Lokalna polityka społeczna, nr tematyczny 1, Polityka Społeczna, 2015

MIESIĘCZNIKPOŚWIĘCONYPRACYI SPRAWOMSOCJALNYM.UKAZUJE SIĘOD 1974 ROKU

Nr indeksu 369209PL ISSN 0137–4729

Lokalna polityka społeczna

DECENTRALIZACJA POLITYKI SPOŁECZNEJ

BARIERY INTEGRACJI USŁUG PUBLICZNYCH

NIERÓWNOŚCI W DOSTĘPIE DO USŁUG PUBLICZNYCH

STREET-LEVEL BUREAUCRACY

LOKALNE OBYWATELSTWO SPOŁECZNE

INDYWIDUALIZACJA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH

RELIGIA A ROZWÓJ LOKALNY I DOBROSTAN MIESZKAŃCÓW

OBSZARY LOKALNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ: POLITYKA RYNKU PRACY, POMOC SPOŁECZNA, OPIEKA NAD DZIECKIEM

Redaktorzy tematyczni numeru:

dr Karolina Sztandar-Sztanderska (Uniwersytet Warszawski)dr Sławomir Mandes (Uniwersytet Warszawski)

Recenzenci:

dr hab. Bożena Balcerzak-Paradowska, prof. nadzw. IPiSS (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych)prof. dr hab. Jerzy Bartkowski (Uniwersytet Warszawski)prof. dr hab. Marek Bednarski (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych; Uniwersytet Warszawski)dr hab. Piotr Broda-Wysocki (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych; Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego)dr Dagmir Długosz (Kancelaria Prezesa RM; Krajowa Szkoła Administracji Publicznej)dr Joanna Staręga-Piasek (Instytut Rozwoju Służb Społecznych)dr hab. Ryszard Szarfenberg, prof. UW (Uniwersytet Warszawski)

INSTYTUT PRACY I SPRAW SOCJALNYCH

Adres: ul. J. Bellottiego 3B, 01-022 Warszawa, tel. (+48 22) 53 67 511; fax (+48 22) 53 67 514

e-mail: [email protected], www.ipiss.com.pl

Właściciel tytułu: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, ul. Nowogrodzka 1/3/5, 00-513 WarszawaWydawca: Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, ul. J. Bellottiego 3B, 01-022 Warszawa

Adres Redakcji: ul. J. Bellottiego 3B, 01-022 Warszawa, tel. (+48 22) 53 67 534; fax (+48 22) 53 67 535

e-mail: [email protected], http://politykaspoleczna.ipiss.com.pl

Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji jest zabronione.Łamanie: Zakład Wydawniczo-Poligraficzny MPiPS

Druk: Zakład Wydawniczo-Poligraficzny MPiPS. Zamówienie 479/2015. Nakład 300 egz

EGZEMPLARZ BEZPŁATNY Nr tematyczny 1 WARSZAWA 2015

Numer tematyczny „Polityki Społecznej” został sfinansowany ze środków Unii Europejskiej przyznanych w ramach 7. Programu Ramowego „Local Worlds of Social Cohesion: The Local Dimension of Integrated Social and Employment Policies” (LOCALISE).Prace redaktorki tematycznej sfinansowano w ramach programu „Mobilność Plus”

Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Numer tematyczny „Polityki Społecznej” został sfinansowany ze środków Unii Europejskiej przyznanych w ramach 7. Programu Ramowego „Local Worlds of Social Cohesion: The Local Dimension of Integrated Social and Employment Policies” (LOCALISE).

Prace redaktorki tematycznej sfinansowano w ramach programu „Mobilność Plus” Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, totograficznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Wydawcy.

SPIS TREŚCI

OD REDAKTORÓW TEMATYCZNYCH NUMERU – Karolina Sztandar-Sztanderska, Sławomir Mandes .......................................................................................................................... 1

DECENTRALIZACJA I POLITYKA SPOŁECZNA. SIŁA, SŁABOŚĆ CZY NIEDOSTOSOWANIE? PRÓBA OCENY – Stanisława Golinowska .................................................................................... 2

BARIERY INTEGRACJI POLITYKI ZATRUDNIENIA NA POZIOMIE LOKALNYM – Sławomir Mandes .......................................................................................................................................... 10

USŁUGI PUBLICZNE DLA WSZYSTKICH I DLA NIKOGO? KRYTYCZNE STUDIUM WYMOGÓW ADMINISTRACJI PRACY – Karolina Sztandar-Sztanderska ......................................................... 15

SPRZECZNA ŚWIADOMOŚĆ BEZROBOTNYCH. ODPOWIEDZIALNOŚĆ INDYWIDUALNA CZY PROBLEM STRUKTURALNY? – Justyna Zielińska, Jacek Zych .................................................. 21

ROZWÓJ LOKALNY A KOŚCIÓŁ KATOLICKI W POLSCE – Wojciech Sadłoń ................................. 25

KONSTRUUJĄC OBYWATELA GMINY – POLITYKA DOSTĘPU DO USŁUG PRZEDSZKOLNYCH – Maria Theiss ................................................................................................................................ 30

OPIEKA NAD DZIECKIEM W WIEKU DO LAT 3 – LOKALNE ZRÓŻNICOWANIE DOSTĘPU DO USŁUG OPIEKUŃCZYCH – Klaudia Wolniewicz ........................................................................... 35

NOTKI O AUTORACH ................................................................................................................... 40

CONTENTS

PREFACE – Karolina Sztandar-Sztanderska, Sławomir Mandes ................................................. 1

DECENTRALIZATION AND SOCIAL POLICY. STRENGTH, WEAKNESS AND MALADJUSTMENT? – Stanisława Golinowska ............................................................................................................... 2

BARRIERS TO THE INTEGRATION OF EMPLOYMENT POLICY AT THE LOCAL LEVEL – Sławomir Mandes .......................................................................................................................................... 10

CRITICAL STUDY OF ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS OF POLISH PUBLIC EMPLOYMENT SERVICES – Karolina Sztandar-Sztanderska ............................................................................... 15

CONTRADICTORY AWARNESS OF THE UNEMPLOYED. INDIVIDUAL RESPONSIBILITY OR STRUCTURAL PROBLEM? – Justyna Zielińska, Jacek Zych ...................................................... 21

LOCAL DEVELOPMENT AND CATHOLIC CHURCH IN POLAND – Wojciech Sadłoń ..................... 25

CONSTRUCTING THE LOCAL CITIZEN – THE POLITICS OF ACCESSIBILITY TO PRESCHOOL EDUCATION – Maria Theiss .......................................................................................................... 30

DAY–CARE SYSTEM FOR CHILDREN UNDER 3 YEARS OLD – LOCAL DIVERSITY OF THE ACCESS TO CHILDCARE SERVICES – Klaudia Wolniewicz ....................................................... 35

ABOUT THE AUTHORS ............................................................................................................. 40

1Polityka Społeczna – numer tematyczny 1/2015

Od redaktorów tematycznych numeru

Literatura o polityce społecznej dotyczy w przeważającej mierze zagadnień z poziomu krajowego i ponadnarodowego. Badacze przyjmu-

ją, że wprowadzane rozwiązania instytucjonalne i kierunki polityki zależą w dużym stopniu od decyzji władz centralnych oraz ponadnarodo-

wych procesów społeczno-ekonomiczno-politycznych, takich jak globalizacja czy europeizacja. Z tej perspektywy wymiar lokalny wydaje się

mieć drugorzędne znaczenie. Postrzega się go jako miejsce „implementacji” programów opracowanych na wyższych szczeblach: krajowym

i ponadnarodowym. W trakcie realizacji polityki społecznej pojawiają się wprawdzie różne trudności, lecz namysł nad nimi pozostawia się

praktykom.

Dopiero od niedawna dostrzega się, że takie ujęcie ma zbyt uproszczony charakter. Można wskazać kilka powodów, dla których wię-

cej uwagi poświęca się zagadnieniom lokalnej polityki społecznej. W pierwszej kolejności należy wspomnieć o zachodzącym w krajach

zachodnich od lat 80., a w Polsce od lat 90. procesie decentralizacji. Powołując się na konieczność racjonalizacji wydatków, zwiększenie

efektywności czy rekomendacje Unii Europejskiej, poszczególne kraje delegują część uprawnień na poziom lokalny, znosząc w ten sposób

zastane hierarchie i zwiększając odpowiedzialność władz niższych szczebli. Decentralizację przedstawia się jako panaceum na proble-

my centralnego zarządzania i nieefektywnej biurokracji państwowej, pozwalające na dostosowanie działań do lokalnej specyfiki i potrzeb.

W dyskusjach nad tą kwestią – podejmowanych np. w nurcie badań nad europeizacją czy governance – wskazuje się, że choć decentralizacja

powinna zwiększać swobodę planowania i realizacji działań, to jednocześnie rozmywa kompetencje poszczególnych instytucji i zwiększa

złożoność procesów zarządzania polityką społeczną. Ubocznym skutkiem decentralizacji są więc wyzwania związane z koordynacją działań

między różnymi szczeblami administracji.

Zwraca się również uwagę, że w wielu krajach dochodzi do włączenia w realizację polityki społecznej nowych podmiotów: organizacji

pozarządowych, prywatnych firm czy lokalnych społeczności. W efekcie polityka społeczna na szczeblu lokalnym staje się częścią procesu

politycznego, a przestaje być – jeśli kiedykolwiek była – czystym administrowaniem. W celu realizacji, niektórych przynajmniej, programów

konieczne jest budowanie koalicji partnerów i zdobywanie poparcia lokalnych elit. Popularnym hasłem obrazującym te przemiany jest choćby

„partnerstwo lokalne”. Włączenie nowych podmiotów w realizację polityki społecznej zwiększa też znaczenie rachunku ekonomicznego i me-

tod zarządzania pochodzących z sektora prywatnego, co opisuje pojęcie new public management. Relacje między administracją publiczną

a innymi organizacjami opierają się coraz częściej na modelu biznesowym. Przeprowadza się przetargi, zawiera się kontrakty na świadczenie

usług, które rozlicza się według kryteriów efektywności kosztowej. Polityzacja i ekonomizacja lokalnej polityki społecznej rodzi nowe zagro-

żenia oraz wiąże się z nieznanymi wcześniej wyzwaniami organizacyjnymi i kulturowymi, takimi jak konieczność pogodzenia różnych kultur

organizacyjnych czy problem standaryzowania usług pomocy społecznej lub definiowania efektów.

W związku z tym pojawia się pytanie – i jest to trzeci powód zainteresowania lokalną polityką społeczną – kto ma zarządzać jej plano-

waniem i realizacją. Przestaje być oczywiste jeszcze niedawno przyjmowane założenie, że lokalna polityka społeczna powinna być domeną

samorządu. Z jednej strony postuluje się urynkowienie usług publicznych, powołując się na doświadczenia takich krajów, jak Australia

i Wielka Brytania. Z drugiej strony rozmaite ruchy na rzecz partycypacyjnych form demokracji dążą do ich uspołecznienia. Lokalna polityka

społeczna staje się areną ścierania się różnych interesów i wizji dotyczących obecności państwa w tym obszarze.

Należy jeszcze wspomnieć o postulacie indywidualizacji usług polityki społecznej. Indywidualizację rozumie się trojako. Po pierwsze,

pojęcie to oznacza nową filozofię świadczenia usług. Zamiast usług dostarczanych zgodnie z jednym, uniwersalnym wzorem (one-size-fits-all), działania powinno się dopasowywać – czy jak się to obrazowo ujmuje – „skrawać” do jednostkowej sytuacji (tailor-made services),

szczególnie w przypadku osób doświadczających trudności jednocześnie w wielu sferach życia. Po drugie, tego rodzaju podejście zakłada,

że zamiast odgrywać drugorzędną rolę, adresaci polityki publicznej będą uczestniczyć w procesie świadczenia usług. W praktyce realizacja

tych dwóch postulatów okazuje się trudna, m.in. ze względów finansowych i organizacyjnych. Część europejskich badaczy podkreśla wręcz,

że w wielu sektorach kluczowe znaczenie okazuje się mieć trzecie, inne, oblicze indywidualizacji. Polega ono na przeniesieniu odpowiedzial-

ności z państwa na jednostki (opisywane np. jako prywatyzacja ryzyka), a także na stopniowym odchodzeniu od praw uniwersalnych na

rzecz uzależniania dostępu do oferty publicznej od spełnienia wielu kryteriów behawioralnych (tzw. conditionality). Spośród obowiązków

obywatelskich akcentuje się zaś przede wszystkim te, które dotyczą pracy zarobkowej.

W polskiej literaturze przedmiotu są prace, w których lokalny wymiar polityki społecznej jest obecny. Brakuje jednak konkretnej wie-

dzy o zachodzących tam procesach i ich specyfice. Jeśli już się pisze na ten temat, to porusza się przede wszystkim aspekty prawne

i instytucjonalne. Mniej zaś uwagi poświęca się kwestiom organizacyjnym. W małym stopniu uwzględnienia się również punkt widzenia

policy-makers i street-level bureaucrats – ludzi zaangażowanych w planowanie i realizację polityki społecznej, nie mówiąc już o osobach,

do których ta pomoc jest kierowana.

Przygotowując numer tematyczny „Polityki Społecznej”* chcieliśmy pokazać, że nie wszystkie pokładane w lokalnej polityce społecznej

nadzieje są łatwe do spełnienia. Zebrane w numerze teksty dowodzą, że w gminach i powiatach mamy do czynienia z szeregiem zjawisk, któ-

re się zupełnie pomija albo nie przywiązuje do nich należytej wagi. Mamy nadzieję, że oddane w ręce Czytelników artykuły pomogą pogłębić

krytyczną refleksję nad tymi problemami.

KAROLINA SZTANDAR-SZTANDERSKA SŁAWOMIR MANDES

Instytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski

* Wydanie numeru tematycznego „Polityki Społecznej” zostało sfinansowane ze środków Unii Europejskiej przyznanych w ramach 7. Programu Ramowego

Local Worlds of Social Cohesion: The Local Dimension of Integrated Social and Employment Policies (LOCALISE). Prace redaktorki tematycznej były

sfinansowane w ramach programu Mobilność Plus Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

2 Polityka Społeczna – numer tematyczny 1/2015

WPROWADZENIE

Reformy decentralizacyjne w Europie dokonują się od około 40 lat. Wśród wielu spraw publicznych prowadzonych w ramach państw narodowych obejmują w znacznym zakresie politykę spo-łeczną. Ta polityka, ukształtowana w zasadniczej mierze po II woj-nie światowej, była na ogół scentralizowana, nastawiona zarówno na odbudowę, jak i rozszerzanie dobrobytu ludności, możliwa dzię-ki najwyższemu wzrostowi gospodarczemu całego stulecia oraz względnie równościowej polityce redystrybucji dochodów.

Załamanie tendencji wzrostowych na skutek kryzysów nafto-wych w latach 70. XX wieku wywołało dyskusję o zbyt dużym zakre-sie państwa opiekuńczego, które pogarsza warunki do stymulowa-nia dalszego wzrostu gospodarczego. W jej wyniku w wielu krajach podejmowano zmiany w polityce społecznej.

Mimo nawoływania do zmniejszania wydatków społecznych, a nawet wręcz do demontażu państwa opiekuńczego, w krajach eu-ropejskich następowała raczej jego restrukturyzacja (Castles 20041), czy jak niektórzy to ujmują – modernizacja (np. Piketty 20142). W retoryce nawołującej do reform wskazywano na potrzebę więk-szego ukierunkowania polityki społecznej na trafność. Decentralizacja była wskazywana jako sposób na ograniczanie nietrafnych, a przez to nadmiernych wydatków na cele społeczne. Uznawano powszechnie, że lepiej identyfikuje się potrzeby społeczne, gdy ich rozpoznawanie ma miejsce na niższym poziomie, bliżej obywatela oraz że działania na rzecz ich zaspokajania są wtedy bardziej efektywne.

Po latach doświadczeń powstaje pytanie, czy przesunięcie kom-petencji w zakresie prowadzenia polityki społecznej na niższe szcze-ble sprawia, że potrzeby społeczne są lepiej rozpoznawane i sku-teczniej realizowane przy racjonalnym wykorzystaniu niezbędnych do tego zasobów? Pytanie to jest tym bardziej zasadne, że procesy decentralizacji mają na względzie przede wszystkim cele polityczne, związane z demokratyzacją sprawowania władzy.

W konsekwencji możemy zapytać, czy w ramach dotychcza-sowego przebiegu decentralizacji stworzone zostały ramy insty-tucjonalne sprzyjające rozpoznawaniu potrzeb mieszkańców? Czy w polskim procesie decentralizacji władzy zasadnicze cele społecz-no-cywilizacyjne, takie jak dostęp do pracy, edukacja, ochrona zdrowia, warunki rozwoju i bezpieczeństwa ludności w jej cyklu życia, znajdują uznanie i są respektowane w tworzeniu warunków instytucjonalno-infrastrukturalnych? Czy decentralizacja w Polsce sprzyja demokratyzacji w podejmowaniu decyzji dotyczących spraw społecznych i obywatelskiej partycypacji, czyli odpowiedzialnemu angażowaniu się mieszkańców w podejmowanie decyzji dla ich wspólnego dobra i uczestniczeniu w ich realizacji?

Nawet częściowa próba formułowania odpowiedzi czy tylko prowadzenie rozważań wokół tych pytań wydaje się konieczne,

DECENTRALIZACJA I POLITYKA SPOŁECZNA. SIŁA, SŁABOŚĆ CZY NIEDOSTOSOWANIE? PRÓBA OCENY

Stanisława Golinowska Collegium Medicum, Uniwersytet Jagielloński

Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

wobec pewnej dysproporcji w ocenach polskiej decentralizacji, przekładającej jej normatywne korzyści ponad realne problemy rządzenia w warunkach demokracji, których niedostrzeganie czy lekceważenie może w przyszłości przyczyniać się zarówno do ograniczonej skuteczności polityki społecznej, jak i znacznych kłopotów politycznych.

Prezentowany tekst ma charakter ar tykułu poglądowego3. Uwzględnia doświadczenia autora z uczestnictwa w doradczych gremiach prowadzenia polskiej transformacji (Rada Strategii Spo-łeczno-Gospodarczej w latach 1994–2005) oraz realizację krajo-wych i europejskich prac badawczych na temat różnych aspektów polityki społecznej i rynku pracy, szczególnie prowadzonych w ra-mach 7. Programu Ramowego UE4.

RAMY TEORETYCZNE

W literaturze naukowej problem decentralizacji (traktowanej tu ogólnie i obejmującej transfer władzy i administracji, odpowie-dzialności i zasobów na niższe jednostki terytorialne) jest rozważany i analizowany przede wszystkim w obszarze nauk politycznych oraz zarzadzania i administrowania zarówno na poziomie państwa, jak i organizacji. Wywodzące się z tego nurtu teorie wzmacniały znacze-nie decentralizacji jako lepszego systemu administracyjnego na sytu-acje kryzysowe (Donaldson 2001), wskazywały wyższą efektywność funkcjonowania organizacji (Mintzberg 1980), włączały decentraliza-cję do zmian w kierunku nowego zarzadzania publicznego jako bar-dziej nowoczesnego i innowacyjnego.

Poniżej zestawiono założenia (normatywne) artykułowane w li-teraturze i przez politycznych reformatorów o korzyściach decen-tralizacji w porównaniu z centralizacją. Warto odnotować, że proce-sy decentralizacyjne w jednych krajach współwystępowały i nadal występują z procesami recentralizacji w innych, niejednokrotnie w wyniku trudności czy niskiej efektywności rządzenia w warun-kach decentralizacji (Christiansen 2000).

Reformy decentralizacyjne podejmowane w wielu krajach, nie tylko europejskich, dostarczyły ocen składających się już na zarys teorii pozytywnych w szerszym kontekście uwarunkowań (Pollitt, Bouckaert 2004). W ogólnym wniosku można powiedzieć, powołu-jąc się na wyniki europejskiej debaty naukowej5 i badań6, że decen-tralizacja może przynieść korzystne efekty, ale nie dzieje się to automatycznie.

Osiąganie korzystnych efektów dokonuje się w określonym kontekście i przy towarzyszących działaniach. W pierwszym rzędzie należy wskazać na kontekst związany z sytuacją ekonomiczną dane-go kraju, rozwój instytucji publicznych w procesie historycznym, na czas, w jakim podejmowane są reformy i ich polityczne cele oraz siły. Kontekst transformacji od systemu gospodarki centralnie pla-

Zestawienie 1. Założenia czynione przy ocenach decentralizacji i centralizacji

DecentralizacjaCentralizacja

administracyjna politycznaSprzyja potanieniu państwa; nie trzeba tylu informacji i analiz. Dewolucja władzy zmniejsza dystans do obywateli. Pozwala na wykorzystanie korzyści skali.Decyzje podejmowane są bliżej konsumenta. Politycy są bardziej widoczni i rozliczalni. Zwiększa dostęp do zasobów eksperckich.

Decyzje są dostosowane do lokalnych możliwości i ograniczeń. Zwiększa polityczną aktywność mieszkańców. Wprowadzając standaryzacje, zwiększa efekty równościowe.

Niepotrzebne są centralne interwencje w sprawach bardziej indywidualnych; można je rozwiązywać „na dole”. Zwiększa ekspresję w legitymizacji różnic. Zwiększa możliwości koordynacji programów.

Zwiększając swobody, zwiększa innowacyjność. Ułatwia rozliczanie działań. Rozwija poczucie tożsamości i identyfi kacji.

Źródło: za: Pollitt 2005.


nowanej do rynkowej w Polsce był szczególnie istotny dla „pchnię-cia” reformy decentralizacyjnej, ale czy także dla jej dalszych efek-tywnościowych skutków?

Uwzględnianie kontekstu danego kraju prowadzi do przekona-nia, że nie ma jednego uniwersalnego modelu decentralizacji i to, co w jednym kraju jest korzystne, nie musi być korzystne dla dru-giego i automatyczne przenoszenie tzw. dobrych praktyk wcale nie musi oznaczać dobrego rządzenia (Andrews 2014). Z drugiej stro-ny istnieją pewne prawidłowości, wynikające ze skumulowanej wiedzy o zarządzaniu i rządzeniu, wzbogacanej systematycznymi badaniami w konkretnych zagadnieniach (w szczegółach), które są reformatorom mniej znane czy nawet lekceważone. Komplek-sowa reforma decentralizacyjna wymagałaby koncepcji decentra-lizacyjnych odpowiednich dla każdego sektora publicznego To, co jest dobre dla rozwiązania spraw ubóstwa i pomocy społecznej, nie odpowiada efektywnemu zarządzaniu edukacją czy ochroną zdrowia.

Oceniając proces decentralizacji z perspektywy krajów rozwi-jających się, szczególnie istotne znaczenie ma logika podejścia w reformowaniu państwa; czy zaczyna się od tego, jak lepiej reali-zować cele i rozwiązywać problemy funkcjonowania edukacji, zdrowia, infrastruktury społecznej… i na to nakładać rozwiązania decentralizacyjne niż odwrotnie, czyli najpierw wprowadzać roz-wiązania decentralizacyjne, a następnie przyporządkowywać zde-centralizowanym poziomom kompetencje merytoryczne. W opinii badaczy zagadnienia i międzynarodowych ekspertów pierwsze podejście jest znacznie bardziej korzystne dla efektywniejszego funkcjonowania państwa w dłuższej perspektywie (Azfar i in. 2001; Sharma 2007).

W sumie zagadnienie decentralizacji nie ma jednoznacz-nych podstaw teoretycznych dla wskazania a priorii określone-go kierunku jako rozwojowo korzystnego. Autorzy poszukujący uogólnień na podstawie prowadzonych już coraz liczniej badań przestrzegają przed upraszczaniem, brakiem diagnozy, brakiem namysłu, a szczególnie przed przenoszeniem wzorów „z innego świata” (Pollitt 2010).

REFORMY DECENTRALIZACYJNE

Reformy decentralizacyjne w krajach europejskich polegały za-równo na przeniesieniu decyzyjności w sprawach publicznych na niższy szczebel rządzenia, jak i na wyznaczaniu tych niższych szczebli. Nie wszędzie oba działania prowadzone były razem.

W krajach o historycznie wyznaczonych i utrwalonych struktu-rach terytorialnych reformy decentralizacyjne oznaczały wyłącznie zmiany w rozłożeniu decyzyjności i odpowiedzialności między istnie-jącymi strukturami terytorialnymi, zwykle między centrum a szcze-blami regionalnymi i lokalnymi.

W wielu krajach europejskich reformy decentralizacyjne ozna-czały także wyznaczenie nowych struktur terytorialnych, głównie na poziomie regionu. We Włoszech, Hiszpanii, a także w Polsce reformy decentralizacyjne ostatnich kilkunastu lat wprowadziły nowe (regionalne) szczeble władzy terytorialnej, której konstytu-cyjnie wyznaczono zakres kompetencji oraz odpowiedzialności (Barbies i in. 2011).

Reformy decentralizacyjne, które stały się stałym elementem licznych reform systemowych dokonywanych w ramach państw narodowych, podejmowane są zwykle zarówno ze względu na ce-le polityczne, jak i efektywnościowe. Chodziło przede wszystkim o demokratyzację procesu rządzenia oraz poprawę jego efektywno-ści. Wdrażanie terytorialnej samorządności stanowiło główny spo-sób na rozwijanie partycypacji społecznej, angażującej politycznie obywateli do podejmowania wspólnych i odpowiedzialnych działań na rzecz poprawy warunków i jakości życia.

Obok politycznego celu samorządności terytorialnej podnosi się także cele ekonomiczne, związane z usprawnianiem gospodarowa-nia dostępnymi zasobami i wydobywaniem endogenicznych czynni-ków rozwoju oraz z poprawą efektywności działań. Uznaje się przy tym, że mniejsze struktury terytorialne zwiększają możliwość odpo-wiadania na potrzeby indywidualne.

Europejskie reformy decentralizacyjne ostatnich 3–4 dekad opierają się na kilku zasadach, wpisywanych do dokumentów poli-tycznych i programów reform.

Pierwsza z nich – zasada subsydiarności – stanowi podstawę ideową podziału odpowiedzialności terytorialnej. Z jednej strony, wzmacnia ona prawo obywateli do swobody decyzji związanych z miejscem ich życia, a z drugiej – zwiększa ich odpowiedzialność za kształtowanie tych warunków. Wprowadzenie zasady subsy-diarności do dokumentów europejskich7, a w konsekwencji także do krajowych, zbiegło się z tendencjami wprowadzania zasad rynkowych do sfery publicznej. To połączenie subsydiarności z nowym zarządzaniem publicznym (NPM) w wielu krajach zaowo-cowało złożonymi problemami w rozwiązywaniu problemów spo-łecznych.

W warunkach działania mechanizmu rynkowego naturalna tro-ska o to, co moje, gubi z pola widzenia dobra wspólne i odległe, których korzyści mogą pojawić się dopiero w dalszej perspektywie. Ekonomiści, wskazujący tzw. efekty zewnętrzne relacji rynkowych8, zaczęli coraz wyraźniej uzasadniać potrzebę uwzględniania korzyści pośrednich. To oznacza, że gospodarowanie w ramach jednostek lokalnych ograniczone do korzyści danego obszaru nie jest działa-niem ekonomicznie racjonalnym. Konieczne jest uwzględnianie po-nadlokalnych efektów zewnętrznych, szczególnie gdy w grę wcho-dzą dobra i sprawy publiczne.

Kolejna z zasad współczesnej decentralizacji polega na prze-strzeganiu równowagi między odpowiedzialnością za sprawy pu-bliczne a potrzebnymi zasobami9. Przyjmując, że podstawowe potrzeby mieszkańców są podobne, to gdy w jednych jednostkach terytorialnych zasoby są większe, a w innych ich brakuje, to roz-wierają się nożyce między potrzebami a możliwościami ich zaspo-kajania. W celu przeciwdziałania nierównościom terytorialnym państwo stosuje redystrybucję dochodów między obszarami, przez co wyrównuje warunki życia mieszkańców w całym kraju, sprzyja-jąc polityce spójności. Gdy redystrybucja jest nadmierna i odczu-walnie pogarsza sytuację jednostki terytorialnej o przeciętnie wyż-szych zasobach (transferujących), to zwykle nie znajduje społecz-nego poparcia i w konsekwencji głęboka decentralizacja na wielu etapach rozwoju i w wielu krajach sprzyja petryfikacji nierówności przestrzennych.

Decentralizacja wpisywana w kształtowanie koncepcji wielopo-ziomowego rządzenia w państwie wymaga jednoczesnej koordy-nacji działania wielu aktorów na kilku osiach:

1) w ramach struktur rządowych, które niejednokrotnie mają bezpośrednie przełożenie na szczeble regionalne i lokalne,

2) między rządem a jednostkami terytorialnymi, 3) w ramach konkretnych jednostek terytorialnych między pod-

miotami różnych sektorów, zależnymi także od swoich sektorowych odpowiedników w rządzie.

Koordynacja w takich uwarunkowaniach stanowi poważne wy-zwanie. Wymaga zarówno dobrego prawa, jak i dialogu; licznych uzgodnień i konsultacji społecznych. To tworzy koszty transakcyjne. A wszystkie niedoskonałości tego dialogu, np. niereprezentatywni partnerzy, uproszczenia informacyjne, niedostateczny doń dostęp, czy nierealne terminy konsultacji i uczestnictwa, zagrażają realizacji politycznych celów decentralizacji.

Koordynowaniu wieloszczeblowych działań służy ich planowa-nie i programowanie. Rozwój funkcji strategicznych i planistycz-nych staje się zarówno konsekwencją decentralizacji, jak i wpływa na jej ograniczanie. Komisja Europejska stosuje metodę otwartej koordynacji (OMC) w celu ograniczenia efektu „narzucenia” decyzji, ale jednocześnie musi godzić się z ich kosztami transakcyjnymi oraz niską skutecznością realizacyjną.

Koordynację ułatwiają normy, standardy i procedury rozwijane i zapisywane w dokumentach prawnych. Jest ich coraz więcej, są coraz bardziej szczegółowe, stając niejednokrotnie w konflikcie z in-dywidualnym podejściem, na które powołują się reformy decentrali-zacyjne. Ponadto ich kontrolowanie dokonuje się z wyższego szcze-bla, ograniczając tym samym niezależność szczebla niższego.

Trudności oraz efekty uboczne i przewrotne (o odmiennych skutkach niż oczekiwano – perverse) decentralizacji wymagają zło-


żonych, ale konsekwentnych działań zarówno na szczeblu europej-skim, jak i na szczeblach krajowych. Respektowanie zasad decen-tralizacji w taki sposób, aby wszyscy mieszkańcy w Europie mieli szansę na rozwój i jednocześnie, aby wzrastała spójność społeczna, stanowi treść polityki regionalnej UE. Jej instrumenty stanowią mie-szankę miękkich decyzji (koordynacja) i twardych środków (fundu-sze strukturalne i kohezyjne).

W ostatnich latach zarysowały się nowe tendencje decentraliza-cyjne. Z jednej strony uproszczenia i standaryzacja podziału geogra-ficznego w krajach członkowskich UE i pewne osłabienie dynamiki reform w tej dziedzinie. Z drugiej strony – także kierunek na recen-tralizację, wywołany globalnym kryzysem ekonomicznym i finanso-wym (Komisja Europejska 2014).

REFORMA DECENTRALIZACYJNA W POLSCE

Ustawa o samorządzie gminnym z 1990 r.10 rozstrzygnęła odpo-wiedzialność szczebla lokalnego za sprawy publiczne najbliższe ży-cia obywateli. Kolejny krok zmian decentralizacyjnych, wprowadzo-ny w życie dekadę później, sytuował tę odpowiedzialność w sferach o szerszym (ponadlokalnym) zakresie oddziaływania oraz w per-spektywie dłuższego okresu – określania strategii rozwoju i jego planowania.

W sumie – reformy decentralizacyjne okazały się znacznie szer-sze i głębsze niż reformy decentralizacyjne podejmowane wcześ-niej i później w innych krajach europejskich. Po pierwsze, w ramach polskiej reformy decentralizacyjnej ustalone zostały nowe granice terytorialne dla obszarów władzy samorządowej11, gdy w większo-ści starych krajów europejskich obszary te ukształtowały się na ogół dawno i miały w wielu przypadkach historyczną legitymizację. Po drugie, w Polsce określono trzy poziomy samorządności terytorial-nej, podczas gdy w większości krajów są to na ogół dwa pozio-my – regionalny i lokalny. Poza Polską tylko w czterech krajach UE (w tym w trzech największych) istnieją trzy poziomy administracji terytorialnej (zestawienie 2).

Zestawienie 2. Liczba jednostek terytorialnych w krajach UE z trzema poziomami samorządności terytorialnej

Kraje Poziom pierwszy – lokalny

Poziom drugi

Poziom trzeci – regionalny

Belgia 589 10 6Francja 36 786 101 26Niemcy 11 252 295 16Włochy 8 092 110 20Polska 2 479 380 16

Źródło: CEMR 2013.

Po trzecie, każdy poziom samorządności terytorialnej jest względnie autonomiczny, podczas gdy w wielu krajach określone zostały specjalne instytucje odpowiedzialne za tworzenie odpo-wiednich relacji (zależności) między samorządami oraz innymi podmiotami w myśl koncepcji wielopoziomowego rządzenia (mul-tilevel governance) (Bache, Flinders 2004), które obejmuje różne dziedziny (sektory), różne poziomy administracji oraz różne pod-mioty12. Wielopoziomowe rządzenie prowadzi do rozwoju różnych złożonych powiązań sieciowych.

Schemat 1 ukazuje system zależności (niezależności) jednostek administracyjnych państwa w Polsce. Są to cztery poziomy władzy. Poziom pierwszy to rząd i jego agendy: ministerstwa oraz inne insty-tucje rządowe (pełnomocnictwa, agencje). Poziom drugi stanowią województwa (regiony), gdzie mamy do czynienia zarówno z wła-dzą rządową (wojewodowie), jak i samorządową (marszałkowie, ich urzędy i agencje). Poziom trzeci stanowią niezależne samorzą-dowe powiaty, bez określonego prawnie wpływu rządu i regionu. Poziom czwarty to gminy, podstawowa struktura samorządności terytorialnej, o największych uprawnieniach decyzyjnych w spra-wach ludzkich w zgodzie z zasadą subsydiarności.

Schemat 1. Model decentralizacji w Polsce

Źródło: opracowanie własne.

ZASOBY JEDNOSTEK SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH

Realna samorządność terytorialna związana jest ze swobodą gospodarowania własnymi zasobami, w czym mieszczą się zasoby finansowe obywateli wynikające z ustanawiania podatków i opłat. W krajach o zróżnicowanej strukturze zasobów i braku doświadczeń w ich efektywnym społecznie oraz ekonomicznie gospodarowaniu swoboda ta jest ograniczana przez akceptowaną politycznie redy-strybucję ze szczebla centralnego.

W Polsce przyjęto rozwiązania, które stanowią próbę połączenia swobody z redystrybucją. W konsekwencji swoboda ta jest ograni-czona ramami parametrycznie określonych środków finansowych dla każdego rodzaju samorządu terytorialnego oraz ograniczeniami w gospodarowaniu zasobami naturalnymi i majątkiem na obsza-rze konkretnego terytorium, określonymi prawnie. Te ograniczenia są podstawą formułowanej niekiedy opinii o niepełnej decentraliza-cji, która jest jednak w mniejszym czy większym zakresie nieunik-niona, gdy uwzględni się nierówny poziom rozwoju jednostek tery-torialnych oraz ponadlokalne efekty zewnętrzne (Kopańska 2014).

Dla każdego poziomu administracji państwa ustanowiono skalę środków finansowych, pochodzących z dwóch podatków ogólnych (PIT i CIT), które są podstawą ich budżetów (zestawienie 3) i są traktowane jako dochody własne. Ponadto wprowadzono „prawdzi-wie” własne podatki lokalne: od nieruchomości, rolny, leśny, poda-tek od czynności cywilnoprawnych, od środków transportowych, od spadków i darowizn, posiadania psów oraz PIT w formie karty podatkowej. Gminy pobierają też różne opłaty, np. skarbową, targo-wą, miejscową, eksploatacyjną.

Samorządy są też finansowo wspierane transferami finansowy-mi z budżetu państwa: subwencjami i dotacjami. W polskim syste-mie finansowania samorządów terytorialnych subwencje są przeka-zywane na takie uniwersalne zadania publiczne, które zapewniają wyrównany dostęp do obligatoryjnych usług i ich standard, głównie edukacyjnych (subwencja oświatowa) czy infrastruktury. Dotacje natomiast stanowią transfery na zadania bardziej specyficzne, głów-nie zlecane jednostkom samorządu terytorialnego przez rząd.

Dotychczasowe doświadczenia z gospodarowaniem zasobami samorządów terytorialnych uwidoczniły kilka niezakładanych prawi-dłowości, na które państwo odpowiada tylko częściowo odpowiednimi dostosowaniami. Oto kilka najbardziej dostrzeganych tendencji.

Istnienie samorządności terytorialnej motywuje rząd do przesu-wania na szczebel samorządowy licznych zadań publicznych, po-nad zakres ustalony pierwotnie w ustawie o samorządzie woje-wódzkim13. Zachowanie to, nazywane potocznie spychotechniką, jest krytykowane zwłaszcza wtedy, gdy za przenoszeniem zadań publicznych na szczebel samorządu nie płyną odpowiednie transfe-ry finansowe. Mimo konstytucyjnego zapisu o adekwatności środ-ków do zadań powierzanych samorządom, w praktyce zasada ta

Ministerstwa i agencje rządowe (sektory)

Rząd

Wojewoda Samorząd wojewódzki

Samorząd powiatowy

Samorząd gminny

subwencja

ogólna

dotacje

zadania

zlecone


była nie zawsze i niedostatecznie dokładnie przestrzegana. Wpłynę-

ło to na trudności z realizacją zadań zlecanych oraz na pogorszenie

sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, gdy zada-

nia te realizowano w pełni ze środków własnych.

Swoboda gospodarowania majątkiem i zasobami naturalnymi

w sytuacji silnych ograniczeń budżetowych wpłynęła na istotne

zmniejszenie stanu posiadania tych zasobów (sprzedaż składników

infrastruktury), szczególnie w pierwszym okresie funkcjonowania

samorządności, przyczyniając się w kolejnych latach do istotnych

ograniczeń w realizacji zadań wymagających posiadania odpowied-

niej infrastruktury.

W odniesieniu do polityki w zakresie własnych podatków i opłat

zachowania samorządów są niejednoznaczne. Z jednej strony sto-

sują liczne wyłączenia i zmniejszenia w przypadku podatku od nie-

ruchomości, najbardziej wydajnego podatku gmin, przyczyniając

się do znaczących strat po stronie własnych przychodów. Z drugiej

strony w przypadku pobierania opłat za użytkowanie wieczyste za-

sobów mieszkaniowych stosują najbardziej fiskalne rozwiązania,

przyczyniając się do ubóstwa mieszkaniowego, szczególnie osób

starszych.

Od 2004 r. istotnym źródłem finansowym w budżetach samo-

rządów terytorialnych stały się środki pochodzące z funduszy struk-

turalnych i funduszu spójności UE. Ponieważ ich głównym odbiorcą

jest samorząd regionalny (w poprzednim okresie finansowym 60%,

a obecnie – 40%), to znacznie zwiększyły się jego możliwości finan-

sowania projektów inwestycyjnych we współdziałaniu z samorzą-

dem lokalnym. To przyczyniło się do wysokiej dynamiki inwestowa-

nia w infrastrukturę techniczną, ekologiczną, turystyczną, sportową

i kulturalną w całym kraju.

Jak dowodzą sprawozdania Eurostatu, większość inwestycji

publicznych w Polsce (podobnie jak przeciętnie w krajach UE) reali-

zowanych jest na szczeblu niższym niż krajowy, chociaż w latach

kryzysowych (2009–2013) udział szczebla rządowego uległ zwięk-

szeniu (Komisja Europejska 2014). Ponieważ realizacja takich pro-

jektów wymaga istotnego wkładu własnego, to w budżetach samo-

rządów terytorialnych dokonywano znacznych zmian alokacyjnych.

Pogłębione analizy wydatków, mimo trudności ewidencyjnych,

dowodzą, że finansowanie inwestycji ze środków zagranicznych

wypycha inne wydatki samorządów (Kopańska 2013), a nierzadko

wpływa na ich zadłużanie się.


Kształtowanie się samorządności terytorialnej w krajach euro-

pejskich przyniosło szczególnie istotną zmianę w sposobie pro-

wadzenia polityki społecznej14, ponieważ sprawy społeczne są

istotną treścią sprawowania władzy samorządowej. Zmiana ta

w postsocjalistycznych nowych krajach członkowskich UE jest

zasadnicza. Nowe podziały terytorialne, samorządność jedno-

stek terytorialnych i obywatelska odpowiedzialność – to całko-

wite odejście od hierarchicznej administracji i wyborów narzuco-

nych przez centralnego planistę.

W konsekwencji reformy decentralizacyjnej zmniejszała się od-

powiedzialność rządu za sprawy społeczne, a wzrastała jednostek

samorządu terytorialnego, szczególnie lokalnego. W zestawieniu 4

zaprezentowano, jakie sprawy ze sfery polityki publicznej ogólnie

oraz polityki społecznej szczególnie znalazły się w zakresie kompe-

tencji kolejnych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce.

Proces decentralizacji polityki społecznej polegał na podzieleniu

spraw i instytucji w każdej dziedzinie i ich rozdzielaniu pomiędzy

samorządne jednostki terytorialne, wyznaczając pola decyzji przede

wszystkim w myśl hasła „każdemu szczeblowi należy coś dać, aby

miał czym samodzielnie zarządzać”. W gronie reformatorów istniało

przekonanie, że dzielenie spraw i wyznaczanie granic terytorium do

samodzielnego gospodarowania jest warunkiem kreowania zaanga-

żowania i odpowiedzialności15, podobnej do tej, do jakiej motywuje

własność prywatna.

Ubocznym skutkiem dzielenia i rozdzielania stała się dezintegra-

cja funkcjonowania wielu sektorów, a szczególnie ochrony zdrowia

i edukacji. Zerwane zostały powiązania między sektorami, ciągłość

działania w ramach jednego sektora oraz odpowiedzialność za ca-

łość w każdej specyficznej dziedzinie (sektorze) polityki społecznej.

W konsekwencji uzyskanie w miarę harmonijnego efektu jest wyjąt-

kowo trudne do osiągnięcia, zwłaszcza w sytuacji ograniczonych

możliwości i umiejętności koordynacyjnych.


Zgodnie z zasadą subsydiarności to na szczeblu lokalnym po-

dejmowane są zasadnicze sprawy społeczne i rozwiązywane pod-

stawowe problemy. Gmina, począwszy od 1990 r., stała się realnym

gospodarzem jednostek terytorialnych w Polsce. Posiada potencjal-

nie najwięcej kompetencji (wiedzy o swoich mieszkańcach) oraz

relatywnie najwięcej środków.

Gminy są jednak bardzo różne. Możliwości samorządzenia

w gminach miejskich, a szczególnie w wielkich miastach są niepo-

równanie większe niż gmin wiejskich czy miejsko-wiejskich. Wyni-

ka to z posiadanych zasobów własnych tak ludzkich, jak i finanso-

wych. Gdy do tego dołączy się zastosowane w ostatnich latach

preferencje dla rozwoju dużych miast, tzw. metropolii, to zrozumia-

łe stają się duże różnice nie tylko w warunkach życia w przekrojach

terytorialnych i w zależności od wielkości miejscowości, ale także

możliwości oddziaływania na kształtowanie tych warunków. Osią-

ganie przyjmowanej w planach UE minionej dekady znacznej spój-

ności terytorialnej i społecznej nie było w Polsce realne (Golinow-

ska, Kocot 2013).

