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Timm Beichelt Europa-Universität Viadrina Postfach 1786 15207 Frankfurt/Oder Deutschland beichelt@europa-uni.de Tel. +49 – 335 – 5534 2537

EU-Desintegration durch Demokratieprobleme in den neuen Mitgliedstaaten?

Dreiländertagung DVPW Innsbruck 19.9.-21.9.2013

Inhalt

1  Einleitung ............................................................................................................... 2 

2  EU-Desintegration und Demokratie in der EU ............................................. 4 

3  Empirie: Zur Erosion der Demokratie in den EU-Mitgliedstaaten ........... 7 

4  Fazit: destruktive und produktive Desintegration als Folge nationaler Demokratieprobleme .......................................................................................... 14 

5  Zitierte Literatur ................................................................................................. 19 

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1 Einleitung

Bei der gegenwärtigen Debatte um Desintegration konzentriert sich die Diskussion auf zwei Ebenen. Zum einen steht gesellschaftliche Desintegra-tion im Fokus, und zwar als Prozess der sinkenden Bindungskraft von Ge-sellschaft oder anderen „imaginierten Gemeinschaften“ (Anderson 1983). In dieser Dimension ist Desintegration mit dem „Schwächerwerden von sozia-len Bindungen“, mit „gesellschaftlicher Desorganisation und Unordnung bis hin zu Anomie“ sowie mit „gesellschaftlichen Zerfallsprozessen und sozialer Fragmentierung“ in Verbindung gebracht worden (so Imbusch/Heitmeyer 2012, zitiert nach Eppler/Scheller 2013: 12).

Zum anderen wird der Begriff der Desintegration als inverses Gegenbild der EU-Integration verstanden. Dabei entsteht die Schwierigkeit, dass das Kon-zept der europäischen Integration selbst in vielfältigem Gewand daher-kommt (Eilstrup-Sangiovanni 2006): von einem einfachen Grenzabbau zwi-schen Märkten (Wagener/Eger 2009: 21) über die berühmte „Ausrichtung der Loyalitäten auf ein neues Zentrum“ (Haas 1968: 16) bis hin zu einem neuen Governance-System (Wiener/Diez 2004: 3).

Während die EU-Studien mithin zunehmend dazu kommen, den Begriff der Integration auch für den Zustand eines Regimes zu verwenden, erscheint dies für den Gegenbegriff der Desintegration wenig sinnvoll. Es lässt sich kein desintegrativer Status denken, der als Gegenstück einer systemischen Konstellation bestehen würde. Es macht nur dann Sinn, von EU-Desintegration zu sprechen, wenn es sich dabei um einen Prozess handelt. Invers zu Haas ließe sich dann von Desintegration sprechen, wenn Loyalitä-ten, Erwartungen und politische Aktivitäten sich weg von einem Zentrum und hin auf dezentrale Einheiten richten. Übertragen auf die Polity der EU könnte analog von Desintegration ausgegangen werden, wenn der Prozess der Bildung der „immer engeren Union der Völker Europas“ reversibel wird oder reversibel erscheint.

Im Kontext der europäischen Integration ist es dabei der Nationalstaat, dessen Funktionen durch Integration bzw. Desintegration verändert wer-den. Integration in Europa steht stellvertretend für die Abgabe von Souve-ränitätsrechten an die EU-Ebene. In der Tendenz verliert der Nationalstaat durch Integration an (ihm zuvor autonom zustehenden) Kompetenzrechten, während die supranationale Ebene eben jene Kompetenzrechte gewinnt. Allerdings verlieren die Nationalstaaten nur in dem Sinne, dass sie nicht mehr allein entscheiden können. An der Entscheidungsfindung bleiben sie im Rahmen der EU-Polity dennoch beteiligt, da sie im Rat der EU vertreten sind. Übertragen auf unseren Gegenstand bedeutet dies, dass EU-Desintegration dort einsetzt, wo Verhandlungs- und Entscheidungsrechte von den Gemeinschaftsinstitutionen – dem Rat, aber auch dem EP und der Kommission – zurück auf die nationale Ebene übertragen werden.

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Im Sinne der Fusionsthese von Wolfgang Wessels (1997) würde Desintegra-tion dann bedeuten, dass staatliche Akteure bei der „Vorbereitung, Herstel-lung, Durchführung und Kontrolle allgemein verbindlicher Entscheidungen“ (zitiert nach Eppler/Scheller: 11) in stärker nationaler und zugleich in we-niger gemeinschaftlicher Prädisposition beteiligt sind. Dies gilt zum einen für die rechtliche Lage, etwa wenn die Mitgliedsregierungen in einer Ver-tragsreform festlegen würden, bestimmte Regelungsbereiche wieder auf die rein nationale Ebene zurückzuführen. Im Sinne der Fusionsthese genügt es indes nicht, allein auf die vertragsrechtliche Ebene zu blicken. Die reale und die vertragliche Integration haben einander während der letzten Jahrzehn-te häufig nicht vollständig entsprochen (Wessels 2008: 43-45). Daher wird EU-Desintegration im vorliegenden Text definiert als Prozess, währenddes-sen politische Entscheidungen von der EU-Ebene auf die nationale Ebene rückübertragen werden, wobei diese Rückübertragung faktisch oder legal, d.h. mit oder ohne Änderung der vertraglichen Grundlagen der EU gesche-hen kann.

Den konkreten empirischen Gegenstand des vorliegenden Manuskripts stellt dabei die Verwebung nationaler Demokratien mit der EU-Polity dar. Einerseits gilt als Allgemeinplatz, dass in der EU nur solche Staaten Auf-nahme finden, die selbst über demokratische Systeme verfügen. So kommu-niziert es die EU,1 und so ist es seit dem Vertrag von Amsterdam im EU-Vertrag (EUV) festgelegt. Andererseits ist spätestens seit dem EU-Beitritt Bulgariens und Rumäniens und dem Einsetzen demokratieregressiver Ent-wicklungen in einigen anderen Mitgliedstaaten deutlich geworden, dass das vertragliche Bekenntnis zur demokratischen Regierungsform nicht automa-tisch mit der Existenz voll ausgebildeter Demokratien einhergeht.

