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VI Congreso
“El futuro del desarrollo argentino”
20 y 21 de Mayo de 2015
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Crimen Corporativo y
fuga de capitales: El
delito cambiario en
países en vías de
desarrollo.
Lucia Giambroni e Iván Weigandi
Modulo de Política Económica. Observatorio de Políticas
Públicas de la Universalidad Nacional de Avellaneda
Página 2
Resumen:
En criminología, el concepto “delincuencia empresarial” define los delitos cometidos
por una empresa o persona, que actúa en nombre de una corporación u otra entidad
comercial. En la historia del capitalismo reciente, y más profundamente desde la década
de 1970, los crímenes de las personas jurídicas han perdido lugar en la escena pública y
la cobertura mediática, quedando bajo un velo de desconocimiento los costos sociales
de los delitos corporativos. Este tipo de delitos generan un impacto de gran escala sobre
el conjunto social, en cualquier economía actual. Sin embargo los abordajes teóricos y
las puniciones existentes en cada país o incluso en cada región están altamente
vinculados y determinados por un conjunto de limitantes estructurales de la economía
en cuestión. Este trabajo propone diferenciar el impacto y el consecuente tratamiento
que el delito económico tiene, en relación al nivel de desarrollo y autonomía existente.
A tal fin se analizarán tres casos de características disímiles. En primer lugar la Unión
Europea, haciendo especial foco en la imposibilidad que tienen sus miembros de
controlar su política monetaria; en segundo lugar los Estados Unidos, desde su rol
hegemónico en la economía global; y por último las economías en desarrollo, frente a su
estructural carencia de financiamiento. Para exponer los resultados se utilizarán además,
como caso testigo, las acciones del Banco HSBC, como criminal corporativo de escala
global constituyéndose como facilitador de la evasión fiscal y la fuga de capitales.
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Índice
1) Introducción .......................................................................................................................... 4
2) El dinero estatal y los impuestos ......................................................................................... 4
3) Evasión fiscal como crimen ................................................................................................. 5
4) Crimen Corporativo ............................................................................................................. 6
5) Cronología del desarrollo de Transparencia ..................................................................... 7
6) Leitmotiv Desarrollado ...................................................................................................... 11
a) Unión Europea: lucha contra la evasión como única herramienta de política económica. .. 11
b) Una puja financiera: Leitmotiv Norteamericano .................................................................. 14
7) La larga lucha periférica ................................................................................................... 17
8) HSBC: Too big to jail. Caso testigo de la arquitectura financiera global. .................... 21
9) Conclusiones ....................................................................................................................... 24
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1) Introducción
Para analizar el impacto diferencial del crimen corporativo en distintos escenarios, pero
partiendo desde conceptualizaciones consideradas estructurantes para el desarrollo del
trabajo, en la primera sección, se aborda el dinero y el rol de los impuestos, desde la
Teoría Monetaria Moderna, para detallar dónde se origina el poder de compra del gasto
público, y dónde y cómo nace la necesidad de recaudar el dinero circulante. En la
segunda sección, y con lo descripto como marco, se busca argumentar la clasificación
de la evasión fiscal como crimen corporativo, en términos del daño que genera en la
sociedad. En la tercera sección se analiza brevemente el recorrido del abordaje
académico sobre los crímenes de cuello blanco, brindando algunas estimaciones de sus
alcances y de su tratamiento mediático-social en perspectiva temporal, detallando
además el auge de los paraísos fiscales. En la cuarta sección, se realiza una breve
cronología de la evolución del tratamiento sobre el delito tributario y los paraísos
fiscales en la discusión internacional (principalmente desde los foros de países
desarrollados). En la quinta sección se hace un análisis de las posibles razones por las
cuales, en determinado momento, la evasión toma centralidad en la agenda
“multilateral” de la Unión Europea y los Estados Unidos. Y en la sexta sección se
cuantifica el impacto de estas prácticas en los países en desarrollo, poniendo el foco en
la recaudación fiscal y en el financiamiento. En el séptimo apartado se analiza como
caso testigo la posición del HSBC como un criminal corporativo, facilitador de la
evasión fiscal. Y por último se esbozan algunas conclusiones acerca del renovado
abordaje de la evasión fiscal a nivel internacional y su impacto diferencial.
2) El dinero estatal y los impuestos
Desde la teoría dinero estatal (Knapp; 1905) y del dinero como crédito1 (Mitchell-Innes;
1913), si bien se considera que cualquier agente puede crear medios de pago -en
términos de una promesa de pago a futuro- sólo el Estado puede imponer, en su
territorio claro está, la unidad de cuenta en la que cualquiera de estos medios de pago
debería ser convertible. De esta manera el Estado tiene el monopolio de la creación del
dinero en sentido estricto. Opuesta a la visión conservadora, que entiende a la
recaudación tributaria como una práctica a través de la cual el Estado se hace de fondos
para luego gastarlos, la Teoría Monetaria Moderna la define como una forma de crear
obligaciones en la moneda estatal2. El Estado crea impuestos imponiendo así en la
ciudadanía, la necesidad de adquirir esta moneda. Y refuerza esa capacidad en la
aplicación de un castigo en el caso de que exista un incumplimiento de ese tributo,
respaldado en el monopolio del ejercicio de la violencia legítima dentro de sus fronteras
(Weber, 1964). Por otro lado, la moneda estatal se introduce en la circulación a través
del gasto público (Helleiner; 2003, Innes; 1913, Knapp; 1905). De esta manera, el
Estado adquiere un poder de compra coercitivo sobre sus súbditos, en principio,
ilimitado.
1 TMM desde aquí, por ser la Teoría Monetaria Moderna (Wray 2012) la que reúne estas dos teorías
2 Los impuestos, además de ser parte del circuito de creación del dinero y su gasto por el Estado, también
son instrumentos para modificar los precios relativos, la distribución del ingreso, suavizar la inflación internacional, incentivar y desincentivar distintas actividades, y afectar la demanda agregada.
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Sin embargo, siguiendo existen limitantes fácticos a ese
poder de compra que los Estados imponen sobre sí
mismos: techos a la deuda pública, restricciones a las
transferencias del Banco Central al Tesoro, metas
fiscales, o adopción de una moneda extranjera (De Lucchi
2014). Las razones que guían a los Estados a renunciar a
estas capacidades son diversas, como por ejemplo los
requerimientos para entrar a un bloque regional o la
adopción de parámetros postulados por la teoría ortodoxa
y su visión sobre los perjuicios de aumentar la cantidad
de dinero circulante. Estas restricciones se traducen en
que, pese a poseer el monopolio de la creación de dinero en sentido estricto, su gasto se
vea condicionado por una previa recaudación del dinero creado. Por esto, cuando las
restricciones antes nombradas están en expansión o auge, el gasto público tiende a
disminuir o aumentar, no guiado por sus objetivos funcionales (Lerner; 1943) sino por
la nominalidad de lo recaudado.
3) Evasión fiscal como crimen
Partiendo desde este esquema teórico, la evasión fiscal -el acto de incumplimiento del
tributo estipulado- ya no constituye una simple elección donde el individuo incumple
una obligación que constituye su sujeción al Estado, sin renunciar a los derechos que
esta provee (Durkheim 1912) sino un acto, donde reduce al Estado su capacidad de
brindar servicios, comprar bienes, ser acreedor y transferir ingresos. Según Carlos
Chiara Díaz:
“Hay que buscar el bien jurídico [de esta forma de criminalidad] en el deseo de proteger un interés
macroeconómico y social, consistente en la Hacienda Pública, pero no en un sentido de patrimonio
del Fisco, sino como sistema de recaudación normal de ingresos para solventar el gasto público
demandado por la atención de los cometidos básicos del Estado. Ahí precisamente radica la
diferencia entre un mero interés de proteger la propiedad estatal con la consideración de la
Hacienda Pública bajo la faz dinámica de permitir que los gastos y la distribución de beneficios
para amplios sectores de la sociedad queden asegurados con un régimen de ingresos de tributos y
de aportes constantes, al cual hay que proteger contra las conductas evasoras, convertidas en
delitos fiscales y contables” (Chiara Díaz 1997: p. 114)
De esta manera la evasión puede ser definida como: (1) Un crimen económico: objeto
de búsqueda de un beneficio propio en perjuicio del orden socio-económico (Tiedemann
1976) (2) Un crimen tributario: por no cumplir con el pago obligado por ley del hecho
imponible (Chiara Díaz 1997). Y como veremos más adelante, en ciertos casos puede
constituir: (3) Un delito cambiario: que afecta el valor macro social de la moneda, el
tipo de cambio. (Giral Pimentel 2006) (4) Un crimen de corporativo: cometido por una
persona jurídica o representante de una entidad con fines de lucro. (Sutherland 1940).
Si bien existen análisis que recurren a factores éticos, filosóficos, religiosos (McGee
2012) y por supuesto económicos presentes en la acción de evasión fiscal; ante los
efectos de la globalización en las circunstancias económicas, políticas y tecnológicas,
este delito no puede estudiarse sin tener en cuenta la infraestructura financiera
internacional y las políticas y responsabilidades públicas de las distintas naciones e
Pago de impuestos y castigos de
evasión. Tumba de Menna.
Egipto. Dinastía (1550 -1295 a. C.)
