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PUCMM
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA MADRE Y MAESTRA
Facultad de Ciencias Sociales y Administrativas
Maestría en Derecho de la Regulación Económica
“Límites a los poderes de la Administración Monetaria y
Financiera para la determinación de la sanción administrativa
en la República Dominicana de conformidad con la Ley 183-02
que instituye el Código Monetario y Financiero.”
Técnicas de Investigación Jurídica
Grupo 5
Prof. Wendy Martínez
Prairie Ruiz Sánchez. 2006-8236
1
24 de abril de 2013
Santo Domingo, R.D.
INDICE
Introducción
3
Contenido
1. Condiciones generales para el ejercicio de la potestad
de la
administración para determinar la sanción
administrativa. 5
1.1. Condiciones relativas al procedimiento para
determinar la sanción. 5
1.1.1. El procedimiento sancionador.
5
1.1.2. Obligación de motivación de la decisión.
6
1.2. Principios que condicionan el contenido de la
sanción. 7
1.2.1. Principio de legalidad.
7
1.2.2. Principio de proporcionalidad.
9
2
2. Criterios que limitan de manera particular la
determinación de
la sanción administrativa en materia monetaria y
financiera. 10
2.1. Criterios objetivos
12
2.1.1. Relativos a la infracción misma.
12
2.1.2. Relativos a las consecuencias de la infracción
13
2.2. Criterios subjetivos
13
2.2.1. Elemento intencional: dolo o negligencia.
14
2.2.2. Conducta anterior y posterior de la entidad
sancionada:
reincidencia y subsanación.
14
Conclusión
16
Referencias
18
Anexos 20
3
INTRODUCCIÓN
Los artículos 66 y siguientes del Código Monetario y
Financiero tipifican una serie de infracciones
administrativas, de tipo cuantitativo y cualitativo, así como
las correspondientes sanciones, en su artículo 70,
clasificadas según se trate de infracciones muy graves,
graves y leves. Sin embargo, al estudiar dicha normativa se
observa que la ley no establece sanciones precisas y
determinadas para cada infracción y que, en cambio, se limita
a establecer unos márgenes mínimo y máximo, dentro de los
cuales la Administración Monetaria y Financiera podrá
determinar la sanción administrativa atendiendo a los
criterios de graduación que establece el artículo 71 de dicho
Código. Así por ejemplo, el literal a) numeral 3 del citado
artículo establece que la comisión de infracciones leves dará
lugar a una multa de hasta quinientos pesos.
A partir las disposiciones citadas con anterioridad pudiera
deducirse que la Administración Monetaria y Financiera posee
una potestad discrecional que le permite determinar
libremente cual es la sanción aplicable a cada caso dentro de
los límites establecidos por la ley. De hecho, la ley le
otorga una potestad discrecional a la administración, cada
vez que se abstiene de reglar agotadoramente todas las
condiciones de su ejercicio, dejando un margen a la libre
apreciación de la Administración para cada caso concreto. No
4
obstante, el artículo 71 del mismo Código especifica que las
sanciones aplicables a las entidades por cada tipo de
infracción se graduarán proporcionalmente atendiendo a la
naturaleza y entidad de la infracción, la gravedad del
peligro ocasionado o el perjuicio causado, las ganancias
obtenidas, las consecuencias desfavorables para el sistema
financiero, la circunstancia de haber procedido o no a la
subsanación sin necesidad de previo requerimiento por la
Administración Monetaria y Financiera, las dificultades
objetivas que pudieron haber concurrido y la conducta
anterior de la entidad. Dicho texto establece además que, en
el caso de las sanciones establecidas en el Artículo 70 de
esta Ley, se tendrán en cuenta, el grado de responsabilidad
en los hechos que concurra en el interesado, la conducta
anterior del mismo, tomando en consideración es o no la
primera vez que se le sanciona, y el grado de control que
tuviere dentro de la entidad para adoptar las decisiones, si
su conducta fue dolosa o negligente. Entonces, ¿Cuáles son
los límites al poder discrecional de la Administración
Monetaria y Financiera en la determinación de la sanción
administrativa de conformidad con la normativa vigente en
nuestro país actualmente? En este trabajo se intentará
responder dicha interrogante abordándose en una primera
parte, las condiciones generales para el ejercicio de la
potestad de la Administración para determinar la sanción
administrativa y, en una segunda parte, los criterios que
5
limitan de manera particular la determinación de la sanción
administrativa en materia monetaria y financiera.
1. Condiciones generales para el ejercicio de la potestad de
la administración para determinar la sanción administrativa.