Bereits auf der Grundlage des Vertrags von Amsterdam wäre es eine rele-vante Frage gewesen, inwiefern Demokratiedefizite in Mitgliedstaaten das Funktionieren der EU-Institutionen sowie die legitimatorische Position der EU berühren. Seit dem Vertrag von Lissabon kommen indes zusätzliche As-pekte hinzu. Durch die Aufnahme der nationalen Parlamente in Art. 12 EUV sowie durch das Ausbuchstabieren der doppelten Legitimation europä-ischer Politik in Art. 10 Abs. 2 EUV hat die nationale Demokratie gewis-sermaßen Verfassungsrang auf EU-Ebene gewonnen. Durch die indirekte Berücksichtigung nationaler Demokratien im Lissabon-Vertrag wurde ein vertragsrechtlicher Demokratiestandard eingeführt, dessen Verletzung als EU-Desintegration bezeichnet werden kann. Das desintegrative Element ergibt sich aus der faktischen Unterwanderung verfassungsrechtlich festge-legter Normen durch nationale Akteure, wenn diese den Regelungsstandard der EU-Ebene unterlaufen.

1 Siehe z.B. http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/accession_criteria_copenhague_de.htm, Abruf am 12.09.2014.

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Die Struktur meines Manuskripts ergibt sich aus dem bisher Gesagten. Zu-nächst wird im kommenden Abschnitt erörtert, wie die Variable „nationale Demokratie“ im Kontext des politischen Systems der EU zu fassen ist und inwiefern der Aspekt der „EU-Desintegration“ hier erörtert werden sollte. In Abschnitt 3 wird die empirische Seite beleuchtet. Abschließend wird in Ab-schnitt 4 spezifiziert, welchen Stellenwert die Demokratieerosion innerhalb des größeren Trends zur EU-Desintegration innehat.

2 EU-Desintegration und Demokratie in der EU

Annegret Eppler und Henrik Scheller haben in ihrem Überblick eine Unter-scheidung zwischen „positiver“ und „negativer“ Desintegration getroffen (Eppler/Scheller 2013: 13). Positive Desintegration könne demnach mit so-zialem Wandel und innovativer Abweichung assoziiert werden, während negative Desintegration mit Ausgrenzung und Gewalt in Verbindung stün-de. Diese Zuordnungen leiten sich her aus Überlegungen der Soziologen Wilhelm Heitmeyer (Bielefeld) und Peter Imbusch (Wuppertal), Desintegra-tion nicht per se als normativ negativ konnotierten Begriff zu verstehen. Das inverse Konzept von Integration/Desintegration, so Heitmeyer/Imbusch und Eppler/Scheller, sei im Gegenteil normativ offen. Integration könne mit der Stabilisierung einer Gesellschaft ebenso einhergehen wie mit der zwangsbehafteten Vereinheitlichung an sich heterogener Gesellschaften. Ebenso könne Desintegration unterschiedlich angesehen werden: als funkti-onale und daher begrüßenswerte Innovation im Sinne eines Aufbruchs vor-her verkrusteter Integrationszustände oder als nicht akzeptierter bzw. ille-gitimer Aufbruch von als harmonisch empfundenen integrierten Struktu-ren.

Tabelle 1: Produktive und destruktive Aspekte von Integration und Desin-tegration

Integration Desintegration

produktiv Stabilität, Sicherheit Sozialer Wandel, innovati-ve Abweichung

destruktiv Zwang, Kontrolle Ausgrenzung, Gewalt

Nach: Eppler/Scheller (2013: 13-14)

Diese Grundidee wird in Tabelle 1 repliziert. Allerdings bevorzuge ich statt der Attribute „positiv/negativ“ das Begriffspaar „produktiv/destruktiv“. Der

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wichtigste Grund hierfür ist, dass der Begriff der positiven und negativen Integration bereits in einem anderen Zusammenhang überaus prominent eingeführt ist (Tinbergen 1965; Scharpf 1999). Allzu leicht entstünde die Gefahr, „negative Desintegration“ sei im Gefolge von Tinbergen und Scharpf als politisch nicht gewollte, „positive Desintegration“ dagegen als bewusster politischer Prozess anzusehen. Dem Wortpaar produktiv/destruktiv wohnt dieser Nachteil nicht inne; zugleich erscheint die Intention von Epp-ler/Scheller gewahrt zu bleiben.

Lässt sich sagen, unter welchen Umständen die Demokratieerosion in Mit-gliedstaaten auf eine produktive bzw. destruktive Desintegration hindeutet? Im EU-Vertrag wird der Begriff der Demokratie jenseits der Präambel in zwei Artikeln verwendet. Art. 2 EUV reiht die Demokratie in eine Reihe von Werten auf, auf die sich die Union gründe:

Art. 2 EUV

Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Men-schenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.

Wenngleich es sich hier zweifellos um interpretierbare und im Zweifelsfall nicht justiziable Forderungen handelt, so wird in diesen Formulierungen doch eine Art Grundgerüst für die innere Struktur der Mitgliedstaaten etab-liert. Dies wird dadurch unterstrichen, dass sich in Art. 9-12 EUV weitere „Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze“ wiederfinden. Diese stellen gegenüber den älteren EU-Verträgen insofern eine Neuerung dar, als nicht – wie in Art. 189 EUV/Nizza – die Völker der Mitgliedstaaten in den Mittelpunkt gestellt, sondern „Unionsbürgerinnen und Unionsbürger als Quelle der Legitimation“ aufgefasst werden (Streinz/Ohler/Herrmann 2008: 66). Damit haben Unionsbürger seit 2009 auch den Anspruch, die in Art. 2 sowie in der Präambel genannten Werte rund um das Konzept der rechtsstaatlichen Demokratie in den Mitgliedstaaten verwirklicht zu sehen. Offensichtliche Verletzungen der Minimalprinzipien der Demokratie – laut Art. 2 EUV z.B. die Verletzung von Minderheitenrechten, deutliche Rechts-staatsdefizite oder offensichtliche Diskriminierungstatbestände – können daher als Merkmale von EU-Desintegration innerhalb der Demokratiedi-mension verstanden werden.

Der EU-Vertrag hält indes nicht allein das Prinzip der Legitimierung über Unionsbürger bereit. Als vielleicht einschlägigster Demokratieartikel des EUV hält Art. 10 eine eigentümliche Zweiteilung fest. Auf EU-Ebene sind „Bürgerinnen und Bürgern“ der EU über das Europäische Parlament im vertreten, während Mitgliedsregierungen über den Rat mitwirken:

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Art. 10 EUV

(1) Die Arbeitsweise der Union beruht auf der repräsentativen Demokratie.

(2) Die Bürgerinnen und Bürger sind auf Unionsebene unmittelbar im Europäi-schen Parlament vertreten.