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instituciones supranacionales. Así, no sólo se analiza al criminal, sino a la estructura que
facilita o incentiva el delito y cómo abordan este hecho las distintas instituciones.
4) Crimen Corporativo
La criminalidad corporativa comienza a ser objeto de análisis luego de la mayor
depresión económica mundial, cuando en la década del treinta, Edwin H. Sutherland
acuña el término delito de cuello blanco, para explicar los crímenes relacionados a los
negocios. Unos años más tarde, el diálogo con el empresario ferroviario Daniel Drew,
refleja cómo funciona la ley con respecto a estos crímenes:
“La ley es como una telaraña. Está hecha para moscas y para los tipos más pequeños de insectos,
por así decirlo, pero los grandes abejorros la rompen. Cuando los tecnicismos se ponen en mi
camino, siempre he sabido apartarlos con toda facilidad.” (Sutherland, 1949: 7).
Sutherland también determinó que los causales de este tipo de delitos económicos, no
debían vincularse con cuestiones como la pobreza, los entornos sociales o domésticos y
los desórdenes psiquiátricos, puesto que tales circunstancias estaban lejos de ser
características de los delincuentes de cuello blanco, situados en los estratos más altos
del sistema social. En la actualidad los crímenes empresariales producen más perjuicios
al conjunto social que los cometidos por personas físicas. Según Russel Mockhiber
(2007), unos 19.000 estadounidenses son asesinados cada año, pero más de 56.000
mueren por causas laborales en accidentes o enfermedades contraídas en el puesto de
trabajo. Los robos callejeros superan los 3.800 millones de dólares al año, pero los
fraudes de asistencia sanitaria oscilan entre los 100.000 y 400.000 millones, lo mismo
en los casos de fraude en Ahorros y Préstamos por un valor de entre 300.000 y 500.000
millones de dólares anuales. En términos de evasión, la de escala corporativa supera a la
de personas físicas, no sólo en términos nominales sino proporcionales (Corbacho et al.
2012). Otro rol clave en este rubro, que luego desarrollaremos, es el de los facilitadores.
Sin los cuales, muchos de los delitos económicos quedarían fuera del alcance de las
personas físicas y de ciertas empresas.
Si bien la delincuencia empresarial y económica atenta, no sobre un bien patrimonial
único, sino sobre la estabilidad económica de toda la población, y se ha ido
incrementando en el último siglo -principalmente desde el auge de la liberalización y
desregulación económica vigente a partir de la década del setenta- no ha recibido una
condena o tratamiento proporcional, en términos sociales y hasta mediáticos, como
otros tipos de delito doméstico. Esta misma falencia se hizo presente en el caso de los
organismos y foros internacionales. En cambio se ha hecho especial foco en el crimen
vinculado a la estigmatización social, vinculando la pobreza con actos y delitos
violentos, sin atender a la violencia intrínseca presente en la desigualdad social y al
delito económico como su agravante. A la inversa de cómo opera la condena de la
sociedad sobre el criminal menor, la superestructura jurídica y legal en general exonera
a los empresarios utilizando el latiguillo de la libre empresa y la presión recaudatoria del
Estado (Tortosa 2003). Aquí reside otra de las características del crimen corporativo.
Por su inmenso poder político-económico, estos criminales cuentan con mayores
recursos para defenderse en tribunales, y afectar la opinión pública vía medios de
comunicación. Así como también cuentan con mayor poder de lobby para afectar el
cumplimiento y hasta la sanción de las leyes que regulan su actividad.
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Con el avance de la globalización económica (Castells, 1997) la mayor apertura del
comercio, la liberación de los mercados de capitales y la revolución de las
comunicaciones y la informática, el entorno de las crecientes empresas multinacionales
o transnacionales se alteró profundamente. La nueva articulación internacional de
cadenas de valor, dispersó los procesos productivos, en busca de los salarios más bajos,
los impuestos más reducidos y las rentas más altas. Así, los distintos países -
principalmente los que aún no poseían una producción industrial fuerte- buscaron
ofrecer estas condiciones, deprimiendo el salario real de sus trabajadores, ofreciendo
altas tasas de interés, nulos impuestos y la desregulación suficiente para constituirse al
agrado de estos capitales.
Este cambio estructural brindó el terreno fértil para la formación y el aumento de más
de los llamados "paraísos fiscales" caracterizados por un bajo o nulo gravamen
tributario, ofreciendo además secreto financiero, ausencia de controles de cambio de
moneda extranjera, ofreciendo así refugio a capitales tanto legales, como ilegales, fruto
de operaciones fraudulentas o delictivas, que escaparon a la tributación en su país de
origen. (Palan et al.; 2010). Esta acción no sólo tiene efectos nocivos sobre los
ciudadanos –considerando la consecuente disminución del gasto del Estado- sino sobre
la competitividad, ya que las grandes empresas logran bajar sus costos fiscales a través
de estos paraísos, a los cuales las pequeñas empresas –PyMes por ejemplo- no pueden
acceder. En 2013, el 8% de los activos financieros mundiales estaban asentados en
paraísos fiscales (Zucman; 2013).
Así como la crisis del ´30 despertó el interés en este tipo de acto criminal, encontramos
en una nueva crisis de tales magnitudes, avances significativos en el tratado del delito
empresarial. La Gran Recesión, bautizada así por el Wall Street Journal3, ya lleva siete
años desde su inicio, con el desplome de las hipotecas subprime en Estados Unidos en
2008. Y si bien el país donde comenzó, refleja hoy en día indicios claros de
recuperación, las consecuencias negativas siguen golpeando a una Europa
profundamente hundida en el desempleo, el estancamiento y la deflación. Esta crisis y
sus efectos han reorientado la atención pública hacia los actores que no sólo generaron
esta estrepitosa caída, sino que además fueron los primeros y únicos beneficiarios de
políticas públicas de rescate. Bancos, sociedades financieras y calificadoras de riesgo
han sido señalados –aunque no juzgados o enjuiciados- como los culpables de la
catástrofe económica. A partir de allí, se han profundizado en distintos ámbitos, las
discusiones sobre la regulación financiera, la desigualdad y las bases capitalistas en sí.
Pero ¿Qué han hecho los organismos internacionales, representantes de los países
desarrollados, respecto a los delitos económicos? Y principalmente ¿frente a la evasión
y los paraísos fiscales?
5) Cronología del desarrollo de Transparencia
“(L)a globalización está creando nuevos desafíos en el ámbito de la política fiscal.
Regímenes fiscales destinados a atraer actividades financieras geográficamente móviles
y de otro tipo pueden crear competencia fiscal perjudicial entre Estados (dumping
3 Zuckerman, Mortimer. “The Great Recession Continues”. Publicado por The Wall Street Journal, el 21
de enero de 2010.
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fiscal), con riesgo de distorsionar el comercio y la inversión, y que podría conducir a la
erosión de las bases impositivas nacionales. Instamos enérgicamente a la OCDE4 a
perseguir activamente en su labor en este campo, destinado a establecer un enfoque
multilateral en virtud del cual los países podrían operar de forma individual y colectiva
para limitar la extensión de estas prácticas” (OCDE 1998: p.7). Este comunicado fue
emitido por los Jefes de Estado en la Cumbre de Lyon 1996 del G-7 y fue el único
mensaje de relevancia de los países líderes contra la evasión, desde el informe Gordon
(1981) para la presidencia de Jimmy Carter y la firma del Convenio de Asistencia
Administrativa Mutua en Materia Fiscal (1988) por países de la OCDE y el Consejo de
Europa.
Recién, en 1998, dos años después del comunicado, la OCDE publicó un informe donde
estableció una serie de criterios para identificar los "paraísos fiscales", tales como: bajo
o nulo nivel de imposición, falta de transparencia, falta de intercambio de información
con otros gobiernos y la ausencia del requerimiento de ejercicio de una actividad en el
país para disfrutar de exenciones fiscales (estanqueidad o ring fencing). También
identificó regímenes fiscales preferenciales, nocivos para terceros Estados, con los
mismos criterios excepto por el de estanqueidad, que debía ser preferencial a los no
residentes, quedando exentos del beneficio los residentes. Ese mismo año se realizó el
primer Foro de la Competencia Fiscal Perjudicial. También se alentó la creación de una
lista negra y sanciones internacionales, pero en el corto plazo las iniciativas quedaron
sólo en eso. (OCDE 1998).
En el año 2000, los gobiernos socialdemócratas de Francia, Alemania y Reino Unido,
junto a Estados Unidos bajo la presidencia de Bill Clinton, emitieron un informe en el
Foro que incluyó finalmente una lista de 35 territorios considerados paraísos fiscales
(algunos asociados a países de la propia OCDE como Estados Unidos, Reino Unido, y
Holanda.). También se realizó el primer Foro Global sobre Transparencia e Intercambio
de Información, y si bien muchos países firmaron compromisos para acabar con los
paraísos, en los hechos hubo nulos avances. Las presiones existentes desde 2001 por
parte del presidente estadounidense George Bush lograron quitar el principio de
estanqueidad, eximiendo a su país de figurar en las posibles listas de paraísos fiscales,
limitando las políticas a la búsqueda de plena transparencia, y no promoviendo el
cambio de las políticas que perjudican a terceros Estados. Esto redireccionaría los
trabajos de la OCDE, que en 2002 crea un modelo de cooperación para la transparencia,
ratificado en 2004 por el G-20 y en el 2008 por la ONU. Esta cooperación se basaría en
compartir los datos fiscales, pero no en empezar a recopilarlos. Así, los paraísos
fiscales, que poca información tributaria exigen, poca información deberían compartir.
