LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN LOCAL – PROBLEMAS Y RETOS DELA ORDENACIÓN TERRITORIAL EN LOS MUNICIPIOS DE BULGARIA

Área temática: PLANIFICACIÓN, EQUIDAD, POLÍTICAS PÚBLICAS YMEDIO AMBIENTE

Velislava Simeonova SimeonovaUniversidad de Barcelona

v. simeonova @ ub.edu

RESUMEN

Los procesos históricos en Europa a partir de las primeras décadasdel siglo pasado se caracterizaron por impulsar el desarrollo dediferentes políticas impulsadas por una misma idea, la de fomentarla planificación. Pero las bases conceptuales, derivadas de losdistintos modelos políticos y socioeconómicos llevaron a unadiferenciación del desarrollo territorial entre los países queformaban parte de la Unión Soviética y su ámbito de influencia ylos países occidentales, sobre todo los pertenecientes a la UniónEuropea.En el caso de Bulgaria, la preponderancia científica rusa y lastransformaciones políticas del gobierno búlgaro motivaronnumerosos cambios y reformas administrativo-territoriales que,junto con el aislamiento de los procesos de Europa Occidental,marcaron el camino de las políticas de articulación territorial.Este proceso influyó indudablemente en la política posterior y enla generación de instrumentos de planificación.Después de la incorporación de Bulgaria a la Unión Europea, seplantea una revisión de las herramientas de planificación, tanto anivel nacional y regional como a nivel local. Estereplanteamiento, junto con la necesidad de nueva organizaciónterritorial, la falta de eficacia descentralizadora, laparticipación pública y la escasa capacidad financiera de losmunicipios búlgaros se convirtieron en unos de los problemas másimportantes, generando dudas sobre el desarrollo local y lasperspectivas de la ciudadanía. El objetivo principal del presente trabajo será el análisis de losinstrumentos de ordenación territorial existentes a nivel local(planes municipales) y su problemática. El estudio se realizará através del análisis del actual sistema de ordenación delterritorio y la coordinación entre las diferentes escalas

territoriales, con objeto de definir un balance crítico de losinstrumentos a nivel local.Los resultados y las reflexiones finales de este trabajo pretendenseñalar las debilidades y las perspectivas del desarrollo local enuna época en la que la crisis financiera ha agudizadosignificativamente los problemas sociales, económicos y políticosque indudablemente han encontrado su expresión más evidente ynegativa en los municipios.

PALABRAS CLAVES: Instrumentos de ordenación territorial, Planesmunicipales, Desarrollo local

ABSTRACT

The historical processes in Europe from the early decades of 20thcentury reflected the different political development of the idea:the planning itself. Conceptually, it is separated due to thespatial development of the countries that were part of the SovietUnion's political block and those countries which were in the EUbased area of influence.The preponderance Russian scientific and political impact over theBulgarian government caused numerous changes and administrative-territorial reforms alongside with process of isolation fromWestern Europe, as well as it led the way of understanding theterritory at all. An understanding, undoubtedly that hasinfluenced the subsequent policy making processes and planningtools.After the accession of Bulgaria to the European Union, issues ofplanning tools, national, regional and local levels, together withthe need for new territorial compression, lack of effectivedecentralization, public participation and financial shortage,Bulgarian municipalities became some of the most importantproblems, raising questions about local development and the futureof the people.The main objective of this work is the analysis of existingplanning instruments at the local (municipal plans) and itsproblematic nature. The study has been performed by analyzing thecurrent system of planning and coordination between the differentterritorial scales to define a critical assessment of theinstruments in local scale.The results and final thoughts of this paper are intended as astarting point marking the weak aspects and perspectives of localdevelopment in a period of time when the financial crisis worsened

over the social, economic and political factors that undoubtedlyfound its most obvious and negative in the municipalities.

KEY WORDS: Spatial planning instruments, Municipal plans, Localdevelopment

INTRODUCCIÓN

En esta comunicación se pretende abordar algunas de lascaracterísticas de la estructura territorial de Bulgaria, conespecial atención a nivel local y la diversidad municipal desdeel punto de vista territorial, demográfico y económico. Por otraparte, se centrará la atención en la dinámica de las grandesciudades del país como parte del análisis en el contexto de laplanificación local. En los grandes centros urbanos se concentramás de una tercera parte de la población y, al mismo tiempo, soncentros de municipios y distritos (oblasti). El estudio de estasáreas ayuda a comprender una parte de la realidad socioeconómicaen el país y la complejidad de los retos de la planificación anivel territorial después de “la revolución democrática” en 1989. La profundización de la crisis económica en Europa, de loscontrastes regionales y locales en Bulgaria y la inestabilidad dela situación política en el país, exigen una gran atención, sobretodo si se considera el compromiso de asegurar un desarrolloestable, el derecho a acceder a servicios de los ciudadanos y lanecesidad de coordinación institucional y planificadora a todoslos niveles territoriales. El estudio a escala local cobraimportancia ya que este nivel es el más cercano a la vidacotidiana y bienestar de la población.En este contexto, la comunicación pretende ser una reflexión a larealidad de los instrumentos de planificación local y eldesarrollo local en general y se basa sobre todo enla revisión dealgunos estudios centrados en el tema, documentos legislativos einformes, así como el trabajo de campo sobre el terreno.

