Nuevos Mecanismos de Financiamiento para Proyectosde DesarrolloIng. Carlos Lucca. M.Sc.

clucca2009@gmail.com

Instituto de Investigación y Formación en AdministraciónPública – Universidad Nacional de Córdoba

Departamento de Geografía – Facultad de Filosofía yHumanidades – Universidad Nacional de Córdoba

Resumen

En el presente artículo, se analizan las dificultades paraacceder a recursos financieros a las que se enfrentan losgobiernos locales en Argentina, que limitan su autonomía paraimpulsar políticas de desarrollo, en particular políticas demejoramiento del hábitat y provisión de viviendas para sectoresde ingresos medios y bajos, y las posibilidades de implementarmecanismos de financiamiento definidos como no tradicionales,que permitirían impulsar este tipo de proyectos definidos.

Se describen en tres instrumentos de financiamiento: el reajustede terrenos, las transferencias de derechos de edificación, y elleasing de suelo urbano. Para cada uno de estos mecanismos definanciamiento se realiza una descripción sintética que permitecomprender las características principales de cada uno de ellos.

Se presenta también una reflexión acerca de las cuestiones quedeben tenerse en cuenta con el objetivo de capitalizar de manerapositiva los instrumentos de financiamiento analizados.

Introducción

Las dos últimas décadas han sido testigo de un importante cambioen el rol y la función de las ciudades en todo el mundo, yparticularmente en nuestro continente. La transición demográficaurbano-rural, que ha llevado a que, de acuerdo a estimaciones dela CEPAL1, la población urbana represente en América Latina enel año 2010 el 75% de la población total, la devolución de podera los gobiernos subnacionales y locales, con el objetivo deotorgarles mayores grados de autonomía y responsabilidad en laprestación y provisión de servicios; y el nuevo rol de lasciudades en los contextos nacional e internacional como nodos de1 .- Boletín Demográfico Nº 63. Enero de 1999. CEPAL.

grandes redes de telecomunicaciones, transporte, finanzas yservicios avanzados, han dado una relevancia a la cuestiónurbana que ha llevado a que la misma tienda a ocupar un lugarmás destacado en la agenda de las políticas públicas a escalamundial, y en particular en los países de la región.

Los desafíos que enfrentan los diversos actores sociales encuestiones vinculadas con la creciente segregación que severifica en los centros urbanos; el deterioro en la prestaciónde servicios básicos; la inseguridad que existe en las ciudades,con áreas o distritos en los que los niveles de violenciaalcanzan registros crecientes; la escasa calidad de parte de laoferta educativa básica, que colabora en la generación de uncírculo vicioso en el cual pobreza, baja calidad educativa ysegregación social se retroalimentan potenciándose mutuamente; yel deterioro ambiental y urbanístico que se registra ennumerosas e importantes zonas de nuestras ciudades (entre muchosotros desafíos), constituyen interpelaciones directas que unarealidad compleja realiza al conjunto de actores urbanos, yparticularmente, a aquellos que tienen la responsabilidad decumplir funciones de gobierno.

El abordaje y la solución de estos desafíos, demanda que losactores gubernamentales en cualquiera de sus niveles, cuentencon la capacidad y la visión necesarias para formular eimplementar políticas de estado, que se encuentren al margen delos naturales ciclos políticos que se registran en cualquierdemocracia, y que se asienten en el establecimiento de acuerdosbásicos que permitan elaborar e implementar estrategias de largoplazo, como mejor (y tal vez único) reaseguro de que lasacciones que se lleven a cabo, permitan resolver (o al menosmitigar sensiblemente) los principales problemas y desafíos alos que nos enfrentamos.

La formulación de políticas de estado en el ámbito local,demanda que los gobiernos locales se transformen enprotagonistas centrales del proceso de desarrollo, lo queimplica que estos gobiernos deben cambiar el rol tradicional deprestadores y proveedores de servicios urbanos básicos, por elde promotores del desarrollo a escala local. Este cambio de rol,plantea a su vez la necesidad de que los gobiernos localesmodifiquen sus estilos de gestión y sus estructurasorganizativas, para adecuarlas a las nuevas demandas y funcionesque les competen.

En términos generales, los desafíos a los que se enfrentan losgobiernos locales pueden ser sintetizados en las siguientescuestiones: (i) la necesidad de definir un posicionamiento de la

ciudad como un todo frente a los cambios políticos y económicosque se registran en los contextos nacional e internacional, (ii)la necesidad de incrementar la competitividad de los espaciosurbanos, como forma de acelerar los procesos de desarrolloeconómico local, (iii) la necesidad de promover procesos dereforma política y administrativa tendientes a fortalecer tantola capacidad de gestión de los gobiernos locales como lagobernabilidad en las ciudades, (iv) la necesidad de avanzar enla definición de una agenda vinculada al tratamiento decuestiones como la segregación social, la pobreza y la violenciaurbana que se registra en los centros urbanos, (v) la necesidadde explorar y desarrollar nuevas formas de financiamiento deproyectos y políticas de desarrollo a escala local, y (vi) lanecesidad de atender cuestiones vinculadas al deterioroambiental así como al aumento de la vulnerabilidad de loscentros urbanos a los desastres naturales (Daughters, 1998).

En este amplio abanico de desafíos, uno de los que ocupa unlugar central (tal como se acaba de señalar), por el impacto quetiene sobre la capacidad de respuesta de los actores locales alos otros desafíos antes señalados, está referido a la necesidadque tienen dichos actores, particularmente los gobiernoslocales, de identificar nuevas formas de financiar laformulación e implementación de proyectos de desarrollo a escalasubnacional (local, microregional y regional).

En este sentido, es importante señalar que son numerosas lasexperiencias que se han llevado a cabo en diferentes ciudades yregiones del planeta, y que han buscado, mediante la puesta enmarcha de formas innovadoras, movilizar distintos recursos quese encuentran en posesión de actores locales o extralocales, conel objetivo central de utilizar los mismos en el financiamientode proyectos de desarrollo.

Estas experiencias han puesto de manifiesto que más allá de losesquemas tradicionalmente utilizados para financiar proyectos yprogramas de desarrollo en áreas vinculadas con la salud, laeducación, la provisión de infraestructura y equipamientocomunitario, la provisión de vivienda para sectores de bajosingresos, entre otras áreas, y que básicamente han estadocentrados en la utilización de recursos financieros provenientesde las arcas de los gobiernos locales, de otros niveles degobierno o de créditos provistos por entidades financierasnacionales o multilaterales, existen otros mecanismos de generarfinanciamiento para este tipo de proyectos que se orientanbásicamente a la identificación y movilización de recursos enpoder de actores locales o regionales, o eventualmente de

actores nacionales, y al desarrollo de mecanismos que permitenredireccionar (en todo o en parte) estos recursos hacia elfinanciamiento de distintos proyectos de desarrollo local yregional.

