Norsk Forening for Kvalitet og RisikostyringEgenkontroll: • Kommunenes egenkontroll brukes som en...

Norsk Forening for Kvalitet og

Risikostyring

Styrking av

administrasjonssjefens

internkontroll og risikovurdering

Spesialrådgiver i KS – Morten Strand

Litt om meg

• Spesialrådgiver i KS – Avdeling Samfunnsutvikling

• Ansvar for Folkevalgtprogrammet – Et tilbud alle de

11.500 «nye/gamle» folkevalgte får av KS rett etter

valget.

• Var 12 år som ordfører i Asker frem til siste valg.

(2007)

• 24 år i kommunestyret/Formannskap

• Har ledet en rekke utvalg/styrer i perioden

• Styremedlem i Vestre Viken HF

• Over 25 år i private virksomheter

430 kommuner

19 fylkeskommuner

500 bedrifter

som har

495 000 ansatte

11 500 politikere

350 milliarder kroner

Nesten 5 millioner innbyggere

som får gode tjenester

fra vugge til grav

KS kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

Dette er KS

Kartgrunnlag Copyright © Statens kartverk,

Norsk Eiendomsinf. og Asplan Viak Internet AS

KS’ visjon

Med faglige kunnskaper,

dokumentasjon og ekspertise skal KS

og medlemmene utvikle:

• En selvstendig og nyskapende

kommunesektor

Visjonen skal styrke rolleforståelsen

KS er :

En medlemsorganisasjon

KS er ikke:

et tilsyn for å passe på at kommunesektoren

følger lover og pålegg

et direktorat som skal instruere

medlemmene

statens utviklingspartner for å ”ensrette”

kommunene

Helheten i kommunenes egenkontroll

• Regjeringen ønsker å styrke den kommunale

egenkontrollen

• Rapporten med 85 anbefalinger vil styrke

kontrollutvalget, revisjonen og den administrative

internkontrollen i kommuner og fylkeskommuner.

• KRD vurderer fortløpende eventuelle lovendringer som

må til, dersom en skal følge opp de enkelte

anbefalingene.

Bakgrunn for rapporten

• Agenda hadde på oppdrag av

KRD utarbeidet rapporten "Internkontroll i

norske kommune” i 2008.

• På bakgrunn av intervjuer og casestudier,

peker Agenda på utfordringer knyttet til

kommunelovens paragraf 23.3 og særlover

som regulerer internkontroll. I rapportens

vedlegg presenteres ulike system for

internkontroll i utvalgskommunene.

Sandvika, 28. mai 2008

AGENDA Utredning & Utvikling AS

Behov for kontroll og tilsyn?

• Vannverksskandalen,

Nedre Romerike

• Undervisningsbygg,

Oslo kommune

• Eiendomsforvaltning,

Bærum kommune

• OSV.

Kilder: Dagbladet.no og NRK.no

Hvordan framstår kommunen?

Korrupsjon…

Elendig eldreomsorg…

Kilde: NRK/Østafjells06.11.2007

Elendig skole….

§ 23. Administrasjonssjefens oppgaver

og myndighet.

• 3. Administrasjonssjefen har møte- og

talerett, personlig eller ved en av sine

underordnede, i alle kommunale eller

fylkeskommunale folkevalgte organer med

unntak av kontrollutvalget.

B Kommunestyre

UK

Rådmann

Utøvende

Besluttende

kontrollutvalg

kontrollerende

Formannskap

OrganisasjonenKommunerevisor

SekretærenForvaltningsrevisjon

80%

(Selskapskontroll)

Regnskapsrevisjon

20%Kompetanse?

Kompetanse?

kompetanse?

Kompetanse?

Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner

• Undersøkelser viser at bevisstheten rundt internkontroll i sammenheng med organisasjonsutvikling og omstilling i kommunene er lite utviklet. Det er svært få kommuner som eksplisitt inkluderer dette perspektivet i denne sammenheng. Samtidig sidestilles internkontroll i stor grad med styring, noe som er et viktig element i nesten all organisasjonsutvikling i kommunene.

• Heller ikke fra politisk nivå er det særlig stor oppmerksomhet mot internkontrollarbeidet.

Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner

• AGENDA anbefaler at utvikling av internkontrollsystemer i kommunen startes opp med å kartlegge hva slags internkontrollarbeid som allerede utføres i kommunen. Videre kan det gjennomføres en risikoanalyse av kommunens tjenesteområder. Her bør det klart fremkomme følgende:

• Hvilke risikoer som foreligger for at kommunen ikke skal oppnå sine mål?

