Embed Size (px)
Citation preview
Norsk Forening for Kvalitet og
Risikostyring
Styrking av
administrasjonssjefens
internkontroll og risikovurdering
Spesialrådgiver i KS – Morten Strand
Litt om meg
• Spesialrådgiver i KS – Avdeling Samfunnsutvikling
• Ansvar for Folkevalgtprogrammet – Et tilbud alle de
11.500 «nye/gamle» folkevalgte får av KS rett etter
valget.
• Var 12 år som ordfører i Asker frem til siste valg.
(2007)
• 24 år i kommunestyret/Formannskap
• Har ledet en rekke utvalg/styrer i perioden
• Styremedlem i Vestre Viken HF
• Over 25 år i private virksomheter
430 kommuner
19 fylkeskommuner
500 bedrifter
som har
495 000 ansatte
11 500 politikere
350 milliarder kroner
Nesten 5 millioner innbyggere
som får gode tjenester
fra vugge til grav
KS kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Dette er KS
Kartgrunnlag Copyright © Statens kartverk,
Norsk Eiendomsinf. og Asplan Viak Internet AS
KS’ visjon
Med faglige kunnskaper,
dokumentasjon og ekspertise skal KS
og medlemmene utvikle:
• En selvstendig og nyskapende
kommunesektor
Visjonen skal styrke rolleforståelsen
KS er :
En medlemsorganisasjon
KS er ikke:
et tilsyn for å passe på at kommunesektoren
følger lover og pålegg
et direktorat som skal instruere
medlemmene
statens utviklingspartner for å ”ensrette”
kommunene
Helheten i kommunenes egenkontroll
• Regjeringen ønsker å styrke den kommunale
egenkontrollen
• Rapporten med 85 anbefalinger vil styrke
kontrollutvalget, revisjonen og den administrative
internkontrollen i kommuner og fylkeskommuner.
• KRD vurderer fortløpende eventuelle lovendringer som
må til, dersom en skal følge opp de enkelte
anbefalingene.
Bakgrunn for rapporten
• Agenda hadde på oppdrag av
KRD utarbeidet rapporten "Internkontroll i
norske kommune” i 2008.
• På bakgrunn av intervjuer og casestudier,
peker Agenda på utfordringer knyttet til
kommunelovens paragraf 23.3 og særlover
som regulerer internkontroll. I rapportens
vedlegg presenteres ulike system for
internkontroll i utvalgskommunene.
Sandvika, 28. mai 2008
AGENDA Utredning & Utvikling AS
Behov for kontroll og tilsyn?
• Vannverksskandalen,
Nedre Romerike
• Undervisningsbygg,
Oslo kommune
• Eiendomsforvaltning,
Bærum kommune
• OSV.
Kilder: Dagbladet.no og NRK.no
Hvordan framstår kommunen?
Korrupsjon…
Elendig eldreomsorg…
Kilde: NRK/Østafjells06.11.2007
Elendig skole….
§ 23. Administrasjonssjefens oppgaver
og myndighet.
• 3. Administrasjonssjefen har møte- og
talerett, personlig eller ved en av sine
underordnede, i alle kommunale eller
fylkeskommunale folkevalgte organer med
unntak av kontrollutvalget.
B Kommunestyre
UK
Rådmann
Utøvende
Besluttende
kontrollutvalg
kontrollerende
Formannskap
OrganisasjonenKommunerevisor
SekretærenForvaltningsrevisjon
80%
(Selskapskontroll)
Regnskapsrevisjon
20%Kompetanse?
Kompetanse?
kompetanse?
Kompetanse?
Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner
• Undersøkelser viser at bevisstheten rundt internkontroll i sammenheng med organisasjonsutvikling og omstilling i kommunene er lite utviklet. Det er svært få kommuner som eksplisitt inkluderer dette perspektivet i denne sammenheng. Samtidig sidestilles internkontroll i stor grad med styring, noe som er et viktig element i nesten all organisasjonsutvikling i kommunene.
• Heller ikke fra politisk nivå er det særlig stor oppmerksomhet mot internkontrollarbeidet.
Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner
• AGENDA anbefaler at utvikling av internkontrollsystemer i kommunen startes opp med å kartlegge hva slags internkontrollarbeid som allerede utføres i kommunen. Videre kan det gjennomføres en risikoanalyse av kommunens tjenesteområder. Her bør det klart fremkomme følgende:
• Hvilke risikoer som foreligger for at kommunen ikke skal oppnå sine mål?