En adhesión, el atentado a las Torres Gemelas pondría el acento en evitar el
financiamiento del terrorismo, dejando de lado los perjuicios fiscales (Elenes et al.
2014).
Paralelamente existieron también acciones para tratar el lavado de dinero de delitos
específicos pero no de la evasión. Así, en 1990 el Grupo de Acción Financiera
4 La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, conocida como «club de los países
ricos» donde se agrupan 34 Estados desarrollados de altos ingresos.
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Internacional (GAFI) adoptó 40 Recomendaciones para enfrentar el lavado de dinero
procedente el tráfico de drogas. En 1996, 2001 y 2004 actualizo las recomendaciones
para incluir terrorismo y otros delitos. En 2002, el Fondo Monetario Internacional
incorporó las medidas del GAFI a la lista de temas, normas y códigos conexos y la
Organización Internacional de Comisiones de Valores suscribió un Memorando de
Entendimiento Multilateral. Ninguno trató específicamente a los Paraísos Fiscales como
tales (Jiménez Villarejo 2004).
Más de ocho años después del abandono de las políticas activas en contra los delitos
tributarios, una serie de eventos se desencadenaron, dando pie por primera vez a un
abordaje más serio y comprometido sobre la evasión y los paraísos fiscales, por parte de
los países desarrollados. El banco de Liechtenstein LGT Group, propiedad de la familia
real confirmó que la información robada en 2002, (y que fue vendida por el extractor al
gobierno alemán), contenía datos relativos a 1.400 clientes que luego serían acusados
de evasión fiscal. Esto aumentó las presiones alemanas, estadounidenses, francesas y de
otros países desarrollados sobre los países fiscales. Más tarde en Paris, Alemania y
Francia junto a otros 15 países sugirieron que la abandonada lista negra de la OCDE
debía actualizarse, incluyendo países como Suiza y Liechtenstein. La elección del
demócrata Barack Obama, y la eclosión de la crisis financiera se sumaron a estas
presiones reactivando la agenda de la OCDE definitivamente. Otros países se sumaron a
la postura, mientras seguían emergiendo más casos que involucraban a bancos de escala
global. En 2009, la sociedad bancaria suiza, UBS, y el fisco estadounidense firmaron un
acuerdo, donde el banco debía entregar los nombres de unos 4.450 titulares de cuentas,
contribuyentes estadounidenses sospechosos de fraude fiscal. Librándose así, de
disposiciones penales en su contra. El 2 de abril del 2009, en la cumbre de Londres, los
líderes del G20 acordaron "tomar medidas contra las jurisdicciones no cooperativas,
incluidos los paraísos fiscales. Estamos dispuestos a desplegar sanciones para proteger
nuestras finanzas públicas y los sistemas financieros. La era del secreto bancario ha
terminado" (2009 G20). Poco tiempo antes Suiza, Liechtenstein, Luxemburgo y
Mónaco se habían comprometido a cumplir con los estándares de la OCDE retirando sus
reservas sobre el levantamiento del secreto bancario en caso de fraude, evitando así
entrar en la lista negra. El G-20 no aprobó estas listas, sino que solo tomó nota. Estas se
conformaban por una lista blanca con 40 centros financieros que cumplían con los
estándares, por una lista gris con 38 jurisdicciones que se habían comprometido con los
estándares impositivos acordados internacionalmente, pero que aún no los habían
implementado sustancialmente y por último, por una magra lista negra con en la
figuraban Uruguay, Costa Rica, Malasia y Filipinas.(Ver Cuadro 1) Cinco días después
de la cumbre los cuatro países salieron de esta lista.
Para 2010, todos los países de la OCDE, incluyendo sus paraísos domésticos, se
comprometieron a adoptar los estándares de la organización En 2011, tras la firma de
muchos convenios, solamente tres mini países (Montserrat, Nauru y Niue) aparecía en la
lista. También la OCDE constituyo un grupo de trabajo sobre Delitos fiscales y otros
Delitos (“OECD Task Force on Tax Crimes and Other Crimes”,TFTC). Este año
también se aprobó en Estados Unidos la Ley de Cumplimiento Fiscal de Cuentas
Extranjeras (Foreign Account Tax Compliance Act /FATCA) que exige la transparencia
fiscal a terceros países y a sus bancos para prevenir que los contribuyentes
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estadounidenses evadan al fisco a través de cuentas bancarias en el extranjero. Esta
práctica una «retención» del 30% sobre todos los rendimientos que satisfagan a
cualquier entidad financiera extranjera, ya sea en beneficio de sus clientes o de la propia
entidad. La retención deja de aplicarse cuando la entidad firma directamente y de forma
previa un acuerdo FATCA específico con la autoridad tributaria estadounidense.
Francia, Alemania, Italia, España, Suiza, Japón y Sudáfrica y el Reino Unido
anunciaron en 2012 que dieron su consentimiento para cooperar con los Estados
Unidos sobre la aplicación FATCA.
En 2011, con el lema "La historia se escribe en Cannes" el G-20 desarrolló otra cumbre
donde interpeló a los gobiernos para que adoptasen medidas contra aquellas
jurisdicciones denunciadas como incumplidoras de normativas internacionales,
firmándose el protocolo modificador del Convenio de 1988 sobre Asistencia
Administrativa Mutua en Materia Fiscal.
En la siguiente cumbre de Los Cabos (México) de junio de 2012, se enfatizó el mensaje
a los países y se renovó el compromiso de la OCDE con la evaluación en la práctica de
la eficacia de los intercambios de información tributaria. Esta publicó 15 propuestas
para frenar la erosión de la base de imposición y la transferencia de beneficios de las
empresas, reconociendo que la búsqueda de evitar la doble imposición (que las
empresas paguen impuestos en 2 países) llevó a una doble no imposición (no pagan en
ningún lado). Esto se bautizó plan de acción BEPS (Erosión de la Base Imponible y
Traslado de Beneficios por sus siglas en ingles) y prometía cumplir con las 15
propuestas en 2 años. En la siguiente cumbre en Rusia (2013), los países del G-20
suscribieron a este plan. Las propuestas eran: 1. Tributar la Economía digital, 2.
Desarrollar recomendaciones con el fin de diseñar normas de control de compañías
extranjera, 3. Limitar el uso de deducciones y cambios en las directrices de los precios
de transferencia, 4. Modernizar la persecución de las prácticas perjudiciales, 5. Prevenir
los tratados abusivos, 6. Hacer más efectivos los mecanismos de resolución de
conflictos. 7. Cambios en la definición de lo que es un negocio estable para impedir que
las empresas rehúyan su jurisdicción fiscal de forma artificial, 8. Evitar el uso
fraudulento del movimiento de valores intangibles entre los países miembro para evitar
el fisco, 9. Neutralizar los efectos de acuerdos de incompatibilidad, 10. Prevenir el
desvío de capital o riesgos excesivos de unos estados a otros, 11. Normas que impidan
transacciones que no tendrían por qué realizarse con terceros, 12. Más datos sobre el
impacto del desvío de beneficios, 13. Requerir a los estados que revele, sus planes
fiscales, 14. Revisar la documentación de los precios de transferencia, 15. Desarrollar
un instrumento multilateral. El BEPS aborda a la manipulación de los precios de
transferencia especialmente. Según Grondona (2014):
“Los precios de transferencia suelen ser definidos como “los precios a los que se realizan
transacciones entre entidades vinculadas”; aunque, esta definición implica reconocer la existencia
de un “precio”, de un contrato entre partes jurídicamente independiente, algo que no se cumple
hacia el interior de un grupo económico. Las transacciones entre entidades vinculadas pueden ser
tanto de bienes y servicios, como financieras (préstamos intra grupo, swaps, back to back, entre
otras); o relacionadas con el uso de intangibles(...) Su importancia fiscal radica en que la
valoración de estas operaciones tiene un impacto en los balances y estados de resultados de cada
entidad del grupo, y por lo tanto los grupos económicos, con el objetivo de incrementar sus
ganancias globales, utilizan los mecanismos de precios de transferencia para aumentar los costos
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en las jurisdicciones de alta tributación y transferir las utilidades a las casas matrices, muchas
veces por vía de “guaridas fiscales”, que no solo son importantes por sus bajas o nulas tasas
imponibles, sino también por el elevado nivel de “secretismo” con el que protegen a sus
inversores.”(Grondona 2014, p. 6)
En 2014 se desarrolló en Berlín, Alemania, el 8vo Foro Global sobre Transparencia e
Intercambio de Información Tributaria, donde se lanzó el Estándar Común de
Información (Common Reporting Standard/CRS) que implementaba nuevos sistemas
de intercambio de información automática: el Intercambio automático de información
(AEOI) y el Intercambio de Información previa solicitud (EOIR, ya procedía de antes),
muy similares al FATCA y a la directiva sobre fiscalidad del ahorro de la Unión
Europea. A partir de 2015, 18 países europeos iniciarían el intercambio automático de
información, luego en 2017 se sumarán 30 países más, y por último en 2018 se llegaría
a las 50 naciones. Estados Unidos no es una de ellas. Estas plataformas obligan a los
países y sus jurisdicciones a obtener toda la información financiera de sus instituciones
en materia fiscal y a intercambiar esta información de forma automática con otras
jurisdicciones anualmente. Solo abordara cuentas financieras superiores a $250.000
dólares (depósitos bancarios, valores negociables, participaciones en fondos de
inversión, seguros o rentas.)
