Parecer sobre intervenção do Conselho Universitário (CONSUNI) da Universidade Federal da Bahia...

Parecer sobre intervenção do ConselhoUniversitário (CONSUNI) da Universidade

Federal da Bahia (UFBA) na eleição darepresentação estudantil para este mesmo

conselho

Manoel Nascimento∗

Setembro de 2004

Resumo

Entre agosto e setembro de 2004, durante a greve estudantil que re-sultou em ocupação da reitoria da UFBA por 11 dias, a representaçãoestudantil no CONSUNI participou de algumas votações justificando po-sição contrária à tirada em assembleia, mas votando a favor do que foradeliberado assembleariamente. Isto gerou uma tensão com a represen-tação, que foi destituída. O CONSUNI tentou interferir no processo deescolha de novos representantes, e foi pedido um parecer que demonstrassea legitimidade e a legalidade da nova escolha feita pelos estudantes. Oparecer permaneceu inédito até o momento.

A recente tentativa de intervenção do CONSUNI na substituição de conselheirosestudantis que violaram decisões de instâncias deliberativas mais altas, como aAssembléia Geral dos Estudantes e o Conselho de Entidades de Base (CEB) trazde volta uma antiga discussão: a autonomia dos movimentos sociais frente aoEstado. Esta questão pode ser analisada por dois prismas – o institucional e ohistórico – que se imbricarão para depois indicar qual a solução mais adequadapara o caso.

1 Natureza jurídica do DCE e da UFBA

Institucionalmente falando, DCE e UFBA são pessoas jurídicas independentes,e que existem com regimes diferentes.

O Diretório Central dos Estudantes da Universidade Federal da Bahia –DCE-UFBA é uma associação civil , constituída, dentre outros fins indicadosem seu estatuto, para promover a representação dos interesses dos estudantes

∗manoelnascimento@gmail.com

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da UFBA em quaisquer instâncias da UFBA ou fora dela. Segundo o CódigoCivil:

Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:

I – as associações.

Art. 53. Constituem-se as associações pela união de pessoas quese organizem para fins não econômicos.

As associações civis organizam-se a partir do princípio constitucional da li-berdade de associação, que se subdivide na liberdade de fundar associações parafins lícitos (Constituição Federal, art. 5.º, inciso XVII), na proibição de interfe-rência estatal no funcionamento das associações (Constituição Federal, art. 5.º,incisos XVIII e XIX) e na liberdade de associar-se e dissociar-se (ConstituiçãoFederal, art. 5.º, inciso XX). Sua existência para fins lícitos depende apenas dalivre iniciativa de particulares.

A Universidade Federal da Bahia – UFBA é uma autarquia, criada peloDecreto-lei 9.155/46 e federalizada pelas Leis 1.254/50 e 3.038/56 (a Faculdadede Direito foi federalizada em separado). Segundo o Código Civil:

Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:(...)IV – as autarquias.

Autarquia, status atual da UFBA, é, segundo o Decreto-lei 200/67 (queestabeleceu a atual organização da Administração Pública Federal):

Art. 5.º. Para os fins desta lei, considera-se:

I – Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personali-dade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividadestípicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhorfuncionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada

A autarquia é ente da administração federal indireta (Decreto-lei 200/67,art. 4.º, inciso II, alínea a). As autarquias, como os demais entes e pessoasjurídicas da Administração Pública, foram criadas pelos representantes do povobrasileiro como instrumentos para a garantia dos fundamentos e consecuçãodos fins por ele mesmo instituídos em Assembléia Constituinte (ConstituiçãoFederal, Preâmbulo; art. 1.º, caput e incisos I a V; art. 3.º, caput e incisos I aIV; e art. 4.º, caput e incisos I a X).

Ou seja: DCE-UFBA e UFBA são pessoas jurídicas independentes entresi , de natureza diferente, constituídas em momentos diferentes, e submetidas aregimes diferentes para cumprir diferentes funções imediatas.

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2 Conselho Universitário e princípio da legali-dade administrativa

A autarquia, enquanto ente da administração pública (Decreto-lei 200/67, art.4.º, inciso II, alínea a), está submetida aos mesmos princípios que todas asoutras entidades da administração pública: impessoalidade, moralidade, publi-cidade, eficiência e – de extrema importância para o caso em análise – legalidade(Constituição Federal, art. 37, caput).