• Vet kommunens ledelse hvordan tilstanden er på risikoområdene?
• Får ledelsen rapportering som grunnlag for betryggende kontroll?
• Hva gjør kommunen av internkontroll i dag, hva er behovene og hvor trengs det da å utvikles av internkontroll?
Konsekvens
SannsynlighetLiten
Liten
Stor
Stor
Stor konsekvens –
liten sannsynlighet
Stor konsekvens
– stor
sannsynlighet
Liten konsekvens
– liten
sannsynlighet
Liten konsekvens –
stor sannsynlighet
Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner
• Det bør rapporteres på hvilke resultater
kommunen oppnår innen forskjellige
tjenesteområder i forhold til de fastsatte
mål/risiko, men også rapportering på at
internkontrollen faktisk gjennomføres. Et
system for avviksrapportering er et mulig
første ledd i et slikt system.
Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner
• De kommunene som har lykkes med å skape en ”god avvikskultur” har klart å få ansatte til å forstå nytten av systemet. Eksempler på viktige forhold som kan bidra til et godt fungerende avvikssystem er som følger:
• God ledelsesforankring
• Avvik skal være kilde til forbedring – ikke til avstraffelse, og må ufarliggjøres
• Politisk forankring, politikerne må se nytte også i forhold til å måle administrasjonenes ytelse
Sammendrag og funn i Agendautredningen
• Organisasjonen må ha god kunnskap om hva avvik er
• Avviksmelding skal utløse en konkret handling
• Systemet må fungere som input for organisasjonens videre arbeid med utvikling av tjenestene
• Avviksystem bør inkludere avvik fra brukere, kunder, borgere med mer
Sammendrag og funn i AgendautredningenInternkontroll i norske kommuner
Komponenter i internkontroll
• Ledelsesoppfølging
• Kontrolltiltak
• Risikovurdering
• Kontrollmiljø
Kommunikasjon
Informasjon
PricewaterhouseCoopers
Internkontroll
i kommuner*
PricewaterhouseCoopers
• Kommunenes omdømme er blitt utfordret de
siste årene, etter avdekking av en rekke
tilfeller av misligheter, korrupsjon og
myndighetsmisbruk
• . Flere av disse sakene har involvert svikt i
kommunens egenkontroll, enten ved at
kontrollkvaliteten har vært for lav eller ved at
regelverk og rutiner ikke har blitt etterlevd.
Hvor godt er lokaldemokratiet?
Hvordan speiles demokrati-standarder i innbyggernes erfaringer med og
oppfatninger avlokalpolitikken og kommuneforvaltningen?
Enkeltresultater fra et FoU - prosjekt i KS
Her i kommunen er det særinteresser som får
gjennomslag,
ikke innbyggernes fellesinteresser. (15)
Det er særinteresser som får gjennomslag,
ikke innbyggernes fellesinteresser.
-100 -50 0 50 100
K ristiansand
Harstad
S ørum
Gjesdal
Ko
mm
un
e
PDI verdier
F olkevalgte Innbyggere
Snittalderen for en førstegangskjøper av en
Harley Davidson motorsykkel i Norge er 54 år
The times they are achanging…..
Politisk organisering
• 430 kommuner organiserer seg forskjellig
• I forrige valgperiode endret 66% av kommunene sin politiske organisering.
• Fra 1995 og frem til 2011 har kommunestyrene vedtatt å ha færre kommunestyrerepresentanter.
• 37 kommuner har vedtatt færre plasser i kommunestyret til høsten. 7 kommuner øker antallet. (totalt netto – 167)
• Det er i denne perioden mindre delegering til rådmannen og antall saker til de folkevalgte går ikke ned.
Administrativ organisering
• 60% av kommunene hadde gjennomført
administrative endringer fra 2000 til 2004
• 40% har gjort det samme i 2004 til 2008
• To-nivåmodellen har øket marginalt i
samme tidsperiode fra 32% til 34% for alle
deler av kommunens virksomhet
• Dette har stoppet opp de siste årene. Går
tilbake til noe mindre flat struktur.
Noen nøkkeltall om kommunalt eide bedrifter
(over 50 % kommunal eierandel)
• Antall bedrifter i 2009 2.600 (2 500 i 2008)
• NB: Bedrifter uten ansatte 1.050 !!!
