเป็นวิถีชีวิต

ของประชาชนในท้องถิ่น และเกี่ยวพันกับเศรษฐกิจชุมชน

การส่งเสริมจึงกลายเป็นภารกิจขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นอย่างไม่สามารถปฏิเสธได้ นอกจากนั้น ภายใต้การ

ต่อสู้เชิงวาทกรรม จะสังเกตได้ว่าในปัจจุบัน วาทกรรมการ

พัฒนาแบบทางเลือกและแบบยั่งยืน ซึ่งถือเป็นวาทกรรมรอง

มีแนวโน้มที่จะกลายเป็นวาทกรรมหลักมากขึ้นเรื่อยๆ หลัง

จากที่ปัจจุบันมีการกล่าวถึงการพัฒนาแบบทันสมัยหรือเพื่อ

การเติบโตและมั่งคั่งน้อยลง ในทางตรงกันข้าม กลับมีการ

กล่าวถึงการลดบทบาทของรัฐในส่วนกลางให้น้อยลง และ

เพิ่มบทบาทของภาคประชาสังคมและองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นให้มากขึ้น [หากเปลี่ยนจากการวิเคราะห์วาทกรรม

เป็นวิเคราะห์กระบวนทัศน์ (Paradigm) จุดนี้กล่าวได้ว่า

กำลังเกิดการเปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์ (Paradigm Shift)]

ทำให้แนวโน้มที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีบทบาทใน

เรื่องนี้เพิ่มขึ้นมีมากขึ้นเรื่อยๆ

๓.๓.มิติการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมกับสิทธิชุมชน:การหนุนเสริมการจัดการป่าชุมชน

การให้ความสำคัญกับป่าที่จริงจังในประเทศไทยเริ่มมี



ให้เห ็นในปี ๒๕๒๘ โดยคณะรัฐมนตรีได ้กำหนดให้ม ี

นโยบายการป่าไม้แห่งชาติขึ้น หลังจากที่การตัดไม้ทำลายป่า

เกิดขึ้นอย่างรุนแรง จนพื้นที่ป่าของประเทศเหลือน้อยอย่าง

น่าใจหาย ทั้งนี้ ในภาพรวม สาเหตุที่ทำให้ป่าลดลงกรณีใน

พื้นที่อีสานคือ (๑) จำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น (๒) นโยบาย

ของรัฐในการส่งเสริมการปลูกพืชเชิงเดี่ยวเพื่อการพาณิชย์

(๓) นโยบายของรัฐในการปราบปรามพรรคคอมมิวนิสต์แห่ง

ประเทศ ด้วยการตัดป่าสร้างถนน โรงเรียน ศูนย์อนามัย

สถานที่ราชการ หรือแม้แต่การทำลายที่ซ่อนในป่าและสร้าง

กันชนคอมมิวนิสต์ด้วยการสนับสนุนการตัดป่าสร้างชุมชน

(๔) การให้สัมปทานป่าไม้แก่เอกชน และสุดท้าย คือ (๕) การ

สร้างเขื่อน (ชูพักตร์ สุทธิสา และคณะ, ๒๕๓๘)

สำหรับแนวคิดใหม่ในการจัดการป่าไม้โดยชุมชน

ถูกกล่าวถึงตั้งแต่ปี ๒๕๒๘ เช่นเดียวกัน โดยงานวิจัยของ

ฉลาดชาย รมิตานนท์ ท่ีได้รับการสนับสนนุจากโครงการศึกษา

นโยบายสาธารณะ สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย

(ยงยุทธ พึ่งวงศ์ญาติ, ๒๕๔๒: ๒๐-๒๑) โดยป่าชุมชนมาจาก

ที่ดินป่าไม้ถาวรของชาติที่มีพื้นที่ป่าเหลือไม่เกิน ๕๐๐ ไร่ และ

ไม่ติดกับป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธ์

ส ัตว ์ป ่า หร ือพื ้นท ี ่ โครงการสัมปทานทำไม้ ท ั ้งน ี ้ ตาม

หลักเกณฑ์ให้องค์กรระหว่างหมู่บ้านและตำบลเป็นหน่วยใน

การบริหารจัดการ ซึ่งในการผลักดันแนวคิดในการจัดการป่า

ไม้โดยชุมชนในประเทศไทยนั้น มีขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง ที่เป็น

รูปธรรมคือความพยายามเสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน

ซึ่งเริ่มเข้มข้นมาตั้งแต่ปี ๒๕๓๕ อย่างไรก็ตาม ล่วงเลยมาถึง

ปัจจุบัน ร่างดังกล่าวก็ยังคงไม่ผ่านสภา

ท ั ้งน ี ้ ป ่าชุมชนมีหลายลักษณะ โสภิตา ยงยอด

(๒๕๔๔: ๓๗-๓๘) จัดแบ่งไว้ ๔ ลักษณะ กล่าวคือ ป่าช้า ป่า

ดอนปู่ตา ป่าวัด และป่าสาธารณะของชุมชน หรือในทางที่

ต่างออกไป กล่าวได้ว่ามี ๒ ลักษณะคือ ป่าชุมชนอนุรักษ์

และป่าชุมชนเศรษฐกิจ ส่วนประโยชน์ของป่าชุมชนในวิถีชีวิต

ชาวบ้านโดยหลักๆ ที่ชาวบ้านทั่วไปยอมรับกันดี (ไม่อุดมคติ

จนเกินไป) ก็คือเป็นที่เก็บเห็ด เก็บฟืน แหล่งที่มาของอาหาร

ป่า แหล่งยาสมุนไพร และเป็นสถานที ่เลี ้ยงสัตว์ (วิยุทธ์

จำรัสพันธุ์ และคณะ, ๒๕๓๒: ๕๓)

ในทางที่ลึกซึ้งมากกว่า ถูกถ่ายทอดโดยประสงค์ อุทัย

ประด ิษฐ ์ ปราชญ ์ชาวบ ้ าน อำ เภอวาป ีปทุม จ ั งหว ัด

มหาสารคาม กล่าวคือ ได้สะท้อนประโยชน์ของป่าชุมชนไว้

ว ่ า ป ่า เป ็นทุกอย ่างของชุมชนท ี ่อยู ่ รอบป ่า อาท ิ เป ็น

โรงพยาบาล (แหล่งสมุนไพร) เป็นโรงอาหาร (แหล่งอาหาร)

และเป็นโรงเรียน (แหล่งเรียนรู้) รวมทั้งป่ายังเกี่ยวพันกับคน

ตั้งแต่เกิดจนตาย กล่าวคือ พ่อแม่ของชาวบ้านหลายคนอาจ

แอบไปได้เสียกันในป่า ตอนอุ้มท้องก็ไปเอายาบำรุงครรภ์มา

จากป่า ตอนคลอดเสร็จก็ไปเอาไม้ในป่ามาทำความร้อนให้

นอนไฟ ตอนจะสร้างบ้านก็ได้ไม้ใหญ่จากป่า ตอนจะทำกินก็

ต้องพึ่งไม้จากป่า พึ่งเก็บของป่า ตอนตายก็ต้องเอาไม้ในป่า

มาเผา และแม้แต่ตอนทำอังคารก็ต้องใช้ไม้จากป่าอีก

อนึ่ง หลักการจัดการป่าชุมชนที่สำคัญคือ (๑) ต้องยึด

ความต้องการของคนในชุมชนเป็นหลักในการบริหารจัดการ

เนื่องจากจะส่งผลต่อการเข้ามาร่วมดูแลป่ามากหรือน้อยของ

คนในชุมชน (๒) มีกฎระเบียบที่มีการให้คุณให้โทษซึ่งคนใน

ชุมชนเห็นพ้องต้องกัน และ (๓) มีความยืดหยุ ่น อาทิ

กฎเกณฑ์ต่างๆ ต้องปรับเปลี่ยนได้ภายใต้การเปลี่ยนแปลง

และสถานการณ์ โดยการเห็นพ้องต้องกันของชาวบ้าน (วิยุทธ์

จำรัสพันธุ์ และคณะ, ๒๕๓๒: ๙๒) ซึ่งจะเห็นว่าหน่วยบริการ

ระดับท้องถิ่นที่ใกล้ชิดชาวบ้านมากที่สุดอย่างองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นมีความเหมาะสมสูงสุดในการมีส่วนร่วม ประสาน

และอำนวยความสะดวกในการจัดการป่าโดยชุมชน

ทั้งนี้ ในทางหลักการ บทบาทขององค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นที่ควรเป็น คือ (๑) รักษาขยายผลให้ป่าชุมชนมี

ความยั่งยืน ด้วยการออกกฎระเบียบ ข้อบังคับต่างๆ ตาม

วัฒนธรรม ประเพณี ความเชื่อ การแต่งตั้งเวรยามดูแลป่า

(๒) การประสานประโยชน์ เพราะว่าในป่ามีกลุ่มใช้ประโยชน์

(User) มากมาย เช่น กลุ่มเก็บเห็ด หน่อไม้ ตัดฟืน (๓) การ

จัดทำแผนหรือแผนงานด้านการพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ

และสิ่งแวดล้อม (โกมล แพรกทอง, ๒๕๓๕)



อย่างไรก็ตาม ความท้าทายใหม่ของการจัดการป่า

ชุมชนในปัจจุบันก็คือ การจัดการป่าบนฐานของความเชื่อเริ่ม

ไม่เห็นผลในหลายพื้นที่ จากที่ปัญหาที่เกิดขึ้นในหลายชุมชน

ก็คือ ระบบสังคมและวัฒนธรรมถูกทำลายลงไปมากจนไม่

สามารถเชื่อมโยงเข้ากับสิ่งแวดล้อมได้อย่างในอดีตเมื่อสังคม

แบบทันสมัยเข้ามา อาทิ กลไกการลงโทษทางสังคม (Social

sanction) ไม่เห็นผลในทางปฏิบัติ เมื ่อกฎเกณฑ์ต่างๆ

ภายใต้ระบบความเชื่อและธรรมเนียมปฏิบัติเสื่อมความขลัง

ลงไป เช่น ผลการวิจัยของวิจักษ์ รัตนวรรณี (๒๕๔๑: ๘๖)

และทรงคุณ จันทจรและคณะ (๒๕๔๒: ๗๙) พบว่าคนขาด

ความเกรงกลัวในความเชื่อเกี่ยวกับการตัดไม้ในดอนปู่ตาว่า

จะทำให้มีอันเป็นไป ซ้ำร้ายไปกว่านั้น ในบางที่ผืนป่าที่ศักดิ์

สิทธิถูกใช้เป็นที่กำจัดขยะของเทศบาล ในขณะที่กฎเกณฑ์ที่มี

ว ิธ ีคิดแบบทุนนิยม เช่น ตัดไม้จะต้องโดนปรับเป็นเงิน

เห็นผลในทางปฏิบัติมากกว่า

๔. “Best Practices” นโยบายการจัดการสิ่งแวดล้อมบนฐานของทุนทางสังคมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในส่วนนี้ เป็นความพยายามในการนำเสนอกรณีตัวอย่าง

ของการจัดการสิ ่งแวดล้อมบนฐานของทุนทางสังคมโดย

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้เชื่อมโยงเรื่องสิ่งแวดล้อม

เข้ากับเรื่องวิถีชีวิตของผู้คน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการ

จัดการสิ่งแวดล้อม จากที่เรื่องสิ่งแวดล้อมในตัวของมันเอง

มักจะถูกมองว่าเป็นเรื่องไกลตัว และมักขาดความตระหนัก

รวมทั้งการมีส่วนร่วมของประชาชนในเรื่องของการจัดการ

สิ่งแวดล้อมจะต่ำกว่าการมีส่วนร่วมในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ

ประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือปากท้องและเรื ่องสิทธิทาง

การเมืองดังที ่ได้กล่าวถึงไปแล้ว ด้วยเหตุนี ้ การจัดการ

สิ่งแวดล้อมแบบมีส่วนร่วมจึงจำเป็นต้องดึงเรื่องสิ่งแวดล้อม

ให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของเรื่องปากท้องหรือเรื่องใกล้ตัว ซึ่งใน

ท ี ่น ี ้ ขอนำเสนอ Best practices ของการเช ื ่อมโยง

สิ่งแวดล้อมเข้ากับเรื่องเศรษฐกิจชุมชน วิถีการประกอบอาชีพ

และสิทธิชุมชน

๔.๑.การสนับสนุนการท่องเที่ยวแบบยั่งยืน:มิติการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมกับเศรษฐกิจชุมชน

การสนับสนุนการท่องเที ่ยวแบบยั่งยืนโดยองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นที่โดดเด่นนั้นมีอยู่หลายกรณี ในที่นี ้

ขอนำเสนอกรณีการสนับสนุนการท่องเที ่ยวของบ้านแพง

อำเภอโกสุมพิสัย จังหวัดมหาสารคามโดยองค์การบริหาร

ส่วนตำบล ๓

รูปแบบและกิจกรรมการท่องเที่ยวที่บ้านแพง

โดยทั ่วไป การท ่องเท ี ่ยวชุมชน เก ิดข ึ ้นจาก ๓

รูปแบบ คือ เกิดขึ้นจากแรงกระตุ้นของภาคราชการ เกิดขึ้น

ตามภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเกิดขึ้นตาม

ความต้องการของชุมชนในท้องถิ ่นเอง (มิศรา สามารถ,

๒๕๔๓) ซึ่งรูปแบบสุดท้าย กล่าวได้ว่าคือการเกิดขึ้นบนฐาน

ของทุนทางสังคมนั ่นเอง ทั ้งนี ้ กรณีจุดเร ิ ่มต้นของการ

พัฒนาการท่องเที่ยวที่บ้านแพงนั้น กล่าวได้ว่าเกิดขึ้นจาก

ความต้องการของชุมชนในท้องถิ่นเองเป็นหลัก กล่าวคือ ใน

ชุมชนมีการพึ่งตนเองและความเข้มแข็งของกลุ่มทอเสื่อกก

คณะหมอลำ ซึ่งการรวมตัวกันดังกล่าวเป็นทุนทางสังคมที่มี

อยู ่ เด ิมอยู ่แล้ว (และมีมาก่อนนโยบาย OTOP ของรัฐ)

ผนวกกับการที่พื ้นที่มีภูมินิเวศที่สวยงาม โดยบทบาทของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ เป็น

เพียงการหนุนเสริม และผลักดันทุนทางสังคมที่มีอยู่ไปใน

ทางที ่เกิดประโยชน์สูงสุด นั ่นคือการต่อยอดสู ่เร ื ่องการ

ท่องเที่ยว เพื่อเชื่อมโยงภายนอกเข้ากับทุนทางสังคม และทุน

ทางทรัพยากรที่มีอยู่ในชุมชน

สำหรับกิจกรรมการท่องเที ่ยวหลักๆ ของบ้านแพง

๓ ขอขอบคุณ มยุรี ลุนทา นักส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น อำเภอโกสุมพิสัย จังหวัดมหาสารคามที่ทำให้ได้เรียนรู้กรณีที่โดดเด่นนี้