Die Mitgliedstaaten werden im Europäischen Rat von ihrem jeweiligen Staats- oder Regierungschef und im Rat von ihrer jeweiligen Regierung vertreten, die ihrerseits in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen.

Über Art. 10 EUV Abs. 2 wird das Prinzip der doppelten Legitimation in das europäische Vertragswerk eingeführt (vgl. Calliess 2005). Die Mitgliedstaa-ten bleiben mit diesem Prinzip „nach wie vor Träger eines bestimmten Ausmaßes an Souveränität“ (ebd.: 5), was sich unter anderem daran zeigt, dass Vertragsveränderungen nach Art. 48 EUV nur mit der Zustimmung aller Mitgliedstaaten vorgenommen werden dürfen; der EU fehlt mithin die Kompetenz-Kompetenz. Die EU verbleibt damit im Status eines Staaten-verbunds, in dem sich die EU und die Mitgliedstaaten die Souveränität tei-len. Folglich besteht aufseiten der Nationalstaaten dem ein von der EU un-abhängiger Legitimationsstrang, der über Art. 2 EUV und Art. 49 EUV (Erweiterungsartikel) ebenfalls demokratischen Grundsätzen genügen muss.

In dieser Konstruktion kommt nun dem Verbund nationaler Parlamente und den Regierungen im Rat die zentrale Rolle bei der nationalstaatlichen Schiene demokratischer Legitimierung zu. Im EU-Vertrag ist dies über Art. 12 EUV gesichert, der nationalen Parlamenten eine aktive Rolle bei der „gu-ten Arbeitsweise der Union“ attestiert. Den konstitutionellen Beitrag der nationalen Parlamente legt Art. 12 EUV dabei indirekt fest, indem er ihnen nicht nur eine Funktion bei der Wahrung des Grundsatzes der Subsidiarität zumisst (Art. 12c EUV), sondern auch eine Beteiligung bei den genannten Art. 48 und 49 EUV zusichert (Art. 12 d+e EUV). Auf der nationalen Legi-timationsschiene ist die Qualität der europäischen Demokratie somit eng mit der Mitwirkung der nationalen Parlamente sowie den von ihnen in der Regel abhängigen Regierungen an politischen Entscheidungen auf der EU-Ebene verbunden.

Aus dieser Perspektive wird deutlich, dass unter den Bedingungen des Lis-sabon-Vertrags dem europäischen Integrationsprozess eine Tendenz zur Demokratieeinschränkung innewohnt, solange die gemeinschaftliche Legi-timationsdimension nicht grundlegend gestärkt wird. Seit der vertraglichen Festsetzung des Prinzips der dualen Legitimation kann das Abschmelzen national-autonomer Entscheidungsrechte nicht mehr allein mit dem Hin-weis relativiert werden, der Rat entscheide schließlich in den allermeisten Fällen im Konsens („EU decision-making is consensus decision-making“, vgl. Moravcsik 2004: 352). Zu bedenken ist vielmehr zusätzlich, ob die de-mokratischen Mitwirkungsrechte der Unionsbürger über die Schiene des EP in dem Maße zunehmen, wie dem nationalen Legitimationsstrang Wir-kungskraft entzogen wird. Die beiden „einander ergänzenden Legitimati-

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onsstränge“ (Calliess 2005: 7) über das EP sowie die nationale Schiene (Par-lament, Regierung, Ministerrat) stehen im einem Verhältnis kommunizie-render Röhren zueinander. Eine Erosion der europäischen Demokratie droht dann, wenn Verluste an Demokratiequalität in der einen Dimension nicht durch Gewinne an Demokratiequalität in der anderen Dimension auf-gewogen werden können.

Zusammengefasst können wir also an zwei Merkmalen erkennen, ob eine Bedrohung einer mitgliedstaatlichen Demokratie eine desintegrative Aus-wirkung hat. Erstens stellen alle groben Verletzungen demokratischer Min-deststandards ein Merkmal von EU-Desintegration dar. Wegen der Orien-tierung an Mindeststandards ist schwer zu erkennen, inwiefern an dieser Stelle eine produktive Desintegration einsetzen sollte. Wir haben es mithin mit destruktiver Desintegration zu tun, wenn etwa offene Diskriminierun-gen auftreten oder Minderheitenrechte verletzt werden.

Zweitens tritt demokratiebezogene EU-Desintegration auf, wenn Mitwir-kungsrechte in einem Legitimationsstrang eingeschränkt, aber nicht in glei-chem Maße auf dem anderen Strang kompensiert werden. Allerdings ist hier weniger eindeutig, ob es sich um produktive oder destruktive Desin-tegration handelt. Das komplementäre Verhältnis der beiden Legitimati-onsstränge legt nahe, dass produktive Desintegration vorkommen kann – nämlich dann, wenn Demokratieerosion in einer Dimension durch einen Zuwachs an Demokratiequalität in der anderen Dimension aufgewogen wird.

3 Empirie: Zur Erosion der Demokratie in den EU-Mitgliedstaaten

Im Hinblick auf Staaten, die als Beitrittskandidaten oder gar als Mitglieder mit der EU in Verbindung gebracht wurden, spielt der topos der Demokra-tieerosion erst seit kurzem eine Rolle. Die ersten zwanzig Jahre nach dem Zusammenbruch des mitteleuropäischen Sozialismus waren von der Debat-te um Demokratisierung und Konsolidierung geprägt. Bereits nach wenigen Jahren hatte sich eine Trennung zwischen Mitteleuropa auf der einen und den Ländern des Westlichen Balkan und Osteuropa auf der anderen Seite abgezeichnet – nur in ersteren vollzog sich eine „erfolgreiche“ Transition im Sinne der Hinwendung zu Demokratie und Marktwirtschaft (Karatnycky 1997; EBRD 1999).