• Selskapsform i % 75% AS, 9% IKS, 7% KF
• Selskapsform KS Bedrift 46% AS, 43% IKS, 8% KF
• Verdier 300 milliarder (stipulert)
• Omsetning 100 milliarder
• Ansatte ca 50.000
• Medlemmer i KS Bedrift ca 500
Kommunestyret har ansvaret
• Ei prinsippskisse over aktørane
• Som øvste kommunale organ har kommunestyret
etter kommunelova § 76 eit ansvar for
• å sjå til at verksemda er organisert slik at
kommunen når dei måla som er sette, og at
• materielle og prosessuelle feil blir førebygde og
unngått. Dette inneber òg at
• kommunestyret har ansvaret for at kontroll‐ og
tilsynsverksemda er ordna slik at det
Roller og krav KommunestyreOverordnet ansvar for tilsyn og kontroll
KL kap 12Generelle habilitetsbestemmelser.
KontrollutvalgLøpende ansvar for tilsyn og kontroll
av forvaltningen.Kl § 77 og egen forskrift.
Valgbarhetsbegrensninger , men ellers generelle habilitetsbestemmelser
KontrollutvalgssekretariatetSekretariat for kontrollutvalget
(KU-forskr § 20) Egne innstillingerBare alminnelige
habilitetsbestemmelser
RevisorUtfører regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon og avtalte kontroller og undersøkelserKl § 78 og egne forskrifterSærlige uavhengighetskrav
Avgir uavhengighetserklæring
Forskrift om kontrollutvalg
• Kontrollutvalget har ansvar for tilsyn/kontroll med hele forvaltningen
– På vegne av kommunestyret
– Påse at det er en forsvarlig revisjonsordning
• Kontrollutvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer
• Kan kreve enhver opplysning uten hinder av taushetsplikt
KUs oppgaver ved regnskapsrevisjon
• Regnskapsrevisjon
– KU skal påse at kommunens regnskap blir revidert på en betryggende måte
– Holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet
• Uttalelse til årsregnskapetAvgis til kommunestyret
• Oppfølging av revisjonsmerknader– KU skal påse at revisjonsmerknader blir fulgt
opp
Få ting fram i lyset!
Komponenter i internkontroll
Kontrollmiljøet er grunnmuren som de andre
komponentene bygger på og omfatter
medarbeiderne i kommunen – deres
individuelle egenskaper og integritet, etiske
verdier, holdninger og kompetanse – og
hvordan virksomheten er organisert.
Kommunens ledelsesfilosofi og lederstil
inngår også i kontrollmiljøet
”Etikk er
læren om det
som er rett og
galt”
Hva gjør du?
Jus
Er det lovlig?
Navigasjonshjulet
Identitet
Er det i
samsvar
med
verdiene
våre?
MoralEr det riktig?
Omdømme
Beholder vi vår
troverdighet?
ØkonomiLønner det seg?
EtikkLar det seg
begrunne?
Etikkteamets mål og oppgaver
Oppgavemål:
KS skal stimulere til arbeid for god etisk standard i
kommunene og gjennomføre regionale kurstilbud med
praktiske tips til hvordan innføre varslingsrutiner, etiske
retningslinjer og gode rutiner for egenkontroll.
Tiltak:
Varsling
Etiske retningslinjer
Rutiner for egenkontroll
Spørsmål om habilitet
Anskaffelser
Etisk handel
Anbefalinger – styrke egenkontrollen
• Viktigste anbefalinger– Adm. sjefens internkontroll må utvikles og
styrkes
– God rolleforståelse og samspill mellom aktørene• kommunestyret
• kontrollutvalget
• administrasjonssjefen
• revisor
– Det må være høy kompetanse hos revisor og sekretariat, og kompetanse må sikres
85 anbefalinger
• KS vil vurdere tiltakene og se hvilke som er
aktuelle å følge opp. Disse vil bli tatt med i
opplæringen av kommuneledelsen, de
folkevalgte i kommunestyrer/fylkesting og
kontrollutvalgene.
• KS vil bruke det som er relevant i rapporten
når KS skal utarbeide nye
opplæringsprogrammer for de folkevalgte.
85 anbefalinger
• KS vurderer det slik:
• Dersom kommunene/fylkene blir gode på og
styrker egenkontrollen, vil behovet for
statlige tilsyn bli mindre.