A fines del corriente año (2015) el Plan de Acción BEPS debería cumplir con estos 15
“ambiciosos” puntos, pero luego un año y medio de inacción, se trabajaron apenas 7
puntos. La gestión ha sido ampliamente criticada. Se abrieron varios procesos de
consulta para que todos los actores implicados pudieran aportar su visión. El 87% de las
consultas provinieron del sector empresarial y ninguna de autoridades tributarias de
países en desarrollo. A principios de febrero de 2015, la OCDE hacía pública una guía
para la implementación del sistema del BEPS. La misma determinaba que las empresas
solo deberían proveer información si facturaban más de 750 millones de euros,
excluyendo así al 90% de las empresas, pero acaparando en ese 10% el 90% de la
facturación total. Estos valores parecen cubrir a la mayor parte de la economía, pero se
basan sobre las estadísticas de países de ingresos altos y de gran escala, siendo un valor
que puede excluir gran parte del crimen corporativo y la evasión fiscal en países más
pequeños o en vías de desarrollo.
6) Leitmotiv Desarrollado
a) Unión Europea: lucha contra la evasión como única herramienta de política
económica.
Habiendo detallado el recorrido que ha tenido el tratamiento de la evasión fiscal, intra y
extra fronteras, en el conjunto de países desarrollados, cabe abordar en detalle la
centralidad que estas prácticas han adquirido a partir de la crisis de 2008. A partir de la
caída de la Consultora Lehman Brothers, los Estados han tenido diversos grados de
respuesta y recuperación, equivalentes a la batería de políticas desplegadas para paliar la
crisis.
Sin embargo, una de las regiones que hasta ahora, se ha mantenido en una especie de
letargo económico, es claramente la Unión Europea. Aunque cabe aclarar que hablar de
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Unión Europea no implica hablar de cada una de sus naciones ya que el nivel de
disparidad entre las economías miembro continua siendo abismal, y ha terminado por
costear el beneficio de unos países en perjuicio de otros. Pero antes de analizar el
contexto de lucha contra la evasión en Europa, analicemos algunos de los puntos
constitutivos de la Unión para entender cuáles son las potencialidades y limitaciones
que implican pertenecer a esta entidad.
La Unión Europea existe como entidad desde 1993, momento en que se firma el tratado
de Maastrich. A partir de allí se crea una superestructura normativa para regular en
adelante diversas esferas de la actividad pública y privada. Existen, para el caso, dos
hitos en términos de normativa que resultan más que esclarecedores para enunciar el
punto de este trabajo:
- Informe Delors: o Plan Delors, diseñado para concretar la Unión monetaria, en un marco
“gradualista”, resultante del contexto de estabilidad monetaria que atravesaban las economías en
1989. Esta concepción gradualista atendía a consolidar un elevado grado de coordinación de las
políticas monetarias. Esta progresiva coordinación se constituía como la primera de tres etapas.
Pero el informe ya preveía que en la segunda etapa de aplicación se produciría "una transferencia
gradual del poder de decisión al ámbito supranacional” (Fernández de Lis y Santillán, 1995).
- Principio de Subsidiariedad: El artículo nro. 5 del Tratado de la Unión Europea detalla: “En
virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la
Unión intervendrá en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel
regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la
acción pretendida, a escala de la Unión.”
Ambos puntos expresamente reflejan un carácter limitante de las soberanías nacionales.
Tomando el principio de Subsidiariedad, la definición acerca de las tareas que la Unión
puede hacer “mejor” que los Estados, queda –obviamente- a criterio de esta entidad. Y a
lo largo de los años ha quedado claro cuáles son las actividades que la UE puede hacer
mejor que cada gobierno democráticamente electo en los países miembros: la definición
de toda la política económica.
La Unión Europea, con el Acta Única, (1986), el Tratado de Maastricht (1992) y el
establecimiento de la Moneda Única (1999), absorbió la política exterior, la monetaria,
la cambiaria y fiscal de todos los países de la Unión, pero, además cada año fija
condiciones que los Estados deben cumplir en forma obligatoria para evitar recibir
sanciones. Estos son ejemplos claros de los limitantes autoimpuestos a las capacidades
de gasto bajo la TMM. El Pacto de Estabilidad y crecimiento existente desde 1997
(detallado en los artículos 121 y 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea) consiste en una supervisión fiscal de los países miembros y de sanciones por
incumplimiento. Pero en caso que esto no resulte suficiente, cada año desde 1993, la UE
publica dos documentos llamados “Orientaciones de Política Económica” y
“Orientaciones para la política de empleo”, que amablemente sugieren el rumbo
económico a adoptar –los documentos cuentan con un anexo detallado para cada país-.
Asimismo, desde la Cumbre de Lisboa en 1999 los Estados presentan a la Comisión
Europea cita en Bruselas, sus presupuestos para ser aprobados o rechazados. De esta
forma la UE centraliza las decisiones en materia de política económica, controla y exige
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el cumplimiento de sus normativas para la política fiscal, y establece además un sistema
de sugerencias, sobre las cuales basa la aprobación o no de los presupuestos.
Como detallamos al inicio del apartado, la capacidad de recuperación de las regiones ha
estado vinculada con el despliegue de políticas económicas, que en el caso de Europa
han sido más que deficientes. Las condiciones incluidas en el Pacto de Estabilidad
detallan como requisito mantener un déficit fiscal no mayor al 3%, y un nivel de deuda
que no supere el 60% del PBI. A inicios de la crisis de 2008, la primera respuesta de la
UE fue el salvataje de la banca privada y el lanzamiento de un Plan de Recuperación
Económica Europea que consistió en un programa de estímulo fiscal con un incremento
del gasto del 5% del PIB total de la Unión Europea. Sin embargo, no todos los países
estaban en las mismas condiciones para hacer frente a esta medida, por lo que para
muchos el resultado fue un incremento exponencial del gasto al que tuvieron que hacer
frente incrementando los niveles de deuda pública en su imposibilidad de “imprimir” el
dinero para hacer frente al incremento. Esta situación empeoró con la decisión en 2011
de retrotraer nuevamente el gasto y comenzar a implementar medidas pro-cíclicas de
ajuste y aumento de tasas, que contribuyeron a disminuir aún más la recaudación
tributaria del Estado (reduciendo el volumen de las actividades gravadas). En el
documento “Disciplina fiscal e Inversión pública” publicado en diciembre de 2014 por
el instituto Berggruen, el ex primer ministro italiano, Mario Monti, detalla: la
“presunción del Pacto de Estabilidad es que todo el gasto público, incluso la inversión
productiva genuina para expandir el potencial de crecimiento es sustancialmente mala y
no debe ser financiada con deuda, mientras que todo gasto privado, incluso el consumo,
es inherentemente bueno”.
Si tanto en Estados Unidos, como en América Latina ha quedado comprobado que la
expansión del gasto ha sido la única medida efectiva para devolver a la economía al
sendero del crecimiento -en su carácter de componente autónomo de la demanda
efectiva [Serrano 1995]-, la recesión iniciada en 2008 mostró la vulnerabilidad de los
países miembros del euro con una política monetaria común. Frente a la crisis los países
no pueden: 1. Modificar sus tasas de interés; una política monetaria común implica una
tasa de interés común para toda la zona. Sin embargo, el tipo de interés fijado por el
BCE puede ser inapropiado para las regiones que están creciendo mucho más rápido o
más lento que el promedio. (Por ejemplo, en 2011, el BCE subió los tipos de interés
debido a los temores de inflación en Alemania. Sin embargo, los miembros de la zona
euro del sur se mantenían en recesión debido a los paquetes de austeridad aplicados por
la misma entidad, y en esta modificación se vieron perjudicados); 2. No puede
implementar una política fiscal expansiva: ya que para financiar un determinado nivel
de gastos debería aumentar su nivel de endeudamiento. 3. No puede administrar su tipo
de cambio. Con todos estos limitantes los países más débiles de la eurozona siguieron
las pautas del “centro” dando lugar a un círculo vicioso de menor crecimiento y
menores ingresos fiscales.
Frente a este nulo margen de maniobra, es que los fondos derivados de la evasión
constituyen una potencial “caja” de financiamiento de políticas expansivas que permitan
finalmente una recuperación. "Antes que aumentar los impuestos, prefiero luchar
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contra los evasores"5. Estas recientes palabras del Ministro de Hacienda francés,
Michel Sapin, reflejan un cambio en las potencialidades depositadas sobre la lucha
contra la evasión frente a la crisis.