Im Grunde führte erst der EU-Beitritt von Bulgarien und Rumänien dazu, dass die Qualität der Demokratie als ernsthaftes Problem innerhalb der EU, d.h. in einem oder mehreren ihrer Mitgliedstaaten, diskutiert wurde. Dabei war in der Demokratisierungsforschung schon seit längerem klar, dass in

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einigen Transformationsstaaten nur eingeschränkt von einer Konsolidie-rung der Demokratie die Rede sein konnte. Zwar führen einige Instrumente zur Messung von Regimequalität, insbesondere der von Freedomhouse her-ausgegebene Indikator Freedom in the World, seit mehr als zehn Jahren alle heutigen EU-Mitgliedstaaten als Demokratien (Beichelt 2009). Andere De-mokratieindikatoren, die sich nicht ausschließlich auf die Ebene der politi-schen und bürgerlichen Rechte konzentrieren, zeigen jedoch eine größere Varianz. Dies ist in Tabelle 2 zu sehen. Abgetragen sind hier die Erkennt-nisse des Bertelsmann Transformation Index (BTI), der seit 2003 in unter-schiedlichen Dimensionen die Qualität von Transitionsregimes misst. Die Autoren verwenden dabei eine homogene Skala von 1-10, wobei Werte ober-halb von 8 den Status einer Demokratie markieren.2

Tabelle 2: Qualität der Demokratie in ausgewählten post-sozialistischen EU-Mitgliedstaaten

Democracy

Status 2012

Democracy Status 2010

Democracy Status 2008

Democracy Status 2006

Democracy Status 2003*

Bulgarien 8,65 8,75 8,70 8,45 8,00

Estland 9,55 9,60 9,55 9,40 9,60

Polen 9,20 9,00 8,80 9,20 10,00

Rumänien 8,55 8,50 8,55 8,20 8,00

Slowakei 9,00 9,35 9,20 9,20 10,00

Ungarn 8,35 9,25 9,35 9,40 10,00

Quelle: Bertelsmann Transformation Index; http://www.bti-project.de/index/ (siehe Fußnote 2.

* Wert wird verdoppelt, um Skaleneinheit mit späteren Erhebungen zu gewähr-leisten.

Tabelle 2 listet diejenigen Transformationsstaaten auf, in denen es in den letzten Jahren Hinweise auf die Erosion der Demokratie gegeben hat: Bul-garien, Polen, Rumänien, die Slowakei und Ungarn. Mit Estland ist zusätz-lich jener Transitionsfall aufgeführt, der nach dem Index des Jahres 2012 als konsolidierteste Demokratie in Mitteleuropa gilt. Die Daten zeigen, dass

2 Daten abrufbar unter http://www.bti-project.de/index/, letzte Einsicht am 13.09.2013. Der Index des Demokratiestatus setzt sich zusammen aus folgenden Unterindikatoren: Q1 Stateness (monopoly on the use of force, state identity, interference of religious dogmas, basic administration); Q2 Political participation (free and fair elections, effective power to govern, association / assembly rights, freedom of expression); Q3 Rule of Law (separation of powers, independent judiciary, prosecution of office abuse, civil rights); Q4 Stability of Democratic Institutions (performance of democratic institutions, commitment to democratic institutions), Q5 Political and Social Integration (party system, interest groups, approval of democracy, social capital).

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auch die Autoren des BTI in allen EU-Mitgliedstaaten von demokratischen Regimes ausgehen, dass mithin die Grenze zu hybriden oder teilweise auto-ritären Regimes nirgendwo überschritten wurde und wird. Zwischen Bulga-rien und Rumänien sowie den übrigen Transformationsstaaten klafft ein gewisser Qualitätsabstand, der nur in einem einzigen Fall (Ungarn 2012) durchbrochen wird. Innerhalb einzelner Fälle sind deutliche Qualitätsdy-namiken zu sehen: In Polen bricht die Demokratiequalität zwischen 2003 und 2008 ein, in der Slowakei geschieht dasselbe zwischen 2003 und 2006 mit einem weiteren Abfall im Jahr 2012, in Ungarn erodiert die Demokratie zwischen 2010 und 2012. In Bulgarien und Rumänien steigt dagegen – trotz des weiterhin bestehenden Abstands – die Qualität der Demokratie in den letzten zehn Jahren.

Die Daten unterstreichen zunächst, dass in der Tat ein Moment der Demo-kratieerosion innerhalb der EU existiert. Allerdings ist die Datengrundlage etwas zweifelhaft. Der BTI bezieht sich auf die Gesamtheit der Nichtdemo-kratien der Welt. Damit legt er einen vielleicht zu starken Fokus auf Tran-sitionsmerkmale, etwa indem die Staatenbildung (Variablendimension Q1, siehe Fußnote 2) einen so großen Raum einnimmt. Außerdem verfügt der BTI über den großen Nachteil, für die Staaten der EU-15 keine Daten bereit zu halten. Zugleich wissen wir jedoch, dass es auch in alten EU-Staaten ei-nige demokratieabträgliche Entwicklungen gegeben hat und gibt.

Daher erscheint es aufschlussreich, einen weiteren Indikator heranzuzie-hen. Der ebenfalls von der Bertelsmann Stiftung herausgegebene Sustainable Governance Indicator widmet sich dem Ziel, eine auf liberalen Prämissen gründende politische Reform in OECD-Staaten zu initiieren. Damit steht er zunächst ebenfalls quer zum Zweck der Demokratiemessung. Im Unterindikator für Demokratiequalität (DQI) werden folgende Dimensi-onen betrachtet: a) Wahlprozess, b) Zugang zu Informationen (Meinungs-, Pressefreiheit), c) Verwirklichung politischer und bürgerlicher Rechte sowie d) Verwirklichung des Rechtsstaats. Ähnlich wie der BTI stützt sich der DQI auf eigens gewonnene Experteneinschätzungen und skaliert seine Ein-ordnungen von 1 bis 10.3 Gegenüber dem BTI verfügt der SGI über den be-denkenswerten Nachteil, dass eine Reihe von Transformationsstaaten – z.B. Bulgarien und Rumänien – nicht von ihm erfasst werden. Während also für Polen, die Slowakei und Ungarn Vergleichsmöglichkeiten gewonnen wer-den, trifft dies gerade für die prekärsten Demokratien in der EU leider nicht

3 In den Anmerkungen zur Methode des SGI heißt es ohne weitere theoretische oder statistisch-methodische Unterfütterung: “The rating scale for each question ranges from one to 10, with one being the worst and 10 being the best. The scale is differentiated by four response options provided for each question”, http://www.sgi-network.de/index.php?page=faq; download 12.09.2013. Die Skalierung der Experteneinschätzungen erscheinen mithin recht oberflächlich. Der SGI/QDI wird hier dennoch herangezogen, da er von den differenziert aufgebauten Demokratieindikatoren – z.B. das Democracy Barometer sowie der Polity-IV Index – die mit Abstand aktuellsten Zahlen liefert. Für eine ausführliche Diskussion siehe Lauth (2010; 2011) sowie Beichelt (2012).