En este apartado se pretende explicar las condiciones
generales para el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración. Estas condiciones afectan el ejercicio de la
potestad de la administración para determinar la sanción
6
administrativa puesto que esta última se ejecuta dentro del
marco del ejercicio de la primera. También se abordara la
aplicabilidad de estas condiciones generales a la materia
monetaria y financiera.
1.1 Condiciones relativas al procedimiento para determinar
la sanción.
1.1.1 El procedimiento administrativo sancionador.
“En reconocimiento de la potestad sancionadora de la
Administración sólo puede admitirse en la medida en que se
reconoce que la actividad sancionadora administrativa debe
respetar la garantía constitucional del debido proceso”
(Jorge Prats y Victoria Contreras, 2008). En efecto, conforme
al artículo 69.10 de la Constitución, las normas del debido
proceso se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. De hecho, la doctrina administrativista ha
reconocido que el derecho administrativo sancionador comparte
la naturaleza del derecho penal por cuanto forman parte del
ius puniendi del Estado y que, por lo tanto, son igualmente
aplicables en esta materia los principios del derecho
procesal penal, sobre todo aquellos que forman parte del
debido proceso, como por ejemplo, el respeto al derecho de
defensa, presunción de inocencia, non bis in idem, la
culpabilidad (Aquirre, 2003). Es evidente que dichos
principios también tienen aplicación en materia monetaria y
7
financiera, por cuanto se trata de normas con rango
constitucional. De igual modo, se aprecia que el ejercicio de
la facultad discrecional de la determinación de la sanción
solo será válido cuando se ejecuta en el marco de un
procedimiento administrativo sancionador realizado en
observancia de los principios constitucionales del debido
proceso.
1.1.2 Obligación de motivación de la decisión.
La decisión sancionatoria de la administración debe estar
motivada. Se trata de otro de los principios esenciales del
debido proceso, que conforme al artículo 69-10 de la
Constitución de la República se aplican a toda clase de
actuaciones administrativas. Esto es un requisito esencial de
validez puesto que, tal como se expresó anteriormente, la
motivación es lo que permite comprobar que se han respetado y
garantizado los principios y las exigencias y formalidades
legales para la emisión del acto sancionador. Esto implica
que necesariamente debe estar motivada la determinación de la
sanción que realice la Administración, así como la aplicación
de los criterios de graduación. En este sentido se pronunció
el Tribunal Supremo de Venezuela (2009) al anular
parcialmente una providencia administrativa dictada por la
Inspectoría del Trabajo por haber impuesto el límite máximo
de la sanción establecida en la ley sin expresar ninguna
8
circunstancia agravante que justificara la imposición del
límite máximo y no del término medio, que era la regla. Esta
norma tiene también aplicación en la materia monetaria y
financiera y, de hecho, el artículo 40 del Reglamento de
Sanciones dictado por la Junta Monetaria mediante resolución
del 18 de diciembre de 2003, establece que: “El acto
administrativo del procedimiento sancionador se formalizará
por escrito, y podrá ser notificado por cualquier medio.
Incluirá la valoración de las pruebas practicadas y
especialmente aquellas que constituyan los fundamentos
básicos de la decisión, fijará los hechos y la persona o las
personas físicas o jurídicas responsables, la infracción o
infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se
impongan, o bien la declaración de no existencia de
infracción o responsabilidad”.
1.2 Principios que condicionan el contenido de la sanción.
1.2.1 Principio de legalidad.
“Nullum crimen, nulla poena sine lege”. Este principio
comporta una doble garantía, la primera, de alcance material
y absoluto, que se refiere a la imperiosa exigencia de la
predeterminación de las conductas ilícitas y las
correspondientes sanciones, de manera previa y cierta y, la
9
otra, de alcance formal, que hace referencia al rango
necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y
sanciones (García de Enterría, 2008). Dicho principio implica
que las sanciones administrativas deben ser creadas por ley,
deben ser aplicadas exclusivamente para sancionar las
infracciones administrativas tipificadas legalmente y que la
ley debe establecer necesariamente la correlación entre
infracción y sanción sin que dicho aspecto pueda ser suplido
por la Administración, a quien se prohíbe también la
atribución de sanciones por analogía. Implica además que la
potestad sancionadora de la Administración solo podrá ser
ejercida cuando haya sido expresamente atribuida por una
norma con rango de ley (Bermúdez Soto, 1998).
El principio de legalidad comprende el principio de tipicidad
consagrado en el artículo 40.13 de la Constitución de la
República al establecer que “Nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan infracción penal o administrativa”.
Conforme al referido principio las sanciones administrativas
que imponga la Administración deben estar expresamente
predeterminadas en el ordenamiento jurídico, tanto en su
extensión, como en su contenido, es decir sus límites mínimo
o máximo, y el tipo de sanción (Bermúdez Soto, 1998), por
ejemplo, multa, amonestaciones, etc.