Władze lokalne, pozostające pod presją decyzji rozwojowych

(stymulowanych przez możliwości korzystania z funduszy euro-

pejskich), problemów fiskalnych (niedostateczne środki na reali-

zację ustawowych zadań własnych i zlecanych), pojawiania się

dojmujących kwestii socjalnych (przede wszystkim bezrobocia,

społecznego wykluczenia i bezpieczeństwa mieszkańców) radziły

sobie w sposób zróżnicowany, nie zawsze demokratycznie i ko-

rzystnie dla mieszkańców.

Zestawienie 3. Źródła finansowania samorządów terytorialnych

Źródła fi nansowaniaUdział w podatkach ogólnych w % Gmina Powiat Województwo

PIT 39,34 10,25 1,60CIT 6,71 1,40 15,90

Własne podatki lokalne: od nieruchomości, rolny, od czynności cywilnoprawnych, od środków transportowych, leśny, spadków i darowizn, posiadania psów oraz PIT w formie karty podatkowej, Opłaty lokalne: skarbowa, targowa, miejscowa, eksploatacyjnaSubwencje Oświatowa, rekompensująca Oświatowa, drogowa, wyrównawcza Oświatowa, drogowa, wyrównawcza Dotacje na zadania zleconeFundusze strukturalne i fundusz spójności UE Preferencje dla regionu

Źródło: zestawienie własne na podstawie ustanowionych regulacji dotyczących finasowania jednostek samorządu terytorialnego.


Narzędziem ukierunkowywania decyzji w dziedzinie polityki społecznej były lokalne strategie rozwiązywania problemów spo-łecznych. Nie od razu przyczyniały się do rozpoznawania miejsco-wych problemów socjalnych i uzgodnionego ich rozwiązywania16, ale wraz z krzepnięciem samodzielności wzrastała profesjonalizacja działań wymagana potrzebą ich rozliczania tak przed mieszkańcami, jak i administracją finansową.

Efekty lokalnej samorządności w polityce społecznej są zróżni-cowane, bowiem zróżnicowana jest skala problemów socjalnych, zasoby – mimo prób ich wyrównywania – i umiejętności wielodzie-dzinowego i demokratycznego rządzenia.

Z systemowego punktu widzenia głównym problemem orga-nizacyjnym funkcjonowania szczebla lokalnego są trudności koor-dynacji między różnymi sprawami, usytuowanymi instytucjonalnie w różnych sektorach; np. między sprawami zdrowia (sektor ochrony zdrowia) i sprawami socjalnymi (sektor pomocy społecznej) (Goli-nowska, Sowa 2010), między problemami oświaty (sektor edukacyj-ny) a problemami zdrowia (sektor zdrowotny), między problemami kształcenia (sektor edukacyjny) a problemami rynku pracy (Sztan-dar-Sztanderska 2014).

Ze społecznego punktu widzenia trudne do akceptacji jest na przy-kład to, że szkoła nie angażuje się w rozwiązywanie spraw socjalnych dzieci, wskazując na pomoc społeczną. Podobnie lekarz pierwszego kontaktu rzadko i z dostateczną troską konsultuje z nauczycielami za-burzenia psychosomatyczne dzieci czy zadania pielęgnacyjne i opie-kuńcze dla osób starszych z pracownikami służb socjalnych.

Działania poszczególnych sektorów regulowane są przez kon-kretne, im dedykowane ustawy, np. o ochronie danych osobowych,

o pomocy społecznej czy ochronie zdrowia. Wprowadzane kolejne zmiany zmierzają w kierunku ich uszczegółowiania. Gdy jednak ko-lejne regulacje nie zawierają dostatecznie jednoznacznych wskazań dla konkretnych podmiotów, potrzebne działania, a nawet konieczne interwencje często nie są podejmowane. Z kolei gdy są podejmo-wane, to pokonywanie barier instytucjonalnych odbywa się niefor-malnie, wykorzystując lokalne więzi i kontakty. Braki w koordynacji spraw sektorowych i samorządowych na szczeblach lokalnych i w konsekwencji – dominacja więzi nieformalnych potwierdzają wyniki projektu Localise (zob. artykuł S. Mandesa w tym numerze PS).

Wykorzystywana przestrzeń dla samorządności w realnych działaniach polityki społecznej jest raczej ograniczona, a tam gdzie jest większa, związana jest przede wszystkim z autorytetem lokalne-go przywództwa i istnieniem lokalnego kapitału społecznego.

Powiat

Powiat stanowi jednostkę terytorialną przywróconą jeszcze z tradycji przedwojennego podziału administracyjnego kraju. Two-rząc w latach 1998–1999 powiaty, nie nawiązano przy tym do postu-lowanej koncepcji UE dotyczącej standaryzacji podziału terytorialne-go w krajach członkowskich (tzw. system NUTS17), w której zarówno szczebel ponadlokalny (podregiony), jak i regionalny obejmuje więk-szy obszar. Podregion – to mniej więcej obszar trzech powiatów.

Uzasadnieniem dla utworzenia powiatów był argument o ko-nieczności prowadzenia spraw o zasięgu ponadlokalnym, ale jesz-cze nie o zasięgu regionalnym. Powiatom przyznano najmniej kom-petencji i środków. Jednocześnie przyznany zakres kompetencji jest

Zestawienie 4. Podział odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego za sprawy społeczne

Szczebel Sprawy polityki publicznej ogólnie Sprawy polityki społecznej

Gmina

• Kształtowanie ładu przestrzennego• Ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej• Gospodarka nieruchomościami• Sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego• Sprawy komunalne: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania

i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych

• Zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz• Lokalny transport zbiorowy• Cmentarze gminne• Targowiska i hale targowe• Zieleń gminna i zadrzewienie• Porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa

i przeciwpowodziowa• Utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów

administracyjnych• Współpraca z organizacjami pozarządowymi• Współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw• Promocja gminy• Wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej

• Ochrona zdrowia; POZ i zdrowie publiczne• Prowadzenie polityki wspierania rodzin, w tym zapewnienie

kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej• Pomoc społeczna, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze• Gminne budownictwo mieszkaniowe• Podstawowa edukacja publiczna i oświata przedszkolna• Kultura, w tym biblioteki gminne i inne placówki

upowszechniania kultury• Kultura fi zyczna i turystyka, w tym tereny rekreacyjne

i urządzenia sportowe

Powiat

• Transport zbiorowy i ponadlokalne drogi publiczne• Administracja architektoniczno-budowlana, geodezja, kartografi a i kataster• Gospodarka wodna, ochrona środowiska i przyrody• Rolnictwo, leśnictwo i rybactwo śródlądowe• Porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli• Ochrona przeciwpowodziowa i przeciwpożarowa• Zapobieganie innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska• Utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów

administracyjnych• Obronność• Promocja powiatu• Współpraca z organizacjami pozarządowymi

• Rynek pracy: przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy, usługi pośrednictwa pracy w PUP

• Edukacja publiczna – szkolnictwo średnie• Promocja i ochrona zdrowia – usługi specjalistyczne,

ambulatoryjne i stacjonarne (szpitale powiatowe) • Pomoc społeczna• Polityka prorodzinna – CPR • Wspieranie osób niepełnosprawnych – PFRON• Kultura oraz ochrona zabytków i opieka nad zabytkami• Kultura fi zyczna i turystyka• Ochrona praw konsumenta

Województwo

• Polityka rozwoju regionu• Gospodarka przestrzenna • Ochrona środowiska• Gospodarka wodna, w tym ochrona przeciwpowodziowa• Transport zbiorowy, drogi publiczne i koleje regionalne• Telekomunikacja

• Strategie polityki społecznej i rynku pracy • Edukacja publiczna - szkolnictwo wyższe• Promocja i ochrona zdrowia – opieka specjalistyczna

i stacjonarna – szpitale wojewódzkie• Pomoc społeczna – ROPS • Polityka prorodzinna; wspieranie rodziny i systemu pieczy

zastępczej• Rynek pracy: przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacja

regionalnego rynku pracy • Roszczenia pracownicze• Kultura oraz ochrona zabytków i opieka nad zabytkami


najbardziej kontrowersyjny. Dotyczy to szczególnie sfery rynku pra-cy, głównego przedmiotu kompetencji samorządu powiatowego. Dla aktywizacji w dziedzinie polityki zatrudnienia jest to obszar zbyt mały, a dla prostej obsługi rynku pracy – zbyt duży.

Prowadzenie ponadlokalnych spraw ze sfery publicznej organi-zowane jest w formie lokalnych porozumień, nieograniczanych gra-nicami powiatów. To jest niejednokrotnie podstawa wątpliwości, czy istotnie samorząd powiatowy ma rację bytu.

W sprawach polityki społecznej kompetencje powiatu doty-czą przede wszystkim polityki rodzinnej, w prowadzeniu której konieczne jest współdziałanie ze szczeblem lokalnym. To współ-działanie w sytuacji niezależności obu poziomów samorządnoś-ci: gminnego i powiatowego jest albo utrudnione (regulowane procedury kooperacji), albo nieformalne (zob. artykuł S. Mandesa w tym numerze PS).

Mimo krytycznej debaty na temat podziału terytorialnego kraju i jakości samorządności w jego ramach oraz sugerowania likwidacji powiatów, przyjmuje się na ogół tezę, że dopóki proces terytorialne-go samorządzenia się nie jest jeszcze jednoznacznie ukształtowany i nie ma mocnych dowodów na jego niewłaściwość, dopóty nie należy dokonywać radykalnych zmian.

Województwo

Zasadniczą funkcją szczebla wojewódzkiego jest określanie i prowadzenie regionalnej polityki rozwoju. Jest to dla samorządne-go województwa ogromna szansa na takie ukierunkowywanie roz-woju, które pozwala na wybicie się i realizację regionalnych ambi-cji. Wokół samorządnych województw toczy się debata na temat rozwoju regionalnego, bardziej w kontekście koncepcji europej-skich niż krajowych. Przykładem prowadzenia tego rodzaju debaty są krakowskie konferencje organizowane od 2008 r. przez samo-rząd małopolski18. Niezależnie od konkretnego dorocznego tematu, zawsze przynajmniej jedna sesja poświęcona była strategiom re-gionalnym – na ogół ich kierunkom, ale też trudnościom ich wdra-żania.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 r.19 obliguje samorządy do opracowywania dokumentów strategicznych na kilka czy kilkanaście lat. Strategie polityki społecznej oraz rynku pracy przygotowywane są bądź jako dokumenty towarzyszące pod-stawowemu dokumentowi – strategii rozwoju województwa, bądź jako dokumenty odrębne (częściej)20.

Strategie polityki społecznej, odwołując się do ustawy o po-mocy społecznej z 2004 r.21, wychodzą od wąskiego rozumienia zakresu polityki społecznej, sprowadzając ją do spraw socjalnych wymagających interwencji pomocy społecznej. Szerszy zakres, obejmujący sprawy zdrowia, edukacji, mieszkalnictwa i kultury, uwzględniany jest w częściowo w regionalnych strategiach rozwo-ju, niekiedy jako strategia odrębna (rzadziej). W ten sposób w wielu miejscach zdecentralizowana polityka społeczna państwa została ograniczona do wspierania ubogich oraz osób i rodzin z różnymi dysfunkcjami i trudnościami życiowymi.

Wojewódzkie strategie społeczne opracowywane są głównie przez urzędników Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej z ograniczonym wpływem eksperckim, obecnym głównie w woje-wództwach z silnymi ośrodkami akademickimi. Jak wynika z podsu-mowania analiz wojewódzkich (Golinowska, Rysz-Kowalczyk 2014), wojewódzka strategia społeczna jako dokument towarzyszący wo-jewódzkim strategiom rozwoju i programom operacyjnym (podsta-wa wydatkowania funduszy UE) stanowi wysoce niedostateczne narzędzie prowadzenia polityki społecznej w regionie. Nie obejmu-je bowiem instrumentów wdrożeniowych w odpowiednio rozwi-niętym stopniu. Miękkie instrumenty, takie jak partycypacja i kon-sultacje, nie są dostatecznie sformalizowane, a twardszych, jak np. wskazania dostępnych funduszy i metod oraz mechanizmów redystrybucji na niższe szczeble, często w tych dokumentach brakuje.

Nie znaczy to jednak, że województwo nie prowadzi polityki społecznej. Wiele podmiotów publicznych, a także prywatnych,

podejmuje liczne inicjatywy ze sfery społecznej za środki publicz-ne. Niewątpliwie dzieje się w województwach więcej niż przed reformą decentralizacyjną, a przede wszystkim więcej niż przed akcesją do UE. Działania te nie są jednak skoordynowane i czę-sto nietransparentne. Bez skoordynowanego podejścia, uwzględ-niającego działania na wielu poziomach i między sektorami poli-tyka ta jest mniej efektywna. Może skromne środki są marnotra-wione?

Polityka społeczna na szczeblu rządowym w kontekście jej decentralizacji

Szczebel rządowy jest sfragmentaryzowany. Rząd sensu stricte, czyli Rada Ministrów, kancelaria premiera, resorty (sektory) oraz agencje rządowe i resortowe przygotowują dokumenty strategiczne bez wzajemnych odniesień oraz z bardzo ograniczonymi ujęciami terytorialnymi. Wprawdzie w 2012 r. podjęty został wysiłek uporząd-kowania dokumentów strategicznych, dążąc do zwiększenia stopnia ich wzajemnych odniesień, ale doprowadziło to głównie do ogra-niczenia liczby dokumentów i wskazania kierunkowych powiązań między nimi. Nie doszło natomiast do realnej koordynacji, a tym bardziej integracji, nawet na poziomie tworzenia strategii. Na sche-macie 2 przedstawiono rodzaje opracowywanych strategii i kierun-kowe odniesienia.

Schemat 2. Dokumenty strategiczne i kierunkowe odniesienia

Źródło: MRR 2012: 6.

Należy zauważyć, że dokumenty strategiczne powstają w mi-nisterstwach bez odniesień terytorialnych. Rozwój regionów jest przedmiotem odrębnej strategii – strategii rozwoju regionalnego.

Jeśli chodzi o politykę społeczną, to wśród licznych strate-gicznych dokumentów krajowych nie ma takiego, który zawierałby całościową koncepcję i długookresową wizję polityki społecz-nej i rozwoju rynku pracy w Polsce. Na szczeblu krajowym nie przygotowuje się strategicznej koncepcji całościowej polityki społecznej. Taki dokument Strategia polityki społecznej na lata 2007–2013 został opracowany w Ministerstwie Polityki Społecznej (MPS 2005) tylko w pierwszym okresie planowania rozwoju. Brak strategicznego krajowego dokumentu polityki społecznej uwzględ-niającego wymiar regionalny jest z jednej strony postrzegany jako szansa dla regionów na pełniejszy rozwój samorządności i utrzy-manie autonomii, ale z drugiej – jako brak podstaw do koordynacji i współdziałania.

W 2007 r. opracowany został w Sejmie projekt ustawy o zasa-dach prowadzenia polityki społecznej, dążący do integracji rozdzie-lonych obszarów i „wyprowadzający” politykę społeczną z zakresu regulacji i praktyki ograniczania jej do pomocy społecznej (Rymsza 2013). Jednak projekt ten nie doczekał się realizacji.

Mimo braku kierunkowych i całościowych strategii polityki spo-łecznej rząd podejmuje rozliczne interwencje, najczęściej pod wpły-


wem nacisków grup interesów, protestów ludności, a także bieżą-cych trudności fiskalnych22. Taki sposób prowadzenia polityki spo-łecznej mieści się w modelu określanym mianem klientelistycznego, opisanego przez Maurizio Ferrerę (1996) i innych badaczy w odnie-sieniu do starych krajów Europy Południowej: Grecji, Włoch, Hisz-panii i Portugalii. Na kształtowanie się tego modelu w Polsce zwra-cały uwagę prace Mirosława Księżopolskiego i autorki (Księżopolski 2011; Golinowska 2009).

CECHY POLSKIEJ REFORMY DECENTRALIZACYJNEJ W KONTEKŚCIE PROWADZENIA POLITYKI SPOŁECZNEJ PRZEZ SAMORZĄDY TERYTORIALNE – PRÓBA OCENY

Zasadniczo cel reformy decentralizacyjnej w Polsce był politycz-ny, jednak nie tylko w dążeniu do demokratyzacji rządzenia w pań-stwie, ale także zwalczaniu sił politycznych poprzedniego ustroju. Jak potwierdzają to wspomnienia Jerzego Regulskiego, wprowa-dzanie nowych struktur terytorialnych było metodą na odsuwanie z życia publicznego przedstawicieli establishmentu PRL. Chodziło o to, aby urzędnicy związani ze starym reżimem do nich nie weszli, mimo że można było niekiedy przypuszczać, że są bardziej kom-petentni. Jednocześnie chodziło o wzmocnienie nowych jednostek terytorialnych i ograniczenie kompetencji administracji rządowej (Regulski 2013: 445).

Retoryka stosowana w promowaniu i wdrażaniu reformy decen-tralizacyjnej w Polsce polegała na przeciwstawianiu samorządności państwu. Dosłownie traktowane hasło małego i taniego państwa przyniosło w praktyce więcej szkody niż pożytku. Paradoksem wła-ściwie przebiegającego procesu decentralizacji jest bowiem to, że kwalifikacje i uwaga rządu muszą być większe niż w systemie scen-tralizowanym. Przenoszenie decyzji na niższe szczeble wymaga bowiem dopracowanych i uzgodnionych koncepcji, z wyprzedze-niem przygotowanych regulacji dotyczących organizacji i finansów, sprawnej administracji posługującej się narzędziami sterowania procesami alokacji w kierunku odpowiadającym kryteriom wyższej efektywności rozwoju, prowadzenia specjalistycznego monitorowa-nia, oceny oraz kontroli.

W okresie transformacji, przy jednoczesnym prowadzeniu wielu reform i stałej uwadze poświęcanej podtrzymywaniu atmosfery po-parcia dla zmasowanych przemian ustrojowych oraz instytucjonal-nych, nie zawsze koncepcje zmian były dostatecznie dopracowane i rzetelne informacyjnie. Z kolei instytucje kontroli były ograniczane, a rządy pozostawały pod wpływem grup interesów, dla których nie-jednokrotnie poświęcano interes publiczny. Szczególne zaniedbania w krajowych sprawach wymagających uwzględnienia przekroju te-rytorialnego dotyczyły krajowego planu i jego terytorialnych od-powiedników w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska.

Wskazywanie na wady decentralizacji dotyczy przede wszystkim niedostatecznych środków finansowych na przesuwane w dół zada-nia. Mimo ograniczeń finansowych, nie wydaje się, że praktyka finan-sowania samorządności terytorialnej w Polsce zasadniczo ją podwa-żała (Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji 2013). Niewątpliwie ją utrudnia, ale czy nie są to bardziej ogólne trudności budżetowe pań-stwa, szczególnie odczuwane od 2009 r. w okresie globalnego kry-zysu, niż specyficzne dla jednostek samorządu terytorialnego?

Samorządy terytorialne cierpią na niedostatek zaplecza eksperc-kiego. Nawet w samorządach wojewódzkich, w stolicach których są uczelnie wyższe, nie ma ani obowiązku, ani zwyczaju prowadzenia badań regionalnych i wykorzystywania ich wyników do prac pla-nowania rozwoju (z wyjątkiem 3–4 samorządów wojewódzkich, w których stolicach są największe i najlepsze uczelnie).

Pracownicy uczelni, stymulowani punktacją za publikacje arty-kułów w zagranicznych czasopismach naukowych, chętniej po-dejmują zagadnienia społeczne Meksyku czy innego kraju, którym w danym okresie interesuje się środowisko naukowe na świecie, niż zagadnienia społeczne zaniedbanego obszaru w Polsce. Admini-stracja samorządowa ogłasza więc przetargi na badania diagno-

styczne, do których zgłaszają się różne tanie firmy konsultacyjne czy szkoleniowe, niekiedy z humorystycznymi wręcz wynikami. A w odniesieniu do rozwiązywania konkretnych problemów społecz-nych staje się nadmiernie urzędnicza (dominuje litera prawa), pod-czas gdy najbardziej efektywnym sposobem rozwiązywania proble-mów pozostają relacje nieformalne (S. Mandes – badania projektu LOCALISE).

Wyzwaniem w obecnie zdecentralizowanym systemie admini-stracji jest jednoczesna koordynacja spraw publicznych między sektorami i samorządami terytorialnymi oraz między instytucjami z różnych dziedzin (zdrowia, edukacji, rynku pracy i pomocy spo-łecznej) w ramach danego samorządu terytorialnego.

Wieloszczeblowa decentralizacja ze znaczną autonomią kolej-nych szczebli wymaga licznych uzgodnień na bazie dobrowolności. Aby to się dokonało, zarówno rząd, jak i każdy samorząd terytorial-ny musi mieć odpowiednią motywację (a też interes) do ponoszenia kosztów transakcyjnych licznych i trudnych uzgodnień.

Deliberatywny sposób rządzenia, integrujący wielość układów, opisywany jako nowe rządzenie publiczne (new public governance), nie jest procesem spontanicznym. Wymaga inicjacji, zarysowa-nia procedur i pewnego rodzaju sterowania. Doświadczenia reform w krajach Ameryki Łacińskiej (Tulchin, Selee 2004) oraz w krajach kredytowanych przez Bank Światowy (World Bank 2008) pokazują, że źródłem sukcesu jest udział rządów nie tylko w inicjowaniu pro-cesów decentralizacji i jednoczesnej koordynacji, ale także w jego monitorowaniu i kontrolowaniu. Paradoksalnie więc decentralizacja wymaga większych realnych kompetencji rządów narodowych, umiejących sterować rozwojem metodami demokratycznymi w sy-tuacji wieloukładowych i sieciowych powiązań.

Reforma procesu decentralizacji w Polsce, szczególnie w wa-runkach akcesji z UE, wymagałaby zdefiniowania (czy redefinio-wania) funkcji władzy centralnej we wszystkich jej strukturach. Teza ta nie oznacza powrotu do centralizacji. Chodzi przede wszystkim o wzrost merytorycznych kompetencji instytucji centralnych, które, sterowane wyłącznie procesami politycznymi, są pod tym wzglę-dem coraz słabsze. Tendencjom osłabiania administracji centralnej w innych krajach przeciwdziała się nie tylko przez ustanowienie korpusu służby publicznej i wzrost jej kwalifikacji, ale także przez wzmacnianie pozapolitycznych struktur centralnych (rządowe insty-tuty i centra, niezależne ośrodki naukowe), rządzące się odrębną logiką zarządzania i reprodukcji kadr niż struktury ministerialne.

Innym uciążliwym problemem towarzyszącym decentralizacji jest przenoszenie rządowego klientelizmu na szczeble lokalne, co oznacza prowadzenie spraw społecznych pod wpływem interesów i protestów. Na szczeblach lokalnych widoczne jest też uleganie interesom obcego kapitału i koncernów. Występują ponadto zjawi-ska korupcji oraz nepotyzm, pojawiające się nie tylko w krajach biedniejszych, ale także w krajach OECD (Talamo 2012).

Formułowana jest niekiedy teza, że jakość procesów decen-tralizacji zależy od jakości społeczeństwa obywatelskiego, a na to trzeba zaczekać. Historia decentralizacji wielu krajów na świecie pokazuje, że możliwe jest przyspieszenie dostosowywania się obu procesów – zarówno poprawiania rządzenia, jak i stymulowania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Z jednej strony powstają wymagania dotyczące jakości rządzenia (good governance), a z dru-giej wspierania partycypacji; uczestnictwa w procesie podejmowa-nia decyzji, niekiedy bardzo konkretnych, np. przez wdrażanie bu-dżetów partycypacyjnych. Nota bene cechą dobrej jakości rządze-nia jest społeczne w nim uczestnictwo. Jak pisze o tym Jerzy Wilkin (2013), dobre rządzenie jest de facto współrządzeniem.

Na zakończenie rozważań o decentralizacji i polityce społecz-nej wyłania się nadal pytanie, na które odpowiedź przyniesie czas. Jak osiągnąć akceptację dla przewagi długookresowej racjonalno-ści ogólnospołecznej nad bieżącymi korzyściami indywidualnymi, w warunkach młodej demokracji wzmacnianej wartościami indy-widualistycznymi, generowanymi przez świeżo wdrażany i wysoce afirmowany mechanizm rynkowy? Czy sprzyja temu proces decen-tralizacji?


1 Francis Castles, szkocki profesor nauk politycznych, analizując wydatki społeczne 21 państw OECD w latach 1980–1998, nie dostrzegł ich rady-kalnego zmniejszenia, a nawet wskazał ich wzrost w wielu krajach. Na tej podstawie wyciągnął wniosek, że bogate państwa narodowe nadal rozwi-jają politykę społeczną metodą redystrybucji dochodów. Przeprowadzane są wprawdzie reformy wywołane starzeniem się populacji i wzrostem wyzwań globalizacyjnych, ale nie przekładają się one na zmniejszanie wydatków społecznych. Najczęściej chodzi o powstrzymanie dynamiki tych wydatków, wywołanych wzrostem potrzeb społecznych.

2 Thomas Piketty, francuski ekonomista i autor bestselerowej książki o nierównościach bogactwa, zwrócił uwagę na inny charakter redystry-bucji dochodów na rzecz państwa opiekuńczego; nie tyle od bogatych do biednych, co od wszystkich na rzecz edukacji, zdrowia i emerytur i nazwał ten proces modernizacją (Piketty 2014: 481 i n.).

3 Prace poglądowe stanowią kategorię artykułów naukowych stosowaną w naukach biomedycznych. Praca poglądowa (w odróżnieniu od przeglą-dów literatury: zwykłych, systematycznych i metaanaliz) stanowi prezen-tację poglądów autora na podstawie jego uznanych kompetencji w danej dziedzinie. Wymagane podstawowe cechy dobrego artykułu naukowego, formułowane przez gremia edytorskie, są następujące: a) powstał na za-mówienie przez redakcję czasopisma naukowego o uznanym systemie oceny materiałów, b) jest napisany przez autora dobrze przygotowanego merytorycznie i c) posiada szeroki współczesny kontekst.

4 Głównie AHEAD, ANCIEN, ASSPRO CEE 2007, NeuJobs, MOPACT. 5 Szczególnie konferencja SSPA-SDA Bocconi Conference „Reforming the

public sector: how to make a difference”, Rzym 2–3.12.2010 r. 6 Kierunek nowego zarządzania publicznego, do którego zalicza się też

niejednokrotnie decentralizację, nie doczekał się jeszcze dostatecznych dowodów badawczych na wyższą efektywność. Badaniu efektów reform decentralizacyjnych, mimo ich politycznego znaczenia, poświęcono zbyt mało badań, czego dowodzą wyniki metaanalizy przeprowadzonej w ra-mach europejskiego projektu Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future – COCOPS (Pollitt, Dan 2011).

7 Do Traktatu z Maastricht (1992) oraz Europejskiej Konstytucji. 8 Koncepcja efektów zewnętrznych mówi o tym, że w przypadku tworzenia

czy wymiany wielu dóbr korzyści (i koszty) nie dotyczą tylko podmiotów biorących w tym udział. Dotyczą także innych podmiotów. Ekonomiści troszczą się wtedy o określenie ceny, która uwzględniałaby te efekty, na-zywane zewnętrznymi. Posługując się kategorią efektów zewnętrznych w odniesieniu do decentralizacji, można zwrócić uwagę na to, że korzyści i niekorzyści licznych decyzji lokalnych mają także wymiar ponadlokalny (zewnętrzny) i uzasadnione jest wtedy ponoszenie na to zewnętrznych nakładów, ale także bardziej elastyczne wytyczanie granic dla terytorialnej samorządności.

9 Zasada ta została wpisana do polskiej Konstytucji (art. 167 ust. 1 i 2) i jest interpretowana jako wymaganie kierunkowej zgodności dochodów jednostek samorządu terytorialnego i realizowanych przez nie zadań (Ostrowska 2014).

10 DzU 1990, nr 16, poz. 95 z późn. zm.11 Podział administracyjny kraju, określony po II wojnie światowej na bazie

struktur przedwojennych (województwa, powiaty, gminy i gromady), zmieniano w okresie PRL dwukrotnie. Na początku lat 50. wprowadzono system terenowych rad narodowych, które symulowały samorządność terytorialną, a de facto centralizowały rządzenie zgodnie z zasadą tzw. centralizmu demokratycznego. Zmiana wprowadzona w 1975 r. polegała na wprowadzeniu podziału dwustopniowego i rozszerzeniu struktur woje-wódzkich (mikroregionów), zwiększając liczbę województw z 17 do 49.

12 Koncepcja wielopoziomowego rządzenia uwzględnia zwykle trzy płasz-czyzny: dziedzinową czy sektorową (dimensional), szczebla administra-cyjnego (level) oraz podmiotów (stakehoder). Uwzględniana jest w pra-cach na temat nowego rządzenia publicznego (new public governance – NPG) w odróżnieniu od nowego zarządzania publicznego (new public management – NPM) (Osborne 2010; Morgan, Cook 2014). W pracach nurtu NPG zawarta jest krytyczna analiza NPM.

13 DzU 1990, nr 16, poz. 95 z późn. zm.14 Zmiany te zostały przeanalizowane w projekcie Rescaling Social Welfare

Policies – A comparative study on the path towards multilevel governan-ce in Europe, zrealizowanym w połowie minionej dekady w European Centre Vienna i opisane w pracy pod red. Yuria Kazepova (2011). Polski raport do tego projektu przygotowany został przez zespół pod kierunkiem J. Staręgi-Piasek i P. Mateli (2006).

15 Michał Kulesza, jeden z czołowych konceptorów oraz implementatorów decentralizacji, twierdził przed laty w wywiadzie radiowym (TOK FM), że najpierw trzeba było dzielić, by wskazać konkretną odpowiedzialność, a następnie dopiero można i należy łączyć, gdy już powstanie świado-mość takiej potrzeby.

16 Początkowo był to instrument bardziej fasadowy niż realny (Błędowski i in. 2008), ale z czasem, wraz z doświadczeniem i profesjonalizacją

działań, stawał się kluczowym w podejmowaniu decyzji społecznych (Trutkowski 2010).

17 W terytorialnych klasyfikacjach statystycznych UE stosuje się podział trójdzielny. Termin „region” (NUTS 1) jest stosowany dla identyfikacji obszarów większych niż nasze województwa. Zgodnie z tą klasyfikacją np. Małopolska wraz ze Śląskiem jest jednym regionem – Południowej Polski. NUTS 2 w przypadku Polski stosuje się do podziału według woje-wództw. NUTS 3 tworzy podział na podregiony, które obejmują większy obszar niż polskie powiaty.

18 Z każdej konferencji publikowane są obszerne opracowania, zawierające wygłoszone referaty oraz przedstawione dyskusje. Ich redaktorami są inicjatorzy krakowskich debat: Antoni Kukliński i Jacek Woźniak.

19 DzU 2006, nr 227, poz. 1658 z późn. zm.20 Analiza planowania regionalnego w zakresie polityki społecznej i rynku

pracy była przedmiotem artykułów zawartych w dwóch numerach „Poli-tyki Społecznej” w 2014 r. (nr 10 i 11/12) – roku wyborów samorządo-wych. Autorami publikowanych tekstów byli eksperci z ośrodków woje-wódzkich.

21 DzU 2004, nr 64, poz. 593 z późn. zm.22 Spektakularnym przykładem jest np. przyjęta w nadzwyczajnie krót-

kim czasie pod wpływem prowadzonego w Sejmie protestu rodziców dzieci niepełnosprawnych nowelizacja ustawy o świadczeniach ro-dzinnych, podwyższająca świadczenia pielęgnacyjne dla rodziców, którzy rezygnują z pracy zawodowej, żeby opiekować się niepełno-sprawnymi dziećmi (kwiecień 2014), odbiegająca od zasad prowadze-nia polityki w tej dziedzinie niepełnosprawności postulowanej przez ekspertów.

BIBLIOGRAFIA

Andrews M. (2014), The Limits of Institutional Reform in Development Changing Rules for Realistic Solutions, University Press, Cambridge.

Azfar O., Kahkonen S., Meagher P. (2001), Conditions for Effective Decentralized Governance: A Synthesis of Research Findings, University of Maryland, Center for Institutional Reform and the Informal Sector, College Park, Md.

Bache I., Flinders M. (2004), Multi-level Governance, Oxford University Press, Oxford.

Barberis E., Bergmark A., Minas R. (2011), Rescaling Processes in Europe: Convergence and Divergence Patterns towards Multilevel Governance, w: Y. Kazepov (ed.), Rescaling Social Policies: Towards Multilevel Governance in Europe, European Centre Vienna, Ashgate.

Błędowski P., Broda-Wysocki P., Grotowska-Leder J., Kubicki P., Warzywoda--Kruszyńska W. (2007), Instytucje samorządowe, pozarządowe i niefor-malne wobec ubóstwa i wykluczenia społecznego, IPiSS, Warszawa.

Castles F.G. (2004), The future of the welfare state. Crisis Myths and Crisis Realities, Oxford University Press, New York.

CEMR (2013), Decentralisation at a crossroads. Territorial reforms in Europe in times of crisis, The Council of European Municipalities and Regions, Brussels, www.ccre.org [dostęp 2.06.2015].

Christiansen J. (2000), The Dynamics of Centralisation and Recentralisation, „Public Administration”, no. 78(2), p. 389–408.

Donaldson L. (2001), The Contingency theory of Organisation, Sage, Thousand Oaks CA.

Ferrera M. (1996), The ‘Southern Model’ of Welfare in Social Europe, „Journal of European Social Policy”, no. 6(1), p. 17–37.

Golinowska S. (2009), A Case Study of the European Welfare System Model in the Post-communist Countries – Poland, „Polish Sociological Review”, no. 2(166).

Golinowska S., Rysz-Kowalczyk B. (2014), Regionalne strategie polityki społecznej i rynku pracy narzędziem prowadzenia polityki społecznej, „Polityka Społeczna”, nr 10.

Golinowska S., Sowa A. (2010), Działania samorządów lokalnych w opiece i integracji niesamodzielnych osób starszych, raport, IPiSS, MPiPS, Warszawa.

Izdebski H. (2001), Historia administracji, Wydawnictwo Liber, Warszawa.Kazepov Y., ed. (2011), Rescaling Social Policies: Towards Multilevel

Governance in Europe, European Centre Vienna, Ashgate.Komisja Europejska (2014), Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego

i zatrudnienia. Promowanie rozwoju i dobrego rządzenia w regionach UE i miastach, szósty raport na temat spójności gospodarczej, społecz-nej i terytorialnej, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej Komisji Europejskiej, Bruksela.

Kopańska A. (2014), Efektywność decentralizacji. Analiza zdecentralizowa-nego dostarczania dóbr o charakterze ponadlokalnym, Difin, Warszawa.

Księżopolski M. (2011), Dokąd zmierza polityka społeczna, „Problemy Poli-tyki Społecznej. Studia i Dyskusje”, nr 16, s. 15–37.

McCourt W. (2013), Models of Public Service Reform. A Problem-Solving Approach, Policy Research Working Paper No 6428, The World Bank, Washington DC.


Miessen M. (2013), Koszmar partycypacji, Bęc Zmiana, Warszawa.Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (2013), Ocena sytuacji samorządów

lokalnych, Warszawa.Ministerstwo Polityki Społecznej (2005), Strategia polityki społecznej na

lata 2007–2013, dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13.09.2005 r., dokument towarzyszący realizacji Narodowego planu rozwoju na lata 2007–2013, Warszawa.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (2012), Strategia rozwoju kraju 2020. Aktywne społeczeństwo. Konkurencyjna gospodarka. Sprawne pań-stwo, dokument przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 25.09.2012 r., Warszawa.

Mintzberg H. (1980), The Structuring of Organisation. A Synthesis of the research, Prentice Hall, London.

Morgan D.F., Cook B.J. (eds.), New Public Governance: A Regime-Centered Perspective, M.E. Sharpe, New York.

Osborne S.P., ed. (2010), The New Public Governance?: Emerging Perspec-tives on the Theory and Practice of Public Governance, Routledge, Abingdon and New York.

Ostrowska A. (2014), Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania samo-rządu terytorialnego a konstytucyjna zasada adekwatności, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu”, nr 2.

Piketty T. (2014), Capital in the Twenty – First Century, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge.

Pollit Ch., Dan S. (2011), The Impacts of The New Public Management in Europe: A Metaanalysis, raport projektu COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future), zrealizowanego w ramach 7. Programu Ramowego UE, www.cocops.eu [dostęp 2.06.2015].

Pollitt Ch. (2005), Decentralization. A Central Concept in Contemporary Public Management, w: E. Ferlie, L.E. Lynn, Ch. Pollitt (eds.), The Oxford Handbook of Public Management, Oxford University Press, Oxford.

Pollitt Ch., Bouckeaert G. (2005), Public Management Reform. A Compara-tive Analysis, Oxford University Press, Oxford.

Przybylska A., Giza A. (2014), Partycypacja obywatelska. Od teorii do prak-tyki społecznej, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa.

Regulski J. (2014), Życie splecione z historią, Zakład Narodowy im. Ossoliń-skich, Wrocław.

Rymsza M. (2013), Aktywizacja w polityce społecznej. W stronę rekon-strukcji europejskich welfare state?, Wydawnictwo IFiS PAN, War-szawa.

Sharma Ch.K. (2007), When Does decentralization deliver? The Dilemma of Design, MPRA Paper No. 250, posted 07; http://mpra.ub.uni-muen-chen.de/250/ [dostęp 2.06.2015].

Staręga-Piasek J., Matela P., red. (2006), Rescaling Social Welfare Policies in Poland, IRSS, Warsaw.

Sztandar-Sztanderska K. (2014), The Impact of an Integrated Approach to Social Cohesion, Poland Country Analysis, WP 7 of the FP 7 Project Localise (Local Worlds of Social Cohesion. The Local Dimension of Integrated Social and Employment Policies), www.localise-research.eu [dostęp 2.06.2015].

Talamo G. (2012), A Critical Analysis of Public Administration Reform and Risk of Corruption and Crimes, University of Enna „KORE”, available at SSRN.

Taylor-Gooby P., ed. (2005), Ideas and Welfare State Reform in Western Europe, Palgrave Macmillan, Hampshire.

Trutkowski C. (2010), Rozwój lokalny: bariery i stymulanty, IBnGR, Gdańsk.Tulchin S., Selee A., eds. (2004), Decentralization and Democratic

Governance in Latin America, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington D.C.

Wilkin J., red. (2013), Jakość rządzenia w Polsce. Jak ją badać, monitoro-wać i poprawiać?, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa.

World Bank (2008), Decentralization Client Countries. An Evaluation of World Bank Support 1990–2007, World Bank Independent Evaluation Group, Washington D.C., http://www.worldbank.org/ieg [dostęp 2.06.2015].

SUMMARYSUMMARY

Describing and assessing social policy changes under the influence of decentralization is the subject of this paper. The responsibility for solving social problems and managing social tasks was divided between different levels of autonomous territorial self-government: regions, districts and counties but on the national level, social policy is divided between different fields lead by sectorial ministries: health, education, labour and social security. Currently, a coordinated strategy of social policy integrating social fields at the various levels of territorial self-go-vernment is missing. On the other hand, independent regional and local decisions and the existence of local bud-gets supported by European funds leads to a lot of bottom – up social initiatives and projects. Their implementation is free and sometimes makes use of informal social relations to connect and to integrate social programs. Assessing the decentralization process and decentralised social policy, it should generally be concluded that certain reforms with the goal of better coordination and the improvement of multilevel governance are needed. KeywordsKeywords: local government, local social policy, regional social policy, decentralizationAuthor’s affiliationAuthor’s affiliation: Collegium Medicum, Jagiellonian University; Institute of Labour and Social Studies

WSTĘP

Prowadzona na poziomie lokalnym polityka zatrudnienia w Pol-sce i pozostałych krajach Unii Europejskiej podlega na przestrzeni ostatnich lat daleko idącym przemianom. Analizując te zmiany, van Berkel i Borghi (2008) wyróżnili trzy nowe formy współzarządzania (governance) polityką zatrudnienia. Po pierwsze, zachodzi zreska-lowanie (rescaling) instytucji państwa bezpieczeństwa socjalnego, polegające w przeważającej mierze na decentralizacji planowania i implementacji świadczeń socjalnych (por. Grosse 2008; Geyer 2000). Po drugie, następuje urynkowienie i położenie nacisku na konkurencyjność świadczonych usług (por. Zimmerman et al. 2014). Po trzecie, rozwijane są mechanizmy współpracy pomiędzy rozpro-szonymi instytucjami działającymi w sfragmentaryzowanym syste-mie oraz wywierany jest nacisk na integrację świadczonych usług. W tym ostatnim przypadku szczególną rolę odgrywa Unia Europej-

BARIERY INTEGRACJI POLITYKI ZATRUDNIENIA NA POZIOMIE LOKALNYM

Sławomir MandesInstytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski

ska, która zachęca kraje członkowskie do wdrażania aktywizującej i spójnej polityki* (por. Goetschy 2003).

Realizacja zintegrowanej polityki zatrudnienia prowadzi do po-mnożenia aktorów zaangażowanych w projektowanie, zarządzanie

* Por. na przykład Commission Recommendation 2008/867/EC na temat

aktywnej inkluzji wykluczonych z rynku pracy: The persistence of poverty and joblessness and the growing complexities of multiple disadvantages call for comprehensive, integrated policies (4). With a view to modernising social protection systems, adequate income support needs to be combi-ned with a link to the labour market and access to quality services in an integrated active inclusion strategy (5). This strategy is fully complementa-ry to the flexicurity approach, while targeting those excluded from the labo-ur market. It contributes to the Lisbon strategy by facilitating the activation and the mobility of the workforce, and represents a building block in the social dimension of the EU’s sustainable development strategy (6).


i implementacje polityki społecznej (Kazepov ed. 2010: 47), co rodzi wiele wyzwań organizacyjnych, które są rozwiązywane w poszcze-gólnych krajach na różne sposoby (Bannink 2014). W celu analitycz-nego ujęcia tych wyzwań w artkule tym opieram się na koncepcji współzarządzania wielopoziomowego (multi-level governance) (por. Enderlein et al. 2012; Bache, Flinders 2004). Koncepcja ta odnosi się do szczególnego rodzaju relacji, zarówno wertykalnych, jak również horyzontalnych, pomiędzy różnorodnymi poziomami instytucjonal-nymi. Podstawową ideą jest to, że w wielopoziomowym współzarzą-dzaniu aktorzy, sceny i instytucje nie są uporządkowane hierarchicz-nie, lecz mają bardziej złożone i kontekstowo zdefiniowane relacje (Peters, Pierre 2004: 79).

Jedną z cech tej formy zarządzania, na którą zwracają Peters i Pierre, jest zmiana położenia samorządu lokalnego i regionalne-go wobec instytucji centralnych, polegająca na ich autonomizacji i profesjonalizacji (tamże: 80). Nie jest to jednak proces bezproble-mowy: w nowych warunkach lokalna polityka zatrudnienia napotyka wiele barier.

