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8ª Conferência Anual da
Ordem dos Economistas
O Orçamento do Estado de 2013 em Análise 13-Novembro-2012
Fundação Calouste Gulbenkian
As PPP em Portugal:
Panaceias, Problemas e Promessas Mariana Abrantes de Sousa
PPP Lusofonia
1
PPP em Portugal
• De panaceia a problema
• As PPP e a crise de
sobreendividamento
• Respostas e reacções das Partes
• Recuperar a promessa das PPP
Mariana ABRANTES de Sousa 2
De panaceia a problema:
o que falhou nas PPP • Princípios
– Falhas de rigor (tráfego) na preparação de alguns projectos
– Não integração no programa de investimento público, PIDDAC
• Procedimentos
– Estruturação, contratação e gestão de alguns contratos não
consistente com as boas práticas, ex. disponibilidade
– Orçamentação e cabimentação de projectos e Programa de PPP
• Não orçamentação, Art 31.1(l) da LEO; em falta no OE, 2001-2013
– Financiamento externo e concentração de risco na banca local
• Profissionalismo – PPP tratadas mais no plano politico (temporário) do que técnico (permanente)
– Mito da falta de especialistas de PPP, curva de aprendizagem pouco consolidada
– Funções do Estado nas PPP confusas e desarticuladas, com descontinuidades
– PPP excepção para tudo: orçamentação, auditorias, acompanhamento, renegociações
Mariana ABRANTES de Sousa 3
SCUT sem
cobrança ao
utilizador
TIR
accionista
RACSD
RCVE
Tráfego
Real
/Cenário
Base
SCUT A 6,0 1,2 1,3 1,46
SCUT B 7,0 1,2 1,3 1,13
SCUT C 11,0 1,5 1,4 0,73
SCUT D 13,0 1,2 1,3 0,75
SCUT E 13,0 1,4 1,4 0,79
SCUT F 13,0 1,3 1,4 0,79
SCUT G 11,0 1,4 1,4 0,61 •TIR accionista - Internal Rate of Return to Shareholders
•RASD - Annual Debt Service Coverage Ratio, EBITDA/Debt Service, Interest plus principal
•RCVE - Loan Life Coverage Ratio
•Fonte: TdC
Critérios de bancabilidade – exigências
Mariana ABRANTES de Sousa
5
Orçamentação do Investimento Público
Exemplo:
Infra-estrutura de
domínio público
Enquadramento
Orçamental-LEO
Limite de Impacto
Financeiro
PIDDAC
AP, SEE
Empreitada
Limite/projecto, no
OE, LEO art 31.1(f)
aprovado na AR
Divida Pública Directa
OT’s
Artº___ proposta LOE 2013
SEE
Empresas
Limite/garantias do
Estado, LEO art 31.1 (h)
aprovado na AR
Passivo de empresas
SEE, com aval do Estado
Artº___ proposta LOE 2013
PPP Concessões
Lei 52/2011 - LEO artº 31.1(l)
“A determinação do limite máximo
de eventuais compromissos a
assumir com contratos de
prestação de serviços em regime
de financiamento privado ou
outra forma de parceria dos
sectores público e privado”
Encargos Plurianuais com
PPP (limite não aplicado)
ROE–Encargos f(cenário)
+ Riscos
+ Reequilíbrios 5
Risco de volume/tráfego: Argumentos contra
os pagamentos por disponibilidade
• Previsões de tráfego e necessidades sujeitas
a muito menos escrutínio
(due diligence light)
– Promotores não têm upside de tráfego
– Bancos não têm downside de tráfego
– Risco de tráfego todo do lado do Concedente
• Maior risco de projectos pouco viáveis
• Tráfego, tráfego, tráfego – Receita dos utilizadores e receita fiscal, portanto a
sustentabilidade, variam em função do tráfego
6
Outros factores que
contribuíram para o problema • Critérios Maastricht focados na despesa pública e divida
pública directa
• Eurostat ESA 95 critérios (ligeiros) de desorçamentação
• Projectos PPP fora do PIDDAC
(…do respectivo Programa Orçamental e do Orçamento de
Estado aprovado na Assembleia da República)
• Excesso de liquidez bancária até 2007, seguida de forte
contracção de credito que deixou alguns projectos
encalhados, nas fases de contratação ou de construção
• Custos elevados de preparação e contratação (bidding
costs), difícil emendar caminho
• Recessão: tráfego = f(PIB e rendimento disponível)
Sinais precoces de crise anunciada
• Maior recurso ao contribuinte-pagador
– SCUT e (sub)concessões passam de contagem para
disponibilidade
• Enquadramento orçamental adiado, apenas anual
• Gestão processual problemática
– Falta de consensos estáveis nos projectos estruturantes
– Falta de condições precedentes • Impacto ambiental e traçados aprovados, Vistos Tribunal de Contas
– Renegociações e reequilíbrios frequentes • Condições confidenciais, não divulgadas