Los principios de legalidad y tipicidad implican entonces que
la Administración, a fin de determinar la sanción aplicable a10
cada caso, debe necesariamente perseguir el castigo de una
infracción y aplicar exclusivamente las sanciones atribuidas
en la ley, tomando en cuenta tanto su contenido como su
extensión. Ahora bien, sin perjuicio de las exigencias de
legalidad y tipicidad, la participación del reglamento
permite introducir graduaciones en el cuadro de sanciones,
agregando subgrados a la escala legal (Bermúdez Soto, 1998).
Esto ocurre cuando, se establecen por vía reglamentaria,
graduaciones de las infracciones y sanciones que no se
establecieron en la ley o cuando los introduce, en ausencia
de una clasificación legal. Esta colaboración ocurre
claramente en materia monetaria y financiera en la que es la
misma ley que manda a la administración a desarrollar por vía
reglamentaria lo relativo a las infracciones y sanciones
(Bermúdez Soto, 1998). Así, el artículo 67, establece que
cuando se incumplan las normas prudenciales de adecuación de
capital deberán reponer de inmediato el faltante de capital y
serán objeto de una sanción pecuniaria equivalente a un
porcentaje del monto del capital no cubierto conforme lo
determine reglamentariamente la Junta Monetaria en base a un
rango del cinco (5%) al diez (10%) por ciento del importe del
faltante de capital y, en el artículo 12 del reglamento de
sanciones dictado por la Junta Monetaria el 18 de diciembre
de 2003, se especifica cuando la sanción será de un 5, 6,
7,8, 9 o 10 porciento, según el monto del exceso de
inversión, de participación, exceso de capital secundario en
11
el patrimonio técnico, violación al coeficiente de solvencia,
concentración de riesgo, etc.
Ahora bien, la colaboración reglamentaria tiene sus límites,
en virtud de esta no pueden establecerse nuevas sanciones ni
alterar la naturaleza o límites que la ley contempla
(Bermúdez Soto, 1998). En efecto, no sería conforme al
principio de legalidad si en el reglamento se introducen
sanciones nuevas o distintas para castigar una infracción
específica, o si se exceden los márgenes mínimo y máximo
establecidos por la norma legal. Adicionalmente, vale
destacar que al precisar la sanción administrativa, la
colaboración reglamentaria beneficia al administrado, por
cuanto le proporciona una mayor seguridad jurídica y limitará
la discrecionalidad con que cuenta la Administración para
fijar la cuantía de las sanciones que impone (Bermúdez Soto,
1998).
1.2.2 Principio de proporcionalidad.
Este principio supone una correspondencia entre la infracción
y la sanción impuesta, con el fin de impedir que la ley
autorice y que la autoridad tome medidas innecesarias y
excesivas (Vergara Blanco, 2011). Constituye un límite al ius
puniendi del Estado, el cual significa que la sanción debe
establecerse tomando en cuenta la conducta realizada por el
sancionable y su grado de culpabilidad, lo cual conlleva a
que a la hora de aplicar la sanción, se deben analizar las12
circunstancias que rodean la conducta a sancionar. Tal como
nos indica María-Lourdes Ramírez-Torrado, “la sanción
administrativa no puede resultar excesiva en rigidez frente a
la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia
frente a esa misma gravedad, ya que el principio busca que la
autoridad se esté a las circunstancias objetivas que rodearon
la comisión de la infracción, limitando con ello el poder del
funcionario administrativo para la imposición de la sanción y
obligándolo, en todo momento, a cumplir con lo prescrito por
la ley” (Ramírez-Torrado, 2010). El principio de
proporcionalidad sólo puede operar cuando la Administración
goza de margen de actuación (Sarmiento Ramírez-Escudero,
2007). Vale destacar que el artículo 71 del Código Monetario
y Financiero hace referencia al principio de proporcionalidad
cuando dispone que “Las sanciones aplicables a las entidades
por cada tipo de infracción se graduarán proporcionalmente
atendiendo a …”.
2 Criterios que limitan de manera particular la
determinación de la sanción administrativa en materia
monetaria y financiera.