Celem artykułu jest analiza barier integracji w procesie planowa-nia i implementacji polityki zatrudnienia w wielopoziomowym syste-mie polskiej polityki społecznej na poziomie lokalnym. Zacznę od zarysowania procesu ewolucji polityki zatrudnienia w Polsce na tle przemian ustrojowych, aby w tym kontekście wprowadzić, analizo-wany w głównej części artykułu, problem barier procesu integracji, zidentyfikowanych na podstawie trzech studiów przypadku – miasta średniej wielkości o zróżnicowanym stopniu rozwoju społeczno--ekonomicznego.

Fragmentaryzacja polityki społecznej w Polsce ma swoją genezę, podobnie jak w innych krajach postkomunistycznych, w specyficz-nym dla tego regionu procesie budowania administracji publicznej, odpowiedzialnej za jej planowanie i implementację (Tausz 2002; Swianiewicz 2009; Orenstein 2008; Deacon 2000). W okresie komu-nizmu, kiedy bezrobocie nie było problemem, nie funkcjonował ża-den system odpowiedzialny za realizację polityki zatrudnieniowej. Dopiero po 1989 r., w obliczu szybko wzrastającego bezrobocia, musiano od podstaw tworzyć odpowiednie instytucje. W swojej obecnej formie polityka zatrudnienia rozwinęła się w wyniku oddzia-ływania dwóch procesów: transformacji politycznej i europeizacji (Rymsza 2013; Schimmelfennig, Sedelmeier 2009). Każdy z nich miał swoją wewnętrzną logikę i służył osiągnięciu odmiennych ce-lów. Wprowadzając kolejne reformy i modyfikacje, w niewielkim stop-niu myślano o zbudowaniu spójnego systemu, który z jednej strony będzie odpowiadał na potrzeby obywateli, a z drugiej był zintegrowa-ny z innymi politykami publicznymi.

Nowy system ekonomiczny wprowadzono zgodnie z neoliberal-ną ideologią promowaną przez Bank Światowy oraz Międzynarodo-wy Fundusz Walutowy (Bockman, Eyal 2002). Dla polityki społecz-nej przewidziano wówczas rolę łagodzenia, jak przewidywano, cza-sowych efektów ubocznych procesu transformacji (Spieser 2008). Wraz z narastającymi problemami budżetowymi łatwo dostępne w początkowym okresie świadczenia socjalne były stopniowo redu-kowane (Szylko-Skoczny 2004). Przeważało przekonanie, że proble-mem jest podaż pracy, a Polacy, aktywni i przedsiębiorczy z natury, dostosują się do nowych warunków. Do zarządzania bezrobociem stworzono ówcześnie zrąb publicznych służb zatrudnienia: powstał hierarchiczny system ze skumulowanymi w centrum prostymi na-rzędziami sterowania, skupionymi na kontroli za pomocą prawa oraz bezpośredniej alokacji środków finansowych.

W latach 1999–2000 wprowadzono wiele reform, które zdecen-tralizowały proces implementacji polityk publicznych oraz wprowa-dziły do nich różnorodne mechanizmy rynkowe (Kolarska-Bobińska 2000). Nowe rozwiązania nie naruszały jednak zasadniczej filozofii realizowanej polityki zatrudnienia. W wyniku decentralizacji rozdzie-lono różne zadania polityki społecznej pomiędzy trzy poziomy jedno-stek administracyjnych (gminę, powiat, województwo). Trudno jed-nak określić, jakimi przesłankami kierowano się, dzieląc poszczegól-ne obszary. Na przykład za politykę zatrudnienia odpowiada przede wszystkim powiat i województwo, a polityka społeczna jest głównie

w gestii gminy. Służba zdrowia jest zorganizowana w oddzielnym systemie podlegającym Ministerstwu Zdrowia. Wiele zadań z zakresu zdrowia leży w kompetencji wszystkich trzech poziomów samorządu. Nie ma jednak żadnej formalnej koordynacji tego obszaru z polityką zatrudnienia. Podobnie jest w przypadku edukacji czy polityki miesz-kaniowej. Poszczególne instytucje są w dużym stopniu niezależne zarówno pod względem finansowym, jak i administracyjnym.

Kiedy kończono wprowadzanie czterech reform, szybko zdano sobie sprawę, że europejska polityka społeczna zmierza w innym kierunku i konieczne są kolejne zmiany. Wraz z początkiem tego wieku nabiera tempa przygotowanie Polski do akcesji z UE, m.in.: uchwalo-no akty prawne umożliwiające rozwój ekonomii społecznej, znoweli-zowano ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, umożliwiono zlecanie usług publicznych w drodze przetargów organi-zacjom pozarządowym i firmom prywatnym, włączając je na dużą skalę w realizację polityk publicznych (Rymsza 2013).

Europeizacja przyczyniła się między innymi do zwiększenia znaczenia aktywizacji w polityce zatrudnienia, rozszerzyła krąg inte-resariuszy odpowiedzialnych za zadania publiczne, przyczyniła się do wprowadzenia elementów nowego zarządzania publicznego do pracy administracji samorządowej. Nowe zadania i nowe środki, przede wszystkim przyrost liczby usług kontraktowanych, rozwiązu-jąc część problemów, przyniosły jednak ze sobą kolejne wyzwania związane z integracją (Furmankiewicz 2013; Krzyszkowski, Przy-wojska 2013).

W dalszej części artykułu wskazane zostaną najważniejsze barie-ry integracji działań różnych instytucji realizujących politykę zatrud-nienia na poziomie lokalnym na trzech wyróżnionych wymiarach:

1) między poziomami: krajowym (centrum), regionalnym i lo-kalnym;

2) między różnymi obszarami polityki społecznej: polityką za-trudnienia, pomocą społeczną, polityką rodzinną, polityką mieszka-niową, polityką zdrowotną oraz szeroko rozumianą edukacją;

3) między sektorami: publicznym, prywatnym i trzecim sektorem. W ramach badania za Brianem Munday integrację zdefiniowano

jako szereg sposobów lub metod osiągania większej koordynacji różnych służb i usług, głównie w celu poprawy ich skuteczności w realizacji potrzeb beneficjentów (Munday 2007: 6)**. Integracja może przyjmować zróżnicowane formy, np. koordynację służb i usług, współpracę, partnerstwa, współdziałanie czy wspólną pracę różnych specjalistów. Stąd integrację pojmuje się jako pewne konti-nuum lub drabinę, gdzie metody dobiera się tak, by odpowiadały określonym potrzebom, okolicznościom i możliwościom. Nie ma jednego modelu integracji, który pasowałby wszędzie (tamże: 6).

Celem badania była identyfikacja barier dla tak rozumianej inte-gracji usług z zakresu polityki zatrudnienia z innymi usługami. Barie-ry mogą przyjmować różnorodną postać, np. poszczególne instytu-cje mogą mieć odmienne wizje integracji, mogą uważać, że świad-czone usługi nie wymagają integracji, mogą mieć rozbieżne cele. Przed przystąpieniem do badania nie przyjęto żadnej zamkniętej listy możliwych barier – badanie miało z założenia charakter eksploracyj-ny, a uzyskane wnioski powinny zostać zweryfikowane na większej próbie w dalszych badaniach. Badani reprezentowali różne instytu-cje odpowiedzialne za politykę społeczną, dlatego niejednokrotnie wskazane przez nich bariery dotyczyły całego tego obszaru, a nie wyłącznie polityki zatrudnienia.

Analiza oparta jest na prowadzonym w latach 2012–2014 ba-daniu w ramach projektu Localise: Local words of social cohesion, 7 PR UE, 2011–2014, zrealizowanym w trzech średniej wielkości

** Potrzeba integracji usług społecznych i wykorzystanie pojęcia integracji

w analizie polityki społecznej było wielokrotnie krytykowane przez bada-

czy z różnych pozycji (por. np. Karwacki 2013; Moulettes 2015). W arty-

kule tym nie rozstrzygam, czy integracja jest dobra, czy zła. Przyjmuję ją

natomiast jako fakt – przymus wpisany w system – wynikający zarówno

z zaleceń UE, jak i z rozproszenia usług w fragmentaryzowanym syste-

mie. Nie podejmuję również dyskusji w kwestii, czy jest to dobre, czy złe

rozwiązanie.


miastach z różnych części Polski, dobranych tak, aby reprezentowa-ły niski, średni i wysoki poziom rozwoju społeczno-ekonomicznego. W sumie przeprowadzono 40 wywiadów oraz analizę dokumentów strategicznych dotyczących polityki społecznej.

Wywiady zostały zakodowane za pomocą programu do analizy treści Atlas.ti (Friese 2012). W celu identyfikacji barier przyjęto, że powinny one zostać wskazane przez co najmniej 4 osoby. Jako do-datkowe potwierdzenie istnienia bariery przyjęto fakt, że była ona wskazana przez osoby reprezentujące różne instytucje. Poniżej przed-stawiono tylko niewielką część wyników analizy.

BARIERY INTEGRACJI WIELOPOZIOMOWEJ

Narzędziem do kreowania polityki zatrudnienia na poziomie lo-kalnym (oraz państwa) są strategie (Frączek 2010; Gawroński 2010). Powiaty i gminy mają ustawowy obowiązek przygotowania wielu strategii w zakresie polityki społecznej: od strategii rozwiązywania problemów społecznych (ramowego dokumentu obejmującego ca-łość polityki społecznej), po szczegółowe dokumenty dotyczące rynku pracy, alkoholizmu i uzależnień, współpracy z organizacjami pozarządowymi. Dodatkowo niektóre samorządy przygotowują fa-kultatywnie strategie i programy dotyczące sfery oświaty, zdrowia czy mieszkalnictwa. Swoje strategie tworzy samorząd wojewódzki oraz rząd dla całego kraju.

Zgodnie z założeniami dokumenty te mają pełnić funkcję kre-owania i horyzontalnego koordynowania polityki społecznej przez wyznaczanie celów szczegółowych, adekwatnych do potrzeb lokal-nych oraz dopasowywanie ich do zadań z innych obszarów polityk publicznych. Mają one służyć również do zarządzania procesem implementacji polityki społecznej, koordynując działania poszcze-gólnych instytucji samorządu z tego samego poziomu, tak aby były one względem siebie komplementarne. Mają wydłużać horyzont planowanych działań poza rok budżetowy oraz stwarzać przeciw-wagę dla niestabilności politycznej. Dodatkowo dokumenty te mają na celu koordynowanie działań poszczególnych jednostek samorzą-du, ponieważ wiele obszarów polityki społecznej nie pokrywa się z granicami jednostek samorządowych i wymaga współpracy po-szczególnych jednostek zarówno wertykalnie, jak i horyzontalnie.

We wszystkich badanych miastach jakość przygotowanych do-kumentów pozostawia wiele do życzenia. W większości wypadków są to dokumenty ogólne, pisane w specyficznym, „europejskim” ję-zyku, koncentrują się na diagnozie, unikają określania konkretnych celów i mechanizmów weryfikacji stopnia ich osiągnięcia. W strate-giach brakuje zapisów, które przekładałyby ogólne cele na praktycz-ne działania podejmowane wspólnie przez różne instytucje. Często brak harmonogramu oraz systemu weryfikacji realizacji zakładanych celów. Brakuje również uzgodnienia działań zaplanowanych przez samorządy różnych poziomów. Udaje się wprawdzie unikać jaw-nych sprzeczności pomiędzy zapisami różnych strategii, wynika to jednak z faktu, że sformułowane cele są w większości wypadków ogólne i nie budzą kontrowersji.

Biorąc to wszystko pod uwagę, nie zaskakuje zatem opinia zde-cydowanej większości badanych, którzy na pytanie o znaczenie strategii w zakresie planowania i implementacji spójnej polityki za-trudnienia stwierdzają w sposób, który najbardziej dosadnie wyraził jeden z respondentów: W gruncie rzeczy można powiedzieć, że część dokumentów w tej dziedzinie… ma charakter można po-wiedzieć… czysto metafizyczny, oderwany od rzeczywistości, ale spełnia oczekiwania Komisji Europejskiej, rządu, partnerów spo-łecznych i wszyscy są zadowoleni (w1).

Badanie pokazało, że strategie nie spełniają swoich funkcji w zarządzaniu i integracji polityki zatrudnienia. Nie mają też prak-tycznego znaczenia dla urzędników: nie dostarczają im żadnej wie-dzy istotnej z punktu widzenia prowadzonych przez nich działań, nie pomagają w selekcji kierunków możliwych działań, nie stanowią punktu odniesienia do planowania ani przez organizacje pozarządo-we, ani przez przedsiębiorców.

Niska jakość zarządzania strategicznego ma wiele przyczyn, z których jedną z najważniejszych jest brak kontroli nad finansami.

Sposób przekazywania samorządowi środków na politykę zatrud-nienia w szczególe i politykę społeczną w ogólności jest skompliko-wany – pochodzą one z wielu źródeł i już na poziomie centralnym brakuje koordynacji. Poważnym problemem jest też nieprzewidy-walność wysokości tych środków. Niejednokrotnie dziura budżeto-wa była łatana kosztem samorządów i polityki społecznej.

Niska jakość planowania strategicznego i niestabilność finan-sowa powodują, że w ramach administracji oraz organizacji poza-rządowych powstaje fasadowa rzeczywistość strategii. W kulturę organizacji wpisana jest dychotomia oficjalnej, zapisanej w doku-mentach, polityki i praktycznego, konkretnego działania. Urzędnicy rytualnie narzekają na konieczność przygotowywania takich doku-mentów i otwarcie przyznają, że ani ich nie znają, ani się nimi nie kierują. Ale jednocześnie muszą pilnować, aby w procesie imple-mentacji uzgadniać prowadzone działania z fasadą zapisaną w ofi-cjalnych dokumentach. Jest to frustrujące dla zaangażowanych w realizację polityki zatrudnienia stron i prowadzi do deprecjacji długofalowego myślenia i strategicznego planowania.

Poza ograniczonymi zasobami finansowymi jako barierę utrud-niającą współpracę między samorządami wskazuje się prawo. Urzędnicy często borykają się z niejasnością prawa, które jest inter-pretowane w kategoriach negatywnych: skoro prawo czegoś jed-noznacznie nie zaleca, to oznacza, że zakazuje. Jeden z badanych opisał tę sytuację w sposób następujący: nie sam dokument prze-sądza o spójności działań, raczej przepisy prawa przesądzają o tej spójności działań, bo dla tej spójności są przede wszystkim ważne relacje i dostęp do informacji, do wymiany informacji, do doświad-czeń, do podejmowania wspólnych działań, a w tej chwili idę do jakiejś instytucji X, a ona mi mówi, że nie może [...]. Raz, że nie mogą, bo odwołują się do ustawy o ochronie danych osobowych, a poza tym powiedzą, my mamy swoje działania, nam się nie chce z nikim współpracować, bo to wtedy też zależy od dobrej woli (w6).

Obwinia się również autonomiczność jednostek samorządu, która uniemożliwia wymuszenie współdziałania w ramach hierarchicznej struktury. Personalne relacje są sposobem obchodzenia różnych pro-blemów prawnych czy organizacyjnych. O ile jednak relacja personal-na może usprawnić załatwienie jakieś sprawy, to nie sprawdza się jako mechanizm planowania – uzgodnienie współpracy między dwoma urzędnikami nie będzie obowiązywało na poziomie całej instytucji.

Ma to jeszcze jeden dodatkowy aspekt. Polityka zatrudnienia jest zróżnicowana w poszczególnych miastach, lecz różnice te dają się dostrzec nie na poziomie systemu finansowania czy dokumentów strategicznych, lecz relacji między i wewnątrz badanych instytucji. Wynika to w dużej mierze z ich „spersonalizowania”. Relacje te mają jednak tę cechę, że są bardzo zmienne. Odejście jednej osoby, zmia-na szefa danej organizacji czy zmiana władzy samorządowej może skutkować istotnymi przekształceniami funkcjonowania systemu polityki społecznej. Czyni to politykę zatrudnienia na poziomie lokal-nym bardzo podatną na niewielkie nawet zmiany w otoczeniu.

BARIERY INTEGRACJI MIĘDZY OBSZARAMI

Podstawową formą integracji poszczególnych sektorów polityki społecznej są instytucjonalne powiązania, wynikające z przyjętych rozwiązań prawnych. Jak już pisałem we wstępie, system instytucji działających w obszarze polityki społecznej w Polsce jest głęboko zdefragmentaryzowany, a ustawodawca w niewielkim jedynie stop-niu określił pola współpracy czy choćby koordynacji działań. Dużo zależy zatem od lokalnego kontekstu.

Badania pokazały, że dla koordynacji działań ważne znaczenie ma panująca w mieście sytuacja polityczna – od zbudowanego wokół polityki zatrudnienia (i ogólnie polityki społecznej) konsensu-su oraz zaangażowania władz lokalnych zależy w dużej części kształt realizowanej na poziomie lokalnym polityki. Od decyzji wła-dzy zależy miejsce polityki społecznej w ogólnej wizji rozwoju spo-łeczności lokalnej oraz możliwość realizacji działań wykraczających poza narzucone prawem minimum.

W jednym z badanych miast ostry konflikt polityczny – przepro-wadzono tam referendum w sprawie odwołania prezydenta – desta-


bilizował sytuację całego systemu władzy samorządowej. Problemy polityki społecznej nie były wprawdzie wykorzystywane w konflikcie, brakowało jednak spójnej wizji, a wśród pracujących urzędników dało się dostrzec poczucie niestabilności sytuacji, co prowadziło do zachowawczości w podejmowanych działaniach. Na poziomie insty-tucji konflikt polityczny i brak wizji przekładał się na pogłębienie ist-niejącej już defragmentaryzacji systemu. Poszczególne instytucje wykonywały swoje zadania w ramach przypisanych im kompetencji, pilnując się, aby nie wychodzić poza ustalone przepisami reguły. Prawo i wynikający z niego wprost zakres zalecanych działań były wykorzystywane do usprawiedliwienia minimalistycznego podejścia do prowadzonych działań.

Dla odmiany w drugim z badanych miast polityka społeczna zosta-ła włączona w proces polityczny i stała się elementem walki politycz-nej, co przyczyniło się do nadania jej wysokiego znaczenia. Wsparcie władz miasta przejawia się przez zainteresowanie działaniami instytucji polityki społecznej, udział w wybranych spotkaniach, wspieranie dzia-łań promocyjnych i wsparcie finansowe dla dodatkowych, nieprzewi-dzianych prawem inicjatyw. Jak przyznają przedstawiciele organizacji pozarządowych – mówiąc o tym jako o rzeczy wyjątkowej – prezydent jest łatwo dostępny i otwarty na ich problemy.

Może wydawać się, że takie zaangażowanie władzy nie ma duże-go praktycznego znaczenia, jednak dla innych instytucji miejskich (służby zdrowia, policji etc.) jest to wyraźny sygnał, że polityka spo-łeczna jest wysoko na liście priorytetów miasta. Swoim zaangażowa-niem prezydent udrażnia kanały komunikacji pomiędzy różnymi insty-tucjami, co powoduje, że chętniej angażują się one we współpracę.

Ważną kwestią w tym kontekście jest współpraca z organizacja-mi pozarządowymi i problem społeczeństwa obywatelskiego. Duże i silne organizacje pozarządowe potrafią wywierać skuteczny nacisk na władzę, wpływając na zwiększanie aktywności miasta w zakresie polityki społecznej. Równie ważna jest otwartość władz na różne formy partycypacji – zwiększa się w ten sposób responsywność administracji samorządowej na potrzeby lokalne, a zmniejsza praw-dopodobieństwo reprodukowania identycznych rozwiązań tylko dlatego, że sprawdziły się wcześniej i są bezpieczne.

Wśród badanych urzędników panuje zgoda, że integracja dzia-łań jest konieczna. Kiedy jednak przechodzi się do szczegółów okazuje się, że istnieje wiele barier utrudniających koordynację dzia-łań między poszczególnymi sektorami. Na przykład wszyscy jedno-myślnie zgadzali się, że konieczna jest jakaś forma współpracy między instytucjami zatrudnieniowymi i edukacyjnymi. W jednym z miast wszystkie zainteresowane problemem polityki zatrudnienia osoby mają świadomość, że niektóre szkoły wyższe kształcą absol-wentów, którzy w dniu ukończenia edukacji zasilają szeregi młodych bezrobotnych. Jednocześnie badani nie widzieli żadnych możliwości wpłynięcia ani na liczbę osób przyjmowanych co roku do tych szkół, ani na kierunek ich edukacji. Ograniczano się zatem do stwierdzenia autonomii uczelni wyższej, widząc w tym główną przyczynę zaist-niałej sytuacji. Pojawiły się też głosy kwestionujące w ogóle mo-żliwość integracji tych wymiarów ze względu na różne czasowe horyzonty prowadzonych działań (zmienność koniunktury rynkowej i długość czasu edukacji).

Inny przykład braku integracji różnych sfer, który przewijał się w badaniach, to brak koordynacji działań między usługami świad-czonymi przez służby zatrudnienia a rynkiem szkoleń. Prowadzone przez PUP szkolenia są w zdecydowanej większości zlecane w dro-dze przetargów firmom prywatnym. W przeciągu ostatniej dekady powstał lukratywny rynek szkoleń, który rozwinął się głównie dzięki środkom europejskim.

Jest to wciąż młody rynek i brakuje standardów pozwalających oceniać jakość świadczonych usług. Instytucje publiczne, wybiera-jąc oferentów, kierują się przede wszystkim ceną, co w przypadku silnej konkurencji prowadzi do spadku jakości. We wszystkich bada-nych miastach urzędnicy generalnie są sfrustrowani niską jakością szkoleń oraz brakiem narzędzi zmiany takiego stanu rzeczy – próba przygotowywania zapytań ofertowych starających się eliminować słabe szkolenia może narazić urzędnika na zarzut korupcji.

Teoretycznie mechanizmem, który mógłby pełnić rolę weryfika-cji, jest ewaluacja formalnie wymagana w większości programów szkoleniowych. Pomijając kwestię kompetencji urzędników w tym obszarze, problem polega na tym, że brakuje procedur umożliwiają-cych uwzględnianie w wyborze ofert informacji, które ewaluacja przynosi. Nawet jeżeli dane szkolenia zostały ocenione negatywnie i wiadomo, która firma się nie sprawdza, to i tak przy następnym przetargu decydujące znaczenie ma cena. W efekcie materiał zbiera-ny w ramach ewaluacji nie spełnia swojej podstawowej funkcji, czyli zwiększania efektywności i skuteczności oferowanych usług.

BARIERY INTEGRACJI MIĘDZYSEKTOROWEJ

Ostatnim analizowanym wymiarem były relacje między publicz-nym, prywatnym i trzecim sektorem. Badając istniejące mechanizmy integracji polityki zatrudnienia, naszą uwagę przyciągnęła Powiatowa Rada Zatrudnienia (Zalewski 2008). Rada, której powołania wymaga prawo, ma wpisany w zakres działalności szereg zadań, wśród któ-rych warto wyróżnić „inspirowanie przedsięwzięć zmierzających do pełnego i produktywnego zatrudnienia w powiecie”. Poza tym Rada ocenia racjonalność wydawania środków przez PUP i ocenia jego sprawozdania. W skład Rady wchodzą przedstawiciele samorządu, organizacji pozarządowych oraz przedsiębiorców. Potencjalnie za-tem może ona stanowić ważny instrument wypracowywania wizji polityki zatrudnienia i budowania szerokiej koalicji na rzecz jej realiza-cji. Może też pełnić funkcję nadzorcze nad działaniami PUP.

W praktyce jednak we wszystkich badanych miastach Rada jest forum dyskusyjnym o niewielkim znaczeniu. Już sam fakt, że bada-ne przez nas Rady zbierają się dosyć rzadko, najczęściej raz na kwartał, pokazuje, że nie jest to miejsce podejmowania istotnych decyzji. W praktyce główny zakres działania Rad sprowadza się do opiniowania planów podziału środków na aktywizację zawodową lub nowo otwieranych kierunków w szkołach. W żadnym z miast nie spotkaliśmy sytuacji, w której Rada sprzeciwiła się zaproponowa-nym rozwiązaniom i wpłynęła na politykę.

Przykład Powiatowej Rady Zatrudnienia pokazuje, że w zdefrag-mentaryzowany system instytucji działających w obszarze polity-ki społecznej wpisane są mechanizmy umożliwiające koordynację międzysektorową, nie są one jednak wykorzystywane. Wśród pra-cowników służb zatrudnienia dominuje przekonanie o kluczowej roli przedsiębiorców w polityce zatrudnienia. Za ogólnymi deklaracjami o kluczowym znaczeniu przedsiębiorców nie idą w praktyce działa-nia służące budowaniu partnerstwa między administracją i przed-siębiorcami.

W badanych miastach współpraca z przedsiębiorcami sprowa-dzała się do pośrednictwa pracy, co oznacza, że firma może wysłać ofertę, która zostanie umieszczona na stronach internetowych urzę-du. Brak szerokiej koordynacji działań z przedsiębiorcami urzędni-cy tłumaczą ich roszczeniową postawą. Przedsiębiorcy, zdaniem urzędników, nie traktują po partnersku instytucji publicznych. Nie rozumieją uwarunkowań, w których muszą one działać, i wykorzy-stują ich usługi, ale nie chcą ze swojej strony zaangażować się we współpracę. Nie wyklucza to oczywiście tego, że zdarzają się przy-kłady dobrej współpracy z konkretnymi firmami. Są to jednak wyjąt-ki od reguły.

Organizacje pozarządowe odgrywają coraz większą role w poli-tyce zatrudnienia na poziomie lokalnym, oferując usługi, których samorząd nie chce lub nie może świadczyć (Kosowski 2012). I tutaj zaobserwowaliśmy bariery we współpracy, choć w porównaniu ze współpracą z przedsiębiorcami trzeba powiedzieć, że jest ona o wiele bardziej rozwinięta. W badanych miastach kooperacja, wbrew deklaracjom, nie jest zbudowana na partnerstwie, w którym obie strony są równorzędne. Usługi świadczone przez organizacje pozarządowe ze środków publicznych są przyznawane w drodze przetargów, w których głównym kryterium jest cena.

Urynkowienie usług w istotny sposób określa relacje między samorządem i organizacjami pozarządowymi. Tworzy współpracę opartą na mechanizmach rynkowych. Samorząd chce zlecać reali-


zację różnych zadań podmiotom zewnętrznym, potencjalnie za-tem jest zainteresowany partnerstwem z organizacją pozarządową. Nałożone wymogi efektywności powodują, że, zlecając usługi, musi weryfikować ich wykonanie mierzalnymi efektami, co wywo-łuje dążenie do kontroli i podkopuje zaufanie. Logika pomocy zde-rza się z logiką kontroli efektywności wydanych środków. Współ-praca zamienia się w grę o sumie zerowej, co rodzi wiele napięć na linii samorząd – trzeci sektor. Przekłada się to na relacje między organizacjami pozarządowymi, które zaczynają konkurować mię-dzy sobą – o te same środki, o beneficjentów, którzy zapewnią im realizację zakładanych wskaźników. Nieufnie podchodzą do wymia-ny informacji między sobą.

Ponadto bezpieczniej jest dla organizacji pozarządowych przyj-mować bierną postawę – nie występować aktywnie do urzędów ze swoimi postulatami, nie krytykować polityki miasta. W efekcie NGO same się ustawiają w pozycji petentów.

PODSUMOWANIE

Cechą charakterystyczną systemu polityki społecznej na pozio-mie lokalnym jest jego głębokie zdefragmentaryzowanie, za które w dużym stopniu odpowiadają reformy z końca lat 90. W ramach europeizacji dodano nowe cele oraz wprowadzono nowe formy współzarządzania, przyczyniając się do zwiększenia złożoności całego systemu, bez przygotowania odpowiednich mechanizmów integrujących rozproszonych instytucjonalnie i terytorialnie akto-rów odpowiedzialnych za realizacje poszczególnych zadań. Bada-nia pokazały, że nie wykorzystywane są nawet istniejące już me-chanizmy integracji.

Rozdzielenie poszczególnych elementów polityki społecznej na poziomie lokalnym ma swoje źródło na poziomie ministerialnym. Po-szczególne ministerstwa i departamenty koncentrują się na zarządza-niu swoimi obszarami i nie interesują się integracją (Zieleńska 2015). Na poziomie lokalnym nie sprawdził się system strategii. Pojawiające się inicjatywy współpracy mają charakter oddolny i udają się dzięki zaangażowaniu personalnemu zainteresowanych stron. Powodzenie tych przedsięwzięć zależy jednak od nastawienia władz samorządo-wych do polityki społecznej oraz siły sektora społecznego.

Zaangażowani w planowanie i implementację polityki zatrud-nienia urzędnicy lub działacze organizacji pozarządowych nie myślą o swoich działaniach w kategoriach długoterminowego planowania i implementacji. Perspektywa badanych zorganizowana jest wokół bieżącego realizowania zaplanowanych działań i pozyskiwania środ-ków na nowe. Horyzont czasowy myślenia o polityce zatrudnienia jest krótki, najczęściej ograniczony do roku, co wynika z budżetowa-nia środków w rocznych cyklach. Perspektywa postrzegania oto-czenia, w której działa urzędnik, wyznaczają cele organizacji. O in-nych instytucjach myśli się przede wszystkim w kategoriach władzy lub źródła środków finansowych.

BIBLIOGRAFIA

Bache I., Flinders M., eds. (2004), Multi-Level Governance, Oxford University

Press, Oxford, New York.

Bannink D. (2014), Decentralised Integration of Social Policy Domains,

„Social Policy Review” no. 26.

Bockman J., Eyal G. (2002), Eastern Europe as a Laboratory for Economic Knowledge: The Transnational Roots of Neoliberalism, „American

Journal of Sociology”, no. 2.

Deacon B. (2000), Eastern European welfare states: the impact of the politics of globalization, „Journal of European Social Policy”, no. 10(2).

Frączek P. (2010), Strategia rozwiązywania problemów społecznych jako na-rzędzie realizacji lokalnej polityki społecznej, „Polityka Społeczna”, nr 7.

Friese S. (2012), Qualitative Data Analysis with ATLAS.ti, Sage Publications,

London.

Geyer R. (2000), Exploring European Social Policy, Polity Press, Cambridge.

Gawroński H. (2010), Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych,

Wolters Kluwer, Warszawa.

Goetschy J. (2003), The European Employment Strategy, Multi-Level Governance and Policy Coordination: Past, Present and Future, w: J. Zeitlin,

D. Trubek (eds.), Governing Work and Welfare in a New Economy: European and American Experiments, Oxford University Press, Oxford.

Grewiński M. (2011), Związki wielosektorowej polityki społecznej z koncep-cją społecznie odpowiedzialnego biznesu, „Prace Naukowe Uniwersy-

tetu Ekonomicznego we Wrocławiu” nr 220, Wrocław.

Grosse T.G. (2008), Europeizacja a lokalne uwarunkowania administracyjne,

„Zarządzanie Publiczne”, nr 1.

Enderlein H., Wälti S., Zürn M., eds. (2012), Handbook on Multi-Level Governance, Edward Elgar Pub, Cheltenham.

Furmankiewicz M. (2012), Partnerstwo międzysektorowe czy kolejne narzę-dzie władz samorządowych? Ukryty sektor publiczny w lokalnych gru-pach działania w Polsce, „Wieś i Rolnictwo”, nr 4.

Kazepov Y., ed. (2010), Rescaling Social Policies: Towards Multilevel Governance in Europe, European Centre Vienna, Ashgate.

Kolarska-Bobińska L., red. (2000), Cztery reformy: od koncepcji do realiza-cji, ISP, Oficyna Naukowa, Warszawa.

Kosowski J. (2012), Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, Wolters Kluwer, Warszawa.

Orenstein M. (2008), Postcommunist welfare states, „Journal of Democracy”,

no. 19(4).

Krzyszkowski J., Przywojska J. (2013), Uspołecznienie zarządzania publicz-nego w lokalnej polityce społecznej i pomocy społecznej, „Wrocławskie

Studia Politologiczne”, nr 15.

Moulettes A. (2015), The Darker Side of Integration Policy, Sage Open 5,

no. 2.

Munday B. (2007), Integracja usług socjalnych w Europie, materiał pokonfe-

rencyjny, MPiPS, Warszawa.

Rymsza M. (2013), Aktywizacja w polityce społecznej: w stronę rekonstruk-cji europejskich welfare states?, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa.

Schimmelfennig F., Sedelmeier U., eds. (2009), The Politics of European Union Enlargement Theoretical Approaches, Rutledge, London.

Spieser C. (2008), Managing mass dissimissals and high unemployment. Employment policies and unemployment compensation in Poland after 1989, w:. M-A. Moreau, M. E. Blas-López, P. Lang (eds.), Restructuring in the New EU Member States, Bruksela.

Szylko-Skoczny M. (2004), Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Oficyna Wydawnicza Aspra-JR, Warszawa.

Swianiewicz P. (2009), Reformy konsolidacji terytorialnej – teoria i praktyka krajów Europy Środkowo-Wschodniej, „Samorząd Terytorialny”, nr 4.

Tausz K. (2002), The Impact of Decentralization on Social Policy, Open

Society Institute, Budapest.

Van Berkel R., Borghi V. (2008), Introduction: The governance of activation,

„Social Policy and Society”, 7(03).

Zalewski D. (2008), Procesy partycypacji i deliberacji a Wojewódzkie i Powiatowe Rady Zatrudnienia, w: J. Sroka (red.), Wybrane instytucje demokracji partycypacyjnej w polskim systemie politycznym, IPiSS,

Warszawa.

Zieleńska M. (2015), Mechanizmy reprodukcji i zmiany w systemie admini-stracji publicznej na przykładzie wdrażania otwartej metody koordyna-cji, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.

Zimmermann K., Aurich P., Graziano P., Fuertes V. (2014), Local Worlds of Marketization – Employment Policies in Germany, Italy and the UK Compared, „Social Policy & Administration” 48(2).

SUMMARYSUMMARY

The aim of the article is three-fold. Firstly, to analyze the barriers of integration of policy development and im-plementation in the area of employment policy, which is a part of fragmented Polish system of social policy at the local level. These barriers are analyzed as a set of factors which impede cooperation between different levels of policy, in particular the planning process of local employment strategies. Secondly, to show how these barriers are manifested in the process of building cooperation among diverse areas of social policy, stressing the important role of local politics and politicians in this process. Finally, the barriers of cooperation between different sectors are exa-mined.KeywordsKeywords: integration of public services, local social policy, strategies of social policyAuthor’s affiliationAuthor’s affiliation: Institute of Sociology, University of Warsaw


WPROWADZENIE

Aby zarejestrować się w powiatowym urzędzie pracy (PUP), bezrobotni muszą zjawić się tam osobiście w tzw. godzinach „przy-jęć interesantów”, czyli zazwyczaj przed czternastą. Urzędy bywają zatłoczone, a w wielu placówkach nie można umówić się na go-dzinę. Pierwszy i późniejsze przyjazdy sprawiają więcej trudności osobom mieszkającym poza miastem, bez pieniędzy na bilet oraz matkom, którym częściej przypada opieka nad dziećmi.

Pierwszej wizycie towarzyszy zagubienie. Nie wiadomo, gdzie się udać ani co robić. „Nowi” studiują tablicę ogłoszeń, zadają pyta-nia innym oczekującym lub ochroniarzowi, który często zastępuje stanowisko informacyjne. Z poruszaniem się po powiatowym urzę-dzie pracy lepiej radzą sobie „stali bywalcy” oraz osoby, które szuka-ją informacji w Internecie. Wiele osób jest odsyłanych, gdy nie mają ze sobą kompletu papierów.

Trudności sprawia również proces rekrutacji do obleganych programów aktywizacji zawodowej. Bezrobotni często nie wiedzą, jak przekonać pracowników PUP, że „dobrze rokują” i warto w nich „zainwestować”. Do tego nabór kończy się zazwyczaj późną wiosną lub latem. Wszyscy, którzy rejestrują się w drugiej połowie roku lub spóźnią się ze złożeniem wniosku, mogą aplikować dopiero wtedy, gdy zostanie uruchomiona następna transza środków (np. wiosną). W międzyczasie dewaluuje się ich „kapitał ludzki”, nie wspominając o pogarszającym się położeniu finansowym czy samopoczuciu.

Ten krótki opis funkcjonowania powiatowego urzędu pracy uzmysławia konieczność uzupełnienia istniejących opracowań o polityce rynku pracy (LMP) w Polsce o perspektywę jednostkową, oddolną i codzienną. Większość badań skupia się na ogólnodostęp-nych danych statystycznych i dokumentach formalnych (np. Góra 2006; Kryńska 2009; Kozek 2013; Szylko-Skoczny 2004)1. Na-wet naukowcy korzystający z materiału pochodzącego z wywiadów indywidualnych, jedynie marginalnie interesowali się przebiegiem obsługi i aktywizacji zawodowej, rekonstruowali utrudnienia w do-stępie do oferty PUP lub zastanawiali się, kto nie może z niej skorzy-stać2. Pytanie dla kogo faktycznie przeznaczone są programy akty-wizacji zawodowej (ALMP) nie doczekało się dotychczas wyczerpu-jącej odpowiedzi.

Artykuł wypełnia tę lukę, ale na tym – mam nadzieję – mój wkład się nie kończy. Staram się upowszechniać krytyczną perspektywę w badaniach polityki społecznej, a nie tylko uzupełniać podejście makroekonomiczne czy instytucjonalne o mikrosocjologiczny detal (Dubois 2009, 2012). Podobnie do etnografów polityki publicznej (tamże; Morgen, Maskovsky 2003), ujawniam mechanizmy spra-wowania władzy i pokazuję utrudnienia, na które napotykają zwykli ludzie przy próbie realizacji praw socjalnych (Warin 2006). Staram się pokazywać niewidoczne koszty dostępu do usług publicznych, a także utrwalone praktyki nierównego traktowania obywateli. In-spiracji dostarczają mi badania z nurtu street-level bureaucracy (Lipsky 1980; Prottas 1979; Dubois 2003) oraz prace socjologów i politologów analizujących reprodukcję nierówności (Bourdieu, Passeron 2006; Brodkin, Majmundar 2007).

Prezentowane wnioski są efektem badań terenowych3, na któ-rych opiera się moja rozprawa doktorska (2015a) i powiązane z nią publikacje (Sztandar-Sztanderska 2009; 2015b w druku; Garsten et al. w druku). Badania prowadzono w latach 2007–2010 i 2013––2014 w pięciu PUP dobranych ze względu na odmienne otoczenie gospodarcze, zróżnicowaną wielkość placówki i warunki pracy.

USŁUGI PUBLICZNE DLA WSZYSTKICH I DLA NIKOGO? KRYTYCZNE STUDIUM WYMOGÓW ADMINISTRACJI PRACY*

Karolina Sztandar-Sztanderska Instytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski

Materiał empiryczny składa się m.in. z 111 indywidualnych

wywiadów pogłębionych, 30 rozmów uzupełniających oraz 12 wy-

wiadów grupowych. Wywiady prowadziłam głównie z urzędnika-

mi obsługującymi bezrobotnych oraz osobami, zarejestrowanymi

w PUP. By mieć lepsze wyobrażenie o funkcjonowaniu całego

urzędu oraz kontekście administracyjno-gospodarczym, wśród

moich rozmówców znaleźli się również dyrektorzy i kierownicy

działów w PUP, przedstawiciele władz samorządowych, członko-

wie powiatowej rady zatrudnienia, przedstawiciele pracodawców

i organizacji pozarządowych, pracownicy wojewódzkich urzędów

pracy, dyrekcja i pracownicy ośrodków pomocy społecznej oraz

kilku (obecnych lub byłych) pracowników Ministerstwa Pracy

i Polityki Społecznej (MPiPS).

Badaniu poddano również organizację przestrzenną PUP, do-

kumenty administracyjne, codzienne narzędzia używane w pra-

cy z bezrobotnymi, statystyki publiczne, ustawy i rozporządze-

nia z lat 1989–2013 oraz przeprowadzono kilka krótkich obser-

wacji.

URZĘDY PRACY JAKO STREET-LEVEL BUREAUCRACY

Zamiast tworzyć obraz LMP oddalony od codziennego do-

świadczenia, proponuję – odwołując się do koncepcji street-level bureaucracy4 (zob. m.in. Lipsky 1980; Prottas 1979; Dubois 2003)

– badać tę politykę publiczną w działaniu.

Ten nurt analiz, znany przede wszystkim z klasycznej książki

Michaela Lipsky’ego (1980), zajmuje się funkcjonowaniem insty-

tucji publicznych: urzędów pracy, szkół, szpitali, sądów. Za kluczo-

we uznaje się w nim relacje między szeregowymi pracownikami

(street-level bureaucrats) odpowiedzialnymi za realizację danej po-

lityki publicznej a osobami, do których jest ona adresowana. To

właśnie szeregowych pracowników sektora publicznego uznaje się

za swoistych policy makers, którzy, dysponując marginesem ma-

newru, regulują dostęp do usług publicznych i kształtują wyobraże-

nie ludzi na temat państwa.

Za typową dla relacji między street-level bureaucrats a zwra-

cającymi się do nich mieszkańcami uznaje się asymetrię władzy

(Prottas 1979; Lipsky 1980). Urzędnicy dysponują wiedzą o funk-

cjonowaniu systemu, nadają oficjalne kategoryzacje (np. status

bezrobotnego), kontrolują dostęp do dóbr (np. zasiłek dla bez-

robotnych) czy usług (np. szkoleń, staży, prac subsydiowanych)

oraz decydują o zastosowaniu sankcji (np. pozbawieniu statusu

bezrobotnego). Ponadto street-level bureaucrats socjalizują oby-

wateli do roli, jaką powinni pełnić w społeczności czy wymagań

wpisanych w określony status (Lipsky 1980: 3 i n.). W badanych

PUP robili to m.in. grożąc wyrejestrowaniem w przypadku odmo-

wy oferty pracy czy starając się wpłynąć na postawy wobec

pracy. Tę socjalizującą rolę podkreśla się w pracach o „aktywiza-

cji” czy workfare, które opisują szersze zmiany w obrębie polityki

społecznej: uzależnienie praw od zachowań indywidualnych czy

traktowanie wzrostu zatrudnienia jako celu nadrzędnego welfare state (Dubois 2007, 2012b; Serrano Pascual, Magnusson 2007;

Karwacki 2010).

Dyskrecjonalność bierze się również z konieczności dystrybu-

owania niewystarczających zasobów (Lipsky 1980). Biurokraci

muszą podejmować decyzje, komu coś przyznać, a kogo czegoś

pozbawić, a także komu poświęcić więcej swojego czasu. W przy-

padku PUP konieczność takiej eliminującej selekcji jest silnie odczu-

wana, ponieważ od wielu lat środki na ALMP (czyli np. na szkolenia,

staże, zatrudnienie subsydiowane) są niewystarczające5, a służby

zatrudnienia mają poważne braki kadrowe przy dużej liczbie osób

* Artykuł przygotowano w ramach stypendium w programie Mobilność Plus Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.


bezrobotnych (więcej zob. ramka 1) i wielu obowiązkach admini-

stracyjnych.

Decyzje komu poświęcić więcej uwagi i na kogo wydać wię-

cej pieniędzy powiązane są ze wskaźnikami, wedle których ocenia

się pracowników. Gdy street-level bureaucrats faworyzują jednost-

ki o większych szansach powodzenia (np. bezrobotnych, którym

łatwiej znaleźć pracę), to mowa o zjawisku „spijania śmietanki”

(creaming) i strategiach nastawionych na osiąganie numerycznych

wyników (Brodkin 2011). Urzędnicy nagradzają też osoby postrze-

gane jako „łatwe” w obsłudze: niewymagające czasu, podporządko-

wujące się urzędnikowi, wzbudzające sympatię. W przypadku takie-

go stronniczego traktowania w grę wchodzą również uprzedzenia

klasowe czy stereotypy płciowe.