คือการศึกษาวิถีชีวิตและการทอเสื่อกก นั่งรถอีแต๊กชมรอบ

ชุมชน ชมหมอลำเพลิน รับประทานอาหารริมบึง และพัก

โฮมเสตย์ ส่วนกิจกรรมเสริมที่นักท่องเที่ยวสามารถร้องขอได้

คือ การบายศรีสู ่ขวัญ โฮมพาแลง (อาหารเย็น) รำเสื ่อกก

และการใส่บาตร

บทบาทของชุมชนในการจัดการท่องเที่ยวในชุมชน

บทบาทของชาวบ้านในชุมชนที ่สำคัญคือการเป็น

เจ้าบ้าน (ร่วมแบ่งปันรอยยิ้มและความเป็นมิตรให้นักท่อง

เที่ยว) หลายคนเป็นมัคคุเทศก์นำเที่ยว หลายคนเป็นผู้สาธิต

การทำผลิตภัณฑ์ชุมชน หลายกลุ่มนำผลิตภัณฑ์ชุมชนมาขาย

เพื่อเป็นของที่ระลึกสำหรับนักท่องเที่ยว หลายกลุ่มร่วมจัด

แสดงให้ความบันเทิงแก่นักท่องเที่ยว และหลายครอบครัว

ร่วมบริการโฮมสเตย์ (Home stay) ให้นักท่องเที ่ยวด้วย

ทั ้งน ี ้ ชุมชนในรูปของคณะกรรมการได้ร ่วมกันกำหนด

ระเบียบและข้อปฏิบัติให้กับนักท่องเที่ยว รูปแบบการต้อนรับ

เช่น การต้อนรับด้วยการบายศรีสู ่ขวัญ การจัดระบบการ

สำรองที่พัก การลงทะเบียน และการบริการอาหาร

ในมิต ิของการประชาส ัมพันธ ์และก ิจกรรมการ

ท่องเที่ยว ชาวบ้านได้ร่วมกันออกแบบคำโฆษณา สัญลักษณ์

ประจำถิ่น และกิจกรรมสำหรับนักท่องเที่ยว โดยพยายาม

ยึดโยงกับของดี (ทุนทางสังคม) ในชุมชนทั้งหลายที่มีอยู่ ไม่

ว่าจะเป็นจุดท่องเที ่ยวเชิงนิเวศที ่น่าสนใจ รูปแบบการให้

บริการ พาหนะที่ใช้พาเที่ยว วัฒนธรรมและประเพณีท้องถิ่น

ที่ควรนำมานำเสนอต่อนักท่องเที่ยว และวิธีการจูงใจด้วย

ผลิตภัณฑ์ชุมชน

ทุนทางสังคมที่โดดเด่นในชุมชน

กล่าวได้ว่าทุนทางสังคมที่โดดเด่นในชุมชนซึ่งมีความ

สำคัญต่อการจัดการการท่องเที่ยวในพื้นที่คือ ความเข้มแข็ง

ของกลุ่มทอเสื่อกกบ้านแพง ซึ่งถือเป็นกลุ่มที่สร้างสมทุนทาง

สังคมในชุมชนมาอย่างยาวนาน เนื่องจาก ผลิตภัณฑ์ชุมชน

เป็นสิ่งดึงดูดนักท่องเที่ยวที่สำคัญ โดยกลุ่มนี้มีการก่อตั้งมา

ตั ้งแต่ปี ๒๕๓๒ มีการระดมทุนในรูปของหุ ้น ซึ ่งสมาชิก

สามารถถือหุ้นได้ไม่เกิน ๑๐ หุ้น หุ้นละ ๑๐๐ บาท โดยจะมี

การแบ่งปันผลกำไรเป็นทุนการศึกษาให้บุตรของสมาชิกด้วย

ในปัจจุบ ัน กลุ ่มน ี ้ ม ีการขยายเคร ือข ่ายออกไปอย่าง

กว้างขวาง โดยมีสมาชิกจาก ๑๖ หมู่บ้าน มีความสามารถใน

การหาตลาดและปัจจัยการผลิต จนมีความเข้มแข็ง ทั้งในแง่

ของกาผลิตและการตลาด

ความโดดเด่นของทุนทางสังคมของกลุ่มทอเสื่อกก

สามารถสะท้อนได้จากคำสัมภาษณ์ของชวนพิศ อวบอ้วน

ประธานกลุ่ม กล่าวคือ มีการรวมกลุ่มเข้มแข็ง มีการบริหาร

งานกันแบบเป็นกันเอง สมาชิกคุ ้นเคยกันเสมือนพี ่น้อง

สามารถบอกกล่าวกันได้โดยไม่ต ิดใจกัน อ ีกทั ้งม ีการ

ถ่ายทอดและเรียนรู้งานและทักษะจากกันและกัน รุ ่นสู่รุ ่น

และพัฒนาความสัมพันธ์อย่างไม่เป็นทางการกับหน่วยงาน

ราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นได้ ทำให้การขอ

ความร่วมมือและการทำงานร่วมกันเป็นไปโดยง่าย

มากไปกว่านั้น กลุ่มยังสร้างเสริมทุนทางสังคมจาก

การปฏิสัมพันธ์กับภายนอกเพื่อเรียนรู้สิ ่งใหม่ๆ แล้วนำมา

ผสานกับภูม ิป ัญญาที ่ม ีอยู ่ด ้วย ไม่ว ่าจะเป ็นเร ื ่องของ

เทคโนโลยีการผลิตสมัยใหม่ และการเรียนรู้ระบบการบริหาร

จัดการ อาทิ หลักการตลาด และการจัดทำบัญชี เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม จุดเด่นของกลุ่มคือการปฏิสัมพันธ์กับภายนอก

แต่มิได้พึ ่งภายนอก กล่าวคือ มีความสามารถในการพึ ่ง

ตนเองสูง

ทั้งนี้ สิ่งที่มีความน่าสนใจเกี่ยวกับทุนทางสังคมของ

กลุ ่มนี ้ก็คือการสะท้อนให้เห็นว่าการรวมกลุ ่มที ่เข้มแข็ง

สามารถสร้างอำนาจต่อรองกับตลาดหรือผู้ซื้อสินค้าที่เพิ่มขึ้น

ได้ด้วยระบบ “ได้ต้องได้ตามกัน ถึงจะยอมขาย” หรือมีการ

สร้าง “เส้นใยราคาของชุมชน” ขึ้น กล่าวคือ ผู้ผลิตในชุมชน

จะยอมขายในราคาที ่อ้างอิงจากคนอื ่นในชุมชนเดียวกัน

เท่านั้น ทำให้ผู้ที่ต้องการผลิตภัณฑ์ในชุมชนต้องยอมซื้อใน

ราคาเดียวกันหมดมิเช่นนั้น จะไม่ได้ผลผลิตออกไปเลย อนึ่ง

ขอเรียกว่า “ชุมชนแบบแมงมุมบนเพดาน” เนื่องจาก จะมี

เส้นใยราคาเหมือนแมงมุมมีเส้นใยที่แต่ละเส้นยึดโยงกัน



ทำให้เกิดความเข้มแข็งแบบที ่เส้นใยแมงมุมสามารถยึด

เพดานได้ และถ้าต้องการเอาลงมาก็ต้องเอาลงมาหมดถึงจะ

ได้

ทั้งนี้ จะต่างกับชุมชนที่ไม่มีการรวมกลุ่มหรือทุนทาง

สังคมในมิติการรวมกลุ ่มไม่เข้มแข็ง เนื ่องจากผู ้ผลิตใน

ชุมชนในลักษณะนี้จะไม่สนใจคนอื่นหรือมีคนที่พร้อมจะแตก

แถวเสมอ กล่าวคือ เมื่อมีใครได้รับการเสนอราคาที่เป็นที่

พอใจแล้วจะตัดสินใจขายผลิตภัณฑ์ในทันที ซึ่งการที่ผู้ซื ้อ

เสนอราคาแล้วพบว่ามีผู้ผลิตในชุมชนที่ต้องการขายในราคา

นั ้นอยู ่เสมอ ย่อมทำให้ตลาดหรือผู ้ซื ้อมีอำนาจเหนือกว่า

ผู้ผลิต และผู้ผลิตก็จะเริ่มขาดวินัยและล้มตามกันไปในที่สุด

อนึ่ง ขอเรียกว่า “ชุมชนแบบแมงแคงในข้อง” เนื่องจาก มี

ลักษณะคล้ายแมงแคงที่ถูกจับใส่รวมกันในข้อง ซึ่งสัตว์ชนิด

นี้ จะพยายามไต่ขึ้นมาปากข้องเพื่อเอาตัวรอด โดยไม่ใส่ใจว่า

จะต้องเหยียบแมงแคงตัวอื่นสักกี่ตัว ถึงจะขึ้นไปบนปากข้อง

ได้

จากคำอธิบายข้างต้น สามารถทำความเข้าใจได้ผ่าน

แผนภาพดังต่อไปนี้

แผนภาพที่ ๑ แสดง “ชุมชนแบบแมงมุมบนเพดาน” กรณีชุมชนที่มีการรวมกลุ่มเข้มแข็ง

“ ”

1 “ ”

2 “ ”

X A

X B

X C

X

A/ B/ C/ D

X

XX

X

X

แผนภาพที่ ๒ แสดง “ชุมชนแบบแมงแคงในข้อง” กรณีชุมชนที่ไม่มีการรวมกลุ่มหรือการรวมกลุ่มไม่เข้มแข็ง

“ ”

1 “ ”

2 “ ”

X A

X B

X C

X

A/ B/ C/ D

X

XX

X

X



ท้องถิ่น ความเอื้ออาทรของคนในชุมชน และใส่ใจต่อเรื่อง

การมีส่วนร่วมของชาวบ้านด้วย

ทั ้งนี ้ สำหรับการสร้างการมีส่วนร่วมของ

ชาวบ้านในกิจกรรมการท่องเที่ยวขององค์การบริหารส่วน

ตำบลนั้น หน่วยงานได้ตระหนักในข้อจำกัดของการมีส่วน

ร่วมที่ว่าการมีส่วนร่วมจะเกิดขึ้นอย่างกว้างขวางต่อเมื่อทุก

ฝ่ายสามารถเล็งเห็นผลประโยชน์ที่ตนจะได้รับจากกิจกรม

การมีส่วนร่วมนั้น กล่าวคือ มีแนวโน้มเข้ามามีส่วนร่วมมาก

ถ้าคาดหวังได้ว่าจะมีส่วนร่วมในการได้รับประโยชน์ด้วย ทั้งนี้

สิ่งที่องค์การบริหารส่วนตำบลพยายามทำคือ การระดมการมี

ส่วนร่วมในการจัดทำแผนการท่องเที่ยวเพื่อให้ทุกฝ่ายได้รับ

ประโยชน์ร่วมกัน การเชิญตัวแทนฝ่ายๆ มาร่วมประชุมอย่าง

ต่อเนื่อง การจัดกิจกรรมในเชิงของการระดมพลัง เช่น การ

ดึงประชาชนมาร ่วมกันเก ็บขยะ และการเช ื ่อมโยงการ

ท่องเที่ยวกับเรื่องเศรษฐกิจชุมชน อาทิ โยงให้เห็นประโยชน์

ที ่กลุ ่มต่างๆ จะได้ร ับในทางเศรษฐกิจจากกิจกรรมการ

ท่องเที่ยว เช่น กลุ่มทอเสื่อกก และกลุ่มหมอลำ เป็นต้น

อนึ ่ง ในกรณีนี ้ สิ ่งที ่ปฏิเสธไม่ได้เลยก็คือ

นอกจากบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ที่

หนุนเสริมแล้ว นโยบายของรัฐก็สามารถหนุนเสริมทุนทาง

สังคมของกรณีนี้ได้เป็นอย่างดีเช่นกัน กล่าวคือ นโยบายหนึ่ง

ตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ (OTOP) ที่มีเป้าหมายในการนำเอาภูมิ

ปัญญาท้องถิ่นซึ่งเป็นทุนทางสังคมแบบหนึ่งมาสร้างมูลค่า

เพิ่ม โดยเชื่อมกับความต้องการของตลาด (Think globally,

act loyally) สามารถทำให้กลุ ่มทอเสื ่อกกเติบโตได้อย่าง

รวดเร็วมากยิ่งขึ้น ซึ่งในขณะเดียวกันนั้นการเติบโตของกลุ่ม

ผลิตภัณฑ์ชุมชนก็เป็นส่วนสำคัญของการเติบโตของการท่อง

เที่ยวในชุมชนคู่ขนานกันไป

ปัญหาและอุปสรรค

อย่างไรก็ตาม การสนับสนุนการท่องเที ่ยว

แบบยั่งยืนที่บ้านแพงมีปัญหาและอุปสรรคหลายประการ คือ

ปัญหาการวางแผนที่ต้องสอดคล้องกับแผนพัฒนาการท่อง

บทบาทขององค์การบริหารส่วนตำบลในการ

หนุนเสริมทุนทางสังคม


หนุนเสริมทุนทางสังคมด้วยการสนับสนุนการท่องเที่ยวชุมชน

นั้นมีอยู ่หลายประการ เช่น การประสานและอำนวยความ

สะดวกหน่วยงาน รวมถึงนักวิชาการจากมหาวิทยาลัย มาให้

ความรู้เรื่องการดำเนินธุรกิจในรูปของวิสาหกิจชุมชน การจัด

ทำบัญชี การใช้เทคโนโลยีการผลิต และการวิเคราะห์การ

ตลาด พัฒนาผลิตภัณฑ์ การบรรจุภัณฑ์ และกระบวนการ

จัดการท่องเที่ยว พร้อมกันนั้น ยังแสดงบทบาทสนับสนุนงบ

ประมาณตามโครงการที ่มีการนำเสนอขึ ้นมาและการมอบ

สิ่งของให้ด้วย (อาทิ ตู้โชว์สินค้า) ทั้งนี้ ผู้บริหารท้องถิ่นได้

สะท้อนว่ากลุ่มมีความเข้มแข็งเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว การให้การ

สนับสนุนงบประมาณเพื่อให้กลุ่มได้ไปดำเนินการเอง โดยไม่

แทรกแซงจึงเป็นแนวทางที่เหมาะสม โดยองค์การบริหารส่วน

ตำบลพร้อมเสมอที่จะให้การสนับสนุนหรือให้ความร่วมมือ

กิจกรรมของชุมชน

นอกจากนั้น ด้วยเหตุที ่แนวทางการจัดการ

ท่องเที่ยวของบ้านแพง ใส่ใจต่อความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อม

สังคม และวัฒนธรรม ทำให้องค์การบริหารส่วนตำบลได้

กำหนดมาตรฐานการจัดเก็บและกำจัดขยะมูลฝอย มาตรฐาน

การป้องกันและกำจัดสิ่งปฏิกูล และกวดขันกับกิจกรรมที่

ทำลายสภาพแวดล้อม (มีบทลงโทษ) คู ่ขนานกับการเพิ ่ม

ความพึงพอใจและสวัสดิการนักท่องเที่ยวด้วย อีกทั้งยังได้มี

การตั้งคณะทำงานขึ้นมาดูแลเรื่องการจัดการการท่องเที่ยว

โดยเฉพาะ ซึ่งคณะทำงานมีบทบาทในการช่วยเหลือในด้าน

การประชาสัมพันธ์ การปรับปรุงภูมิทัศน์และการพัฒนาด้าน

กายภาพของแหล่งท่องเที่ยว

อย่างไรก็ตาม เหนือสิ่งอื่นใด บทบาทสำคัญ

ขององค์การบริหารส่วนตำบลที่ต้องกล่าวถึงคือหน่วยงานได้

มีการเชื่อมโยงการท่องเที่ยวเข้ากับทุนทางสังคมของชุมชน

ไม่ว่าจะเป็นวิถีชีวิตของชาวบ้าน ความรู้พื้นบ้าน ภูมิปัญญา



เที่ยวจังหวัดและแผนแม่บทเพื่อพัฒนาการท่องเที่ยวของการ

ท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย ปัญหาการปฏิบัติตามแผน ปัญหา

ช่องว่างระหว่างภาคธุรกิจเอกชนกับผู้บริหารท้องถิ่น ปัญหา

ความซ้ำซ้อนของบทบาทองค์การบริหารส่วนจังหวัดและ

องค์การบริหารส่วนตำบล อุปสรรคจากข้อจำกัดของกฎหมาย

อุปสรรคเรื่องงบประมาณ และอุปสรรคจากข้อจำกัดของการ

เป็นมัคคุเทศก์ (เช่น ไม่สามารถใช้ภาษาอังกฤษ)