13
Además de los elementos mencionados previamente, es usual que
las leyes establezcan ciertas pautas para la determinación de
las sanciones administrativas, lo que llamamos criterios de
graduación. El Reglamento de Sanciones de emitido por la
Junta Monetaria define dichos criterios como aquellos que
utilizará el Organismo Competente para aplicar las sanciones
proporcionalmente, atendiendo a la naturaleza de la
infracción, el tipo de entidad infractora, la gravedad o el
perjuicio causado, la ganancia obtenida y otras
circunstancias agravantes o atenuantes (Artículo 3.4). Así,
el 71 del Código Monetario y Financiero establece que “Las
sanciones aplicables a las entidades por cada tipo de
infracción se graduarán proporcionalmente atendiendo a la
naturaleza y entidad de la infracción, la gravedad del
peligro ocasionado o el perjuicio causado, las ganancias
obtenidas, las consecuencias desfavorables para el sistema
financiero, la circunstancia de haber procedido o no a la
subsanación sin necesidad de requerimiento previo por la
Administración Monetaria y Financiera, las dificultades
objetivas que pidieron haber concurrido y la conducta
anterior de la entidad.” Estos criterios de graduación deben
ser aplicados necesariamente por la Administración
sancionadora como consecuencia de los principios de tipicidad
y legalidad ya que se trata de un mandato de la ley a la
Administración.
14
Los criterios de graduación pueden ser utilizados tanto para
atenuar la sanción aplicable como para agravarla, siempre
dentro de los márgenes mínimo y máximo establecidos por la
ley. Resulta interesante plantearse si los criterios de
graduación previstos en la ley impiden a la Administración
graduar la sanción en atención a otros criterios no
establecidos expresamente. Conforme al criterio personal de
las sustentantes de este trabajo, dicha facultad debe ser
reconocida, siempre y cuando su ejercicio sea razonable y no
constituya una violación al principio de legalidad ya que se
encuentra dentro de las facultades discrecionales de la
Administración.
También surge la cuestión sobre si los criterios de
graduación de las sanciones administrativas pueden aplicarse
por analogía. El doctrinario Juan Carlos Casagne (2002),
opina afirmativamente en su obra Derecho Administrativo, al
comentar que en la gradación de las sanciones deben
respetarse los criterios sentados en el Marco Regulatorio del
Gas que, por analogía rigen en los restantes marcos
regulatorios, pero solo en atención al vacío normativo. Es
decir, que en caso de que la regulación de un ámbito
específico del accionar administrativo, la ley no establezca
ningún criterio de gradación podría permitirle la aplicación
analógica de los establecidos en otras leyes. Esta opinión
nos parece acertada, siempre y cuando la Administración
15
realice las consideraciones necesarias en razón de la
diferencia de objeto y se respeten los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
2.1 Criterios objetivos de graduación de la sanción
administrativa.
Son aquellos que la administración debe tomar en cuenta
independientemente del infractor o de su conducta. Pueden
distinguirse entre los criterios objetivos que son relativos
a la infracción y los relativos a las consecuencias de la
infracción.
16
2.1.1 Relativos a la infracción misma.
a. La naturaleza de la infracción:
La naturaleza es la esencia y la propiedad característica de
cada ser (Diccionario RAE 2013). El artículo 71 establece que
las sanciones aplicables a las entidades por cada tipo de
infracción se graduarán proporcionalmente atendiendo a la
naturaleza y entidad de la infracción. Sin embargo, ni la ley
ni el Reglamento de Sanciones definen cual es la
b. La gravedad de la infracción.
Se refiere la calificación de leve, grave o muy grave. En la
mayoría de los casos la propia ley califica la gravedad de la
infracción y establece los márgenes de la sanción en casa
caso, dentro de los cuales habrá de imponerse la sanción
administrativa. Considero que este criterio pone de
manifiesto la finalidad punitiva de la sanción
administrativa, ya que en general, las sanciones a
infracciones más graves conllevan una mayor afectación de los
derechos subjetivos del administrado. Así el artículo 70 del
Código Monetario y Financiero, distingue las sanciones
aplicables según se trate de infracciones muy graves, graves
o leves, estableciendo márgenes que no podrán ser
sobrepasados por la Administración, independientemente de la
circunstancias del caso, para evitar una violación al
principio de legalidad.
17
2.1.2 Relativos a las consecuencias de la infracción.
El artículo 71 del Código Monetario y Financiero también
establece como criterios de graduación, las ganancias
obtenidas, la gravedad del peligro ocasionado o el perjuicio
causado y las consecuencias desfavorables para el sistema
financiero. Ninguno de estos criterios fue definido en la ley
o en el Reglamento de Sanciones, lo que deja a cargo de la
Administración Monetaria y Financiera la determinación de su
contenido. Sin embargo, puede precisarse que en cuanto a las
ganancias obtenidas, se hace referencia al lucro o beneficio
patrimonial obtenido por la entidad de intermediación
financiera en virtud de su conducta ilícita. Vale destacar
que, además de las implicaciones morales sobre la ilicitud de
dichas ganancias, este criterio podría estar relacionado con
la eficacia misma de la sanción como medio punitivo y de
prevención, ya que la sanción solo tendrá un efecto disuasivo
en la medida en que las ganancias obtenidas de la infracción
sean menores a las sanciones aplicables. Por otra parte, que
en cuanto a la gravedad del peligro o perjuicio causado y las
consecuencias desfavorables para el sistema financiero,
dichos criterios hacen referencia tanto a la ocurrencia
efectiva de un daño como la proximidad o posibilidad de su
ocurrencia. Vale destacar que en esta materia, debido a la
18
manera en que opera el mercado monetario y financiero, el
riesgo o daño más relevante es aquel que afecta todo el
sistema financiero.