UN PAÍS DE TRANSICIONES

Es inevitable considerar el tema del proceso de transición de lospaíses de la Europa Central y la Europa del Este, como marcoconceptual de la presente reflexión. Pese a que hoy casi seconvirtió en un tema trivial, moderno y a veces muy reiterativo,se trata de una transición política, económica y social que marcólos años después de la caída del Telón de Acero y que supuso unagran transformación. Los años de colapso y recesión afectaron a la

mayor parte de los países que formaban parte o estaban vinculadosideológicamente con la Unión Soviética. La transformación delrégimen político supuso además un notable cambio económico. Cabeseñalar la importancia de la denominada ‘crisis de la transición’,que fue mucho más que una crisis económica como normalmente sueleescribirse. Fue y sigue siendo (en algunos países como Bulgaria)crisis de la planificación, del desarrollo urbano, de lapropiedad, del mercado y de la exportación, de la segregaciónsocial, del boom de la comercialización, incluso de la psicologíanacional. La crisis de la transición supuso asimismo la emergencia de unanueva gobernanza en los países de la Europa Central y la Europadel Este. Esta nueva gobernanza debía poner en marcha las nuevasprioridades del desarrollo, de los derechos y de las libertades delos ciudadanos, de la desconcentración del poder y del pluralismopolítico, de la economía libre del mercado, de la organización delos autogobiernos locales y mucho más.Los cambios y las transformaciones institucionales, económicas yterritoriales después de la caída del Telón de Acero y ladescomposición de la poderosa Unión Soviética iniciaron el largoperíodo de transición de la planificación, Y ciertamente, no fuesimplemente un período de transición a la mejora sino de colapso,de letargo y de crisis de planificación. En Bulgaria, tradicionalmente se establecía una distinción entrela planificación del desarrollo socioeconómico y la planificaciónfísica. Y como resultado de dicha distinción se produjeron dossistemas diferentes de documentos de planificación con muy pocacoordinación entre ellos: el sistema de planificación física,anclado legalmente con la aprobación de la Ley de Ordenación delTerritorio (2001) y el sistema de planificación socioeconómica,regulada por la Ley de Desarrollo Regional (1999/2004/2008). Estosdos sistemas nunca llegaron a consolidar sus objetivos, pese a suvigencia durante más de dos decenios. Por otro lado, cabe señalar también que la transición y su aspectode integración del país a “la familia de los países democráticos”y al mundo cada vez más globalizado y neocapitalista impusociertas transformaciones administrativo-territoriales, tanto anivel nacional como a nivel local, en el contexto de la nuevaorganización institucional, funcional y territorial pasando latransición de un país centralizado a un país descentralizado y demercado libre. Este seguramente se podría considerar como uno delos resultados positivos del periodo de la transición. Se delegóel derecho de autogobierno a nivel local en 1995, hecho quedespués se convertiría en la principal problemática de gobernanza

como resultado de ser uno de los pocos países europeos con sólo unnivel político-administrativo. Por supuesto, la transición o transiciones en los países del estetuvieron muchas más dimensiones, entre ellas el impacto social.Porque la transición, en el caso de Bulgaria pero también en el deotros países de la zona, sigue siendo un proceso actual, sincerrar. Por ejemplo en aspectos relacionados con el desarrollo yla planificación, y también en el ámbito de de los movimientossociales, surgidos por el profundo dualismo del nivel de la vida.

UNA APROXIMACIÓN AL SISTEMA MUNICIPAL BÚLGARO

Bulgaria, igual que muchos países de la región de la Europa delEste y de la región de los Balcanes, es país de notablesdesequilibrios territoriales. Con unos 111.000 km2 y 7,28 millonesde habitantes, cuenta con una densidad de población relativamentemás baja que el promedio de Europa (situado en 67 habitantes/km2).Sin embargo, el panorama que se ofrece al desagregar los datossobre el mapa regional y municipal, representa una realidad dedesproporciones y contrastes notables. Desde la Independencia (a finales del siglo XIX) hasta la segundamitad del siglo XX, el mapa territorial y administrativo deBulgaria ha seguido varias transformaciones como resultado de losprocesos socioeconómicos y políticos durante las diferentes etapasdel desarrollo del país, y ha sido expresión política de losobjetivos territoriales de la historia.Durante las últimas décadas de influencia soviética, el número delos municipios por el territorio nacional llegó a ser 1.389. Lasreformas generales político-administrativas en 1979 hicieronreducir ese gran número a 291 para llegar a 262, 10 años mástarde (1989-1999). La denominada “revolución democrática”, tal y como la llamanalgunos, estableció la aprobación de la nueva Constitución delpaís en 1991. En la última, el territorio nacional fue dividido enmunicipios y distritos de los cuales sólo los primeros tuvieronderecho a autogobierno. La división territorial administrativa(Fig.1) fue consolidada con la aprobación de la Ley de DivisiónTerritorial Administrativa (1995).