A UFBA, segundo seu próprio Estatuto, tem a sua estrutura administra-tiva interna divida em Órgãos de Administração Superior, Órgãos de Ensino,Pesquisa e Extensão e Órgãos Suplementares e Complementares (Estatuto daUFBA, art. 17). Dentre os Órgãos de Administração Superior, de função ad-ministrativa bastante evidente pelos termos em que são descritos, encontra-se oConselho Universitário – CONSUNI (Estatuto da UFBA, art. 18, inciso II), ór-gão responsável, dentre outras competências, pela aprovação de políticas gerais(estatuto da UFBA, art. 25, inciso I), diretrizes orçamentárias, planejamentoglobal, proposta orçamentária, prestação de contas (Estatuto da UFBA, art.25, inciso II), criação, modificação e extinção de Unidades e Órgãos (Estatutoda UFBA, art. 25, inciso III), descontadas outras funções estatutárias que nãose faz necessário listar..

O conselheiro eleito ou o membro nato de qualquer dos Conselhos Superio-res da UFBA, por fazer parte de um dos Órgãos de Administração Superior dauniversidade (Estatuto da UFBA, art. 18), está, indiscutivelmente, vinculadoaos cinco princípios constitucionais expressos da administração pública (impes-soalidade, moralidade, publicidade, eficiência e – especialmente – legalidade).O caso do conselheiro ou membro nato do CONSUNI é ainda mais claro, porlidar diretamente com os assuntos de competência do CONSUNI, todos elesessencialmente administrativos (cf. Estatuto da UFBA, art. 25, incisos I aXXI).

O conselheiro ou membro nato do CONSUNI está, no exercício de sua funçãode administrador público, vinculado aos cinco princípios constitucionais expres-sos da administração pública (Constituição Federal, art. 37, caput), em especialao da legalidade administrativa, de suma importância para elucidação da situ-ação em análise.

2.1 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade administrativa decorre do regime do estado de direito,no qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senãoem virtude de lei” (Constituição Federal, art. 5.º, inciso II). Segundo a lição deCelso Antonio Bandeira de Mello, de quem vale ler tão grande citação:

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“Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe osentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a traduçãojurídica de um propósito político: o de submeter os executantes dopoder em concreto – o administrativo – a um quadro normativo queembargue favoritismos, perseguições ou desmandos.(...)Assim, o princípio da legalidade é o da completa submissão da Ad-ministração às leis. Esta deve tão-somente obedece-las, cumpri-las,pó-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes,desde o que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República,até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reveren-tes, obsequisos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo PoderLegislativo, pois esta é a posição que lhes compete no Direito brasi-leiro.(...)No Brasil, o princípio da legalidade, além de assentar-se na própriaestrutura do Estado de Direito e, pois, do sistema constitucionalcomo um todo, está radicado especificamente nos arts. 5.º, II, 37e 84, IV, da Constituição Federal. Estes dispositivos atribuem aoprincípio em causa uma compostura muito estrita e rigorosa, nãodeixando válvula para que o Executivo se evada de seus grilhões.(...)Nos termos do art. 5.º, II, ‘ninguém será obrigado a fazer ou dei-xar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’. Aí não se dizdeixar de fazer alguma coisa ‘em virtude de’ decreto, regulamento,resolução, portaria ou quejandos. Diz-se ‘em virtude de lei’. Logo,a Administração não poderá proibir ou impor comportamento alguma terceiro, salvo se estiver previamente embasada em determinadalei que lhe faculte proibir ou impor algo a quem quer que seja. Valedizer, não lhe é possível expedir regulamento, instrução, resolução,portaria ou seja lá que ato for para coartar a liberdade dos adminis-trados, salvo se em lei já existir delineada a contenção ou imposiçãoque o ato administrativo venha a minudenciar.(...)O princípio da legalidade, no Brasil, significa que a Administraçãonada pode fazer senão o que a lei determina.”1

3 Estatuto da UFBA e representação estudantilno CONSUNI

A UFBA tem como dever legal aceitar a representação estudantil não-paritária– conquista histórica do movimento estudantil, apesar de ser ainda limitada

1 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14.ª ed. ref.,rev. e ampl. até a emenda Constitucional 35, de 20.12.2001. São Paulo: Malheiros, 2002, pp.83, 84, 85, 86 e 87.

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e restritiva – na proporção garantida pela Constituição Federal e pela Lei deDiretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/96):

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes prin-cípios:

(...)

VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;

(Constituição Federal - grifamos)

Art. 56. As instituições públicas de educação superior obedecerãoao princípio da gestão democrática, assegurada a existência de ór-gãos colegiados deliberativos, de que participarão os segmentos dacomunidade institucional, local e regional.

Parágrafo único. Em qualquer caso, os docentes ocuparão setentapor cento dos assentos em cada órgão colegiado e comissão, inclu-sive nos que tratarem da elaboração e modificações estatutárias eregimentais, bem como da escolha de dirigentes.

(Lei 9.394/96 - grifamos)

A administração da universidade tem por obrigação legal aceitar na gestãoda própria instituição, em qualquer de seus órgãos colegiados, representantesdos três setores de sua vida institucional, além de representantes das comunida-des local e regional; as indicações destes representantes, entretanto, são feitasatravés de critérios que fogem à sua esfera de competência. Eis o que diz oEstatuto da UFBA:

Art. 24. Compõem o Conselho Universitário:

(...)