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zu. Da im SGI auch die baltischen Staaten sowie Slowenien nicht berück-sichtigt werden, ergeben sich nur begrenzte Erkenntnisse

Tabelle 3: Qualität der Demokratie in europäischen OECD-Staaten nach dem Bertelsmann Sustainable Government Indicator (2011)

Quality of Democracy

Index 2011*

Quality of Democracy

Index 2009*

(a) Electoral Process1

(b) Access to

Information2

(c) Civil

Rights3

(d) Rule of Law4

Schweden 9,38 9,20 9,0 9,3 9,3 9,9

Finnland 9,37 9,31 9,0 10,0 9,7 8,8

Dänemark 9,05 8,89 9,5 9,0 8,0 9,7

Deutschland 8,76 8,86 9,5 8,3 8,7 8,5

Irland 8,64 8,59 8,5 9,0 9,0 8,1

Niederlande 8,50 8,76 7,8 8,7 9,0 8,6

Luxemburg 7,97 8,02 7,8 8,0 7,7 8,5

Belgien 7,89 8,22 8,5 7,7 8,0 7,4

Großbritannien 7,66 7,99 7,5 7,3 7,7 8,1

Portugal 7,54 7,68 8,3 7,3 8,0 6,6

Tschechien 7,42 7,29 8,5 7,7 7,7 5,8

Österreich 7,40 7,84 7,8 6,0 7,3 8,5

Frankreich 7,32 7,50 8,8 6,0 7,7 6,9

Polen 7,31 6,05 8,5 7,7 7,7 5,4

Spanien 7,24 7,09 7,5 6,7 8,0 6,8

Ungarn 6,39 6,81 6,5 6,3 7,0 5,7

Italien 6,26 6,62 7,8 5,3 7,3 4,6

Griechenland 6,00 6,14 6,5 6,0 7,0 4,5

Slowakei 5,81 6,88 7,8 5,0 6,0 4,5

Quelle: Sustainable Governance Indicators 2011 (Bertelsmann 2011).

* Der Demokratiequalitätsindex wird folgendermaßen berechnet: (a+b+c+d) / 4. Die Kategorien umfassen

1 a) Candidacy Procedures, b) Media Access [for parties and candidates], c) Voting and Registration Rights, d) Party Financing [independent from vested interests].

2 a) Media freedom, b) Media Pluralism, c) Access to Government Information.

3 a) civil rights, b) political liberties, c) non-discrimination [in legislation and by public officials].

4 a) legal certainty, b) judicial review, c) appointment of justices, d) corruption preven-tion, e) rule of law, f) control of corruption.

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In der Gesamtheit ergibt sich aus den Daten des SGI für 2011 – dem letzten verfügbaren Zeitpunkt – eine Zweiteilung.4 Länder, die an Nord- und Ostsee grenzen, verfügen über qualitativ entwickeltere Demokratien als dies in Südeuropa, also in den an das Mittelmeer grenzenden Staaten, sowie in Mittelosteuropa der Fall ist. Dies ist die Aussage von Tabelle 3. Wie die Ta-belle zeigt, hängt die Rangordnung von den erheblichen Unterschieden in den Dimensionen des Informationszugangs sowie der Rechtsstaatlichkeit ab. Im Hinblick auf den Wahlprozess sowie die Gewährung politischer Rech-te gruppieren sich mit wenigen Ausnahmen alle Einschätzungen zwischen 7 und 10. In diesen Dimensionen bestehen also nicht so bedeutende Unter-schiede zwischen Nord/West-Europa und Ostmittel/Süd-Europa. Für das Auseinanderfallen der beiden Regionen sind dagen die Dimensionen des Informationszugangs und der Rechtsstaatlichkeit gewichtiger. Niedrige Da-tenwerte in diesen beiden Dimensionen schlagen negativ auf den gesamten DQI durch.

Im Bereich der Medien- und Informationsfreiheit bestehen in folgenden Ländern erhebliche Probleme: Österreich, Frankreich, Griechenland, Ita-lien, und Slowakei. Unerwartet ist zunächst, dass es sich bei vier der fünf Länder nicht um Transformationsstaaten handelt, sondern um langjährige Demokratien. Sicherlich: eine Reihe von neuen Mitgliedstaaten wird vom SGI gar nicht erst erfasst. Allerdings rangieren Polen, Tschechien und selbst Ungarn vor den genannten Altmitgliedstaaten. Woran liegt es? Hier kann nur weiterführende Literatur weiterhelfen, die allerdings die Einord-nungen des DQI weitgehend bestätigt.

In Österreich fällt die innerstaatliche Konzentration des Pressesektors (bei gleichzeitiger Auslandsabhängigkeit) sowie die quasi-monopolistische und parteipolitisch abhängige Konstruktion des Österreichischen Rundfunks (ORF) ins Gewicht (Pelinka 2009: 632-633). Die niedrige Einordnung Frankreichs begründet sich dagegen aus einer Vielzahl von Gegebenheiten wie der dezidiert politischen Ernennungen an den Spitzen des Öffentlichen Rundfunks, der ökonomischen Schwäche vieler Qualitäts-Printmedien und dem Quasi-Monopolismus der Regionalpresse (siehe Länderbericht im SGI sowie Kempf 2009: 393-394).5

Der auffälligste Fall ist allerdings Italien, wo der langjährige Premierminis-ter Silvio Berlusconi mit privaten Fernseh- und Printmedien eng verwoben ist: „Von einer pluralistischen Struktur (…) ist Italien (…) auch heute un-verändert weit entfernt“ (Ullrich 2009: 692). Das im Jahr 2004 verabschie-dete sogenannte Gasparri-Gesetz, das Berlusconi trotz des Premierminis-teramtes die Kontrolle über die Mediaset Holding garantiert, steht im Zent-rum der Vermengung politischer und öffentlicher Macht. Hinzu kommen

4 Die folgenden Abschnitte orientieren sich an Beichelt (2012, S. 12 ff.).

5 Vgl. http://sgi-network.de/index.php?page=countries_status&country=FRA&pointer=2#point_2, download am 12.9.2013.

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viele Einmischungen der Regierung sowie von Berlusconi persönlich ins staatliche Fernsehen, z.B. durch die parteipolitisch konforme Besetzung hoher Ämter innerhalb des RAI oder das Absetzen regierungskritischer Sendungen oder Journalisten. In politischen Auseinandersetzungen exis-tierte eine auffällige Kongruenz zwischen der Haltung Berlusconis sowie den – jeweils mit großen Marktanteilen versehenen – Zeitungen und/oder Fernsehstationen „seiner Medien“ („Berlusconi and his media“, vgl. Ignazi 2011: 1021). Auch die vielfältigen Verleumdungs- und Schadenersatzklagen, die Berlusconi gegen in- und ausländische Journalisten führte und noch führt, waren im Vergleich zu anderen EU-Staaten ungewöhnlich.