Distrito Número de municipios Número de asentamientos

Blagoevgrad 14 276Burgas 13 256Varna 12 159

Veliko Tarnovo 10 336Vidin 11 140Vratsa 10 123Gabrovo 4 349Dobrich 8 216Kardzhali 7 470Kyistendil 9 182Lovech 8 112M ontana 11 130Pazardzhik 11 117Penik 6 171Pleven 11 123Plovdiv 18 212Razgrad 7 103Ruse 8 83Silistra 7 118Sliven 4 111Smolyan 10 242

Sofia-ciudad 1 54Sofia 22 284

Stara Zagora 11 206Targovishte 5 196Haskovo 11 261Shumen 10 151Yambol 5 109Total 264 5286

Tabla 1. Distribución de municipios y asentamientos por distritos en BulgariaFuente: Elaboración propia a través de GRAO (Registro Civil y Servicios Administrativos)i

Los 28 distritos fueron organizados en seis regionessocioeconómicas que, con la ratificación de la nomenclatura de lasunidades territoriales NUTS (Nomenclature of Territorial Units forStatistics) de EUROSTAT por razones de la estadística europea, sereorganizaron y fueron llamados regiones de planificación. Condicha ratificación, a través del acuerdo hecho entre EUROSTAT y elInstituto Nacional de Estadística de Bulgaria, los municipiosentraron en la categoría jerárquica de sistema europeo de unidadesterritoriales llamados LAU1 (Local Administrative Units).Actualmente el territorio de Bulgaria está dividido en 28distritos y 264 municipios, organizados en 5.286 asentamientos(pueblos y ciudades) (Tabla 1). El municipio consiste en la

organización territorial de uno o más asentamientos -ayuntamientos(de población más de 250 personas) o “regiones” (rayoni), ciudadescon población más de 100.000 personas. Se caracteriza porcriterios tales como superficie, límites, centro administrativo ynombre. El último se establece a través del nombre delasentamiento definido como centro administrativo. En promedio, un municipio búlgaro (excepto el territorio delmunicipio de Sofía) cubre territorialmente 25 asentamientosurbanos con una aproximación de 30.000 personas habitando unpromedio de 422 km2. El municipio de Sofía-capital tiene unapoblación de 1.301.683 personas (en diciembre de 2012) y suterritorio es uno de los tres más extendidos del país. A nivel administrativo-territorial, la organización de Bulgariatal como está definida por la Ley de División TerritorialAdministrativa. Actualmente se considera un sistema estable ya quedespués de 1995 las transformaciones administrativas en lasestructuras de los distritos y los municipios han sido reducidasnotablemente, tanto a nivel de número, como a nivel de especificarla entidad territorial administrativa. Por eso, el proceso defragmentación que caracteriza algunos de los países de la regiónde Europa Oriental y la Europa en general (el caso de España, porejemplo) no existe.

Fig.1. Mapa de la estructura territorial administrativa de la República de Bulgaria

Fuente: Concepto Nacional de Desarrollo Territorial de laRepública de Bulgaria para el período 2013-2025 (en inglés)ii

EL MAPA ADMINISTRATIVO-TERRITORIAL COMO EJEMPLO DE REALIDADDISPERSA

Hay que señalar que los primeros contrastes en el mapa municipalaparecen en la distribución geográfica de la población residente,por lo cual la situación actual está marcada por grandesdiferencias en el número de habitante, por lo que el promediodescrito anteriormente será un dato no representable. El últimoCenso oficial de 2011 presenta un panorama de gran desequilibrioen la población municipal: en 60 municipios de los 264 lapoblación no alcanza las 6.000 personas y los mismos concentrancasi el 3% de la población del país; en cambio, 9 municipiosconcentran más de 100.000 habitantes, donde vive 39.2% de lapoblación. Los municipios de tamaño medio, con población entre10.000 y 20.000 personas, es el que cuenta con mayor número deconcretamente 66, que albergan el 12.3% de la población total(INE, Censo 2011).La de Bulgaria es una sociedad urbana y este hecho se pone enevidencia con las cifras de urbanización que muestran que el 73%de la población está concentrada en las ciudades. Sin embargo,existen más de 180 asentamientos totalmente despoblados. El númerode la última categoría va aumentando con una tendenciapreocupante, principalmente durante los últimos 15 años. Casi 500pueblos corren el riesgo de convertirse en territorios despobladossegún los análisis de la Academia Búlgara de las Ciencias (BAN).Este proceso se manifiesta con mayor intensidad en las zonas delnoroeste de Bulgaria, definida como la región más pobre deEUROESTAT en la UE (los distritos de Vidin, Montana y Vratsa).Entre los grupos de factores principales de desequilibriosterritoriales a nivel regional y local, podemos señalar lossiguientes: 1. La existencia del modelo permanente centro-periferiacomo una filosofía de desarrollo socioeconómico; 2. Ladespoblación y la desindustrialización de muchos territorios comoconsecuencia del largo período de planificación centralizada, conaltas tasas de industrialización y urbanización.