มากไปกว่านั้น ปัญหาหลักที่เกิดขึ้นคือการท่องเที่ยว

ค่อนข้างซบเซา การประเมินมูลค่าที ่ชุมชนได้ร ับในเชิง

เศรษฐกิจมีไม่มากนัก แต่ข้อค้นพบจากการเก็บข้อมูลของ

มยุรี ลุนทา นักส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นก็คือ การจัดการ

ท่องเที ่ยวชุมชน ทำให้ชาวบ้านภาคภูมิใจในหมู ่บ้านและ

วัฒนธรรมตนเอง มีโอกาสแลกเปลี ่ยนทัศนะกับบุคคล

ภายนอก อัตราการอพยพไปใช้แรงงานต่างจังหวัดหรือ

ต่างประเทศมีไม่มากเมื่อเทียบกับชุมชนอื่นๆ อีกทั้งสร้าง

เสริมความสามัคคีในชุมชนจากการมีกิจกรรมร่วมกัน หรือ

อีกนัยหนึ่งก็คือ การสร้างเสริมทุนทางสังคมที่มีอยู่ให้ทวีคูณ

ขึ้นไป

แนวทางในการพัฒนา

สำหรับแนวทางในการพัฒนาในอนาคต ได้รับการ

สะท้อนจากผู้นำท้องถิ่น คือ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

(เช่น ป้ายบอกทาง สวน ซุ้มพักผ่อน และม้านั่ง เป็นต้น) การ

ใช้ช่องทางการประชาสัมพันธ์ที ่หลากหลายมากขึ ้น (เช่น

แผ่นพับ เว็บไซด์ และจดหมายข่าว) การประสานกับบริษัทนำ

เที่ยว การพัฒนาเรื่องบรรจุภัณฑ์สินค้าชุมชน การเชื่อมโยง

กับเรื ่องการปฏิบัติธรรม การยกระดับโฮมสเตย์ การฝึก

อบรมมัคคุเทศก์ชาวบ้าน (ฝึกการใช้ภาษาอังกฤษเบื้องต้น)

และการเพิ่มเติมกิจกรรมการท่องเที ่ยว เช่น กิจกรรมเชิง

อนุรักษ์อย่างการพาปลูกป่า การจัดให้มีแพกลางน้ำและ

เรือปั่น รวมถึงกิจกรรมที่สร้างความตื่นเต้น เช่น การแข่งขัน

ทอเสื่อกกหรือแปรรูปผลิตภัณฑ์

๔.๒.การส่งเสริมการเกษตรที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม:มิติการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมเข้ากับวิถีการประกอบอาชีพ

๔.๒.๑. การส่งเสริมการทำเกษตรแบบผสมผสาน

และการทำเกษตรแบบประณีต

ลักษณะของการทำเกษตรแบบผสมผสาน

และการทำเกษตรแบบประณีต

การทำเกษตรแบบผสมผสานและการทำ

เกษตรแบบประณีตเป็นการใส่ใจต่อสิ่งแวดล้อมพร้อมไปกับ

การใส่ใจต่อวิถีการพึ่งตนเองหรือการมีหลักประกันภัยชีวิต

ทั้งนี้ เกษตรผสมผสานคือการเน้นปลูกพืชที่หลากหลาย หรือ

การปฏิเสธการปลูกพืชเชิงเดี่ยวเพื่อการพาณิชย์แบบเต็มที่

เพราะแนวทางดังกล่าวคือหนทางสู่การพึ่งพากลไกตลาดโลก

ที่ยากจะคาดเดาได้ ซึ่งทำให้ชีวิตเกษตรกรขาดหลักประกัน

อนึ่ง สำหรับเกษตรแบบประณีต คือ การสร้างหลักประกัน

ความมั่นคงทางอาหารโดยใช้พื้นที่ไม่มาก กล่าวคือ ใช้เพียง

หนึ่งไร่ ซึ่งเป็นการลบล้างข้อกล่าวหาโดยทั่วไปที่ว่าเกษตร

ทฤษฏีใหม่หรือเกษตรผสมผสานไม่สามารถเกิดขึ้นได้สำหรับ

เกษตรกรที่มีพื้นที่น้อย เนื่องจากหนึ่งไร่ก็สร้างสรรค์เกษตร

ที่ยั่งยืนได้

ทุนทางสังคมที่โดดเด่น

ตัวอย่างที่ดีของการสร้างสมและใช้ประโยชน์

จากทุนทางสังคมว่าด้วยการสร้างประกันภัยชีวิตเกษตรกร

ด้วยการทำเกษตรแบบผสมผสานและการทำเกษตรแบบ

ประณีตเกิดขึ้นในหลายพื้นที่ อาทิ กรณีพ่อผอง เกตพิบูลย์

ท ี ่อำเภอพล พ่อบุญเต็ม ช ัยลา ที ่อำเภอแวงใหญ่ และ

พ่อทัศน์ กระยอม ที่อำเภอแวงน้อย จังหวัดข่อนแก่น

กรณีของพ่อผองนั้น จากการค่อยๆ เดินรอย

ตามพระราชดำริว ่าด้วยเกษตรทฤษฎีใหม่ภายหลังจาก

เกษียณอายุ เมื ่อปี พ.ศ.๒๕๓๔ ปัจจุบันสวนของพ่อผอง

กลายเป็นแหล่งเรียนรู้ของคนทั่วทุกสารทิศ ถึงวิถีการผลิต



แบบพอเพียง ซึ่งเริ่มจากการปลูกพืชพื้นเมืองในอีสาน ซึ่งคน

อีสานนิยมบริโภคโดยทั่วไป (เริ ่มปลูกสิ่งที่อยากกิน) และ

ปลูกอย่างหลากหลาย เพื่อให้ระบบนิเวศที่พึงปรารถนาเกิด

ขึ้น และสร้างความหลากหลายทางชีวภาพให้เกิดขึ้นในพื้นที่

ของตนเอง โดยหัวใจของการทำเกษตรของพ่อผองก็คือแหล่ง

น้ำที่พอเพียง

ทุนทางสังคมที่เกิดจากการระเบิดจากภายใน

ข้างต้น ไม่ได้หยุดนิ่ง หากแต่ได้ขยายออกไป กลายเป็นทุน

ทางสังคมที่เข้มแข็งขึ้น เมื่อมีการสร้างเครือข่ายกับทุนทาง

สังคมในที่อื่น เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างกัน และใน

ท ้ ายท ี ่ สุ ด ไร ่ ของพ ่อผองกลายเป ็นศูนย ์กลางหร ือ

ศูนย์ประสานทุนทางสังคมของเครือข่าย ในนามมหาวิชชาลัย

ภูมิปัญญาไทอีสานคืนถิ่น ที่ทำการกลุ่มเกษตรผสมผสาน

และเครือข่ายปราชญ์ชาวบ้านอีสาน ซึ่งมีผู้คนมากหน้าหลาย

ตาเข้าไปรับประโยชน์ทั ้งจากการเรียนรู ้และการบริโภค

ผลผลิตจากทุนทางสังคมที่เกิดและงอกงามในพื้นที่ชุมชน

บ้านโนนพริกแห่งนั้น



หลังจากปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและเกษตร

ทฤษฏีใหม่ของในหลวง รวมไปถึงแนวคิดเกษตรอินทรีย์ได้

รับความสำคัญอย่างจริงจัง จนกลายเป็นประเด็นของชาติ

การค้นหาแบบอย่างที่ดีเพื่อเป็นต้นแบบให้กับคนอื่นจึงเกิด

ขึ้นโดยหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งที่ใดที่มีทุนทางสังคมในเรื่องนี้ที่

โดดเด่นก็จะได้รับการต่อยอดอย่างเข้มข้น ผ่านงบประมาณที่

ตั้งไว้สำหรับโครงการส่งเสริมเศรษฐกิจพอเพียงและเกษตร

อินทรีย์ ซึ่งพื้นที่บ้านโนนพริกของพ่อผองเป็นหนึ่งในนั้น

มีหน่วยงานภาครัฐมุ่งเข้ามาส่งเสริมทุนทาง

สังคมในพื้นที่ของพ่อผองอย่างกว้างขวาง รวมไปถึงองค์การ

บริหารส่วนตำบลในพื้นที่ ทำให้แปลงที่เคยเงียบเหงากลาย

เป็นศูนย์สารพัดในปัจจุบัน เกิดการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

หลายประการ เพื่อให้กลายเป็นแหล่งศึกษาดูงาน เช่น การ

สร้างห้องน้ำ การจัดสร้างอาคารอเนกประสงค์ กล่าวคือ เป็น

ที ่ประชุม และเป็นที ่ตั ้งของศูนย์ต่างๆ ที ่มีชื ่อเรียกอย่าง

หลากหลาย ตามแต่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาทิ ศูนย์ส่งเสริม

และผลิตเมล็ดพันธุ ์ข้าวชุมชนและโรงเรียนเกษตรกรของ

สำน ักงานเกษตร และโรง เร ียนแก ้จนของอำเภอพล

(มหาดไทย) อีกทั้งเป็นที่สร้างสมและต่อยอดเครือข่ายทุนทาง

สังคมของพ่อผอง คือ มหาวิชชาลัยภูมิปัญญาไทอีสานคืนถิ่น

ที่ทำการกลุ่มเกษตรผสมผสาน และเครือข่ายปราชญ์ชาวบ้าน

อีสาน

นอกจากนั้น บทบาทขององค์การบริหารส่วน

ตำบลที่สำคัญยังรวมถึงการประชาสัมพันธ์ และประสานกลุ่ม

ต่างๆ ที่สนใจเข้ามาเรียนรู้ดูงาน ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มเกษตรกร

กลุ่มข้าราชการ หรือ กลุ่มนักเรียนและนิสิตนักศึกษา โดย

องค์การบริหารส่วนตำบลตั ้งเป้าในการพัฒนาท้องถิ ่นให้

มุ่งเน้นการทำเกษตรแบบผสมผสานและแบบประณีตดังที่มี

ตัวอย่างดีๆ ปรากฏให้เห็นนั้น กล่าวคือ ต้องการให้เกษตรกร

ในพื้นที่เข้าไปเรียนรู้และนำไปพัฒนาไร่นาของตนเองต่อไป


ชาวบ้านได้สะท้อนความเห็นเกี่ยวกับไร่ของ

พ่อผองไว้หลายประการ ในด้านบวกคือ หลายคนภูมิใจที่

พื้นที่กลายเป็นแหล่งเรียนรู้ของพื้นที่อื่นๆ ทว่า ในด้านลบคือ

มีคนสะท้อนว่าการพัฒนาในหมู่บ้านกระจุกตัวอยู่เฉพาะที่รั้ว

ของไร่พ่อผอง กล่าวคือ หน่วยงานราชการรวมถึงองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นมุ่งตรงไปส่งเสริมพื้นที่พ่อผอง ซึ่งในมุม

มองชาวบ้านมองว่าทำไปเพื่อเอาหน้า หรือต้องการ Show

case สำหรับผู้ใหญ่ (นักการเมือง หรือ ข้าราชการชั้นสูง) ที่

ผ่านมาในพื้นที่ จะได้พาไปดูได้ว่าพื้นที่ที่รับผิดชอบมีความ

สำเร็จในการส่งเสริมเศรษฐกิจพอเพียง

นอกจากนั้น ชาวบ้านยังสะท้อนว่ามีสมาชิกใน

หมู่บ้านไม่มากที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับไร่พ่อผอง โดยเฉพาะผู้ที่

ไม่ได้เป็นเครือญาติทางตรงจะไม่ได้เกี่ยวข้อง ส่วนใหญ่จะถูก

เกณฑ์ไปเมื่อมีโครงการที่ต้องการให้คนจำนวนมากมาเข้าร่วม



หรือ กิจกรรมเชิงการอบรม โดยมีไร่พ่อผองเป็นสถานที่จัด

อบรม เพื ่อดึงงบประมาณเข้ามา โดยชาวบ้านจะได้ร ับ

ประโยชน์ตอบแทนเป็นครั้งๆ ไป

อนึ่ง เมื ่อถามว่าทำไมหลายครัวเรือนไม่ได้

พัฒนาไร่นาของตนเองตามแนวของพ่อผอง ทั้งที ่ตัวอย่าง

ความสำเร็จอยู่ใกล้ๆ เสียงสะท้อนก็คือ ในทางปฏิบัติการ

เปลี่ยนแปลงวิถีการผลิตมีต้นทุนที่สูง และชาวบ้านทราบดีว่า

กรณีของพ่อผองนั้น กว่าจะกลายมาเป็นแหล่งเรียนรู้นั้น มี

การระดมทุนจากภาครัฐไปส่งเสริมมากขนาดไหน โดยเฉพาะ

เกษตรแบบประณีต (จนทำให้ชาวบ้านเชื ่อว่าเกษตรแบบ

ประณีต เป็นการเกษตรที่ลงทุนสูง)

จากข้างต้นได้สะท้อนปัญหาและอุปสรรคที่

สำคัญบางประการคือ (๑) ทุนทางสังคมของกรณีนี้ ยังไม่ได้

เป็นทุนทางสังคมของทั้งชุมชน หากแต่เป็นทุนทางสังคมที่มี

ศูนย์กลาง นั่นคือ ไร่ของพ่อผอง ทำให้ผู้ที่อยู่ร่วมชุมชนแต่

ไม่ได้เกี่ยวข้องกับไร่ของพ่อผอง ก็จะขาดการเกี่ยวข้องกับทุน

ทางสังคมตามไปด้วย (๒) การส่งเสริมของรัฐและองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการระดมการส่งเสริมภายใต้ฐาน

คิดที่ต้องการ Show case เท่านั้นเอง จึงทำให้เท่าที่เป็นอยู่

การส่งเสริมเศรษฐกิจพอเพียงในภาพรวม ยังไม่เกิดขึ้นอย่าง

จริงจังเท่าใดนัก เสมือนว่ามีพื้นที่ที่โดดเด่นอยู่บ้างก็พอแล้ว

(๓) แนวทางการส่งเสริมไปสู่เกษตรผสมผสานและเกษตร

แบบประณีต มีต้นทุนที่สูง


อย่างน้อยที่สุด องค์การบริหารส่วนตำบลก็ได้

มีเป้าหมายในการให้เกษตรกรในพื้นที่เข้าไปเรียนรู้การทำ

เกษตรแบบผสมผสานและแบบประณีตในไร่พ่อผองแล้วนำ

กลับไปพัฒนาไร่นาของตนเองต่อไป แม้จะยังไม่เห็นผลในเชิง

รูปธรรมมากนัก แต่ก็เป็นแนวทางการพัฒนาที่ดี ซึ่งถ้าจัดให้

มีการศึกษาดูงานมากขึ้น พร้อมทั้งมีการติดตามผล โอกาส

ขยายผลเพื่อนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายของหน่วยงานก็จะ