En el caso de los gobiernos locales de Argentina y de AméricaLatina, estas formas alternativas de financiar proyectos dedesarrollo adquieren una relevancia especial, debido a que estosniveles de gobierno se enfrentan con importantes dificultadespara obtener los recursos que les permitan financiar losmencionados proyectos.

Estas dificultades, se encuentran vinculadas a lo que se podríadefinir como la paradoja del financiamiento, esto es, la dificultad queenfrentan los gobiernos locales para impulsar proyectos yprogramas de desarrollo a escala local, debido a laslimitaciones que tienen para acceder a los recursos quetradicionalmente se utilizan para financiar dichos proyectos,aún cuando una parte (a veces muy importante) de los recursosnecesarios para el financiamiento de estos proyectos seencuentran en posesión de diferentes actores locales oregionales, y podrían ser movilizados y direccionados parafinanciar los mismos.

Esta situación paradójica, se produce debido a que lasautoridades de los gobiernos locales así como los principalesactores de la comunidad, sólo visualizan como recursos quepueden ser orientados al financiamiento de proyectos dedesarrollo a los que tradicionalmente han sido utilizado comotales, es decir, a los que provienen de las arcas del propiogobierno local, de las transferencias de otros niveles degobierno, y de los provenientes de préstamos bancarios o deprogramas de asistencia de organizaciones de multilaterales decrédito, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo entre otros.

La debilidad fiscal de los gobiernos locales, y lo dificultosoque resulta para muchos de estos gobiernos el acceso a algunasde las alternativas de financiamiento tradicional, sumada a ladificultad que tienen los responsable de los gobiernos localesen visualizar los recursos que tienen los actores locales comomovilizables para financiar proyectos de desarrollo a escala local,ayuda a cerrar un círculo en el que la limitación para accederal financiamiento se consolida, y las restricciones que tienenlos gobiernos locales para implementar programas y proyectos dedesarrollo a escala local se transforman en una profecíaautocumplida.

Se necesita un cambio de perspectiva para superar la paradojaantes mencionada. Si en lugar de orientar la atención hacia ladisponibilidad de recursos financieros por parte de losgobiernos locales, se orientara la atención hacia ladisponibilidad de recursos (financieros y no financieros) enposesión del resto de los actores locales y regionales, y hacialos mecanismos que permitirían movilizar y orientar dichosrecursos al financiamiento de proyectos de interés local, lamencionada limitación o escasez de recursos se vería reducida, yen el límite a su menor expresión.

Con el objetivo de demostrar la viabilidad técnica y políticaque tiene un abordaje como el que se acaba de señalar para losgobiernos locales en Argentina, se presentan a continuación unabanico de mecanismos y experiencias de movilización de recursosen posesión de diferentes actores de la comunidad (y en algunoscasos, de actores externos a la comunidad), que han sido o sonutilizados en ciudades de diferentes países, y que handemostrado su capacidad para financiar proyectos de desarrollo aescala local y regional.

Instrumentos Tradicionales de Financiamiento a Escala Local.

La provisión de bienes y servicios públicos por parte delestado, se financia sobre la base de dos principios. Eldenominado (i) principio del beneficio, de acuerdo al cual elbeneficiario del consumo del bien o servicio provisto es quienfinalmente paga por éste, y el (ii) principio de capacidad de pago(vertical y horizontal), cuyo objetivo es alcanzar equidad en laprovisión del bien o servicio público mediante la distribuciónequitativa del costeo del mismo entre los diferentesconsumidores.

Es importante señalar que no todos los gobiernos locales cuentancon potencial de recaudación suficiente para financiar susgastos (principio de capacidad de pago), debido entre otrosfactores, a la asimetría en la distribución de las actividadeseconómicas en el territorio nacional, lo que da lugar a laocurrencia de desequilibrios fiscales de tipo vertical yhorizontal.

El desequilibrio vertical, se produce cuando la recaudación aescala local no es suficiente para financiar bienes públicos decarácter nacional, aún cuando sea más eficiente proveerlos deforma descentralizada, como es el caso de los servicios de

salud, que en general se financian desde un ámbito gubernamentalsuperior, mediante transferencias.

El desequilibrio horizontal se debe a la desigual distribuciónde las actividades económicas en el territorio, lo que planteadiferencias en la capacidad de recaudación de cada localidad.

En términos generales e independientemente del mecanismo decaptación utilizado, los recursos financieros con los que cuentael sector publico (cualquiera sea su jurisdicción) provienen enúltima instancia del sector privado. Son los recursos de lasfamilias y las empresas los que a través de vías alternativasllegan a las arcas del sector público, para, a partir de allí,ser utilizados en el financiamiento de las diferentes funcionesque cumple el gobierno, inclusive el financiamiento de losgastos de la propia burocracia estatal.

Es importante señalar que, más allá de las diferentes posturassostenidas respecto a la autonomía o autarquía municipal, asícomo al alcance del poder fiscal municipal, en las últimasdécadas se ha producido en los países de la región una marcadatendencia a reconocer un mayor grado de autonomía tanto políticacomo financiera de estos niveles de gobierno2.

Dicha autonomía solo puede ser materializada en la medida en lacual los gobiernos municipales cuenten con los recursosfinancieros que les permitan cumplir con sus funciones y con laformulación e implementación de proyectos de desarrollo en susjurisdicciones. Por esta razón, al igual de lo que ocurre enotros niveles de gobierno, el gobierno local cuenta con un tesoromunicipal, del cual se provee para financiar los gastos de lagestión de gobierno.

Dicho tesoro municipal, se encuentra compuesto por recursos querepresentan “la obtención del poder de compra necesario para queel Estado pueda efectuar sus gastos” (Jarach, 57).

Si bien como señala Jarach (1999) resulta controvertido yengorroso realizar una clasificación que pretenda reunir todoslos aspectos posibles de cada especie de recurso, es posible (yconveniente) en cambio realizar un agrupamiento de los mismoscon la finalidad de facilitar una rápida compresión de lasdiversas fuentes de financiamiento con las que cuenta los

2 .- En el caso de Argentina, la reforma constitucional llevada a caboen 1994 reconoce la autonomía municipal en el orden económico yfinanciero en su artículo 123

gobiernos municipales, y que son definidas en este artículo comotradicionales.