• Vet kommunens ledelse hvordan tilstanden er på risikoområdene?

• Får ledelsen rapportering som grunnlag for betryggende kontroll?

• Hva gjør kommunen av internkontroll i dag, hva er behovene og hvor trengs det da å utvikles av internkontroll?

Konsekvens

SannsynlighetLiten

Liten

Stor

Stor

Stor konsekvens –

liten sannsynlighet

Stor konsekvens

– stor

sannsynlighet

Liten konsekvens

– liten

sannsynlighet

Liten konsekvens –

stor sannsynlighet

Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner

• Det bør rapporteres på hvilke resultater

kommunen oppnår innen forskjellige

tjenesteområder i forhold til de fastsatte

mål/risiko, men også rapportering på at

internkontrollen faktisk gjennomføres. Et

system for avviksrapportering er et mulig

første ledd i et slikt system.

Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner

• De kommunene som har lykkes med å skape en ”god avvikskultur” har klart å få ansatte til å forstå nytten av systemet. Eksempler på viktige forhold som kan bidra til et godt fungerende avvikssystem er som følger:

• God ledelsesforankring

• Avvik skal være kilde til forbedring – ikke til avstraffelse, og må ufarliggjøres

• Politisk forankring, politikerne må se nytte også i forhold til å måle administrasjonenes ytelse

Sammendrag og funn i Agendautredningen

• Organisasjonen må ha god kunnskap om hva avvik er

• Avviksmelding skal utløse en konkret handling

• Systemet må fungere som input for organisasjonens videre arbeid med utvikling av tjenestene

• Avviksystem bør inkludere avvik fra brukere, kunder, borgere med mer

Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner

Komponenter i internkontroll

• Ledelsesoppfølging

• Kontrolltiltak

• Risikovurdering

• Kontrollmiljø

Kommunikasjon

Informasjon

PricewaterhouseCoopers

Internkontroll

i kommuner*

PricewaterhouseCoopers

• Kommunenes omdømme er blitt utfordret de

siste årene, etter avdekking av en rekke

tilfeller av misligheter, korrupsjon og

myndighetsmisbruk

• . Flere av disse sakene har involvert svikt i

kommunens egenkontroll, enten ved at

kontrollkvaliteten har vært for lav eller ved at

regelverk og rutiner ikke har blitt etterlevd.

Hvor godt er lokaldemokratiet?

Hvordan speiles demokrati-standarder i innbyggernes erfaringer med og

oppfatninger avlokalpolitikken og kommuneforvaltningen?

Enkeltresultater fra et FoU - prosjekt i KS

Her i kommunen er det særinteresser som får

gjennomslag,

ikke innbyggernes fellesinteresser. (15)

Det er særinteresser som får gjennomslag,

ikke innbyggernes fellesinteresser.

-100 -50 0 50 100

K ristiansand

Harstad

S ørum

Gjesdal

Ko

mm

un

e

PDI verdier

F olkevalgte Innbyggere

Snittalderen for en førstegangskjøper av en

Harley Davidson motorsykkel i Norge er 54 år

The times they are achanging…..

Politisk organisering

• 430 kommuner organiserer seg forskjellig

• I forrige valgperiode endret 66% av kommunene sin politiske organisering.

• Fra 1995 og frem til 2011 har kommunestyrene vedtatt å ha færre kommunestyrerepresentanter.

• 37 kommuner har vedtatt færre plasser i kommunestyret til høsten. 7 kommuner øker antallet. (totalt netto – 167)

• Det er i denne perioden mindre delegering til rådmannen og antall saker til de folkevalgte går ikke ned.

Administrativ organisering

• 60% av kommunene hadde gjennomført

administrative endringer fra 2000 til 2004

• 40% har gjort det samme i 2004 til 2008

• To-nivåmodellen har øket marginalt i

samme tidsperiode fra 32% til 34% for alle

deler av kommunens virksomhet

• Dette har stoppet opp de siste årene. Går

tilbake til noe mindre flat struktur.

Noen nøkkeltall om kommunalt eide bedrifter

(over 50 % kommunal eierandel)

• Antall bedrifter i 2009 2.600 (2 500 i 2008)

• NB: Bedrifter uten ansatte 1.050 !!!