มากขึ ้นตามไปด้วย นอกจากนั ้น แนวทางที ่เป็นไปได้อีก

ประการหนึ่งที่หน่วยงานระดับท้องถิ่นนี้จะต้องตระหนักถึงก็

คือ การส่งเสริมอย่างกระจัดกระจายให้ครอบคลุมทุกพื้นที่

ม ิใช ่การกระจุกตัวของการส่งเสริมอย่างที ่ เป ็นอยู ่ โดย

เป้าหมายของการส่งเสริมต้องชัดเจนว่าเพื่อให้ประชาชนอยู่ได้

อย่างยั ่งยืน จึงไม่จำเป็นที ่จะต้องได้อย่างกรณีพ่อผอง

ร้อยเปอร์เซ็นต์ ซึ่งอาจจะมีต้นทุนที่สูง

๔.๒.๒. การส่งเสริมการทำเกษตรกรรมในเมือง

ลักษณะของเกษตรกรรมในเมือง

เ กษตรกร รม ใน เม ื อ งห ากมอง ในม ิ ต ิ

สิ่งแวดล้อมก็คือการเพิ่มสีเขียวให้กับเมือง ซึ่งการเพิ่มสีเขียว

นั้นเป็นเรื่องการจัดการสิ่งแวดล้อมในเมืองที่สำคัญ ทั้งนี้ ใน

ยุคที่ที่ดินในเมืองถูกตีค่าเป็นทรัพย์ (อสังหาริมทรัพย์) ในเชิง

พาณิชย์ไปเสียสิ้น ซึ่งมูลค่าของที่ดินแทบจะหลุดลอยออกไป

จากจำนวนเม็ดดิน ความสมบูรณ์โดยธรรมชาติของดิน และ

คุณค่าในเชิงจิตวิญญาณของดิน (ความมีชีวิตของดิน) ทว่า

แปรผันไปตามทำเลที่ตั้ง ขนาดใช้สอย และสภาพแวดล้อม

อื่นๆ ที่มนุษย์อุปโลกน์ขึ้นมา (เช่น การอยู่ใกล้รถไฟฟ้าหรือ

ทางด่วน) ทำให้ผู ้คนในเมืองแทบจะทั ้งหมดคิดไปในทาง

เดียวกันว่าที่ดินมีไว้สร้างที่อยู่อาศัย (ทั้งอยู่เองและให้คนอื่น

ซื้อหรือเช่าอยู่) สถานประกอบการ หรืออาคารพาณิชย์ ซึ่งนำ

ไปสู่การสร้างมูลค่าเพิ่มในเชิงของตัวเงิน ดังนั้น การใช้ที่ดิน

ในเมือง (และบริเวณรอบ หรือบริเวณที่กำลังกลายไปเป็น

เมือง) อย่างคุ้มค่ามากที่สุดในยุคปัจจุบันก็คือ การใช้ที่ดินที่

นำไปสู่มูลค่าในเชิงตัวเงินที่มากที่สุดนั่นเอง

วิธีคิดข้างต้น กลายเป็นเรื่องธรรมดาไปโดย

ปริยาย จากการกลืนกินระบบคิดของผู้คนของทุนนิยม ซึ่งมี

ฐานคติว่าถ้ามีเงินก็สามารถมีทุกอย่าง เพราะเงินเป็นตัวกลาง

ในการแลกเปลี่ยน โดยละเลยที่จะคิดไปว่าวิธีคิดนั้นนำไปสู่

การยึดติดและพึ่งพาเงิน ซึ่งผันแปรมูลค่าไปได้ทุกขณะ ทำให้

ไม่ยั่งยืน จึงกล่าวได้ว่าการตีค่าที่ดิน (และทรัพย์ในดิน) เพียง

มูลค่าในตัวเงิน ทำให้ละเลยที่จะพึ่งพิงสิ่งที่ถาวรหรือยั่งยืน

อย่างแท้จริงนั่นคือที่ดินในฐานะที่เป็นทรัพยากรธรรมชาตินั้น



ในตัวของมันเองไม่ใช่จำนวนเงินที่ตีค่าที่ดินนั้น อาทิ เมื่อ

ขาดแคลนอาหาร มีเงินก็ใช่ว่าจะมีอาหารบริโภค ในขณะที่

ดินที่ถูกตีค่าเป็นเงินต่างหากที่จะสร้างอาหารขึ้นมาให้ได้

การเข้าถึงปรัชญาที่ตรงข้ามกับวิธีคิดของคน

ทั่วไปในปัจจุบันดังกล่าว มีตัวอย่างให้เห็นในชุมชนเมืองแห่ง

หนึ่ง ในจังหวัดมหาสารคาม กล่าวคือ ในบริเวณโดยรอบของ

มหาวิทยาลัยมหาสารคาม ตำบลท่าขอนยาง อำเภอกันทรวิชัย

จังหวัดมหาสารคาม ซึ่งหากจะเทียบเคียงไปแล้ว ก็สามารถ

กล่าวได้ว่ามีสภาพความเป็นเมืองไม่ต่างอะไรจากตัวเมือง

มหาสารคาม หรือเมืองใหญ่อื่นๆ เลย ทว่า ความพิเศษอยู่ที่

ในชุมชนเมืองดังกล่าว มีกลุ่มชาวญ้อกลุ่มหนึ่ง ซึ่งสังคมสมัย

ใหม่ทำให้พวกเขามีวิถีชีวิตแบบคนเมืองทุกประการ แต่ได้

ร่วมกันสร้างและรักษาวัฒนธรรมแบบชาวนาชาวไร่ ขึ ้นมา

ด้วยการยืนหยัดทำการเกษตร แทนที่จะค้นหาวิธีการในการ

สร้างมูลค่าเพิ่มให้ดินตามวิธีคิดแบบทุนนิยม ด้วยเหตุผล

ประการสำคัญก็คือการสร้างความมั่นคงทางอาหารให้เกิดขึ้น

นั่นคือ การตอบคำถามว่าทำไมต้องอาศัยจมูกของชาวชนบท

หายใจ ในเมื่อในเมืองก็ทำการเกษตรได้


ผลพลอยได้จากการทำเกษตรกรรมในเมืองก็

คือนำไปสู่การมีกิจกรรมร่วมกันของชีวิตคนเมืองที่ปกติแล้ว

จะต่างคนต่างอยู่ ซึ่งเอื้อให้เกิดความเอื้ออาทรต่อกัน และนำ

ไปสู่การลดการพึ่งพาอาหารจากตลาดที่ราคาผันผวนตลอด

เวลา ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของการพึ่งตัวเองต่อไปของกลุ่ม

นอกจากนั้น การมีพื้นที่ทำการเกษตรของตนเองของชุมชนใน

เมืองที่บริเวณโดยรอบของมหาวิทยาลัยมหาสารคาม ทำให้

กลุ่มคนชราในชุมชนเมืองที่ก้าวตามความว่องไวของสังคม

ทุนนิยมไม่ท ัน ยังคงรับรู ้ถ ึงคุณค่าในตนเอง กล่าวคือ

เกษตรกรรมในเมืองเรียกคืนคุณค่าของคนชราในโครงสร้าง

เศรษฐกิจสังคมที่ค่าของคนอยู่ที่ผลของงาน และงานที่มีค่าก็

คืองานที่เกิดจากการแก่งแย่งแข่งขันหรือช่วงชิงกัน ซึ่งไม่มีที่

ว่างให้แก่คนชราเลย (กระทั่งคนชราต้องสูญเสียคุณค่าของ

ตนเองไป) มากกว่าไปกว่านี ้ เกษตรกรรมในเมืองยังเป็น

รากฐานของระบบสวัสดิการชุมชนเมืองที่จะเป็นหลักประกัน

ช ีว ิตม ั ่นคงของผู ้คน เพราะอย ่างน ้อยท ี ่สุด ผู ้ร ่วมทำ

เกษตรกรรมในเมืองถูกการันตีว่า ไม่ว่าจะอย่างไรก็ตาม พวก

เขาจะสามารถอิ่มท้องได้ ด้วยทรัพย์ที ่งอกออกมาจากดิน

ไม่ใช่เม็ดเงินที่มาแทนที่คุณค่าของเม็ดดิน

บทบาทของเทศบาลในการหนุนเสริมทุนทาง

สังคม

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ กล่าวคือ

เทศบาลตำบลท่าขอนยางได้มีโครงการหลายโครงการที่มีส่วน

ส่งเสริมการทำเกษตรกรรมในพื ้นที ่เมือง อาทิ โครงการ

ส่งเสริมการปลูกผักสวนครัวรั้วกินได้ โครงการส่งเสริมการ

ประกอบอาชีพตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง โครงการจัดหา

ตลาดลานค้าชุมชนให้ รวมทั ้งโครงการพัฒนาโครงสร้าง

พื้นฐานที่เอื ้อต่อการทำเกษตรกรรมในเมืองทั้งหลาย อาทิ

เรื่องการพัฒนาแหล่งน้ำ

นอกจากนี้ โครงการส่งเสริมความสามัคคีและ

วัฒนธรรมประเพณีในชุมชนที่เทศบาลทำอยู่ อาทิ โครงการ

ส่งเสริมการจัดกิจกรรมประเพณีท้องถิ ่นและโครงการ

สนับสนุนภูมิปัญญาท้องถิ ่น ก็มีส่วนสำคัญในการรักษา

เกษตรกรรมในเมือง เนื่องจากความสามัคคีและวัฒนธรรม

ประเพณีในชุมชนล้วนมีรากฐานมาจากการเกษตรกรรม


ปัจจุบัน ปฏิเสธไม่ได้ว่าความตระหนักในการ

รักษาที่ดินท่ามกลางราคาที่ดินที่แพงขึ้นเรื่อยๆ มีแนวโน้มลด

ลง ทำให้เกษตรกรรมในเมืองมีแนวโน้มถูกเปลี่ยนให้เป็น

สิ่งก่อสร้างมากขึ้นเรื่อยๆ นอกจากนั้น เป็นการยากที่จะหา

ผู้นำการเปลี่ยนแปลงที่พาคนอื่นคิดใหม่จากการเปลี่ยนที่ดิน

เป็นเงินสู่การเปลี่ยนที่ดินเป็นอาหาร อีกทั้งชีวิตเมืองที่บีบรัด

คนมากขึ้นเรื่องเวลา ทำให้เกษตรกรรมในเมืองภายในรั้วบ้าน

เกิดขึ้นน้อย เมื่อผู้คนคิดกันว่าซื้อเอาง่ายกว่า และความจริงก็

เป็นอย่างนั้น จากการที่ตลาดชุมชนมีกระจัดกระจายอยู่เต็ม

ไปหมดในพื้นที่เมือง



ปัญหาและอุปสรรคในแง่ของการจัดการของ

เทศบาลก็มีอยู่มากเช่นกัน กล่าวคือ พื้นที่ท่าขอนยาง เป็น

พื้นที่ที่กระบวนการกลายเป็นเมือง (Urbanization) ยังไม่

สมบูรณ์ กล่าวคือ มีทั้งพื้นที่ที่มีห้างสรรพสินค้าขนาดใหญ่

ตั้งอยู่ (บิ๊กซี) พื้นที่ที่ติดกับมหาวิทยาลัย พื้นที่ชนบทแบบ

เกษตรดั้งเดิม และพื้นที่ที่ยังคงมีกลุ่มวัฒนธรรมและวิถีชีวิต

ที่เป็นเอกลักษณ์ของตนเอง (ชาวญ้อ) ด้วยเหตุนี้ การบริหาร

จัดการจึงยากลำบากจากความหลากหลายของลักษณะพื้นที่

กล่าวคือ เป็นทั้งการบริหารเมือง และการบริหารชนบท และ

ต้องเน้นทั ้งการบริหารเศรษฐกิจ และการบริหารสังคม

วัฒนธรรม อีกทั้งภายในเทศบาลเองก็มีการเมืองภายในที่

เข้มข้น โดยแต่ละกลุ ่มการเมืองมีฐานมวลชนของตนเอง

ทำให้เรื่องการจัดการการเกษตรกรรมในเมือง กลายเป็นเรื่อง

ที่มีความสำคัญในระดับรองๆ ลงไป ท่ามกลางปัญหาจำนวน

มากที่เทศบาลต้องเผชิญ ทั้งปัญหาทั่วไปที่พบเห็นในสังคม

เมือง ปัญหาทั ่วไปที ่พบเห็นในสังคมชนบท และปัญหา

การเมืองภายใน


การผลักดันผ่านแนวคิดการพึ่งตนเอง เช่น

ลดการซื ้อผักสวนครัวด้วยการปลูกเอง จะช่วยหนุนให้

เกษตรกรรมในเม ืองขยายต ัวได ้ โดยเฉพาะการทำ

เกษตรกรรมในพื ้นที ่บ ้าน เนื ่องจากการเปิดรับแนวคิด

ดังกล่าวในสังคมไทยเกิดขึ้นได้ง่ายเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว เพราะ

เกี่ยวโยงกับพระราชดำรัสของในหลวง นอกจากนั้น การโยง

เกษตรกรรมในเมืองเข้ากับการเพิ่มพื้นที่สีเขียวเพื่อลดภาวะ

โลกร้อนที่เป็นที่ตื่นตระหนกสำหรับคนเมืองก็จะช่วยหนุนการ

ขับเคลื่อนเรื่องนี้ได้เช่นเดียวกัน

๔.๒.๓. การส่งเสริมการกลับมาไถนาของควาย


การใช้ควายไถนา เริ่มกลับมาปรากฏให้เห็น

มากขึ้นในยุคปัจจุบัน หลังจากที่ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงเพิ่มสูง

ขึ้น อาทิ ในตำบลแคน อำเภอวาปีปทุม จังหวัดมหาสารคาม

และในตำบลบ้านหัน อำเภอโนนศิลา จังหวัดขอนแก่น ทั้งนี้

อัตถประโยชน์ของการมีควายก็คือ นอกจากไถให้แปลง

ตนเองแล้ว ยังสามารถไถให้แปลงคนอื่นได้ด้วย ซึ่งโดยทั่วไป

ค่าแรงจะอยู่ที ่ไร่ละ ๑๒๐ บาท พร้อมกันนั ้น การมีควาย

นอกจากเอาไว้ใช้ได้เองแล้ว ยังสามารถเอาไปให้ผู้อื่นเช่าได้

ด้วย ซึ่งการเช่าควายเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาไปสู่การก่อ

