Análisis crítico de la preparación, enfrentamiento y reconstrucción de la ciudad de Constitución ante el terremoto y tusnami del 27 de febrero de 2010

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“RIESGOS, VULNERABILIDADES Y RESILIENCIA SOCIOAMBIENTAL PARA ENFRENTAR LOS CAMBIOS GLOBALES” Santiago (Chile), 03 al 05 de Diciembre 2014

Eje 1 – Teorías y metodologias de riesgos, vulnerabilidades y resiliencia ambiental

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ANÁLISIS CRÍTICO DE LA PREPARACIÓN, ENFRENTAMIENTO Y RECONSTRUCCIÓN DE LA CIUDAD DE CONSTITUCIÓN ANTE EL TERREMOTO Y TUSNAMI DEL 27 DE FEBRERO DE 2010

HUGO ROMERO1

YASNA CONTRERAS2

CRISTIÁN ALBORNOZ3

KATHERINE WYNDHAM4

JESSICA RAMÍREZ5

RESUMEN: La ciudad de Constitución fue severamente afectada por el terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010 y por ello corresponde a un interesante caso de estudio para conocer la forma en que las etapas de prevención, mitigación, preparación, enfrentamiento, recuperación y reconstrucción de los desastres, son considerados por la sociedad chilena. La geografía física de la ciudad, explica la exposición histórica de sus habitantes a los tsunamis, pero al mismo tiempo, la existencia de elevados niveles de seguridad debidos a cerros con alturas sobre 100 m., ubicados en las inmediaciones, que han actuado como espacios abiertos para la evacuación y refugio, salvando la vida de la mayoría de la población. Esta particular componente de la resiliencia territorial debería formar parte de los esfuerzos de recuperación y reconstrucción de la ciudad, lo ha sido analizado considerando aspectos de la geografía humana, sobre la base de análisis espaciales y entrevistas practicadas a los habitantes desplazados desde las zonas destruidas. Sus características socioeconómicas y culturales, el proceso de reconstrucción y los costos sociales y económicos que han debido afrontar indican un bajo nivel de aprendizaje social y discutibles actuaciones socio-políticas. PALABRAS CLAVE: tsunami, vulnerabilidad social, costos sociales y económicos, socio-política

ABSTRACT: Constitution city was severely affected by the earthquake and tsunami of February 27 2010 and therefore, corresponds to an interesting case study about how the stages of prevention, mitigation, preparedness, conflict, recovery and reconstruction of disasters are considered by the Chilean society. The physical geography of the city, explain, on one hand, the elevated historical exposure of its inhabitants to tsunamis. At the same time, highly levels of security produced by the presence of coastal ranges of more than 100 m height located near the city that have offered open spaces for evacuation and refuge saving the life of most of the population. This particular component of territorial resilience must be part of the city process of recovery and reconstruction, analyzed taking into consideration some human geography aspects. Socioeconomic and cultural characteristics are described based on spatial analyses and interviews, which allow recognizing the evaluation of the reconstruction process and the social and economic costs that they have had. Precarious levels of social learning and socio-political actions could be observed.

1 Dr. Departamento de Geografía y Centro de Investigación en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales (CIVDES)

de la Universidad de Chile, [email protected]. 2 Dr. Departamento de Geografía de la Universidad de Chile, [email protected].

3 Ms. Centro de Investigación en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales (CIVDES) de la Universidad de Chile,

[email protected]. 4 Lic. Centro de Investigación en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales (CIVDES) de la Universidad de Chile,

[email protected] 5 Lic. Centro de Investigación en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales (CIVDES) de la Universidad de Chile,

[email protected]

http://viiisimposiogeografiafisica.uchilefau.cl/

http://viiisimposiogeografiafisica.uchilefau.cl/

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KEY WORDS: tsunami, social vulnerability, social and economic costs, social policy.