El 18 de marzo de 2015, la Unión Europea presentó oficialmente un Paquete de
Medidas contra la evasión fiscal cuyo pilar es la propuesta de introducir como
normativa el intercambio automático de información entre los Estados miembros en sus
presentaciones fiscales. Cada 3 meses, las autoridades fiscales nacionales deberán
enviar un informe a los demás miembros, por todas las decisiones fiscales
transfronterizas anticipadas y los acuerdos de fijación de precios de transferencia por
adelantado que hayan expedido. Se proyecta además, durante el 2015, incorporar los
siguientes puntos: evaluación de posibles nuevos requisitos de transparencia para las
multinacionales, la revisión del Código de conducta sobre fiscalidad de las empresas y
la cuantificación de la magnitud de la evasión y elusión fiscal, en conjunto con Eurostat,
se trabajará para alcanzar una estimación fiable del nivel de evasión y elusión fiscal.
b) Una puja financiera: Leitmotiv Norteamericano
Al observar el desarrollo que ha tenido el sistema impositivo en los Estados Unidos,
observamos que los momentos de mayor expansión recaudatoria han estado vinculados
con procesos bélicos. Desde la creación del IRS (Internal Revenue Service) en 1862
para financiar la guerra civil, el país ha avanzado en la ampliación de la recaudación
sobre el consenso de que esos recursos que aportaba la población eran utilizados para
destruir a un enemigo determinado, y mantener la hegemonía en el esquema geopolítico
global.
Los hitos de esta expansión ilustran el punto descripto: la decimosexta enmienda a la
Constitución donde se establecía que "El Congreso tendrá facultad para establecer y
recaudar impuestos sobre los ingresos, de cualquier fuente que provengan”, aprobada en
1913; fue antesala de las medidas de Wilson que no sólo implantó impuestos
progresivos a los ingresos y a la herencia, sino que financió la participación en la
Primera Guerra Mundial con un "impuesto a las ganancias excesivas" fijado en función
algunos precios que habían aumentado de sobremanera. Posteriormente la ley de
ingresos de 1917 estableció un impuesto del 65% sobre las ganancias que fueran
superiores en un 30% a las definidas como “normales”. En abril de 1942, pocos meses
después del bombardeo a Pearl Harbor –diciembre del año anterior- se reforma la ley de
ingresos mientras Roosevelt declaraba, que durante una situación de “inminente peligro
nacional (…) ningún ciudadano debe tener un ingreso anual post impuestos de más de
25.000 dólares”. 6
Observamos entonces cómo, la mayor necesidad de recursos para financiar las guerras –
internas, en el extranjero o incluso contra el crimen organizado- han sido los ejes
conductores de la política fiscal de los Estados Unidos. Un exponente de esta asociación
entre el pago de impuestos y la guerra es el corto “El nuevo Espíritu” producido en 1942
5 “French tax evasion fight to yield 2 bln euros in 2015: Finmin”. Publicada por Reuters, el 1 de marzo de 2015
http://www.reuters.com/article/2015/03/01/us-france-economy-tax-idUSKBN0LX1R520150301
6 February 15, 1943. Franklin D. Roosevelt, pte. 1933-1945. http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=16363.
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por Walt Disney Productions y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, y
publicado por el Comité de Actividades de la Guerra de The Motion Picture Industry.
Que ese mismo año fue visto por más de treinta y dos millones de personas.7 En el
corto, Donald toma una aspirina antes de completar su declaración de impuestos, sin
embargo el trámite termina siendo mucho menos tedioso de lo esperado. Luego visita
Washington y comprueba que sus aportes enriquecerán los arsenales con los que su país
ganará la guerra. “El nuevo Espíritu” llegó incluso a ser nominado como Mejor Película
Documental, en la décimo quinta edición de los premios de la Academia.
“El nuevo Espíritu”
Fuente: The Big Cartoon Database (http://www.bcdb.com/bcdb/cartoon.cgi?film=7254)
A partir del atentado a las Torres Gemelas en 2001, el país comenzó una nueva guerra,
esta vez contra el terrorismo internacional, con costos mucho más elevados que los
conflictos anteriores. El grupo de Investigación “The cost of War” (El costo de la
guerra), liderado por economistas y cientistas sociales de la Universidad de Brown,
publicó en 2014 un informe que recopilaba estimaciones acerca del costo total de la
guerra en Irak8, contemplando lo ya gastado y los gastos futuros -la atención médica a
largo plazo y la compensación por incapacidad para los miembros del servicio,
veteranos y familias, reposición militar, etc.- Esto arroja, de acuerdo a sus cálculos, un
costo de 4,4 billones de dólares.
Una consignación total al Pentágono de U$D 1.4 billones, con una inyección de Fondos
adicionales al Departamento de Estado por U$D 836.000 millones. A esto se suma la
categoría “asistencia internacional” por fuera del presupuesto, que consiste en ayuda
financiera a Afganistán, Irak y Pakistán. Un detalle que remarca el informe es que a
diferencia de ocasiones anteriores, además del incremento de impuestos y la emisión de
bonos de guerra, un elemento esencial del financiamiento ha provenido del
endeudamiento externo: el interés pagado sólo por el Pentágono, en el período 2001-
2013, es de aproximadamente U$D 316.000 millones. Sin embargo los costos de la
guerra no terminan cuando finaliza el conflicto: el Estado está obligado a pagar los
costos médicos futuros y discapacidad de los veteranos calculados en más de $ 1 billón
de dólares. Existen a su vez los intereses de deuda que podrían ascender a cerca de $ 1
billón de dólares en 2023, o más de $ 7 billones de dólares para 2053.
Esta escalada de gastos, y el afán norteamericano de conservar su hegemonía, hoy
amenazada por la emergencia de nuevas potencias, han transformado la lucha contra la
evasión en una herramienta de control geopolítico. Primero se construye el argumento:
7 "The New Pictures". Time Magazine. February 9, 1942.
http://content.time.com/time/magazine/article/0,9171,777597,00.html 8 http://costsofwar.org/article/economic-cost-summary
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la evasión como financiamiento directo del terrorismo. Como evidencia podemos
mencionar la exhaustiva investigación del Senado, "Vulnerabilidades frente al lavado de
dinero, y el financiamiento de drogas y terrorismo en Estados Unidos: historia del caso
HSBC", que desembocó en una multa de u$s 1.920 millones. Caso similar a la suma de
u$s 8.830 millones que el banco francés BNP Paribas deberá pagar (aunque esta sanción
sea menos del 30% de las transacciones ilegales que realizó) al gobierno
norteamericano. En ambos casos, entre los argumentos más fuertes se encontraba el de
realizar transacciones con países como Irán, Cuba, Sudán, Corea del Norte y Siria. En
función de este tipo de eventos se ha logrado legitimidad para avanzar en crear nuevos
marcos de transparencia financiera que permitan a EEUU acceso a mayor información y
control sobre otras economías.
A escala doméstica, el IRS adquirió desde 2010 una nueva magnitud en términos de
capacidad operativa, tras la promulgación de la ley FATCA, que entró en vigor el 1 de
enero de 2013. Cuyo objetivo principal es evitar que los contribuyentes estadounidenses
utilicen cuentas Offshore para evadir impuestos, pero que condiciona la acción de
instituciones financieras fuera de E.U.A. estableciendo 4 procedimientos: 1. Revisar
todas sus cuentas preexistentes y nuevas para identificar si los titulares son personas con
obligaciones fiscales en Estados Unidos; 2. Reportar Información al IRS; 3. Aplicar
Retenciones sobre ciertos pagos realizados a personas y otras instituciones financieras;
4. Cerrar Cuentas a Clientes Recalcitrantes. En los últimos años se han expedido otras
leyes en EE UU que tienen efectos extraterritoriales como La Ley Patriótica, la Dodd
Frank Act y la FCPA, todas normas que van mucho más allá de sus fronteras generando
consecuencias directas o indirectas para quienes no las cumplan.
En este sentido, el 29 de octubre de 2014, cincuenta y un jurisdicciones firmaron un
acuerdo emitido por la OCDE para implementar el nuevo estándar para el intercambio
automático de información ("AEOI") entre sí, a partir de septiembre 2017 y 2018.
Paradójicamente, Estados Unidos no firmó este acuerdo, pero de todas maneras se ganó
el título de “pionero en el ámbito de la transparencia”9 por su sanción del FATCA. Lo
que evidencia el doble standard en el recorrido hacia la transparencia global. De hecho,
existen amplias acusaciones acerca de cómo la OCDE es el ámbito a través del cual
Estados Unidos presiona a otros países para adoptar sus estándares económicos
propuestos, los mismos que –de paso- lo mantienen como potencia dominante. Al
respecto, el Dr. en abogacía panameño, Eduardo Morgan –si bien reconocido defensor
de los paraísos fiscales- se ha dedicado a estudiar la preeminencia norteamericana en
este tipo de entidades: “la OCDE no es una organización internacional como, por
ejemplo, el FMI. Es en realidad un cartel de 30 países ricos, liderados por Estados
Unidos, (quien paga el 25% de su presupuesto) y cuya finalidad, entre otras, es evitarle
a sus socios la competencia, en materia financiera, de países emergentes”. De hecho
este ha sido un argumento esgrimido por múltiples países y entidades, ante lo que
Morgan agrega que “el principal miembro, Estados Unidos es, sin que quepa la menor
duda, el Paraíso Fiscal por excelencia, con el agravante, para la OCDE, de que no da
información a terceros países de los miles de millones de dólares invertidos por los
extranjeros en su economía. Es decir, es un Paraíso Fiscal No transparente”.
9 Zimilles, Ellen, Kando, Richard y Locke Jeffrey. (2014) “Evaluating the Financial Institution’s Tax Evasion Risk”.
Publicación de Navigant Consulting.