Tre forhold bør etter vår mening følges opp:
• Administrativ internkontroll og
risikovurderinger
• Kommunestyrets og kontrollutvalgets
overordnede ansvar for kommunens
egenkontroll
• Eierstyring og selskapskontroll
KS prioriterer oppfølging av
arbeidsgruppens rapport.
• Konkret foreslår vi følgende Forslag:
•
Utvikling av et FoU-prosjekt om internkontroll
• Vurdere utvikling av et e-læringsopplegg om
rolleforståelse i egenkontrollen
• Samarbeid med KRD
• Oppfølging og lederforankring av arbeidet i området
Interessepolitikk, i samarbeid med flere
FoU - Bestilling
• Idéheftet kan dermed inneholde ideer,
verktøy og metoder for:
• Hva det betyr å ha ”..betryggende kontroll”?
• Gjennomføring av risikovurderinger
• Utforming av kontrolltiltak
• Oppfølging av et internkontrollsystem
FoU-prosjekt nr. 104019 Styrking av
administrasjonssjefens
internkontroll og risikovurdering
• KS ønsker bistand til å gjennomføre et prosjekt som
kan styrke administrasjonssjefens internkontroll.
Prosjektet skal bygge på eksisterende kunnskap,
innhente eksempler på praksis i kommunene, og
resultere i et idéhefte/idéopplegg til bruk i den
enkelte kommune. Formålet er å utforme et redskap
som kan gi retning til og være inspirerende for
arbeidet med internkontroll. Prosjektet er
delfinansiert med støtte fra Kommunal- og
regionaldepartementet (KRD).
Internkontroll, egenkontroll, revisjon,
risikovurdering – begrepsavklaring:
• Begrepene har ingen fast normativ
definisjon, og ulike personer og ulike
fagmiljø legger ulikt innhold i begrepene. KS
legger dette innholdet i begrepene
”egenkontroll” og ”internkontroll” i
kommunene:
Internkontroll:
• Begrepet brukes for å beskrive det ansvaret
og de oppgavene som ligger til
administrasjonssjefen etter kommuneloven
§ 23 nr. 2 – der det fremgår at
”administrasjonssjefen skal sørge for at
administrasjonen drives i samsvar med
lover, forskrifter og overordnede instrukser,
og at den er gjenstand for betryggende
kontroll”.
Internkontroll – forts.
• Det er noe uklart hvor omfattende ansvar loven
legger på administrasjonssjefen. I snever forstand
dreier dette seg om økonomisk internkontroll – altså
for eksempel å sørge for gode rutiner for inn- og
utbetalinger for å minske muligheter for
økonomiske misligheter.
Internkontroll – forts.
• I vid forstand dreier det seg om en
administrativ leders ansvar for å ha
tilstrekkelig systemer til å gi informasjon om
hvorvidt virksomheten når de mål som er
satt, innenfor rammen av lover og regler, på
en kostnadseffektiv måte. COSO-
definisjonen av internkontroll innebærer nok
en forholdsvis vid definisjon av begrepet.
Egenkontroll:
• Kommunenes egenkontroll brukes som en
motsetning til statlig kontroll og tilsyn. Det vil si at
det dreier seg om det kontroll- og tilsynsansvar som
i siste instans ligger til kommunestyret etter
kommuneloven § 76. Begrepet omfatter dermed
også kontrollutvalgets ansvar og oppgaver (§ 77),
ettersom kontrollutvalget utøver kontroll og tilsyn på
vegne av kommunestyret. Kommunerevisjonen er i
denne sammenheng også del av kommunenes
”egenkontroll”. Administrasjonssjefens ansvar for
”internkontroll” etter kommuneloven § 23 nr 2 er i
denne begrepsbruken del av kommunens
egenkontroll.
Revisjon:
• Kommunens revisor(er) gjennomfører
revisjon av årsregnskapet og
forvaltningsrevisjon. En del av oppgavene til
revisor er også å revidere
(administrasjonssjefens) internkontroll.
Risikovurdering:
• Risiko kan forstås som summen av
sannsynlighet og konsekvens for en
hendelse.
• Risikovurderingen forutsetter at det
fastsettes mål for virksomheten og
aktivitetene. Risikoen for ikke å oppnå
fastsatte mål må kartlegges og analyseres.
Analysen danner grunnlaget for hva
kommunen velger å gjøre for å kontrollere
risikoene.