2.2 Criterios subjetivos
Son aquellas conductas del infractor que la administración
debe tomar en cuenta al momento de determinar la sanción.
Pueden distinguirse entre los criterios objetivos la conducta
del infractor al cometer la infracción, o sea, la intención y
las conductas anteriores y posteriores a la infracción.
2.2.1 Elemento intencional: dolo o negligencia.
Con este criterio examinamos si el infractor tenía la
intención de cometer la falta. Si se prueba que la falta fue
producto de una negligencia, la sanción puede atenuarse, pero
si se acredita que la comisión de la infracción fue dolosa,
la sanción se agrava. Este elemento está previsto como
criterio de graduación en el artículo 71 del Código Monetario
y Financiero. Vale destacar que el Reglamento de Sanciones en
su artículo 3.1 define el acto fraudulento como aquellas
operaciones contrarias a la normativa vigente que son
realizadas con el propósito de perseguir un beneficio al
margen de lo permitido, cuya realización directa implicaría
la comisión de una infracción.
19
2.2.2 Conducta anterior y posterior de la entidad
sancionada: reincidencia y subsanación.
El artículo 71 del Código Monetario y Financiero también
establece que la sanción administrativa deberá graduarse
atendiendo la conducta anterior del infractor,
particularmente, si es o no la primera vez que se le
sanciona. La amplitud de los términos del texto legal citado
no permite deducir si se refiere exclusivamente a los casos
de reincidencia, es decir, cuando el cuando el infractor
vuelve a cometer la misma infracción luego de que una
resolución le haya impuesto una sanción por una infracción
anterior, o si se refiere a la sanción por cualquier
infracción previa. Sin embargo, la interpretación más
razonable y beneficiosa para el administrado es la que
restringe las conductas previas a los casos de reincidencia,
ya que se trata de un criterio que evidentemente, persigue la
agravación de la sanción. Esta situación no es aclarada por
el Reglamento de Sanciones ya que, en su artículo 8, donde se
refiere a los criterios de graduación, en se limita a
enumerar los criterios descritos por la ley y enuncia la
reincidencia como un criterio adicional.
En cuanto a la conducta posterior, el artículo 71 del Código
Monetario y Financiero se refiere a la circunstancia de que
el infractor haya procedido o no a la subsanación sin20
necesidad de precio requerimiento por parte de la
Administración Monetaria y Financiera. Vale destacar que, la
subsanación, por su propia naturaleza, debe entenderse como
un criterio atenuante de la sanción administrativa.
21
CONCLUSIÓN
A pesar de que en materia Monetaria y Financiera la ley que
rige la materia establece sanciones específicas, como por
ejemplo la amonestación, existen otras sanciones en las que
deja un margen a la administración, para su determinación
concreta al momento de su aplicación, como por ejemplo, las
multas para infracciones leves, que podrán ser de hasta
RD$500,000.00. Por ello, se considera que la potestad para
individualizar la sanción administrativa es discrecional.
Esta discrecionalidad se justifica porque permite satisfacer
la necesidad de justicia en razón de que habilita a la
Administración para apreciar, en cada caso, cuál es la
sanción idónea según las circunstancias de la infracción. No
obstante, se trata de una discrecionalidad condicionada,
habida cuenta de que su ejercicio está limitado por la
aplicación de los principios que rigen la materia
administrativa sancionadora, especialmente la legalidad,
tipicidad, proporcionalidad y motivación. Además, la propia
ley establece criterios tanto objetivos como subjetivos a fin
de que la Administración determine las sanciones, que deben
ser tomados en cuenta en virtud del principio de legalidad.
La aplicación de los criterios de graduación no siempre
resultará sencilla puesto que, en la mayoría de los casos la
ley no define dichos criterios. A veces se trata de criterios
cuyo contenido es fácilmente determinable como, por ejemplo
la subsanación anterior al requerimiento de la22
Administración, pero en otros casos los mismos deberán ser
concretizados por la Administración Monetaria y Financiera
según las circunstancias del caso.