เกิดของเครือข่ายควายวัวขึ้น

สำหรับกรณีที ่อยากหยิบยกมานำเสนอคือ

กรณีบ้านโคกกลางและบ้านตำแย ตำบลแคน อำเภอวาปีปทุม

จังหวัดมหาสารคาม ซึ่งมีทุนทางสังคมที่มีควายเป็นแกนกลาง

โดยข้อค้นพบก็คือควายสามารถสรรค์สร้างชุมชนนี้ได้อย่าง

หลากหลายมิติ และมีส่วนสำคัญในการปรับตัวของชุมชนเพื่อ

รับกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น

ทั้งนี้ กรณีบ้านตำแยมีการจัดตั้งธนาคารควาย

ขึ้นมาด้วย เพื่อให้ผู้ที่ต้องการใช้ควายไถนาสามารถมากู้ยืม

ควายจากธนาคารไปใช้ได้ นอกจากนั้น เมื ่อควายยังคงมี

คุณค่าอยู่ จึงมีการริเริ ่มแนวคิดควาย-วัวชุมชนขึ้น นั่นคือ

การให้ควาย-วัวเป็นสมบัติร่วมกันของชุมชน ซึ ่งเป็นการ

เปลี่ยนฐานคิดจากเดิมไปอย่างมาก กล่าวคือ แต่เดิมควาย

วัวในชุมชนที่ไร้ทุนทางสังคม คือ ทรัพย์สินส่วนบุคคลอย่าง

ไม่ต้องสงสัย มากไปกว่านั้น ในหลายชุมชนมีความขัดแย้งขึ้น

จากการขโมยควาย วัวของกัน ซึ่งภาพของการเป็นของใคร

คนใดคนหนึ่ง ทำให้นอกจากควาย วัวจะกลายเป็นทรัพย์แล้ว

สังคมยังแยกของเขาของเราแม้แต่ในไร่ในนาด้วย

การทลายความเป็นสมบัติส่วนตัวสู่การเป็นของ

ส่วนรวมหรือเป็นสมาชิกหนึ่งของชุมชนของควาย-วัว หรือ

แนวคิดควาย-วัวชุมชน เกิดขึ ้นโดยมีพ่อประสงค์ อุทัย-

ประดิษฐ์ ปราชญ์ชาวบ้าน เป็นแก่นแกนในการสร้างสมทุน

ทางสังคมดังกล่าว ทั้งนี้ พ่อประสงค์เป็นอดีตทหารผ่านศึก

ซึ่งหลังจากปลดประจำการในปี พ.ศ.๒๕๑๗ ตนและเพื่อน

ทหารได้เงินมาก้อนหนึ่ง จึงนำมารวมกลุ่มซื้อควาย และได้ตั้ง

เป็นกลุ่มควายขึ้นตั้งแต่นั้นมา โดยมีกติการ่วมกันว่าหลังจาก

นำควายไปผสมพันธุ์กันแล้ว ลูกควายตัวที่สอง จะต้องตก



เป็นของกลุ่ม ซึ่งสมาชิกกลุ่มสามารถนำไปเป็นแม่พันธุ์ได้ อัน

หมายความว่าควายของกลุ่มจะต้องเป็นตัวเมียเท่านั้น ถ้าเป็น

ตัวผู้จะต้องนำไปขายแล้วซื้อตัวเมียมาแทน หรือจะเรียกอีก

อย่างก็คือเป็นการเลี้ยงต่อลูก ซึ่งเป็นระบบสวัสดิการชุมชน

แบบหนึ่ง

อนึ่ง ในภายหลังมีการใช้หลักการเดียวกันไป

ก่อตั้งกลุ่มวัวขึ้น และกลุ่มควาย-วัวก็ได้ขยายจากระดับกลุ่ม

สู่ระดับชุมชน โดยพ่อประสงค์สะท้อนว่าในทุกวันนี้ ควาย-วัว

ที่เป็นของส่วนรวมมีประจำไว้ให้ผสมพันธุ์แทบจะทุกบ้านแล้ว

นอกจากนั้น เมื่อชุมชนมีควาย-วัวอยู่มาก ใน

ชุมชนจึงมีทุนทางสังคมที่นำไปสู่การลดภาระทางด้านการ

แสวงหาปัจจัยการผลิตร่วมด้วย กล่าวคือ มีการรวมกลุ่มกัน

นำมูลควาย-วัวของแต่ละบ้านมากองรวมกันแล้วประมูล

คล้ายหลักการเรื่องการเล่นแชร์ แต่เป็น “แชร์ขี้ควาย ขี้วัว”

เพื่อผลัดกันได้รับโอกาสในการลดภาระเรื่องปัจจัยการผลิต

ซึ่งมีราคาแพงขึ้นในทุกปีการเพาะปลูก และในการผลิตปุ๋ย

อินทรีย์ใช้กันเองในชุมชนแล้วแบ่งเท่ากันอาจจะยังไม่พอ

เพียงสำหรับบางครัวเรือนที่ต้องผลิตเป็นจำนวนมาก อนึ่ง

สำหรับเง ินที ่ได ้มาจากการประมูล กลุ ่มจะเก็บไว้ในรูป

ของกองทุน เพื่อช่วยเหลือด้านการผลิตหรือการตลาดแก่

สมาชิก และจะมีการปันผลให้สมาชิกทุกสิ้นปี แบบเดียวกับ

ระบบสหกรณ์



องค์การบริหารส่วนตำบลแคนได้เข้ามาร่วม

สนับสนุนในเรื่องควายๆ นี้ด้วย กล่าวคือ เข้ามาร่วมดำเนิน

โครงการโรงเรียนสอนควายให้ไถนา ซึ่งมีการจัดหลักสูตรการ

เรียนการสอนนานถึง ๑๕ วัน เพื่อการันตีว่าเรียนแล้ว ควาย

จะไถนาได้จริงและมีประสิทธิภาพ นอกจากนั ้น องค์การ

บริหารส่วนตำบลยังแสดงบทบาทถ่ายทอดทุนทางสังคมใน

พื้นที่ให้เป็นที่รับรู้ในวงกว้างด้วย เนื่องจาก มีความโดดเด่น

ในแง่ของการจัดทำสื่อประชาสัมพันธ์ ทั้งนี้ เนื่องจากในพื้นที่

ของท้องถิ่นยังมีประเด็นเรื่องป่าชุมชนที่เข้มแข็งด้วย ทำให้

องค์การบริหารส่วนตำบลแห่งนี้ มีบทบาทเด่นในการหนุนการ

ดูแลป่าของชาวบ้านด้วย โดยเฉพาะในเช ิงของการจ ัด

กระบวนการแนวอนุร ักษ์ โดยดึงเอาชาวบ้านเข้ามาร่วม

กิจกรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มเยาวชน


เงื่อนไขสำคัญของการใช้ควายไถนามีอยู่สอง

ประการ คือ มีควายแล้วก็ต้องมีผู้ชาย และจะใช้ควายก็ต้อง

ฝึกควาย กล่าวคือ ฝึกควายให้ไถนา (ฝึกให้เทียมแอก)

เนื่องจากใช่ว่าควายทุกตัวสามารถไถนาได้ ดังนั้น ชาวบ้านจึง

เลือกใช้รถไถมากกว่าใช้ควาย ซึ่งในทางทฤษฏีเศรษฐศาสตร์

แบบดั้งเดิม การใช้เทคโนโลยีการผลิตเข้ามาช่วย ย่อมลดค่า

เสียโอกาสได้มากกว่า จากที่มีประสิทธิภาพสูงกว่า กล่าวคือ

ความรวดเร็วของการใช้เทคโนโลยี ทำให้ชาวบ้านสามารถนำ

เวลาที่เหลือไปทำกิจกรรมอย่างอื่นได้ อาทิ เปลี่ยนมาใช้รถไถ

แล้วเอาเวลาจากการใช้ควายไถนาไปปลูกผัก และเปลี่ยนจาก

การลงแขกเกี่ยวข้าวเป็นใช้รถเกี่ยวข้าว ซึ่งแม้จะมีการสูญเสีย

จากเทคโนโลยีที่ยังไม่สมบูรณ์แบบ เช่น ได้ผลผลิตน้อยกว่า

เกี่ยวด้วยคน แต่ก็เร็วกว่ามาก จนสามารถมีเวลาไปทำอาชีพ

เสริมอื่นๆ ได้ เช่น ทำผลิตภัณฑ์ชุมชนขาย

สิ ่งที ่กล่าวมาข้างต้น กลายเป็นปัญหาและ

อุปสรรคสำคัญของการขับเคลื่อนแนวคิดการกลับมาไถนา

ของควาย ยิ่งประกอบกับความเปลี่ยนแปลงของวิธีคิดชาว

บ้าน ที่บางคนมีมุมมองว่าควายได้เปลี่ยนแปลงไป (เหมือน

การเปลี่ยนแปลงของคนรุ่นใหม่ ซึ่งมีแนวโน้มใฝ่ความสะดวก

สบายและทนความลำบากได้น้อยลง) ทำให้ไม่อยากใช้ควาย

ไถนา เพราะสงสารควาย อย่างไรก็ตาม ความพิเศษของ

หมู่บ้านที่กล่าวถึงนี้ก็คือ ทุนทางสังคมว่าด้วยคนกับควายยัง

เข้มแข็งอยู่มาก อีกทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ยัง

คงให้ความสำคัญกับวิถีดั ้งเดิมของชาวบ้านอยู ่มาก และ

พยายามส่งเสริมให้คงอยู่ต่อไป จนทำให้แนวทางการไถนา

ของควายนี้ ยังถูกขับเคลื่อนกันต่อไปในหลายๆ ครัวเรือน




วิสัยทัศน์ของท้องถิ่นตำบลแคนมองไปถึงการ

เชื่อมโยงเรื่องเกษตรกรรมยั่งยืนและสิ่งแวดล้อมยั่งยืน มีการ

ให้ความสำคัญกับดิน น้ำ ป่า และการเกษตรกรรมในฐานะที่

มีความสัมพันธ์กัน จึงเป็นฐานที่ดีในการพัฒนาพื้นที่ หากได้

นำเอาวิสัยทัศน์ดังกล่าวไปขับเคลื่อนในรูปยุทธศาสตร์ที่เป็น

รูปธรรม โดยความสำคัญของควายได้เกี่ยวพันโดยตรงต่อ

เกษตรกรรมที ่เป็นมิตรกับสิ ่งแวดล้อม เพราะในขณะที ่

เทคโนโลยีการผลิตทั้งหลายมีผลต่อการสร้างมลพิษทางใด

ทางหนึ่ง แต่ควายไม่ได้สร้างมลพิษใดๆ ในทางตรงกันข้าม

มูลของควาย กลายเป็นคุณค่าทางอาหารในดินได้ ดังนั้น การ

ส่งเสริมการใช้ควายไถนาจึงเป็นเรื ่องเดียวกันกับการขับ

เคลื่อนตามวิสัยทัศน์ของท้องถิ่นที่กล่าวมาข้างต้น

๔.๓.การหนุนเสริมการจัดการป่าชุมชน:มิติการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมกับสิทธิชุมชน

ลักษณะของการจัดการป่าชุมชน

ในที่นี้ ขอนำเสนอการจัดการป่าชุมชนในพื้นที่จังหวัด

มหาสารคาม ซึ่งเป็นจังหวัดที่มีพื้นที่ป่าน้อยที่สุดในภาคตะวัน

ออกเฉียงเหนือ ทั้งนี้ ข้อมูลจากภาพถ่ายดาวเทียม ปี ๒๕๔๑

บ่งชี้ว่าทั้งจังหวัดมีป่าเหลือเพียง ๘,๒๕๐ ไร่ หรือ คิดเป็น

ร้อยละ ๐.๖๒ ของพื้นที่ทั้งหมด โดยอำเภอชื่นชมเป็นอำเภอ

ที่มีป่าหลงเหลืออยู่มากที่สุด และป่าชุมชนโคกข่าวก็เป็นป่าที่

มีพื้นที่ป่ามากที่สุดในอำเภอชื่นชม จึงขอนำเสนอกรณีการ

จัดการป่าชุมชนโคกข่าวแห่งนี ้ ซ ึ ่งม ีพ ื ้นที ่ ๕,๓๘๗ ไร ่

ครอบคลุม ๑ อำเภอ ๓ ตำบล ๙ หมู ่บ ้าน โดยองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้ามาร่วมหนุนเสริมการจัดการป่ามี

หลายแห่ง แต่ที่โดดเด่นคือ องค์การบริหารส่วนตำบลชื่นชม๔

ทั ้งนี ้ ป่าชุมชนโคกข่าว เป็นป่าสงวนแห่งชาติในปี

๒๕๐๖ โดยก่อนหน้านี้ ป่าแห่งนี้ก็เหมือนป่าแห่งอื่นๆ กล่าว

คือ ชาวบ้านเข้าไปแผ้วถางป่าเพื่อทำการเกษตร และมีการใช้

ประโยชน์อย่างขาดการควบคุม จนถึงปี ๒๕๓๗ มีการจัด

โครงการฝึกอบรมราษฏรอาสาสมัครพิทักษ์ป่า (รสทป.) โดย

สำนักงานป่าไม้เขตจังหวัดมหาสารคาม สำนักงานป่าไม้เขต

จังหวัดขอนแก่น ส่วนป้องกันและปราบปรามที ่ ๒ (ภาค

ตะวันออกเฉียงเหนือ) และกองอำนวยการรักษาความมั่นคง

ภายในภาค ๒ ส่วนแยกที่ ๑ จุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลง

ก็เกิดขึ้น


ในปี ๒๕๔๐ ชาวบ้านที่เข้ารับการอบรม รสทป.

ได้รวมตัวกันจัดตั้งองค์กรดูแลรักษาป่าโคกข่าว โดยมีคณะ

กรรมการบริหารจัดการป่าชุมชน ชื ่อว่า “คณะกรรมการ

ราษฎรอาสาสมัครพิทักษ์ป่าโคกข่าว” ซึ่งบริหารจัดการป่า

ชุมชน ด้วยคณะกรรมการ ๓๓ คน (ปัจจุบันชาย ๓๐ หญิง

๓ ส่วนใหญ่อายุมากกว่า ๔๕ ปี มี ๒๕ คนจบแค่ประถม ใน

ขณะที่มีเพียงคนเดียวที่จบปริญญาตรี มี ๒๖ คนที่มีสมาชิก

ในครัวเรือน ๔ – ๗ คน มี ๑๔ คน ที่อาศัยอยู่ในชุมชนมา

มากกว่า ๔๐ ปี) แบ่งเป็น ๖ ฝ่าย คือ ฝ่ายอำนวยการ ฝ่าย

ป้องกันและปราบปราม ฝ่ายประชาสัมพันธ์ ฝ่ายเยาวชน

อนุรักษ์ป่า ฝ่ายเพาะชำ และฝ่ายจัดหารายได้

ทั ้งนี ้ การจัดการป่าโคกข่าวโดยชุมชน มีการ

วางแผนการพัฒนาป่าชุมชนที่เน้นพัฒนาตามความต้องการ

ของชุมชน มีกิจกรรมปลูกต้นไม้เพื่อใช้ไม้ฟืนในครัวเรือน

ขายเสริมรายได้ และมุ่งประโยชน์ต่อสิ่งแวดล้อม มีการอาศัย

ระบบความเชื่อในการจัดการป่า และการสร้างให้เป็นแหล่ง

เรียนรู ้ด้านการจัดการป่าชุมชน จนในปี ๒๕๔๒ หมู ่บ้าน

ชื่นชมได้รับเลือกเป็นหมู่บ้าน/ชุมชนอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ดี

เด่น เป็นการตอกย้ำความโดดเด่นของทุนทางสังคมในการ

จัดการป่า

บทบาทขององค์การบริหารส่วนตำบลในการหนุน

เสริมทุนทางสังคม

องค์การบริหารส่วนตำบลชื่นชมมีบทบาทสำคัญ

ในการจัดการป่าชุมชนโคกข่าวหลายประการ ตั้งแต่ร่วมกับ ๔ ขอขอบคุณ หนูเกตุ ศรีหารัตน์ ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบลชื่นชม ที่ทำให้ได้เรียนรู้กรณีที่โดดเด่นนี้



ชุมชนตั้งกลุ่มอนุรักษ์ป่าองค์กรราษฎรอาสาสมัครพิทักษ์ป่า

(รสทป.) โดยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลชื่นชมบาง

ส่วนได้ร่วมเป็นสมาชิก รสทป. ด้วย ไปจนถึงการกำหนดเขต

ป่าชุมชน การตั ้งกฎ ระเบียบ ข้อบังคับในการอนุรักษ์ป่า

ชุมชน การจัดทำแผนการจัดการป่าชุมชน โดยคำนึงถึงการมี

ส่วนร่วมของประชาชนและความสอดคล้องกับความต้องการ

ของประชาชน รวมถึงการกำหนดกรอบการปฏิบัติและผู้รับ

ผิดชอบกิจกรรมตามแผนที่ชัดเจน

ในการปฏิบัติตามแผน องค์การบริหารส่วนตำบล

ชื่นชมได้อนุมัติงบประมาณเพื่อดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับ

ป่าชุมชนตามแผน เช่น เพื่อการประชาสัมพันธ์ความสำคัญ

ของป่า เพื่อการจัดฝึกอบรมและการสร้างจิตสำนึกรักป่า ทั้งที่

หน่วยงานริเริ่มเองและจากการพิจารณาโครงการเกี่ยวกับป่าที่

เสนอมาเพื่อขอรับงบประมาณสนับสนุนจากกลุ่มต่างๆ อีกทั้ง

มีการจ้างเวรยามดูแลป่า การวางมาตรการป้องกันการเกิดไฟ

ป่า และมีการติดตามประเมินผลแผน รวมถึงการเตรียม

ความพร้อมเพื่อการจัดให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวเชิงนิเวศ

นอกจากนั้น ในมิติการจัดการป่าชุมชนที่เข้มแข็ง

อยู่แล้วโดยชาวบ้าน องค์การบริหารส่วนตำบลชื่นชมจึงไม่ได้

มีบทบาทเพียงการนำการพัฒนาโดยดึงประชาชนเข้ามามีส่วน

ร่วม หากแต่ยังเข้าไปมีส่วนร่วมกับการดำเนินกิจกรรมของ

ชุมชนด้วย (ชุมชนนำ ท้องถิ่นหนุน) อาทิ เข้าร่วมประชุมกับ

คณะกรรมการป่าชุมชนเพื่อกำหนดแนวทางการฟื้นฟูป่า และ

ร่วมกับประชาชนในการทำกิจกรรมปลูกป่า บำรุงรักษาต้นไม้

ในขณะเดียวกัน องค์การบริหารส่วนตำบลยังแสดงบทบาท

ในฐานะที่เป็นตัวกลาง เช่น การประสานเจ้าหน้าที่ป่าไม้ให้เข้า

มาแนะนำรูปแบบการดำเนินการจัดการป่าชุมชนให้แก่

ชาวบ้าน


แนวคิดปลูกป่าทดแทนมีข้อจำกัด กล่าวคือ การ

ขอให้ปลูกใหม่ทดแทนมีปัญหาคือ เป็นไปไม่ได้ที่คนจะปลูก

ป่าได้ดีกว่าระบบนิเวศที่เป็นอยู่ เช่น นกขณะทำรังมีการคาบ

เมล็ดพันธุ์พืชไปคายไป ดังนั้น เมื่อป่าหมดใช่ว่าคนจะปลูก

ใหม่ได้เหมือนเก่า การช่วยกันรักษาผืนป่าที่มีอยู่ให้ดีที่สุด

จึงเป็นหนทางที่สมเหตุสมผลกว่า ซึ่งเป็นเรื่องยาก

นอกจากนั้น ปัญหาและอุปสรรคสำคัญที่เกิดขึ้น

คือความเชื่อมั่นในศักยภาพของภาครัฐในการจัดการป่าของ

ชาวบ้านมีน้อย โดยในจังหวัดมหาสารคามมีประเด็นที่ติดใจ

ชาวบ้าน คือ ภาครัฐเคยมีการส่งเสริมการทำนาเกลือขึ้นที่

อำเภอบรบือ ซึ ่งนำไปสู ่สิ ่งที ่ชาวบ้านเรียกว่าสถานการณ์

น้ำเสียว จากที่มีการตัดไม้จากป่ามาต้มเกลือ โดยสถานการณ์

นั้นชัดเจนว่ารัฐจับมือกับทุนทำลายป่า ชุมชนต่างๆ จึงหมด

ความหวังที่จะฝากให้รัฐรักษาป่าของชุมชนแทน และเรียก

ร้องที่จะบริหารจัดการป่ากันเอง เพราะเห็นว่าหน่วยงานรัฐไม่

ได้สนใจอย่างจริงจัง หรือผู ้ที ่จริงจังก็เป็นแค่ผู ้น้อยด้อย

อำนาจจะขับเคลื่อนให้เกิดผล นอกจากนั้น ระบบราชการยัง

แยกส่วนเกินจะเชื่อมั่นได้ เช่น แยกงานป่าออกจากงานที่ดิน

ทั้งที่ป่างอกจากดิน กล่าวคือ ป่ากับดินเป็นหนึ่งเดียวกัน

มากไปกว่าน ั ้น ประว ัต ิศาสตร์ความขัดแย้ง

ระหว่างชุมชนกับรัฐในการพิทักษ์ป่าในอดีตในลักษณะอื่นๆ

ก็มีมาอย่างเข้มข้นมากเช่นกัน อาทิ ภาครัฐเคยจะขับชาวบ้าน

ออกไปจากสิทธิในป่าด้วยการจะยึดป่าให้เป็นพื ้นที ่พุทธ

อุทยาน นำพระสงฆ์เข้ามา ทว่า ในท้ายที่สุดชาวบ้านได้ร่วม

กันขับไล่พระออกไป และครั้งหนึ่ง ตัวแทนชาวบ้านเข้าไปร่วม

ประชุมกับภาครัฐ ถึงขั้นชี้หน้าด่าระดับอธิบดีกรมป่าไม้ (ชาว

บ้านเรียก อธิ บ่ ดีกรมตอไม้) ที่โทษชาวบ้านว่าเป็นต้นเหตุ

ของการทำลายป่า นอกจากนั้น ยังมีกรณีที่ชาวบ้านกับหน่วย

ราชการถกเถียงกันเรื่องงบประมาณ โดยหาทางออกไม่เจอ

กระทั่งชาวบ้านถึงขั้นเสนอให้เจ้าหน้าที่รัฐที่เถียงด้วยมาต่อย

มวยกันแล้วเอาเงินค่าดูมวยเข้ากองทุน

จากข้างต้น การขาดความเชื ่อมั ่นหรือตั ้งแง่ใน

ศักยภาพของภาครัฐในการจัดการป่า ด้วยเง ื ่อนไขทาง

ประวัติศาสตร์ จึงกลายเป็นปัญหาและอุปสรรคสำคัญของ

การร่วมมือกันพัฒนา



อีกประเด็นหนึ ่ง ในปัจจุบ ัน การควบคุมการ

ทำลายป่าโดยมิติความเชื่อ ลดทอนประสิทธิภาพลงไปมาก

จากที่คนไม่เกรงกลัวต่อสิ่งศักดิ์สิทธิ์ในป่าว่าจะสามารถทำให้

ตนมีอันเป็นไปได้หากตนเข้าไปตัดป่า พร้อมกันนั้น กลไกทาง

สังคมในการลงโทษผู้ตัดไม้เกินกว่าที่กำหนดยังไม่มีอย่างเป็น

รูปธรรม อีกทั้งประชาชนมีลักษณะคล้อยตามกัน ทำให้เมื่อมี

คนตัดไม้ได้ คนอื่นก็คิดว่าสามารถทำได้บ้าง จึงไปทำลายป่า

เพิ่มเติมไปอีก ดังนั้น หากไม่มีกลไกลงโทษทางสังคม การ

ควบคุมการทำลายป่าก็จะไม่เกิดผล


ในภาพรวม สิ ่งท ี ่ควรทำคือการพัฒนาความ

สัมพันธ์ระหว่างภาครัฐกับประชาชนให้ดีขึ้น เพื่อปรับเปลี่ยน

ทัศนคติของประชาชนต่อภาครัฐ อันจะนำไปสู่ความร่วมมือ

ในการจัดกิจกรรมเชิงการอนุรักษ์ร่วมกัน อนึ่ง สำหรับการ

พัฒนาบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น จากการ

สำรวจข้อมูลเชิงปริมาณเกี่ยวกับสิ่งที ่องค์การบริหารส่วน

ตำบลชื่นชมควรทำเพิ่มเติม พบว่าเสียงสะท้อนของประชาชน

ต้องการให้องค์การบริหารส่วนตำบลชื่นชมสนับสนุนงบให้

มากขึ้น พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเกี่ยวกับป่า เช่น ทำถนน

แนวเขตป่า ขุดสระน้ำ และสร้างศาลา อีกทั้งมีความต่อเนื่อง

ในการดูแลป่าร่วมกับประชาชนมากขึ้น

นอกจากนั้น บทบาทที่ผ่านมาขององค์การบริหาร

ส่วนตำบลชื่นชมที่ขาดความโดดเด่นในมุมมองของประชาชน

คือ การสอดส่องดูแลผู้กระทำความผิดในส่วนที่เกี่ยวข้องกับ

ป่าชุมชน การแก้ปัญหาผู้กระทำผิดกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ

และการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทในเรื ่องแนวเขตป่าชุมชนกับ

ราษฎรที่มีที่ดินติดกับป่า ดังนั้น องค์การบริหารส่วนตำบลจึง

ควรใส่ใจกับการพัฒนากลไกของหน่วยงานในประเด็นเหล่านี้

อย่างไรก็ตาม ในประเด็นของการพัฒนาพื้นที่ให้

เป็นแหล่งท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์โดยองค์การบริหารส่วนตำบล

พบว่า สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลชื่นชมเห็นด้วย

เพียงร้อยละ ๕๐ ส่วนสมาชิก รสทป. ที่เห็นด้วยมีเพียงร้อย

ละ ๓๖.๓๖ เท่านั้น

สำหรับการพัฒนาบทบาทของชุมชนในการดูแลป่า

ของตนเอง คือ ชุมชนควรเพิ่มประสิทธิภาพของมาตรการคว่ำ

บาตรทางสังคม เช่น หากใครตัดต้นไม้เกินที่ตกลงกันไว้ จะ

ต้องถูกตำหนิจากเพื่อนบ้าน หรือ ถูกประจานผ่านหอกระจาย

ข่าวชุมชน นอกจากนั้น ชุมชนควรร่วมกับเครือข่ายต่างๆ

ผลักดัน พระราชบัญญัติป่าชุมชนให้ต่อเนื่อง และเรียกร้อง

ให้รัฐหางบประมาณมาชื้อป่าที่มีการรุกล้ำคืนให้ชุมชน

สรุป

เรื่องทุนทางสังคมและนโยบายบนฐานของทุนทางสังคม

เป็นสิ่งที่ไม่ใหม่ในแง่ของการถูกพูดถึง เช่น ทุนทางสังคมถูก

กล่าวถึงในฐานะที่เป็นเป้าประสงค์ของการพัฒนาจังหวัด

(Goal) กรณีจังหวัดมหาสารคาม แต่ใหม่ในแง่ของการ

ขับเคลื่อนอย่างจริงจัง โดยงานชิ้นนี้ พยายามอธิบายฐาน

แนวคิดและนำเสนอกรณีตัวอย่างที่โดดเด่นในมิติของการ

จัดการสิ่งแวดล้อมโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบนฐาน

ของทุนทางสังคม ด้วยการการเชื่อมโยงสิ่งแวดล้อมเข้ากับ

เศรษฐกิจชุมชน วิถีการประกอบอาชีพ และสิทธิชุมชน ไม่ว่า

จะเป็นกรณีของสนับสนุนการจัดการท่องเที่ยวชุมชนแบบ

ยั่งยืน การส่งเสริมการเกษตรที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และ

การหนุนเสริมการจัดการป่าชุมชน





การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย. ๒๕๔๘. คู่มือแนวทางการบริหารและจัดการการท่องเที่ยวในพื้นที่รับผิดชอบขององค์การ

บริหารส่วนตำบล (อบต.). กรุงเทพฯ: การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย.

สนับสนุนการวิจัย, สำนักงาน ๒๕๔๘. การประชุมงานวิจัยเพื่อท้องถิ่น ครั้งที่ ๓. กระบวนทัศน์วิจัยเพื่อท้องถิ่น: จุดเปลี่ยน

การพัฒนา.

โกมล แพรกทอง. ๒๕๓๕. บทบาทของประชาชนและองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในการมีส่วนร่วมจัดการป่าชุมชน. ความรู้

เบื้องต้นเกี่ยวกับป่าชุมชน. นนทบุรี: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.

ชูพักตร์ สุทธิสา และคณะ. ๒๕๓๘. การจัดระเบียบแนวคิดในการอนุรักษ์ป่าชุมชนของชาวบ้าน. มหาวิทยาลัยมหาสารคาม.

บุญเลิศ จิตตั้งวัฒนา. ๒๕๔๘. การพัฒนาการท่องเที่ยวแบบยั่งยืน. กรุงเทพฯ: ศูนย์วิชาการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย.

ปิยะพงษ์ บุษบงก์. ๒๕๕๒. การกำหนดนโยบายสาธารณะ: กระบวนทัศน์ แนวทาง ตัวแบบ กรอบ และเทคนิค. กรุงเทพฯ:

เสมาธรรม.

. และคณะ. ปัญหาการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่น : สะท้อนผ่านการเคลื่อนไหวของ

ขบวนการประชาชน. รายงานการวิจัย, ๒๕๔๗.

มิศรา สามารถ. ๒๕๔๓. การมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่น ในการบริหารจัดการด้านการท่องเที่ยวเชิงนิเวศ. กรุงเทพฯ:

สถาบันดำรงราชานุภาพ สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย.

ยงยุทธ พึ่งวงศ์ญาติ. ๒๕๔๒. รายงานการวิจัยเรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในการอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้: กรณีศึกษา

หมู่บ้านที่อำเภอปากช่อง จ.นครราชสีมา. วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

โสภิตา ยงยอด. ๒๕๔๔. ภูมิปัญญาชาวบ้านอีสานในการอนุรักษ์ป่าดอนปู่ตา: ชุมชนบ้านดอนสารสรพัฒนา ต.วังแวง

อ.แกดำ จ.มหาสารคาม. วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต, มหาวิทยาลัยมหาสารคาม.

ทรงคุณ จันทจรและคณะ. ๒๕๔๒. ศักยภาพทางนิเวศวิทยาและยุทธวิธีการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์จากป่าวัฒนธรรม

อ.แกดำ จ.มหาสารคาม. สถาบันวิจัยศิลปะและวัฒนธรรมอีสาน มหาวิทยาลัยมหาสารคาม.

วิจักษ์ รัตนวรรณี. ๒๕๔๑. ภูมิปัญญาชาวบ้านเกี่ยวกับการอนุรักษ์ป่าชุมชนของชาวอำเภอห้วยผึ้ง จ.กาฬสินธุ์. รายงานการ

ค้นคว้าอิสระ ปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต, มหาวิทยาลัยมหาสารคาม.

วิยุทธ์ จำรัสพันธุ์และคณะ. ๒๕๓๒. การติดตามและประเมินผลโครงการปลูกป่าชุมชนของสมาคมพัฒนาประชากรและ

ชุมชน. สถาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยขอนแก่น.



วรวุฒิ โรมรัตนพันธ์. ๒๕๕๑. ทุนทางสังคม: กระบวนทัศน์ใหม่ในการจัดการสิ่งแวดล้อม. กรุงเทพฯ: ฟิสิกส์เซ็นเตอร์.

วีระศักดิ์ เครือเทพ. ๒๕๔๘. นวัตกรรมสร้างสรรค์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุน

การวิจัย (สกว.).

อัจฉรา รักยุติธรรม, ผู้เรียบเรียง. ๒๕๔๘. เกษตรกรรมยั่งยืน: หลากหลายมุมมองส่องทางเกษตรกรรมไทย. นนทบุรี: คณะ

กรรมการจัดงานเกษตรกรรมยั่งยืน.

อุษาวดี พูลพิพัฒน์. การท่องเที่ยวแบบยั่งยืน: กรณีศึกษาการท่องเที่ยวเชิงนิเวศโดยชุมชนในประเทศไทย. จุลสารการ

ท่องเที่ยว ๒๑, ๔ (ต.ค.-ธ.ค. ๒๕๔๕) ๓๘-๕๓.


Butler, Glenys. 2005. Sustainable communities: the important role of local government in building social

capital. 2nd Future of Australia’s Country Towns Conference.

Burton, C.H. and Turner, C. 2003. Manure Management: Treatment strategies for sustainable

Agriculture. Wrest Park : Silsoe Research Institure.

Considine, Mark. 1994. Public Policy: A Critical Approach. Melbourne: Macmillan Education Australia.

Drysek, John S. 1994. Discursive democracy: Politics, policy, and political science. New York: Cambridge

University Press.

Dye, Thomas R. 1981. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall.