i Recurso en línea: http://www.grao.bg/, Consultado:15-05-2013 iiRecurso en línea:http://www.bgregio.eu/media/files/Programirane%20&%20ocenka/Programirane%202014-2020/NKPR_28012013_Last_en.pdf, (en inglés), Consultado: 10-06-2013

Fig. 2. Distribución de los municipios según el número de habitantesFuente: Figura adaptada, INE, Censo 2011iii

La creciente importancia de flujos migratorios hacia las grandesciudades del país y hacia el extranjero se refuerza debido a lanecesidad de planificar para la ciudadanía y el desarrollo local yafectan cada vez con más dinamismo el mapa de la distribución dela población a diferentes niveles. Los datos demográficos permiten llegar a una primera conclusiónsobre la crisis de la transición de la planificación,complementada por las nuevas condiciones de desarrollo. Bulgariaes un país urbano y como tal las concentraciones urbanas de lasgrandes ciudades contrastan con muchos territorios, definidos comorurales cuya situación en términos demográficos y económicospodría empeorar en un plazo relativamente corto si no se toma enserio la necesidad de clara estrategia de estimulación yoptimización del desarrollo municipal.

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL A ESCALAMUNICIPAL

La evolución de la planificación a partir de 1989 fue acompañadapor una ‘crisis permanente’, una falta de coordinación entre lossistemas de planificación del desarrollo (planificación deldesarrollo regional) y la planificación física del territorio y un

iii Recurso en línea: http://www.nsi.bg/census2011/ , Consultado:20-05-2013

sistema de herramientas y leyes que no estaban coordinadas tanto aescala territorial como en el contexto jurídico y legislativo. Losdos tipos de planificación - física y regional, respectivamente-se regían por la Ley de Ordenación del Territorio (2001) y la Leyde Desarrollo Regional (1999/2004/2008).En la actualidad, el sistema de instrumentos a diferentes escalasterritoriales es resultado de diferentes fases de desarrollo enlos últimos 25 años y reflejan las distintas realidadesterritoriales. Algunos de ellos, como los planes municipales deordenación, los conceptos y esquemas de planificación territorial,siguen sin existir o cuentan con una trayectoria muy incipiente.El déficit en materia de planificación es evidente en Bulgaria.Por ejemplo, los instrumentos de ordenación territorial a nivelnacional: apenas al inicio de 2013 se adoptó el Concepto Nacionalde Desarrollo Territorial, el primer documento de esta naturalezaen Bulgaria elaborado y aprobado durante las últimas tres décadas.Este documento hace referencia a todo el país y se centra en lascondiciones de propiedad de la tierra y los bosques en susdiversas manifestaciones, y el proceso de restauración de lapropiedad tras el cambio político-económico. También aborda elaumento de agentes en proceso planificación y gestión delterritorio, un proceso más democrático de toma de decisiones y laasociación del país a la Unión Europea"iv.

EscalaTerritorial

Planificacióndel desarrollo

Ordenaciónterritorial

Nacional Marco NacionalEstratégico deReferencia;ProgramasOperativos;

Programa Operativode DesarrolloRegional;EstrategiaNacional deDesarrolloRegional

Concepto Nacionalde DesarrolloTerritorialv

iv Concepto Nacional de Desarrollo Territorial, 2013.v La traducción literal del documento será: Concepto Nacional de DesarrolloEspacial; Como referencia del formato lingüístico en España en el contexto deluso de la palabra “territorial” y no “especial”, la traducción de ha sidoadaptada al respeto de la dicha referencia.

Regional (6regiones)

Planes deDesarrolloRegional

Conceptos yEsquemas deOrdenaciónTerritorial

Provincial (28distritos)

Estrategias deDesarrollo

Conceptos yEsquemas deOrdenaciónTerritorial

Municipal (264municipios)

Planes Municipalesde Desarrollo

Planes Generalesde Ordenación delTerritorio; Planes

Detallados deOrdenación delTerritorio

Ciudad /Asentamiento

Planes dedesarrollo

Planes Generalesde Ordenación delTerritorio; Planes

Detallados deOrdenación delTerritorio;

Planes Integrales deRegeneración Urbana y

Desarrollovi

Tabla 2: Sistema de instrumentos de planificación del desarrollo y de la ordenaciónterritorial en BulgariaFuente: Elaboración propia, 2012A nivel regional, la Ley reglamentaba los esquemas regionales deordenación que en 2012 se convirtieron en conceptos y esquemas deordenación territorial. A nivel local, el proceso de organiza através de los planes generales de ordenación elaborados paramunicipios (con todos los asentamientos en ellos), partes demunicipios, ciudades o formaciones-asentamientosvii de importancianacional bajo la Ley de División Administrativa-Territorial de laRepública de Bulgaria.La Ley de Ordenación del Territorio regulaba y determinaba losvi Reglamentados para 36 ciudades, según el Concepto Nacional de DesarrolloTerritorial y en resonancia de la política de la Unión Europea de desarrollosostenible e inteligente de las ciudades, establecida dentro de documentos comola Declaración de Toledo (2010) y más anteriormente en los principiosacordados en las pasadas reuniones mantenidas en Leipzig y en Marsella.

planes generales de ordenación como instrumentos de la política deplanificación estratégica en los siguientes ámbitos:

● La estructura y el régimen general del territorio, el uso delsuelo, la localización y los límites de los asentamientos,las tierras agrícolas, los territorios forestales, deprotección ambiental, los territorios de patrimonio históricoy cultural, etc.