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De esta manera conviven en el seno mismo del “pionero” de la lucha contra la evasión,
el FATCA y el paraíso Fiscal en Delaware. Las compañías que cotizan en Wall Street
hace tiempo que encontraron un oasis legal en Delaware, el segundo estado más
pequeño de EE.UU. En él, existen más compañías que habitantes; el New York Times
estimaba en 201210
que 285.000 compañías tienen su sede en Delaware para aprovechar
las enormes ventajas fiscales. La brecha que este estado abre en términos de regulación
es llamada "Delaware Loophole” y ha permitido a las empresas a reducir impuestos por
un estimado de $ 9.5 mil millones.
“Se tarda menos de una hora para constituir una sociedad en Delaware, y allí tienen
tanta predisposición para atraer a las empresas que la oficina de su secretario de Estado
permanece abierta hasta la medianoche de lunes a jueves - y hasta las 10:30pm los
viernes.” Esto declaraba David E. Brunori, profesor de la Facultad de Derecho George
Washington y experto en materia fiscal, para el New York Times. De esta manera
mientras Estados Unidos fuerza a través de amenazas de sanciones y de su predominio
en organismos internacionales, a los otros países para brindarle información y
cooperación en su cruzada por luchar contra el financiamiento de las naciones que
considera enemigas y en la recuperación de recursos que le permitan hacer frente a sus
crecientes gastos. Mantiene la puerta abierta a los capitales fraudulentos del resto del
mundo. Frente a ello, podemos concluir que las medidas anti-evasión, apuntan más a
mantener su rol hegemónico que a fortalecer la transparencia global.
7) La larga lucha periférica
James Henry de Tax Justice Network, estima que en el mundo existen entre 21 y 32
billones de dólares fuera del control de las autoridades tributarias. Una tercera parte de
ese dinero proviene de países en desarrollo. “Estimaciones indirectas realizadas
utilizando información de las cuentas nacionales y las encuestas de hogares sugieren
tasas de evasión promedio del 27% para los impuestos al consumo (IVA) y de valores
cercanos al 50% para el impuesto a los ingresos y rentas” (CAF, 2012:192). Oxfam
(2015) estima que cada año, los países en desarrollo pierden al menos 100.000 millones
de dólares por abusos fiscales de grandes transnacionales. Según el prestigioso think
tank norteamericano Global Financial Integrity (GFI), estos países perdieron 6,6
billones de dólares entre 2003 y 2012, por los flujos financieros ilícitos. Según la
Comisión del Gobierno Noruego sobre la Fuga de Capitales de países pobres (2009), los
flujos ilegales representan para los países en desarrollo entre el 6 y el 8,7% del PBI. En
la actualidad, las prácticas de manipulación de precios de transferencia por parte de las
compañías transnacionales son responsables del 77,8% de los flujos ilícitos de capital
que salen de los países en desarrollo, según los datos del Panel de Alto Nivel sobre
Flujo Financiero Ilícito desde África, y del GFI11
10 “How Delaware Thrives as a Corporate Tax Haven”. New York Times. 30 de Junio 2012
http://www.nytimes.com/2012/07/01/business/how-delaware-thrives-as-a-corporate-tax-haven.html?_r=0 11 El GFI mide los flujos financieros ilícitos utilizando dos fuentes: 1 ) las salidas debido a la facturación falsificad deliberadamente
del comercio (manipulación de los precios de transferencia) y 2 ) las salidas debido a fugas en la balanza de pagos , también conocido como dinero ilícito caliente. El método de medición del Dinero caliente se basa en los errores netos y omisiones de
partidas en las cuentas externas del país. Allí figuran los créditos y débitos en las cuentas externas que el país no pudo fiscalizar. A
persistentes y negativos errores netos y omisiones, estos se interpretan como una indicación de los flujos financieros ilícitos.
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No resulta novedoso afirmar que los países en desarrollo tienen mayores dificultades
fiscales. Los países de menores recursos sufren de infraestructuras estatales limitadas
para la recaudación. Por otro lado, estos países al estar más gravemente expuestos a la
vulnerabilidad externa, típica de la dependencia del sector externo, tan sensible a los
términos de intercambio y los flujos de capital, no sólo padecen de inestabilidad
económica, sino que su necesidad de políticas fiscales anti cíclicas se enfrenta a una
recaudación muy vinculada al comercio exterior. En una línea histórica, si bien estos
países han sido los que motorizaron el crecimiento en la última década, siendo el
ejemplo de la reconstrucción del Estado (luego de su minimización en la década del ´90
bajo las máximas del Consenso de Washington,) aun sufren la disputa presente en la
dicotomía, Estado presente o ausente. En esta disputa, el poder de las políticas públicas,
está en continuo avance/retroceso, pero aun en su auge, no llegaron ni a sus años
dorados12
-antes de la década del ´70- ni al nivel de los países desarrollados. Esto
significa también, altos niveles de informalidad en toda la economía y por lo tanto altos
niveles de evasión. Esto, sin embargo, no implica que el mayor caudal de la evasión sea
generado por las PyMes informales, sino que por su gran nominalidad, la gran parte de
la evasión, la cometen las grandes empresas (trans)nacionales.
Pero la evasión fiscal para estos países, genera un doble daño. Sin salir del marco
teórico del dinero estatal, la moneda tiene aceptación en el territorio del Estado-Nación,
pero para comerciar entre sí, las naciones, necesitan el uso de una moneda común, y
según del desarrollo de la historia, esta ha sido la que el país con potencia hegemónica
ha determinado. Lo cual significa una jerarquía de las monedas estatales, sujeta a
disputas (Crespo & Cardoso 2011). De este modo, un país puede sufrir de escasez de
moneda local, pero hay opciones dentro de sus fronteras a las que pueden acudir para
obtener liquidez en moneda doméstica. Sin embargo, en caso de necesidad de monedas
extranjeras las opciones disminuyen.
Así, concentrándonos en la experiencia latinoamericana, durante el auge de la
economía primaria exportadora, toda la actividad económica y la disponibilidad de
divisas, dependía del nivel de actividad de los países importadores y de los términos de
intercambio. Luego de la Crisis del ´30, el impulso de la Sustitución de Importaciones,
como única salida a la fragilidad primaria (Prebisch 1949), devino en la necesidad de
financiar mayores importaciones de bienes de capital e insumos necesarios para la
industrialización. Esto se solventó con ciclos de Stop and Go, donde luego de un ciclo
expansivo, las devaluaciones mejoraban el saldo comercial, pero a costa de una fuerte
contracción de la economía doméstica (Canitrot 1975, Diamand 1972, 1973). Las
dictaduras de la década del ´70 aplicaron las recetas de la escuela de Chicago, liberando
y desregulando la economía del sector privado, y financiando el sector externo con un
endeudamiento masivo, privado y público, para luego –como fue el caso argentino-
estatizar la deuda externa privada. Esto aumentó la fragilidad externa, pero por la
Mientras que el método del dinero caliente ilícito proporciona una aproximación del capital sin grabar de los flujos de la balanza de
pagos, la versión más amplia del modelo, incorpora varios flujos registrados de corto plazo realizadas por el sector privado,
contando también flujos lícitos. Sobre la manipulación de precios transferencia Grondona (2014) explica que “Gaggero, Rua, Gaggero [2013: 77] tomaron como hipótesis que el impacto total de la fuga de capitales por estos conceptos representaría para
Argentina U$S 8.194millones de dólares en el año 2010 (7% sobre el valor total anual de exportaciones +importaciones de
alrededor de U$S 117.000 millones) y, para el año 2012, U$S 13.218millones (9% sobre el valor total anual de exportaciones + importaciones de alrededor de U$S 147.000 millones)” 12 Concepto utilizado por Eric Hobsbawm para analizar el desarrollo del capitalismo con intervención estatal desde la crisis del 30 a
la del petróleo en 1973.
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cuenta capital. En la década del ´80, los cambios de política monetaria en Estados
Unidos, y la vulnerabilidad vigente en el modelo económico, desencadenaron la llamada
Crisis Latinoamericana de la Deuda. Las nuevas crisis en la balanza de pagos, sumadas
a las pujas políticas internas, llevarían la nominalidad de las devaluaciones a nuevos
records, y a subsiguientes hiperinflaciones. Los planes de rescate y estabilización
vinieron de la mano de la aplicación extrema de las políticas del Consenso de
Washington y los planes de ajuste estructural de los organismos internacionales, y el
auge de la valorización financiera. La necesidad de divisas se financió con la
privatización de empresas públicas, extranjerización de las empresas privadas, flujos de
capital de corto plazo y endeudamiento público. El final de este modelo se consagró a
nivel local con las crisis del 2001. En el nuevo milenio, los países en desarrollo,
disfrutaron de términos de intercambio favorables, permitiendo el desendeudamiento
externo y la acumulación de reservas internacionales. Cada país lo aprovechó de modo
distinto, algunos reprimarizando su economía, otros industrializándola. Pero luego de la
crisis internacional, si bien algunos factores continuaron, la Gran Recesión enfrió gran
parte de la economía global. Argentina, Brasil, Chile y otros países empezaron a sufrir
déficits en la cuenta corriente. Brasil y Chile los financiaron con Inversiones Extranjeras
y flujos de corto plazo, mientras Argentina lo hizo con Reservas Internacionales y
controles de cambio. Al repensar los problemas y las soluciones del financiamiento
externo, la nueva realidad heredada de 30 años de liberalización financiera, requiere
explicaciones acordes. Así las teorías de los grandes pensadores latinoamericanos sobre
la escasez de divisas estructural o restricción externa al crecimiento necesitan además
incorporar la influencia de la fluidez de flujos financieros en los resultados de la balanza
de pagos y el tipo de cambio. De este modo, la situación privilegiada de los países
desarrollados, no siempre se trata de mantener superávits en su cuentas corrientes, sino
de poseer mayor financiamiento externo, o mejor aún, contar con una moneda de
aceptación internacional. Mientras los países en vías de desarrollo no sólo sufren los
problemas estructurales de las economías primarias, sino grandes obligaciones en
moneda extranjera por los años de endeudamiento previo, y cuantiosas fugas de
capitales licitas e ilicititas13
.