• Selskapsform i % 75% AS, 9% IKS, 7% KF

• Selskapsform KS Bedrift 46% AS, 43% IKS, 8% KF

• Verdier 300 milliarder (stipulert)

• Omsetning 100 milliarder

• Ansatte ca 50.000

• Medlemmer i KS Bedrift ca 500

Kommunestyret har ansvaret

• Ei prinsippskisse over aktørane

• Som øvste kommunale organ har kommunestyret

etter kommunelova § 76 eit ansvar for

• å sjå til at verksemda er organisert slik at

kommunen når dei måla som er sette, og at

• materielle og prosessuelle feil blir førebygde og

unngått. Dette inneber òg at

• kommunestyret har ansvaret for at kontroll‐ og

tilsynsverksemda er ordna slik at det

Roller og krav KommunestyreOverordnet ansvar for tilsyn og kontroll

KL kap 12Generelle habilitetsbestemmelser.

KontrollutvalgLøpende ansvar for tilsyn og kontroll

av forvaltningen.Kl § 77 og egen forskrift.

Valgbarhetsbegrensninger , men ellers generelle habilitetsbestemmelser

KontrollutvalgssekretariatetSekretariat for kontrollutvalget

(KU-forskr § 20) Egne innstillingerBare alminnelige

habilitetsbestemmelser

RevisorUtfører regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon og avtalte kontroller og undersøkelserKl § 78 og egne forskrifterSærlige uavhengighetskrav

Avgir uavhengighetserklæring

Forskrift om kontrollutvalg

• Kontrollutvalget har ansvar for tilsyn/kontroll med hele forvaltningen

– På vegne av kommunestyret

– Påse at det er en forsvarlig revisjonsordning

• Kontrollutvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer

• Kan kreve enhver opplysning uten hinder av taushetsplikt

KUs oppgaver ved regnskapsrevisjon

• Regnskapsrevisjon

– KU skal påse at kommunens regnskap blir revidert på en betryggende måte

– Holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet

• Uttalelse til årsregnskapetAvgis til kommunestyret

• Oppfølging av revisjonsmerknader– KU skal påse at revisjonsmerknader blir fulgt

opp

Få ting fram i lyset!

Komponenter i internkontroll

Kontrollmiljøet er grunnmuren som de andre

komponentene bygger på og omfatter

medarbeiderne i kommunen – deres

individuelle egenskaper og integritet, etiske

verdier, holdninger og kompetanse – og

hvordan virksomheten er organisert.

Kommunens ledelsesfilosofi og lederstil

inngår også i kontrollmiljøet

”Etikk er

læren om det

som er rett og

galt”

Hva gjør du?

Jus

Er det lovlig?

Navigasjonshjulet

Identitet

Er det i

samsvar

med

verdiene

våre?

MoralEr det riktig?

Omdømme

Beholder vi vår

troverdighet?

ØkonomiLønner det seg?

EtikkLar det seg

begrunne?

Etikkteamets mål og oppgaver

Oppgavemål:

KS skal stimulere til arbeid for god etisk standard i

kommunene og gjennomføre regionale kurstilbud med

praktiske tips til hvordan innføre varslingsrutiner, etiske

retningslinjer og gode rutiner for egenkontroll.

Tiltak:

Varsling

Etiske retningslinjer

Rutiner for egenkontroll

Spørsmål om habilitet

Anskaffelser

Etisk handel

Etikkportalen -

www.etikkportalen.no

Anbefalinger – styrke egenkontrollen

• Viktigste anbefalinger– Adm. sjefens internkontroll må utvikles og

styrkes

– God rolleforståelse og samspill mellom aktørene• kommunestyret

• kontrollutvalget

• administrasjonssjefen

• revisor

– Det må være høy kompetanse hos revisor og sekretariat, og kompetanse må sikres

85 anbefalinger

• KS vil vurdere tiltakene og se hvilke som er

aktuelle å følge opp. Disse vil bli tatt med i

opplæringen av kommuneledelsen, de

folkevalgte i kommunestyrer/fylkesting og

kontrollutvalgene.

• KS vil bruke det som er relevant i rapporten

når KS skal utarbeide nye

opplæringsprogrammer for de folkevalgte.

85 anbefalinger

• KS vurderer det slik:

• Dersom kommunene/fylkene blir gode på og

styrker egenkontrollen, vil behovet for

statlige tilsyn bli mindre.