● Las redes y las infraestructuras técnicas y su relación conlos territorios de los otros municipios

● Territorios de propiedad pública o privada y el régimen de suedificación

● Territorios de posibles catástrofes naturales y el régimenpara su prevención y ordenación

● Territorios de aplicación activa de obras de edificación delpaisaje

Sin ser la norma general, los planes generales de las ciudades sesuperponían con los de los municipios (Sofía, Varna), aunque lapráctica, como anota Evrev (2008), demuestra que se habíanelaborado sobre todo proyectos relativos a planes de ciudades ymenos de municipios.La situación hasta 2012 era muy compleja, con una preeminencia deplanes parciales que eran la proyección de la ordenación a escalalocal (municipios y ciudades). Como indicaba la Ley de Ordenación,la delimitación territorial de estos planes cubría asentamientos,partes de asentamientos, barrios o partes de barrios, propiedades,grupo de propiedades o partes de ellas. La Ley no ponía comorequisito para su elaboración y aprobación la existencia de unplan general del territorio con el que estuvieran coordinados. Alcontrario, la Ley permitía la aprobación de estos planes parcialespara propiedades o grupos de ellas, incluso fuera de las zonasurbanizadas, sin la existencia del plan general municipal. Comoconsecuencia surgió la práctica municipal llamada construcción ‘depieza’ donde se aprobaban intensivamente (y llevados por interesesprivados) planes parciales sin que fuesen elaborados y aprobadosplanes generales. La praxis derivada de este tipo de planes llevó a numerososconflictos territoriales, por ejemplo a lo largo de la costa delMar Negro. En esta área, una de las más afectadas por la

vii Formación-asentamiento (selishtno obrazuvanie – en búlgaro) – entidad territorial ytipo de asentamiento cuya población anual no es contante. Tienen uso recreativo(complejos residenciales o turísticos) o industrial, de importancia nacional olocal.

construcción “de pieza”, finalmente se dio un avance en materia deplanificación con la aprobación de la Ley de Ordenación de laCosta del Mar Negro, debido a que en dicha zona durante los años1996 y1997 se elaboraron y aprobaron la mayoría de los primerosplanes municipales de ordenación que fueron pensados como planesde ordenación y desarrollo pero los que nunca cumplieron sufunción (Evrev, 2008).Si la elaboración de planes parciales fue muy frecuente a finalesdel siglo XX, los primeros planes generales surgieron durante laprimera década del siglo XXI en ciudades como Sofía, Plovdiv,Varna, Burgas, Blagoevrad, Stara Zagora y Shumen entre otras, lamayoría de ellas ciudades-centros de municipios y provincias.Algunos de los planes se elaboraron como planes urbanos ymunicipales (Sofía, Varna). Un elemento que contribuyó a dinamizarlos planes fue la incorporación de Bulgaria a ‘la familiaeuropea’, de manera que la elaboración de planes estratégicossuponía también la posibilidad de captar subvenciones paraproyectos de los fondos de la Unión Europea. Sin embargo, la ideade los planes generales de las ciudades y los municipios creóciertos obstáculos por parte de las administraciones municipalesdebido a intereses privados o de cooperación y ciertasexpectativas de inversión. El balance actual muestra que menos de la mitad de los municipiosbúlgaros cuenta con planes municipales. Una excepción es lasituación con los planes municipales de desarrollo –una obligaciónclaramente marcada por la última Ley de Desarrollo Regional de2008. Son 117 los municipios que disponen de plan general deordenación, bien sea general o de parte del municipio (plangeneral de la ciudad – centro del municipio). De ellos son 7 losque han sido aprobados durante los últimos 7 años. 33 de losmunicipios se encuentran en diversas etapas de preparación,coordinación o aprobación de plan general, 114 están planificandoposibles proyectos para 2013 pero después de asegurar recursosfinancieros (Chavdarova, comunicación personal, 23 de junio2013)viii. ¿HACIA UNA CRISIS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL LOCAL? PRÁCTICAS YENFOQUE INTEGRAL

Planificación en crisis. La crisis y la planificación.

Entre las preocupaciones más importantes con relación al procesode ordenación territorial en Bulgaria, tanto a escala local como aviii Este autor no se expone en la bibliografía