1. INTRODUCCIÓN

Un conjunto de paradojas surgen al analizar las causas y efectos del terremoto 8.8 en la

Escala de Richter y del tsunami que lo acompañó, ocurrido el 27 de febrero de 2010 y que azotó a

Chile Central, destruyendo parcialmente a numerosas ciudades y pueblos costeros, como

Constitución. La primera de ellas está aportada por la geografía física del sitio de la ciudad, que al

ocupar la terraza inferior de la desembocadura del río Maule en el Océano Pacífico (figura 1),

generó una doble condición de exposición ante los tsunamis, cuyas áreas de inundación no

constituían terrenos excluidos para la urbanización en el Plan Regulador Urbano, no obstante que

los alcances de las olas eran conocidos públicamente a través de mapas proporcionados en forma

previa por el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (Romero, 2010; Romero et al.,

2011). Las olas, que con una altura de 11 m. azotaron la línea de costa, penetraron a lo largo del

río e interrumpieron su curso normal, aumentando los niveles de inundación, que alcanzó hasta la

plaza central de la ciudad, ubicada a cuatro cuadras de la ribera. La mayor parte de la ciudad fue

inundada por olas que irrumpieron la primera de ellas 15 minutos después del gran sismo y

nuevamente transcurridos 43, 76 y 106 minutos. Sin embargo, al estar la ciudad rodeada por una

cadena de cerros con alturas cercanas a los 150 m. y disponiendo de cerros islas ubicados sobre

la misma playa, la población dispuso de espacios abiertos como lugares de evacuación y refugio

que salvaron la vida de la mayoría. Ante la localización eminentemente riesgosa de los

asentamientos chilenos, sobre una costa expuesta a tsunamis, la geografía física ha

proporcionado afortunadamente espacios de mayor seguridad en sus cercanías, que deberían

formar parte de una concepción holística de la ciudad como sistema territorial integrado entre la

naturaleza y la sociedad, incluyendo un enfoque de recuperación y reconstrucción que integre el

diseño y la planificación de la ciudad con la mitigación de las amenazas naturales (Allan & Bryan,

2012). Esta integración virtuosa, presente en el comportamiento espontáneo de la población, se

contrapone con las profundas deficiencias demostradas en la actuación de los servicios y

autoridades públicas encargadas constitucionalmente de la seguridad ciudadana, que aconsejaron

a la población a permanecer en sus hogares, lo que final y afortunadamente fue desobedecido.

Lamentablemente en el caso de Constitución, lo que se puede estimar como una actuación

ejemplar de su población, fue contrarrestado por la muerte de casi un centenar de residentes y

turistas que se encontraban acampando para celebrar un festival tradicional del fin del verano, en

la Isla Orrego, una pequeña franja de tierra, ubicada en el cauce del río Maule, justamente frente a

la ciudad. Este hecho permite ratificar la necesidad de disponer de sistemas de alarma y

evacuación como parte de los servicios públicos en la totalidad de las ciudades y pueblos del país,

lo que se asocia a la necesidad de contar con planes de ordenamiento territorial y de

comunicación e información efectiva con la sociedad.

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Figura 1: Área de estudio, ciudad de Constitución. Fuente: Elaboración propia

En Chile los desastres se desencadenan en muchos casos a partir de la ocurrencia de multi-

amenazas, como lo demuestra la ocurrencia de inundaciones, anegamientos y tsunamis en el

caso de Concepción-Talcahuano (Vidal y Romero, 2010), terremotos y tsunami en el propio caso

de Constitución y la mayor parte de las ciudades costeras; remoción en masa e incendios

forestales (en Valparaíso por ejemplo), aluviones, remoción en masa y activación eventual de

rupturas de falla, como es el caso de San Ramón, en el oriente de Santiago. Ello obligaría a

disponer de un conjunto integrado de herramientas, instrumentos e instituciones, que en forma

multidisciplinaria diseñaran e implementaran “ciudades resilientes”, lo que supondría superar las

actuales visiones, esencialmente puntuales y monodisciplinarias.