Wiele osób ubiegających się o usługi publiczne to „klienci

z przymusu”, a nie „z wyboru”. Zwiększa to władzę urzędnika

szczególnie wobec ludzi ubogich (Lipsky 1980: 6). W Polsce ta-

kim przymusem decydującym o rejestracji w PUP jest, poza bra-

kiem pracy, brak dostępu do ubezpieczenia zdrowotnego, mimo

że prawo do ochrony zdrowotnej jest prawem konstytucyjnym.

Ponadto bezrobocie jest najważniejszym czynnikiem zwiększają-

cym ryzyko ubóstwa (GUS 2013b: 8), co ma związek z neolibe-

ralnymi reformami (zob. np. Portet, Sztandar-Sztanderska 2010;

Portet 2004), w wyniku których Polska ma najniższy poziom wy-

datków na zasiłki dla bezrobotnych w UE, mierzonych jako odse-

tek PKB (Eurostat 2014: 13). Jednocześnie wysokość kryterium

finansowego uprawniającego do zasiłków okresowych z pomocy

społecznej, o które mogą ubiegać się zarejestrowani, jest zbliżona

do tzw. minimum egzystencji. Innymi słowy, poziom tych świad-

czeń jest tak niski, że pozwalają one wyłącznie na biologiczne

przetrwanie (GUS 2013a).

Można te dane potraktować jako wystarczającą przesłankę, by

część z osób rejestrujących się w PUP traktować jako „klientów

z przymusu”, a nie „z wyboru”, przez przymus bardziej zależnych od

urzędników. To założenie odróżnia mój artykuł od wielu publicznie

dyskutowanych doniesień, które – bez jakiejkolwiek analizy okolicz-

ności życiowych – piętnują wszystkich ludzi rejestrujących się w PUP

w celu uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego lub świadczeń finanso-

wych i postulują ich karanie (zob. np. Czapiński 2009).

Autorzy prac z nurtu street-level bureaucracy obserwują rów-

nież, że usługi publiczne są „darmowe” tylko w teorii i analizują

koszty, jakie ludzie zmuszeni są ponosić w zetknięciu z instytucjami

publicznymi (Lipsky 1980; Prottas 1979). Przerzucanie części kosz-

tów na adresatów polityki publicznej traktują za jeden ze sposobów

radzenia sobie sektora publicznego z niewystarczającym poziomem

zasobów (Lipsky 1980; Prottas 1979).

Te „koszty” czy „cena” rozumiane są szeroko. Mogą przyjąć

formę krótkich godzin otwarcia urzędów, kolejek, protekcjonalnego

sposobu traktowania czy rozproszonej informacji o sposobie funk-

cjonowania instytucji publicznych. Nie mając innego wyjścia, „peten-

ci” czy „interesanci” – jak znamiennie mówi się w PUP o rejestrują-

cych się tam osobach – zazwyczaj milcząco się na to zgadzają.

Mają pewien margines manewru, ale dość ograniczony. Donald

Moynihan z współpracownikami zwracają uwagę, że można wy-

różnić koszty związane z dowiadywaniem się o ofercie publicznej

(learning costs), podporządkowaniem się wymaganiom administra-

cyjnym (compliance costs) oraz koszty psychologiczne (Moynihan

et al. 2015). Jako socjolog koncentruję się na dwóch pierwszych

typach obciążeń administracyjnych.

STRATYFIKACYJNA ROLA POLITYKI PUBLICZNEJ

Wątek „ceny rzekomo darmowych usług” (Prottas 1979) daje

się rozwinąć przez zestawienie z badaniami dotyczącymi niekorzy-

stania z zasiłków i usług publicznych (non-take up, non-recours)

(van Oorsschot 1991; Warin 2006), klasyką socjologii dotyczącą

mechanizmów reprodukcji nierówności (Bourdieu, Passeron 2006)

oraz analizami poruszającymi kwestię związków między praktyką

polityki publicznej a stratyfikacją społeczną (Brodkin, Majmundar

2007; Moynihan et al. 2015; Spire 2012). Traktują one różnorodne

obciążenia tworzone przez instytucje publiczne jako sposób wyklu-

czania ludzi przez państwo (Brodkin, Majmundar 2007) czy wręcz

wygodną, bo zakulisową, metodę prowadzenia kontrowersyjnej po-

lityki (Moynihan et al. 2015; Spire 2008: 8) i odtwarzania uprzywile-

jowanej pozycji niektórych grup społecznych (Bourdieu, Passeron

2006). Autorzy tych prac badają empirycznie, jakie są wymogi in-

stytucji publicznych oraz kto i z jakich powodów nie jest w stanie im

sprostać.

Na przykład Pierre Bourdieu i Jean-Claude Passeron (2006),

analizując francuski system szkolnictwa lat 60., zwracają uwagę na

proces „nadselekcji”, który polega na wymaganiu od użytkowników

usług publicznych kapitałów, które są nierównomiernie dystrybu-

owane w społeczeństwie. Prowadzi to do ostrzejszej eliminacji grup

gorzej usytuowanych z korzystnych dla kariery kierunków kształce-

nia. W przypadku PUP daje się zauważyć podobne mechanizmy, np.

trudniej jest uzyskać dostęp do stażu u pracodawcy lub szkolenia

indywidualnego (droższego i potencjalnie lepiej tematycznie dopa-

Ramka 1. Stan zatrudnienia i obłożenie pracą kadry PUP

W publikacjach MPiPS można znaleźć kilka wskaźników, dających przybliżone wyobrażenie o obłożeniu pracą (caseload) urzędników zatrudnionych w PUP. Informują one o:

1) liczbie bezrobotnych przypadających na jednego pracownika – włączając wszystkich zatrudnionych, również osoby niemające styczności z klientami (księgowych, prawników, pracowników działu ewidencji, sprzątaczki);

2) liczbie bezrobotnych przypadających na jednego pośrednika pracy; 3) liczbie bezrobotnych przypadających na jednego doradcę zawodowego. Trzeba też pamiętać, że wszystkie te wskaźniki do pewnego stopnia zaniżają liczbę obsługiwanych osób, ponieważ nie uwzględniają osób, które są obsługiwane, ale

nie uzyskały statusu bezrobotnego (np. osoby zarejestrowane jako poszukujący pracy).W porównaniu z okresem bardzo wysokiego bezrobocia na początku XXI w. proporcje między liczbą bezrobotnych a liczbą pracowników PUP bardzo się poprawiły.

W kryzysowym pod tym względem 2002 r. na jednego pracownika PUP przypadało aż 218 zarejestrowanych bezrobotnych, zaś w latach 2007–2011 było to już poniżej 100, z czego najniższy poziom (76:1) odnotowano pod koniec 2008 r. W 2012 r. te proporcje się pogorszyły (111:1).

Bardziej miarodajne dla zrozumienia obłożenia pracą są wskaźniki zestawiające liczbę bezrobotnych z liczbą pracowników odpowiedzialnych za „aktywizację za-wodową”, liczone dla pośredników pracy i doradców zawodowych, ponieważ – przynajmniej teoretycznie – nie uwzględniają stanowisk, które nie mają nic wspólnego z bezpośrednią obsługą bezrobotnych. Jednakże z wywiadów wynika, że również te wskaźniki trzeba traktować jako nieco zawyżone. Po pierwsze, by spełnić wymagania ministerialne określające minimalną liczbę pośredników pracy i doradców zawodowych, niektóre z badanych PUP zatrudniały na tych stanowiskach osoby, faktycznie pracu-jące głównie w dziale kartoteki. Po drugie, część osób zatrudnionych na stanowiskach pośredników pracy zajmuje się wyłącznie kontaktem z pracodawcami lub te zadania stanowią istotny element ich obowiązków zawodowych, a w mniejszym stopniu są oni odpowiedzialni za obsługę bezrobotnych.

Mimo wielokrotnego wzrostu poziomu zatrudnienia pośredników i doradców w PUP w ostatnich latach (z 1653 pośredników pracy we wszystkich PUP w 2005 r. do 3592 w 2012 r. oraz z 601 doradców zawodowych w 2005 r. do 1659 w 2012 r.) (MPiPS 2011: 19, 2013: 19–20) braki kadrowe są wciąż zbyt dotkliwe: średnio na jednego pośrednika przypadało 595, a na jednego doradcę zawodowego 1288 bezrobotnych) (MPiPS 2013: 23).

Według MPiPS należałoby zwiększyć liczbę pośredników pracy w PUP ponad 2-krotnie do 7,6 tys. osób, a liczbę doradców zawodowych w PUP ponad 10-krotnie do 17 tys. osób, by uzyskać średnie wskaźniki podobne do Wielkiej Brytanii (MPiPS 2012: 17).

Źródło: Sztandar-Sztanderska 2015a: 66.


sowanego do potrzeb danej osoby) niż do organizowanych własnym sumptem urzędu krótkich warsztatów motywacyjnych. Bourdieu i Passeron podpowiadają również, że istotną płaszczyzną asymetrii władzy jest sam proces komunikacji. W związku z tym analiza po-winna uwzględniać organizację procesu przekazywania informacji oraz kapitał lingwistyczny (czyli podtyp kapitału kulturowego), wy-magany do rozszyfrowywania komunikatu specyficznego dla danej organizacji.

Podsumowując, obserwacje wyżej przywoływanych autorów pozwoliły mi zwrócić uwagę na wiele aspektów codziennego funk-cjonowania PUP traktowanych zdawkowo w literaturze przedmiotu (więcej na ten temat w: Sztandar-Sztanderska 2015a: 22–42; 2015b w druku). W dalszej części artykułu staram się odpowiedzieć na dwa pytania: jakie wymagania stawia się osobom rejestrującym się jako bezrobotne? Czy kapitały potrzebne, by sprostać tym wy-maganiom, są równomiernie dystrybuowane pomiędzy potencjal-nych odbiorców LMP?

WYMOGI ADMINISTRACJI PRACY

W procesie uzyskiwania dostępu do oferty PUP można wy-różnić trzy rodzaje czynności wymaganych od bezrobotnych oraz zidentyfikować towarzyszące im obciążenia administracyjne.

Po pierwsze, by otrzymać jakiekolwiek świadczenia i usługi, trzeba znaleźć informacje na ich temat i umieć z tej wiedzy skorzy-stać. W pierwszej części analizuję „koszty dowiadywania się” (Moynihan et al. 2015), zastanawiam się, kto ma większe trudności, by im sprostać oraz pokazuję, jakie elementy organizacji pracy w PUP te obciążenia zwiększają.

Po drugie, to na osobę, która próbuje otrzymać status bez-robotnego (a później stara się go nie utracić na skutek sankcji), spada ciężar dowodzenia uprawnień. Przekłada się to na koniecz-ność przedłożenia wielu dokumentów oraz wykazywanie, że speł-nia się określone prawem obowiązki. W części drugiej zostaną nie tylko omówione te koszty związane z podporządkowaniem się wymaganiom administracyjnym (Moynihan et al. 2015), ale rów-nież przejawy nierównego traktowania przychodzących do PUP obywateli.

W ostatniej części omawiam wymagania, które należy speł-nić, by uzyskać dostęp do atrakcyjnych programów aktywizacji zawodowej. Analizuję w niej dodatkowe kryteria tworzone przez pracowników PUP, z których część powstaje po to, aby dało się pogodzić dwa cele: przeprowadzić selekcję wśród zbyt wielu kandydatów i jednocześnie osiągnąć zadowalające wyniki tzw. wskaźnika „efektywności zatrudnieniowej”, czyli miary skonstru-owanej przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej do oceny skuteczności działań podejmowanych przez PUP (krytyczną ana-lizę tego wskaźnika można znaleźć w: Sztandar-Sztanderska 2013, 2015a, 2015b w druku).

POZYSKIWANIE INFORMACJI

Wielu badanych – także z wyższym wykształceniem – opisuje trudności z pozyskiwaniem informacji w PUP. Poszukiwaniom to-warzyszy rezygnacja, zniecierpliwienie lub desperacja, bo są to czynności czasochłonne, obciążające finansowo (np. dla osób do-jeżdżających), a instytucje, które powinny ich wspierać, wydają im się nieprzejrzyste, a czasem wrogie. Te przeżycia potęguje pogar-szającą się sytuacja życiowa, która – jak pokazywali już Bogdan Zawadzki i Paul Lazarsfeld (2007) w swoim klasycznym studium psychologicznych konsekwencji bezrobocia z lat 30. XX wieku – prowadzi do zmniejszonej odporności na niepowodzenia czy swo-istej nadwrażliwości.

Wielu z moich rozmówców miało również wrażenie, że do waż-nych informacji dotarło przypadkiem, wiedząc zawczasu o co pytać lub gdy zjawili się w PUP w zupełnie innej sprawie. Część opisy-wanych problemów wynika z organizacji komunikacji między bez-robotnymi a PUP. Trudno jednak o proste recepty, jak tę sytuację

poprawić, przy niewystarczających zasobach kadrowych oraz przy-zwyczajeniu niektórych pracowników i przedstawicieli dyrekcji do utrwalonych sposobów działania.

Przyjrzyjmy się bliżej, jak zorganizowana jest komunikacja mię-dzy pracownikami PUP a bezrobotnymi. Po pierwsze, urzędnicy nadal rzadko kompleksowo informują bezrobotnych, jak poruszać się po urzędzie (Wóycicka et al. 2008). Najczęściej osoba trafiająca tam po raz pierwszy musi sama poradzić sobie z opanowaniem przestrzeni i nauczyć się podstaw obsługi urzędu. Atmosferę zagu-bienia dobrze ilustruje fragment wywiadu z kobietą z wykształce-niem wyższym w zakresie doradztwa zawodowego, która nawet ukończyła praktyki w podobnej placówce: To było całkiem inaczej niż nas uczyli na studiach […] Panie były miłe, ale taka jest pełna dezinformacja. […] tam nie ma żadnej informacji, co trzeba zrobić. Nawet stojaki multimedialne, te z tymi numerkami, jak są, tam nie ma żadnego oznaczenia. Są popisane jakieś literki, ale ja nie wie-działam, czy mam brać literkę od nazwiska, czy od ulicy. […] Taki bezrobotny powinien na dzień dobry dostać ulotkę, że ma iść naj-pierw do osoby do rejestracji, później do pośrednika pracy i to tak powinno być […]. Bo generalnie studiowałam przez 3 lata doradz-two zawodowe, więc cały czas miałam praktyki w urzędzie pracy, a poszłam jako bezrobotna i zgłupiałam. Nie wiedziałam zupełnie co, gdzie, po co, dlaczego.

Tylko w nielicznych placówkach osobom nowo zarejestrowa-nym poświęca się więcej czasu, by szczegółowo wytłumaczyć, ja-kie PUP oferuje możliwości i na co zwrócić uwagę. Zazwyczaj funkcja informacyjna przypada pracownikowi rejestracji i pośredni-kowi pracy, którzy mają do obsłużenia wiele osób i jednocześnie obciążeni są – jak sami mówią – „papierologią”.

W trakcie wywiadów pracownicy rejestracji tłumaczą, że ich kontakt z obsługiwanymi ludźmi skoncentrowany jest na kwestiach formalnych. Nawiązywaną w trakcie rejestracji relację charakteryzu-ją jako czysto administracyjną, a nie informacyjną. My tak bardziej technicznie podchodzimy do osoby – tłumaczy jedna z pracownic. Pracownicy wypracowują sobie strategie oszczędzania czasu: za-miast rozmawiać przekazują informacje w formie pisemnej. Nikt nie myśli o zadawaniu pytań sprawdzających, czy bezrobotni je zrozu-mieli: Właśnie dostaje osoba tą informację, bo ja też nie jestem w stanie, prawda, jakby wszystkich tych informacji przekazać […]. Dlatego […] dostają te informacje, żeby osoby się zapoznały, bo one nawet nie są w stanie przeczytać takiej informacji, prawda, w trakcie rejestracji. No bo ona jest bardzo długa.

Wiele informacji przekazywanych w formie pisemnej lub za-mieszczonych na stronie internetowych i w gablotach sformułowa-nych jest w żargonie prawniczym. Na trudny do rozszyfrowania język komunikatu nie zwraca się uwagi, mimo że odbiorcami są w przewa-żającej mierze osoby o niskim i średnim poziomie wykształcenia.

Problemy interpretacyjne sprawia również odbiór informacji formułowanych w specyficznym języku projektowym, przekazywa-nych przy użyciu skrótów myślowych. Chodzi o takie sformuło-wania zapożyczone z dyskursu terapeutycznego czy z dyskursu o kapitale ludzkim, jak: „reintegracja społeczna”, „poradnictwo za-wodowe”, „poznanie siebie”, „mocne i słabe strony”, „program dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym”. Niezrozumienie, co się za tymi określeniami kryje sprawia, że część bezrobotnych nie próbuje dowiedzieć się więcej o ALMP, nawet jeśli potencjalnie by im one odpowiadały. Ponadto część z tych określeń (np. „wykluczeni społecznie”) ma charakter stygmatyzujący.

Po rejestracji bezrobotni kierowani są do pośrednictwa pracy. Tam swobodnej wymianie informacji, zadawaniu pytań czy poru-szaniu tematów dotyczących sfery prywatnej nie sprzyja aranżacja przestrzeni: w wielu urzędach są sale ze stanowiskami przypomina-jącymi okienka pocztowe lub z częściowo odgrodzonymi boksami. Pierwsze spotkanie, które trwa około 10 minut, powinno pozwolić pośrednikowi dowiedzieć się więcej o historii zawodowej danej osoby i przekazać jej informacje o ofercie Centrum Aktywizacji Za-wodowej (CAZ)6 i reszty urzędu. Wiedza, jaką zdobywa pośrednik o człowieku, ma być podstawą dalszych działań, gdyż – jak to okre-


śliła kierowniczka CAZ w jednym z badanych PUP – to właśnie po-średnik jest „osobą rozprowadzającą”, która decyduje o terminach kolejnych wizyt i – jak widzi taką potrzebę – kieruje bezrobotnego do innych specjalistów.

W obecnych warunkach pośrednikom trudno jest pozyskać tego rodzaju informacje, bo muszą utrzymać szybkie tempo ob-sługi. Zazwyczaj ograniczają się więc do omówienia spraw naj-bardziej podstawowych i raczej nie zdarza im się z własnej inicja-tywy mówić o niestandardowych instrumentach (np. szkoleniu indywidualnym) lub programach realizowanych przez inny dział PUP (np. dotacji na otworzenie działalności gospodarczej). Mil-cząco zakłada się, że o istnieniu takich dodatkowych opcji bezro-botny powinien dowiedzieć się sam, a później znaleźć szczegóło-we informacje na ten temat u pracowników innych specjalizacji. Wiedza o ofercie urzędu jest bowiem rozproszona, co stanowi kolejne utrudnienie.

Bezrobotni często dostosowują się do tych milczących reguł gry. Opowiada o tym doradca zawodowy: A np. u pośrednika o to nie zapytają, bo też na takiej zasadzie to się odbywa, że jest wizyta i jakby rozmawia się konkretnie na jakiś temat i nie zawsze to jest tak, że osoba przy takiej szybkiej obsłudze ma szanse, żeby rzeczy-wiście [się czegoś innego dowiedzieć – przyp. K.S.S.]. Jeśli sama do nas [doradców – przyp. K.S.S.] nie trafi, a pośrednik skieruje ją dopiero za jakieś pół roku, to może się okazać, że to pół roku, no nie poszła dalej do przodu, np. z powodu braku informacji.

Dalsze obowiązkowe spotkania w PUP są raczej rzadkie (nawet co trzy, cztery miesiące w jednym z badanych PUP). Nie zawsze prowadzi je ten sam pośrednik, a pracownicy rzadko informują bezrobotnych o możliwościach, które pojawiają się między obo-wiązkowymi spotkaniami. Wysiłek poszukiwania informacji o ofer-cie PUP musi być przez bezrobotnego ciągle ponawiany. Informacje są specyficzne dla określonego momentu (np. te o zgłaszanych wakatach czy ofertach ALMP w ramach realizowanych przez PUP programów). Łatwo jest stracić szansę, która może się nie powtó-rzyć nawet w czasie najbliższych kilku czy kilkunastu miesięcy. Z li-teratury przedmiotu wiadomo zaś, że przedłużające się bezrobocie ma negatywne konsekwencje nie tylko zawodowe (Góra, Sztander-ska 2006) czy finansowe, ale również psychologiczne (Jahoda et al. 2007; Zawadzki, Lazarsfeld 2007).

Dodatkowe wyzwanie tworzy sposób dystrybuowania ofert (np. stażu) na zasadzie „kto pierwszy ten lepszy”. Przy dużej liczbie chętnych istotna jest możliwość regularnego sprawdzania strony internetowej PUP oraz – jeśli tylko coś się pojawi – błyskawicz-nej reakcji. Nawet przyjazd do urzędu tego dnia, którego pojawi się ogłoszenie, nie gwarantuje sukcesu. Opowiada o tym 26-letnia kobieta, dość sprawnie poruszająca się w urzędowej rzeczywisto-ści: kiedy się pojawi jakiś staż, jakaś informacja na stronie interne-towej, że jest staż, to przyjeżdżam. Byłam, przyjechałam, ale już wysłano z urzędu osiem osób na jakiś konkretny staż, który mnie interesował. Osiem osób wysłano, ja miałam być dziewiąta, […] i już mi nie dała chyba pani [pośredniczka – przyp. K.S.S.] skiero-wania, bo uznałyśmy […], że już ludzie poszli, że się nie dostanę.

Czynniki, takie jak tempo pracy, aranżacja przestrzeni, język komunikatów, sporadyczne kontakty, nie przekazywanie informa-cji bezrobotnym między wyznaczonymi spotkaniami czy rozpro-szenie informacji między pracownikami, utrudniają pozyskanie informacji o ofercie PUP. Organizacja komunikacji PUP z bezro-botnymi działa na niekorzyść osób niezaradnych, pozbawionych wykształcenia, łatwości w nawiązywaniu kontaktów czy umiejęt-ności posługiwania się nowymi technologiami. Barierą przy takiej organizacji pracy okazują się również opieka nad dzieckiem oraz oddalone od urzędu miejsce zamieszkania, utrudniające częste i szybkie przyjazdy.

Podsumowując, te same deficyty, które mogą być przyczyną pozostawania bez pracy, mogą utrudniać pozyskiwanie informacji w instytucji publicznej, oficjalnie powołanej do wsparcia w podjęciu zatrudnienia. Można więc potraktować je jako przejawy procesu nadselekcji.

CIĘŻAR DOWODZENIA UPRAWNIEŃ

Trudności stwarza też bezrobotnym konieczność dowodzenia

uprawnień: podczas rejestracji oraz spotkań służących m.in. spraw-

dzeniu, czy bezrobotny wywiązuje się ze swoich obowiązków. Do

rejestracji niezbędne jest przedstawienie wielu dokumentów, na pod-

stawie których weryfikuje się, czy danej osobie przysługuje upraw-

nienie do statusu bezrobotnego i zasiłku. Jak szacuje urzędniczka,

nawet co drugi człowiek nie jest w stanie za pierwszym razem ich

skompletować. Z wywiadów wynika, że tego rodzaju trudności przy-

czyniają się do zwlekania z rejestracją lub całkowitej rezygnacji

z pomocy PUP, czyli zjawisk opisywanych w literaturze jako „nieko-

rzystanie z usług publicznych” (van Oorsschot 1991; Warin 2006).

W wielu placówkach brak pomocy osobom, które nie spełnia-

ją wymagań związanych z dokumentacją, traktuje się jako prakty-

kę w pełni uzasadnioną. Uważa się, że nie powinny się w ogóle

rejestrować, bo trudno uznać je za „zdolne” i „gotowe do podjęcia

pracy”. Po odsyłanych osobach nie pozostaje w statystykach ża-

den ślad, co utrudnia szacowanie skali problemu oraz określenie

cech tej populacji.

Ponadto wymogi dokumentacyjne stosowane przez PUP będą-

ce pochodną przepisów definiujących uprawnienia, dyskryminują

pracowników o niestabilnej karierze zawodowej oraz ludzi zdobywa-

jących dodatkowe kwalifikacje. Od takich osób, ucieleśniających

propagowane w polskim i europejskim dyskursie politycznym ide-

ały „elastycznego pracownika”, „uczenia się przez całe życie” czy

„przedsiębiorczości” (na temat tego dyskursu w UE zob. Garsten,

Jacobsson eds. 2004), wymaga się znacznie więcej druków. Pod-

czas pierwszej rejestracji oczekuje się, że przedstawią oni orygina-

ły uprawnień zawodowych i świadectw ze wszystkich szkoleń

oraz każde świadectwo pracy czy umowę zlecenia lub o dzieło7.

Najwięcej dokumentów muszą zaś zdobyć osoby, które pracowały

na podstawie umowy zlecenia czy w niepełnym wymiarze czasu

pracy, a starają się uzyskać zasiłek. W odróżnieniu od etatowych

pracowników prosi się ich o udowodnienie, że pracodawca co mie-

siąc opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, i że

podstawą składki była co najmniej kwota odpowiadająca płacy mini-

malnej. W praktyce tylko ten jeden wymóg oznacza 12 druków.

Na podstawie analizy przepisów oraz wywiadów z pracownika-

mi i bezrobotnymi można wnioskować, że problemy z pozyskaniem

dokumentów mają ludzie migrujący (w tej sytuacji wymagany jest

np. przejazd do byłego pracodawcy lub urzędu gminy) oraz osoby,

które już wcześniej były w niepewnej sytuacji na rynku pracy (Por-

tet, Sztandar-Sztanderska 2007). W tej ostatniej kategorii, prócz

prekariuszy podpisujących umowy cywilnoprawne, są również lu-

dzie świadczący pracę w gorzej rozwiniętych obszarach kraju lub

w sektorach gospodarki narażonych na przekształcenia strukturalne

(ich problemem jest często uzyskanie dokumentów z nieistnieją-

cych już firm). Trudniej jest też pozyskać poprawnie wystawione

zaświadczenia w mniejszych firmach, których nie stać na profesjo-

nalną obsługę formalnoprawną.

Przejawy różnicującego traktowania można także zaobserwo-

wać na późniejszym etapie styczności z PUP, gdy pracownicy

sprawdzają, czy bezrobotny wypełnia ustawowo zdefiniowane obo-

wiązki, czyli stawia się na wyznaczone spotkania, nie odmawia

oferty „odpowiedniej pracy” (zob. ramka 1) czy udziału w aktywiza-

cji zawodowej. Przypomnę, że osoby, które nie spełnią tych wyma-

gań, mogą zostać wyrejestrowane i tracą dostęp do bezpłatnej

służby zdrowia. W dalszej części ograniczę się do omówienia stron-

niczego traktowania na przykładzie sposobów interpretowania,

czym jest „odpowiednia praca” (więcej na ten temat w: Sztandar-

-Sztanderska 2015a, 2015b w druku).

Nieprecyzyjna definicja „odpowiedniej pracy” daje pośrednikom

spore pole manewru, ponieważ mogą oni rozstrzygnąć, czym są

kwalifikacje „wystarczające” do wykonywania danej pracy. Punktem

wyjścia są zazwyczaj kryteria sformułowane przez pracodawcę, ale

jeśli takich kryteriów brak (np. przy prostych pracach fizycznych), to

oferta pracy – podchodząc do przepisu literalnie – byłaby „odpo-


wiednia” dla każdej zarejestrowanej osoby. Nie każdy jednak dosta-nie do niej skierowanie.

Z badania wynika, że pośrednicy tylko niektórym osobom skłon-ni są dawać przestrzeń do wyrażenia swoich preferencji zawodo-wych: pozostawiają im wybór i przyznają prawo odmowy, zanim zostanie wystawione skierowanie i sprawa nabierze charakteru for-malnego. Są też sytuacje, w których pośrednik wydaje bezrobotne-mu skierowanie, nie zważając na jego opinię. Niektórzy bezrobotni mogą zostać natychmiastowo uznani przez urzędnika za osoby, do których nie trzeba się w żaden sposób dostosowywać. Inaczej mó-wiąc, urzędnikom zdarza się dyskryminować osoby o wyjściowo gorszej pozycji społecznej. Na przykład w urzędzie, w którym zwy-czajowo daje się trzy miesiące na samodzielne poszukiwanie pracy, już na pierwszej wizycie skierowanie dostaje osoba scharakteryzo-wana jako: taki pan, który nigdy nie pracował, nie w najmłodszym wieku, bez kwalifikacji, więc łatwo mu było [coś zaproponować – przyp. K.S.S.], znaczy łatwo, zaraz na pierwszej wizycie dostał skierowanie.

Osoby traktowane preferencyjnie to przede wszystkim ludzie lepiej wykształceni, ze specjalistycznymi kwalifikacjami, z doświad-czeniem zawodowym, niezbyt długo bezrobotni i nigdy wcześ-niej nie wyrejestrowani na skutek sankcji. Mamy więc do czynienia z łączeniem kryteriów odnoszących się do kapitałów cenionych na rynku pracy, jak i – co typowe dla street-level bureaucracy – z kara-niem osób niewspółpracujących z urzędnikiem.

RZADKI PRZYWILEJ AKTYWIZACJI

W odróżnieniu od uzyskiwania dostępu do ubezpieczenia zdro-wotnego czy świadczeń finansowych spełnienie ustawowych kryte-riów dostępu do programów aktywizacji zawodowej nie daje jeszcze żadnych gwarancji, że takowy dostęp się uzyska. Udział w ALMP – z racji ograniczonych środków na ten cel – jest traktowany jako przywilej, na który trzeba sobie zasłużyć, a urzędnicy są zmusze-ni wprowadzać dodatkowe kryteria selekcji, by eliminować część kandydatów.

W procesie selekcji sprawdza się, czy osoba jest „zmotywowa-na”, „zdeterminowana” i „dobrze rokuje”, czy ALMP daje jej „szansę na uzyskanie zatrudnienia”. Na udział mogą liczyć przede wszystkim osoby, dla których program jest dopełnieniem wcześniejszej kariery zawodowej lub wykształcenia. Dopuszcza się też bezrobotnych, którzy muszą się przekwalifikować, ale wtedy doradca sprawdza ich predyspozycje. Pozytywnie punktuje się też osoby, które sprawiają wrażenie przekonanych lub potrafią pokazać, że rozeznały się na lokalnym rynku pracy, powołują się na wcześniejszy kontakt z pra-codawcą. Wszędzie preferuje się też bezrobotnych dysponujących „uprawdopodobnieniem zatrudnienia”, które w praktyce urzędowej rozumie się jako zobowiązanie pracodawcy do zatrudnienia uczest-nika ALMP po zakończeniu programu. Pracodawcom pozostawia się również możliwość zgłoszenia stażu lub pracy subsydiowanej dla własnego kandydata. W przypadku droższych instrumentów (np. szkolenia indywidualnego) „uprawdopodobnienie zatrudnienia” jest w wielu miejscach wymagane.

Jednocześnie część bezrobotnych ma problem ze sprostaniem tym wymogom. Trudności sprawia sporządzenie pisemnego wnio-sku, w którym uzasadnia się np. „celowość” szkolenia. Brak umie-jętności wysławiania się na piśmie niektórym udaje się nadgonić

w trakcie rozmowy, ale nie zawsze jest ona przewidziana. Tymcza-sem w PUP tylko nieliczni pracownicy uczą, jak dostać się na szko-lenie (zazwyczaj lider Klubu Pracy lub doradca zawodowy). Niektóre placówki nie udzielają nawet podstawowych informacji, tłumacząc się, że to jedyny sposób, by zachować bezstronność przy ocenie aplikacji.

Opisane praktyki pozwalają urzędom osiągać też lepsze wyniki tzw. wskaźnika „efektywności zatrudnieniowej”. Doradcy zawodowi mówią otwarcie, że „efektywność” stoi w sprzeczności ze wspiera-niem osób w trudnej sytuacji rodzinnej lub materialnej. Obawiają się, że kolejne zmiany prawa będą jeszcze bardziej zmniejszać ich mar-gines manewru i uniemożliwią uwzględnienie trudnych okoliczności życiowych, które już teraz wyjątkowo bierze się pod uwagę. Argu-mentują, że zwiększanie wymogów dotyczących tego wskaźnika oznacza, że wybiorą osobę zaradną, z wyższym wykształceniem, z „nagranym pracodawcą”, a nie bezrobotnego w trudnej sytuacji rodzinnej i o zaniedbanym wyglądzie.

Dla osób w ciężkiej sytuacji niekorzystne są również dodatko-we kryteria, które wprowadza się po to, by przy ograniczonych środkach na ALMP objąć działaniami jak najwięcej osób. W czę-ści urzędów obowiązuje zasada „albo, albo”, która oznacza, że poza wyjątkowymi sytuacjami nie dopuszcza się uczestnictwa jednego bezrobotnego w kilku ALMP w roku kalendarzowym. Bez-robotni, którzy uczestniczyli w szkoleniu zawodowym, muszą cze-kać co najmniej do stycznia następnego roku zanim pozwoli im się ubiegać o staż, w trakcie którego mają szansę nabyć umiejętności praktyczne wymagane przez pracodawców: W tym roku skończy-łam kurs kadry i płaca. Ale po tym kursie, to teraz już nie mogę iść na staż. Albo jedno, albo drugie. Nie wiedziałam. Pójdę na przykład na drugi rok już w tym kierunku, to już nic nie będę pamiętać w ogóle z tego kursu. […] Bo to jednak jest dużo nowej wiedzy i jak od razu człowiek by to robił, to by się wyciągnął.

Takie podejście oznacza dalsze wykluczanie przez państwo lu-dzi, którzy potrzebują kompleksowego wsparcia. Jak temu daliśmy to jedno kółko, to [temu – przyp. K.S.S.] damy drugie kółko, temu damy trzecie kółko i żaden z nich nie pojedzie, bo są cztery kółka do jazdy potrzebne, a przynajmniej trzy – podsumowuje efekty zasady „niewiele na jedną osobę, ale w miarę po równo” rozmówca na stanowisku kierowniczym w jednym z PUP.

PODSUMOWANIE

Artykuł zawiera przykłady obciążeń administracyjnych, które dyskryminują osoby biedniejsze, gorzej wykształcone, bez doświad-czenia zawodowego czy o niestandardowej karierze zawodowej. Niekorzystny jest dla nich sposób organizacji komunikacji pracow-ników PUP z „petentami”, wymagania stawiane podczas rejestracji, gorsze traktowanie przez pośredników czy sposób rekrutacji do ALMP.

Co więcej, mechanizm reprodukcji tkwi również w nierównych możliwościach, by sprostać wymaganiom, które na pierwszy rzut oka nie wydają się dyskryminujące. Jedna z badanych scharakte-ryzowała usługi publiczne jako „usługi dla wszystkich i dla nikogo”, ponieważ wiele osób nie może sobie na tego rodzaju „luksus” po-zwolić: ja […] już z doświadczenia się przekonałam, że wszystkie takie rzeczy, jak są, to one są tak zorganizowane i tak funkcjonują i tak działają, że tak naprawdę to są dla wszystkich i dla nikogo […].

Ramka 2. Definicja odpowiedniej pracy

Odpowiednia praca jest zdefi niowana według następujących kryteriów:– zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, która podlega ubezpieczeniom społecznym,– do wykonywania tej pracy bezrobotny ma wystarczające kwalifi kacje lub może ją wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych,– jego stan zdrowia pozwala mu na wykonywanie tej pracy,– łączny czas dojazdu do miejsca zatrudnienia i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza trzech godzin,– miesięczne wynagrodzenie brutto wynosi co najmniej równowartość minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy.

Źródło: art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.


Tylko wyjątkowe jednostki mogą z tego skorzystać: najczęściej te, które stoją bardzo dobrze materialnie, które mają zaplecze w posta-ci rodziny, czyli zostawiłam dziecko w rodzinie, dobrze stoję finan-sowo i mogę sobie wtedy korzystać z usług, szkolić się […], cze-kać na pracę. […] Natomiast, jak ktoś nie ma pieniędzy, nie ma zaplecza w postaci rodziny, to tak naprawdę nie ma możliwości z tego skorzystania.

Zarówno kształt regulacji, jak i lokalne praktyki administracyjne nie uwzględniają barier ograniczających dostęp do oferty ALMP i do realizacji innych uprawnień. Badani zwracają uwagę na bariery do-jazdu do PUP, brak możliwości uzupełniania kwalifikacji przez kilka miesięcy, jeśli jedynym dochodem rodziny jest niewielkie stypen-dium towarzyszące programowi czy trudności z przekonaniem ko-misji, że jest się „dobrze rokującym kandydatem”.

Wielu urzędników traktuje te wymogi jako oczywiste i ich nie problematyzuje. Wynika to czasem z braku wiedzy lub wrażliwości społecznej, ale także z funkcji, jaką przychodzi im pełnić. Polega ona na racjonowaniu ograniczonych dóbr pomiędzy wielu chętnych oraz na osiąganiu wskaźników, określanych przez zewnętrzne in-stytucje. Skutkuje to wykluczeniem przez administrację osób z wcześ-niejszymi problemami z uczestnictwem w innych sferach życia społecznego.

1 Krytyczną analizę literatury przedmiotu można znaleźć w: Sztandar-

-Sztanderska 2015a: 7–21.2 Wyjątkiem są następujące prace: Ruzik 2007; Wóycicka et al. 2008;

Sztandar-Sztanderska 2009.3 Badania realizowałam w ramach projektów: 1) CAPRIGHT: Resources,

rights and capabilities in search of social foundations for Europe, 6.

Program Ramowy Unii Europejskiej (6 PR UE), 2007–2010; 2) LOCALI-SE: Local words of social cohesion, 7 PR UE, 2011–2014; 3) Życie co-dzienne europeizacji: przypadek powiatowych urzędów pracy, MNiSW,

Nr N N114 334235, 2008–2010; 4) Indywidualizacja, kontraktualizacja, przekształcanie podmiotowości: aktywizacja zawodowa bezrobotnych a nowy kształt praw społecznych, dotacja DSM 105 200/23 oraz stypen-

diów: 1) Start Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej, 2010–2011; 2) Mazo-wieckiego Stypendium Doktoranckiego, ZPORR, EFS, 2008–2009.

4 W Polsce bardziej znany jest dość niejednorodny nurt analiz, określany

pojęciem implementation studies (zob. np. przegląd literatury w: Hill,

Hupe 2002: 41–84; Barret 2004), do którego niektórzy, ale tylko niektó-

rzy autorzy zaliczają również koncepcję street-level bureaucracy. Omó-

wienie różnorodnych, by nie powiedzieć sprzecznych podejść, w ramach

badań implementacji wykracza poza ramy tego artykułu. Czytelników

zainteresowanych tą tematyką odsyłam do doskonałej książki Michaela

Hilla i Petera Hupe’a (2002).5 Za wyjątkowo korzystne można uznać lata 2009–2010, w których bez-

precedensowo wzrosły wydatki na ALMP (Sztandar-Sztanderska 2014).

Według niepełnych danych Eurostat (2014: 95) szacuje, że w 2011 r.,

gdy środki na ALMP w Polsce się obniżyły, na 100 zarejestrowanych

bezrobotnych mniej niż 9 osób uczestniczyło w jakiejkolwiek aktywizacji

(poza poradnictwem zawodowym). 6 CAZ jest wyspecjalizowaną komórką urzędów pracy, która skupia pra-

cowników odpowiedzialnych za aktywizację zawodową.7 Możliwości omijania niektórych z tych wymagań opisane są w: Sztandar-

-Sztanderska 2015a, 2015b w druku.

BIBLIOGRAFIA

Barret S. (2004), Implementation studies: time for revival? Personal reflections on 20 years of implementation studies, „Public Administration”,

Vol. 82, No. 2, p. 249– 262.

Bourdieu P., Passeron, J.-C. (2006), Reprodukcja: elementy teorii systemu nauczania, PWN, Warszawa.

Brodkin E.Z. (2011), Policy Work: Street-Level Organizations Under New Managerialism, „Journal of Public Administration Research and

Theory”, Vol. 21, p. i253–i277.

Brodkin E.Z., Majmundar M. (2007), Administrative Exclusion: Organizations and the Hidden Costs of Welfare Claiming, „Journal of Public

Administration Research and Theory”, Vol. 20, No. 4, p. 827–848.

Czapiński J. (2009), Bezrobocie, w: I. Kotowska, (red.), Rynek pracy i wyklu-czenie społeczne w kontekście percecpecji Polaków. Diagnoza Spo-łeczna 2009, MPiPS, Warszawa.

Dubois V. (2003), La vie au guichet: relation administrative et traitement de la misère, Economica, Paris.

Dubois V. (2007), État social actif et contrôle des chômeurs: un tournant rigoriste entre tendances européennes et logiques nationales,

„Politique Européenne”, Vol. 1, No. 21.

Dubois V. (2009), Towards a critical policy ethnography: lessons from fieldwork on welfare control in France, „Critical Policy Studies”, Vol. 3,

No. 2, p. 221–239.

Dubois V. (2012), Ethnographier l’action publique. Les transformations de l’État social au prisme de l’enquête de terrain, „Gouvernement et action

publique”, Vol. 1, No. 1, p. 83–101.

Eurostat (2014), Labour market policy – expenditure and participants. Data 2011. Eurostat Statistical books, Publications Office of the European

Union, Luxembourg.

Garsten C., Jacobsson K., eds. (2004), Learning to be employable: new agendas on work, responsibility, and learning in a globalizing world,

Palgrave Macmillan, Basingstoke.

Góra M. (2006), Active Labor Market Policies in Poland, w: J. Kluve (ed.),

Active Labor Market Policies in Europe. Performance and Perspective,

Springer, s. 122–133.

Góra M., Sztanderska U. (2006), Wprowadzenie do analizy lokalnego rynku pracy. Przewodnik, MPiPS, Warszawa.

GUS (2013a), Ubóstwo w Polsce w 2012, Warszawa.

GUS (2013b), Ubóstwo w Polsce w świetle badań GUS, Warszawa.

Hill M. J., Hupe P. L. (2002), Implementing public policy: governance in theory and practice, Sage, London, Thousand Oaks, Calif.

Jahoda M., Lazarsfeld P.F., Zeisel H. (2007), Bezrobotni Marienthalu, Oficyna

Naukowa, Warszawa.

Karwacki A. (2010), Papierowe skrzydła: rzecz o spójnej polityce aktywiza-cji, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń.

Kozek W. (2013), Rynek pracy: perspektywa instytucjonalna, Wydawnictwa

Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.

Kryńska E., red. (2009), Flexicurity w Polsce diagnoza i rekomendacje. Raport końcowy z badań, MPiPS, Warszawa.

Lipsky M. (1980), Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell Sage Foundation, New York.

Morgen S., Maskovsky J. (2003), The Anthropology of Welfare Reform: New Perspectives on U.S. Urban Poverty in the Post-Welfare Era,

„Annual Review of Anthropology”, Vol. 32, p. 315–338.

Moynihan D., Herd P., Harvey H. (2015), Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions, „Journal of Public Administration Research and Theory”,

Vol. 25, p. 43–69.

MPiPS (2011), Informacja o stanie i strukturze zatrudnienia w wojewódzkich i powiatowych urzędach pracy w 2010 roku, Warszawa.

MPiPS (2012), PARTNERSTWO DLA PRACY. Projekt pilotażowy, War-

szawa.

MPiPS (2013), Informacja o stanie i strukturze zatrudnienia w Wojewódz-kich i Powiatowych Urzędach Pracy w 2012 roku, Warszawa.

Portet S. (2004), Pologne, un laboratoire du nouveau modèle de protection sociale, „Nouvelle Alternative”, Vol. 19, No. 62, p. 25–38.