Styrking av administrasjonssjefens
internkontroll og risikovurdering
• KS FoU prosjekt i samarbeid med KRD
• Rapport fra 1. fase:– Omfatter kommuner og fylkeskommuner
– Sammenstille eksempler, praksiser og pragmatiske rutiner for arbeidet med internkontroll
• Hva har kommunen oppnådd
• Hvordan har kommunen gjort dette
• Hva er god praksis på området
– Gjennomført • Intervju med kommuner, fylkeskommuner og interesseorganisasjoner
• Landsdekkende survey
• Fase 2; kortfattet og praktisk idehefte
Følgende praktiske problemstillinger
skal dekkes i idéheftet:
• Hva betyr det å ha ”betryggende kontroll”
etter kommuneloven § 23?
• Hvordan kan konkrete kontrolltiltak- og
systemer for internkontroll utformet – hva er
gode verktøy?
• Hvordan kan internkontrollsystemet følges
opp og hvordan kan systemet
vedlikeholdes?
Følgende praktiske problemstillinger
skal dekkes i idéheftet:
• I hvilken utstrekning må
administrasjonssjefens internkontroll bygge
på risikovurderinger, og på hvilken måte kan
disse gjennomføres?
• Hvordan kan revisjonen av
administrasjonssjefens internkontroll bygge
opp under denne?
Følgende praktiske problemstillinger
skal dekkes i idéheftet:
• Hvilken rolle spiller administrasjonssjefens
internkontroll i kommunens øvrige
egenkontroll, for eksempel i forhold til
kontrollutvalget?
• Hvordan kan administrasjonssjefen
rapportere til kommunestyret om sin
internkontroll?
• Hvordan kan administrasjonssjefens styring
og ledelse av kommunale
virksomhetsledere gjennomføres på en
måte som gir optimal internkontroll?
Hovedresultat
• Ikke formelle form- eller innholdskrav til
internkontroll, men krav til etterprøvbarhet
• Mye positivt arbeid med internkontroll, men arbeidet
er i for stor grad fragmentert og usystematisk
• Grunnlaget for god internkontroll bygger på
helhetlig og systematisk tilnærming
– Eksempel: Først etablere et styringssystem, så
kvalitetssystem
Hovedresultat (2)
• Sammenheng mellom gjennomføring av
systematiske risikovurderinger og kommuners
oppfatning av kvalitet i internkontrollen
• Risikovurdering danner god grunnlag for
internkontroll
– Risikovurdering av mål ut i fra strategisk perspektiv
– Risikovurdering av løpende prosesser og aktiviteter ut i fra
et operasjonelt perspektiv
Hovedresultat (3)
• System for internkontroll må følges opp og
vedlikeholdes
– Eksempel: Planer for kontinuerlige aktiviteter og prosesser:
• Oppfølging av brukerundersøkelser
• Evaluering av måloppnåelse
• Rapportering på gitte parametre for internkontroll
• Sammenheng mellom gode systemer for internkontroll
og aktiviteter for forankring av systemene
– Vesentlig med inkluderende prosess for etablering av
internkontroll
Hovedresultat (4)
• I sum gis det eksempler på gode løsninger for
internkontroll som fungerer i praksis. Dette innenfor:
– Styring og styringssystem
– Avvikshåndtering
– Offentlige anskaffelser
– Informasjonssikkerhet
• Det er betydelig grad av overføringsverdi mellom
kommuner innenfor områdene og eksemplene i
rapporten.
Styrket kommunal internkontroll
En oppfølging av FoU rapprten frem mot
2013
• KS vil skrive et arbeidshefte til bruk i
nettverksarbeid
• Etablere og drifte 2-3 nettverk med kommuner og
fylkeskommuner med formål å utvikle
administrasjonssjefens internkontroll
• Utvikle et idèhefte gjennom arbeidet i nettverkene
• Formidle kunnskap og erfaringer fortløpende til
kommunesektoren
• Arrangere konferanser om etikk og internkontroll
Følgende praktiske problemstillinger
skal dekkes i idéheftet:
• Hva betyr det å ha ”betryggende kontroll”
etter kommuneloven § 23?
• Hvordan kan konkrete kontrolltiltak- og
systemer for internkontroll utformet – hva er
gode verktøy?
• Hvordan kan internkontrollsystemet følges
opp og hvordan kan systemet
vedlikeholdes?