La vulnerabilidad social, el otro componente necesario para que una amenaza natural se

transforme en desastre, depende a su vez de la exposición (que es alta en el caso de las ciudades

chilenas, localizadas sobre la costa o en fondos de valles), la sensibilidad de los grupos humanos

(especialmente controlada por la pobreza) y la resiliencia, que se asocia con la capacidad de

absorción de los riesgos por parte de las personas, grupos y comunidades (González, 2013).

La geografía física del país es especialmente susceptible a los riesgos, lo que obligaría a disponer

de una gama amplia de instrumentos e instituciones, comenzando por una ordenación del

territorio, que debería excluir de la ocupación humana, los sitios más amenazantes, proteger los

ecosistemas de mayor valor y ofertar los terrenos seguros para sostener los diversos usos del

suelo, de acuerdo a su intensidad, en correlación directa con las inversiones necesarias para

garantizar su habitabilidad. La legislación exige la formulación de planes reguladores que limitan

los espacios y asignan los usos del suelo urbano, pero en la mayoría de las comunas, estos no

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existen o se encuentran obsoletos. Adicionalmente, desde solo tiempos recientes se requiere

que incluyan estudios preliminares de riesgos. Las ciudades chilenas también registran

importantes grados de vulnerabilidad social y su ilimitada expansión adiciona cada vez más

terrenos peligrosos (Romero y Vidal, 2014). Por otro lado, en Chile se carece de una visión de

Ciclo de Vida de los Desastres entendido como “el proceso a través del cual los gestores de la

emergencia preparan a la sociedad para enfrentar las emergencias y desastres, responder a ellos

cuando ocurran, ayudar a la recuperación de la gente y las instituciones una vez ocurridos, mitigar

sus efectos y reducir las pérdidas y prevenir eventos futuros” (FEMA, 2007, cit. Murao, 2008).

El caso de Constitución, ilustra con claridad la inexistencia de preparación adecuada de su

sociedad, que más bien respondió en forma espontánea e improvisada ante la emergencia, como

tampoco de instituciones ni planes de ordenación territorial que aseguraran a la población ante la

ocurrencia de un tsunami (Romero et al., 2010). Gran parte de la franja costera estaba y continúa

ocupada por una industria de celulosa que aumentó los niveles de inseguridad debido a que la

población especulaba sobre la resistencia de sus calderas, el derrame eventual de productos

químicos y la ocurrencia de explosiones. Los relatos de los momentos vividos durante la

emergencia no se encuentran aún disponibles, se carece de estudios de resiliencia (González,

2012; Allan and Bryan, 2012) y de modelos urbanos sobre fragilidad ante tsunamis (Mass et al.

2012). El mismo desconocimiento se puede encontrar respecto a las características sociales de la

reconstrucción, que se entiende en Chile esencialmente como un proceso de edificación de

viviendas, equipamientos e infraestructura, sin considerar debidamente la recuperación de los

tejidos sociales, la funcionalidad urbana y las oportunidades económicas. Como señala

Nakabayashi et al. (2008), de un proceso que de cuenta simultáneamente del social ware, human

ware y physical ware. La carencia de un concepto amplio de reconstrucción puede implicar que se

generen nuevas vulnerabilidades como consecuencia de costos indeseados, como sucede con los

efectos sociales, económicos, culturales y ambientales que han acompañado el desplazamiento

de los habitantes afectados hacia sitios periféricos de la ciudad.

2. MÉTODOS Y TÉCNICAS

Para cartografiar las áreas inundables por tsunami y su consideración en el Plan Regulador

Urbano se han comparado y superpuesto los mapas elaborados por el Servicio Hidrográfico y

Oceanográfico de la Armada de Chile el año 2002 y el Plan Regulador Comunal de usos urbanos

del suelo, preparado por la Municipalidad de Constitución el año 1988 .