Estos criterios pueden utilizarse tanto para atenuar la
sanción como para agravarla, siempre dentro de los límites
legales. Además, la misma discrecionalidad de la potestad
para determinar las sanciones supone cierta libertad para la
Administración Monetaria y Financiera cuando aplica los
criterios de graduación, así podría plantearse válidamente la
posibilidad de aplicar criterios no previstos expresamente en
la ley o aplicar criterios de otras materias por analogía.
Finalmente, surge la cuestión sobre la competencia de los
tribunales para controlar el ejercicio de la potestad para
determinar la sanción administrativa. Evidentemente que
pueden controlarse los elementos reglados de dicha potestad,
no obstante, consideramos que el aspecto discrecional no está
sujeto a control siempre que se respeten los límites legales,
en razón de que esta discrecional está avalada por la norma
legal. Aún así, opinamos que podría admitirse cierto control
cuando se ejerza la potestad de manera irracional y
desproporcionada, en virtud de los principios
constitucionales que se aplican a todas las actuaciones
administrativas.
23
REFERENCIAS
Constitución de la República.
Código Monetario y Financiero.
Reglamento de Sanciones emitido por la Junta Monetaria
el 18 de diciembre de 2003.
Aguirre, L. (2003). Las sanciones administrativas y los
derechos fundamentales. En Acedo Sucre et al. El derecho
público a comienzos del siglo XXI: Estudios en homenaje al profesor Allan R.
Brewer Carias. Madrid: Editorial Civitas, S.A. pp. 1383-1392.
24
Bermúdez Soto, J. (1998). Elementos para definir las
sanciones administrativas: Revista Chilena de Derecho, número
especial (pp. 323-334). [versión electrónica], Extraído
el 30 de enero de 2013 en el site:
dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2650036.pdf.
Casagne, J. (2002). Derecho Administrativo, (7ma ed.) Buenos
Aires: Lexis Nexis, Albeledo-Perrot, pp. 416-417.
García de Enterría, E. (2008). Curso de Derecho Administrativo
II (11va ed.) Madrid: Thomson Civitas. p. 175.
Jorge Prats, E. y Victoria Contreras O. (2008) Derecho de
la regulación monetaria y financiera. Santo Domingo: Iusnovum. p.
469. Ramírez-Torrado, M. (2010) Re exiones acerca del principiofl
de proporcionalidad en el ámbito del derecho
administrativo sancionador colombiano. Revista Estudios Socio-
Jurídicos, p.168
Sarmiento Ramírez-Escudero, (2007). El principio de
proporcionalidad en el Derecho administrativo. Un análisis jurídico desde el
Derecho español. Universidad Externado de Colombia, p.19.
Vergara Blanco, A. (2011) Esquema de los principios del
derecho administrativo sancionador. Revista de Derecho.
Universidad Católica del Norte (Sede Coquimbo). Sección Estudios,
2011 número 2, p. 144.
Sentencia del 13 de agosto de 2009, relativa al asunto
FE11-N-2008-000188, dictada por el Tribunal Supremo de
Justicia de Venezuela, disponible en
25
http://bolivar.tsj.gov.ve/decisiones/2009/agosto/2348-
13-FE11-N-2008-000188-.html.
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
[versión electrónica], extraído el 24 de Abril de 2013
del la versi sitio web: http://lema.rae.es/drae/?
val=naturaleza.
26
ANEXOS
27
PLANTILLA PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1. Tema: La determinación de la sanción administrativa en
materia Monetaria y Financiera.
2. Materia: Derecho administrativo sancionador.
3. Preguntas sobre el problema de investigación. (mínimo 5).
¿Qué es la sanción administrativa?
¿Quién determina la sanción administrativa en materia
monetaria y financiera?
¿Qué es la Administración Monetaria y Financiera?
¿Cuáles son los poderes de la Administración Monetaria y
Financiera en la determinación de la sanción
administrativa?
¿Cuáles son los límites del poder de la Administración
Monetaria y Financiera en la determinación de la sanción
administrativa?
4. Origen del problema de investigación.
La incertidumbre sobre el alcance de la discrecionalidad de la
Administración para determinar la sanción aplicable a cada caso
28
concreto.
5. Contexto del investigador.
La investigadora es licenciada en derecho y estudiante de la
Maestría en Derecho de la Regulación Económica.Además, ha
realizado varios cursos en materia civil y comercial en la
Escuela Nacional de la Judicatura. Labora en la Sala Civil y
Comercial de la Suprema Corte de Justicia. Hizo su tesis de
grado sobre los derechos de los usuarios de servicios
financieros.
6. Contexto del problema de investigación.
La investigación se centrará en el estudio de las normas
vigentes en la actualidad en República Dominicana relativas a la
determinación de la sanción administrativa en materia
financiera.