Edwards, Bob, Micheal W. Foiey, and Mario Diaui. 2001. Beyond Tocgueville : Civil Society and the

Social Capital Debate in Comparative Perspective. Hanover : Tufts University.

Field, John. 2003. Social Capital. London and New York : Routledge.

Fine, Ben. 2001. Social Capital versus Social Theory: Political economy and social science at the turn of

the millennium. London and New York : Routledge.

Friedman, Thomas L. 1999. The Lexus and the Olive Tree: Understanding the Globalization. New York :

Anchor Books.

Fukuyama. 1995. Trust: the social virtues and the creation of prosperity. London : Hamish Hamilton.

Geertz, Clifford. 1983. Local knowledge: Further Essays in Interpretive Anthropology. New York: Basic

Books.



Hajer, Maarten and Hendrik Wagenaar. 2003. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in

the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press.

Harriss, John. 2001. Depoliticizing development : The World Bank and social capital. London: Anthem

Press.

Higgins, Vaughan and Geoffrey Lawrence. 2005. Agricultural governance : globalization and the new

politics of regulation. London : Routledge.

Johnson, David, Bruce Headey and Ben Jensen. 2003. Communities, Social Capital and Public Policy:

Literature Review. Melbourne Institute Working Paper No.26/ 03.

Lin, Nam. 2001. Social Capital : A Theory of Social Structure and Action. Cambridge : Cambridge

University Press.

Peter deLeon. 1997. Democracy and the Policy Sciences. New York: State University of New York Press.

Pretty, Jules N. 1995. Regenerating agriculture : policies and practice for sustainability and self-reliance.

London : Earthscan Publications Ltd.

Putnam, Robert D. 1993. Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy. Princeton, New

Jersey: Princeton University Press.

Putnam, Robert D. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York:

Simon and Schuster.

Putnam, Robert D. editor, 2002. Democracies in Flux : The evolution of social capital in contemporary

society. New York : OXFORD University Press.

Redclift, M.R., Lekakis, J. N. and Zanias, G. P. 1999. Agriculture and world trade liberalisation : socio-

environmental perspectives on the common agricultural policy. New York : CABI Pub.

Roberts, Martin and Martin Roche. Quantifying social capital: measuring the intangible in the local

policy context. Centre for Applied Social Research, University of Wolverhampton, undated.

Shafritz, Jay M., Layne, Karen S. and Borick, Christopher P. 2005. Classics of Public Policy. New York:

Pearson Education.

Skidmore, Paul, Kirsten Bound and Hannah Lownsbrough. 2006. Do policies to promote community

participation in governance build social capital? (Online) November.



Taylor, Marilyn. 2003. Public Policy in the Community. New York: Palgrave Macmillan.

Velasquez, Jerry and the others. 2005. Innovative Communities: People-centred Approaches to

Environmental Management in the Asia-Pacific Region. New York: United Nations University

Press.

Vern Hughes. 2003. Putting Community in Community Building and the Social in Social Capital: What

Governments Can and Can’t do. Forum on Capacity Building and Social Capital, Centre for Public

Policy, University of Melbourne.

Walker, Ann. Understanding Social Capital within Community/ Government Policy Networks. School of

Government, Victoria University of Wellington, undated.

Wallis, Joe and Brian E. Dollery. 2002. Local Government and Social Capital. University of Otago

Economics Discussion Papers No.0207.

116

บทวิจารณ์หนังสือ


สติธร ธนานิธิโชติ ๑

๑นักวิชาการสำนักวิจัยและพัฒนาสถาบันพระปกเกล้า

๒ดูตัวอย่างงานวิชาการและบทวิเคราะห์ภาษาไทยที่นำเสนอเกี่ยวกับแนวคิด

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเช่นบูฆอรียีหมะ,“การบริหารจัดการ

ท้องถิ ่นด้วยแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ,”วารสารพัฒนา

ท้องถิ่น(มิถุนายน-กันยายน๒๕๕๑):๑๑-๒๔.พัชรีสิโรรส,“การเสริม

สร้างประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ(deliberativedemocracy),”

(www.polsci.tu.ac.th/epa/p3.pdf).พิชญ์พงษ์สวัสดิ์,“ประชาธิปไตย

แบบปรึกษาหารือ:บททดลองเสนอ,”คมชัดลึก(๘กุมภาพันธ์๒๕๔๙).

ไชยันต์ไชยพร,“แนวคิด‘DeliberativeDemocracyandDeliberative

Polls’(๑),”กรุงเทพธุรกิจ(๒๐พฤศจิกายน๒๕๔๙).ไชยันต์ไชยพร,

“แนวคิด‘DeliberativeDemocracyandDeliberativePolls’(๒),”

กรุงเทพธุรกิจ(๔ธันวาคม๒๕๔๙).

บทวิจารณ์หนังสือ Gutmann, Amy, and Dennis Thompson. Why Deliberative Democracy? Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2004.

“ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ”(DeliberativeDemocracy)ถือว่า

ไม่ใช่แนวคิดใหม่สำหรับวงวิชาการไทยนักวิชาการและนักเคลื่อนไหวทาง

สังคมจำนวนหนึ่งได้มีการตีความเรียบเรียงขยายความและนำแนวคิด

นี้ไปเผยแพร่ทั้งในรูปคำบรรยายเอกสารวิชาการและการจัดกิจกรรม

ทั ้งในระดับชาติและระดับท้องถิ ่นมาระยะหนึ ่งแล้ว๒อย่างไรก็ตาม

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับแนวคิดนี้ทั้งในเชิงทฤษฎีและในแง่ผลสัมฤทธิ์จาก

การนำแนวคิดไปประยุกต์ใช้ยังคงปรากฏอยู่อย่างต่อเนื่องแม้แต่ในวง

วิชาการตะวันตกที่แนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือได้ถูกนำเสนอ

มานานหลายทศวรรษเองก็ตามWhyDeliberativeDemocracy?เป็น

หนังสือเกี ่ยวกับประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเล่มล่าสุดของเอมี ่

กัตแมน(AmyGutmann)และเดนนิสธอมป์สัน(DennisThompson)

ที่เขียนขึ้นไม่เพียงเพื่อเพิ่มความกระจ่างชัดให้แก่ผู้อ่านรุ่นใหม่ที่เพิ่งเริ่ม

ให้ความสนใจกับประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเท่านั้นแต่ยังเป็นการ



117



เขียนขึ้นเพื่อตอบโต้ข้อวิพากษ์วิจารณ์ต่างๆที่นักวิชาการคน

อื่นๆมีต่องานชิ้นก่อนหน้าของทั้งสองที่ชื ่อDemocracy

andDisagreement๓ซ ึ ่ ง เป ็นงานว ิชาการเก ี ่ยวก ับ

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือที่มีอิทธิพลทางความคิดและ

ถูกหยิบยกขึ้นมาอ้างอิงถึงมากที่สุดเล่มหนึ่งตลอดทศวรรษ

ที่ผ่านมาสาระที่บรรจุไว้ในหนังสือเล่มนี้จึงเป็นทั้งความรู้

เบื้องต้นเกี่ยวกับแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือและ

ส่วนต่อขยายทางความคิดที่ผ่านการถกเถียงในทางทฤษฎี

โดยประชาคมวิชาการมาอย่างเข้มข้น

สิ่งที่น่าสนใจที่สุดประการหนึ่งของWhyDeliberative

Democracy?และทำให้หนังสือเล่มนี้แตกต่างจากงานเขียน

ชิ้นอื่นๆของกัตแมนและธอมป์สันก็คือความพยายามของ

ผู้แต่งในการให้ความกระจ่างในทางทฤษฎีว่า“ประชาธิปไตย

แบบปรึกษาหารือคืออะไร?”โดยกัตแมนและธอมป์สันได้ให้

คำจำก ัดความประชาธ ิปไตยแบบปร ึกษาหาร ือว ่าเป ็น

“รูปแบบของการปกครองที่เปิดกว้างให้ประชาชนผู้มีสิทธิ

เสรีภาพและความเท่าเทียมกันสามารถเข้าสู ่กระบวนการ

พิจารณาตัดสินใจในเชิงนโยบายร่วมกับตัวแทนผู้ใช้อำนาจรัฐ

โดยทั้งสองฝ่ายต่างแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันด้วยเหตุผลที่

ทุกฝ่ายยอมรับและคนทั่วไปสามารถเข้าใจได้เพื่อนำไปสู่ข้อ

สรุปที่เหมาะสมที่สุดสำหรับสังคมในสถานการณ์ปัจจุบันและ

ไม่ปิดโอกาสให้มีการปรับปรุงแก้ไขให้ดียิ ่งขึ ้นในอนาคต”

(หน้า๗)ภายใต้นิยามดังกล่าวประชาธิปไตยแบบปรึกษา

หารือตามทัศนะของกัตแมนและธอมป์สันจึงมีคุณลักษณะที่

สำคัญอย่างน้อย๔ประการได้แก่

ประการแรก(และเป็นคุณลักษณะที่สำคัญที่สุดสำหรับ

ผู ้แต่ง)ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเป็นกระบวนการ

การตกลงร่วมกันด้วยเหตุผล (reason-giving requirement)

ระหว่างพลเมืองและตัวแทนผู้ใช้อำนาจรัฐโดยเหตุผลที่ทั้ง

สองฝ่ายแสดงต่อกันนั ้นมิได้เป็นไปเพื ่อมุ ่งพิทักษ์รักษา

ผลประโยชน์ของตัวเองหรือมุ่งหักล้างเหตุผลของฝ่ายตรง

ข้ามแต่เป็นเหตุผลที่ใช้ภายใต้ค่านิยมที่ยอมรับและเคารพใน

หลักการเรื่องเสรีภาพและความเท่าเทียมกันของบุคคลและมี

จุดมุ่งหมายสำคัญเพื่อแสวงหาความร่วมมือระหว่างกัน

ประการที่สองเหตุผลที่ใช้ในกระบวนการประชาธิปไตย

แบบปรึกษาหารือจะต้องเป็นเหตุผลที่พลเมืองทุกคนสามารถ

เข้าถึงได้ (accessible)หรืออีกนัยหนึ่งคือเป็นเหตุผลที่เป็น

“สาธารณะ”และเป็นสาธารณะในอย่างน้อยสองความหมาย

กล่าวคือ(๑)ในความหมายที่ว่ากระบวนการปรึกษาหารือ

โดยตัวของมันเองจะต้องเป็นกระบวนการที่กระทำอย่างเปิด

เผยในพื้นที่สาธารณะมิใช่ในพื้นที่ส่วนตัวเช่นภายในจิตใจ

ของใครคนใดคนหนึ่งและ(๒)เหตุผลที่ใช้ในกระบวนการ

ปรึกษาหารือจะต้องเป็นเรื่องที่สังคมมีความห่วงใยและคน

ทั ่วไปสามารถเข้าใจในเนื ้อหาสาระได้นั ่นหมายความว่า

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือจะไม่สามารถเริ่มต้นกระบวน

การใดๆได้เลยหากสาธารณชนยังไม่มีความเข้าใจอย่าง

ชัดเจนในเนื้อหาของเหตุผลหรือประเด็นที่สังคมหยิบยกขึ้น

มาถกเถียงกัน

ประการที่สามผลผลิตที่การจัดกระบวนการตามแนวคิด

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือมุ่งหมายคือการตัดสินใจที่

เป็นข้อผูกมัด (binding)ให้เกิดการปฏิบัติตาม(อย่างน้อย

ในช ่วงระยะเวลาหน ึ ่ ง ) ในความหมายน ี ้ผู ้ เ ข ้ าร ่ วม

กระบวนการปรึกษาหารือจึงมิได้เข้าสู่กระบวนการเพื่อแสดง

ความคิดเห็นหรือเพื่อเรียกร้องผลประโยชน์ส่วนตัวหากแต่

การอภิปรายถกเถียงซึ่งเป็นวิธีการสำคัญของกระบวนการ

ปรึกษาหารือของผู้เข้าร่วมกระบวนการนั้นเป็นไปเพื่อทำให้

เกิดข้อสรุปร่วมกันและข้อสรุปดังกล่าวจะต้องมีอิทธิพลต่อ

การตัดสินใจ(หรือกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจ)

ของตัวแทนการใช้อำนาจรัฐในอันที่จะกระทำหรือไม่กระทำ

การอย่างใดอย่างหนึ่งซึ่งเกี่ยวพันกับอนาคตของสังคมและ

ผู้คนในวงกว้าง

๓ดูAmyGutmannandDennisThompson.DemocracyandDisagreement.(Massachusetts:HarvardUniversity

Press)1996.

118



ประการสุดท้ายกระบวนการประชาธิปไตยแบบปรึกษา

หารือเป็นกระบวนการที่เป็นพลวัตร (dynamic)คือเป็น

กระบวนการที่ไม่ยึดติดตายตัวกับข้อสรุปหรือการตัดสินใจ

อันเป็นผลจากกระบวนการปรึกษาหารือครั้งหนึ่งครั้งใดจนไม่

อาจยอมรับการปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงใดๆเลยการเปิด

กว้างให้มีกระบวนการสานเสวนาอย่างต่อเนื ่องเพื่อรับฟัง

ความคิดเห็นใหม่ๆไม่ว่าความเห็นเหล่านั้นจะเป็นข้อวิพากษ์

วิจารณ์ข้อท้วงติงหรือข้อเสนอแนะถือเป็นคุณลักษณะสำคัญ

ของแนวคิดในอันที่จะทำให้กระบวนการปรึกษาหารือนำไปสู่

ข้อตกลงที่เหมาะสมและเป็นที่ยอมรับร่วมกันของผู้เกี่ยวข้อง

ทุกฝ่าย

นอกจากการให้ความกระจ่างในทางทฤษฎีโดยการตอบ

คำถามว่าประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือคืออะไรแล้วสิ่งที่น่า

สนใจอีกประการหนึ่งของหนังสือเล่มนี้ก็คือความพยายาม

ของผู้แต่งในการอธิบายให้เห็นถึงคุณประโยชน์ของการนำ

แนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือไปประยุกต์ใช้ซึ่งตาม

ความเห็นของกัตแมนและธอมป์สันประชาธิปไตยแบบ

ปรึกษาหารือจะช่วยเสริมสร้างให้พลเมืองและกระบวนการ

ทางการเมืองมีความเข้มแข็งขึ้นในอย่างน้อยที่สุด๔ประการ

ด้วยกันนั่นคือประการแรกประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ

ช่วยส่งเสริมให้การตัดสินใจร่วมกันของผู ้คนในสังคม

การเมืองมีความชอบธรรมมากขึ้นโดยเฉพาะในสถานการณ์ที่

สังคมกำลังเผชิญกับปัญหาที่ไม่มีทางออกที่ชัดเจนและยาก

ต่อการหาคำตอบที่น่าพึงพอใจให้แก่คนทุกฝ่ายด้วยเหตุที่

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเป็นแนวคิดที่เชื่อในเรื่องการ