La situación socioeconómica de los pobladores que han ocupado las viviendas reconstruidas

se ha conocido mediante 120 encuestas aplicadas en mayo de 2014, considerando tres tipos de

localizaciones (figura 1): 1) Radicados o residentes en las mismas zonas que ocupaba previo al

tsunami, que incluye diez encuestas aplicadas en la Villa Bernardo O´Higgins, 10 en Los Aromos y

10 en el conjunto Manuel Francisco Meza; 2) Relocalizados en lugares cercanos a sus residencias

originales: cinco encuestas en Orillas del río Maule y cinco en el conjunto Felipe Cubillos; 3)

Relocalizados en áreas urbanas periféricas: 20 encuestas en Altas Cumbres, 30 en Villa Verde y

30 en Villa Bicentenario.

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Las mismas entrevistas a los jefes de hogares, sumadas a conversaciones en profundidad

realizadas a actores clave, dirigentes vecinales y autoridades de los sectores públicos y privados,

han permitido comprender los diferentes intereses que han guiado la planificación, ejecución y

evaluación de los procesos de reconstrucción física de parte de la ciudad y de las limitaciones y

potenciales de las organizaciones sociales y políticas que se desplegaron durante y con

posterioridad al desastre.

3. RESULTADOS

Las incongruencias existentes entre la cartografía sobre áreas que serían cubiertas por el mar

durante un tsunami y su real consideración en los planes reguladores comunales es uno de los

asuntos más críticos del ordenamiento territorial chileno, que no ha sido superado por las acciones

de reconstrucción emprendidas en Constitución, como ejemplo de ciudades costeras. El Plan

Regulador Urbano de esta ciudad fue elaborado en 1988, es decir 22 años antes del desastre, y

transcurrido ya cuatro años y medio, permanece sin ser rehecho. En este documento de carácter

legal, no se consideraba el riesgo de tsunami como limitante para la ocupación urbana. Solo

presentaban restricciones una franja oceánica de playas y roqueríos que era clasificada como

área de protección; las quebradas naturales y vertientes que drenan el sistema de cerros que

rodean completamente la ciudad y sus sistemas de laderas, que los conectan con la llanura

aluvial. Adicionalmente se incluyen entre las áreas restringidas un borde montañoso sujeto a

deslizamientos de tierras y una corta porción de la ribera del río Maule, cuando cruza el centro de

la ciudad, permitiendo el contacto directo del resto de la ciudad con el cauce del rio. Una de las

cuestiones más discutible dice relación con la sustitución de la reconstrucción de una ciudad

devastada como totalidad, por una suma de proyectos residenciales o de otro tipo que, incluso,

pueden debilitar la centralidad que garantiza la funcionalidad del espacio urbano.

Desde el punto de vista de la vulnerabilidad social, es evidente que los esfuerzos de

reconstrucción impulsados por el gobierno, han dispuesto de los subsidios necesarios para dotar a

los habitantes más pobres y afectados de la ciudad, de opciones residenciales de calidad

definitivamente mejor a sus viviendas originales, lo que es reconocido unánimemente. Sin

embargo, no se han considerado con igual relevancia las formas de reducir los costos sociales y

económicos (figura 2) que ha provocado el traslado desde sitios centrales hacia lugares

periféricos, como tampoco sus efectos sobre el capital social y humano, conformado por antiguas

amistades y vecinos, que jugaron un gran rol -junto con las familias- en los momentos de

ocurrencia y posteriores de la emergencia, constituyéndose en el principal componente de le

resiliencia.

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Figura 2: Costos sociales y económicos. Fuente: Elaboración propia.