• Alterações da partilha de riscos por “ajustes directos” enormes
• Concentração de risco bancário
• Gestão de PPP fragmentada ou descontinuada
Causalidade entre excesso de PPP
e a crise de endividamento externo
Qualidade
• Baixos tráfegos e
excesso de capacidade
• Projectos baseados na
disponibilidade
• Destruição de Valor para
o Concedente com REFs,
renegociações frequentes
• Investimento pouco
produtivo, na média
• Baixo valor acrescentado
Quantidade - 120
• Ilusão de disciplina
orçamental
• Encargos diferidos com
PPPs não cabimentados,
fora de qualquer restrição
orçamental
• Absorção de crédito
• Riscos para os bancos e
promotores locais
• “Vagas” acima da
capacidade organizativa
Crise e as respostas e reacções das Partes
Concessionários e
Bancos
• Reduzir exposição aos
riscos do projecto, com
renegociações e reforço
de apoios do Concedente
• Reclamações,
renegociações e
arbitragens agressivas e
frequentes
• Comportamento
estratégico
Concedente
• Reforço de garantias
para assegurar
contratação em 2008-
2009
• Cedências negociais
excessivas
• Eventual suspensão
de projectos em fase
de contratação
Mas as exigências de bancabilidade
podem ameaçar a sustentabilidade • No investimento público, a sustentabilidade económica depende
da relação custo-benefício, global, plurianual e em termos de
”Whole Life Costs”, incluindo eventuais renegociações
indemnizações e REFs, isto é da produtividade do investimento
• Nas PPPs, a alteração da partilha de riscos, com maior
assunção de riscos pelo Concedente, pode melhorar a
bancabilidade do projecto, mas não garante a sustentabilidade
económica
• Sem sustentabilidade económica , baseada na selectividade dos
projectos e no rigor da gestão dos contractos, não há garantias
de sustentabilidade orçamental
• Em momentos de contracção de crédito e crise financeira, as
exigências de bancabilidade aumentam, com consequências
negativas previsíveis para a sustentabilidade orçamental
Mariana ABRANTES de Sousa
Riscos orçamentais nas PPP • Risco de tráfego e disponibilidade
– Estudos de tráfego optimistas, projectos marginais
• Frequência de alterações e renegociações
– Contratos incompletos, comportamento estratégico e re-
afectação de riscos não compensada pelo retorno
• Captura do Concedente (Lonsdale: asymmetric lock-in)
– Custos opacos, não orçamentados
– Deficiências nas capacidades do Concedente
– Rigidez nas políticas e na despesa pública
• PPP sobrecarregam banca local fragilizada
– Absorção de capacidade de crédito, crowding out
– Prazos longos, margens negativas com funding caro 12
13
Concessionário pode ter poder negocial assimétrico na fase pós-adjudicação;
Melhor informação/formação
Ameaças de abandono e interrupção do serviço
Concessões sujeitas a rescisão e retoma em caso de incumprimento ou abandono
Concedente tem que assegurar o serviço público em qualquer circunstância, para evitar roturas
Tradição de descontinuidades ou experimentação por “conta e risco” do contribuinte
Sector público pouco sensível ao risco, vê-se como “natural” o Estado aceitar revisão de preços, indexação, custos de alterações políticas, etc.
“Agency problem”, gestores públicos tomam decisões por conta e risco do Concedente-contribuinte, fora da AR
Concedente é “dono final do risco”
nos serviços públicos - SIEG e PPP
Acumulação de encargos para o
Concedente deve ter limites
Decreto -Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro
(revisto pelo Decreto-Lei n.º 110/2009 de 18 de Maio),
reflectido no Contrato de Concessão, cl 25.2, mas não aplicado
Bases da Concessão das Estradas de Portugal, 22-5
A concessionária pode, com justa causa, incumprir, no todo ou em
parte, o conteúdo da comunicação que lhe seja feita nos termos
dos n.º s 2 a 4 desde que demonstre, fundadamente, que:
a) O cumprimento de tal notificação se encontra vedado por
disposição de qualquer contrato anteriormente por ela outorgado,
nomeadamente por disposição de qualquer contrato de
financiamento; ou que
b) O cumprimento de tal notificação não é tecnicamente viável.
Mariana ABRANTES de Sousa
Risco do Concedente não se
pode passar Risco de crédito
• Concessionário e
credores procuram
apoios e garantias do
Concedente.