De este modo, y con la aclaración que se acaba de realizar, esposible, realizar el siguiente agrupamiento de los recursosmunicipales3.

Recursos Originarios o Patrimoniales.De acuerdo a Jarach “son los obtenidos por el Estado mediante elaprovechamiento económico de su patrimonio” (224). Este tipo derecursos no son de carácter coercitivo. Pueden encuadrarse en elproducto de tierras en propiedad del estado, el producto debosques o florestas, el producto de empresas (lo que incluye alas empresas de transporte de pasajeros, empresas mixtas, etc.),de explotaciones de juegos de azar, de explotación delpatrimonio artístico y turístico existente en los centrosurbanos (entradas a museos, monumentos y ruinas históricas,etc.). En términos económicos, este tipo de recursos sonprecios.

Es importante señalar que estos recursos no alcanzan lasignificación económica que tienen los recursos tributarios, Cuadro 1.- Tipos de Recursos con los que Cuentan los GobiernosMunicipales.

Tributarios No Tributarios

Impuestos. Coparticipación tributaria. Tasas. Contribuciones de mejora. Derechos y patentes. Regalías por explotación de

recursos renovables y norenovables.

Multas y recargos porcontravención.

Empréstito y otras operacionesde crédito.

Mercado de capitales. Conseción, venta o localición

de bienes. Donaciones, legados y

subsidios.

Fuente: Elaboración propia sobre la base del texto “DerechoMunicipal Argentino”, Brügge y Mooney.

Se definen como recursos tributarios, aquellos que se basan en“la facultad o posibilidad jurídica del Estado, de exigircontribuciones con respecto a personas o bienes que se hallan en

3 .- Este punto se elaboró siguiendo a Jarach (1999)

su jurisdicción”4. Entre los recursos tributarios con los quecuentan los gobiernos municipales, se encuentran los siguientes:

Impuestos.En el caso de los recursos tributarios en el ámbito de gobiernoslocales, los impuestos municipales se justifican en la potestado imperium que tienen dichos gobiernos para exigir coactivamentea los vecinos un prestación en dinero sobre la base de sucapacidad contributiva, debido a que el municipio presta unaserie de bienes públicos vinculados a la educación, cultura,salud, protección del medio ambiente, protección al consumidor,etc., que por el carácter de tales, no es posible aplicar elprincipio de exclusión, y en los cuales no se verifica elprincipio de rivalidad en el consumo, lo que justifica laexistencia de un régimen impositivo municipal. Es decir, losimpuestos se basan en el concepto de que su pago no estárelacionado con el nivel de uso de los servicios públicosprestados o provistos por el gobierno.

Es importante señalar que, con excepción de los tributos que elmunicipio recauda como consecuencia de la delegación que en lapercepción de los mismos realizan los gobiernos provinciales oestaduales, (como ocurre por ejemplo con el impuesto automotoren el caso de Argentina), y de los impuestos a las rifas,tómbolas y apuestas, en general los gobiernos locales no hanavanzado en la instrumentación de impuestos en sus respectivasjurisdicciones.

Con respecto a los impuestos municipales, diversos especialistashan enfatizado el enorme potencial que tiene el impuesto predialcomo fuente de financiamiento de los gobiernos locales.

Coparticipación Tributaria.Otra de las fuentes de recursos con las que cuentan losmunicipios, está referida al sistema de coparticipación de losimpuestos tanto federales o nacionales como provinciales, cuyojustificativo se basa en el hecho de que una parte de larecaudación de los impuestos que cobran los gobiernosprovinciales y nacionales se origina en actividades comerciales,productivas y de servicios que se llevan a cabo en el propiomunicipio. De acuerdo a este mecanismo, el gobierno nacionallegisla, recauda y reparte a las provincias (en virtud de unconvenio previo), y a su vez estas redistribuyen en los

4 .- Martínez, Raquel, Derecho Público Provincial, Tomo III, Depalma, Año 1993, citado por Brügge y Mooney Op. Cit.

municipios el producto de los impuestos indirectos internos y delos impuestos directos.

Por medio de estas transferencias intergubernamentales desde losniveles superiores de gobierno hacia el gobierno local, dichasjurisdicciones coparticipan la recaudación impositiva con elnivel municipal.

Tasas. Las tasas, tasas municipales o tarifas de consumo, constituyenotras de las fuentes de recursos a las que recurren losmunicipios regularmente. Se basan en el hecho de que paraciertos servicios prestados a escala local, en los cuales elconsumo individual es susceptible de ser medido (tales como laelectricidad, el agua, las cloacas, las telecomunicaciones y eltransporte público entre otros), el municipio puede imponercoactivamente a los vecinos un pago o prestación dineraria porel servicio efectivamente prestado.

De este modo, los elementos característicos de las tasas son laexistencia de servicios efectivamente prestados y decontribuyentes determinados o determinables, lo que implica queel servicio público en cuestión debe ser divisible, es decir,debe existir la posibilidad de determinar cuáles son loscontribuyentes que son usuarios del mismo, y por lo tantoestablecer quién está obligado a pagarlos.

Si bien lo recaudado a través del cobro de las tasas debe estardirigido a cubrir los costos de provisión del mencionadoservicio, sucede muchas veces que la recaudación de las tasas nopermite cubrir dichos costos, razón por la cual el gobiernomunicipal se enfrenta a la necesidad de subvencionar laprovisión del servicio, lo que hace mediante la utilización deotros recursos.

Las tasas que normalmente son cobradas por el municipio estánreferidas a la prestación de servicios de alumbrado, barrido ylimpieza; desinfección y desratización; inspección de mercados,puestos de abasto y negocios y cualquier clase de industria ocomercio; de recolección de residuos, etc.

Contribuciones de mejora.

Otro de los instrumentos de captación de recursos con los quecuentan los gobiernos municipales son las denominadascontribuciones de mejora. Este tipo de contribuciones está referido ala obligación de parte de los vecinos de abonar al gobiernolocal, un monto equivalente a la cuotaparte correspondiente al

costo de la provisión de una determinada infraestructura urbana(alumbrado público, pavimento, cordón cuneta, etc.). El objetivoes recuperar la inversión realizada a través de la contribuciónque los vecinos beneficiarios de la obra realizan.

La contribución por mejoras es uno de los mecanismos másextensamente utilizados por parte de los gobiernos de diferentesciudades de América Latina, contando con una extensa tradiciónen la región.

Crédito BancarioMediante el acceso al crédito bancario, sea este de carácter local oprovisto por organismos multilaterales de crédito (como el casodel BID y del Banco Mundial entre otros), los gobiernos localesfinancian en muchos casos obras de infraestructura que alcanzanuna escala significativa. Estos créditos son luego canceladoscon la recaudación de tarifas de consumo o de impuestos locales.