La localización de las áreas reconstruidas enfrenta diversos grados de riesgos. En cuanto a la

exposición, algunos conjuntos se reconstruyeron en sitios devastados por las olas, como sucede

en el borde-río. Se ha justificado esta decisión indicando que se trata de familias que solo pueden

habitar allí en virtud de sus empleos o niveles de arraigo, o bien que se han adoptado las

providencias necesarias para que sus viviendas alcancen un carácter de tsunami-resistentes (algo

difícil de aceptar ante olas de 11 m. de altura). Algunas obras fundamentales, como la

construcción de un Parque de Mitigación, que formaba parte principal del Plan de Reconstrucción

Sustentable no se ha concretado, manteniendo la amenaza sobre esta área devastada y sus sitios

vecinos. Otros proyectos inmobiliarios se han ubicado en laderas o en las cercanías de bosques.

Si bien se han protegido de los deslizamientos en masa de sedimentos, sus habitantes han vivido

momentos de temor ante la ocurrencia de lluvias torrenciales, aluviones, y especialmente, de

grandes incendios forestales, como los registrados en el verano de 2014. Los niveles de

satisfacción expresados por la población ante sus nuevas residencias se ven contrarrestados por

incertidumbres que genera el cambio de sus viviendas individuales por departamentos de edificios

y su adaptación a nuevos vecinos y formas de vida, junto a los mayores desembolsos económicos

destinados al transporte para acceder a los servicios de educación, salud y comercio desde

ubicaciones alejadas.

Desde el punto de vista socio-político se aprecian diversos problemas. Las organizaciones

sociales y vecinales han sido fundamentales en los procesos de enfrentamiento de los desastres y

la reconstrucción, así como con posterioridad a ésta. No obstante, en Chile se carece de

instrumentos, instituciones y mecanismos orientados a su consolidación y funcionamiento durante

la vida cotidiana. Ello implica que superada la etapa de reconstrucción física – y estando aún

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pendiente la de tipo social o económica-, la mayoría de esta organizaciones vecinales han dejado

de actuar.

Figura 3: Evaluación del rol institucional en el proceso de reconstrucción. Fuente: Elaboración propia.

Existe un importante problema de gobernanza socio-política en las diferentes fases del ciclo

de vida de los desastres en Chile. La preparación ante ellos no forma parte de los planes de

desarrollo socioeconómicos de las comunidades. Algo similar sucede con los servicios públicos,

que también se activan casi exclusivamente para enfrentar estas fases de emergencia. La

ausencia de instituciones públicas y privadas permanentes, que asocien fluida y nítidamente a los

actores vecinales, locales, regionales y nacionales, persiste como una muestra de ruptura

multiescalar, que se expresa en múltiples situaciones de desconfianza entre los actores, que

muchas veces generan importantes conflictos socio-políticos (figura 3).

4. CONCLUSIONES

El análisis de Constitución demuestra que en Chile no se comprende ni considera la totalidad

del ciclo de vida de los desastres, incluyendo sus fases de prevención y planificación, mitigación,

enfrentamiento, recuperación y reconstrucción de sus efectos. Estos continúan siendo

considerados como emergencias efímeras y sorpresivas que se originan en el mismo momento

que se concretan las amenazas naturales. La vulnerabilidad antecedente, que se genera

históricamente, por ejemplo mediante la ocupación humana de sitios amenazantes, no es

contabilizada, como tampoco lo son los conocimientos científicos, experiencias locales y aún los

instrumentos cartográficos preparados por las propias instituciones especializadas. No se observa

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que los aprendizajes sociales sean debidamente sistematizados como para conformar lecciones

que se expresen en políticas públicas, incluyendo los correspondientes planes de ordenación

territorial. Estos últimos deben prepararse para la totalidad del país y corresponder a consensos

socio-políticos que vinculen adecuadamente la protección de la sociedad con los objetivos del

desarrollo socioeconómico y cultural en todas sus escalas.

5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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(Editores), Serie GEO libros Nº14, Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Geografía y Centro EULA de Ciencias Ambientales de la Universidad de Concepción e Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile. 287-304.

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