regional, cabe señalar la falta de coordinación entre laspolíticas de planificación del desarrollo (la planificaciónregional) y la ordenación territorial. La ordenación y la políticaregional comparten una preocupación por los desequilibriosterritoriales y, por ello, las diferencias entre ambas pueden sera veces casi imperceptibles, indudablemente. La política regionalha ido evolucionando paulatinamente hacia una visión más globaldel territorio (en la que a la tradicional perspectiva económicase unen dimensiones ambientales y territoriales) y la ordenaciónterritorial se preocupa por ofrecer respuestas a problemasglobales de un territorio, incluido el desarrollo económico(Pujadas y Font, 1998).Desde su nacimiento como resultado de la crisis europea en 1929,la política regional de hoy forma parte muy importante de lapolítica de cada país miembro de la Unión Europea, por lo cual laEstrategia Territorial Europea, aprobada en 1999 en Potsdam,pretende integrarla dentro de la política de ordenación,utilizando el concepto de cohesión territorial y uniéndola a lapolítica de uso del suelo hacia un desarrollo equilibrado ysostenible.En este aspecto, 24 años de después de ‘la revolución democrática’y 5 años después de la incorporación a la Unión Europa, Bulgariasigue siendo un país con ciertas incertidumbres en laplanificación. El retraso con el que llegó el Concepto Nacional deDesarrollo Territorial y la falta de instrumentos regionales (aescala región y distrito) y locales pone de actualidad el tema,sobre todo por lo que respecta a las condiciones de crisiseconómica europea y nacional, unida al escenario del cambioglobal. Esto impone un replanteamiento de la planificación a todaslas escalas posibles que supone un ejercicio aún más difícil conla creciente importancia de la crisis política en Bulgaria y losnuevos movimientos sociales que buscan el bienestar de lapoblación.La planificación significa la introducción de elementos deracionalización en la política y al mismo tiempo supone lapropuesta de estrategias orientadas hacia el desarrollosostenible, e instrumento para el desarrollo de la sociedad. En unpaís como Bulgaria, este proceso no ha podido ser consideradodurante el período democrático empezado desde los finales de losaños 90 como una herramienta fundamental de acción política paramarcar el desarrollo y los modelos espaciales a distintas escalasterritoriales, un hecho que numerosos países consiguieron o estánde camino a conseguir.

Y la cuestión es no simplemente aclarar el estado de falta deplanes municipales de ordenación territorial, que en unas buenasperspectivas estarían aprobados hasta el año 2016. Las cuestionesa plantearse son las siguientes: ¿Seríamos capaces de conectardichos planes con los planes de desarrollo? ¿Al coste de cuantosaños de espera más para enfrentarnos a la crisis? Los planesgenerales de ordenación son documentos que deben desarrollarseparalelamente a los planes de desarrollo municipales, ya quecomparten teóricamente los mismos objetivos. Y aquí es dondeaparece uno de los problemas principales de la planificaciónlocal. Esta conexión por si misma podría dar lugar a una simbiosisorgánica, alcanzando las prácticas existentes hacia un plan comúnde planificación (Evrev, 2008).Como se ha mencionado anteriormente, los municipios búlgarosfueron aprobados como órganos de gobiernos locales, un hecho quesustentó su derecho a auto-monitorizar y regular las finanzas desu administración para tomar decisiones que tratan cuestiones deplanificación de diferente tipo y escalas dentro del mismomunicipio. Sin duda, la política fiscal local es un reguladorimportante cuando se trata de la planificación. Sin embargo, ladependencia de estos procesos y políticas locales del grado dedescentralización los convierte en un marco complejo y hace lacuestión de desarrollo de proyectos de planes más difícil. Lospresupuestos locales son instrumentos de los municipios paralograr los objetivos anuales de la formulación de las políticaslocales por lo cual la capacidad de los presupuestos determina engran medida la iniciativa de los proyectos. Aparte del seguro financiero municipal, los obstáculos queexplican la realidad planificadora se complementan con:

- La falta de una base catastral;- La recogida de información actual para el desarrollo del

plan, sin duda, un proceso costoso y lento, con laparticipación de muchas instituciones;

- Las dificultades en la elaboración de las especificacionestécnicas de un procedimiento de contratación pública para laselección de un contratista para desarrollar el plan, lafalta de capacidad administrativa de las administracioneslocales en la materia;

- Los planes actuales de regulación de los asentamientos nofueron digitalizados de forma masiva. Este proceso cuestarecursos financieros de los municipios;

- No hay planes a nivel de distrito; - Faltan conceptos y esquemas de ordenación a nivel regional;

- La existencia de zonas de contacto entre el Mapa de lapropiedad restaurada de las tierras agrícolas y las áreas delos asentamientos (urbanas). El procedimiento para lacorrección de estos datos debe ser introducida por elMinisterio de Agricultura y Alimentación y el Ministerio deDesarrollo Regional.

Otro elemento a tener en consideración es la relación entre losplanes parciales ya existentes con la futura elaboración yaprobación de planes generales, respectivamente la coordinación yla interacción entre los planes elaborados en distinta época ycondiciones con el recién aprobado Concepto Nacional de DesarrolloTerritorial del país.La dispersión del mapa regional y local, los contrastes deldesarrollo socioeconómico, la crisis demográfica, el aumento delos procesos de emigración y el despoblamiento de variosterritorios, son algunas de las condiciones que configuran lapreocupante realidad económica europea. Ello sumado a lainestabilidad política en Bulgaria pone en riesgo las decisionesde mejora de la situación anteriormente descrita. La falta de transición del capital intelectual en el ámbito delmismo proceso de planificación, la densidad política con el cambiode los gobiernos y la memoria pública de la planificaciónsocialista fueron también uno de los obstáculos que hicieronllegar al retraso de repensar la planificación local. Quedaronpendientes decenas de conflictos con los territorios altamenteedificados y en particular, los de algunas zonas montañosas y dela costa del Mar Negro.Hay que tener en cuenta también las tendencias que ocurríandesarrollando los planes generales de ciudades – centros degrandes municipios sin planes de los mismos. En este sentido hacefalta reflexionar sobre la cuestión de la necesidad de planes deordenación distintos – uno del mismo municipio y otro de la ciudad– o hay que pensar en planes general municipales en cuyos límitesse incluya el plan general urbano como parte detalladamentedesarrollada con más concentración de funciones y en concordanciade la mayor diversidad de zonas y régimen de ordenación. Ellosería una alternativa, ahorrando recursos financieros en época decrisis.