Tre forhold bør etter vår mening følges opp:

• Administrativ internkontroll og

risikovurderinger

• Kommunestyrets og kontrollutvalgets

overordnede ansvar for kommunens

egenkontroll

• Eierstyring og selskapskontroll

KS prioriterer oppfølging av

arbeidsgruppens rapport.

• Konkret foreslår vi følgende Forslag:

•

Utvikling av et FoU-prosjekt om internkontroll

• Vurdere utvikling av et e-læringsopplegg om

rolleforståelse i egenkontrollen

• Samarbeid med KRD

• Oppfølging og lederforankring av arbeidet i området

Interessepolitikk, i samarbeid med flere

FoU - Bestilling

• Idéheftet kan dermed inneholde ideer,

verktøy og metoder for:

• Hva det betyr å ha ”..betryggende kontroll”?

• Gjennomføring av risikovurderinger

• Utforming av kontrolltiltak

• Oppfølging av et internkontrollsystem

FoU-prosjekt nr. 104019 Styrking av

administrasjonssjefens

internkontroll og risikovurdering

• KS ønsker bistand til å gjennomføre et prosjekt som

kan styrke administrasjonssjefens internkontroll.

Prosjektet skal bygge på eksisterende kunnskap,

innhente eksempler på praksis i kommunene, og

resultere i et idéhefte/idéopplegg til bruk i den

enkelte kommune. Formålet er å utforme et redskap

som kan gi retning til og være inspirerende for

arbeidet med internkontroll. Prosjektet er

delfinansiert med støtte fra Kommunal- og

regionaldepartementet (KRD).

Internkontroll, egenkontroll, revisjon,

risikovurdering – begrepsavklaring:

• Begrepene har ingen fast normativ

definisjon, og ulike personer og ulike

fagmiljø legger ulikt innhold i begrepene. KS

legger dette innholdet i begrepene

”egenkontroll” og ”internkontroll” i

kommunene:

Internkontroll:

• Begrepet brukes for å beskrive det ansvaret

og de oppgavene som ligger til

administrasjonssjefen etter kommuneloven

§ 23 nr. 2 – der det fremgår at

”administrasjonssjefen skal sørge for at

administrasjonen drives i samsvar med

lover, forskrifter og overordnede instrukser,

og at den er gjenstand for betryggende

kontroll”.

Internkontroll – forts.

• Det er noe uklart hvor omfattende ansvar loven

legger på administrasjonssjefen. I snever forstand

dreier dette seg om økonomisk internkontroll – altså

for eksempel å sørge for gode rutiner for inn- og

utbetalinger for å minske muligheter for

økonomiske misligheter.

Internkontroll – forts.

• I vid forstand dreier det seg om en

administrativ leders ansvar for å ha

tilstrekkelig systemer til å gi informasjon om

hvorvidt virksomheten når de mål som er

satt, innenfor rammen av lover og regler, på

en kostnadseffektiv måte. COSO-

definisjonen av internkontroll innebærer nok

en forholdsvis vid definisjon av begrepet.

Egenkontroll:

• Kommunenes egenkontroll brukes som en

motsetning til statlig kontroll og tilsyn. Det vil si at

det dreier seg om det kontroll- og tilsynsansvar som

i siste instans ligger til kommunestyret etter

kommuneloven § 76. Begrepet omfatter dermed

også kontrollutvalgets ansvar og oppgaver (§ 77),

ettersom kontrollutvalget utøver kontroll og tilsyn på

vegne av kommunestyret. Kommunerevisjonen er i

denne sammenheng også del av kommunenes

”egenkontroll”. Administrasjonssjefens ansvar for

”internkontroll” etter kommuneloven § 23 nr 2 er i

denne begrepsbruken del av kommunens

egenkontroll.

Revisjon:

• Kommunens revisor(er) gjennomfører

revisjon av årsregnskapet og

forvaltningsrevisjon. En del av oppgavene til

revisor er også å revidere

(administrasjonssjefens) internkontroll.

Risikovurdering:

• Risiko kan forstås som summen av

sannsynlighet og konsekvens for en

hendelse.

• Risikovurderingen forutsetter at det

fastsettes mål for virksomheten og

aktivitetene. Risikoen for ikke å oppnå

fastsatte mål må kartlegges og analyseres.

Analysen danner grunnlaget for hva

kommunen velger å gjøre for å kontrollere

risikoene.