Mercado de Capitales Aunque no en forma masiva, de manera incipiente distintosgobiernos locales han accedido al mercado de capitales a través dela emisión de bonos y títulos municipales, con el objetivo definanciar básicamente obras de infraestructura urbana. Lacancelación de los títulos de deuda emitidos, se ha realizado engeneral mediante el cobro de contribución por mejoras a losvecinos beneficiarios de dichas inversiones.

Es importante señalar que, en el caso Argentino, todas laconstituciones provinciales establecen las condiciones bajo lascuales los gobiernos locales pueden acceder a la emisión detítulos municipales, definiendo los porcentajes máximos deendeudamiento admitido, así como el procedimiento para obtenerla aprobación de dicho endeudamiento.

De estos esquemas de obtención de recursos, tanto el esquema definanciamiento directo como el acceso al mercado de capitales han sido muypoco explorados por los gobiernos locales de Argentina y deAmérica Latina, no obstante lo cual, los mismos constituyenfuentes de financiamiento de proyectos urbanos que sonampliamente utilizadas por gobiernos locales de otros países,particularmente en los EE.UU.

Asimismo, es necesario señalar que independientemente delmecanismo o esquema de financiamiento al que se haga mención,los gobiernos locales necesitan modernizar sus estilos degestión, y en particular de gestión financiera, de modo degenerar condiciones fiscales saludables, y mejorar la confianzaen la capacidad de pago de sus obligaciones, lo que impacta

fuertemente en su habilidad para acceder a los mercadosfinancieros, tanto nacionales como internacionales.

De acuerdo a la Dirección de Análisis de EndeudamientoProvincial y Finanzas Municipales del Ministerio de Economía dela Nación5, en Latinoamérica, las principales fuentes definanciamiento local las constituyen el cobro los impuestos ytasas, conjuntamente con las transferencias que se reciben desdeniveles de gobierno superior. En Argentina, en donde el tercer nivel de gobierno estácompuesto por 2.249 gobiernos locales, con una distribuciónnumérica muy heterogénea entre provincias6, el gasto per cápitade cada nivel de gobierno es marcadamente asimétrico.

Por ejemplo, de acuerdo al informe de la citada Dirección, en elaño 2010 los gobiernos locales destinaron en promedio a bienes yservicios locales $1.340 por habitante, mientras que losGobiernos Provinciales y el Gobierno Nacional hicieronerogaciones equivalentes a $4.897 y $7.876 per cápita,respectivamente.

Si se observa el comportamiento de la capacidad deautofinanciamiento de los gobiernos locales a lo largo de losúltimos años, se percibe que la misma se ha reducido en elperíodo comprendido entre los años 2003 y 2010.

Si se toma como indicador de referencia al cociente entre losingresos propios del municipio y el total de gastos municipales(lo que en el citado informe se denomina indicador deautofinanciamiento municipal), considerando como ingresospropios, (1) los recursos percibidos por tasas, contribuciones,derechos, multas, cánones, entre otros; (2) los recursosprovenientes de la recaudación de impuestos delegados en losmunicipios (impuesto inmobiliario, automotor y/o ingresosbrutos, según el caso); (3) el producto de las ventas de bienesy la prestación de servicios realizadas por los gobiernosmunicipales; (4) los recursos generados por arrendamientos oaquellos que se producen por intereses, dividendos y derechosderivados de la propiedad de activos fijos, intangibles y

5.- Desempeño Fiscal Reciente de los Gobiernos Locales en Argentina.Dirección de Análisis de Endeudamiento Provincial y FinanzasMunicipales. XXIV Seminario Regional de Política Fiscal. Santiago deChile. 2012.

6.- Con un abanico que va desde la Provincia de Córdoba que cuenta con427 gobiernos locales, hasta Tierra del Fuego que sólo tiene 3.

financieros; y (5) aquellos recursos que se generan por elrecupero de obras municipales bajo la forma de contribución demejoras, se observa que entre los años 2003 y 2010 disminuyó laparticipación de los ingresos municipales propios en el gastototal municipal a nivel consolidado.

En el año 2003 los recursos municipales propios permitieronfinanciar cerca del 50% de los gastos totales, en tanto que enel año 2010 dichos recursos solo cubrían el 34% de dichosgastos, tal como se observa en los Gráficos 1 y 2.

De acuerdo a lo que se señala en el informe de la Dirección deAnálisis de Endeudamiento Provincial y Finanzas Municipales,esta situación se dio debido a que los recursos propiosmunicipales consolidados se incrementaron a un ritmo inferior alcrecimiento de los gastos totales, que fueron financiados engran parte con recursos provenientes de otras jurisdicciones.

Gráfico 1.

Fuente: Dirección de Análisis de Endeudamiento Provincial y FinanzasMunicipales. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Presidenciade la Nación

Gráfico 2

Fuente: Dirección de Análisis de Endeudamiento Provincial y FinanzasMunicipales. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Presidenciade la Nación

Lo señalado en los párrafos anteriores, permite poner demanifiesto la situación de debilidad, en términos de capacidadde financiamiento, en la que se encuentran los gobiernos localesen Argentina, y en la conveniencia y necesidad de explorarformas de financiamiento alternativas, que le otorguen a losmismos mayores grados de autonomía en la formulación de suspolíticas de desarrollo.

Instrumentos No Tradicionales de Financiamiento de ProyectosUrbanos.

Tal como se menciona precedentemente, tanto en Argentina como enotros países de la región los gobiernos locales cuentan con unconjunto de recursos para el financiamiento de las actividadesque les son propias así como para la puesta en marcha deproyectos de desarrollo que, tanto en su carácter tributariocomo no tributario, se podrían clasificar como formas definanciamiento tradicional, en el sentido de que las mismas hansido a lo largo de décadas (y continúan siendo en laactualidad), las principales (y en algunos casos únicas) fuentesde recursos con las que cuentan estos niveles de gobierno.

Sin embargo, tal como se señaló con anterioridad, a lo largo delas últimas décadas particularmente, se han llevado a cabo endiferentes ciudades del mundo experiencias de financiamiento deproyectos de desarrollo basadas en la movilización de recursosdiversos que se encuentran en posesión de actores locales yextralocales. Es a estos tipos de formas de financiamiento a lasque se definen en el presente trabajo como no tradicionales, con elobjetivo de diferenciarlos de los denominados tradicionales,básicamente por el hecho de que no forman parte del conjunto deinstrumentos (tanto tributarios como no tributarios) a los quehan recurrido y recurren con frecuencia los gobiernos localespara financiar proyectos de desarrollo a escala local.