In der Rechtsstaatsdimension verfügen laut SGI folgende Länder über er-hebliche Einschränkungen: Tschechien, Ungarn, Polen, Italien, Griechen-land, Slowakei. Die Autoren des SGI sehen zwischen diesen Staaten noch einmal Unterschiede.6 Tschechien, Ungarn und Polen sind demnach durch eine insgesamt vorhersehbare Rechtskultur gekennzeichnet, die indes Raum lässt für behördliche Willkür und ein nicht unbeträchtliches Korrup-tionsniveau aufweist. In der Tat weisen vertiefende Länderberichte auf eine schwache Transparenz politischer Prozesse hin, in denen das Verhältnis zwischen (auf Zeit) gewählten Regierungen und (noch immer im Umbau be-griffenen) öffentlichen Verwaltungen noch umkämpft ist (Körösényi/Fodor/Dieringer 2010; Vodicka 2010; Ziemer/Matthes 2010). Of-fensichtlich wirken hier die bekannten Mechanismen der „leninist legacies“ noch immer nach und sorgen für einen insgesamt langsamen Aufbau des Rechtsstaats.

In Griechenland, Italien und die Slowakei ist die Dimension des Rechts-staats dagegen – laut DQI – von schweren Defekten gekennzeichnet. Grie-chenland ist seit Jahrzehnten von fehlender rechtsstaatlicher Transparenz bzw. vom Fehlen einer effektiven rechtsstaatlichen Aufsicht geprägt. Dem Staat wird auch das vollständige Fehlen der Implementierung von rechts-staatlichen Regeln bei der Durchführung öffentlicher Aufgaben attestiert.7 Italien ist von großen Schwächen bei der Korruptionsbekämpfung gekenn-zeichnet;8 zugleich destabilisieren die zahlreichen Korruptionsskandale um den ehemaligen Ministerpräsidenten Silvio Berlusconi das gesamte Rechts-system.9 In der Slowakei ist der Justizapparat durch exzessive politische Einmischung sowie fehlenden Respekt insbesondere der Regierung Fico für Rechtssicherheit gekennzeichnet.10 Ein hoher Rückstau an Gerichtsfällen sorgt für eine ineffiziente Rechtsprechung. Zudem gehen politische Akteure

6 Siehe http://sgi-network.de/index.php?page=criteria&criteria=S4, Zugriff am 14.09.2013.

7 Siehe http://transparency.org/country#GRC, Zugriff am 14.09.2013.

8 Siehe http://transparency.org/country#ITA; Zugriff am 14.09.2013.

9 Ähnlich auch Ausführungen im Democracy Barometer, siehe http://www.democracybarometer.org/country_reports/cr_italy.pdf, S. 6; Zugriff am 14.09.2013.

10 Siehe http://sgi-network.de/index.php?page=criteria&criteria=S4, Zugriff am 14.09.2013.

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Hinweisen auf Korruption häufig auch dann nicht nach, wenn sich polizeili-che Anhaltspunkte finden.11

Die in Tabelle 3 abgetragenen Daten erhellen, dass es verfehlt ist, in der Osterweiterung der Jahre 2004 und 2007 den alleinigen Grund für Demo-kratieprobleme in den Nationalstaaten der EU zuzuschreiben. Vielmehr wohnen mehreren Mittelmeer-Anrainerstaaten deutliche Defizite in zentra-len Funktionsbereichen der Demokratie inne (vertiefend Beichelt 2012). Diese Erkenntnis ist nicht unmittelbar relevant für die Analyse der Erosion von Demokratie in der EU – schließlich handelt es sich um Sachverhalte, die in der einschlägigen Literatur seit langem angesprochen werden (vgl. nur Kempf 2009; Ullrich 2009; Zervakis/Auernheimer 2009). Der Befund ist dennoch von Bedeutung. Nach Art. 7 EUV entscheidet der Rat mit einer Vierfünftel-Mehrheit über „die Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 [EUV] genannten Werte durch einen Mitgliedstaat“. Wenn indes in einer hinreichenden Zahl von Mitgliedstaaten Demokratieprobleme bestehen, dann wird sehr unwahrscheinlich, dass die Mitgliedsregierungen sich darauf einigen können, Demokratieverletzungen in einem Mitgliedstaat festzustellen. Zu groß wäre die Gefahr, mit den eigenen Demokratiedefiziten selbst einmal vor das Demokratiegericht des Rats der EU zu geraten (siehe zuletzt Neyer 2013).

Vor diesem Hintergrund erscheint wenig verwunderlich, dass die Ereignisse der jüngeren Zeit, die tatsächlich auf die Erosion der Demokratie in Mit-gliedstaaten verweisen, keine Konsequenzen im Sinne von Art. 7 EUV ge-habt haben. Insbesondere die Entwicklungen in zwei Mitgliedstaaten stehen dabei im Fokus (vgl. Beichelt 2013):

‐ Der Qualitätsverlust der Demokratie in Ungarn steht im Zusammen-hang mit der Wahl der zweiten Regierung von Viktor Orbán im Mai 2010. Nach der Regierungsübernahme reformierte die nationalkon-servative Regierung, die im Parlament über eine Zweidrittelmehrheit verfügt, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Politisch missliebige Journalisten und Redakteure wurden entlassen. Die Regierung schuf eine Medienaufsichtsbehörde, deren Kompetenzen ausreichen, den Meinungspluralismus einzuschränken (Vásárhelyi 2011). Darüber hinaus startete die Regierung Orbán eine unter Demokratien – ge-schweige denn unter EU-Mitgliedstaaten – unübliche Politik, die ei-gene nationale Minderheit in den Nachbarstaaten systematisch mit ungarischen Pässen auszustatten. Weiterhin wurden eine Verfas-sungsreform sowie ein Wahlgesetz durchgesetzt, welche dem nationa-len Lager langfristige Vorteile im politischen Wettbewerb sichern sollten (vgl. verschiedene Beiträge in Sapper/Weichsel 2011).