Portet S., Sztandar-Sztanderska K. (2010), Poland. Unemployment benefit: haunted by a lack of legitimacy, w: F. Lefresne (ed.), Unemployment benefit systems in Europe and North America: reforms and crisis, ETUI,

Brussels, p. 261–280.

Prottas J.M. (1979), People processing: the street-level bureaucrat in public service bureaucracies, Lexington Books, Lexington, Mass.

Ruzik A. (2007), Analiza skuteczności aktywnej polityki rynku pracy w zwal-czaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego, w: S. Golinowska, A. Ruzik,

B. Pieliński, J. Gandziarowska (red.), Praca lekarstwem na biedę i wy-kluczenie. Strategie wobec pracy, IPiSS, Warszawa, s. 56–93.

Serrano Pascual A., Magnusson L., eds. (2007), Reshaping Welfare States and Activation Regimes in Europe, Peter Lang, Bruxelles, Bern, Berlin,

Frankfurt am Main, New York, Oxford, Wien.

Spire A. (2008), Accueillir ou reconduire enquête sur les guichets de l’immigration, Raison d’agir, Paris.

Spire A. (2012), Faibles et puissants face à l’impôt, Raisons d’agir éd.,

Paris.

Sztandar-Sztanderska K. (2009), Activation of the unemployed in Poland: from policy design to policy implementation, „International Journal of

Sociology and Social Policy”, Vol. 29, No. 11/12, p. 624–636.

Sztandar-Sztanderska K. (2015a), Praktyki administracyjne wobec bez-robotnych w Polsce, rozprawa doktorska, Centre de Recherches et

d’Etudes Internationales, Sciences Po de Paris, Instytut Socjologii,

Uniwersytet Warszawski.


Sztandar-Sztanderska (2015b, w druku), Obywatel spotyka państwo. Jak urzę-dy pracy przetwarzają ludzi, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.

Szylko-Skoczny M. (2004), Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trze-ciej Rzeczypospolitej, Oficyna Wydawnicza Aspra-JR, Warszawa.

van Oorsschot W. (1991), Non-Take up of Social Security Benefits in Europe, „Journal of European Social Policy”, Vol. 1, No. 1, p. 15–30.

Warin P. (2006), L’accès aux droits sociaux, Presses universitaires de Grenoble, Grenoble.

Wóycicka I., Sztandar-Sztanderska K., Zieleńska M. (2008), Klienci powiato-wych urzędów pracy, w: Analiza funkcjonowania publicznych służb za-trudnienia po ich włączeniu do administracji samorządowej, MPiPS,

Warszawa, s. 45–70.

Zawadzki B., Lazarsfeld P.F. (2007), Psychologiczne konsekwencje bezro-bocia, w: M. Jahoda, P.F. Lazarsfeld, H. Zeisel (red.), Bezrobotni Marienthalu, Oficyna Naukowa, Warszawa.

SUMMARYSUMMARY

This article explores how labour market policy is practiced in Poland. More specifically, I analyse what actions are undertaken in the name of the decentralized state towards people, who apply for the unemployed status. The focus is placed on the administrative burdens that make difficult access to social rights and activation offer as well as on the practices of unequal treatment at street-level. Findings are based on fieldwork carried out in 5 local labour offices between 2007–2010 and 2013–2014.KeywordsKeywords: street-level bureaucracy, unemployment, Poland, labour market policies, administrative burden, inequalities, non-take up of public services, costs of public services, social rights Author’s affiliationAuthor’s affiliation: Institute of Sociology, University of Warsaw

WSTĘP

W latach 2013–2014 w dwóch postindustrialnych miastach –

Radomiu i Toruniu przeprowadzono badania dotyczące podejmowa-

nych na szczeblu lokalnym działań na rzecz przeciwdziałania ubó-

stwu i aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych1. Projekty realizo-

wano w porozumieniu z urzędami pracy oraz ośrodkami pomocy

społecznej.

Artykuł opiera się na wywiadach z osobami korzystającymi

z usług tych instytucji2. Formalnie są to na ogół osoby bezrobotne,

ale należy podkreślić, że część bezrobotnych kobiet i mężczyzn

pracuje w sposób dorywczy i niesformalizowany, a kobiety wykonu-

ją również bardzo angażującą pracę opiekuńczą3. Wywiady dotyczy-

ły relacji bezrobotnych z pracownikami wspomnianych instytucji,

oceny ich pracy i oceny wsparcia udzielanego przez urzędy pracy

i ośrodki pomocy społecznej, przebiegu spotkań urzędowych, a tak-

że – szerzej – warunków życia bezrobotnych oraz doświadczanych

przez nich problemów.

Głównym celem artykułu jest przedstawienie sprzeczności, ja-

kich doświadczają osoby bezrobotne na poziomie świadomości.

Owe sprzeczności są wynikiem konfrontacji dwóch sposobów poj-

mowania problemów, takich jak bieda czy bezrobocie. Pierwszy

z nich wydaje się być reprezentowany przez instytucje zajmujące się

osobami doświadczającymi ubóstwa i bezrobocia i przyczynia się,

zdaniem autorów tego artykułu, do przedstawiania biedy oraz bezro-

bocia jako problemów indywidualnych. W efekcie przekłada się to

na samooskarżenia i poczucie niskiej wartości wśród osób bezro-

botnych. Jednak rozmówcy wskazywali też na czynniki niezależne

od nich, tj. strukturalne, głównie trudną sytuację na lokalnych ryn-

kach pracy, a także brak odpowiedniego wsparcia ze strony lokal-

nych instytucji, tj. urzędów pracy i ośrodków pomocy społecznej.

By przedstawić sprzeczną świadomość bezrobotnych, warto

najpierw zastanowić się, jak funkcjonuje obecny system pomocy.

Charakteryzuje się on stosunkowo niskimi nakładami finansowymi,

a jednocześnie wprowadza narzędzia, które mają na celu aktywiza-

cję, czyli wzbudzenie aktywnej postawy, samodzielności, planowa-

nia i odpowiedzialności wśród osób bezrobotnych i doświadczają-

cych ubóstwa.

Autorzy artykułu na podstawie wyników badań pokazują, iż tak

rozumiana aktywizacja w sytuacji wysokiego bezrobocia i minimal-

SPRZECZNA ŚWIADOMOŚĆ BEZROBOTNYCH. ODPOWIEDZIALNOŚĆ INDYWIDUALNA CZY PROBLEM STRUKTURALNY?

Justyna ZielińskaJacek Zych

Instytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski

nego wsparcia finansowego ze strony państwa powoduje raczej in-dywidualizację ryzyka, czyli przerzucanie ryzyka i odpowiedzialności na osoby bezrobotne i doświadczające ubóstwa niż indywidualizację pomocy (por. Sztandar-Sztanderska 2014; Garsten i in. w druku).

Materiał badawczy posłużył do poszukiwania założeń kryjących się za prowadzoną polityką wobec osób funkcjonujących w najbar-dziej zmarginalizowanym segmencie rynku pracy, pozbawionych stałego bądź legalnego zatrudnienia lub wykonujących nieodpłatną pracę opiekuńczą. W artykule zostanie podjęta próba określenia skutków prowadzonej polityki na poziomie świadomości bezrobot-nych oraz wskazania, na ile skutki odpowiadają jej założeniom.

KONTEKST BADANIA

To, co łączy te odległe od siebie miasta, w których były prowa-dzone badania, to podobna historia przekształceń administracyj-nych i strukturalne zmiany gospodarcze. Radom i Toruń były stoli-cami województw przed reformą administracyjną z 1999 r., a obec-nie są miastami na prawach powiatu. Oba są również zamieszkane przez podobną liczbę mieszkańców (około 200 tys.), zaś w okresie PRL-u były miastami silnie zindustrializowanymi, z dużymi zakła-dami przemysłowymi, które zapewniały pracę mieszkańcom tych miast i okolic4.

Lokalizacja badania okazała się istotnym czynnikiem określają-cym wyniki. Mimo że nie jest ona eksponowana w dalszym ciągu analizy, określa niejako implicite wypowiedzi badanych. Zmagają się oni z problemami typowymi dla strukturalnego bezrobocia, jakiego doświadczają zarówno mieszkańcy Torunia, a w jeszcze większym stopniu Radomia.

W Radomiu bezrobocie ma od wielu lat charakter masowy. W ciągu ostatnich dziesięciu lat jego poziom utrzymywał się powy-żej 20% (z wyjątkiem 2008 r., kiedy spadło nieznacznie poniżej tego progu)5. Obecnie (dane za 2014 r.) w Radomiu co piąta osoba po-zostaje bez pracy – stopa bezrobocia wynosi ponad 21% w mieście, a w powiecie ponad 28%. Natomiast według danych Zespołu Dorad-ców Gospodarczych (TOR) aż 50 tys. osób dojeżdża codziennie do pracy z Radomia do Warszawy (Kozek i in. 2013).

Tymczasem w Toruniu stopa bezrobocia oscyluje wokół 10%. W ostatnim dziesięcioleciu wahała się od 13% w 2004 r. do prawie 8% w 2007 r., a w 2013 r. wyniosła 10,4% (w powiecie 18,3%)6.


Warto też zwrócić uwagę na wyższe, zazwyczaj o około 8–9 p.p., bezrobocie w powiecie toruńskim. Toruń, jako największe miasto w okolicy, pozostaje również najbliższym większym rynkiem pracy dla otaczających je gmin i prawdopodobnie bezrobotni z obszarów wchodzących w skład powiatu toruńskiego usiłują poszukiwać pra-cy w mieście. Można sądzić, że przekłada się to na większą konku-rencję między potencjalnymi pracownikami, niż wynikałoby ze sta-tystyki dotyczącej samego miasta.

Podsumowując statystyki dotyczące bezrobocia, można powie-dzieć, iż z formalnego rynku pracy wyłączony jest co piąty pracow-nik w Radomiu i co dziesiąty w Toruniu. Warto też dodać, że około 6% mieszkańców Torunia korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej i prawie dwa razy tyle mieszkańców Radomia (dane za 2013 r.)7.

W obu miastach władze i instytucje odpowiedzialne za walkę z bezrobociem angażują się w zmniejszanie stopy bezrobocia i po-prawę sytuacji na lokalnych rynkach pracy. Szczególnie mogliśmy zaobserwować to w Radomiu, gdzie były też prowadzone indywi-dualne wywiady pogłębione z przedstawicielami władz miasta, partii politycznych, urzędu pracy, MOPS-u, organizacji pozarządowych oraz związku zawodowego. Władze tego miasta czynnie zajmują się promowaniem miasta czy rozwijaniem jego infrastruktury w celu przyciągnięcia jak największej liczby przedsiębiorców.

Wydaje się jednak, że utożsamianie zjawiska ubóstwa z bezro-bociem i usilne dążenia do zmniejszania liczby bezrobotnych czyni się czasem kosztem jakości miejsc pracy, czego efektem jest poja-wienie się w mieście nowej kategorii pracowników, jaką są pracują-cy ubodzy (Kozek i in. 2013).

Podjęte badania przyjęły m.in. formę indywidualnych wy-wiadów pogłębionych. Łącznie wzięły w nich udział 22 kobiety i 11 mężczyzn. Wiek najmłodszego rozmówcy wynosił 25 lat, a najstarszego – 58 lat. Dominującym typem wykształcenia posia-danym przez badanych było wykształcenie zasadnicze zawodowe, następnie średnie ogólne i podstawowe (tylko dwie osoby legity-mowały się wykształceniem wyższym). Znaczna część rozmów-ców korzystała w trakcie trwania badań z zasiłków z pomocy spo-łecznej (20 osób).

Warto zaznaczyć, że podział pracy ze względu na płeć kulturo-wą ma bardzo duże znaczenie w badanej grupie, a wniosek, jaki narzuca się z analizowanych wywiadów, wydaje się pokrywać z wnioskiem wyciągniętym z klasycznych badań „Bezrobotnych Marienthalu”: […] kobiety tak naprawdę nie są bezrobotne, są tyl-ko nie opłacone (Jahoda i in. 2007: 14). Ponadto wśród badanych to na ogół kobiety są tymi, które „zarządzają ubóstwem” w go-spodarstwach domowych, czyli np. starają się o zasiłki z pomocy społecznej, nawiązują kontakt z organizacjami pozarządowymi, planują domowy budżet, nadzorują wydatki, w tym niejednokrotnie regularną spłatę długów (patrz: Kozek i in. 2014).

PRAKTYKI INDYWIDUALIZUJĄCE PROBLEMY BEZROBOCIA I UBÓSTWA

Główną tezą artykułu jest to, iż jednym z efektów obecnej polity-ki rynku pracy i pomocy społecznej (a co za tym idzie działań insty-tucji zajmujących się osobami bezrobotnymi i doświadczającymi ubóstwa) jest sprowadzanie zjawiska społecznego uwarunkowane-go strukturalnie, jakim jest bezrobocie i bieda, do problemu indywi-dualnego.

Podobny proces opisuje U. Beck, uznając za charakterystycz-ną dla współczesności zmianę formy uspołecznienia, tj. proces in-dywidualizacji, czyli rozbicie grup społecznych na jednostki, któ-rych pozycja zależy od miejsca, jakie zajmują na rynku pracy (Beck 2002: 116–150). Instytucje mające wpływ na jednostkę funkcjo-nują w ten sposób, że uczą ją i egzekwują od niej traktowanie sa-mej siebie jako ośrodek działania. Efektem jest, cytując Becka (2002: 149): nowe bezpośrednie zetknięcie jednostki i społeczeń-stwa, bezpośredniość kryzysu i choroby w tym sensie, że kryzysy społeczne jawią się jako indywidualne, nie są zaś przyjmowane do

wiadomości w swoim społecznym charakterze, a jeśli już to bardzo pośrednio8.

W proces ten wpisuje się przejście od welfare state do workfare state, co w kontekście indywidualizacji oznacza przejście od polityki popytowej, w której państwo aktywnie uczestniczyło w tworzeniu miejsc pracy, do polityki podażowej dostosowującej siłę roboczą do rynku pracy9. Wydaje się, że to dostosowywanie może polegać między innymi na lokowaniu problemów w jednostkach oraz wdra-żaniu działań opierających się na rozwiązywaniu tych problemów przez zmienianie jednostek. Efektem tego w przypadku osób bezro-botnych jest, jak pisze Beck, obarczenie ich masowym bezrobociem jako osobistym losem (Beck 2002: 136)10.

Przejdźmy zatem do opisu funkcjonowania instytucji, z którymi stykają się osoby bezrobotne oraz doświadczające ubóstwa, co pozwoli nam wskazać konkretne praktyki indywidualizujące.

Podstawowym warunkiem rejestracji w urzędzie pracy jest ak-tywne poszukiwanie pracy. Wymóg ten nakładany na bezrobotnych może oznaczać, że to właśnie w nich kryje się jakiś brak. Brakiem tym wydaje się z jednej strony niedostatek moralny, niechęć do poszukiwania czy też wykonywania pracy, czemu ma zaradzić wska-zany wyżej nakaz. Z drugiej strony może to być niedostatek kwalifi-kacji zawodowych, któremu deficytowi także urząd pracy stara się zapobiec.

Potwierdzają to kolejne podejmowane wobec bezrobotnych kroki – polegają one zazwyczaj na oferowaniu różnych szkoleń. Niejednokrotnie bezrobotni sami wykazują zainteresowanie szkole-niami, mając nadzieję, że ich odbycie pomoże im znaleźć pracę, czasami są one „przymusowe” i za nieuczestniczenie groziłoby np. wyrejestrowanie z rejestru bezrobotnych. Na ogół rozmówcy nie twierdzili jednak, że nie chcieli uczestniczyć w szkoleniach, nawet jeśli post factum przyznawali, że nie nauczyli się niczego nowego.

Wydaje się, że szkolenia można podzielić na trzy główne rodza-je. W pierwszym z nich kładzie się nacisk na zdobycie umiejętności zawodowych. Są to kursy nastawione na zdobycie uprawnień (np. przewóz osób i rzeczy, obsługa wózka widłowego), poświadcza-nych specjalnym dokumentem, wymaganym przez przepisy, by wykonywać dany zawód. Założenie, jakie kryje się za organizacją tego typu szkoleń identyfikuje brak, który uniemożliwia podjęcie pracy jako brak umiejętności zawodowych. Kurs ma dostarczyć tych umiejętności.

Identyczne założenie kryje się, naszym zdaniem, za drugim typem szkoleń. Zasługują one na wyróżnienie, gdyż – jak wynika z zebranego materiału – często polegają one na świadczeniu pra-cy. Są to szkolenia (np. praktyki, staże) w branżach, takich jak sprzątanie, gastronomia. Odbywanie tych szkoleń niczym nie różni się od świadczenia obowiązków, które zazwyczaj określane są jako praca (znaczącą różnicą jest oczywiście fakt, iż praco-dawca nie opłaca tej siły roboczej, jest ona częściowo opłacana przez państwo).

Ostatni typ szkoleń, można by określić jako podnoszące umie-jętności interpersonalne czy społeczne. Są to spotkania z doradcą zawodowym, a także pracownikiem socjalnym, psychologiem czy liderem Klubu Pracy, które często przyjmują np. formę zajęć grupo-wych, na których bezrobotni mogą nauczyć się jak pisać CV, list motywacyjny, otworzyć się na kontakt z ludźmi (w szczególności z potencjalnym pracodawcą), „poznać swoje mocne i słabe strony”, aby lepiej zaprezentować się na przyszłej rozmowie o pracę, czy też odbudować utracone poczucie wartości, aby dalej z determinacją zabiegać o pracę.

W niektórych przypadkach tego typu szkolenia przypominają próby „zaczarowywania rzeczywistości”, gdzie bezrobotni np. piszą list do siebie, co chcieliby i planują zmienić w swoim życiu po okre-ślonym upływie czasu (jest to oczywiście znalezienie pracy), w celu zmotywowania się do intensywnego poszukiwania pracy przez ten okres.

Innym przykładem jest pokazywanie osobom bezrobotnym i doświadczającym ubóstwa wzorców, do których powinni dążyć i postaw, jakie powinni przyjmować. Na jednym ze szkoleń podawa-


no przykład osoby, która pomimo wielu trudności związanych ze swoją niepełnosprawnością, dzięki swym nieustającym wysiłkom i nieugiętej woli, w końcu osiąga to, do czego aspirowała. Być może przykład tej osoby miał pokazać bezrobotnym, że są też w społe-czeństwie grupy ludzi w gorszej sytuacji niż oni (opisywana powyżej osoba nie posiadała rąk i nóg).

Wydaje się, że tego typu podejście może sprowadzać się do uczenia zawężania rzeczywistości do jej psychologicznych aspek-tów (jak się czegoś bardzo chce, to się to osiągnie, a jeśli się nie osiągnie, to znaczy, że nie dość wystarczająco się chciało). Ponadto zdaje się ono także prowadzić do traktowania samego siebie jak kapitału, który trzeba cały czas pomnażać, by być konkurencyjnym na rynku.

Jednak jak wynika z rozmów z badanymi, powyższe szkolenia w ich przypadku raczej nie prowadzą do zatrudnienia. Na ogół po okresie wzmożonej mobilizacji, odzyskanemu częściowo poczuciu własnej sprawczości, a przez to i poczuciu wartości, następuje re-zygnacja. Jest ona wynikiem nieudanych prób poszukiwania pracy, towarzyszy jej frustracja, rozczarowanie i poczucie winy.

FUNKCJE SPEŁNIANE PRZEZ PROWADZONĄ POLITYKĘ

W tym miejscu podjęta zostanie próba wyjaśnienia, jaką rolę zdaje się odgrywać opisana polityka. Wydaje się, iż może ona speł-niać trzy związane ze sobą funkcje. Przede wszystkim czynienie z problemu społecznego, czyli takiego, który dotyka dużej grupy ludności, problemu indywidualnego – skłania bezrobotnych do za-akceptowania swojego losu. Jeśli ktoś obwinia siebie za bezrobocie i życie w biedzie, a nie system, to będzie próbował zmienić siebie, a nie sytuację społeczną11. Skutki indywidualizacji w tym kontekście pokazuje wypowiedź: Po każdej rozmowie o pracę jest takie zała-manie […] do niczego się nie nadaję, znów mnie nie chcieli (W3, K, 46, Toruń)12.

Ponadto organizowanie czasu bezrobotnym, rutynowe wizyty w powiatowym urzędzie pracy, kontrola w miejscu zamieszkania przez pracowników socjalnych, czynności związane z poszukiwa-niem pracy i zabieganie o zasiłki z ośrodków pomocy społecznej – wszystko to porządkuje i zagospodarowuje czas bezrobotnych. Być może jest to także pewna forma kontroli czy też „zarządzanie biedą”, co może zapobiegać zachowaniom, których od bezrobotnych i osób doświadczających ubóstwa raczej nie oczekuje się, na przykład ak-tywnego wystąpienia przeciwko władzy czy obecnemu porządkowi społecznemu, w którym zajmują oni najniższą pozycję.

Wreszcie ciągłe mobilizowanie bezrobotnych do poszukiwania pracy i nieustawanie w tych wysiłkach może wywierać presję na populacji, która aktualnie jest zatrudniona. Zatrudnieni widząc, że o ich miejsca pracy zabiegają zdesperowani, pozbawieni zatrudnie-nia ludzie, ograniczają swoje oczekiwania co do płac i warunków pracy. Dzięki temu maleją koszty funkcjonowania przedsiębiorstw i rośnie siła przetargowa pracodawców. Trwałe wyjście z rynku pracy niezatrudnionej frakcji siły roboczej doprowadziłoby do spad-ku poziomu konkurencji między pracownikami, a tym samym polep-szyłoby ich pozycję.

SKUTKI PROWADZONEJ POLITYKI NA POZIOMIE ŚWIADOMOŚCI

Powyżej opisano praktyki indywidualizujące oraz funkcje polityki społecznej. Pozostaje zatem sprawdzić, jaki przynosi ona skutek. Wydaje się, że – przynajmniej jeśli chodzi o świadomość badanych bezrobotnych – jest to skutek umiarkowany. Na ogół badani nie szukali głównej przyczyny braku pracy w swoich niedostatkach. Oto dość typowa wypowiedź bezrobotnego na ten temat:

– Osoba przeprowadzająca wywiad: A co Pana zdaniem spo-wodowało, że jest Pan bezrobotny?13

– Respondent: Z chęcią bym, mówię, podjął tę pracę, a co moim zdaniem […] to jest brak pracy. Brak tej pracy. Tu nie ma w Toruniu praktycznie żadnego zakładu. Tyle zakładów było […]

Elana poszła cała, Czesanka poszła cała, Towimor, Apator, no nie ma nic, żadnego dużego zakładu […] nie ma nic, nie ma nic, pust-ki (W6, M, 44, Toruń).

Z wypowiedzi wynika, że bezrobotny odrzuca sugestię, iż brak mu chęci do pracy (Z chęcią bym, mówię, podjął tę pracę) i przekie-rowuje rozmowę ze swojej indywidualnej sytuacji, do której pró-bował sprowadzić problem bezrobocia przeprowadzający wywiad (A co Pana zdaniem spowodowało, że jest Pan bezrobotny?), na sytuację ogólnospołeczną, która nie dotyczy tylko jego, lecz tysięcy ludzi (dalsza część wypowiedzi: Zostały budynki, części budynków, bo już wszystko w ruinę popada. No niestety […]. A to były tysiące ludzi).

Inna wypowiedź praktycznie odtwarza tę argumentację z tą róż-nicą, że pochodzi od osoby młodej, nie odwołuje się więc do prze-szłości i historii transformacji.

– Osoba przeprowadzająca wywiad: […] co Pani zdaniem spowodowało, że jest Pani bezrobotna?

– Respondentka: No ten rynek pracy, tak? Ponieważ i ten niby kryzys. Zwalniają ludzi, bo się skarżą na kryzys, a nie w każdej firmie jest kryzys. […] I za duża jest konkurencja, tak? Za dużo jest osób bezrobotnych i dlatego ciężko znaleźć pracę (W4, K, 26, Toruń).

Badana podobnie rozpoznaje sytuację jako kwestię społeczną, a nie indywidualną (No, ten rynek pracy, tak?), uznając, że bezrobo-cie jest wywoływane przez pracodawców (Zwalniają ludzi) z powo-du kryzysu, który uważa jedynie za wymówkę mającą usprawiedli-wić zwolnienia (niby kryzys; a nie w każdej firmie jest kryzys).

Na ogół bezrobotni nie są jednak całkowicie wolni od poczucia winy, co ilustruje poniższy fragment wywiadu:

– A co Pani zdaniem spowodowało, że jest Pani bezrobotna?– Nie ma ofert pracy [śmiech]. Albo jest zbyt mało ofert pracy,

może. Może też, nie wiem, nieodpowiedni kierunek [studiów – przyp. aut.] wybrałam. Może gdybym inne studia skończyła (W5, K, 26,Toruń).

Niemniej jednak poczucie winy nie dominuje w wizji problemu. Podobnie szkolenia nie wydają się wywoływać u badanych poczu-cia winy. Ponieważ są płatne (uczestnicy dostają wynagrodzenie) – choć są to niewielkie pieniądze – to są uznawane za dodatkowe źródło dochodu.

Jeśli chodzi o kobiety zajmujące się na co dzień domem, to szkolenia wydają się przynosić też pozytywne efekty. Bezrobotne kobiety uważają je za okazję do spotkania się z osobami, które znaj-dują się w podobnej sytuacji jak one. Pozwala im to uświadomić sobie, że problem braku środków finansowych nie jest bynajmniej indywidualny. Właśnie wyrwanie się z izolacji i rutyny prac domo-wych wydaje się największą wartością, jaką kobiety przypisują szkoleniom, o czym świadczy wypowiedź rozmówczyni: Przede wszystkim raz, że czegoś się nauczyłam, dwa, że wyszłam z domu, miałam kontakt z dziewczynami, bo była taka grupa około piętnastu pań. Więc przede wszystkim takie wyrwanie z domu, tak (B11 K, 43, Toruń).

Taka jest wymowa większości wypowiedzi badanych o kursach, niemniej jednak indywidualizacja i dyscyplinowanie także zaznacza-ją się w wypowiedziach, choć nie dominują. Na przykład rozmów-czyni opowiada, co zmieniło się w niej po kursie: […] jaka ja byłam wredna, jaka ja byłam niekontaktowa. Jakby mi ktoś powiedział: „Idź do pracy”, to bym mu powiedziała – sama sobie idź. Ja mam swoje obowiązki, ja wiem, co ja mam w domu robić, prawda? A teraz tak nie jest (W10, K, 46, Toruń).

Osoba ta jest matką dziewięciorga dzieci i wydaje się, iż jest zupełnie nieprawdopodobne, aby była w stanie wykonywać oprócz pracy domowej również pracę najemną. Niemniej jednak twierdzi, iż po szkoleniu zmieniła swój pogląd. Rozmówczyni uznaje, że kiedyś, przed kursem, nie była wystarczająco zdyscyplinowaną bezrobotną (Jaka ja byłam wredna, jaka ja byłam niekontaktowa). Myślała, że jej najważniejszym obowiązkiem jest opieka nad dziećmi (Ja mam swoje obowiązki, ja wiem, co ja mam w domu robić, prawda?), a nie poszukiwanie pracy. Gotowa była nawet bronić tego poglądu (Jakby mi ktoś powiedział: „Idź do pracy”, to bym mu powiedziała


– sama sobie idź). Po kursie natomiast przestała myśleć w ten sposób (A teraz tak nie jest).

Można oczywiście zastanawiać się nad szczerością tej przemia-ny. Być może badana dalej uważa, iż jej dzieci są ważniejsze od pracy poza domem. Znaczące jest jednak, iż nawet jeśli w istocie rozmówczyni odgrywała tylko rolę przed osobą przeprowadzającą wywiad, to, podejmując tego typu grę, potwierdza niejako brak pra-womocności swojej wcześniejszej perspektywy, której jeszcze nie-dawno była gotowa bronić z „otwartą przyłbicą” (to bym powiedzia-ła – sama sobie idź).

Trudno w tym miejscu nie zastanowić się nad etycznym wy-miarem szkoleń i szerzej – polityką workfare, gdzie wydaje się, że wartość jednostki zależy od tego, czy znajduje się na rynku pracy, a praca zarobkowa jest ważniejsza niż praca opiekuńcza wobec własnych dzieci14.

WNIOSKI

Na podstawie przeprowadzonych badań można podsumować skutki dyskursu i praktyk indywidualizujących jako niejednoznaczne. Choć badani przypisywali sobie część odpowiedzialności za swo-ją sytuację, jednocześnie ich wypowiedzi wskazywały również na szukanie wyjaśnienia przyczyn bezrobocia i biedy w czynnikach strukturalnych. Wskazywano głównie na efekty transformacji ustro-jowej i gospodarczej z lat 90. zeszłego stulecia, które są odczuwalne do dziś. Następnie wymieniano kryzys gospodarczy, który wpłynął na dodatkowy wzrost bezrobocia, obniżanie pensji i coraz bardziej pogarszające się warunki pracy.

Można zatem powiedzieć, że bezrobotni posiadają rodzaj sprzecznej świadomości, gdyż z jednej strony wśród badanych ist-nieje tendencja do kwestionowania prawomocności systemu go-spodarczego, który skutkuje masowym bezrobociem, a z drugiej do samoobwiniania się, którą identyfikuje również wielu innych auto-rów (por. Dean 2003).

Rozmówcy na ogół winili siebie za brak odpowiedniego wy-kształcenia bądź wybór złego kierunku studiów. Kobiety obwiniały się również za urodzenie dzieci w zbyt młodym wieku, co uniemoż-liwiło im wejście na rynek pracy po skończeniu edukacji lub prze-rwało ich kariery zawodowe.

Jak wynika z badań, dyskurs indywidualizujący sytuację bezro-botnych zdaje się skutkować zrywaniem więzi społecznych. Zdarza się, że badani unikają na przykład znajomych z poprzednich miejsc pracy, gdyż wstydzą się sytuacji, w jakiej się znaleźli. Izolacja jest także wzmacniana przez brak środków finansowych, np. na pójście do fryzjera, kupienie nowych ubrań, spotkanie się w kawiarni oraz przejazdy środkami komunikacji publicznej (Sztandar-Sztanderska 2014b).

Jak wynika z przeprowadzonych badań, praca zarobkowa jest bardzo wysoko wartościowana przez rozmówców. Im dłużej trwa sytuacja oficjalnego bezrobocia i doświadczania ubóstwa, tym bardziej maleją ich oczekiwania co do jakości pracy, np. rodzaju wykonywanej pracy czy wysokości zarobków. Podjęcie stałego i legalnego zatrudnienia jawi się bezrobotnym jako remedium na rozwiązanie większości ich problemów. Ponadto podjęcie zatrud-nienia przełamałoby izolację, której mocno doświadczają i – jak sądzą – pozwoliłoby im poczuć się częścią społeczeństwa.

Jednocześnie nie znika wiedza dotycząca systemu społecznego określającego sytuację, w której badani się znajdują. Bezrobotni mają świadomość, że sytuacja na rynku pracy jest dla nich oraz ogólnie dla pracowników niekorzystna.

Pozostaje więc odpowiedzieć na pytanie, czemu, zdając sobie sprawę z systemowych przyczyn swoich problemów, bezrobotni nie występują aktywnie przeciwko sytuacji, w jakiej się znaleźli. Wydaje się, że bezrobotni nie mają po prostu jako grupa środków, aby przeciwstawić się ich wykluczaniu, gdyż stanowią jedną z najbardziej zmarginalizowanych, żyjącą w wyjątkowo trudnych warunkach zbiorowość. Ich wysiłki są zorientowane na codzien-nym „wiązaniu końca z końcem”, co łączy się dodatkowo z dużym

stresem, który u niektórych przeradza się w depresję. Dotyczy to szczególnie mężczyzn, którzy tracą rolę głównych żywicieli ro-dzin.

Mimo tego potencjał niezadowolenia i racjonalnego ujęcia wła-snej sytuacji wynikającej z sytuacji ogólnospołecznej pozostaje. Opisywana grupa w połączeniu z innymi siłami dysponującymi większymi zasobami materialnymi i symbolicznymi oraz dążącymi do zmiany społecznej mogłaby odegrać aktywną rolę w uczynieniu rynku pracy bardziej przyjaznym pracownikowi, czy też, co jest in-nym wyrazem tego samego, transferowi bogactwa od kapitału do pracy (zatrudnionej formalnie lub też nie).

1 Wywiady były prowadzone w ramach: 1) międzynarodowego projektu

badawczego The Local Governance of Social Cohesion (Localise); kie-

rownik polskiego zespołu – dr S. Mandes, IS UW), 2) międzynarodowego

projektu badawczego Combating Poverty in Europe (...)” (COPE); kie-

rownik polskiego zespołu – prof. W. Kozek, IS UW), 3) dotacji celowej na

prowadzenie badań naukowych dla młodych naukowców (DSM 105

200/23, kierownik – dr K. Sztandar-Sztanderska, IS UW). 2 Określenie „biedni” nie było używane ze względu na jego szeroko opisy-

wany protekcjonalny wydźwięk (Lister 2007:184–186), który wydaje się

również dotyczyć terminu „wykluczeni”. 3 Por. „praca-dla-zatrudnienia”, „praca-dla-reprodukcji” (Standing

2014: 245–264). Przez „pracę-dla-zatrudnienia” Standing rozumie czyn-

ności wykonywane przez osoby poszukujące pracy, a przez „pracę-dla-

reprodukcji” – czynności mające na celu odtwarzanie zdolności do pracy,

czyli wychowanie dzieci, pracę domową (sprzątanie, gotowanie, pranie),

prace opiekuńcze. 4 Szczególnie odnosi się to do Radomia. Na przykład Zakłady Metalowe

„Łucznik” zatrudniały około 12 tys. osób w drugiej połowie lat 70.

XX wieku (Kozek i in. 2013). Podobną rolę odgrywały w Toruniu Zakła-

dy Włókien Chemicznych „Elana”, zatrudniające w tym okresie 7500

osób (http://nowosci.com.pl/106654,Zegnaj-potego-Elany.html [do-

stęp 30.11.2014]) oraz Toruńska Przędzalnia Czesankowa „Merinotex”.

Łącznie oba te zakłady zatrudniały w 1975 r. ponad 10 tys. pracowni-

ków (http://www.torun.pl/pl/kultura/z-historii-miasta [dostęp 30.11.2014]).

Niemniej jednak struktura gospodarcza Torunia była nieco bardziej zróżni-

cowana, co wydaje się skutkować mniejszym poziomem bezrobocia ak-

tualnie. 5 Za: http://www.pupradom.pl/?id=331 [dostęp 28.11.2014]; Kozek i in.

2013. 6 Za: http://wup.torun.pl/urzad/statystyki/stopa-bezrobocia-w-wojewodz-

twie/ [dostęp 28.11.2014]. 7 Obliczenia własne na podstawie http://www.mopr.torun.pl/index.php/

sprawozdania-mopr/389-spr-2013 [dostęp 07.04.2015] oraz http://www.

mops.radom.pl/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gi-

d=29&Itemid=52 [dostęp 07.04.2015]. 8 Por. Sennett 2009: 528–537. 9 Problematyka odejścia od polityki keynsowskiej charakterystycznej dla

20 powojennych lat zachodniego kapitalizmu to bardzo szeroki problem,

którego nie możemy tutaj szerzej rozwijać. Jedną ze standardowo wymie-

nianych przyczyn neoliberalnego zwrotu w polityce jest tzw. stagflacja, tj.

jednoczesny wzrost cen oraz bezrobocia, do jakiego doszło w latach 70.,

a z którą system oparty na pobudzaniu popytu nie mógł sobie poradzić.

Inne ze wskazywanych przyczyn to zmiany kulturowe, do jakich miało

dojść w latach 60., upadek atrakcyjności modelu sowieckiego, który

pełni rolę straszaka dla zachodnich kapitalistów, czy wejście w fazę B

cyklu Kondaratiewa systemu światowego, na co wskazuje Immanuel

Wallerstein i inni analitycy z kręgu jego teorii.10 Ten problem został opisany w literaturze przedmiotu (np. Lodemel, Tric-

key 2000; Serrano Pascual, Magnusson 2007).11 […] ci, których to dotyczy, wytłumaczą sobie swoją sytuację w sposób

zindywidualizowany, często obwiniając samych siebie oraz szukając ra-czej rozwiązań indywidualnych aniżeli zbiorowych (Lister 2007:184–185).

12 Oznaczenie cytatów jest następujące: W i cyfra – numer wywiadu, M/K

– płeć, wiek, miasto, w którym został przeprowadzony wywiad.13 To pytanie zostało zadane w tej formie w jednym badaniu (Localise, To-

ruń). 14 Dokładna wymowa szkolenia, w którym uczestniczyła respondentka, nie

wydaje się jasna. Być może chodziło w nim, poza aspektem dyscyplinu-

jącym, o inny podział obowiązków w domu, przekazanie ich części dzie-

ciom lub partnerowi.


BIBLIOGRAFIA

Beck U. (2002), Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej rzeczywistości, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.

Dean D. (2003), Re-conceptualising Welfare-to-Work for People with multiple Problems and Needs, Cambridge University Press, Cambridge.

Garsten Ch., Jacobsson K., Sztandar-Sztanderska K. (w druku), Negotiating social citizenship at the street-level: local activation policies and indivi-dualization in Sweden and Poland, w: Heidenreich M., Rice D. (eds.),

Integrating Social and Employment Policies in Europe. Active Inclusion and Challenges for Local Welfare Governance, Edward Edgar Publishing

Jahoda M., Lazarsfeld P.F., Zeisel H. (2007), Bezrobotni Marienthalu, Oficyna

Naukowa, Warszawa.

Kozek W., Kubisa J., Zieleńska M. (2013), Combating Poverty in Europe. Work Package 6 – the local arena for combating poverty. Local Report – Radom, Poland, http://cope-research.eu/wp-content/uploads/2013/

11/COPE_WP6_Poland_Radom.pdf [dostęp 31.10.2014].

Kozek W., Kubisa J., Zieleńska M., Zielińska J. (2014), Combating Poverty in Europe. Work Package 7 – The Impact of Welfare Interventions on Life-Courses of Deprived Groups. Report – Radom, maszynopis niepu-

blikowany, Warszawa.

Lister R. (2007), Bieda, Wydawnictwo Sic!, Warszawa.

Lodemel I., Trickey H., red. (2000), An Offer You Can’t Refuse. Workfare in international perspective, The Policy Press, Brystol.

Sennett R. (2009), Upadek człowieka publicznego, Warszawskie Wydaw-

nictwo Literackie MUZA, Warszawa.

Serrano Pascual A., Magnusson L., Lang P. (2007), Reshaping Welfare States and Activation Regimes in Europe, Peter Lang, Bern, Berlin,

Frankfurt am Main, New York, Oxford, Wien.

Standing G. (2011), Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa.

Sztandar-Sztanderska K. (2014a), Individualisation of Risk and Responsibility: Activation Policy in Poland, raport badawczy przygotowany w ramach

projektu „Local Worlds of Social Cohesion: The Local Dimension of

Integrated Social and Employment Policies” (LOCALISE), maszynopis

niepublikowany, Warszawa.

Sztandar-Sztanderska K. (2014b), The impact of an Integrated approach to social cohesion, raport badawczy przygotowany w ramach projektu

„Local Worlds of Social Cohesion: The Local Dimension of Integrated

Social and Employment Policies” (LOCALISE), maszynopis niepubliko-

wany, Warszawa.

SUMMARYSUMMARY

The main thesis of the article is that institutions of social policy i.e. Public Employment Services and social as-sistance (i.e. Municipal Family Assistance Organisation) may contribute to individualisation of social phenomena such as unemployment and poverty. Therefore the unemployed and Poverty stricken people are prone to under-stand their situation as an effect of their own deficits. However individualisation of social phenomena is not fully achived and the unemployed are aware of social causes of these problems. KeywordsKeywords: individualisation, unemployment, poverty, social policyAuthors’ affiliationAuthors’ affiliation: Institute of Sociology, University of Warsaw

WSTĘP

Między religią a rozwojem występuje złożona zależność. Dotyczy

ona również społeczności lokalnych, w których religia przejawia się

zarówno przez zbiór instytucji oraz organizacji, jak i właściwą jedno-

stce oraz społeczności lokalnej jakość, określaną jako religijność

i opisywaną najczęściej za pomocą kategorii postaw oraz wartości.

Pomijając zagadnienie definicyjnego ujęcia religii, najogólniej można

uznać, że tak rozumiana religia – w Polsce reprezentowana przede

wszystkim przez Kościół katolicki – jest istotnym elementem świata

społecznego. Na poziomie mezostruktur religię tworzy system zna-

czeń oraz powiązanych z nimi działań.

Celem artykułu jest wskazanie związków, jakie istnieją między

religią, przede wszystkim Kościołem katolickim, a rozwojem lokal-

nym. Powiązania te zostaną zaprezentowane w perspektywie teore-

tycznej oraz z punktu widzenia praktyki społecznej – na podstawie

danych empirycznych.

RELIGIA A ROZWÓJ SPOŁECZNY

W PERSPEKTYWIE TEORETYCZNEJ

Pojęcie rozwoju lokalnego jest nie tylko interdyscyplinarne, ale

również wieloznaczne. Obejmuje ono rozwój ekonomiczny (gospo-

darczy) mierzony wzrostem wskaźników ekonometrycznych, takich

jak: dochód, zatrudnienie, konsumpcja, liczba przedsiębiorstw, ale

również rozwój związany z czynnikami demograficznymi oraz spo-

łecznymi, określanymi jako jakość życia (Brol 1998: 11–15).

Zasadniczo rozwój lokalny ma na celu podniesienie jakości ży-

cia społeczności lokalnej. Jakość życia obejmuje dobrobyt (objective well-being) rozumiany jako funkcję liniową rozwoju ekonomicznego,

ale również tzw. dobrostan (subjective well-being), czyli subiektyw-

ne poczucie zadowolenia (szczęścia). Dlatego za miary jakości życia

ROZWÓJ LOKALNY A KOŚCIÓŁ KATOLICKI W POLSCE

Wojciech SadłońInstytut Statystyki Kościoła Katolickiego SAC

uznaje się warunki materialne, zdrowie, edukację, aktywność eko-

nomiczną, czas wolny i relacje społeczne, osobiste bezpieczeństwo,

jakość państwa, infrastruktury i środowiska oraz dobrobyt subiek-

tywny – dobrostan. Celem rozwoju społeczno-ekonomicznego jest satysfakcja czerpana przez ludzi z dokonujących się zmian (Bieńkuń-

ska 2013: 7–8). Wśród czynników przyczyniających się do satysfak-

cji wyróżnia się również zaspokojenie potrzeb wyższego rzędu, związanych z relacjami międzyludzkimi, czy stylem życia (tamże).

Rozwój lokalny dotyczy również praktyki społecznej. Według

R. Fergusona jest on budowaniem zasobów, które podnoszą jakość życia mieszkańców społeczności (Ferguson, Dickens 1999: 5). Tak

rozumiany rozwój społeczny stanowi jeden z celów polityki społecz-

nej, a do jego realizacji służą różne formy działań, określane mianem

community building oraz community organizing1, wśród których

poczesne miejsce zajmuje praca socjalna.