VI - representação estudantil, na proporção estabelecida por lei;

(...)

VIII - dois representantes dos servidores técnico-administrativos,eleitos por seus pares, de acordo com as normas estabelecidas noRegimento Geral da Universidade; e

IX - dois representantes dos docentes, eleitos por seus pares deacordo com as normas estabelecidas no Regimento Geral da Uni-versidade.

(Estatuto da UFBA – grifamos)

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3.1 Princípio da eleição dos representantes pelos própriospares no Estatuto da UFBA

O princípio da eleição de representantes pelos próprios pares é característico dasrepresentações dos segmentos da comunidade institucional nos órgãos colegiadosda UFBA, e assim vem se constituindo historicamente, tanto nos regulamentose estatutos quanto na prática institucional. Embora a letra seca do Estatutoda UFBA não mencione explicitamente a eleição dos representantes estudantispor seus próprios pares, este princípio também é válido para a representaçãoestudantil, por extensão.

A análise histórica da legislação sobre representação e organizações estu-dantis trará novos elementos que não podem ser desconsiderados para a inter-pretação correta deste dispositivo estatutário, especialmente por quem esperaencontrar nesta omissão estatutária uma lacuna para legitimar a intervençãodos Conselhos Superiores na escolha dos representantes estudantis.

4 Evolução histórica e atualidade da autonomiaorganizacional da representação estudantil

O art. 7.º da Lei 7.935/85 revogou todas as leis sobre entidades estudantisinstituídas no período do arbítrio militar (1964-1985) e fundou um novo regimede autonomia organizacional no movimento estudantil – embora ainda resistao costume em certos Colegiados, Congregações e Conselhos Superiores de pre-tender intervir nas deliberações internas do movimento estudantil, como nosregimes legais antidemocráticos anteriores. É preciso lembrar a estes membrosde Colegiados, Congregações e Conselhos Superiores que, mesmo na hipóteseextrema de terem sido representantes estudantis dos mais combativos no pas-sado, o atual regime jurídico da representação estudantil é outro, e isto desde1985.

Nos tempos da ditadura militar, três leis impuseram controle rígido sobre osdestinos do movimento estudantil: a Lei Suplicy de Lacerda (Lei 4.464/64),o Decreto-lei 228/67 e a Lei 6.680/79. Estas leis e este decreto precisamser analisados em sua sucessão histórica, para que se compreenda a evolução daautonomia do movimento estudantil frente às instâncias universitárias e governa-mentais e reste completamente esclarecido o grau de arbitrariedade e retrocessode qualquer tentativa de intervenção de Congregações, Colegiados e ConselhosSuperiores sobre os destinos do movimento estudantil.

4.1 Lei Suplicy de Lacerda

A Lei Suplicy de Lacerda (Lei 4.464/64), de triste memória e já revogadapelo art. 22 do Decreto-lei 228/67, estabelecia um regime para as representações

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estudantis que não podia ter outra qualificação além de policialesco, repressore autoritário – como de resto todo o regime de que fez parte. O Decreto56.241/65, que a regulamentou, trilhou a mesma senda, e só veio a ser revogadotardiamente, por um Decreto de 25 de abril de 1991 (art. 4.º e Anexo).

A primeira medida que se observava nesta lei de exceção (Lei 4.464/64) era aproscrição das entidades estudantis já existentes e a criação de outras submetidasao controle severo do Estado: o Diretório Nacional dos Estudantes, os DiretóriosEstaduais dos Estudantes, os Diretórios Centrais dos Estudantes e os DiretóriosAcadêmicos, respectivamente nos níveis nacional, estadual, universitário e dasfaculdades, escolas e institutos isolados (art. 2.º). Há uma clara violação daautonomia das entidades ao se ignorar, tomando como exemplo uma entidade denível nacional, a União Nacional dos Estudantes (UNE), existente desde 1937.Na verdade, esta violação de autonomia foi uma opção política do regime: osditadores de então consideravam necessário travar as ações contestatárias domovimento estudantil, e o controle rigoroso de suas entidades representativaspareceu ser o meio mais adequado.

A eleição para diretórios acadêmicos devia ser acompanhada por represen-tante da Congregação ou do Conselho Departamental de cada faculdade (art.6.º, f ), e regime semelhante foi imposto às eleições para os Diretórios Centraise Estaduais dos Estudantes (art. 8.º); os regimentos das entidades estudantisprecisavam, para sua plena vigência, de aprovação do Conselho Departamental,do Conselho Universitário ou do Conselho Federal de Educação, a depender docaso (arts. 9.º e 15). O Conselho de Educação podia ainda delegar poderes defiscalização aos Conselhos Universitários (art. 15).