De la crisis de la ordenación, las prácticas y el enfoque integralde la planificación local

La ordenación del territorio como ciencia y como práctica legal yjurídica en Bulgaria todavía se encuentra en proceso deconsolidación. Probablemente he trata de un proceso de transiciónconceptual y práctico sin freno durante los últimos 24 años deprocesos democráticos. Cada análisis crítico de la mismatransición y crisis de la planificación esconde cierto positivismo- si no para cambiar el rumbo de las tendencias a largo o cortoplazo, por lo menos para reflexionar las pocas buenas prácticasque se esconden y las que ayudan, estimulan el desarrollo social,económico o inversor, ambiental, etc. de algunos territorios.En esta proyección de la realidad hay que mencionar que ciertasexperiencias locales gozaron sus éxitos aunque faltaba el marcomunicipal de la ordenación. Una de estas experiencias fue laplanificación de Burgasix, una ciudad que se sitúa en la parte surde la costa del Mar Negro. Desde su organización administrativa,la evolución de la planificación del territorio del municipio deBurgas nunca ha contado con un plan general de ordenación hasta elmomento. Finalmente en 2010 fue aprobado el plan general deordenación de la ciudad que cubría 103.166 ha de las 208.155 ha desuperficie del municipio, o sea 49,56%. La necesidad del plan fuedetalladamente desarrollada también del plan municipal dedesarrollo que abarcaba el período programado de 2007 a 2013. Conlo cual, el último fue uno de los pocos ejemplos a nivel municipalque subrayó la relación entre la planificación del desarrollo y laordenación territorial. Actualmente, gracias al dinamismo de losprocesos de desarrollo socioeconómicos y los éxitos del plangeneral de la ciudad, Burgas se convirtió en un municipio quetiene un PIB per cápita un 38%x más alto del promedio del país yuno de los centros más potentes de inversiones extranjeras y altodesarrollo industrial. Uno de los grandes éxito del plan urbanofue también la preocupación por las zonas verdes y la mejora delmedio ambiente cuyos resultados se proyectaron e hicieron deBurgas una de las ciudades más verde de Bulgaria. Una valoraciónpositiva por parte del Estado, la colaboración del plan general dela ciudad con el plan municipal de desarrollo, la activación delas políticas locales de planificación sectorial, los grandesproyectos infraestructurales y las perspectivas del municipio aincluir el resto del territorio en el plan podría servir comoestupendo ejemplo de la planificación del ámbito local.

ix Centro administrativo del municipio y del distrito de Burgas. Pertenece a lacategoría de “grandes ciudades”. Población de 198 951 personas (31.12.2012),población del municipio – 211 390 personas.x Recurso en línea: http://www.capital.bg/, Archivo/Edición: 13-06-2013, pp. 18.

Hay que mencionar también que estas perspectivas fueroncompletadas con el nuevo enfoque de planificación integral urbanaque fue reglamentado a través del Concepto Nacional de DesarrolloTerritorial y establecido como marco inteligente, sostenible ysocialmente más inclusivo en el contexto del desarrollo urbano(local). Esas prácticas indudablemente fueron exitosas a distintosniveles en el desarrollo del territorio en muchos países europeosy se reglamentaron como prácticas obligatorias de acceso afinanciación de proyectos urbanos de los fondos europeos(Simeonova y Hasanov, 2013). Pero no hay que olvidar que el proceso de transición de la culturade planificación, que entronca con la cultura y las prácticas dela época soviética a las tendencias y las experiencias europeas,no saldrá de repente de su estado de relativo letargo. Por eso,los proyectos de planes integrales de regeneración urbana ydesarrollo no alcanzan a cubrir los verdaderos objetivos de laplanificación social, la planificación ambiental, económica, eluso del suelo, etc. aplicados a los problemas locales pensandotanto a la sostenibilidad del territorio como al bienestar de lasociedad.