โต้แย้งกันด้วยหลักเหตุผลและเหตุผลที ่ใช้ก็มุ ่งแสวงหา

ความร่วมมือที่เป็นธรรมแก่ทุกฝ่ายมากกว่ามุ่งเอาชนะคะคาน

กันการตัดสินใจร่วมกันผ่านกระบวนการปรึกษาหารือจึงเป็น

กระบวนการที่พิจารณาทางเลือกและความเป็นไปได้ในการ

แก้ไขปัญหาอย่างรอบด้านผ่านการรับฟังเสียงสะท้อนของ

สมาชิกในสังคมอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม

ประการต่อมาประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือช่วยปลุก

จิตวิญญาณสาธารณะ(publicspiritedness)ของผู้คนใน

สังคมโดยการกระตุ้นให้มีการถกเถียงพูดคุยเกี่ยวกับประเด็น

สาธารณะต่างๆอย่างกว้างขวางทำให้ประชาชนเริ่มหันมา

พิจารณาเกี่ยวกับผลประโยชน์ของสังคมโดยส่วนรวมมากขึ้น

อย่างไรก็ตามการพูดคุยเกี ่ยวกับนโยบายสาธารณะเพียง

อย่างเดียวมิได้ทำให้พลเมืองมีสำนึกรับผิดชอบต่อส่วนรวม

เพิ ่มมากขึ ้นในทุกกรณีการออกแบบกระบวนการปรึกษา

หารือที่เหมาะสมจึงมีความสำคัญอย่างมากโดยในทัศนะของ

กัตแมนและธอมป์สันกระบวนการปรึกษาหารือที่ดีนั ้นจะ

ต้องเป็นกระบวนการที ่(๑)ให้ความสำคัญกับเร ื ่องผล

ประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว(หรือเฉพาะ

กลุ่ม)(๒)รวมเอาผู้คนที่มีความแตกต่างหลากหลายจากทุก

กลุ่มในสังคมมาพูดคุยกันและ(๓)มุ่งรักษาความดีงามใน

สังคมมากกว่าอำนาจต่อรองทางการเมือง

ประการที ่สามประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือช่วย

ส่งเสริมกระบวนการตัดสินใจที่ทุกฝ่ายเคารพในความคิดเห็น

ของกันและกันกล่าวคือถึงแม้ว่าการทำให้คนที่มีค่านิยม

หรือความเชื่อ(โดยเฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความถูกผิด

ทางศีลธรรม)ที่แตกต่างกันสามารถตกลงกันได้เป็นเรื่องยาก

แต่การได้เข้าร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับผู้อื่นด้วยเหตุ

และผลในฐานะพลเมืองที่มีจิตเป็นสาธารณะผ่านกระบวนการ

ปรึกษาหารือจะช่วยให้ผู้เข้าร่วมกระบวนการทั้งในส่วนที่เป็น

ประชาชนทั่วไปและเจ้าหน้าที่รัฐมีโอกาสรับรู้และเข้าใจถึงแง่

มุมที่ดีของข้อมูลความคิดเห็นหรือความรู้สึกของผู้อื่นซึ่ง

แตกต่างไปจากของตัวเองการเรียนรู้ที่จะเปิดใจ(อดทน)รับ

ฟังความคิดเห็นที่แตกต่างและแบ่งปันความรู้สึกกับคนอื่นนี้

เองที่กัตแมนและธอมป์สันเชื่อว่าจะนำไปสู่ข้อตกลงหรือการ

ตัดสินใจที่เป็นธรรมแก่ทุกฝ่ายได้ในที่สุด

ประการสุดท้ายประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือช่วย

แก้ไขข้อผิดพลาดในอดีตที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจหรือการ

ดำเนินนโยบายสาธารณะได้เนื ่องจากประชาธิปไตยแบบ

ปรึกษาหารือเป็นแนวคิดที่มองการกำหนดนโยบายสาธารณะ

เป็นกระบวนการที่เป็นพลวัตรการเรียนรู้ร่วมกันอย่างต่อ

เนื่องถึงผลจากการนำข้อตกลงหรือการตัดสินใจร่วมกันไปสู่

119



การปฏิบัติภายใต้กระบวนการที่เอาผลประโยชน์ส่วนรวมเป็น

ตัวตั้งและให้ความสำคัญกับการเคารพซึ่งกันและกันจะช่วย

ให้คนในสังคมมีโอกาสมองเห็นข้อผิดพลาดต่างๆได้ง่ายขึ้น

และเข้าร่วมแก้ไขข้อผิดพลาดเหล่านั้นด้วยความเต็มใจ

กล่าวได้ว ่าประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือสำหรับ

กัตแมนและธอมป์สันมิได้เป็นเพียงแค่การจัดกิจกรรมหรือ

กระบวนการแต ่ เป ็นแนวค ิดท ี ่หลอมรวมเอาหล ักการ

ประชาธิปไตยที่สำคัญๆเช่นหลักการในเรื่องสิทธิเสรีภาพ

โอกาสและความเท่าเทียมกันของปัจเจกบุคคลฯลฯไว้อย่าง

เต็มเปี่ยมประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือจึงเป็นแนวคิดที่

แตกต่างไปจากค่านิยมและวิธีปฏิบัติอื่นๆในการเมืองตาม

ระบอบประชาธิปไตยโดยทั่วไปนั่นคือประชาธิปไตยแบบ

ปรึกษาหารือจะกระตุ ้นให้ประชาชนมีความห่วงกังวลไม่

เฉพาะแต่ผลประโยชน์ของตนเองเท่านั้นแต่ยังจะต้องเรียนรู้ที่

จะรับฟังผู้อื่นและมองผลประโยชน์ของผู้อื่นเป็นส่วนหนึ่งของ

การแสวงหาทางออก(หรือทางเลือก)ที่เป็นธรรมให้กับสังคม

ด้วยดังนั้นการนำแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือไป

ปฏิบัติใช้ในทัศนะของกัตแมนและธอมป์สันจะช่วยเสริมสร้าง

ให้ประชาชนมีสำนึกความเป็นพลเมืองและทำให้กระบวนการ

ทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยมีความเข้มแข็งยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตามการศึกษาของกัตแมนและธอมป์สันใน

หนังสือเล่มนี้เกือบทั้งหมดเป็นการอภิปรายในเชิงทฤษฎี(อาจ

เพราะทั้งคู่เป็นนักปรัชญาการเมืองโดยพื้นฐาน)มากกว่าที่จะ

มุ่งแสวงหาหลักฐานเชิงประจักษ์ให้กับแนวคิดถึงแม้ว่าในบท

ท ี ่ ๕และ๖ท ั ้ ง สองจะ ได ้ น ำหล ั กก ารตามแนวค ิด

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือไปใช้ทำการวิเคราะห์ประเด็น

สาธารณะท ี ่น ่ าสนใจในป ัจจุบ ัน๒ประเด ็นค ือ (๑)

กระบวนการปรึกษาหารือที่เป็นธรรมในการจัดและให้บริการ

สาธารณสุขและ(๒)รากฐานทางศ ีลธรรมของคณะ

กรรมการพิสูจน์ความจริง(TruthCommission)โดยใช้การ

วิจัยจากกรณีศึกษา(casestudies)ด้วยก็ตามแต่บทเรียน

ที่กัตแมนและธอมป์สันสรุปได้จากกรณีศึกษาทั้งสองเป็น

เพียงเพื่อยืนยันความคิดทางทฤษฎีของทั้งคู่เท่านั้นกล่าวคือ

ในการศึกษาเหตุผลที ่องค์การประกันสุขภาพ(Health

MaintenanceOrganization,HMO)ของสหรัฐอเมริกาใช้

ในการพิจารณาว่าจะให้การประกันสุขภาพครอบคลุมถึงการ

ตรวจโรคมะเร ็งปากมดลูกหร ือไม ่ (บทที ่๕)ก ัตแมน

และธอมป์สันได้นำเสนอข้อสรุปเพียงเพื่อเน้นย้ำมุมมองที่ทั้ง

สองม ีต ่อแนวค ิดประชาธ ิปไตยแบบปร ึกษาหาร ือว ่ า

กระบวนการตัดสินใจขององค์การประกันสุขภาพจะต้องเป็น

กระบวนการที่เข้าถึงได้ยึดถือประโยชน์ส่วนรวมเคารพใน

ความคิดเห็นของทุกฝ่ายและสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ใน

ขณะที่การศึกษาเหตุผลที่คณะกรรมการพิสูจน์ความจริงและ

สร้างความลงรอยกันแห่งสาธารณรัฐแอฟริกาใต้(South

AfricanTruthandReconciliationCommission)ใช้ใน

การนิรโทษกรรมเจ้าหน้าที่รัฐที่เคยมีพฤติกรรมแบ่งแยกสีผิว

(บทที่๖)กัตแมนและธอมป์สันเพียงให้ข้อเสนอแนะเป็นหลัก

การกว้างๆว่าการพิจารณาตัดสินในกรณีดังกล่าวจะสามารถ

ทำให ้ เก ิดความที ่ เป ็นธรรมแก ่ทุกฝ ่ายได ้ก ็ โดยอาศ ัย

กระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยเท่านั้น

จะเห็นได้ว่าในการวิเคราะห์กรณีศึกษาทั ้งสองกรณี

แทนที ่ก ัตแมนและธอมป์ส ันจะให้ความสำคัญกับการ

พิจารณาว่าผู้เข้าร่วมกระบวนการเหล่านั้นมีวิธีคิดอย่างไรใน

การยอมรับและทำความเข้าใจกับความคิดเห็นที่แตกต่างซึ่ง

เป็นหัวใจหลักอันหนึ่งของแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษา

หารือ(ซึ่งพวกเขาเป็นผู้นำเสนอไว้เอง)ทั้งคู่กลับมุ่งใช้ความ

ค ิดเห ็นของตนเองทำการประเม ินเหตุผลท ี ่ผู ้ เข ้ าร ่วม

กระบวนการปรึกษาหารือใช้ยิ ่งไปกว่านั ้นแทนที่กัตแมน

และธอมป์สันจะอาศัยการถอดบทเรียนจากกรณีศึกษาทั้ง

สองกรณีเพื่อแสวงหาแนวทางในการนำแนวคิดประชาธิปไตย

แบบปรึกษาหารือไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิผลข้อเสนอ

แนะที่ทั้งสองฝากไว้กลับเป็นเพียงหลักการกว้างๆที่มองไม่

เห็นว่าแนวคิดดังกล่าวจะเกิดผลในทางปฏิบัติได้อย่างไร?มี

ปัจจัยสนับสนุนหรือความเสี่ยงอะไรบ้างที่จะต้องพิจารณา?

ข ้อเสนอแนะจากการว ิเคราะห์กรณีศ ึกษาของกัตแมน

และธอมป์สันจึงไม่สามารถโต้แย้งข้อวิพากษ์วิจารณ์โดย

120



เฉพาะที่มองประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเป็นเรื่องอุดมคติ

ได้เลยคำถามที่ว่าทำอย่างไรให้คนสองฝ่ายที่มีความคิดเห็นที่

แตกต่างกันอย่างสุดขั้วสามารถมานั่งพูดคุยกันได้ด้วยเหตุ

และผล?ทำอย่างไรที่จะทำให้คนที่มีความแตกต่างกันในทาง

เศรษฐกิจสังคมและวัฒนธรรมสามารถมาพูดคุยถกเถียง

กันได้โดยที่ไม่มีใครรู้สึกว่าตนเองมีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์

สูงหรือด้อยกว่าคนอื ่น?ทำอย่างไรให้คนที ่พูดน้อยโดย

ธรรมชาติสามารถร่วมแสดงความคิดเห็นในกระบวนการ

ปรึกษาหารือได้โดยไม่ถูกครอบงำทางความคิดโดยคนอื่นที่

อาจจะช่างพูดมากกว่าหรือมีวาทศิลป์ในการชักจูงผู้คนได้มาก

กว่า?และทำอย่างไรให้ตัวแทนการใช้อำนาจรัฐเคารพใน

ข้อตกลงร่วมกันอันเป็นผลผลิตจากกระบวนการปรึกษาหารือ

และนำข ้อตกลงเหล ่าน ั ้นไปปฏ ิบ ัต ิ ให ้ เก ิดผลสมตาม

เจตนารมณ์ของผู ้เกี ่ยวข้องทุกฝ่ายได้อย่างแท้จริง?๔ซึ ่ง

น ักว ิ ช าการจำนวนหน ึ ่ ง ใช ้ ว ิพากษ ์ ว ิ จ ารณ ์แนวค ิด

ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือยังคงอยู่และมิได้ถูกตอบ

อย่างชัดเจนในWhyDeliberativeDemocracy?

อย่างไรก็ดีประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือถือเป็น

แนวคิดที่นักประชาธิปไตยในปัจจุบันจำนวนมากยอมรับว่า

เป็นตัวแบบที่ดีและมีความเป็นไปได้สำหรับการนำไปใช้สรรค์

สร้างระบอบประชาธิปไตยให้มีความเข้มแข็งและยั่งยืนใน

สังคมที่มีความแตกแยกทางความคิดอย่างกว้างขวางมีการ

เร ียกร ้องความสมานฉันท์และต้องการการปฏิรูปทาง

การเมืองเช่นในกรณีของประเทศไทยในรอบสาม-สี่ปีที่ผ่าน

มาการจัดกระบวนการเจรจาไกล่เกลี่ยหรือสานเสวนาภายใต้

แนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือถือเป็นข้อเสนอหลัก

อันหนึ่งที่นักประชาธิปไตยทั้งหลายปรารถนาให้เกิดขึ้นแต่

การจะทำให้กิจกรรมหรือกระบวนการดังกล่าว(หากเกิดขึ้น)

บรรลุผลได้จริง(ตามหลักการที่กัตแมนและธอมป์สันคาด

หวัง)การเรียนรู้ถึงข้อจำกัดของแนวคิดและพยายามปรับปรุง

แก ้ ไขให ้ข ้อจำก ัดเหล ่าน ั ้นม ีผลกระทบในเช ิงลบต ่อ

กระบวนการปรึกษาหารือน้อยที่สุดเป็นสิ่งที่มีความสำคัญไม่

ยิ่งหย่อนไปกว่าการทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้ถึงหลักการ

ของแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือจุดอ่อนที่สำคัญ

ประการหนึ่งที่ทำให้ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือถูกมอง

เป็นเรื่องอุดมคติก็คือการมุ่งแต่จะนำแนวคิดไปประยุกต์ใช้

โดยมองที ่จุดเด่นและคุณประโยชน์ของแนวคิดเป็นหลัก

เชื่อว่าเมื่อนำแนวคิดไปใช้จะเกิดผลทางบวกในการแก้ปัญหา

ในทุกกรณีแต่ละเลยที ่จะสร้างความกระจ่างชัดให้ก ับ

ข้อสงสัยหรือความวิตกกังวลซึ ่งย่อมมีได้เป็นเรื ่องปกติ

สำหรับผู้เกี่ยวข้องที่ยังไม่คุ้นเคยกับแนวคิดและยังไม่เชื่อมั่น

ว่าประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือจะเกิดได้จริง(โดยเฉพาะ

ในสังคมที่ประชาธิปไตยยังไม่เข้มแข็งนัก)บางทีการปรึกษา

หารือเพื่อให้ทุกฝ่ายมีโอกาสทำความเข้าใจและร่วมพิจารณา

ถึงจุดอ่อน-จุดแข็งความเป็นไปได้และความเหมาะสมใน

การนำแนวคิดไปใช้ด้วยเหตุผลและด้วยความเคารพในความ

รู้สึกหรือความคิดเห็นซึ่งกันและกันอาจเป็นจุดเริ ่มต้นที่ดี

ก่อนที่จะนำแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือไปใช้หา

ทางออกให้กับปัญหาทางการเมืองอื่นๆก็เป็นได้

๔ดูตัวอย่างงานเขียนที่วิพากษ์วิจารณ์แนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือโดยการตั้งคำถามเหล่านี้เช่นSanders,L.M.Against

Deliberation.PoliticalTheory25(3):347-375;Simon,W.A.“ThreeLimitationsofDeliberativeDemocracy:Identity

Politics,BadFaith,andIndeterminacy.”InDeliberativePolitics:EssaysonDemocracyandDisagreement.Ed.S.

Macedo.Oxford:OxfordUniversityPress;Young,I.M.2001.ActivistChallengestoDeliberativeDemocracy.

PoliticalTheory29(5):670-690.