Ogólnie rzecz ujmując, rozwój w dużej mierze opiera się na akty-

wizowaniu zasobów społecznych, które stanowią podstawę efektyw-

nego funkcjonowania społeczności lokalnej, współtworzą takie me-

chanizmy, jak: zaufanie społeczne, partycypacja, postawy prospo-

łeczne, wspólne działanie (collective action). W celu wyróżnienia

czynników sprzyjających rozwojowi społeczności lokalnej często

stosuje się kategorię kapitałów, takich jak: fizyczny (infrastruktura

lokalna), intelektualny i ludzki (wiedza oraz umiejętności), społeczny,

finansowy oraz polityczny (Ferguson, Dickens 1999: 4).

Ważnym czynnikiem odpowiedzialnym za rozwój lokalny jest

również element religijny, opisywany w socjologii za pomocą poję-

cia „kapitału religijnego”. W socjologii można spotkać różne ujęcia

tego terminu. R. Finke oraz R. Stark skonstruowali termin „kapitał

religijny” na oznaczenie stopnia zaawansowania oraz przywiązania do określonej kultury religijnej (Stark, Finke 2002: 120). S. Cameron

wprowadził termin „kapitał uznawania Boga”, aby wyjaśnić zależ-

ność między parametrem wiary oraz parametrem praktyk religijnych


(Cameron 1999). W literaturze można również spotkać takie kon-strukcje pojęciowe, jak „kapitał duchowy”, „kapitał moralny”, które zakresem semantycznym nie wykraczają jednak poza tradycyjne rozumienie religijności (zob. Caputo 2009; Finke, Dougherty 2002).

W socjologii szeroko rozpowszechnione jest przekonanie o ne-gatywnym wpływie modernizacji – rozumianej również jako rozwój społeczny – na religijność. Takie założenie stanowi element teorii sekularyzacyjnej, zakładającej zanik religijności pod wpływem pro-cesów technicyzacji, industrializacji, urbanizacji oraz wzrostu mobil-ności (Por. Martin 1978). Na tej podstawie w sposób uproszczony można wnioskować, że między religią a rozwojem, również na po-ziomie lokalnym, zachodzi negatywny związek.

Takie założenie bywa częściowo przełamywane we współczesnej socjologii religii (por. Berger 1998; Casanova 1998). Teza sekularyza-cyjna opiera się bowiem na uproszczonym założeniu, że religia jest przeciwna rozwojowi społecznemu. Jeśli jednak przyjrzymy się ofi-cjalnym dokumentom Kościoła katolickiego, to okaże się, że uznają one rozwój społeczny za jeden z podstawowych tematów katolickiej nauki społecznej (teologii społecznej). Papież Benedykt XVI w encykli-ce Caritas in Veritate stwierdza, że zagadnienie rozwoju jest sercem chrześcijańskiego przesłania społecznego (Benedykt XVI 2009: 13).

Ten i inne dokumenty wskazują na faktyczne zaangażowanie Kościoła w rozwój społeczny, nawet w wymiarze gospodarczym. Przejawem tego, zdaniem papieża, jest praca misjonarzy katolic-kich. Efektem ich działalności były nie tylko miejsca kultu, ale rów-nież szpitale, szkoły i uniwersytety. Misjonarze prowadzili również szeroko zakrojoną edukację w zakresie korzystania z zasobów natu-ralnych (Benedykt XVI 2009).

W katolickiej nauce społecznej rozwój społeczny ujmowany jest przede wszystkim z perspektywy jednostkowej i jest rozumiany ja-ko „rozwój całego człowieka” lub „integralny rozwój człowieka”. Jan Paweł II w encyklice Centesimu annus za kryterium rozwoju uznaje umacnianie godności człowieka (Jan Paweł II 1991: 29). Ponadto w encyklice Sollicitudo rei socialis odróżnia on pojęcia „postępu” i „rozwoju”. Ten pierwszy miałby być związany z oświeceniową fi-lozofią „naiwnego optymizmu mechanicystycznego”, skupionego niemal wyłącznie na aspektach ekonomicznych. „Rozwój” nato-miast posiada „charakter moralny” (Jan Paweł II 1987: 346–356).

Tak rozumiany rozwój jest rezultatem dialogu teorii z praktyką (Benedykt XVI 2009: 4). Nie oznacza to pominięcia zagadnień ekono-miczno-społecznych, lecz jedynie umiejscowienie ich w szerszym humanistycznym kontekście: Rozwój, dobrobyt społeczny i właś-ciwe rozwiązanie poważnych problemów społeczno-ekonomicz-nych, gnębiących ludzkość to kwestie, które potrzebują tej prawdy [o człowieku] (Benedykt XVI 2009: 5). Dlatego Kościół zakłada, że pomiędzy jego działalnością duchową (ewangelizacją) a rozwojem społecznym istnieje ścisłe powiązanie. Językiem teologicznym wyrażają to słowa Pawła VI z adhortacji Evangelii nuntiandi: Pomiędzy ewangeli-zacją i promocją ludzką, czyli rozwojem i wyzwoleniem, zachodzą wewnętrzne więzy łączności: więzy natury antropologicznej, jako że człowiek ewangelizowany nie jest bytem abstrakcyjnym, ale osobą uwikłaną w sprawy społeczne i gospodarcze (Paweł VI 2001: 31).

Ma to swoje przełożenie na postulowany w dokumentach ko-ścielnych sposób funkcjonowania parafii katolickiej. Zgodnie z nim w parafii powinny funkcjonować struktury organizujące mieszkań-ców parafii we wspólnotę (communio), określane w literaturze teo-logicznej jako struktury komunijne (Wielebski 2012). Są nimi przede wszystkim parafialne rady duszpasterskie, które mają za zadanie koordynować istniejące organizacje oraz działania o charakterze ewangelizacyjnym, charytatywnym oraz społecznym (Apostolicam Actuositatem 1967: 26).

Obszarami działań parafialnych rad duszpasterskich są szczegóło-wo: misja, katecheza, formacja, liturgia, opinia publiczna. Parafialne rady duszpasterskie mają za zadanie regulować mechanizmy budowa-nia wspólnoty, a nawet umożliwiać innowacje społeczne w obrębie parafii. Na tej podstawie można uznać, że parafialna rada duszpaster-ska zgodnie ze swoimi założeniami ma na celu wielowymiarowy – nie tylko duchowy – rozwój parafii rozumianej jako grupa mieszkańców.

Pozytywny stosunek Kościoła katolickiego do rozwoju społecz-nego na poziomie oficjalnego nauczania (Magisterium) widoczny jest również w odniesieniu do jakości życia. Kościół katolicki ro-zumie dobrobyt społeczny jako element dobra wspólnego (Kate-chizm… 1992: 1908). Zwraca uwagę, że prawdziwe szczęście nie polega ani na bogactwie, czy dobrobycie, na ludzkiej sławie czy władzy (tamże: 1723), ale zależy w dużej mierze od sytuacji mał-żeństwa i rodziny (Gaudium et spes 1967: 47). Znajduje to swoje potwierdzenie w badaniach spójności społecznej Polaków. Wynika z nich, że zasadniczymi czynnikami ogólnego zadowolenia z życia są: zdrowie oraz jeszcze silniej sytuacja rodzinna (Bieńkuńska 2013). Dostrzega się również związek między odsetkiem osób reli-gijnych a wskaźnikami poziomu życia w poszczególnych stanach USA. Zadowolenie z życia współwystępuje z wiarą religijną (Ferris 2002: 199–215).

Faktycznym przejawem powiązania rozwoju lokalnego oraz reli-gii jest również zaangażowanie podmiotów wyznaniowych w reali-zację polityki społecznej. Przykładowo w Stanach Zjednoczonych uzasadnieniem pełniejszego włączenia podmiotów wyznaniowych do systemu świadczeń społecznych w 2001 r. było założenie, że organizacje religijne są blisko konkretnego obywatela oraz znają jego potrzeby. W wyniku tych zmian religijne podmioty zaczęły ko-rzystać z państwowych funduszów (głównie w postaci jednorazo-wych grantów) na realizację celów polityki społecznej.

Utworzone zostały również komórki koordynujące współpracę z podmiotami religijnymi w różnych rządowych agencjach, takich jak np. Departament Pracy czy Departament Bezpieczeństwa Naro-dowego. Ich zadaniem jest uwzględnianie roli podmiotów wyznanio-wych w realizowaniu właściwych sobie celów. Chociaż prezydent Barak Obama ograniczył wpływ Biura na poszczególne rządowe agencje, to jednak podtrzymał jego istnienie. Biuro opracowało kilka raportów poświęconych wielkości oraz funkcjonowaniu religijnych organizacji. Wśród nich naczelne miejsce zajmują tzw. kongregacje, odpowiadające częściowo katolickim parafiom.

Odmienny model powiązania podmiotów wyznaniowych oraz polityki społecznej funkcjonuje w Niemczech. Opiera się on na zasadzie subsydiarności. Między podmiotami wyznaniowymi a po-lityką społeczną zachodzi przede wszystkim związek instytucjo-nalny. Powoływane przez kościoły i związki wyznaniowe podmio-ty społeczne nakierowane są przede wszystkim na dostarczanie konkretnych usług społecznych. Wskazują na to wybrane dane dotyczące zakresu pomocy podejmowanej przez dwie największe religijne organizacje społeczne. Katolicka Caritas Verband w Niem-czech prowadzi 2494 placówek służby zdrowia, 11 278 placówek dla dzieci i młodzieży (np. żłobki, przedszkola), 1049 placówek pomocy rodzinie (np. domy samotnej matki), 2909 placówek dla osób w podeszłym wieku, 2157 placówek dla osób niepełno-sprawnych, 4361 innych placówek socjalnych, takich jak np. centra wolontariatu czy stacje opieki migrantów; łącznie ponad 1 mln miejsc (łóżek). Z usług Caritas w Niemczech korzysta rocz-nie około 12 mln osób2. Protestancka Diakonia – odpowiednik katolickiej Caritas – prowadzi porównywalną liczbę placówek (27 tys.) i dysponuje również ponad milionem miejsc w placów-kach opiekuńczych.

W inny sposób religia przejawia się w zakresie usług społecz-nych we Francji. Francuskie podmioty wyznaniowe formalnie nie funkcjonują jako dostarczyciele usług społecznych. Powołują one odrębne, cywilnoprawne stowarzyszenia (association), które nieja-ko w imieniu kościołów i związków wyznaniowych podejmują dzia-łalność społeczną. Wynika to z faktu, że zasadniczo prawo fran-cuskie nie uznaje osobowości prawnej podmiotów wyznaniowych jako takich. Skutkuje natomiast bardziej „jakościowym”, opartym na wartościach i motywacji powiązaniem między podmiotami wyzna-niowymi a usługami społecznymi.

Wydaje się, że w Polsce zależność pomiędzy podmiotami wy-znaniowymi a polityką społeczną przybiera postać pośrednią między modelem niemieckim oraz francuskim. Wciąż brakuje jednak cało-ściowych opracowań tego zagadnienia.


RELIGIA A ROZWÓJ LOKALNY W UJĘCIU EMPIRYCZNYM

Dostępne są natomiast dane pozwalające na empiryczne weryfi-kowanie hipotez dotyczących zależności religii oraz niektórych ele-mentów rozwoju lokalnego. Opierając się na dobrze znanej metodo-logii badania postaw religijnych, zaproponowanej przez lubelsko--warszawską szkołę socjologii religii (Sadłoń 2011), można dostrzec w Polsce złożoną zależność między rozwojem lokalnym a religijnością.

Dane Diagnozy Społecznej3 wskazują, że istnieje związek mię-dzy częstością praktyk religijnych a:

– partycypacją społeczną (r-Pearsona = 0,13); – pełnieniem funkcji w organizacjach (r-Pearsona = 0,04);– udziałem w wyborach (r-Pearsona = 0,11);– zaangażowaniem na rzecz społeczności lokalnej (r-Pearso-

na = 0,09); – udziałem w zebraniach społecznych (r-Pearsona = 0,08);– organizowaniem takich zebrań (r-Pearsona = 0,04). Ten pozytywny związek istnieje też między częstością praktyk

religijnych a poczuciem bycia kochanym (r-Pearsona = 0,06), za-dowoleniem z relacji z najbliższymi (r-Pearsona = 0,07) oraz kole-gami (r-Pearsona = 0,02). Statystycznie wraz ze wzrostem pozio-mu praktyk religijnych maleje również poczucie osamotnienia jed-nostki (r-Pearsona = -0,04).

Tabela 1. Współczynniki korelacji liniowej elementów rozwoju lokalnego oraz poziomu praktyk religijnych

Elementy rozwoju lokalnego Poziom praktyk religijnychPoczucie bycia kochanym 0,06*Poczucie samotności -0,04*Zadowolenie ze stosunków z najbliższymi 0,07*Zadowolenie ze stosunków z kolegami 0,02*Uogólnione zaufanie 0,02*Członkowstwo w organizacjach 0,13*Funkcje w organizacjach 0,04**Udział w wyborach 0,11*Zaangażowanie na rzecz społeczności lokalnej 0,09*Udział w zebraniu 0,08*Organizacja zebrania 0,04*

* p < 0,01, ** p < 0,05.

Źródło: Rada Monitoringu Społecznego (2007), Diagnoza społeczna: zintegrowana baza danych, www.diagnoza.com [dostęp 3.05.2009], obliczenia własne.

Ponadto na istotne powiązanie subiektywnej jakości życia z reli-

gijnością wskazują dane Polskiego Generalnego Sondażu Społecz-

nego4. Współczynnik korelacji liniowej uczestnictwa w nabożeń-

stwach oraz zadowolenia z życia rodzinnego wynosi r-Pearso-

na = 0,07.

Również z prowadzonych od 1991 r. przez Instytut Statystyki

Kościoła Katolickiego ogólnopolskich badań religijności wynika, że

aktywność społeczna Polaków na poziomie lokalnym związana jest

z wiarą religijną. Na poziomie zbiorowym istnieje pozytywna zależ-

ność między poziomem religijności mierzonym wskaźnikiem domi-nicantes5 a poziomem aktywności społeczno-religijnej mierzonej

wskaźnikiem participantes6. Dla danych z 2008 r. współczynnik za-

leżności wynosił aż r-Pearsona = 0,38. W parafiach katolickich

obserwuje się również zależność między wskaźnikami dominican-tes i communicantes7 oraz liczbą wolontariuszy zaangażowanych

w pomoc osobom chorym.

Według danych GUS za 2011 r. 7% Polaków bierze udział przy-

najmniej raz na pół roku w wydarzeniach lub imprezach organizowa-

nych przez grupy religijne (parafie, rady parafialne, kółka różańcowe,

zespoły charytatywne itp.) (Bieńkuńska 2013: 93–138), podczas

gdy odsetek Polaków biorących udział w wydarzeniach organizowa-

nych przez wszystkie inne (niereligijne) typy podmiotów wynosi 9%.

W obrębie pracy niezarobkowej świadczonej w ramach organizacji,

grup i instytucji podmioty wyznaniowe plasują się na drugim miej-

scu, po stowarzyszeniach, podobnych organizacjach społecznych, również nieformalnych, fundacjach itp. Wykonywanie pracy społecz-nej wspierającej działalność tych podmiotów w ciągu ostatnich 4 tygodni deklarowało w 2010 r. 3,8% Polaków, zaś w całym 2010 r. – 7%, czyli ponad 2 mln osób.

Aktywność społeczna Kościoła katolickiego opiera się zasadni-czo na dwóch podstawowych filarach. Pierwszy stanowią organi-zacje przyparafialne Kościoła katolickiego – działają w liczbie ponad 60 tys. Organizacje te są zakorzenione w społeczności lokalnej i zakotwiczone w strukturze parafialnej Kościoła katolickiego w Pol-sce. W obrębie „najbliższego sąsiedztwa” działa 62% z nich. Mają one charakter członkowski, tzn. w swojej działalności nastawione są w pierwszej kolejności na swoich członków.

Przyparafialne organizacje Kościoła katolickiego zasadniczo prowadzą aktywność w formie wsparcia duchowego i modlitwy (87%)8; pomoc materialną realizuje 22% z nich, pomoc żywieniową – 16%, pomoc finansową – 12%, doradztwo i poradnictwo – 6%, interwencję kryzysową – 5%, świadczenie usług opiekuńczych i pielęgnacyjnych – 5%, pracę terapeutyczną – 4%, leczenie i reha-bilitację – 3%, zapewnianie schronienia – 2% oraz ratownictwo – niespełna 1%.

Tabela 2. Przyparafialne organizacje Kościoła katolickiego według form działania w 2012 r.

Forma działania N = 3186 W %*Wsparcie duchowe, modlitwa 1161 86,8Organizowanie czasu wolnego, wypoczynku 467 34,9Pomoc materialna 292 21,8Nauczanie 268 20,0Pomoc żywieniowa 213 16,0Pomoc fi nansowa 166 12,4Szkolenia i kursy 110 8,3Doradztwo i poradnictwo 85 6,4Interwencja kryzysowa 68 5,1Świadczenie usług opiekuńczych, pielęgnacyjnych 63 4,7Praca terapeutyczna 55 4,1Leczenie, rehabilitacja 35 2,6Zapewnianie schronienia 22 1,7Nie prowadziła działalności 18 1,4Ratownictwo 12 0,9Inny rodzaj działań 148 11,1

* Procenty nie sumują się do 100.

Źródło: dane z badania realizowanego przez Instytut Statystyki Kościoła Katolickiego we współpracy z GUS (PBSSP 1.04.01(023)).

Na nieformalny oraz doraźny charakter aktywności Kościoła

katolickiego skupionej wokół parafii wskazuje sposób świadczenia

pomocy na rzecz osób chorych. Pomijając duchowy wymiar reali-

zowanego wsparcia, najbardziej popularną formą pomocy chorym

jest organizowanie im różnych form spędzania wolnego czasu, ta-

kiego jak: dni chorych, pielgrzymki, spotkania, np. z okazji wigilii.

W co dziesiątej parafii prowadzi się szeroko rozumianą działalność

opiekuńczą opartą przede wszystkim na odwiedzinach chorego

przez wolontariuszy w domu. Specjalistyczną opiekę nad chorymi

podejmują jedynie trzy na sto parafii katolickich.

Przejawem zaangażowania parafii na rzecz chorych jest tzw.

ruch hospicyjny w Polsce. Pierwsze hospicjum w Polsce powstało

w 1981 r. przy jednej z parafii w Krakowie. Jak wskazuje J. Drążkie-

wicz, hospicjum było przedsięwzięciem wspólnoty parafialnej, czymś w rodzaju zadania parafialnego wzbogacającego religijne i społeczne treści życia tej cząstki Kościoła (Drążkiewicz 1989: 109

i 195). Drugie w kraju hospicjum zostało utworzone w Gdańsku

przez proboszcza ks. Eugeniusza Dutkiewicza, pallotyna. W pierw-

szej fazie funkcjonowania korzystało przede wszystkim z infrastruk-

tury parafialnej (Krakowiak, Stolarczyk 2007). Kolejne hospicja ka-


tolickie, powstające na terenie całego kraju, również często korzy-

stają ze wsparcia parafii, jak ma to miejsce np. w przypadku Hospi-

cjum św. Patryka w Otwocku.

Parafie organizują również pomoc w formie tzw. paczek. Jest to

przejaw solidarności parafii z potrzebującymi mieszkańcami. Świad-

czona w ten sposób pomoc trafia bezpośrednio do gospodarstw

domowych. W tym sensie w przekazywaniu paczek dla potrzebują-

cych można dostrzec kontynuację roli dystrybucyjnej darów zagra-

nicznych, którą pełniły parafie w Polsce w latach 80. XX wieku.

Przygotowywanie paczek odbywa się najczęściej w okresie Bożego

Narodzenia. Mieszkańcy proszeni są o przynoszenie najczęściej

żywności, która jest następnie dzielona oraz roznoszona do domów

przez wolontariuszy.

Odmienny charakter posiada aktywność Kościoła katolickiego za-

pośredniczona w organizacjach instytucjonalnych Kościoła katolickie-

go. Do tej grupy należą takie podmioty, jak: szkoły katolickie, Akcja

Katolicka i Caritas na poziomie diecezjalnym oraz ogólnopolskim, kato-

lickie domy dziecka oraz domy pomocy społecznej. Podmioty te mają

charakter przede wszystkim usługowy. Chociaż połowa z nich deklaru-

je, że podejmuje działalność na rzecz społeczności lokalnej (Okrasa

i in. 2010), swym oddziaływaniem wykraczają znacznie poza sferę

lokalną. Ponad połowa działa w obrębie województwa lub kraju. Co

trzecia z około 2 tys. tych instytucji prowadzi działalność z zakresu

pomocy społecznej, 27% z zakresu edukacji i wychowania. Z kolei 9%

instytucji katolickich prowadzi działalność z zakresu ochrony zdrowia.

Wiele z tych instytucji prowadzonych jest przez zakony. Przykładowo

Zakon Bonifratrów prowadzi szpitale w Krakowie, Łodzi, Katowicach

oraz Piskach-Marysinie, apteki, sklepy zielarskie, cztery domy pomocy

społecznej oraz hospicjum we Wrocławiu.

Natomiast przykładem instytucji diecezjalnej jest działająca od

1992 r. na warszawskiej Pradze, w bezpośrednim sąsiedztwie

Dworca Wschodniego, jadłodajnia św. Brata Alberta, która wydaje

kilkaset posiłków dziennie.

Charakter usługowy tych podmiotów uwypukla jeszcze bardziej

porównanie z innymi podmiotami trzeciego sektora. W zestawieniu

ze „świeckimi” organizacjami trzeciego sektora instytucjonalne or-

ganizacje Kościoła katolickiego częściej realizują pomoc społeczną

oraz działają w zakresie edukacji, co przedstawia tabela 3. Ponadto

aż 70% organizacji instytucjonalnych, czyli niemal dwukrotnie wię-

cej niż innych podmiotów trzeciego sektora, świadczy usługi bezpo-

średnio na rzecz osób indywidualnych. Tabela 3. Rodzaje trzech najważniejszych pól działalności

kościelnych organizacji instytucjonalnych i organizacji świeckich

Rodzaj działalności

Kościelne organizacje instytucjonalne

Stowarzyszenia oraz świeckie organizacje społeczne

N = 1257 N = 70,9 tys.w odsetkach

Pomoc społeczna 30,8 19,9Edukacjai wychowanie 27,1 10,6Religia 17,7 0,7Ochrona zdrowia 9,0 5,8Kultura i sztuka 4,5 10,2Sport i turystyka 2,0 30,8Wsparcie instytucji 1,1 4,1Pozostała działalność 7,8 17,9

Źródło: dane pochodzą z badania realizowanego przez Instytut Statystyki Kościoła Kato-lickiego we współpracy z GUS (PBSSP 1.04.01(023)); Nałęcz, Goś-Wójcicka red. 2010.

Nastawienie prorozwojowe organizacji Kościoła katolickiego za-leżne jest w znacznej mierze od wewnętrznego sposobu funkcjono-wania samych struktur religijnych. Z perspektywy mechanizmów or-ganizowania społeczności lokalnych parafie katolickie, z nielicznymi wyjątkami, charakteryzują się słabym dynamizmem (Sadłoń 2013a).

Prowadzone przez Instytut Statystyki Kościoła Katolickiego ba-dania wskazują na intensywny proces tworzenia duszpasterskich rad parafialnych w Polsce w ostatnich latach. Świadczy o tym „mło-dy wiek” rad parafialnych w poszczególnych diecezjach. Przykłado-wo w diecezji warszawsko-praskiej przeciętna duszpasterska rada parafialna liczy jedynie 2 lata. Najstarsze duszpasterskie rady są natomiast w diecezji bielsko-żywieckiej, białostockiej oraz gdańskiej i zostały założone przed 12 laty. W 2012 r. duszpasterskie rady pa-rafialne formalnie istniały w aż 70% parafii w Polsce.

Tabela 4. Parafie katolickie według posiadania duszpasterskich rad parafialnych oraz typu

Typ parafi i OgółemW parafi i istnieje rada duszpasterska

tak nie brak danychN 10 150 7 117 1 742 1 291W odsetkach 100,0 70,1 17,2 12,7Miejska 100,0 77,7 22,3 -Miejsko-wiejska 100,0 80,1 19,9 -Wiejska 100,0 81,2 18,8 -Diecezjalna 100,0 80,4 19,6 -Zakonna 100,0 79,3 20,7 -

Źródło: baza danych ISKK.

W rozwoju rad parafialnych w Polsce dostrzec można dalszy etap budowania struktury parafialnej w Polsce. Po okresie intensywnego tworzenia nowych parafii w ostatnich trzydziestu latach obserwuje się proces tworzenia struktur wewnątrzparafialnych oraz prorozwo-jowych. Stwarza to nową perspektywę dla podtrzymania roli parafii w społecznościach lokalnych w Polsce. Tradycyjnie bowiem parafia pełniła istotną funkcję, przede wszystkim na wsi. Kościół parafialny stanowił punkt odniesienia kultury ludowej oraz miejsce przeżywania istotnych momentów życia mieszkańców (Firlit 1998: 294).

Mimo postępującej erozji wspólnotowego wymiaru parafii w Polsce (Firlit 2013) wydaje się, że dysponuje ona wciąż wystar-czającymi zasobami religijnymi oraz społecznymi, aby pełnić istotną rolę w budowaniu jakości życia na poziomie lokalnym oraz stanowić istotny czynnik organizowania społeczności lokalnej. Wokół parafii katolickiej w Polsce gromadzi się bowiem kapitał społeczny w róż-nych jego wymiarach: psychologicznym, partycypacyjnym, działa-niowym oraz sieciowym (Sadłoń 2013b).

ZAKOŃCZENIE

Współczesne ujęcia rozwoju społecznego, opierające się na ka-tegoriach dobrostanu oraz jakości życia, otwierają nieznane do tej pory perspektywy dla opisu roli religii w polityce społecznej. Pozwa-la to na przełamywanie dominujących w XIX i XX w. paradygmatów, które nierzadko traktowały religię jako czynnik alienujący społecznie lub oddziałujący negatywnie na modernizację.

Współczesny rozwój nauk społecznych, polegający w dużej mierze na przekraczaniu granic poszczególnych dyscyplin, sprzy-ja dostrzeganiu pozytywnego wpływu religii na rozwój społeczny, przede wszystkim na poziomie lokalnym. W takim ujęciu religia prze-staje być traktowana jako bariera zmiany społecznej. Dostrzega się innowacyjne oddziaływanie czynnika religijnego. Pozwala to na uwy-puklenie społecznego wymiaru religii nie tylko w wymiarze praktycz-nego oddziaływania, ale również w treściach religijnych (teologii).

Zakres obecności tego religijnego czynnika w polityce społecz-nej zależy od przyjętego modelu relacji państwa i związków wyzna-niowych. Model ten, jak cała rzeczywistość społeczna, ma charakter dynamiczny. Jego podstawy w Polsce zostały położone już ponad 25 lat temu. Od tamtego czasu nie tylko sposób funkcjonowania polityki społecznej, ale również samych instytucji i organizacji religij-nych podlegał daleko idącym przeobrażeniom. Polegały one m.in. na rozwoju trzeciego sektora w Polsce, z istotnym udziałem pod-miotów kościelnych.


Niestety, skala oraz kierunek tych przemian nie był w Polsce do tej pory przedmiotem systematycznych badań. Wydaje się nato-miast, że uchwycenie realnych oraz potencjalnych styków polity-ki społecznej oraz religii w Polsce w ich aktualnej formie, połączone z gotowością do pełniejszego włączenia lokalnych organizacji w sys-tem polityki społecznej, mogłoby stanowić ważny krok w kierunku tworzenia efektywniejszej polityki społecznej w naszym kraju.

Badania tego typu wymagają jednak wiele wysiłku oraz szero-kiej interdyscyplinarnej wiedzy, bowiem związek między religijnościąa rozwojem lokalnym jest w Polsce bardzo skomplikowany. Nie jest to prosta oraz jednowymiarowa zależność. Wiąże się ona również z wieloma innymi, pozareligijnymi czynnikami społecznymi.

1 The Committee for Economic Development (1995: 3) definuje community building jako wielokierunkowy wysiłek zmierzający do wzmocnienia norm, podstaw oraz użytecznych zasobów społeczności.

2 Zentralstatistik des Deutschen Caritasverband e.V., Die katholischen so-

zialen Einrichtungen und Dienste der Caritas, stan na 31.12.2012 r.;

www.caritas-statistik.de [dostęp 20.09.2014].3 Rada Monitoringu Społecznego (2000–2009), Diagnoza społeczna: zinte-

growana baza danych, www.diagnoza.com [dostęp 3.05.2009].4 Bogdan Cichomski (kierownik programu), Tomasz Jerzyński, i Marcin

Zieliński. Polskie Generalne Sondaże Społeczne: skumulowany kompute-rowy zbiór danych 1992–2008, Instytut Studiów Społecznych, Uniwersy-

tet Warszawski, Warszawa 2009.5 Dominicantes jest statystycznym wskaźnikiem poziomu praktyk niedziel-

nych, opisującym odsetek osób uczestniczących w niedzielnej Mszy św. 6 Przez wskaźnik participantes rozumie się stosunek członkostw w przy-

parafialnych organizacjach trzeciego sektora względem liczby osób

ochrzczonych mieszkających na określonym terytorium (parafia, diece-

zja). Por. Sadłoń 2014: 208–219. 7 Communicantes jest statystycznym wskaźnikiem poziomu praktyk nie-

dzielnych opisującym odsetek osób przyjmujących komunię św. w trakcie

niedzielnej Mszy św.8 Dane pochodzą z badania realizowanego przez Instytut Statystyki Kościo-

ła Katolickiego we współpracy z GUS (PBSSP 1.04.01(023).

BIBLIOGRAFIA

Adamczuk L., Firlit E., Zdaniewicz W. (2012), Postawy religijno-społeczne Polaków 1991–2012, ISKK, Warszawa.

Apostolicam Actuositatem (1967), w: Sobór Watykański II, Konstytucje. Dekrety. Deklaracje, Pallottinum, Poznań, s. 379–408.

Ajzen I. (1988), Attitudes, personalisty and behavior, The Dorsey Press,

Chicago.

Anheier H., Salamon L. (1998), The nonprofit sector in the developing world: A comparative analysis, Manchester University Press, Manchester.

Benedykt XVI (2009), Caritas in Veritate, Pallottinum, Poznań.

Berger P. (1998), Sekularyzm w odwrocie, „Nowa Res Publica”, nr 1, s. 67–74.

Bieńkuńska A. i in. (2013), Jakość życia, w: A. Bieńkuńska (red.), Jakość życia, kapitał społeczny, ubóstwo i wykluczenie społeczne w Polsce,

GUS, Warszawa, s. 7–34.

Brol R. (1998), Rozwój lokalny – nowa logika rozwoju gospodarczego, „Pra-

ce Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu”, nr 785, s. 11–15.

Cameron S. (1999), Faith, frequency, and the allocation of time: a micro level study of religious capital and participation, „Journal of Socio-Eco-

nomics”, no. 28, p. 439–456.

Committee for Economic Development (1995), Rebuilding inner-city com-munities: A new approach to the nation’s urban crisis, Research and

Policy Committee, Author, New York.

Caputo R. (2009), Religious Capital and Intergenerational Transmission of Volunteering as Correlates of Civic Engagement, „Nonprofit and Volun-

tary Sector Quarterly”, no. 38, p. 983–1002.

Casanova J. (1998), Reprywatyzacja religii, w: W. Piwowarski (red.), Socjo-logia religii. Antologia tekstów, Kraków, s. 409–428.

Drążkiewicz J. (1989), O ruchu hospicjów w Polsce, w: J. Drążkiewicz

(red.), W stronę człowieka umierającego. O ruchu hospicjów w Polsce,

UW, Warszawa, s. 91–372.

Ferguson R., Dickens W. (1999), Urban Problems and Community Develop-ment, Brookings Institution Press.

Ferriss A. (2002), Religion and the Quality of Life, „Journal of Happiness

Studies”, no. 3/3, p. 199–215.

Firlit E. (2013), Erozja wspólnotowego wymiaru religijności katolików w Polsce, „Przegląd Religioznawczy”, nr 250, s. 133–146.

Firlit E. (1998), Parafia rzymskokatolicka w Polsce w okresie transformacji systemowej. Studium socjologiczne, Pallottinum, Warszawa.

Gaudium et spes (1967), w: Sobór Watykański II. Konstytucje. Dekrety. Deklaracje, Pallottinum, Poznań.

Herve C. (1983), Rola grup odniesienia w integracji postaw religijnych, w:

F. Adamski (red.), Socjologia religii. Wybór tekstów, WAM, Kraków,

s. 139–140.

Jan Paweł II (1991), Encyklika Centesimu annus, w: Encykliki Ojca Świętego Jana Pawła II, t. I., Wydawnictwo św. Stanisława i Wydawnictwo M.,

Kraków 1996, s. 463–532.

Jan Paweł II (1987), Encyklika Sollicitudo rei socialis, w: Encykliki Ojca Świętego Jana Pawła II, t. I., Wydawnictwo św. Stanisława i Wydaw-

nictwo M., Kraków 1996, s. 321–371.

Katechizm Kościoła Katolickiego (1992), Pallottinum, Poznań.

Krakowiak P,. Stolarczyk A., red. (2007), Ksiądz Eugeniusz Dutkiewicz SAC. Ojciec ruchu hospicyjnego w Polsce, Fundacja Hospicyjna,

Gdańsk.

Krech D., Crutchfield R., Ballachey E. (1962), Individual in Society, McGraw

Hill, s. 137–179, za: Frentzel-Zagórska J. (1971), Zmiana postaw, OBOP

i SP, Warszawa.

Martin D. (1978), A general theory of secularization, Blackwell, Oxford.

Nałęcz S., Goś-Wójcicka M., red. (2010), Stowarzyszenia, fundacje i spo-łeczne podmioty wyznaniowe w 2008 r., GUS, Warszawa.

Okrasa W., Herbst J., Zdaniewicz W. (2010), Organizacje, wspólnoty i insty-tucje społeczne Kościoła katolickiego – potencjał i specyfika kościelne-go trzeciego sektora w Polsce, w:. S. Nałęcz, M. Goś-Wójcicka (red.),

Stowarzyszenia, fundacje i społeczne podmioty wyznaniowe w 2008 r., GUS, Warszawa, s. 202–230.

Paweł VI (2001), Evangelii nuntiandii, Wydawnictwo TUM, Warszawa.

Ringdal G. (1996), Religiosity, quality of life, and survival in cancer patients,

„Social Indicators Research”, no. 38/2, p. 193–211.

Sadłoń W. (2011), Lubelsko-warszawska szkoła socjologii religii, w: K. Łu-

czaj, K. Kaczorowski (red.), Polska socjologia wczoraj i dziś. Młodzi socjologowie wobec problemów tradycji i teraźniejszości, AGH, Kra-

ków, s. 99–108.

Sadłoń W. (2013a), Parafia jako wspólnota. Między więzią emocjonalno--duchową a brakiem zaangażowania, w: R. Lange, W. Sadłoń (red.),

Postawy religijno-społeczne mieszkańców Archidiecezji Białostockiej, ISKK, Białystok, s. 125–136.

Sadłoń W. (2013b), Społeczny wymiar parafii wiejskiej w Polsce na podsta-wie badań statystycznych, „Trzeci Sektor”, nr 29, s. 37–46.

Sadłoń W. (2014), Kościelny trzeci sektor w Polsce oraz działalność cha-rytatywna, w: L. Adamczuk i in., Kościół katolicki w Polsce. Rocznik statystyczny, ISKK-GUS, Warszawa, s. 208–219.

Singer M. (1983), Religia a społeczeństwo. Konflikty – integracja, w:

F. Adamski (red.), Socjologia religii. Wybór tekstów, WAM, Kraków,

s. 130–131.

Stark R., Finke R., Dougherty K.D. (2002), The Effects of Professional Tra-ining: The Social and Religious Capital Acquired in Seminaries, „Journal

for the Scientific Study of Religion”, no. 41/1, p. 103–120.

Wielebski T. (2012), Diecezjalne i parafialne struktury komunijne w Polsce,

„Teologia Praktyczna”, nr 13, s. 53–70.

SUMMARYSUMMARY

This article is an attempt to identify references between religion and development at the local level. Theoretical categories such as well-being and quality of life were presented to capture the relationship between religiosity, religious organizations and local development. Referring also to the category of capitals and attitudes the empirical relationship between Polish religiosity and social activity was tested. Also the actual involvement of the Catholic Church in the local community was presented. Conducted analyzes indicated that the social impact of Catholic Church organizations at local level in Poland is diverse and between Polish religiosity and development a positive but complex relationship is observed.KeywordsKeywords: local development, well-being, quality of life, religiosity, Catholic ChurchAuthor’s affiliationAuthor’s affiliation: Institut for Catholic Church Statistics


WSTĘP

Pozytywny wpływ decentralizacji na realizację praw społecznych jest często zakładany w polskiej literaturze naukowej. Rzecznicy tej tezy akcentują znaczenie podmiotowości wspólnot lokalnych, a w konsekwencji możliwość trafnego rozpoznawania przez nie potrzeb swoich członków, uruchamianie w tym celu lokalnych zasobów, wy-pracowywanie innowacyjnych rozwiązań na rzecz inkluzji (Piekara 2011: 16 i nast., Jałowiecki i in. 2007: 18 i nast., Bober i in. 2013).

Celem artykułu jest pogłębienie wiedzy o nieco rzadziej analizo-wanych skutkach decentralizacji w polityce społecznej. W tekście zaprezentowano wybrane mechanizmy różnicowania w polskich gminach sposobów i poziomu realizacji praw socjalnych, uregulo-wanych w przepisach prawa krajowego.

Skala międzygminnego zróżnicowania poszczególnych świad-czeń i usług zależy od ich konstrukcji. Z założenia ma być ono nie-obecne w zadaniach zdekoncentrowanych na poziom lokalny (takich jak np. wypłata świadczeń rodzinnych). W przypadku zadań zdecen-tralizowanych zróżnicowanie może być niskie dla usług, co do któ-rych gmina ma ograniczoną autonomię w ustalaniu ich ilości, jako-ści i zasad dostarczania (np. szkolnictwo podstawowe), a wysokie dla np. większości gminnych usług pomocy społecznej (Kopańska 2014: 46 i nast., Szarfenberg 2011: 33 i nast.).

W artykule przedstawiono badania dotyczące edukacji przed-szkolnej, czyli obszaru, w którym gminy dysponują relatywnie wy-soką autonomią co do organizacji sposobów dostarczania usług. Na przykładzie tej sfery polityki społecznej starano się przeanalizować konkretne sposoby regulowania przez gminy dostępu do usług dla mieszkańców. W szczególności próbowano odpowiedzieć na pyta-nia o charakter i uzasadnienia warunkowości dostępu do gminnej edukacji przedszkolnej.

Perspektywą teoretyczną, którą użyto w badaniu nad mechani-zmami organizowania dostępu do usług, jest lokalne obywatelstwo społeczne. Odnosząc się do stwierdzania J. Kvista (2009), że istotą obywatelstwa społecznego jest określona reguła „co się komu na-leży i dlaczego”, ukazano, w jaki sposób cztery objęte badaniami gminy stosują różne rozwiązania budujące tak rozumiane obywatel-stwo w zakresie edukacji przedszkolnej. Na przykładzie gminnych zasad rekrutacji do przedszkoli przedstawiono formalne i dyskur-sywne mechanizmy „konstruowania lokalnego obywatela” – okreś-lania komu i na jakich zasadach „należy się” przedszkole w pierw-szej kolejności.

Odniesiono się tym samym m.in. do koncepcji B. Turnera (2001:192), według którego trwałe włączenie uprawnienia w status obywatela zależne jest od zaistnienia pewnej route to entitlement (tj. drogi do uprawnienia – klasycznie były to jego zdaniem: praca za-wodowa, wychowanie dzieci i służba wojskowa, które legitymizo-wały obywatelskie przywileje osoby). W odniesieniu do lokalnego obywatelstwa w Polsce ważnym kryterium legitymizującym dostęp do usług jest, jak będę starała się to ukazać, opłacanie podatków w miejscu zamieszkania.

W pierwszej części tekstu wskazano argumenty na rzecz włą-czenia do nauki o polityce społecznej kategorii lokalnego obywatel-stwa społecznego i sprecyzowano jego znaczenia. W drugiej części zaprezentowano cząstkowe wyniki badań własnych, prowadzonych w czterech gminach woj. mazowieckiego. Opisano trzy „poziomy” tworzenia lokalnego obywatelstwa, obejmujące lokalne przepisy,

KONSTRUUJĄC OBYWATELA GMINY – POLITYKA DOSTĘPU DO USŁUG PRZEDSZKOLNYCH*

Maria TheissInstytut Polityki Społecznej, Uniwersytet Warszawski

nieformalne praktyki i narracje. Wnioski z badań odniesiono m.in. do zasad finansowania edukacji przedszkolnej w Polsce.

OBYWATELSTWO SPOŁECZNE – KRAJOWE I LOKALNE

W nauce o polityce społecznej obywatelstwo społeczne jest jednym z klasycznych ujęć, które pozwalają interpretować działania państwa opiekuńczego. Zgodnie z tą perspektywą zadaniem welfare state jest gwarantowanie obywatelom zbioru praw społecznych. Wyjaśnienia teleologiczne i historyczne obywatelstwa społecznego, jego różne warianty, współczesne przemiany i normatywne kon-cepcje tworzą szeroki nurt literatury zapoczątkowanej w latach 50. XX w. przez Thomasa Marshalla (1950).

Wprawdzie istnieją znaczne różnice w sposobach rozumie-nia obywatelstwa, a w tym obywatelstwa społecznego, między przedstawicielami nauk prawnych, teoretycznych nauk politycznych i empirycznej socjologii, jednak wymieniane przez E. Isin i B. Turne-ra (2002) trzy wymiary obywatelstwa są szeroko przyjętym uję-ciem. Twierdzą oni, że obywatelstwo ma:

a) po pierwsze – określony zakres (extent), tj. wyznacza granice wspólnoty politycznej, której członkowie są obywatelami,

b) po drugie – pewną treść (content); są to prawa przysługujące obywatelom, a jak sugerują niektórzy badacze – także praktyki umożliwiające realne korzystanie z tych praw,

c) po trzecie – „głębokość” (depth), której wyrazem są obywa-telskie tożsamości i praktyki partycypacji obywatelskiej.

Struktura naukowej literatury o obywatelstwie społecznym od-zwierciedla w dużym stopniu krytykę różnych elementów koncepcji Thomasa Marshalla. Z jednej strony nadal nośny okazuje się przy-pisywany Marshallowi ideał uniwersalistycznej i relatywnie egalita-ryzującej krajowej polityki społecznej. Z drugiej strony nie ma już chyba aspektu prac Marshalla, co do których nie wskazano by braku trafności historycznej, wewnętrznych sprzeczności, zawoalowane-go wykluczania, paternalizmu, utopijności itp. (por. np. Zamorska 2010: 26 i nast.).

Na tle tych licznych krytyk relatywnie nowy wątek dotyczy tery-torialnego aspektu obywatelstwa. Klasycznie, i jak podkreślał Mar-shall, w sposób konstytutywny dla nowoczesnego welfare state, obywatelstwo łączy krajową wspólnotę polityczną mieszkańców. W myśl koncepcji Marshalla status mieszkańca np. Oxfordu i Glas-gow jako obywatela jest identyczny – prawo do świadczeń zdrowot-nych, edukacji publicznej dla dziecka i możliwość uczestnictwa w pikniku w publicznym parku jest taka sama, nawet jeśli obu dzielą znaczne różnice majątkowe czy kulturowe.