7. Marco conceptual.
Infracción en materia monetaria y financiera: conductas
que constituyen un incumplimiento de las normas monetarias
y financieras, que han sido tipificadas como tales en los
artículos 67 y 68 del Código Monetario y Financiero
Sanción administrativa materia monetaria y financiera:
sanciones establecidas en el artículo 70 del Código
Monetario y Financiero que debe aplicar la Administración
Monetaria y Financiera a las entidades de intermediación
financiera y quienes ostenten cargos de administración o
dirección en las mismas cuando infrinjan las disposiciones29
de la ley o de los reglamentos dictados para su
desarrollo.
Administración Monetaria y Financiera: Conforme al
artículo 5, literal a del Código Monetario y Financiero la
Administración Monetaria y Financiera está compuesta por
la Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia
de Bancos.
Potestad sancionadora: potestad atribuida legalmente a la
administración para aplicar sanciones a los administrados
como consecuencia de la comisión de una infracción
administrativa.
Potestad discrecional: potestad administrativa cuyo
ejercicio no se encuentra agotadoramente reglado por la
ley, dejando un margen de libre apreciación a la
administración.
Arbitrariedad administrativa: ejercicio ilegal de una
potestad administrativa.
8. Pregunta de Investigación.
¿Cuáles son los límites al poder discrecional de la
Administración Monetaria y Financiera en la determinación de la
sanción administrativa en materia financiera?
9. Planteamiento del problema en tiempo, espacio y contexto.
Los artículos 66 y siguientes del Código Monetario y Financiero
tipifican una serie de infracciones administrativas, de tipo
cuantitativo y cualitativo, así como las correspondientes
sanciones, en su artículo 70, clasificadas según se trate de30
infracciones muy graves, graves y leves. Sin embargo, al
estudiar dicha normativa se nota que la ley no establece
sanciones precisas y determinadas para cada infracción y que, en
cambio, se limita a establecer unos márgenes mínimo y máximo,
dentro de los cuales la Administración Monetaria y Financiera
podrá determinar la sanción administrativa atendiendo a los
criterios de graduación que establece el artículo 71 de dicho
Código. Sin embargo, el mismo Código Monetario y Financiero
establece unos criterios de graduación de la sanción
administrativa que parecen establecer condicionar la potestad de
la Administración Monetaria y Financiera para determinar la
sanción concreta de cada caso dentro de los márgenes
establecidos por la ley. De ahí surge la interrogante que
constituye el planteamiento del problema, a saber, ¿Cuáles son
los límites al poder discrecional de la Administración Monetaria
y Financiera en la determinación de la sanción administrativa de
conformidad con la normativa vigente en nuestro país
actualmente?
10. Título tentativo del informe profesional.
Límites a los poderes de la Administración Monetaria y
Financiera para la determinación de la sanción administrativa
en la República Dominicana de conformidad con la Ley 183-02
que instituye el Código Monetario y Financiero.
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MARCO TEÓRICO
Los artículos 66 y siguientes del Código Monetario y Financiero
tipifican una serie de infracciones administrativas, de tipo
cuantitativo y cualitativo, así como las correspondientes
sanciones, en su artículo 70, clasificadas según se trate de
infracciones muy graves, graves y leves. Sin embargo, al
estudiar dicha normativa se observa que la ley no establece
sanciones precisas y determinadas para cada infracción y que, en
cambio, se limita a establecer unos márgenes mínimo y máximo,
dentro de los cuales la Administración Monetaria y Financiera
podrá determinar la sanción administrativa atendiendo a los
criterios de graduación que establece el artículo 71 de dicho
Código. Así por ejemplo, el literal a) numeral 3 del citado
artículo establece que la comisión de infracciones leves dará
lugar a una multa de hasta quinientos pesos.
A partir las disposiciones citadas con anterioridad pudiera
deducirse que la Administración Monetaria y Financiera posee una
potestad discrecional que le permite determinar libremente cual
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es la sanción aplicable a cada caso dentro de los límites
establecidos por la ley. De hecho, la ley le otorga una potestad
discrecional a la administración, cada vez que se abstiene de
reglar agotadoramente todas las condiciones de su ejercicio,
dejando un margen a la libre apreciación de la Administración
para cada caso concreto. No obstante, el artículo 71 del mismo
Código especifica que las sanciones aplicables a las entidades
por cada tipo de infracción se graduarán proporcionalmente
atendiendo a la naturaleza y entidad de la infracción, la
gravedad del peligro ocasionado o el perjuicio causado, las
ganancias obtenidas, las consecuencias desfavorables para el
sistema financiero, la circunstancia de haber procedido o no a
la subsanación sin necesidad de previo requerimiento por la
Administración Monetaria y Financiera, las dificultades
objetivas que pudieron haber concurrido y la conducta anterior
de la entidad. Dicho texto establece además que, en el caso de
las sanciones establecidas en el Artículo 70 de esta Ley, se
tendrán en cuenta, el grado de responsabilidad en los hechos que
concurra en el interesado, la conducta anterior del mismo,
tomando en consideración es o no la primera vez que se le
sanciona, y el grado de control que tuviere dentro de la entidad
para adoptar las decisiones, si su conducta fue dolosa o
negligente. En consecuencia, es evidente que dicha
discrecionalidad no es absoluta y que su ejercicio está sujeto a
ciertas condiciones. De lo expuesto es que surge la interrogante
que constituye el planteamiento del problema de esta
investigación, a saber, ¿Cuáles son los límites al poder
discrecional de la Administración Monetaria y Financiera en la33
determinación de la sanción administrativa de conformidad con la
normativa vigente en nuestro país actualmente?