• Concedente demasiado
generoso põe em causa
o rating soberano,
acabando por
acrescentar risco ao
projecto
Risco de desempenho • Concedente absorve
custos das suas deficiências
• Modificações unilaterais de traçado
• Atraso nos prazos de aprovações
• Descontinuidades
• Alterações legislativas e
• Renegociações e reequilíbrios sucessivos, em regime de Ajuste Directo
Visão de conjunto: 120 contratos…
não fazem um programa de PPP
• Selecção: PPP e o PIDDAC investimento público
• Orçamentação: LEO enquadramento desde 2001
• Organização: Comissões temporárias ou
Unidades permanentes de gestão de PPP
ALERTAS internos devem antecipar externos
=> Iceberg de despesa e dívida desorçamentada
(2007)
=> Potenciais riscos orçamentais (OECD 2008 )
=> Riscos orçamentais significativos (IMF 2010-
2011)
16
• Organização, racionalizar e reforçar (30 anos)
• Orçamentação, restrição orçamental credível
• Transparência (confidencialidade injustificada é
inconsistente com serviços públicos)
• Desalavancagem para todos
• Monitorização da matriz de riscos, gestão activa
• Cumprimento de critérios para “renegociações
eficientes” –workout de alguns projectos
• Defesa do Value for Money do Programa
• Sustentabilidade da carteira de contratos
Recuperar as promessas de um
Programa de PPP
Agência de PPP
com responsabilidade permanente • Sediada no MFAP
• Obrigação mutua de colaboração e articulação com o Concedente sectorial
• Envolvimento contínuo em todas as fases da gestão dos contratos
• Alargamento do âmbito a todas as concessões de obras e serviços públicos, incluindo subconcessões e concessões regionais e municipais
Critérios de avaliação
• Value (serviços prestados) for Money (encargos e riscos orçamentais)
• Sustentabilidade orçamental
• Optimização da carteira de projectos e contratos dentro do Limite Orçamental
• Optimização da partilha de riscos
Orçamentação e Transparência Transparência e
divulgação Normas do Banco Mundial:
o Resumo do projecto e dos
contratos
o Alterações, reclamações,
renegociações e arbitragens em
curso e concluídas
o Encargos orçamentais plurianuais
para o Concedente
o Resumo dos relatórios periódicos
de acompanhamento do projecto
o Tráfego actual comparado com
cenário base
o Desempenho do concessionário e
do Concedente
Limite orçamental
plurianual Exemplo to Brasil :
“…a soma das despesas
de caráter continuado derivadas do
conjunto das parcerias já
contratadas por esses (não deve
exceder ) a 5% da Receita Corrente
Líquida do exercício e… as
despesas anuais dos contratos
vigentes nos 10 (dez) anos
subsequentes (não devem exceder
5% da receita corrente
líquida projetada para os
respectivos exercícios...” (Art. 28 da Lei Federal no. 1.079/04, redação dada
pela Lei nº 12.024, de 2009
Desalavancar as PPP • Reduzir dependência do contribuinte, com portagens pagas
pelo utilizador
• Prorrogar prazos de concessão, havendo financiamento
• Cancelar projectos “subprime”
• Resolver contratos problemáticos, REFs
• Limitar renegociações bilaterais, inclusive recurso a
arbitragem, assegurar transparência das alterações
• Reduzir exposição dos bancos locais às PPPs
– Libertar garantias bancárias afd EIB
– Alienar créditos PPP ou obter funding apropriado
20 Mariana ABRANTES de Sousa
Introdução de portagens nas SCUT: Receita financeira, Perda económica
• Introdução de portagens nas SCUT, por conta do
Concedente, concessionário passou a ser
remunerado por disponbilidade
• Alteração da partilha de riscos sem ajustamento
do retorno previsto
• Quedas de tráfego de 25-50% em estradas já
com baixo trafego, um desvio de tráfego que
destroi de valor para a economia
• Mas, receitas de portagens nas ex-SCUT
importantes para EP (€284 milhões S1/2012
comparáveis à receita da CSR)
A questão imediata Partilhar as perdas nos projectos fracos entre
- Os accionistas das concessionárias
- Os credores das concessionárias (bancos locais podem
recorrer a fundos PAF para cobrir imparidades)
- Os utilizadores através de aumento de tarifas
Ou apenas:
- O Concedente e os contribuintes através de apoios ao
concessionário ou outras formas de assunção de
encargos
Ou
- Todas as opções acima em proporções variáveis,
dependendo poder negocial relativo do Concedente, dos
concessionários, e dos seus bancos em cada projecto
Mariana ABRANTES de Sousa 22
Conclusão • PPP, especialmente contratos baseados só em
disponibilidade, aumentam encargos para o Estado-contribuinte a muito longo prazo
• PPP fora do programa de investimento-PIDDAC e fora do Orçamento, ignorando os limites da LEO facilitam o excesso de investimento em projectos pouco reprodutivos e o excesso de endividamento insustentável
• Contratos PPP ultra complexos e opacos têm riscos recorrentes ao longo de mais de uma geração (30+ anos)
=> Países que, como Portugal, excluírem e isentarem PPP do escrutínio e enquadramento normal do investimento público, correm maiores riscos orçamentais com PPP do que nas empreitadas tradicionais.
23 Mariana ABRANTES de Sousa
Obrigada!
Mariana Abrantes de Sousa
PORTUGAL
Novembro 2012
ppplusofonia@gmail.com
Ver mais no blog PPP
Lusofonia http://ppplusofonia.blogspot.com
PPP Lusofonia
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