Spośród licznych obecnych w literaturze argumentów, które kwestionują trafność zarysowanego przez Marshalla rozumienia obywatelskiej równości, skupiono się na krytyce, która uzasadnia koncepcję „lokalnego obywatelstwa społecznego”. W tej literaturze podnosi się więc, po pierwsze, że już w Marshallowskiej definicji, według której obywatelstwo jest statusem przynależnym członkom wspólnoty politycznej (Marshall 1950: 135), implicite widać, że wspólnota polityczna obywateli może być wspólnotą lokalną, a więc np. wspólnotą mieszkańców gminy (Yuval-Davies 2011: 6).

Po drugie, krytycy zauważają, że Marshall przeoczył, iż to, co na-zywa krajowym obywatelstwem, jest w istocie efektem działań pod-miotów różnego szczebla, z których część posiada pewną lokalną au-tonomię (Powell 2008). Pogłębiona analiza krajowego obywatelstwa społecznego wymagałaby zatem wglądu i w jego lokalny wymiar.

Po trzecie, badacze zarzucają Marshallowi „fałszywy uniwersa-lizm” oraz bagatelizowanie realnych nierówności w możliwościach korzystania z praw społecznych przez wyidealizowaną i formalno-prawną koncepcją równości obywateli (por. np. Kwiatkowska 2010,

* Artykuł powstał w ramach projektu Lokalne obywatelstwo społeczne w polityce społecznej na przykładzie usług opiekuńczych nad dzieckiem do lat 5. Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum

Nauki, przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2011/03/D/HS5/

02498.


Young 1989). Podkreślają przy tym, że miejsce zamieszkania (po-dobnie jak płeć, klasa czy pochodzenie etniczne) musi być uwzględ-nione, jeśli chcemy wiedzieć, co faktycznie państwo opiekuńcze robi dla zagwarantowania praw swoim mieszkańcom.

Jeszcze bodaj wyraźniejsze uzasadnienia kategorii lokalnego obywatelstwa społecznego wyłaniają się z literatury dotyczącej prze-strzennych przemian działania państwa opiekuńczego. Jej pierwszy nurt dotyczy, w uproszczeniu, procesów „przeskalowania” (resca-ling) polityki społecznej (Kazepov 2010; Brenner 2009). Prace z tego zakresu dokumentują zwiększającą się rolę lokalnego poziomu po-lityki społecznej na skutek oddziaływania czynników gospodar-czych (m.in. kumulacji czynników wzrostu w miastach), politycznych (trudności zarządzania z poziomu krajowego, łatwiejszej kontroli po-litycznej i przywództwa na poziomie lokalnym) i kulturowych. W tym nurcie piśmiennictwa podkreśla się zresztą, że „skala” prowadzenia polityki społecznej jest emergentną strukturą, która przestaje mieć wiele wspólnego z granicami administracyjnymi jednostek.

Drugi nurt literatury dowodzi, że w polityce społecznej mamy do czynienia z postępującymi mechanizmami terytorializacji (territorali-zation) (Andreotti i in. 2012). Współwystępowanie określonych lo-kalnych problemów czy potrzeb oraz zasobów i tradycji, a także in-nowacyjnych sposobów dostarczania usług powoduje, że zdaniem niektórych badaczy można mówić nawet o lokalnych reżimach pań-stwa opiekuńczego (Schridde 2002; Rice 2013; Saraceno 2002).

Przytoczone zarzuty, a także inne argumenty obecne w literatu-rze (por. Schinkel 2010; Staehli 2010; Sassen 2003) pozwalają więc zrekonstruować dwa znaczenia lokalnego obywatelstwa społeczne-go. W wąskim rozumieniu sprowadza się ono do statusu osoby, wynikającego z ogółu uprawnień1 w sferach, które są przedmiotem działań gminy (edukacja podstawowa, pomoc społeczna, mieszkal-nictwo, kultura i in.) oraz z praktyk umożliwiających mieszkańcom gminy korzystanie z tych uprawnień. Tak rozumiane obywatelstwo społeczne tworzy np. system ulg oferowanych mieszkańcom na podstawie „karty dużej rodziny” czy uprawnienie do posłania dziec-ka do gminnego żłobka wraz z lokalnymi praktykami, które to upraw-nienie mogą materializować.

Natomiast w szerokim znaczeniu lokalne obywatelstwo społecz-ne to perspektywa badawcza, która implikuje pytania o: mechani-zmy ustalania granic lokalnej wspólnoty politycznej, relacje między formalnymi uprawnieniami a lokalnymi praktykami organizowania dostępu do usług, związki między obywatelską partycypacją a cha-rakterem praw socjalnych, formuły równoważenia lokalnych praw i obowiązków obywateli, także w dyskursywnym wymiarze.

Podsumowując, stosowanie kategorii lokalnego obywatelstwa społecznego w badaniach nad współczesnym państwem opiekuń-czym jest nie tylko uzasadnione zasygnalizowanymi przeze mnie argumentami z naukowej dyskusji. Przede wszystkim, jak staram się ukazać w niniejszym artykule, jest ono przydatne do rozpozna-wania pewnych, relatywnie słabo dostrzeganych zjawisk, takich jak powiązania uprawnień do lokalnych usług z dodatkowymi wymaga-niami wobec obywateli – m.in. wykonywaniem pracy zawodowej lub płaceniem podatków w miejscu zamieszkania.

TWORZENIE LOKALNEGO OBYWATELSTWA SPOŁECZNEGO: PRZYKŁAD WYCHOWANIA PRZEDSZKOLNEGO

Edukacja przedszkolna jest sferą, która posłuży w dalszej części tekstu do zobrazowania mechanizmów konstruowania lokalnego obywatelstwa społecznego w Polsce. Wybór tego obszaru polityki społecznej podyktowany jest m.in. znacznym zróżnicowaniem mię-dzygminnym odsetka dzieci objętych wychowaniem przedszkol-nym2, a także relatywnie wysoką autonomią gmin w tworzeniu wła-snych strategii, jeśli chodzi o rekrutację i sposób dostarczania tych usług. W artykule zaprezentowano wyniki badania prowadzonego w 4 gminach województwa mazowieckiego. Ograniczono się do przedstawienia tej części badania, która miała na celu odpowiedź na następujące pytania: jakie formalne i nieformalne rozwiązania stosu-ją gminy w procesie rekrutacji do publicznych przedszkoli? Którzy mieszkańcy w pierwszej kolejności mają dostęp do usług wycho-

wania przedszkolnego? Jakie formułuje się lokalne uzasadnienia tych działań?

Do badania dobrano dwie gminy miejskie i dwie wiejskie. Obie pary gmin charakteryzuje zbliżona sytuacja demograficzna i go-spodarcza, przy relatywnych różnicach3 w stopie skolaryzacji przedszkolnej trzy-pięciolatków w 2012 r. (tabela 1; nazwy gmin zastąpiono fikcyjnymi). Badania miały charakter wszechstronnego case study i obejmowały m.in.: analizę gminnych dokumentów (szczególnie tych regulujących pracę przedszkoli), analizę lokalne-go dyskursu polityki społecznej (źródłem były stenogramy posie-dzeń rady gminy) i indywidualne wywiady pogłębione z gmin-nymi urzędnikami, włączając w tę grupę dyrektorów przedszkoli, wywiady fokusowe z rodzicami dzieci uczęszczających do przed-szkoli oraz badanie sondażowe w gminach miejskich.

Tabela 1. Gminy objęte badaniem

WyszczególnienieGminy wiejskie Miasta

Bocianowo Szpakowo Cegłów JeziorakOdsetek trzy-czterolatków objętych w 2012 r. wychowaniem przedszkolnym

13,0 61,0 61,0 92,0

Źródło: opracowanie własne.

Projekt realizowano w okresie daleko idących zmian przepi-sów, regulujących obszar wychowania przedszkolnego w Polsce. Przesłanką reform jest zwiększenie dostępności przedszkoli, przede wszystkim dla dzieci z biedniejszych rodzin oraz zmniejszenie lokal-nych zróżnicowań w upowszechnieniu wychowania przedszkol-nego. Z punktu widzenia obywatelstwa społecznego istotne są w szczególności zmiany gwarantujące faktyczne prawo do miej-sca w przedszkolu. W 2009 r. przyznane zostało ono dzieciom pięcioletnim (to uprawnienie zastąpione zostało obowiązkiem roczne-go przygotowania przedszkolnego pięciolatków od 2011 r.). W 2015 r. prawo takie obejmie też czterolatki, a w 2017 r. – trzylatki.

W 2010 r. w celu zwiększenia dostępności przedszkoli gminne opłaty, których wysokość była zróżnicowana i stanowiła niekiedy istotny wydatek, znacznie ograniczono. Zagwarantowano bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu przez „czas realizacji podstawy progra-mowej” oraz wprowadzono lokalną, uchwalaną przez radę gminy, stawkę godzinową za zajęcia poza „podstawą programową”. Od 2013 r. ta stawka została ustawowo ograniczona do 1 zł za godzinę.

Trzecia zmiana była efektem stwierdzenia niekonstytucyjności rozporządzenia o zasadach rekrutacji do przedszkoli4. W nowych regulacjach prawnych (ustawa z dnia 6 grudnia 2013 r. o zamianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw) do do-tychczasowych kryteriów dodano: wychowanie dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz niepełnosprawność dziecka lub rodzeństwa. Po-nadto ustawodawca przewidział uchwalenie przez gminy do sześciu własnych kryteriów, wśród których wprost wymienił możliwe kryte-rium dochodowe. Ustawa przewiduje, że te tzw. kryteria lokalne mają być przyjmowane z uwzględnieniem zapewnienia jak najpeł-niejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice […] muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych (art. 20c, pkt 4). Ten zapis – jak dalej będzie mowa – jest przez część gmin traktowany jako wymóg preferencyjnego traktowania pracujących rodziców.

W badanych gminach ujawniły się różne mechanizmy konstru-owania obywatelstwa społecznego, zachodzące przy rekrutacji do przedszkoli publicznych. Jak wspomniano, przyjmują one formę narracji, regulacji prawnych i społecznych praktyk. We wszystkich czterech środowiskach większość respondentów używa jednej, do-minującej narracji, która obejmuje opis pożądanego modelu korzy-stania z przedszkoli w gminie oraz deklaracje dotyczące intencji stosowania krajowych przepisów. Określić ją można jako uniwersa-listyczną, bowiem większość naszych rozmówców podkreślała, że gmina „dba o wszystkie dzieci”, gminne przedszkola powinny być dostępne dla dzieci wszystkich mieszkańców, a żaden chętny rodzic


z terenu gminy nie powinien mieć trudności z uzyskaniem dla dziec-ka miejsca w przedszkolu. Stanowisko to ilustrują takie opinie, jak: najszczęśliwszym rozwiązaniem byłaby odpowiednia ilość miejsc, żeby zaspokoić wszystkie potrzeby (Sz 15, 134). W większości przypadków respondenci uważali również, że symboliczna opłata lub brak jakichkolwiek opłat jest najodpowiedniejszą formułą świad-czenia usług przedszkolnych.

Dla gminnych systemów rekrutacji do przedszkoli ważniejsze są jednak przepisy lokalnego prawa, regulujące sposób przyjmowania do tych placówek. Zestawienie 1 zawiera najważniejsze przepisy regulujące tę sferę w roku 2013 i 2014 w obu badanych gminach miejskich. Nie ujęto w nim gmin wiejskich – lokalne przepisy są w nich mniej rozbudowane, w jednej gminie wiejskiej do przedszko-

la przyjmowane są w zasadzie wszystkie chętne dzieci, w drugiej – dominujące znaczenie mają kryteria nieformalne.

Jak widać w zestawieniu, w Cegłowie, gdzie stopa skolaryzacji przedszkolnej jest na znacznie niższym poziomie niż w drugim mie-ście, liczba kryteriów zarówno przy rekrutacji na rok szkolny 2013/2014, jak i 2014/2015 jest wyższa. W zasadach rekrutacji zapisano brak możliwości przyjęcia dzieci z innych gmin i – co stawia rodzi-ców przedszkolaków w Cegłowie w zupełnie innej sytuacji niż rodzi-ców z Jezioraka – brak gwarancji, że dziecko chodzące do przed-szkola w danym roku będzie chodziło do swojej grupy przedszkolnej w kolejnym roku.

Podczas rekrutacji na rok szkolny 2013/2014 i 2014/2015 gmi-ny zobowiązane były do stosowania w pierwszej kolejności central-

Zestawienie 1. Porównanie zasad rekrutacji do przedszkoli na rok szkolny 2013/2014 oraz 2014/2015w dwóch miastach województwa mazowieckiego

Wyszczególnienie Miasto Cegłów Miasto JeziorakRok szkolny 2013/2014

Zasady rekrutacjido przedszkoli

• Zasada powszechnej dostępności przedszkola• Do przedszkola przyjmowane są dzieci zamieszkałe na terenie gminy • Możliwość żądania od rodziców dokumentów potwierdzających

przedstawiane informacje• Brak gwarancji kontynuacji pobytu dziecka w przedszkolu

– zapisywanie dziecka na każdy kolejny rok szkolny

• Zasada powszechnej dostępności przedszkola• Dzieci z innej gminy mogą być przyjęte po zakończeniu rekrutacji

w przypadku, gdy zostaną wolne miejsca• Zasada kontynuacji – w pierwszej kolejności przyjmowane są dzieci

uczęszczające do przedszkola w latach poprzednich

Podstawowekryteria naboru

• Dzieci odbywające obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne• Rodzic samotnie wychowujący dziecko • Rodzice niepełnosprawni• Dziecko wychowujące się w rodzinie zastępczej

Dodatkowekryteria naboru

• Zamieszkanie obojga rodziców na terenie gminy praca/studia dzienne obojga rodziców

• Dzieci z rodzin wielodzietnych legitymujących się Kartą Dużej Rodziny (warunek wydania: opłacanie podatków w gminie)

• Do przedszkola uczęszcza rodzeństwo dziecka• Praca obojga rodziców

Kryteriatrzeciego rzędu

• Dziecko korzystało w roku poprzednim z pełnej oferty przedszkola, powyżej podstawy programowej, wraz z wyżywieniem

• Do przedszkola uczęszcza rodzeństwo dziecka• Rodzeństwo dziecka ubiega się jednocześnie po raz pierwszy

o miejsce do tego samego przedszkola• Dziecko ubiegało się o przyjęcie do przedszkola w roku poprzednim,

lecz nie zostało zakwalifi kowane z powodu braku miejscFinalnie stosowane • Losowanie

Rok szkolny 2014/2015

Kryteria ustawowe

• Dziecko zamieszkałe na terenie miasta (520 pkt)1. Wielodzietność rodziny kandydata2. Niepełnosprawność kandydata3. Niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata4. Niepełnosprawność obojga rodziców kandydata5. Niepełnosprawność rodzeństwa kandydata6. Samotne wychowywanie kandydata przez rodzica7. Objęcie kandydata pieczą zastępczą

Stosowanie kryteriów ustawowych

64 pkt za każde z ww. kryteriów

Liczbę punktów kryteriów ustawowych określa komisja rekrutacyjna przedszkola z zastrzeżeniem, iż:1) poszczególne kryteria mają jednakową liczbę punktów2) suma kryteriów lokalnych nie może być wyższa niż liczba punktów

przyznanych za jedno kryterium podstawowe

Kryteria lokalne i ich punktacja

1. Dziecko, którego samotny rodzic lub oboje rodzice aktualnie świadczą pracę na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, uczą się w systemie dziennym lub prowadzą działalność gospodarczą oraz rozliczają podatek dochodowy od osób fi zycznych w Urzędzie Skarbowym w Cegłowie (32 pkt)

2 Dziecko, którego samotny rodzic lub oboje rodzice aktualnie świadczą pracę na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, uczą się w systemie dziennym lub prowadzą działalność gospodarczą (16 pkt)

3 Dziecko zamieszkałe w obwodzie szkoły, na terenie której znajduje się dane przedszkole (8 pkt)

4. Dziecko urodzone w 2010 r., którego rodzice ubiegali się o przyjęcie do przedszkola w roku szkolnym 2013/2014 i nie zostało przyjęte do żadnego ze wskazanych wtedy przedszkoli, a w dalszym ciągu spełnia kryteria rekrutacji (4 pkt)

5. Dziecko, którego rodzeństwo obecnie jest wychowankiem przedszkola (…) (2 pkt)

6. Co najmniej dwoje dzieci zgłaszanych przez rodziców po raz pierwszy do danego przedszkola/oddziału przedszkolnego (1 pkt)

1. Rodzeństwo kandydata uczęszcza do przedszkola (30 pkt)2. Oboje rodzice kandydata pracują lub uczą się w trybie dziennym

(20 pkt)3. Jedno z rodziców kandydata rozlicza się w Urzędzie Skarbowym

w Jezioraku, wskazując w rozliczeniu adres zamieszkania w Jezioraku (20 pkt)

4. Rodzina jest klientem Ośrodka Pomocy Społecznej w Jezioraku (8 pkt)5. Wybór danego przedszkola jako najbardziej preferowanego (4 pkt)

Źródło: Cybulko 2015.


nie ustalonych kryteriów (odpowiednio były to „podstawowe kryte-ria naboru” ze wspomnianego rozporządzenia oraz rok później – kryteria ustawowe). Samorządy, w tym objęte badaniami gminy, korzystały jednak z możliwości ustalania dodatkowych, własnych kryteriów rekrutacyjnych.

Z zestawienia widać, że w obu miastach istnieją pewne podobień-stwa tych zasad zarówno w 2013, jak i w 2014 r.: dotyczą one prefe-rencji dla dzieci, które mają rodzeństwo w danym przedszkolu, ale przede wszystkim wiążą się z zatrudnieniem rodziców. Szczególnie w rekrutacji na rok szkolny 2014/2015 w Cegłowie zwiększa się waga i restrykcyjność kryteriów związanych z pracą rodziców – 48 z 63 pkt za lokalne kryteria otrzymują rodzice, którzy są zatrudnieni na umowę o pracę, prowadzą własną działalność gospodarczą lub studiują dzien-nie. W przypadku wychowywania dziecka przez dwoje rodziców maksymalna liczba punktów w danej kategorii przyznawana jest tym kandydatom, których oboje rodzice spełniają wspomniane warunki.

Tak ustalone kryteria (działalność gospodarcza lub praca na umowę o pracę dwojga rodziców małego dziecka) przy trudnościach na lokalnym rynku pracy, prekaryzacji pracy młodych ludzi i przy daleko idącym niedoborze miejsc w przedszkolach w Cegłowie5, stanowią w tym mieście dla wielu młodych par z dziećmi faktyczną barierę w dostępie do publicznego wychowania przedszkolnego.

Oprócz wykonywania pracy zawodowej, czynnikiem legitymi-zującym dostęp do usług przedszkolnych widocznym w 2013 r. w Jezioraku, a rok później w obu miastach jest opłacanie podatków w gminie, w której korzysta się z usług społecznych. W Cegłowie 32 pkt, a w Jezioraku 20 pkt otrzymują ci rodzice, którzy oprócz uzyskiwania dochodów z pracy odprowadzają od nich podatki w miejscu zamieszkania.

Trzecim mechanizmem tworzenia lokalnego obywatelstwa spo-łecznego, a więc określania „co się komu należy i dlaczego” są lokal-ne, nieskodyfikowane praktyki. Ujawniły się one w badanych gmi-nach, szczególnie w Cegłowie, i miały postać nieformalnych „odwo-łań” i „list rezerwowych”. W Cegłowie, według naszych szacunków, do przedszkoli przyjmowanych jest w ten sposób do 10% dzieci.

Jedna z respondentek mówi o tym systemie: – [Badacz: czy są jakieś odwołania?] Są. To znaczy formalnych

odwołań nie ma, to są prośby rodziców o ponowne rozpatrzenie wniosku. Dlatego, że przyjęcie do przedszkola to nie jest decyzja administracyjna, od której przysługuje odwołanie zgodnie z kodek-sem postępowania administracyjnego.

– [Badacz: Takie nieformalne odwołania, listy rezerwowe?] Tak (C9, 193).

Inna rozmówczyni stwierdza: Tak, wtedy następuje druga, niby rekrutacja, jak mówiłam. Patrzymy, kto może zostać, gdzie przyjęty. Mam 15–20 odwołań, dychę mogę przyjąć (C5, 130).

Konstrukcja tego nieformalnego systemu faworyzuje mieszkań-ców, którzy mają relatywnie większe kompetencje i być może deter-minację, aby „wystarać się” o przedszkole dla dziecka.

Czwarty wyróżniony w badaniu aspekt konstruowania lokalnego obywatelstwa społecznego dotyczy wyrażanych i zwykle szerzej podzielanych przez respondentów zbiorów przekonań odnośnie do tego, jakimi kryteriami kierować się w stosowaniu uznaniowości podczas rekrutacji do przedszkoli. W badaniu nasi rozmówcy uży-wali w tym kontekście m.in. dwóch pojęć. Pierwszym z nich jest „potrzeba”. Priorytet w dostępie do przedszkola mają zatem te dzie-ci, wobec których dyrektorzy przedszkoli stwierdzą „potrzebę” cho-dzenia do przedszkola.

Rozmówczyni wyjaśnia: No chcieliśmy pomóc. W ekstremal-nych przypadkach, trudne sytuacje życiowe.

[Badaczka: a jakie to np.?] No zgon jednego z rodziców, prze-prowadzenie się, kupienie mieszkania tutaj, rodzice tu pracują. I trzeba przyjąć (C3, 78).

Inna respondentka mówi: Gdyby zależało to ode mnie na pew-no pozostawiłabym w przedszkolu dzieci, które uczęszczają do przedszkola, ale uczęszczają przez mniej więcej 7 godzin. Nie te, które przychodzą na 5 godzin […] dla tych, którzy nie potrzebują [podkr. M.T.] całodziennej opieki, czyli nie mają rodziców pracują-cych (C5, 112).

Jak uwidoczniło się w badaniu, jednym z podstawowych czyn-ników, które badani interpretują jako stwarzające „potrzebę” przyję-cia dziecka do przedszkola, jest pełnoetatowa praca zawodowa ro-dziców. To, że płatna praca, a nie np. trudności ekonomiczne czy edukacyjne rodzin stanowią sytuację wymagającą zapewnienia dziecku miejsca w przedszkolu, jest arbitralną oceną formułowaną przez rozmówców. Jednak stosowanie przez nich pojęcia „potrze-by” nadaje wybranym sytuacjom status czegoś niekwestionowalne-go, „obiektywnej konieczności”, na którą odpowiada dyrektor decy-dujący o przyjęciu dziecka do przedszkola.

W mojej ocenie analogiczne funkcje do „potrzeby” pełni dla urzędników gmin i nauczycieli kategoria „popytu” lub „zaintereso-wania” rodziców posłaniem dziecka do przedszkola.

Jeden z respondentów z Bocianowa tak charakteryzuje tę sytu-ację w swojej wsi:

– Pani dyrektor to ustala z panem wójtem, to oni ustalają te kryteria. Jak będzie pan rozmawiał z panią dyrektor, to niech się pan zapyta, czyje dzieci są przyjmowane do przedszkola w większości. Czy to są dzieci rolników, czy mieszkańców naszej gminy, ale pra-cujących poza gospodarstwem.

– [Badacz: a pana pogląd jest jaki?] Ja myślę, że więcej poza gospodarstwem jest przyjmowanych […].

– [Badacz: Czyli jednak rolnikom trudniej jest tutaj się przebić?] Może pani dyrektor co innego na to powie, że rolnicy nie chcą dzie-ci wysyłać do przedszkoli (B3, 199).

W szczególności brak popytu ze strony pewnych grup miesz-kańców może być, jak się wydaje, sposobem uzasadnienia przez lokalne władze faktu, że mieszkańcy ci nie mogą sami pokonać or-ganizacyjnych problemów związanych z posłaniem dziecka do przedszkola, w szczególności związanych z dowożeniem.

Jedna z rozmów dostarcza przykładu: Jak będzie pan rozma-wiał z panią [S.] dyrektorką, to niech pan się zapyta, z jakiej odle-głości dzieci przyjeżdżają. Chyba że mama w gminie [tj. w central-nej wsi gminy – przyp. M.T.] pracuje i przyjeżdża do pracy, to wtedy i dziecko przywiezie z sobą. Czy jak mama pracuje w banku, to wtedy. Ale żeby rodzic specjalnie dziecko przywiózł i zawiózł, to nie (B3, 221).

Mechanizm ten uwidocznia, że w lokalnym kontekście niekiedy to praktyki związane z organizacją usługi, a nie formalne zapisy ustawowe decydują o tym, czy dana usługa stanowi faktyczny ele-ment obywatelstwa społecznego, czy tylko „fasadowe prawa”, na które wskazywali krytycy Marshalla.

WNIOSKI

Prezentowane badanie pokazuje, że organizacja dostępu do usług przedszkolnych określona ramowo w przepisach krajowych oznacza na poziomie lokalnym funkcjonowanie różnych systemów przyjmowania dzieci do przedszkoli. Systemy te odróżnia dostęp-ność usługi (jak pokazano zasadniczo różnej np. w Cegłowie i Je-zioraku), gwarancja kontynuowania edukacji przedszkolnej dziecka w kolejnych latach (w Jezioraku, odmiennie niż w Cegłowie, rodzice dzieci chodzących do danej grupy przedszkolnej mogą mieć pew-ność co do kontynuacji działania grupy po wakacjach) i mechani-zmy określania, kto ma pierwszeństwo w dostępie do usługi.

W badanych gminach różna jest skala działań na rzecz „regla-mentowania” dostępu do edukacji przedszkolnej dzieci trzy-cztero-letnich, a rola tych praktyk jest tym wyższa, im niższy stopień skola-ryzacji przedszkolnej w gminie.

Zidentyfikowane mechanizmy określania dostępu do lokalnej usługi opierają się na: formalnych regulacjach prawa lokalnego, przyjętych praktykach i dyskursywnych strategiach. Wspomniane składniki systemu rekrutacji są przy tym niespójne – dominującej, uniwersalistycznej narracji towarzyszą rozwiązania adresujące usłu-gi do pewnych wyselekcjonowanych grup mieszkańców.

W badanych gminach widać różnice w treści obywatelstwa społecznego: można stwierdzić, że prawo do edukacji przedszkolnej są w Jezioraku silniej włączone w status lokalnego obywatelstwa. Ponadto zaobserwowano też różnice w jego zakresie: np. w Cegło-


wie explicite prawo do usług przedszkolnych mają wyłącznie miesz-kańcy gminy, co podkreślali nasi rozmówcy, mówiąc – obcy się nie prześlizgnie (C7, 211).

Podobny jest natomiast podstawowy mechanizm „legitymizują-cy” prawo do przedszkola. Jest nim fakt wykonywania pracy zawo-dowej i – co się z tym wiąże – opłacania podatków w gminie. Roz-wiązania typu „karta mieszkańca” wdrażane w metropoliach i oko-licznych gminach pełnią taką m.in. funkcję – łączenia obywatelskiej powinności (płacenie podatków w gminie) z pewnym uprawnieniem (np. do obniżonych cen lokalnych usług publicznych). Sama w so-bie warunkowość świadczeń i usług nie musi być bezwzględnie czymś złym i dotyczy przecież większości świadczeń i wielu usług świadczonych w Polsce.

Problematyczne jest jednak w mojej ocenie to, że w przypadku wychowania przedszkolnego warunkowość jest do pewnego stop-nia efektem ubocznym konstrukcji finansowania edukacji przed-szkolnej w Polsce. Pokrywanie z dotacji budżetowej jedynie około 35% wydatków gminy na prowadzenie przedszkola6 uruchamia w wielu gminach prawdopodobnie niezamierzone przez ustawo-dawcę mechanizmy.

Wiele nowych rozwiązań ustawowych w tym zakresie, takich jak ustalenie maksymalnej opłaty 1 zł za szóstą i kolejną godzinę po-bytu dziecka w przedszkolu, zmniejsza możliwą uznaniowość gmin w określaniu warunków dostępu do usługi.

Wygląda jednak na to, że bardziej uniwersalny dostęp do eduka-cji przedszkolnej zależy nie tyle od zmiany lokalnych, co centralnych przepisów. Lokalne obywatelstwo społeczne – mimo zaobserwo-wanych zróżnicowań – jest zatem w pewnym stopniu funkcją krajo-wych rozwiązań.

1 Tu potrzebne jest jednak zastrzeżenie: formalnie rzecz biorąc, w Polsce duża część świadczeń i usług z zakresu polityki społecznej, do których obywatele mają dostęp i które oddziałują na ich status w Marshallowskim znaczeniu, nie stanowi praw podmiotowych. Część konstytucyjnych zapi-sów z katalogu praw i wolności ekonomicznych, socjalnych i kulturowych oznacza wyłącznie zasady polityki państwa (Garlicki 2009: 93). Także na poziomie lokalnym z faktu nałożenia na gminę zadań własnych nie można wyprowadzić istnienia po stronie członka wspólnoty samorządowej ani żadnego innego podmiotu prawa, na podstawie którego przysługiwałoby mu roszczenie cywilnoprawne o realizację takiego zadania (Dolnicki 2002: 144). Kiedy jest więc mowa o „uprawnieniu obywatelki do…”, mam na myśli w tym tekście także świadczenia i usługi, z których może ona faktycznie korzystać, mimo że nie przysługuje do nich podmiotowe prawo. Teoretycy prawa mówią w takim przypadku o „refleksach praw-nych”, które oznaczają zapewnienie obywatelom świadczeń ze strony państwa przez ogólne zobowiązanie władzy do wykonywania ustaw […] które w danym wypadku są dla jednostki korzystne […] nie tylko nie dają zindywidualizowanych roszczeń jednostkom, a nawet nie uprawniają do wydania orzeczenia przez uprawniony organ. Ich istota polega zatem na nałożeniu na organy państwa obowiązku świadczeń na rzecz obywateli bez możliwości ich prawnego egzekwowania przez zainteresowanego (Jakimowicz 2002: 125).

2 Ogółem w 2013 r. w Polsce 61% trzy-czterolatków było objętych wycho-waniem przedszkolnym. W przeciętnej gminie ten odsetek wynosił 49%. Wartość minimalna to 0% trzy-czterolatków objętych edukacją przed-szkolną (w 2% gmin), a wartość maksymalna 121% w 1% gmin (wartość powyżej 100% oznacza, że do placówek w gminie uczęszczają także dzieci z innych gmin). Odchylenie standardowe wynosiło 21% dzieci ob-jętych edukacją przedszkolną. W 1/4 gmin mniej niż 33% trzy-czterolat-ków chodziło do przedszkola, w 1/2 gmin było to mniej niż 49%, a w 3/4 gmin – mniej niż 56%. Źródło: obliczenia własne na podstawie danych udostępnionych przez MEN (dane na 30.09.2013 r.).

3 Odnosząc się do dobrze udokumentowanej w polskiej literaturze przedmio-tu tezy o syndromatyczności cech polskich gmin (Gorzelak i in. 2009) (tj. współwystępowaniu z jednej strony takich cech, jak: korzystna struktura demograficzna, wysoka stopa zatrudnienia poza rolnictwem, wysoki poziom aktywności zawodowej kobiet, czemu towarzyszy także wysoka skolaryza-cja przedszkolna, oraz z drugiej strony – współwystępowaniu przeciwnych cech niż wspomniane), zakładano konieczność doboru par gmin możliwie zbliżonych do siebie pod względem typu rozwoju. Konsekwencją tego zało-żenia jest znacznie mniejsze zróżnicowanie stopy skolaryzacji przedszkolnej w badanych parach gmin niż w populacji gmin województwa mazowieckie-go. Na potrzeby doboru gmin wykonano analizę skupień (osobno gmin

miejskich i wiejskich) z zastosowaniem następujących zmiennych: liczba mieszkańców gminy, dochody własne gminy per capita, indeks sytuacji społeczno-gospodarczej (liczba podmiotów zarejestrowanych w REGON, stopa bezrobocia, wskaźnik obciążenia demograficznego, odsetek klientów pomocy społecznej, udział mieszkańców z wykształceniem wyższym). Na-stępnie wybrano gminy, które jednocześnie charakteryzowała jak najmniej-sza odległość na dendrogramie i jak największa różnica w poziomie upo-wszechnienia wychowania przedszkolnego.

4 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20.02.2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (z późniejszymi zmianami) stanowiło, że do przedszkola przyjmowane są w pierwszej kolejności dzieci zamieszkałe na terenie gminy odbywające przygoto-wanie przedszkolne, a następnie wychowane: przez samotnego rodzica, przez niepełnosprawnego rodzica lub w rodzinie zastępczej. Wyrokiem z 8.01.2013 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty ze względu na zbyt mało konkretną delegację ustawową do wydania ww. rozporządze-nia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że materia ta […] zdecydowanie wymaga regulacji ustawowej – kryteria naboru do szkół i przedszkoli (a zwłaszcza preferencje dla niektórych kandydatów stanowiące wyjątki od zasad ogólnych) powodują ograniczenie korzystania z konstytucyj-nego prawa do edukacji przez osoby nieuprzywilejowane […] także w aspekcie równego dostępu do szkół i przedszkoli (sygn. akt K 38/12). W konsekwencji ustawą o zamianie ustawy o systemie oświaty oraz nie-których innych ustaw z 6.12.2013 (DzU 2014, poz. 7) wprowadzono zmiany kryteriów rekrutacji do przedszkoli.

5 W badaniach zebrano liczne dowody empiryczne na faktyczny niedobór miejsc przedszkolnych w Cegłowie – niższe upowszechnienie wychowa-nia przedszkolnego w tym mieście nie jest zatem efektem niższego po-pytu. Przykładowo w badaniu sondażowym rodziców trzy-czterolatków w Jezioraku 43% respondentów, których dzieci nie chodzą do przedszko-la, wskazuje na następujące wyjaśnienie tego faktu: starałem się o miej-sce w przedszkolu publicznym, ale bezskutecznie, natomiast w Cegłowie odpowiedź tę wybrało 100% ankietowanych, których dzieci są poza sys-temem edukacji przedszkolnej (większa liczba odpowiedzi możliwa, N = 120).

6 Dane dotyczą 2012 r. – podaję za Ośrodkiem Ewaluacji (2012). Należy zaznaczyć, że ministerialna kwota dotacji przedszkolnej dla samorządów ulega wyraźnemu zwiększeniu (w 2013 r. – 504 mln zł, w 2014 r. – 1,6 mld zł). Podaję za: Ministerstwo Edukacji Narodowej, www.men.gov.pl [dostęp 16.09.2015].

BIBLIOGRAFIA

Andreotti A., Mingione E., Polizzi E. (2012), Local Welfare Systems: A Chal-lenge for Social Cohesion, „Urban Studies”, no 9/49, p. 1925–1940.

Bober J., Hausner J. i in (2013), Narastające dysfunkcje, zasadnicze dyle-maty, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, MSAP, Kraków.

Brenner N. (2009), Open questions on state rescaling, „Cambridge Journal

of Regions, Economy and Society”, no. 1, p. 123–139.

Cybulko A. (2015), Analiza prawa lokalnego w zakresie edukacji przed-szkolnej w dwóch badanych miastach, raport cząstkowy wykonany

w projekcie Lokalne obywatelstwo społeczne w polityce społecznej na przykładzie usług opiekuńczych nad dzieckiem do lat 5, maszynopis

niepublikowany, Warszawa.

Dolnicki B., red. (2010), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz. Wol-

ters Kluwer, Warszawa

Garlicki L. (2009), Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, PWN,

Warszawa.

Gorzelak G., Jałowiecki B., Zagórski K. (2009), Zróżnicowania warunków życia. Polskie rodziny i społeczności lokalne, Wydawnictwo Naukowe

Scholar, Warszawa.

Isin E.F., Turner B.S. (2002), Handbook of Citizenship Studies, Sage, London.

Jakimowicz W. (2002), Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze, War-

szawa.

Jałowiecki B., Szczepański M., Gorzelak G. (2007), Rozwój lokalny i regio-nalny w perspektywie socjologicznej, Śląskie Wydawnictwo Naukowe,

Tychy.

Kazepov Y. (2010), Rescaling Social Policies: Towards Multilevel Governan-ce in Europe, Ashgate, Wiedeń.

Kopańska A. (2014), Efektywność decentralizacji, Difin, Warszawa.

Kvist J. (2009), Measuring welfare states: problems and possibilities in cross-national studies, http://www2.sofi.su.se/RC19/pdfpapers/Kvist_

Hansen_RC19_2008.pdf [dostęp 16.09.2015].


Kwiatkowska A. (2010), Koncepcja obywatelstwa w teorii feministycznej, w: J. Raciborski (red.), Praktyki obywatelskie Polaków, IFiS PAN, War-szawa.

Marshall T.H. (1950), Citizenship and Other Essays, The University Press, Cambridge.

Ośrodek Ewaluacji (2012), Ocena ośrodków wychowania przedszkolnego, utworzonych lub wspartych ze środków finansowych EFS w ramach Poddziałania 9.1.1 PO KL. Raport końcowy, na zamówienie Minister-stwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa, https://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/Ocena_osrodkow_wychowania_przedszkolnego_9_1_1_PO_KL_5022013.pdf [dostęp 16.09.2015].

Piekara A. (2011), Podstawy doktrynalne odrodzonego samorządu teryto-rialnego w Polsce, w: E. Jasiuk (red.), XX lat odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce, WSH, Radom.

Powell M. (2008), Welfare state without citizens? Formez – Gianini Rese-arch, Biblioteca Formez, http://biblioteca.formez.it /webif/media/Gian-nini_2/pdf/vol0910.pdf [dostęp 16.09.2015].

Rice D. (2013), Beyond Welfare Regimes: From Empirical Typology to Concep-tual Ideal types, „Social Policy and Administration”, no. 47, p. 93–110.

Saraceno Ch. (2002), Social Assistance Dynamics in Europe: National and Local Poverty Regimes, The Policy Press, Bristol.

Sassen S. (2003), The Repositioning of Citizenship: Emergent Subjects and Spaces for Politics, „CR: The New Centennial Review”, no. 3/2, p. 41–66.

Schinkel W. (2010), The Virtualization of Citizenship, „Critical Sociology”, no. 2/36, p. 265–283.

Schridde H. (2002), Local Welfare Regimes and the Restructuring of the Welfare State – an Anglo-German Comparison, „German Policy Stu-dies”, no. 2, p. 105–142.

Staeheli L. (2010), Political geography: Where’s citizenship?, „Progress in Human Geography”, no. 3/35, p. 393–400.

Szarfenberg R. (2011), Standardy i standardyzacja pracy socjalnej i usług pomocy i integracji społecznej, w: R. Szarfenberg (red.), Krajowy Ra-port Badawczy. Pomoc i Integracja społeczna wobec wybranych grup – diagnoza standaryzacji usług i modeli instytucji, WRZOS, Warszawa.

Turner B. (2001), The erosion of citizenship, „British Journal of Sociology”, no. 2/52, p. 189–209.

Young I. (1989), Polity and Group Difference: A Critique of the Ideal of Uni-versal Citizenship, „Ethics”, no. 2/99, p. 250–274.

Yuval-Davies N. (2011), Power, Intersectionality and Politics of Belonging, Freia Working Paper Series, nr 75, s. 1–24.

Zamorska K. (2010), Prawa społeczne jako program przebudowy polityki społecznej, Wydawnictwa Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław.

SUMMARYSUMMARY

The article investigates the ways in which an access to preschool education is regulated at the local level in Po-land. For this sake the perspective of local social citizenship is employed. Preschool education is decentralized in Po-land, with a relative broad autonomy of local government in the organization of this service. Thus, the local variation of the coverage is high (the national coverage of 3–4 years old is 61%, which is low for the EU country). The article claims that the local governments in Poland construct local citizenship linking social rights (access to preschool edu-cation) with the absent in national regulations responsibilities of parents’ paid work and paying local taxes. In the first part of the text the concept of local social citizenship is discussed and linked to territorialization and rescaling proces-ses in social policy. In the second part of the text, author’s own research in 4 Polish local communities is presented. The research focuses on the formal and informal recruitment practices to a preschool education.KeywordsKeywords: local social policy, local social citizenship, preschool education, local governmentAuthor’s affiliationAuthor’s affiliation: The Institute of Social Policy of the University of Warsaw

WPROWADZENIE

Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 31 przeorganizowała system opieki nad najmłodszym dzieckiem w Polsce. Przede wszystkim zmieniła instytucję nadzorującą system opiekuńczy – z Ministerstwa Zdrowia na Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, wprowadziła nowe instytucje (klub dziecięcy, dzienny opiekun) oraz uregulowała zatrudnienie niań. Choć po wprowadzeniu ustawy wzrósł odsetek dzieci pozostających pod zinstytucjonalizo-waną opieką z około 2% (Sprawozdanie… 2013) do 3,59%2, to jed-nak dostępność instytucji opieki nad najmłodszym dzieckiem w dal-szym ciągu pozostaje na niskim poziomie (około 80% gmin nie po-siada żadnej instytucji opiekuńczej3), a zróżnicowanie między gmi-nami posiadającymi instytucje opieki (duże aglomeracje miejskie) a tymi, które ich nie mają (ubogie gminy wiejskie), jest bardzo duże.

Za główną barierę w upowszechnianiu usług opiekuńczych dla najmłodszych dzieci w Polsce uważa się niewystarczające źródła finansowania. Innymi słowy, niewystarczająca liczba placówek opieki jest skutkiem niewystarczających zasobów finansowych. Na ten problem wskazują autorzy diagnozy oceniającej wpływ omawia-nej ustawy. Krytykują brak stałych rozwiązań w tym względzie, które

OPIEKA NAD DZIECKIEM W WIEKU DO LAT 3 – LOKALNE ZRÓŻNICOWANIE DOSTĘPU DO USŁUG OPIEKUŃCZYCH*

Klaudia WolniewiczInstytut Polityki Społecznej, Uniwersytet Warszawski

pozwoliłyby nie tylko utrzymać istniejące już placówki, ale również otwierać nowe (Diagnoza… 2014: 4). Ich zdaniem obecne inicjaty-wy (np. Program MALUCH4, pieniądze z funduszy Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) choć są istotne, to jednak niedostateczne (Diagnoza… 2014). Do innych barier zali-cza się w dalszym ciągu restrykcyjne przepisy sanitarne, budowalne i przeciwpożarowe, trudności z dostępnością lokali, w których takie usługi mogłyby być świadczone, brak promocji nowo powstałych instytucji (klub dziecięcy, dzienny opiekun) (Diagnoza… 2014), a czasem i brak zainteresowania ze strony gminy5.

Na gruncie polskim wciąż brakuje badań, które w sposób syste-matyczny analizowałyby przyczyny zróżnicowań dostępności usług opiekuńczych. Tego rodzaju próbę podejmują w swoim badaniu dotyczącym usług świadczonych na rzecz ludzi starszych w Danii P.H. Jensen i H. Lolle. Wskazują oni na czynniki polityczne (liczba urzędników w radzie gminy, liczba kobiet w radzie gminy), struktu-ralne (populacja gminy, powierzchnia gminy, gęstość zaludnienia), ekonomiczne (dochód gminy, zadłużenie gminy), instytucjonalne i demograficzne (struktura ludności gminy) (Jensen, Lolle 2013).

Z polskich autorów zajmujących się opieką nad najmłodszym dzieckiem K. Piętka-Kosińska i A. Ruzik-Sierdzińska zwracają uwa-gę na zróżnicowania dostępności spowodowane sytuacją finan-sową samorządu (Piętka-Kosińska, Ruzik-Sierdzińska 2010: 45). Z kolei P. Teisseyre (2013) podkreśla znaczenie czynników struktu-ralnych (typ gminy) i politycznych (liczba kobiet zasiadających w radzie gminy) w kształtowaniu dostępności i wydatków na opiekę żłobkową. Są to jednak wyjaśnienia cząstkowe, formuło-wane na podstawie niepełnych danych.