Es aquí cuando la evasión fiscal se convierte en un delito cambiario, que bajo la forma
de fuga ilícita de capitales, genera peores resultados en la Balanza de Pagos, y
descapitaliza en moneda extranjera al país en cuestión. Peligrando así el valor macro
social del tipo de cambio, impactando en la rentabilidad y los precios, y de esta forma
en la distribución del ingreso. Cada unidad monetaria evadida y fugada es un recurso
menos para las cuentas fiscales y externas.
13 La fuga ilícita de capitales es la que se refiere a la porción no registrada. En otras palabras, trata
de aquellos capitales que han sido ilícitamente obtenidos, transferidos y/o utilizados, vale decir
todos aquellos flujos de riqueza no registrada que derivan de la acumulación de activos externos (o
al interior del país, fuera del circuito económico formal, en nuestra definición) de residentes en
contravención a las leyes aplicables. (Gaggero, Rua, Gaggero 2013)
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Flujos de capital en los países en desarrollo
Fuente: Oxfam con Real Instituto Elcano, con datos del Banco Mundial, la OCDE y Global Financial Integrity.
Flujos financieros ilícitos de países en desarrollo: Dinero ilícito caliente (DIC) y
Manipulación de los precios de transferencia (MPT) en millones de dólares
Fuente: Global Financial Integrety
Ratio de “riqueza offshore de residentes / PBI medido en dólares corrientes” y Ratio de
“riqueza offshore de residentes / PBI estimado de acuerdo a la Paridad del Poder
Adquisitivo (PPP) de las respectivas monedas” para América Latina y el Caribe (2010).
En miles de millones de dólares corrientes.
0
200
400
600
800
1000
1200
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
DIC MPT
Página 21
Fuente: Gaggero, Rua, Gaggero (2013) Notas: (*) En valor absoluto de riqueza offshore.(**) Compuesto por:
Jamaica, Honduras, Guyana, Belice, Barbados, San Cristóbal, Paraguay, Antigua y Barbuda, San Vicente,
Dominica, Santa Lucía, Granada, Haití, Costa Rica, Surinam, Nicaragua, Guatemala y Bahamas.
(***) Ecuador tiene su economía “dolarizada”
8) HSBC: Too big to jail. Caso testigo de la arquitectura financiera global.
En último lugar, abordaremos al HSBC como caso testigo, identificándolo como un
exponente claro de la ingeniería financiero-institucional que permite la reproducción de
la evasión fiscal a escala global. Para ello utilizaremos el concepto de “facilitador” o
“enabler”. El concepto es utilizado por Magdalena Belén Rua (2014) en un informe
sobre la Fuga de Capitales, publicado por el Centro de Economía y Finanzas para el
Desarrollo de la Argentina, quien detalla:
“(S)e entiende por “facilitadores” (“enablers”) a las entidades de profesionales que brindan los
servicios que posibilitan el drenaje de capitales hacia guaridas fiscales (o hacia países con
regímenes preferenciales), y que de no existir, en muchos casos, no podría efectivizarse la fuga. En
esta perspectiva se incluyen desde los mentores y principales diseñadores de los esquemas
impositivos potencialmente elusivos, acompañados de la salida de capitales -como son, por
ejemplo, los grandes estudios contables y jurídicos dedicados a armar la ingeniería jurídica y fiscal
mediante empresas vinculadas en el exterior, habilitando el giro de capitales- hasta aquellos
encargados de montar los canales que permiten el traslado y la administración de los fondos en el
exterior -como son, por ejemplo, firmas de asesoría financiera que facilitan la transferencia de
fondos hacia cuentas bancarias externas y administran las carteras offshore-. Este concepto
comprende a toda la rama de profesionales que participan del circuito de esta clase de operaciones:
las grandes firmas internacionales de auditoría y consultoría, otros estudios contables grandes-
medianos, bancos internacionales y bancos locales, estudios jurídicos, agentes inmobiliarios, otras
entidades de servicios financieros (consultoras financieras, casas de cambio y “cuevas”
financieras), departamentos contables, impositivos y jurídicos internos de empresas argentinas y
multinacionales, y especialistas independientes, entre otros”. (Rua 2014, p. 6)
Es decir, todos los eslabones que conforman la plataforma de servicios para la creación
de estructuras jurídicas, esquemas de planificación impositiva y una arquitectura
financiera que permita no sólo ocultar, sino incrementar el valor de determinados
activos.
En función del concepto, basta revisar los antecedentes del Banco HSBC para
clasificarlo –ampliamente- como facilitador. En 2012, el Subcomité Permanente de
Investigaciones del Senado de Estados Unidos presentó un informe de 340 páginas
donde develó años de prácticas fraudulentas, detallas brevemente a continuación.
También conocido como el Hong Kong and Shanghai Banking Corporation, HSBC
siempre tuvo una histórica vinculación con los negocios ilícitos. Fundado en 1865,
HSBC se convirtió en el gran banco comercial en la China colonial finalizada la
Segunda Guerra del Opio, a partir de la cual Gran Bretaña y otras potencias europeas,
básicamente masacraron multitudes hasta que lograron legalizar el comercio de la
droga.
Un siglo y medio más tarde, la entidad no parece haber cambiado mucho,
convirtiéndose en el representante y facilitador de capitales fraudulentos de los más
variados orígenes. Ya en abril de 2003, la Reserva Federal de Estados Unidos había
enviado a la filial norteamericana del HSBC una amable carta de “cese y desista”
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ordenando hacer un mejor esfuerzo para mantener a los criminales y terroristas alejados
de la apertura de cuentas en su banco. En ese entonces, uno de los clientes más grandes,
era el banco Al Rajhi de Arabia Saudita, que había sido vinculado por la CIA y otras
agencias gubernamentales con el terrorismo. Si bien existieron magros intentos por
parte de las autoridades, el vínculo del banco con esta entidad nunca cesó. Ante ello la
respuesta del gobierno fue enviar cartas en tono más enojado: los documentos "MRA"14
(Cuestiones que requieren atención) emitidos por el Departamento del Tesoro, que entre
2005 y 2006 alcanzaron la cantidad de 30, pero que fueron desestimados a fines de 2006
por la gestión Bush.
En 2008, HSBC visualizó una nueva perspectiva de mercado y comenzó a desarrollar
formas creativas para hacer negocios con países sancionados por Estados Unidos, sobre
todo Irán. En una nota presentada como prueba, emitida por la filial de Oriente Medio
de HSBC, HBME, el banco señala: "Se prevé que Irán se convierta en una fuente de
aumento de los ingresos para el grupo de cara al futuro", y luego agrega "y si queremos
lograr este objetivo hay que adoptar una postura positiva cuando se encuentran con
restricciones”. La postura positiva fue alterar los nombres de los titulares de las
transacciones para que no fueran detectadas por las alertas de la OFAC15
. El resultado
después de 5 años arroja unos $19 mil millones de dólares en operaciones con Irán, que
pasaron por el sistema financiero de Estados Unidos, manteniendo oculto su origen en
un 75 a 90% de esas transacciones.
Algo similar sucedió en México, donde el HSBC inauguró la posibilidad de que
cualquier persona pueda entrar a cualquier sucursal HSBC México y abrir una cuenta en
dólares –pese a que las cuentas de la filial deben estar valuadas en pesos mexicanos- a
través de la llamada "rama Islas Caimán". Para acceder, los clientes apenas tienen que
presentar un nombre y una dirección real, dejando lejos el requisito de explicar los
orígenes legítimos de sus depósitos. Esta rama llegó a tener 50.000 clientes, con un total
de $ 2,1 mil millones en activos. En 2002, una auditoría interna encontró que el 41% de
las cuentas revisadas tenía la información de los clientes incompleta. No fue hasta que
se revelara que parte del dinero estaba siendo utilizado para suministrar aviones a
distribuidores de droga que el banco tomó alguna medida, sin embargo, en 2012, el
banco aún tenía 20.000 de dichas cuentas activas por un valor de $670 millones, aunque
-bajo juramento- se limitó a decir que estaba "en el proceso" de cerrarlas.