Styrking av administrasjonssjefens

internkontroll og risikovurdering

• KS FoU prosjekt i samarbeid med KRD

• Rapport fra 1. fase:– Omfatter kommuner og fylkeskommuner

– Sammenstille eksempler, praksiser og pragmatiske rutiner for arbeidet med internkontroll

• Hva har kommunen oppnådd

• Hvordan har kommunen gjort dette

• Hva er god praksis på området

– Gjennomført • Intervju med kommuner, fylkeskommuner og interesseorganisasjoner

• Landsdekkende survey

• Fase 2; kortfattet og praktisk idehefte

Følgende praktiske problemstillinger

skal dekkes i idéheftet:

• Hva betyr det å ha ”betryggende kontroll”

etter kommuneloven § 23?

• Hvordan kan konkrete kontrolltiltak- og

systemer for internkontroll utformet – hva er

gode verktøy?

• Hvordan kan internkontrollsystemet følges

opp og hvordan kan systemet

vedlikeholdes?

Følgende praktiske problemstillinger

skal dekkes i idéheftet:

• I hvilken utstrekning må

administrasjonssjefens internkontroll bygge

på risikovurderinger, og på hvilken måte kan

disse gjennomføres?

• Hvordan kan revisjonen av

administrasjonssjefens internkontroll bygge

opp under denne?

Følgende praktiske problemstillinger

skal dekkes i idéheftet:

• Hvilken rolle spiller administrasjonssjefens

internkontroll i kommunens øvrige

egenkontroll, for eksempel i forhold til

kontrollutvalget?

• Hvordan kan administrasjonssjefen

rapportere til kommunestyret om sin

internkontroll?

• Hvordan kan administrasjonssjefens styring

og ledelse av kommunale

virksomhetsledere gjennomføres på en

måte som gir optimal internkontroll?

Hovedresultat

• Ikke formelle form- eller innholdskrav til

internkontroll, men krav til etterprøvbarhet

• Mye positivt arbeid med internkontroll, men arbeidet

er i for stor grad fragmentert og usystematisk

• Grunnlaget for god internkontroll bygger på

helhetlig og systematisk tilnærming

– Eksempel: Først etablere et styringssystem, så

kvalitetssystem

Hovedresultat (2)

• Sammenheng mellom gjennomføring av

systematiske risikovurderinger og kommuners

oppfatning av kvalitet i internkontrollen

• Risikovurdering danner god grunnlag for

internkontroll

– Risikovurdering av mål ut i fra strategisk perspektiv

– Risikovurdering av løpende prosesser og aktiviteter ut i fra

et operasjonelt perspektiv

Hovedresultat (3)

• System for internkontroll må følges opp og

vedlikeholdes

– Eksempel: Planer for kontinuerlige aktiviteter og prosesser:

• Oppfølging av brukerundersøkelser

• Evaluering av måloppnåelse

• Rapportering på gitte parametre for internkontroll

• Sammenheng mellom gode systemer for internkontroll

og aktiviteter for forankring av systemene

– Vesentlig med inkluderende prosess for etablering av

internkontroll

Hovedresultat (4)

• I sum gis det eksempler på gode løsninger for

internkontroll som fungerer i praksis. Dette innenfor:

– Styring og styringssystem

– Avvikshåndtering

– Offentlige anskaffelser

– Informasjonssikkerhet

• Det er betydelig grad av overføringsverdi mellom

kommuner innenfor områdene og eksemplene i

rapporten.

Styrket kommunal internkontroll

En oppfølging av FoU rapprten frem mot

2013

• KS vil skrive et arbeidshefte til bruk i

nettverksarbeid

• Etablere og drifte 2-3 nettverk med kommuner og

fylkeskommuner med formål å utvikle

administrasjonssjefens internkontroll

• Utvikle et idèhefte gjennom arbeidet i nettverkene

• Formidle kunnskap og erfaringer fortløpende til

kommunesektoren

• Arrangere konferanser om etikk og internkontroll

Følgende praktiske problemstillinger

skal dekkes i idéheftet:

• Hva betyr det å ha ”betryggende kontroll”

etter kommuneloven § 23?

• Hvordan kan konkrete kontrolltiltak- og

systemer for internkontroll utformet – hva er

gode verktøy?

• Hvordan kan internkontrollsystemet følges

opp og hvordan kan systemet

vedlikeholdes?