11 Siehe http://transparency.org/country#SVK, Zugriff am 14.09.2013.

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‐ In Rumänien eskalierte ein politischer Streit zwischen dem seit 2004 gewählten Staatspräsidenten Traian Băsescu und der Regierung von Victor Ponta, den Băsescu im April 2012 selbst nominiert und wenig später zum Premierminister ernannt hatte. Pontas Regierung setzte Băsescu wenig später einem Amtsenthebungsverfahren aus. Der de-mokratisch bedenkliche Teil der Auseinandersetzung begann, als das rumänische Verfassungsgericht das Impeachment für nicht rechtens erklärte, worauf die Regierung in einem Dekret die – in der Verfas-sung freilich gegebene – Zuständigkeit des Verfassungsgerichts auf-hob. Das Vorgehen Pontas lässt sich daher als Versuch werten, auf massive Weise die Unabhängigkeit der judikativen Gewalt anzugrei-fen (Gabanyi 2012; Ursprung 2012). Bedenklich erscheint auch, dass sich die am 9. Dezember 2012 im Amt bestätigte Regierung Ponta auf eine parlamentarische Mehrheit stützt, in der ehemalige Mitarbeiter des Geheimdienstes Securitate sowie stark korruptionsverdächtige Mitglieder der regierenden Sozialdemokratischen Partei vertreten sind (siehe FAZ vom 10.12.2012 sowie Magyar 2011).

4 Fazit: destruktive und produktive Desintegration als Folge nationaler Demokratieprobleme

Inwiefern lassen sich die empirischen Evidenzen für Probleme bei der Qua-lität von Demokratie im Hinblick auf eine mögliche Integration bzw. Desin-tegration einordnen? Hierzu ziehe ich das von Eppler und Scheller erarbei-tete Raster heran, das zwischen produktiver und destruktiver Integration und Desintegration unterscheidet wurde (vgl. erneut Tabelle 1). Demnach lassen sich auf der Basis der (zugegebenermaßen kursorischen) empirischen Beobachtungen in Abschnitt 3 folgende Schlussfolgerungen ziehen:

‐ Produktive Integration: In vielen neuen Mitgliedstaaten hat der Er-weiterungsprozess nachweislich dazu beigetragen, Werten im Sinne von Art. 2 EUV zur Verwirklichung zu verhelfen. Dies ist eine allge-meine Erkenntnis der Konditionalitätsforschung (Vachudova 2005; Schimmelfennig/Engert/Knobel 2006). Sie lässt sich auch mit Er-kenntnissen aus dem BTI belegen: Bulgarien und Rumänien haben in den Jahren von 2003 bis 2012 trotz des verbleibenden Abstands zu den übrigen Osterweiterungsstaaten – mit der Ausnahme Ungarns (2012) – eindeutige Konsolidierungsfortschritte verbucht. Im Früh-jahr des Jahres 2013 zeigte sich der Mechanismus des „blaming and shaming“ (Finnemore/Sikkink 1998) in besonderer Deutlichkeit. In Reaktion auf einige kritische Artikel in der Zeitschrift „Osteuropa“ (vgl. nochmals Sapper/Weichsel 2011) erläuterte der ungarische Jus-tizminister Tibor Navracsis den deutschen Lesern, inwiefern die Än-

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derungen an der ungarischen Verfassung gerade keinen Demokratie verletzenden Charakter trügen (Navracsics 2013).12 Damit wird be-legt, dass bereits die Berufung auf die Normen des Art. 2 EUV Regie-rende wenigstens dazu treiben, die Übereinstimmung mit diesen Werten rhetorisch zu betonen – ein Instrument, mit dem bereits die sowjetischen Intellektuellen gegen die Verletzung der KSZE-Charta durch die sowjetische Führung vorging.

‐ Destruktive Integration: Destruktive demokratiepolitische Integration wird im politischen Gefüge der EU vor allem mit der Übertragung po-litischer Kompetenzen auf Brüssel, also mit der Zentralisierung der Entscheidungsfindung diskutiert. Virulent wurde das Problem nicht zuletzt in jenen Staaten, die sich nach einer autoritären Phase zügig in die EU zu integrieren entschieden – in erster Linie die mitteleuro-päischen Staaten (Kutter/Trappmann 2006; Bönker/Wielgohs 2008). Im Laufe dieses Prozesses wurden Staatsbildung und politische Iden-titätsfindung in jungen Demokratien dadurch gestört, dass alle politi-schen Programme nur innerhalb des engen Rahmens des acquis communautaire der EU zu verwirklichen waren. Ausbrüche aus die-sem Korsett hätten den EU-Beitritt gefährdet, zu dem es aber aus außenpolitischen Gründen keine Alternative gab. Das destruktive Element der Integration bestand mithin darin, den gesellschaftlichen Kräften in der Aufbauphase der Demokratie keine hinreichende Au-tonomie zu gewähren. Die Demokratieverletzungen nationalistischer Akteure in den Beitrittsstaaten können als direkte Gegenstrategie gewertet werden (so bereits Veser 2004).

‐ Produktive Desintegration: Die Merkmale der destruktiven Integrati-on (im Hinblick auf für die Demokratie relevante Aspekte) laufen auf politische Entfremdung durch vermeintlich übermäßige Zentralisie-rung hinaus. In diesem Zusammenhang kann die Herausforderung des integrationspolitischen Status quo durch konservative Politiker aus Mittel- und Südosteuropa durchaus ambivalent beurteilt werden. Sowohl die Regierungen Ponta in Rumänien und Orbán in Ungarn als auch seinerzeit die Kaczyński-Brüder in Polen sind immer wieder mit Aussagen hervorgetreten, ihre Politik bedeute nicht zuletzt eine Stärkung der nationalen Demokratie vis-à-vis vermeintlich übergrif-figen Handlungen aus Brüssel (Loew 2006; Magyar 2011; Ursprung 2012).13

12 Im gleichen Heft stellten andere Autoren indes auch die Gegenposition dar, die – aus meiner Sicht überzeugend – vom “Ende der Gewaltenteilung” sowie von einer “Deformation des Verfassungssystems” sprechen (Sólyom 2013; Toth 2013).