Es importante señalar que de acuerdo a las experienciasrelevadas, las modalidades que adquiere la movilización derecursos bajo estos esquemas no tradicionales es muy variada,presentando cada una de ellas características propias que lasdiferencian en algunos casos fuertemente entre sí. No obstanteesto, el común denominador que tienen estas experiencias es quetodas ellas se orientan a movilizar recursos que se encuentranen posesión de diversos actores locales y/o extralocales,

capitalizando de este modo las oportunidades que se generan aescala local, a partir de la presencia de dichos recursos.

Es posible realizar diversas clasificaciones de estosmecanismos. Una primera clasificación, siguiendo el criterioplanteado para los instrumentos denominados tradicionales, estáreferida a la medida en la cual los mismos tienen un caráctertributario o no. Aunque útil, esta clasificación sería muygenérica, y no nos permitiría captar la riqueza y variedad deformas a través de las cuales los recursos son movilizados.

Por esta razón, se realiza aquí una clasificación de losinstrumentos señalados a partir del mecanismo central quepermite la movilización y orientación de los recursos para elfinanciamiento de los proyectos de desarrollo.

Dicha clasificación es la siguiente:

Instrumentos basados en la captación de plusvalíasurbanas.

Instrumentos basados en la generación de subsidioscruzados.

Instrumentos basados en el otorgamiento deconcesiones y permisiones.

Instrumentos basados en el acceso al mercado decapitales y al sistema financiero.

Instrumentos basados en la utilización del mecanismode desarrollo limpio planteado a partir del Protocolode Kyoto.

Instrumentos basados en arrendamientos a largo plazo. Instrumentos basados en la orientación de la carga

tributaria al suelo. Instrumentos basados en la administración del flujo

de caja del proyecto. Instrumentos basados en el desarrollo de acuerdos

entre actores públicos y privados (conformación departenariados).

Un desarrollo más extenso de estos instrumentos se encuentra enLucca (2002 y 2008). En el presente artículo se realizará unadescripción de aquellos instrumentos que han sido implementadoscon el objetivo de movilizar recursos destinados alfinanciamiento de proyectos de mejora del hábitat y de provisiónde vivienda para sectores de ingresos medios y bajos.

Instrumentos Basados en la Captación de Plusvalías Urbanas

Reajuste de terrenos

El reajuste de terrenos es un procedimiento de urbanización quepermite realizar una unión de parcelas de tierra para impulsar yfacilitar el desarrollo de procesos de renovación tendientes asuperar situaciones de pobreza y decadencia urbana, o decrecimiento y expansión de las ciudades. Este mecanismo, se pusoen práctica hace aproximadamente 100 años en Alemania, y seextendió luego por diversos países como Japón, Corea del Sur,Taiwán, Filipinas, Australia, Francia, India, Bangladesh ySuecia. En estos países, los proyectos urbanos basados en lametodología de reajuste de terrenos descansan en la iniciativadel gobierno local, para lo cual cuenta con una legislaciónespecial que los autoriza a impulsar e implementar esquemas deeste tipo. En países como EE.UU. Nepal, Tailandia e Indonesia,los procesos de reajuste de terrenos son de carácter voluntarioy el gobierno local no cuenta con autoridad para imponerlo.

Este mecanismo de urbanización pone en marcha un procesoalternativo al de expropiación de tierras al que suelen recurrirlos gobiernos locales como forma de obtener las parcelasnecesarias para llevar a cabo los mencionados procesos derenovación urbana. La ventaja sobre este último procedimiento,es que el reajuste de tierras no es litigioso y puede resultarconsiderablemente más efectivo y rápido que la expropiación.

Bajo el esquema de reajuste de terrenos, se unen o consolidanpequeñas parcelas de tierra a las que se les provee nuevainfraestructura y equipamiento (calles, alumbrado público, redesde distribución de energía eléctrica, desagües pluviales, redesde distribución de agua potable y de recolección de líquidoscloacales, etc.), y se devuelven nuevas parcelas a los dueñosiniciales de la tierra con la condición de que una proporcióndel incremento de valor experimentado por la tierra (y motivadopor la consolidación de las parcelas y la provisión deinfraestructura y equipamiento), sea destinada al gobierno localpara ser destinada a la provisión de vivienda para sectores debajos recursos. Un esquema alternativo, utilizadoparticularmente en India y Bangladesh, está orientado adesarrollar proyectos de vivienda e infraestructura tendiente asolucionar situaciones de ocupación ilegal, regularizando latenencia de la tierra para de estos ocupantes, y devolver unaporción importante de dicho suelo (ahora desarrollado), a sustitulares originales para que los mismos puedan comercializarlosen el mercado. En ambos casos, se busca que todas las partes

intervinientes obtengan beneficios mediante la implementación deesta metodología.

En un esquema alternativo de reajuste de terrenos, se le permitea una mayoría de propietarios establecer una zona derehabilitación mediante un pedido específico realizado a laautoridad local y aprobado por esta. Una vez que la zona o elárea en la cual se va a desarrollar el proyecto ha quedadodefinida con precisión, se permite que los propietarios que nodeseen ser formar parte del proyecto opten por una de las dosposibilidades siguientes:

Ser excluidos del proyecto a desarrollar. Solicitar a los otros propietarios impulsores de la

propuesta que adquieran sus tierras.

Aquellos propietarios que deciden sumarse a la propuesta,reciben a cambio una participación proporcional de losbeneficios que genere el desarrollo del proyecto en cuestión. Seselecciona luego una comisión responsable de llevar a cabo lapropuesta, la cual, para obtener los recursos financierosnecesarios para desarrollar el proyecto tiene la opción de, (i)obtener un crédito garantizado por la tierra de la cual sonpropietarios, o (ii) realizar una sociedad con constructores odesarrolladores.

Una vez que el trabajo se ha concluido, cada uno de lospropietarios participantes recibe (i) una determinada cantidadde bienes inmuebles que representan su parte proporcional en elnuevo desarrollo, conjuntamente con una fracción en dinero, o(ii) una parte proporcional en los beneficios monetarios quegenera el proyecto.

De este modo, los participantes del proyecto tienen un incentivoeconómico para cooperar con del desarrollo del mismo. Esteesquema permite llevar a cabo el proceso de renovación urbanasin la necesidad de generar fondos para la adquisición de lastierras.