REFLEXIONES FINALES

En uno de sus estudios dedicados a la planificaciónpostsocialista, Hirt (2012) señala que ciudades como Sofía ypaíses como Bulgaria ocuparon una posición periférica en laliteratura anglosajona en lo relativo a los estudios realizadossobre el desarrollo local.Las dinámicas de los procesos socioeconómicos y la permanencia delletargo en la aplicación de una ordenación correcta y racionalson cuestiones a tener en consideración ya que la preocupaciónsobre la planificación a medio y largo plazo va en aumento. En Bulgaria, a los principios de los años 90 se tendía a negar nosólo los planes generales sino la planificación en general,equiparándola con la planificación centralizada en el periodosocialista. Sin embargo, esta percepción ha ido cambiando yactualmente se ha reconocido la necesidad de planes generales delas ciudades y los municipios, tras un largo periodo en que se hansituado en un segundo plano dentro de las prioridades de lasautoridades locales. En estos momento, la idea de su necesidad ysu capacidad se centra también en la demanda de capitalintelectual y recursos para su asignación (Evrev, 2008). Apenasreglamentada como obligatoria, la necesidad de desarrollar unaplanificación aplicada al territorio, organizando las políticas

sectoriales, es realmente un desafío para superar la crisis de hoyy de mañana. Se considera también que será uno de los pasos de unpaís que entronca con las prácticas y las ideas soviéticas en suplanificación hacia un país que aprende y aplica las tendenciaseuropeas en su desarrollo territorial. Los problemas de los municipios búlgaros indudablemente han pasadoen gran medida los límites de la ordenación local. Y aquí hay quedestacar que los problemas abarcan los mismos gobiernos locales,la falta de segundo nivel de autogobierno, la financiación, quizála ignorancia, la falta de muchas prácticas de gestión y laintegridad de ciencias como la geografía. Al costo de muchos años de espera y olvido para repensar laordenación local, la complejidad y la dificultad de los factorespara su organización hoy hacen del ejercicio mucho más que unreto, un desafío. Y sobre todo, hace falta una visión quecontemple la delimitación y coordinación temporal, buen marcolegislativo y financiero por parte del Estado y conversión de laordenación territorial para las autoridades locales en principalobjetivo para que se pueda ayudar a su desarrollo.

REFERENCIAS

Bibliografía

Evrev, P. (2010): Los planes de Ordenación territorial – base yrequisito de la planificación regional, Fundación para Reformas enel Gobierno Local, Sofía (en búlgaro)Evrev, P. (2008): Para los planes generales de ordenaciónterritorial de las ciudades y los municipios, recurso en línea enbúlgaro: http://stroitelstvo.info/show.php?storyid=522777,disponible en línea: 07-07-2008Hirt, S. (2012): Iron Curtains: Gates, Suburbs and Privatizationof Space in the Post-socialist City, Wiley-Blackwell, Studies inUrban and Social Change Series (SUSC), OxfordIvanova, N. (2009): Política del desarrollo regional en Bulgaria –base legislativa y estructura institucional, libro 48, Universidadde Ruse (en búlgaro)Fundación para las Reformas del Gobierno Local (2011). Análisis yevaluación de la eficacia y la racionalidad de los cambiosadministrativo-territoriales en Bulgaria, Sofía (en búlgaro)Kolev, B. (2008): El espacio geográfico nacional de República deBulgaria: uso y protección, Instituto geográfico del InstitutoNacional de las Ciencias, Sofía

Kovachev, A. (2000): Ordenación territorial, Editorial Pensoft,Sofía-Moscovia (en búlgaro)Pujadas, R. y Font, J. (1998). Ordenación y planificaciónterritorial. Editorial Síntesis, colección Espacios y Sociedades,serie mayor, Madrid Simeonova, V. y Hasanov, M. (2013). Los retos de la planificaciónintegral en la capital postsocialista. Los casos de los barriosdesfavorecidos en Sofía, Bulgaria, Congreso "Territorios ante lacrisis. ¿Territorios en crisis?, Barcelona, del 16 al 18 de Mayode 2013, (en publicación)

Documentos

Bulgaria. Ley de Ordenación del Territorio (2001). Gaceta Oficialdel Estado: 1 de enero de 2001, núm. 1, en vigor desde 31 de marzode 2001.Bulgaria. Ley de Desarrollo Regional (2008). Gaceta Oficial delEstado: 23 de mayo de 2008, núm. 50, en vigor desde 31 de agostode 2008Bulgaria. Concepto Nacional de Desarrollo Territorial para elperiodo 2013-2025 (2013), Documento publicado con el apoyo de laUnión Europea y la República de Bulgaria, Proyecto "Programaciónde Desarrollo Regional para el año 2014-2020", Programa Operativo“Desarrollo Regional”, disponible en línea: www.bgregio.eu/ (enbúlgaro)Bulgaria. Burgas. Plan de Desarrollo del Municipio de Burgas parael periodo 2007-2013, disponible en línea: http://www.burgas.bg/ ,(en búlgaro)Bulgaria. Burgas. Plan General de Ordenación Territorial de laCiudad de Burgas, disponible en línea: http://www.burgas.bg/ , (enbúlgaro)Unión Europea (2012). Análisis socioeconómico de las necesidadesdel Programa Operativo “Desarrollo Regional” para el período 2014-2020, Etapa 2, Proyecto BG161PO001/5-01/2008/055 “Programación delDesarrollo Regional para el periodo 2014-2020”, Programa Operativode Desarrollo Regional, disponible en: http://www.regions2014-2020.net/ , (en búlgaro).