La investigación del Departamento de Estado norteamericano, iniciada en 2010, que
vinculaba a la entidad con el tráfico de drogas, y la información relevada por un antiguo
empleado que colaboró con el FBI, finalmente llevaron a juicio a la entidad. Sin
embargo el resultado fue decepcionante, una multa por $ 1,9 mil millones ("la suma
representa las ganancias sin impuestos de cuatro semanas, tomando el balance del banco
que arroja un total de $ 21.9 billones en ganancias”)16
. Y una –como mínimo polémica-
declaración del Fiscal General Lanny Breuer en conferencia de prensa: “Si las
14 Matters Requiring Attention. 15 Oficina de Control de Recursos Extranjeros ("OFAC") de la Tesorería del Departamento de Estado de los Estados
Unidos. 16 Pratley Neil. “HSBC fine: what does it take for a bank to get prosecuted?”. Publicado por The Guardian, el 11 de Diciembre de
2012. http://www.theguardian.com/business/nils-pratley-on-finance/2012/dec/11/hsbc-money-laundering-fine
Página 23
autoridades hubiesen decidido presentar cargos criminales, HSBC seguramente hubiese
perdido su licencia para operar en los Estados Unidos, el futuro de la institución se
habría visto perjudicado y la totalidad del sistema bancario se habría desestabilizado”.
Por ello, luego de haber violado el listado OFAC de individuos con los que no puede
hacerse negocios, la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero, la Ley de Comercio
con el Enemigo, e incontables leyes más. Y de haberse probado que posibilitó el lavado
de cientos de millones de dólares provenientes del narcotráfico -incluyendo el cartel de
Sinaloa de México, acusado de decenas de miles de asesinatos sólo en los últimos 10
años-; el traslado el dinero para las organizaciones vinculadas a Al Qaeda y Hezbollah;
la asistencia a países como Irán, Sudán y Corea del Norte para evadir las sanciones; y
last but not least haber ayudado a cometer incontables fraudes fiscales de
contribuyentes pequeños medianos y grandes; la sanción equivale a sólo cuatro semanas
de ganancias.
Recientemente el ingeniero de sistemas italo-francés y ex empleado del Banco, Hervé
Falciani, entregó a distintos gobiernos del mundo información acerca de 130.000
evasores, con cuentas en la filial suiza, y fondos que fueron fugados del sistema oficial
de cada país.
Primeros cinco países del listado: Cantidad de cuentas por país:
Fuente: The International Consortum of Investigative Journalists.
En Argentina, ya se han iniciado medidas legales contra la entidad. El informe de
Falciani revela un total de 4.040 cuentas de argentinos frente a lo que la Administración
Federal de Ingresos Públicos denunció la existencia de plataformas ilegales montadas
por el HSBC que facilitaron –y facilitan- la evasión en el pago de impuestos, en
maniobras por al menos 3.500 millones de dólares. Sin embargo, no existen aun penas,
ni sanciones concretas, en los países donde los crímenes ya han sido comprobados. Por
parte de la entidad han existido algunos gestos formales como, por ejemplo, la remoción
del jefe de comunicaciones local, y su reemplazo por Federico Etiennot, ex vocero de la
Barrick Gold.
En su libro "Con libertad y justicia para algunos", Glenn Greenwald, periodista y
abogado constitucionalista norteamericano, analiza el caso de la inmunidad judicial del
HSBC, estableciendo un paralelismo con los mecanismos que libraron de penas o
condenas a las entidades que provocaron la crisis de 2008. El mismo sistema que se ha
recrudecido en la aplicación de castigos y condenas a los delincuentes menores, cambia
Página 24
radicalmente cuando los actores más poderosos de una Nación son atrapados violando
repetidamente la ley. Con pocas excepciones, son dotados no sólo de indulgencia, sino
directamente de inmunidad a gran escala frente a la sanción penal. Pero además del
ejercicio de facto de estas concesiones, Greenwald agrega “nos dicen constantemente
que la inmunización de los que tienen mayor poder no es para su bien, sino para el
nuestro, para nuestro bien colectivo: porque es mejor para todos nosotros si la sociedad
está libre de las perturbaciones que provienen de tratar de castigar al más poderoso,
porque nos mantiene alejados de las privaciones que experimentaríamos colectivamente
si perdemos su extraordinario valor y contribuciones al procesarlos.”
Es justamente esta condición de exención ante la ley lo que los hace tan atractivos para
los clientes “en las sombras”, en adhesión a su capacidad de mover instantáneamente
dinero de todo el mundo a lugares como las Islas Caimán o Suiza, y contar con
asesoramiento en términos de evasión; existe una total inmunidad ante la ley, la que
automáticamente se traslada a sus clientes.
9) Conclusiones
Si bien, cada avance en la lucha contra la evasión fiscal, es festejable, para minimizar
los costos de estos delitos, no se puede descansar sobre lo logrado. La discusión acerca
del impacto negativo de la evasión sobre la balanza de pagos es prácticamente
inexistente. Las teorías económicas ortodoxas y liberales, abogan por la liberación del
mercado cambiario, dejando así que la delincuencia juegue libremente, un rol activo en
la determinación del tipo de cambio (y por lo tanto del salario, del nivel de actividad y
empleo), o del endeudamiento externo. Es claro que evitar la evasión no terminará con
la limitación estructural constituida por la restricción externa, pero sí constituye un
agravante (y por lo tanto un limitante al desarrollo) que hoy es ignorado por la opinión
pública.
Estados Unidos mediante la implementación del FATCA reclama más información
sobre contribuyentes estadounidenses de lo que ofrece a los países -Argentina no es uno
de ellos- que implementaron esta ley a nivel internacional sobre sus propios sujetos
fiscales. Con la misma lógica, Estados Unidos ha rehusado participar del AEOI y del
EOIR, donde la lógica podría ser más bilateral. Según el Boston Consulting Group
(2013), en 2012, Estados Unidos y el Reino Unido recibieron el 20% de la riqueza
offshore.
Una de las razones de la poca participación que le dieron estos foros a los países en
desarrollo puede ser que, si bien estos tienen mucho por ganar (un cuarto de sus activos
está en el exterior) es insignificante lo que pueden recuperar los países desarrollados en
términos macroeconómicos.
En términos generales, los abordajes de la OCDE y el G-20 han sido sensibles a las
presiones políticas de los países miembros. Así, las listas de paraísos fiscales que la
OCDE publicó desde 2008 no incluyeron a Nueva York, Londres, Frankfurt, Delaware,
entre otras; todas jurisdicciones que sí han sido incluidas en las listas de Tax Justice
Network, y ocupan los altos puestos del ranking de secreto bancario.
Página 25
Para generar avances concretos en el reconocimiento de las diversas escalas e impactos
de la evasión fiscal, los organismos multilaterales deberían promover un compromiso
real con la prevención y penalización de estas prácticas. Para ello, por ejemplo el G20
debería apoyar el funcionamiento del Comité Impositivo de Naciones Unidas, y
secundar otras tantas iniciativas. De no ser así, problemas como la masiva fuga de
capitales y la distribución global de la riqueza, no serán abordados de manera efectiva.
Página 26
Anexo
Cuadro 1. Estándares internacionales de transparencia e intercambio de información
con fines fiscales de la OCDE
Listas de centros financieros del 2 de Abril 2009
Jurisdicciones que han implementado sustancialmente el acuerdo. (Lista Blanca)
Argentina
Australia
Barbados
Canadá
China
Chipre
República Checa
Dinamarca
Francia
Alemania
Grecia
Guernsey
Hungría
Islandia
Irlanda
Isla de Man
Italia
Japon
Corea
del
Sur
Malta
Mauricio
México
Países
Bajos
Nueva
Zelanda
Noruega
Polonia
Portugal
Rusia
Seychelles
Eslovaquia
Sudáfrica
España
Suecia
Turquía
Emiratos
Árabes
Reino
Unido
Estados
Unidos
Islas Vírgenes de
EE.UU.
Jurisdicciones que se han comprometido con el acuerdo, pero que no lo han implementado
sustancialmente (Lista Gris)
Jurisdicciones Año del
acuerdo
Numero de
acuerdos
Jurisdicciones Año del
acuerdo
Numero de
acuerdos Paraísos fiscales según la OCDE
Andorra
Anguila
Antigua y Barbuda
Aruba
Bahamas
Baréin
Belice
Bermudas
Islas Vírgenes GB
Islas Caimán
Islas Cook
Dominica
Gibraltar
Granada
Liberia
Liechtenstein
2009
2002
2002
2002
2002
2001
2002
2000
2002
2000
2002
2002
2002
2002
2007
2009
(0)
(0)
(7)
(4)
(1)
(6)
(0)
(3)
(3)
(8)
(0)
(1)
(1)
(1)
(0)
(1)
Islas Marshall
Mónaco
Montserrat
Nauru
Países Bajos
Antillas
Niue
Panamá
San Cristóbal y
Nieves
Santa Lucia
San Vicente y
Granadinas
Samoa
San Marino
Islas Turcas y
Caicos
Vanuatu
2007
2009
2002
2003
2000
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2000
2002
2003
(1)
(1)
(0)
(0)
(7)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
Otros centros financieros Austria
Bélgica
Brunei
Chile
2009
2009
2009
2009
(0)
(1)
(5)
(0)
Guatemala
Luxemburgo
Singapur
Suiza
2009
2009
2009
2009
(0)
(0)
(0)
(0)
Jurisdicciones que no se han comprometido con el acuerdo (Lista Negra)
Jurisdicciones Numero de acuerdos
Jurisdicciones Numero de acuerdos
Costa Rica Malasia
(0) (0)
Filipinas Uruguay
(0) (0)
Página 27
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