En cualquiera de estos casos, la metodología de reajuste deterrenos permite reducir los costos de provisión de vivienda einfraestructura básica para sectores de bajos recursos, evitandoasimismo la necesidad de relocalización que en muchasoportunidades está asociada con las políticas de provisión devivienda para dichos sectores.

Mecanismo de Funcionamiento.

El esquema de reajuste de terrenos es generalmente puesto enmarcha (i) por iniciativa del gobierno local, o (ii) poriniciativa de los propietarios de parcelas a urbanizar. Encualquier caso, es necesario definir el área en la cual sellevará adelante el proyecto, el cual en ciertas oportunidadesestá referido a la transformación de parcelas rurales enparcelas urbanas, o a la reurbanización de tierras urbanastendiente a incrementar la densidad de las mismas y modificar supatrón de asentamiento.

Definida el área de intervención, se formula un proyecto desubdivisión de la tierra, en el que se define un nuevo patrón deasentamiento que está dado en función de la propuesta deurbanización realizada. La provisión de infraestructura y deequipamiento urbano es financiada mediante la venta de algunasde las nuevas parcelas, las que en general se destinan aactividades comerciales.

Los titulares originales de la tierra reciben, como consecuenciade su participación en el desarrollo del proyecto, parcelas desuelo en la nueva urbanización, las cuales a pesar de tener unamenor superficie, tienen un mayor valor debido a que seencuentran ahora provistas de servicios e infraestructuraurbana.

La retribución que se realiza a los propietarios originales através del otorgamiento de nuevas parcelas de tierra y de unacompensación monetaria, implica definir y acordar un esquema dedistribución que esté basado en criterios de equidad. Antes deldesarrollo del proyecto, las parcelas pueden haber tenidodiferentes formas y valores económicos, debido básicamente a suubicación y potencialidad de desarrollo. Aún durante el períodode desarrollo del proyecto, puede que el mismo demore años encubrir toda el área propuesta, con lo cual los propietarios deparcelas que no se encuentran ubicadas en la zona de inicio delproyecto, se verían perjudicados relativamente a aquellos quetienen su propiedad en dichas zonas.

Una vez que el proyecto ha sido concluido, existirán diferenciassi la normativa de uso del suelo permite un uso e intensidaddiferente para distintas parcelas. Por ejemplo, aquellasparcelas destinadas a actividades residenciales o comerciales de

elevada densidad, y ubicadas próximas a los hubs de actividadescomerciales o de infraestructura, tendrán los valores más altos.

Ventajas del Esquema de Reajuste de Tierras.

Las principales ventajas de este tipo de método de urbanización son las siguientes:

El reajuste de tierras permite llevar a cabo procesos deurbanización planificados.

El esquema permite orientar espacialmente la localización denuevos emprendimientos urbanos.

Permite evitar los costos asociados con los procesos deexpropiación de tierra.

Provee un mecanismo que permite recuperar y solventar loscostos asociados a la provisión de infraestructura yequipamiento urbano, haciendo que en muchas oportunidades losproyectos de urbanización o renovación urbana seautofinancien.

Facilita el ordenamiento de la titularidad de la tierra, y apartir del desarrollo del proyecto, genera un incremento enla recaudación impositiva.

Permite desarrollar propuestas que provean una mayor equidaden el acceso a la tierra urbana, a partir de la puesta enmarcha de proyectos de provisión de vivienda para sectores debajos ingresos.

Algunas de las dificultades asociadas con este esquema deurbanización, están referidas a los siguientes aspectos:

La puesta en marcha de esquemas de reajuste de terrenosgenera incentivos para que los propietarios adopten unaactitud especulativa.

El método ha sido algunas veces criticado porque no hapermitido incrementar la oferta de vivienda para sectores debajos recursos. Este problema, puede ser sin embargo limitadosi se destina parte de las parcelas de la nueva urbanizacióna la autoridad pública para edificar en las mismas viviendasdirigidas a estos sectores. En este sentido, si bien esimportante generar un incentivo lo suficientemente atractivopara que los propietarios decidan sumarse a la propuesta, elgobierno local debe aspirar a obtener una rentabilidad deldesarrollo del proyecto que supere la sola recuperación delos costos asociados al mismo.

Instrumentos Basados en la Generación de Subsidios CruzadosTransferencia de Derechos de Edificación

El esquema de TDE es un instrumento utilizado para protegeráreas o zonas urbanas y rurales de la presión a la que sonsometidas como consecuencia del crecimiento y la expansión delas ciudades, y evitar de este modo que estas áreas seaneliminadas.

Formalmente, la transferencia de derechos de edificación es elproceso por el cual los derechos de edificación son transferidos desde una parcela,manzana, distrito o zona de una área o distrito de emisión, a otra parcela, manzana,distrito o zona ubicada en un área o distrito de recepción.

El principio sobre el que se asientan estos programas, es que esposible separar los derechos de edificación de la parcela desuelo, para que luego dichos derechos sean vendidos o transferidos aotra persona o entidad legal. Esto permite a los gobiernoslocales transferir la presión de desarrollo a áreas que puedensoportar una mayor intensidad de uso, y de este modo acomodar elcrecimiento de la ciudad sin sacrificar zonas de interés para laciudad, compensando financieramente al mismo tiempo a lospropietarios de los predios a conservar, por el costo que se lesimpone. Asimismo, estos programas permiten obtener una mayorflexibilidad en los patrones de uso del suelo que los que sepodrían lograr con la aplicación de una zonificacióntradicional.

Los programas TDE tienen tres elementos básicos, ( i ) los ditritosde emisión, que están compuestos por las zonas de la ciudad a serpreservadas7, ( ii ) los distritos de recepción, formados por las zonas dela ciudad a ser desarrolladas8, y ( iii ) los créditos TDE, que sonrepresentaciones legales de derechos de edificación abstractosque son escindidos de los predios ubicados en los distritos deemisión, para ser transferidos a los distritos de recepción.

Tanto los distritos de emisión como los de recepción, puedenformar parte de la planta construida de la ciudad o ser parte desu entorno rural.

7 .- Las zonas a preservar son definidas en función de su valorarquitectónico, histórico o ambiental.8 .- Las zonas a desarrollar se encuentran definidas en función de losplanes de ordenamiento/crecimiento/regulación urbana con los quecuenta la ciudad.

En los programas TDE, el gobierno local le entrega a lospropietarios de los inmuebles ubicados en las zonas a preservarun conjunto de créditos (que representan los derechos deedificación que están asociados a los predios a conservar), acambio de destinar los recursos monetarios que generarán dichoscréditos a la preservación del patrimonio del cual sontitulares.