En consonancia con el planteamiento contenido en el párrafo
anterior resulta que el objetivo principal de la investigación
es precisamente conocer los límites a los poderes discrecionales
de la Administración Monetaria y Financiera para determinar de
la sanción administrativa. Para ello se fijarán como objetivos
específicos indagar sobre las condiciones de forma o de fondo
que establece la ley para el ejercicio de dicha potestad y como
está afectada por los criterios de graduación que establece la
ley, así como indagar sobre la existencia de otros elementos que
pudieran condicionar dicha facultad. Así podremos fijar los
parámetros necesarios para distinguir cuando la Administración
Monetaria y Financiera ejerce legalmente la potestad de que se
trata, o por el contrario, comete una arbitrariedad. Así mismo
se podrá confirmar o descartar la hipótesis de que la
discrecionalidad de la Administración Monetaria y Financiera
para la determinación de la sanción administrativa es limitada.
La metodología que se utilizará para realizar esta investigación
es la investigación bibliográfica.
Este tema ya había sido abordado parcialmente por Jorge Prats y
Victoria Contreras (2008)1, al estudiar el régimen sancionador
de las entidades de intermediación financiera, así como los
principios aplicables, pero sin valorar la función de los
1 Jorge Prats, E. y Victoria Contreras O. (2008) Derecho de la regulaciónmonetaria y financiera. Santo Domingo: Iusnovum.
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criterios de graduación establecidos en el artículo 71 del
Código Monetario y Financiero. Además, existen otras
investigaciones relacionadas con el tema de las sanciones
administrativas en materia monetaria y financiera, pero que no
se centran en el alcance de los poderes de la Administración
Monetaria y Financiera para determinar la sanción, a saber, la
realizada por Indhira Mercedes Padua2 y Melba E. Pimentel
Mancebo3. Con esta investigación se espera profundizar el
estudio sobre los poderes de la Administración Monetaria y
Financiera para determinación de la sanción administrativa y
sentar las bases de posteriores indagaciones específicas sobre
los criterios de graduación a que hace referencia el artículo
71, precitado.
2 Padua, I. (2008). La sanción administrativa y su incidencia en los mercados regulados.Tesis para optar por el título de Máster en Derecho de la RegulaciónEconómica, Vicerrectoría de Postgrado, Pontificia Universidad CatólicaMadre y Maestra, Santo Domingo, República Dominicana.3 Pimentel Mancebo, M. (2003). Apuntes sobre el régimen sancionador previsto en la leymonetaria y financiera (183-02): reflexiones críticas sobre sus disposiciones. Tesis para optarpor el título de Master en Derecho Empresarial y Legislación Económica,Vicerrectoría de Postgrado, Pontificia Universidad Católica Madre yMaestra, Santo Domingo, República Dominicana.
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PLAN DE TRABAJO
Título
Límites a los poderes de la Administración Monetaria y
Financiera para la determinación de la sanción administrativa
en la República Dominicana de conformidad con la Ley 183-02
que instituye el Código Monetario y Financiero.
2. Condiciones generales para el ejercicio de la potestad
de la administración para determinar la sanción
administrativa.
2.3. Condiciones relativas al procedimiento para
determinar la sanción.
2.3.1. El procedimiento administrativo sancionador.
2.3.2. Obligación de motivación de la decisión.
2.4. Principios que condicionan el contenido de la
sanción.
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2.4.1. Principio de legalidad.
2.4.2. Principio de proporcionalidad.
3. Criterios que limitan de manera particular la
determinación de la sanción administrativa en materia
monetaria y financiera.
3.1. Criterios objetivos
3.1.1. Relativos a la infracción misma.
3.1.2. Relativos a las consecuencias de la infracción
3.2. Criterios subjetivos
3.2.1. Elemento intencional: dolo o negligencia.
3.2.2. Conducta anterior y posterior de la entidad
sancionada: reincidencia y subsanación.
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