13 Einschlägig ein Zitat von Viktor Orbán: „Ich bin gewählt, die ungarische Regierung ist ebenfalls gewählt, das Europäische Parlament wurde auch gewählt. Aber wer hat die Europäische Kommission gewählt? Wo ist ihre demokratische Legitimation? Und wem gegenüber ist das Europäische Parla-ment verantwortlich? Das sind sehr ernste Probleme der neuen europäischen Architektur“ (Frankfur-ter Allgemeine Sonntagszeitung, 4.3.2012, S. 3)

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Die Strategie der nationalkonservativen Kräfte aus Ostmitteleuropa erscheint durchaus nicht als einzigartiger Sonderfall. Erstens lassen sich in sehr vielen Mitgliedstaaten „populistische“ Kräfte ausmachen, die nationale Selbstbestimmung und bürokratische EU-Herrschaft gegeneinander ausspielen (Mudde 2007: Kap. 7; Hartleb 2011). Und zweitens findet der Ansatz, die nationalen Regierungen im europäi-schen Politikprozess zulasten der Gemeinschaftsmethode zu stärken, in jüngerer Zeit viele Anhänger jenseits des national-populistischen Lagers; das Propagieren der „Unionsmethode“ durch Angela Merkel stellt hierbei nur das prominenteste Beispiel dar (Merkel 2010). Als produktiv wird dabei herausgestellt, so viele politische Angelegenhei-ten wie möglich seien auf der nationalen Ebene zu regeln. Der in Art. 12 EUV angelegte Grundsatz der Subsidiarität wird dann zu einem produktiven Element von Desintegration, wenn aus Sorge vor einer „Überforderung der EU“ und um Sorge um nationale Mitspracherech-te darauf gedrungen wird, Regelungskompetenzen „von der europäi-schen Ebene zurückzuholen“ (so Bundestagspräsident Norbert Lam-mert im Jahr 2012).14

‐ Destruktive Desintegration: Hinter den bisher diskutierten drei Typen sollte der offensichtlichste Aspekt der Demokratieerosion nicht ver-gessen werden. Wenngleich alle Indizes darauf verweisen, dass sich die jüngeren Entwicklungen in Rumänien und Ungarn ebenso wie der Status quo etwa in Griechenland und Italien innerhalb einer Band-breite von Demokratieausformungen bewegen: Zweifellos existieren in mehreren Mitgliedstaaten der EU Praktiken, die sich am Rande der in Art. 2 EUV niedergelegten Werte bewegen. Die stärksten Gefähr-dungen bestehen in den Bereichen der Rechtsstaatlichkeit sowie – damit verbunden – im Hinblick auf die Transparenz des Regierens und den Zugang zu Information, die eine Kontrolle der Regierenden ermöglichen (siehe erneut Tabelle 3). Es lässt sich trefflich darüber streiten, ob einzelne Verletzungen jene Grenze überschreiten, die eine defekte Demokratie in einen milden Autoritarismus überführen, wie er jedenfalls dem ungarischen Orbán-Regime von ungarischen Intel-lektuellen vorgeworfen wird (siehe erneut Magyar 2011). Jedenfalls finden sich zahlreiche Belege dafür, dass die scharfen Angriffe seitens einiger Regierungen die europäische Herrschaft insgesamt delegiti-mieren und damit auch verhindern, dass die Werte aus Art. 2 EUV in allen Staaten uneingeschränkt als Richtschnur politischen Handelns angesehen werden (vgl. nochmals Beichelt 2012: Abschnitt 4.2). Inso-fern wirken die genannten Handlungen in einem destruktiven Sinn desintegrativ.

14 Siehe http://www.fr-online.de/politik/integration-in-europa-lammert-fordert-eu-erweiterungsstopp,1472596,20588956.html, Zugriff am 14.09.2012.

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Die gemachten Beobachtungen lassen sich nunmehr systematisieren. In der Polity des europäischen Herrschaftsregimes finden sich politische Handlun-gen, die den normativen demokratischen Grundkonsens nach Art. 2 EUV herausfordern. Destruktive Formen von Desintegration sind als Folge dieser Praktiken zu werten. Allerdings stellen sie nicht die einzige Auswirkung dar. Vielmehr finden sich alle Formen von Integration und Desintegration, wobei sich jeweils zwei miteinander verbundene Mechanismen identifizie-ren lassen. Auf der einen Seite beruhen destruktive Integration und pro-duktive Desintegration auf einer ähnlichen Handlungslogik, auf der ande-ren Seite trifft dies für produktive Integration und destruktive Desintegra-tion zu. Tabelle 4 zeigt die einschlägigen, in der europäischen Herrschafts-praxis empirisch beobachtbaren Ausprägungen der Demokratieerosion in den Mitgliedstaaten.

Tabelle 4: Produktive und destruktive Aspekte der Demokratieerosion in den Mitgliedstaaten

Integration Desintegration

produktiv Etablierung rechtsstaatli-cher und menschenrechtli-cher Minimalstandards

Korrektur des bürokrati-schen & demokratiedefizi-enten Herrschaftsmodells „Brüssel“

destruktiv Politische Entfremdung durch übermäßige Zentra-lisierung

Verletzung rechtsstaatli-cher und menschenrechtli-cher Minimalstandards

Nach: siehe oben, Tabelle 1.

Sowohl für die Integrations- als auch die Demokratieforschung stellen diese Erkenntnisse eine Herausforderung dar. Die Integrationsforschung sieht sich in zunehmendem Maße damit konfrontiert, die EU-Integration in allzu rosarotem Licht gesehen zu haben. Integration und Demokratie werden – anders als in der Frühphase der Integration bis in die 1990er-Jahre – nicht mehr als einander ergänzende Prozesse wahrgenommen, sondern zuneh-mend als Alternativen verstanden (Neyer 2011; Beichelt/Ücker 2012; Höpner/Schäfer/Zimmermann 2012). Damit steht der gesamte Forschungs-zweig vor der Herausforderung, seine normativen Grundlagen zu überden-ken.

Die an Demokratiefragen orientierte Transformationsforschung muss dage-gen das Diktum relativieren, der Einfluss durch westliche internationale Organisationen wie NATO oder eben die EU führe automatisch zu einer Konsolidierung junger Demokratien. Richtig war dies für die Frühphase der Demokratieentwicklung, als internationale Akteure in der Lage waren,

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konditional auf die politischen Akteure in Mitteleuropa einzuwirken. Nach dem EU-Beitritt liegen die Dinge jedoch anders. National-populistische Kräfte verwenden die EU im Gegensatz zu früher als prominenten Bezugs-punkt, um bestimmte politische und bürgerliche Rechte wenn nicht einzu-schränken, so doch im Dienste des eigenen Machterhalts zu instrumentali-sieren. Bisher haben weder die Akteure der EU noch sonstige Beobachter ein Mittel gefunden, bei allen berechtigten Bestrebungen um Herrschafts-autonomie jene Grenzen zu markieren, die defekte Demokratien von halb-wegs ausgebildeten Demokratien unterscheiden.

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