Por otra parte, se exige a los constructores y desarrolladoresurbanos, la adquisición de derechos de edificación para obteneruna autorización especial que les permita desarrollar susemprendimientos más allá de la densidad máxima admitida porordenanza, en aquellas zonas que han sido previamente definidascomo distritos de recepción, y que, como se señaló previamente,están conformados por zonas de la ciudad a ser desarrolladas. Deeste modo, los desarrolladores son incentivados a comprarle losderechos de edificación a los poseedores de los mismos, generando estaadquisición un flujo de fondos que permiten financiar larecuperación/renovación/mantenimiento de la zona a preservar,sin costo alguno para las finanzas públicas locales.

Alternativamente, los propietarios de parcelas o construccionesubicadas en las zonas de recepción, pueden adquirir créditos dederechos de edificación a los titulares originales (o a losbancos de derechos de desarrollo), de modo de obtener el bono dedensidad extra a la que se autorizan dichos créditos, y asíapropiarse de los beneficios monetarios generados por losmismos.

Asimismo, bajo este esquema, quienes reciben los derechos deedificación por parte del gobierno (los titulares de los prediosa conservar), conservan el derecho de uso del predio (o delinmueble), pero el potencial de desarrollo inmobiliario delmismo queda congelado. Al recibir los créditos otorgados por elgobierno, los propietarios ubicados en las zonas de emisión secomprometen por escrito a que no destinarán su propiedad a unuso que desnaturalice o destruya a la misma.

En algunos casos se establecen bancos que compran los derechos dedesarrollo que se encuentran en manos de los propietarios en losdistritos de emisión, y los venden luego a los desarrolladoresque los usarán en los distritos de recepción, facilitando deeste modo la creación de un mercado de derechos de edificación.

Implementación.

La implementación de un programa TDE debe realizarse de acuerdoa las pautas y estrategias de ocupación del suelo fijadas en unplan de desarrollo urbano para la localidad.

Las siguientes pautas deben ser tenidas en cuenta:

Antes de la aprobación formal de los distritos de emisión yrecepción, es necesario llevar a cabo una evaluación deimpacto ambiental en las zonas que serán distritos derecepción. Evaluaciones de impacto específicas para proyectosparticulares, solo deberán desarrollarse si los impactos dedichos proyectos particulares no han sido considerados en laevaluación de impacto ambiental realizada para toda la zona.

Es necesario evaluar si los distritos de recepción seencuentran en condiciones de absorver (en términos deinfraerstructura y equipamiento urbano) el incremento que esproducirá en la densidad del área. Asimismo es necesariodeterminar que no se producirán en estos distritos daños oproblemas ambientales como consecuencia de la puesta enmarcha del programa.

Es necesario además realizar una nueva valuación catastraldel suelo y de las construcciones ubicada sobre el mismo enla zona de emisión, una vez que el programa es puesto enmarcha.

Para generar una demanda efectiva de derechos de edificación,los distritos de recepción deben ofrecer entre un 30 % y un50 % más de unidades de construcción que lo que los créditosotorgados en los distritos de emisión permitirían.

La ubicación y el área de los distritos de emisión, seencuentran definidos por las características de la localidady de los recursos urbanos que se desee preservar.

Beneficios y Costos Asociados a los Programas TDE.

La ventaja más evidente de los programas TDE es que es el sectorprivado el que paga los costos asociados con la preservación deentornos urbanos y rurales, liberando de este modo recursospúblicos para otras políticas de interés. Asimismo, losgobiernos locales también pueden adquirir los derechos dedesarrollo de alguna propiedad que deseen conservar.

Entre los costos de desarrollo e implementación de estosprogramas, se encuentra la complejidad de los mismos. Llevarlosa cabo implica involucrarse en un análisis sofisticado de lospotenciales impactos que tendría tanto en las zonas de emisióncomo en las zonas de recepción.

Una dificultad particular la plantea la definición y valuaciónde los derechos de edificación a ser transferidos. Paracuantificar los derechos a ser transferidos, se utilizanfórmulas que permiten convertir derechos de desarrollo en créditosde desarrollo. Cuando los créditos de desarrollo son comprados,traen asociados el derecho a una cierta densidad adicional en eldistrito de recepción. Una manera sencilla de definir el valormonetario de los créditos a transferir, es que estos créditossean iguales a la diferencia entre el valor del prediodesarrollado y conservado.

La forma en la cual los derechos de edificación son valuados yla dinámica con la cual funciona el mercado de derechos deedificación, determinarán la viabilidad del programa. Por otraparte, para que el programa funcione, debe haber presión en lazona de recepción por parte de desarrolladores, constructores ypropietarios, para llevar adelante proyectos en el distrito derecepción. La relación entre la cantidad de derechos (créditos)creados en los distritos de emisión y de predios seleccionadosen los distritos de recepción, así como la existencia de unademanda potencial para desarrollar proyectos de diferentecaracterísticas en los distritos de recepción, son factores quedeben ser analizados previamente a la implementación delprograma.

Los programa TDE requieren además tiempo (para su implementacióny para observar los primeros resultados), así como una monitoreocontinuo para evaluar los cambios que se van produciendo en elmercado de créditos.

Experiencias particulares de aplicación de la lógica de losprogramas TDE, se llevaron a cabo en Brasil bajo los programade operaciones interligadas y operaciones urbanas.

En el primer caso (operaciones interligadas), se realiza unaconcesión onerosa de excepciones a la legislación vigente quefunciona como captador de recursos para viviendas de interéssocial. La venta de excepciones está sujeta a previo análisisurbanístico y financiero y a la aprobación por una comisiónmixta (compuesta de representantes de los organismos públicos yde la sociedad civil).

En el caso de las operaciones urbanas, las mismas se puedenproponer tanto por el poder público como por la iniciativaprivada y deben aprobarse por ley. La ley define el perímetrourbano en el que se llevará a cabo la operación y establece unareserva de área edificable para el mismo. Esa reserva laadquieren los propietarios y empresas interesadas, dando lugar aque los recursos originados de la venta de la reserva se destinea un fondo de urbanización vinculado a aquella operación urbanaespecífica.

Instrumentos Basados en Arrendamientos a Largo PlazoLeasing de Tierras

Entre los diversos instrumentos de financiamiento de políticasde desarrollo a escala local y regional utilizados en diferentespaíses del mundo, particularmente en Europa y Asia, se encuentrael leasing o arrendamiento de tierra pública. Al igual que otrosinstrumentos de financiamiento a escala local, como se señalaraoportunamente (Lucca, 2002), el leasing de tierras públicas enel ámbito urbano no ha sido utilizado en nuestro país, noobstante lo cual, diferentes experiencias internacionales(Bourassa y Hong, 2003; Hong, 1996; Deng, 2003), señalan lautilidad de este mecanismo como instrumento de política urbana.