* Artykuł powstał w ramach projektu Lokalne obywatelstwo społeczne w polityce społecznej na przykładzie usług opiekuńczych nad dzieckiem do lat 5. Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum

Nauki, przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2011/03/D/HS5/

02498.


W artykule prezentowane są ostatnie zmiany legislacyjne pod kątem ich potencjalnego wpływu na zwiększenie odsetka najmłod-szych dzieci pozostających pod zinstytucjonalizowaną opieką. Na-stępnie, analizując dotychczas niepublikowane dane ilościowe6, sta-rano się odpowiedzieć na pytanie, jaka jest rola czynników struktural-nych i ekonomicznych w kształtowaniu ich dostępności na poziomie lokalnym. Czy dostęp do usług opiekuńczych zależy od typu gminy, gęstości zaludnienia i jej położenia (uwarunkowania strukturalne), czy dochodu gminy per capita (uwarunkowania ekonomiczne)?

Powyższe rozważania uzupełniono o informacje pochodzące z in-dywidualnych wywiadów pogłębionych, przeprowadzonych w ramach projektu pt. Lokalne obywatelstwo społeczne w polityce społecznej na przykładzie usług opiekuńczych nad dzieckiem do lat 5. Rozmówcy, którzy wzięli udział w badaniu, to przedstawiciele władz rządowych, tzw. policy makers (parlamentarzyści, członkowie komisji parlamentar-nych, przedstawiciel Biura Rzecznika Praw Dziecka), samorządowych (prezydenci miast, wójtowie, przewodniczący rad gminy i właści-wych komisji, naczelnicy wydziałów oświaty), dyrektorzy publicz-nych i prywatnych żłobków, klubów dziecięcych, przedszkoli, pra-cownicy domów kultury, ośrodków pomocy społecznej, lokalni działa-cze trzeciego sektora, przedstawiciele lokalnych mediów, księża.

Podczas wywiadów respondenci byli pytani o system opieki i edukacji małych dzieci na poziomie krajowym i na terenie gminy, którą zamieszkują/w której pracują. Część otrzymanych wyników przeczy dotychczasowym stwierdzeniom, zgodnie z którymi naj-większy wpływ na dostęp do systemu opieki mają czynniki ekono-miczne i świadczy o konieczności prowadzenia dalszych analiz.

ZMIANY ORGANIZACJI SYSTEMU OPIEKI NAD DZIEĆMI W WIEKU DO LAT 3 W POLSCE

W 2002 r. odbył się szczyt w Barcelonie, podczas którego pań-stwa członkowskie Unii Europejskiej wyznaczyły wspólne cele w zakresie rozwoju usług opiekuńczych nad dziećmi w wieku do

lat 5 (tzw. Barcelona Targets). Przyjęto wówczas, że do 2010 r. 33% dzieci w wieku do lat 3 zostanie objętych zinstytucjonalizowaną formą opieki. Późniejsze dokumenty unijne – strategia lizbońska oraz strategia Europa 2020 utrzymały wyznaczony kierunek.

Przed wprowadzeniem zmian prawnych odsetek dzieci korzy-stających z opieki żłobkowej wynosił zaledwie 2%7, co dawało Pol-sce ostatnie miejsce spośród państw członkowskich UE. W grupie państw o najniższym wskaźniku, tj. 10% i mniej, znalazły się również m.in. Węgry, Słowacja i Czechy (European Commission 2008). Nowa ustawa miała za zadanie zwiększenie tego odsetka, co było wprost wskazane w jej uzasadnieniu. Poniżej podano najważniejsze zmiany, które mogły przyczynić się do ułatwienia zakładania instytu-cji opiekuńczych.

1. Zmiana statusu żłobków i wyłączenie ich z kategorii „zakładu opieki zdrowotnej”. Oznacza to, że instytucje te nie muszą spełniać m.in. wymogów budowlanych stawianych zakładom zdrowotnym oraz że zmieniono wymagania odnoszące się do kwalifikacji osób zatrudnionych w żłobkach, znosząc konieczność zatrudniania tyl-ko pielęgniarek. Obecnie w omawianych placówkach zatrudniani są opiekunowie.

2. Wprowadzenie nowej instytucji – klubu dziecięcego. Prowa-dzenie klubu jest potencjalnie łatwiejsze niż żłobka. Zapewnia się w nim opiekę dzieciom w wieku 1–3 lat (w wyjątkowych sytuacjach może w klubie przebywać dziecko w wieku do 4. roku życia). Może go prowadzić osoba o ustawowych kwalifikacjach opiekuna. Obie instytucje, klub i żłobek, mają takie same obowiązki. Natomiast w klubie dziecięcym dzieci przebywają do 5 godzin dziennie i czas ten nie podlega wydłużeniu na pisemny wniosek rodziców, tak jak może mieć to miejsce w przypadku żłobka. Ponadto ustawa do-puszcza również pracę przeszkolonych wolontariuszy w klubie dziecięcym. Ze żłobków oraz klubów dziecięcych mogą korzys-tać również dzieci studentów i doktorantów. Szczegółowe różnice w zakładaniu i prowadzeniu obu placówek są zaprezentowane w zestawieniu 1, m.in. krótszy wymiar czasu pracy klubu, niższe

Zestawienie 1. Charakterystyka instytucji systemu opieki nad dzieckiem do lat 3

Wyszczególnienie Żłobek Klub dziecięcy Dzienny opiekunPodmiot powołujący i prowadzący instytucję

Gminy, osoby fi zyczne, osoby prawne i jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wybierany przez władze gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w ramach konkursu.

Wiek dziecka Dziecko, które ukończyło 20. tydzień życia.

Dziecko, które ukończyło pierwszy rok życia. Dziecko, które ukończyło 20. tydzień życia.

Wymiar czasu opieki Do 10 godzin dziennie. Może być wydłużony w indywidualnych wypadkach.

Do 5 godzin dziennie. Nie może być wydłużony. Zgodnie z zapisem w umowie między dziennym opiekunem a rodzicem.

Osoba kierująca placówką

Dyrektor (wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letnie doświadczenie w pracy z dziećmi lub co najmniej wykształcenie średnie oraz 5 lat doświadczenia w pracy z dziećmi).

Kierownik klubu dziecięcego (kwalifi kacje pielęgniarki, położonej, opiekunki dziecięcej, nauczyciela wychowania przedszkolnego, nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej lub pedagoga opiekuńczo-wychowawczego); ma co najmniej wykształcenie średnie i min. 2 lata doświadczenia w pracy z dziećmi w wieku do lat 3 lub co najmniej wykształcenie średnie i odbyła odpowiednie 280-godzinne szkolenie.

Brak.

Obowiązek zatrudnienia pielęgniarki lub położnej

Tak, trzeba zatrudnić co najmniej jedną pielęgniarkę lub położną, jeżeli do żłobka uczęszcza więcej niż 20 dzieci.

Brak wymogu zatrudnienia pielęgniarki lub położnej. Brak wymogu zatrudnienia pielęgniarki lub położnej.

Sprawowanie opieki przez jednego opiekuna

Jeden opiekun może sprawować opiekę nad 8 dzieci. Liczba ulega zmniejszeniu do 5 dzieci, gdy w grupie znajduje się dziecko niepełnosprawne, dziecko, które nie ukończyło pierwszego roku życia lub dziecko wymagające specjalnej opieki.

Maksymalnie 5 (lub 3, gdy opieka także nad dzieckiem z niepełnosprawnością), dokładna liczba określona w umowie z gminą.

Lokal Lokal musi posiadać co najmniej dwa pomieszczenia, w tym jedno przeznaczone do odpoczynku dla dzieci.

Lokal musi posiadać co najmniej jedno pomieszczenie. Należy zapewnić także miejsce do odpoczynku dla dzieci.

Dzienny opiekun „posiada warunki lokalowe zapewniające bezpieczną opiekę nad dzieckiem”. Gmina może udostępnić opiekunowi odpowiedni lokal.

Uczestnictwo rodziców w zajęciach

Brak możliwości. Istnieje możliwość uczestnictwa rodziców w zajęciach – korzystanie z pomocy rodziców w sprawowaniu opieki nad dziećmi w trakcie zajęć edukacyjno-wychowawczych.

Brak informacji w ustawie.

Możliwość otrzymania dotacji celowej/dofi nansowania z budżetu gminy

Tak Tak Brak informacji w ustawie.

Źródło: opracowanie własne na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz niektórych innych ustaw (DzU 2013, poz. 747), wykonane w ramach projektu Lokalne obywatelstwo społeczne w polityce społecznej na przykładzie usług opiekuńczych nad dzieckiem do lat 5, realizowanego w IPS UW.


wymogi kadrowe, możliwość spożytkowania pracy rodziców, mniej restrykcyjne wymagania lokalowe i wyższy wiek dziecka przyjmo-wanego pod opiekę klubu dziecięcego.

3. Wprowadzenie kolejnej instytucji – dziennego opiekuna, wzo-rowanego na francuskim rozwiązaniu assistante maternelle. Jest to osoba wybierana w konkursie organizowanym przez gminę, a na-stępnie przez nią zatrudniana na podstawie umowy o świadczenie usług8. Gmina, oprócz umowy zawieranej z dziennym opiekunem, zawiera również umowę z rodzicami. Dzienny opiekun może wyko-nywać swoją pracę we własnym mieszkaniu lub lokalu udostępnia-nym przez organ zatrudniający. Dzienni opiekunowie, tak jak żłobki i kluby dziecięce, muszą być wpisani do odpowiedniego rejestru gminnego.

4. Ustawa uregulowała również status niani. Celem ustawo-dawcy było zwiększenie zainteresowania pracą w charakterze niani osób młodszych, niemających prawa do emerytury czy renty, oraz zwiększenie ochrony socjalnej osób zatrudnionych jako nianie9. Zgodnie z nowymi przepisami niania jest zatrudnia-na przez rodziców na podstawie umowy uaktywniającej, a ZUS opłaca składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. W wypadku wynagrodze-nia wyższego niż płaca minimalna, składki opłacają rodzice, tj. od kwoty stanowiącej różnicę między minimalnym a otrzymywanym wynagrodzeniem.

W świetle ustawy gmina nie ma obowiązku prowadzenia insty-tucji opieki nad najmłodszym dzieckiem. Jeżeli jednak zdecyduje się na jej założenie (np. żłobka czy klubu dziecięcego), jest zobowiąza-na do finansowania kosztów jej funkcjonowania ze środków wła-snych. To nie jedyne wyzwanie, przed którym stają gminy, gdy chcą zapewnić swoim mieszkańcom dostęp do instytucji opiekuńczych. Mimo zmiany przepisów, zgodnie z którymi żłobki nie mają już sta-tusu zakładów opieki zdrowotnej, wymogi formalne, zwłaszcza sa-nitarno-lokalowe, jakie w dalszym ciągu muszą spełnić, są bardzo wysokie10. Wobec wspomnianych trudności warto postawić pyta-nie, jakie czynniki warunkują decyzje o stworzeniu i prowadzeniu instytucji opiekuńczej na poziomie lokalnym.

Mimo przedstawionych zmian, nadal organizacja opieki jest trudnym zadaniem dla gminy. Po pierwsze – dotyczy to sposobu fi-nansowania, po drugie – nadal wiele wymogów jest trudnych do spełnienia, po trzecie – jak sugerują wypowiedzi pracowników De-partamentu Polityki Rodzinnej MPiPS, z którymi prowadzono wy-wiady, niektóre z zapisów ustawy (dotyczące statusu niani) nie cał-kiem służą upowszechnieniu opieki, ale innym celom11.

Do uwarunkowań niskiej dostępności opieki nad dziećmi w wie-ku 0–3 należą więc relatywnie trudne do spełnienia wymogi praw-ne12. Tym bardziej warto sprawdzić, które gminy są w stanie spro-stać tego typu trudnościom.

LOKALNE ZRÓŻNICOWANIA DOSTĘPNOŚCI USŁUG OPIEKUŃCZYCH NAD DZIECKIEM W WIEKU DO LAT 3

Przed wprowadzeniem ustawy odsetek dzieci objętych zinstytu-cjonalizowaną formą opieki wynosił 2% (Sprawozdanie… 2013). W trzy lata po wprowadzeniu zmian wzrósł do 3,59%. Na początku 2014 r. żłobki były tymi instytucjami, które zapewniały opiekę nad największym odsetkiem dzieci – 3,40%. Do klubów dziecięcych uczęszczało 0,18% dzieci, a pod opieką dziennego opiekuna pozo-stawało zaledwie 0,01% dzieci.

Upowszechnienie usług opiekuńczych może być na poziomie lo-kalnym warunkowane różnymi czynnikami. Spośród wielu z nich, od-wołując się do Jensena i Lolle, wyodrębniono: typ i położenie gminy, gęstość zaludnienia oraz dochody własne gminy per capita. Korzysta-no przy tym z danych uzyskanych z Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej za lata 2012–201313.

Typ gminy oraz gęstość zaludnienia silnie różnicują upowszech-nienie usług opieki nad najmłodszym dzieckiem. Zupełnie inna sy-tuacja jest w mieście i na wsi. Prawie 40% miast ma żłobek, do którego chodzi 2,35% dzieci. W gminach miejsko-wiejskich, gdzie 7% z nich posiada żłobek, odsetek dzieci objętych tego typu opie-

ką wynosi 0,23%. Na wsiach jedynie 5 dzieci na 10 tys. chodzi do żłobka, a tylko 5% gmin wiejskich posiada przynajmniej jeden żłobek.

Tabela 2. Liczba instytucji opiekuńczych w Polsce według ich rodzaju oraz liczba dzieci pozostających pod opieką danej instytucji (stan na 1.01.2014 r.)

Typ instytucji Liczba instytucji

Liczba dzieci pozostających

pod opieką danej instytucji

Odsetek dzieci w wieku 0–3 lata

w Polsce objętych daną formą opieki*

Żłobek 1 243 53 032 3,40Klub dziecięcy 212 2 890 0,18Dzienny opiekun 56 120 0,01Ogółem 1 511 56 042 3,59

* Według danych GUS liczba dzieci w wieku 0–3 lata pod koniec 2013 r. w Polsce wy-nosiła 1 560 217.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MPiPS oraz GUS.

Z analizy danych wynika, iż gminy wiejskie częściej korzystają z rozwiązania dziennych opiekunów niż gminy miejskie. W gminach miejskich posiadających instytucje opiekuńcze proporcje między poszczególnymi formami opieki są następujące: 86% ogółu insty-tucji – żłobki, 12% – kluby dziecięce, 2% – dzienni opiekunowie. W gminach wiejskich proporcje te rozkładają się nieco inaczej: od-powiednio 70%, 20% i 10%. Ubogie gminy wiejskie będą znacznie częściej wspierały działalność klubu dziecięcego czy dziennego opiekuna, która jest dla nich znacznie mniej kosztowna, niż założenie i prowadzenie żłobka, zwłaszcza w sytuacji niżu demograficznego. Wówczas budowa placówki przestaje być inwestycją i traktowana jest w kategoriach ryzyka.

Z danych jakościowych zebranych na potrzeby projektu wy-nika, iż zamożne gminy miejskie podzielają powyższe obawy i są bardzo ostrożne w formułowaniu postulatów budowy kolejnego żłobka. Znacznie chętniej proponują rozbudowę już istniejącego. Zdaniem respondentów założenie i utrzymanie żłobka jest tak kosz-towne, iż mało która gmina może sobie pozwolić na tego rodzaju wydatek.

Dostęp do usług opiekuńczych jest powiązany z typem gmi-ny i gęstością zaludnienia. Przykładowo w gminach wiejskich o gęstości zaludnienia między 65 a 125 os./km² odsetek dzieci objętych opieką żłobkową jest 23 razy mniejszy niż w gminach wiejskich o gęstości zaludnienia >125 os./km². Może to wynikać z wysokich kosztów usług w rozległych, słabo zaludnionych gmi-nach14.

Zarówno dla gmin miejskich, jak i wiejskich prawdziwa jest za-leżność, że im większa gęstość zaludnienia, tym wyższy odsetek najmłodszych dzieci uczęszczających do żłobka. W gminach o naj-niższym wskaźniku zaludnienia na km², wynosi on 0,006%, podczas gdy w gminach o najwyższym wskaźniku – 2,54%. Odsetek gmin posiadających co najmniej jeden żłobek i klub dziecięcy wzrasta wraz ze wzrostem gęstości zaludnienia. Również w gminach najgę-ściej zaludnionych obserwuje się najwyższy odsetek dziennych opiekunów. Nie zauważa się tu jednak prawidłowości, że wraz ze wzrostem gęstości zaludnienia wzrasta odsetek gmin z co najmniej jednym dziennym opiekunem.

Zależności między dostępnością usług a dochodem własnym gminy per capita nie są już tak jednoznaczne: najwyższy odsetek dzieci w żłobkach charakteryzuje gminy niezbyt zamożne (w prze-dziale od 850 do 1129 zł per capita, tj. II kwartyl) i najbardziej zamoż-ne (powyżej 1488 zł per capita, tj. IV kwartyl). Różnice między odset-kami gmin posiadającymi co najmniej jeden żłobek w podziale we-dług dochodu nie są zbyt duże. Największy odsetek gmin (4,07%) przypada na III kwartyl dochodowy (1130–1488 zł per capita). Bo-gactwo gminy zdaje się zatem nie determinować organizacji usług opiekuńczych.

Jest to z pewnością zaskakujący wniosek, przeczący po-wszechnej opinii, zgodnie z którą dostępność usług opiekuńczych


jest ściśle powiązana z zamożnością gminy. W przyszłości warto byłoby przyjrzeć się nieco dokładniej czynnikom ekonomicznym, z uwzględnieniem struktury dochodów własnych gminy, dotacji unijnych oraz środków przekazywanych w formie dotacji celowej z programu MALUCH.

Zarysowują się także różnice regionalne. Województwami o największej liczbie żłobków i najwyższym odsetku dzieci objętych opieką żłobkową są województwa mazowieckie i dolnośląskie. W województwie mazowieckim jest 215 żłobków, a dzieci w nich przebywające stanowią prawie 13% ogółu dzieci objętych opieką żłobkową. W województwie dolnośląskim jest 147 placówek, obej-mujących opieką 10% wszystkich dzieci korzystających z tej formy. Najmniej żłobków jest w województwach podlaskim i świętokrzy-skim. Odpowiednio 18 i 24 instytucje, pod opieką których pozostaje 2,34% i 0,06% ogółu najmłodszych dzieci.

Klubów dziecięcych jest najwięcej w województwach mazo-wieckim (37) i wielkopolskim (27), zaś dziennych opiekunów rów-nież w województwach mazowieckim (15) i dolnośląskim (13). W województwach lubuskim i podkarpackim są tylko cztery kluby dziecięce. W połowie województw nie ma ani jednego zarejestrowa-nego dziennego opiekuna. Brak osób zarejestrowanych jako dzienny opiekun nie jest jednoznaczne z brakiem form dziennej opieki na te-renie danej gminy.

Część rozmówców biorąca udział w omawianym projekcie zwróciła uwagę na istnienie osób prowadzących działalność gospo-darczą w zakresie dziennej opieki nad dzieckiem do lat 3, która nie podlega takiemu samemu nadzorowi merytorycznemu jak żłobki, kluby dziecięce czy dzienni opiekunowie.

Co więcej, postulaty kierowane do niektórych gmin z proś-bą o możliwość zarejestrowania jako dzienny opiekun nie spotkały się z zainteresowaniem ze strony gmin, ponieważ wiązałyby się z koniecznością spełnienia ustawowego wymogu zatrudnienia

dziennego opiekuna przez gminę, a tym samym wypłaty wynagro-dzenia. Zdaniem niektórych rozmówców, mogłoby to doprowadzić do „ujawnienia się” osób już pracujących w podobny sposób oraz spowodować wzrost liczby zainteresowanych pracą jako dzienny opiekun.

WNIOSKI

Przeprowadzona analiza pokazała, że typ gminy i gęstość zalud-nienia silnie różnicują upowszechnienie opieki nad najmłodszym dzieckiem. W gminach wiejskich, o niższym stopniu zagęszczenia mieszkańców na kilometr kwadratowy, opieka nad dziećmi do lat 3 jest trudniej dostępna. Dostrzec można również pewne zróżnicowa-nie w odniesieniu do wykorzystywanych form opieki – gminy wiej-skie częściej niż miejskie i miejsko-wiejskie preferują kluby dziecię-ce i dziennych opiekunów.

Badania wykazały natomiast niejednoznaczny związek mię-dzy dochodem a dostępnością usług. Porównanie danych ilościo-wych udostępnionych przez MPiPS oraz danych jakościowych zebranych w projekcie wykazuje pewną rozbieżność: większość rozmówców z ramienia władz samorządowych powołuje się na argument finansowy, który według danych ilościowych nie jest aż tak oczywisty.

Twarde dane pokazują, że w gminach bogatszych dostęp do usług opiekuńczych jest wprawdzie większy i bardziej zróżnicowany, lecz w porównaniu z gminami mniej zamożnymi różnica nie jest duża, co pokazuje, że decyzje o wsparciu opieki nad dziećmi do lat 3 nie są determinowane przez dochody gminy.

W kolejnych badaniach systemu opieki nad dzieckiem do lat 3 warto zwrócić uwagę również na inne, niepodejmowane w artykule kwestie, m.in. zapotrzebowanie na opiekę nad dziećmi, aktywność zawodową rodziców.

Tabela 3. Upowszechnienie opieki żłobkowej w podziale na typy gmin

Wyszczególnienie

Żłobek Klub dziecięcy Dzienny opiekun

odsetek dzieci w wieku 0–3 lata

objętych wskazaną formą opieki

% gmin,w których jest

przynajmniej jedna instytucja tego

typu



% gmin, w których jest przynajmniej

jedna instytucja tego typu



% gmin, w których jest przynajmniej

jedna instytucja tego typu

Status administracyjny gminyGęstość zaludnienia*

miasto na prawach powiatu N = 66 1,93 28,0 0,0 1,37 0,04 0,04

miejska N = 305 2,35 38,0 0,0 3,0 0,16 0,12miejsko-wiejska N = 608 0,23 7,0 0,004 1,77 0,04 0,04

wiejska N = 1566 0,05 4,75 0,04 1,25 0,36 0,5

Gęstośćzaludnienia*

I kwartyl 0,006 0,73 0,001 0,16 0,001 0,12II kwartyl 0,02 1,09 0,004 0,77 0,0 0,0III kwartyl 0,06 2,26 0,008 0,85 0,0004 0,16IV kwartyl 2,54 7,74 0,03 4,23 0,004 0,32

Dochody własne gminy per capita**

I kwartyl 0,42 3,30 0,40 0,32 0,001 0,04II kwartyl 1,0 3,79 0,006 0,52 0,002 0,2III kwartyl 0,59 4,07 0,01 2,05 0,003 0,2IV kwartyl 0,62 4,03 0,006 3,23 0,001 0,32

Województwo***

odsetek ogółu dzieci w wieku 0–3 lata

pozostających pod wskazaną formą

opieką

% ogółu gmin

odsetek ogółu dzieci w wieku 0–3 lata pozostających

pod wskazaną formą opieką

% ogółu gmin

odsetek ogółu dzieci w wieku 0–3 lata pozostających

pod wskazaną formą opieką

% ogółu gmin

mazowieckie 12,96 1,77 0,003 0,84 0,0001 0,08 dolnośląskie 9,43 1,61 0,012 0,48 0,001 0,12 podlaskie 2,34 0,36 0,0008 0,16 0,0 0,0 świętokrzyskie 0,06 0,36 0,003 0,16 0,0 0,0

* I kwartyl: 42 os./km², II kwartyl: 43–64 os./km², III kwartyl: 65–125 os./km², IV kwartyl: >125 os./km². ** I kwartyl: 849, II kwartyl: 850–1129, III kwartyl: 1130–1488, IV kwartyl: >1488.*** Wyróżniono cztery województwa: dwa o najwyższym (mazowieckie, dolnośląskie) i dwa o najniższym (podlaskie, świętokrzyskie) odsetku dzieci objętych opieką żłobkową.Według danych GUS liczba dzieci w wieku 0–3 lata w Polsce pod koniec 2013 r. wynosiła 1 560 217.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MPiPS i GUS.


Rozwiązania prawne w zakresie opieki nad dzieckiem w wieku do lat 3 wprowadzane na poziomie krajowym umożliwiły zastosowanie na poziomie lokalnym bardziej zróżnicowanej polityki w tym zakre-sie. Biorąc pod uwagę fakt, że to od lokalnych uwarunkowań zależy dostępność usług opiekuńczych, można sformułować wniosek, że większa elastyczność w rozwiązaniach regulujących działanie syste-mu opieki nad dzieckiem do lat 3 przyczyni się do zwiększenia upo-wszechnienia usług opiekuńczych nad najmłodszymi. Mam tutaj na myśli większą swobodę władz lokalnych w kreowaniu (np. tworzenie nowych, mniej sformalizowanych instytucji, w których w opiekę będą zaangażowani np. rodzice; które będą świadczyły usługi w ela-stycznym wymiarze czasu), organizowaniu (np. tworzenie part-nerstw publiczno-prywatnych w świadczeniu usług opiekuńczych celem zwiększenia ich dostępności) i finansowaniu (np. wspólny budżet żłobków i przedszkoli, wspólne opłacanie żywienia, transpor-tu itp.) systemu opieki, tak aby można było mówić o faktycznej de-centralizacji. Żadne z powyższych działań nie będzie możliwe, jeżeli władze lokalne nie uzyskają wsparcia na poziomie prawodawczym i finansowym od władz krajowych oraz jeżeli nie będą zainteresowa-ne zapewnieniem mieszkańcom dostępu do takich usług.

Co więcej, lokalne uwarunkowania wpływają również na typ dostępnych usług opiekuńczych (żłobek, klub dziecięcy, dzienny opiekun i niania). W przyszłości warto byłoby przeprowadzić pogłę-bione badania uwarunkowań ekonomicznych i analizę struktury do-chodów własnych gminy, a także zbadać poziom zaufania społecz-nego do nowych rozwiązań, zwłaszcza dziennego opiekuna, które są „kopią” rozwiązań zachodnich. Do dalszych badań pozostaje również kwestia, czy zróżnicowanie form opieki jest adekwatne do potrzeb mieszkańców.

1 DzU 2011, nr 45, poz. 235.2 Badania własne na podstawie danych GUS na temat odsetka dzieci ob-

jętych opieką żłobkową oraz danych udostępnionych przez MPiPS na temat odsetka dzieci w pozostałych instytucjach opieki (stan na dzień 1.01.2014 r.).

3 Badania własne na podstawie danych pochodzących ze sprawozdań rzeczowo-finansowych z wykonywania zadań z zakresu opieki nad dzieć-mi w wieku do lat 3 za lata 2012–2013 udostępnionych przez MPiPS (stan na dzień 1.01.2014 r.).

4 Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „MALUCH”, http://www.zlobki.mpips.gov.pl/prpgram-maluch/pogarm-ma-luch-2014/ [dostęp 9.12.2014]. O dofinansowywanie w formie dotacji celowej z budżetu państwa mogą ubiegać się wszystkie podmioty działa-jące na podstawie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, tj.: gminy, osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposia-dające osobowości prawnej.

5 Informacja pochodząca z indywidualnych wywiadów pogłębionych z tzw. policy makers, czyli przedstawicielami Ministerstwa Pracy i Polityki Spo-łecznej, organizacji pozarządowych, Biura Rzecznika Praw Dziecka, Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu oraz członkami komisji parlamentarnych, przeprowadzanych w ramach projektu pt. Lokalne obywatelstwo społeczne w polityce społecznej na przykładzie usług opiekuńczych nad dzieckiem do lat 5. Projekt jest realizowany w IPS UW pod kierunkiem dr M. Theiss.

6 Dane ilościowe otrzymane z MPiPS nie były wcześniej publikowane w powyższej formie.

7 Założenia ustawy o formach opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, www.mpips.gov.pl, s. 15 [dostęp 10.10.2014].

8 Dzienny opiekun może być również zatrudniony przez inne podmioty, zgodnie z nowelizacją „ustawy żłobkowej”.

9 Uzasadnienie do projektu ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, s. 8, http://bip.kprm.gov.pl/download.php?s=75&id=527 [dostęp

23.09.2014].

10 Przeciętny koszt związany z pobytem dziecka w żłobku w I półroczu 2012 r. wyniósł 1033 zł miesięcznie i kształtował się w granicach od 763 zł w województwie podlaskim do 1333 zł – w mazowieckim. Koszt samego pobytu (bez wyżywienia) wynosił przeciętnie 888 zł miesięcznie na dziecko, z tego rodzice wnosili opłatę w kwocie 236 zł (od 117 zł w województwie podlaskim do 423 zł – w warmińsko-mazurskim). Zob.

NIK 2012.11 Zmniejszeniu odsetka osób nielegalnie pracujących jako nianie. 12 Otwarta pozostaje kwestia relacji między odsetkiem dzieci objętych zin-

stytucjonalizowaną opieką a przekonaniami odnoszącymi się do tego, kto

powinien opiekować się dzieckiem: rodzic czy placówka. Zdaniem 70%

Polaków w sytuacji posiadania dziecka w wieku do lat 3 kobieta powinna

zrezygnować z pracy (Piętka-Kosińska, Ruzik-Sieradzińska 2010). Za-

gadnienia te pozostają jednak poza zakresem tego artykułu.13 Dane pochodzą ze sprawozdań rzeczowo-finansowych z wykonywania

zadań z zakresu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 i dotyczą placówek

zarówno publicznych jak i prywatnych, nie uwzględniają jednak placówek

działających jako działalność gospodarcza – nieewidencjonowanych.

Miejscem rejestrowania dziecka jako korzystającego z instytucji jest loka-

lizacja instytucji, a nie zameldowanie dziecka.14 Pominięto strukturę demograficzną badanych miejsc, w tym liczbę dzieci

w wieku do lat 3, skupiając się jedynie na zmiennej: gęstość zaludnienia.

BIBLIOGRAFIA

Analiza prawno-instytucjonalna systemu opieki nad dzieckiem w wieku 0–5 lat

(2013), maszynopis niepublikowany powstały w ramach projektu „Lokal-

ne obywatelstwo społeczne w polityce społecznej na przykładzie usług

opiekuńczych nad dzieckiem do lat 5”, realizowanego w IPS UW pod kie-

runkiem dr M. Theiss, finansowanego ze środków NCN, Warszawa.

Davey A., Johansson L., Malmberg B., Sundstrom G. (2006), Unequal but equitable: an analysis of variations in old-age care in Sweden, „Europe-

an Journal of Ageing”, Vol. 3(1), p. 34–40.

Diagnoza wpływu Ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 na rozwój wczesnodziecięcych usług opiekuńczo-edukacyjnych w gminach (2014),

Fundacja Komeńskiego, Warszawa, http://www.frd.org.pl/repository/

Nutricia/MB_raport_z_ustawy_zlobkowej_dla_FRD_FINAL.pdf [dostęp

15.11.2014].

European Commission (2008), Childcare service in the EU, MEMO/08/592,

Bruksela, 3.10., http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08-592_en.

htm?locale=en [dostęp 10.10.2014].

GUS (2014), Bank Danych Lokalnych, http://stat.gov.pl/bdl/app/strona.html?

p_name=indeks [dostęp 26.09.2014].

Jensen P.H., Lolle H. (2013), The Fragmented Welfare State: Explaining Lo-cal Variations in Services for Older People, „Journal of Social Policy”,

Vol. 42, p. 349–370.

NIK (2013), Informacja o wynikach kontroli. System opieki nad dziećmi do lat trzech, nr ewid. 154/2013/P/12/106/KPS, Warszawa.

Piętka-Kosińska K., Ruzik-Sierdzińska A. (2010), Żłobki w Polsce. Bada-nie empiryczne i jakościowe, raport, CASE, Warszawa, http://www.

case-research.eu/sites/default/fi les/publications/33427257_

Raport%20o%20zlobkach_do%20publikacji%20CASE_eRepor t.pdf

[dostęp 25.09.2015].

Rysz-Kowalczyk B. (2011), Polityka społeczna gmin i powiatów. Kompen-dium wiedzy o instytucjach i procedurach, Elipsa, Warszawa.

Saxonberg S. (2014), Gendering Family Policies in Post-Communist Europe. A Historical-Institutional Analysis, Palgrave Macmillan, Basingstoke,

New York.

Sprawozdanie Rady Ministrów z realizacji Ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (DzU nr 45, poz. 235 z późn. zm.) w latach 2011–2012 (2013), Warszawa, file:///C:/Users/Beata/

Downloads/opieka_dziecko_sprawozdanie%20_2011-12%20(2).pdf

[dostęp 23.09.2014].

Teisseyre P. (2013), Żłobki w polskich miastach, 22.01., http://www.

mojapolis.pl/articles/art/zlobki/ [dostęp 15.11.2014].

SUMMARYSUMMARY

The main aim of the article is to answer the following question: what factors influence the accessibility of child-care services for children under 3 years old on the local level in Poland. The article presents the legal framework and main amendments made since 2011 in the childcare system for children under 3 years old. The article conducts a detailed analysis of a number of selected factors that may influence the level of accessibility of childcare services on the local level: structural (e.g. administrative status of the commune, population density) and economic (e.g. income per capita).KeywordsKeywords: day–care system for children, local policy, local diversity, access to childcare servicesAuthor’s affiliationAuthor’s affiliation: The Institute of Social Policy of the University of Warsaw


STANISŁAWA GOLINOWSKA autorka licznych prac z obszaru polityki społecznej, rynku pracy oraz ekonomiki zdrowia. Od wielu lat związana z Instytutem Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie oraz Instytutem Zdrowia Publicznego Col-legium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, kierując kolejno obiema placówkami. Należy do grona założycieli fundacji CASE i jako jej fellow uczestniczy w licznych międzynarodowych projektach badawczych. Prowadzi prace eksperckie na potrzeby rządowe, Komisji Europejskiej oraz ONZ, a nierzad-ko także małopolskiego samorządu terytorialnego. Należała do Naukowej Rady Doradczej (Scientific Advisory Committee) projektu LOCALISE.

SŁAWOMIR MANDES

socjolog, starszy wykładowca w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Zajmuje się proble-matyką z zakresu socjologii religii i polityki społecznej. Prowadził badania w licznych programach krajo-wych i międzynarodowych. Obecnie prowadzi badania nad problemem relacji między lokalną administra-cją publiczną a organizacjami pozarządowymi. Działa również aktywnie jako ewaluator programów spo-łecznych.

WOJCIECH SADŁOŃ

studiował teologię i socjologię w Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego. Zajmuje się tematyką religijnego kapitału społecznego oraz trzeciego sektora. Prowadzi badania z zakresu religijności Polaków. Od 2014 r. dyrektor Instytutu Statystyki Kościoła Katolickiego. Jest członkiem Polskiego Towarzystwa Socjologicznego, Europejskiego Towarzystwa Socjologicznego, International Society for the Sociology of Religion oraz European Research Network on Philantropy.

KAROLINA SZTANDAR-SZTANDERSKA

socjolożka, adiunkt w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, wcześniej visiting researcher w Stockholm Centre for Organizational Research i Carl von Ossietzky University (Oldenburg). Interesuje się codziennym działaniem państwa, nierównościami w dostępie do usług publicznych i stosowaniem nowych technologii przez państwo. W najbliższym czasie ukaże się jej książka o urzędach pracy, przygotowana na podstawie rozprawy doktorskiej obronionej na Uniwersytecie Warszawskim i paryskim Sciences Po.

MARIA THEISS politolożka, adiunkt w Instytucie Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego. Autorka badań i publi-kacji z zakresu lokalnej polityki społecznej, problematyki obywatelstwa społecznego, kapitału społeczne-go i partycypacji obywatelskiej. Obecnie kierownik polskich zespołów badawczych w projektach: Live-what – Living with Hard Times – Citizens’ Resilience in Times of Crisis (7. Program Ramowy) i TransSOL – European Paths to Transnational Solidarity (Horizon 2020).

KLAUDIA WOLNIEWICZ

magister polityki społecznej, doktorantka w Instytucie Polityki Społecznej Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Członek projektu badawczego „Lokalne obywatelstwo spo-łeczne w polityce społecznej na przykładzie usług opiekuńczych nad dziećmi w wieku do lat 5” kierowa-nego przez dr Marię Theiss, finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki. Zainteresowania naukowe autorki: polityka rodzinna, porównawcza polityka społeczna.

JUSTYNA ZIELIŃSKA

doktorantka w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Interesuje się przemianami na współ-czesnym rynku pracy w Polsce i na świecie, relacjami między pracą a kapitałem, a szczególnie pozycją pracowników na peryferyjnym rynku pracy. Bierze udział w projektach krajowych i międzynarodowych.

JACEK ZYCH

doktorant w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Interesuje się globalnym podziałem pra-cy, konfliktami klasowymi, nierównościami oraz kryzysem ekologicznym. Jego doktorat dotyczy środowi-ska i warunków pracy pracowników biurowych.

Notki o autorach

SPIS TREŚCI

OD REDAKTORÓW TEMATYCZNYCH NUMERU – Karolina Sztandar-Sztanderska, Sławomir Mandes .......................................................................................................................... 1

DECENTRALIZACJA I POLITYKA SPOŁECZNA. SIŁA, SŁABOŚĆ CZY NIEDOSTOSOWANIE? PRÓBA OCENY – Stanisława Golinowska .................................................................................... 2

BARIERY INTEGRACJI POLITYKI ZATRUDNIENIA NA POZIOMIE LOKALNYM – Sławomir Mandes .......................................................................................................................................... 10

USŁUGI PUBLICZNE DLA WSZYSTKICH I DLA NIKOGO? KRYTYCZNE STUDIUM WYMOGÓW ADMINISTRACJI PRACY – Karolina Sztandar-Sztanderska ......................................................... 15

SPRZECZNA ŚWIADOMOŚĆ BEZROBOTNYCH. ODPOWIEDZIALNOŚĆ INDYWIDUALNA CZY PROBLEM STRUKTURALNY? – Justyna Zielińska, Jacek Zych .................................................. 21

ROZWÓJ LOKALNY A KOŚCIÓŁ KATOLICKI W POLSCE – Wojciech Sadłoń ................................. 25

KONSTRUUJĄC OBYWATELA GMINY – POLITYKA DOSTĘPU DO USŁUG PRZEDSZKOLNYCH – Maria Theiss ................................................................................................................................ 30

OPIEKA NAD DZIECKIEM W WIEKU DO LAT 3 – LOKALNE ZRÓŻNICOWANIE DOSTĘPU DO USŁUG OPIEKUŃCZYCH – Klaudia Wolniewicz ........................................................................... 35

NOTKI O AUTORACH ................................................................................................................... 40

CONTENTS

PREFACE – Karolina Sztandar-Sztanderska, Sławomir Mandes ................................................. 1

DECENTRALIZATION AND SOCIAL POLICY. STRENGTH, WEAKNESS AND MALADJUSTMENT? – Stanisława Golinowska ............................................................................................................... 2

BARRIERS TO THE INTEGRATION OF EMPLOYMENT POLICY AT THE LOCAL LEVEL – Sławomir Mandes .......................................................................................................................................... 10

CRITICAL STUDY OF ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS OF POLISH PUBLIC EMPLOYMENT SERVICES – Karolina Sztandar-Sztanderska ............................................................................... 15

CONTRADICTORY AWARNESS OF THE UNEMPLOYED. INDIVIDUAL RESPONSIBILITY OR STRUCTURAL PROBLEM? – Justyna Zielińska, Jacek Zych ...................................................... 21

LOCAL DEVELOPMENT AND CATHOLIC CHURCH IN POLAND – Wojciech Sadłoń ..................... 25

CONSTRUCTING THE LOCAL CITIZEN – THE POLITICS OF ACCESSIBILITY TO PRESCHOOL EDUCATION – Maria Theiss .......................................................................................................... 30

DAY–CARE SYSTEM FOR CHILDREN UNDER 3 YEARS OLD – LOCAL DIVERSITY OF THE ACCESS TO CHILDCARE SERVICES – Klaudia Wolniewicz ....................................................... 35

ABOUT THE AUTHORS ............................................................................................................. 40

MIESIĘCZNIKPOŚWIĘCONYPRACYI SPRAWOMSOCJALNYM.UKAZUJE SIĘOD 1974 ROKU

Nr indeksu 369209PL ISSN 0137–4729



BARIERY INTEGRACJI USŁUG PUBLICZNYCH

NIERÓWNOŚCI W DOSTĘPIE DO USŁUG PUBLICZNYCH

STREET-LEVEL BUREAUCRACY

LOKALNE OBYWATELSTWO SPOŁECZNE

INDYWIDUALIZACJA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH

RELIGIA A ROZWÓJ LOKALNY I DOBROSTAN MIESZKAŃCÓW

OBSZARY LOKALNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ: POLITYKA RYNKU PRACY, POMOC SPOŁECZNA, OPIEKA NAD DZIECKIEM

Redaktorzy tematyczni numeru:

dr Karolina Sztandar-Sztanderska (Uniwersytet Warszawski)dr Sławomir Mandes (Uniwersytet Warszawski)

Recenzenci:

dr hab. Bożena Balcerzak-Paradowska, prof. nadzw. IPiSS (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych)prof. dr hab. Jerzy Bartkowski (Uniwersytet Warszawski)prof. dr hab. Marek Bednarski (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych; Uniwersytet Warszawski)dr hab. Piotr Broda-Wysocki (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych; Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego)dr Dagmir Długosz (Kancelaria Prezesa RM; Krajowa Szkoła Administracji Publicznej)dr Joanna Staręga-Piasek (Instytut Rozwoju Służb Społecznych)dr hab. Ryszard Szarfenberg, prof. UW (Uniwersytet Warszawski)

INSTYTUT PRACY I SPRAW SOCJALNYCH

Adres: ul. J. Bellottiego 3B, 01-022 Warszawa, tel. (+48 22) 53 67 511; fax (+48 22) 53 67 514

e-mail: [email protected], www.ipiss.com.pl

Właściciel tytułu: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, ul. Nowogrodzka 1/3/5, 00-513 WarszawaWydawca: Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, ul. J. Bellottiego 3B, 01-022 Warszawa

Adres Redakcji: ul. J. Bellottiego 3B, 01-022 Warszawa, tel. (+48 22) 53 67 534; fax (+48 22) 53 67 535

e-mail: [email protected], http://politykaspoleczna.ipiss.com.pl

Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji jest zabronione.Łamanie: Zakład Wydawniczo-Poligraficzny MPiPS

Druk: Zakład Wydawniczo-Poligraficzny MPiPS. Zamówienie 479/2015. Nakład 300 egz

EGZEMPLARZ BEZPŁATNY Nr tematyczny 1 WARSZAWA 2015

Numer tematyczny „Polityki Społecznej” został sfinansowany ze środków Unii Europejskiej przyznanych w ramach 7. Programu Ramowego „Local Worlds of Social Cohesion: The Local Dimension of Integrated Social and Employment Policies” (LOCALISE).Prace redaktorki tematycznej sfinansowano w ramach programu „Mobilność Plus”

Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Numer tematyczny „Polityki Społecznej” został sfinansowany ze środków Unii Europejskiej przyznanych w ramach 7. Programu Ramowego „Local Worlds of Social Cohesion: The Local Dimension of Integrated Social and Employment Policies” (LOCALISE).

Prace redaktorki tematycznej sfinansowano w ramach programu „Mobilność Plus” Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.