Aunque la práctica del leasing de tierras públicas en el ámbitourbano se ha venido practicando desde mucho tiempo atrás, noexiste en todos los casos una adecuada comprensión acerca delalcance del mismo.

Para esto, es necesario señalar que “a un nivel abstracto,podemos tratar el derecho de propiedad de la tierra como unabanico de derechos. Cada elemento componente de este abanico,puede ser asignado a, y controlado por, actores diferentes.Utilizando esta lógica, es posible tratar el arrendamientopúblico, como un sistema que permite a los gobiernos y a losactores privados negociar la delimitación y la asignación de losmúltiples derechos del suelo mediante arreglos contractuales”(Hong y Baurassa, 9). Por ejemplo, bajo este esquema el gobierno(propietario de la tierra), puede retener el título de propiedadde la misma y simultáneamente arrendar su uso, desarrollo,transferencia, herencia y beneficios obtenidos por los agentesprivados que la utilizan.

Si consideramos a la posesión pública y privada del suelo comolos dos extremos del amplio espectro posibles combinaciones quepuede adquirir la titularidad de la tierra, el leasing de sueloes posible definirlo en términos relativos a dichas situaciones

extremas. Las características que adquiera el mecanismo deleasing, serán en parte el resultado de las instituciones(formales e informales) y de las organizaciones que existentesen dicha sociedad.

De acuerdo a lo que señalan Hong y Baurassa (10), la mayoría delos mecanismos de arrendamiento de tierras públicas no sonestáticos, debido a que los arreglos jurídicos a partir de loscuales se materializan los mismos se encuentran sujetos avariaciones a lo largo del tiempo por la ocurrencia de eventosque no es posible prever. En síntesis, el mecanismo de leasingde suelo urbano puede ser interpretado como un conjuntoadaptable de arreglos jurídicos tendientes a definir la posesióny el uso del suelo.

La experiencia internacional en la utilización del leasing desuelo como instrumento de política urbana, pone de manifiesto laexistencia de una amplia variedad de aplicaciones de estemecanismo.

En cuanto al período de vigencia del arrendamiento, lasexperiencias más conocidas indican que las mismas son de largoplazo, con períodos que van desde los 20 años (Finlandia) a los99 años (Camberra, Australia). En algunas circunstancias, losperíodos de vigencia en el mismo país o ciudad, dependen deldestino final del arrendamiento, diferenciándose el mismo paraactividades residenciales, comerciales o industriales (Suecia,Finlandia, Pekín).

Con respecto a la titularidad de las mejoras incorporadas alsuelo arrendado, la experiencia internacional relevada señala laexistencia de un abanico de situaciones que van de la posesiónde las mismas (al finalizar el período de arrendamiento) porparte del arrendatario (Camberra), lo que en algunos casos lohace acreedor de una compensación monetaria por parte delgobierno (local o nacional, dependiendo del caso, como enHolanda), hasta la transferencia de la titularidad de dichasmejoras al gobierno, sin obligación de que este compense alarrendatario (Louisiana, EE.UU.).

Los mecanismos de pago por parte del arrendatario registran unabanico de situaciones que van de la obligación de larealización del pago de una suma global al inicio de la vigenciadel contrato de arrendamiento (Peking), hasta la obligación dela realización de pagos anuales ajustables en función de lavariación a lo largo del período de vigencia, del valor del

suelo y del costo de vida (Hong Kong). En este caso, de acuerdoa lo que señala Hong (1996), mediante el ajuste anual del valordel arrendamiento, el gobierno puede capturar el incremento delvalor del suelo generado por la intervención pública durante elperíodo de vigencia del contrato, debido a que el gobiernoconserva la titularidad del suelo y arrienda solamente elderecho a desarrollar el suelo.

Con referencia a los objetivos buscados con la aplicación deeste instrumento, en la mayoría de los casos los mismos seencuentran referidos a la captura de la plusvalía generada poral intervención del gobierno local, al control del crecimientode la ciudad, a la estabilización de los precios del suelo y dela vivienda, y a la generación de recursos los que en algunoscasos se encuentran orientados al financiamiento de proyectosespecíficos de renovación urbana y en otros a gastos generales.

La transferibilidad de los derechos adquiridos sobre el suelo esotro de los aspectos que presentan diferencias entre lasexperiencias relevadas. En general, en los casos relevados, elarrendatario puede transferir libremente los derechos adquiridosa un tercero sin ningún tipo de restricción. En ciertascircunstancias, no está permitido el subarrendamiento(Finlandia).

Es interesante observar que en diferentes ciudades y países delmundo se están llevando desde hace décadas políticas dedesarrollo local financiadas parcial o totalmente a través delos recursos monetarios que genera este mecanismo, experienciasque podrían ser replicadas en nuestro país.

Conclusiones

En la réplica de cualquiera de estas experiencias, es necesariotener en cuenta las siguientes consideraciones:

1.- Es necesario evitar una implementación acrítica de losinstrumentos presentados, ya que los mismos son el resultado deun proceso con determinadas características políticas,culturales, económicas, sociales e institucionales que handesempeñado un rol importante en su éxito y que nonecesariamente se encuentran presentes en Argentina.

2.- Es necesario superar la visión rival que tienen entre sí enArgentina muchos de los actores políticos, económicos ysociales, que lleva a que los mimos queden atrapados en unalógica de juego de suma cero, por la cual se interpreta que los

beneficios que recibe un determinado actor o grupo social, sonequivalentes a las pérdidas que se percibe otro actor o gruposocial. Los tres instrumentos presentados, plantean la necesidadde que los actores del territorio interpreten sus relaciones apartir de una lógica de juego de suma positiva, por la cualtodos pueden resultar beneficiados.

3.- Es necesario dotar a los gobiernos (en todos sus niveles) delas capacidades estatales que les permitan promover y liderar demanera exitosa estas experiencias. Una de las mayores (y menostratadas) deficiencias que registran en la actualidad losgobiernos locales en nuestro país, está referida a lassignificativas deficiencias institucionales o estatales de losmismos, que limitan severamente las posibilidad de diseñar eimplementar políticas de desarrollo.

4.- Es necesario visualizar las experiencias citadas comocomplementos útiles (pero no sustitutos) de los instrumentos definanciamiento definidos como tradicionales. Esto implica lanecesidad de fortalecer la capacidad es autonomía financiera delos gobiernos locales, a través del fortalecimiento y puesta enpráctica de sus potestades tributarias.

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