O Decreto 56.241/65, que regulamentou a famigerada Lei Suplicy de La-cerda e – repetimos – só veio a ser revogado tardiamente, por um Decreto de25 de abril de 1991 (art. 4.º e Anexo), chegou ao absurdo de estabelecer datasespecíficas para as eleições das entidades (arts. 8.º e 9.º), e ainda extrapolouqualquer limite de autonomia do movimento estudantil ao estabelecer prazo detrinta dias após as eleições dos representantes para a submissão dos regimentosdas entidades estudantis aos Conselhos Departamentais, Conselhos Universitá-rios ou ao Conselho Federal de Educação (art. 6.º), sob pena de suspensão darepresentação se não fossem apresentados os regimentos ou na hipótese da suarejeição (art. 7.º).

4.2 Decreto-lei 228/67

Já o Decreto-lei 228/67, também de triste memória e revogado pelo art. 5.ºda Lei 6.680/79, foi bem mais intrusivo. Seu art. 6.º, alínea f, mantinha a inter-venção de representante da Congregação ou Conselho Departamental na eleiçãodas entidades, e a fiscalização do cumprimento da legislação sobre representa-ções estudantis continuava a cargo das diretorias e reitorias (art. 12), sob penade falta grave de reitores ou diretores em caso de omissão (art. 12, § 1.º), aser apurada, a depender do caso, pelas Congregações e Conselhos Universitários

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(art. 12, § 2.º) ou mesmo pelo próprio Ministério da Educação e Cultura (art12, § 3.º).

Uma inovação retrógrada deste decreto-lei, tão antidemocrática quanto to-das as outras medidas que recepcionou da Lei Suplicy de Lacerda, foi a eleiçãoindireta dos Diretórios Centrais de Estudantes através de colegiado formado pordelegados dos diretórios acadêmicos (art. 7.º); mas a pior inovação retrógrada,sem sombra de dúvidas, foi a possibilidade de suspensão ou dissolução dos ór-gãos de representação estudantil que desobedecessem ao previsto no Decreto-lei228/67 (art. 15), promovida pelas “autoridades escolares”, que dispunham depoder para desocupar a sede da entidade e de “devolver” os bens das mesmas(art. 15, § 2.º), mantidos a partir de então sob a guarda da Congregação oudo Conselho Universitário, a depender do caso, até a reorganização da entidade(art. 15, § 3.º)

4.3 Lei 6.680/79

A Lei 6.680/79, revogada pela atual lei das entidades estudantis universitárias(Lei 7.395/85, art. 7.º), embora surgida num “momento de transição”, persistiuno caminho da intervenção no movimento estudantil, pois dava ao Ministério daEducação e Cultura o poder de baixar normas regulamentadoras das atividadesda representação estudantil (art. 6.º), e reconhecia a legitimidade das repre-sentações exercidas nos moldes do antidemocrático Decreto-lei 228/67 enquantonão se constituíam novos órgãos de representação estudantil de acordo com asnormas do MEC (art. 7.º).

Mesmo em se tratando de novas entidades, mesmo em se tratando de novaregulamentação, ainda estava presente a intervenção direta do Estado no movi-mento estudantil, uma vez que o princípio da livre organização ainda não haviasido concedido às entidades do movimento estudantil, apesar das duras lutaspara a sua conquista já resultarem, por exemplo, no congresso de reconstru-ção da UNE (Salvador, 1979). A submissão das entidades à regulamentação doMEC não permitia dizer, ainda, que elas fossem autônomas.

4.4 Lei 7.395/85

A Lei 7.395/85, não obstante sua enorme importância histórica e sua vigênciaatual, é apenas o reconhecimento legislativo daquilo que o movimento estudantilconquistou através de sua resistência, forte o suficiente para manter a legitimi-dade de suas entidades representativas mesmo depois de empurradas para ailegalidade. Esta lei revogou todas as leis autoritárias anteriores e erradicoutodos os resquícios do regime autoritário que lhe era imposto (art. 7.º), fundouum regime legal de autonomia e liberdade de organização das entidades estu-dantis e alterou substancialmente toda relação entre o movimento estudantil e ainstituição universitária. Em seu artigo mais importante o regime de autonomiacompleta do movimento estudantil é claro, cristalino e indubitável:

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Art . 5º - A organização, o funcionamento e as atividades das enti-dades a que se refere esta Lei serão estabelecidos nos seus estatutos,aprovados em assembléia-geral no caso de CAs ou DAs e através decongressos nas demais entidades.

extitNão há nenhuma previsão legal, nenhuma autorização expressaou tácita, nem mesmo qualquer tipo de menção, mínima que seja, aqualquer tipo de interferência da administração universitária na or-ganização do movimento estudantil, por mais ínfima e insignificanteque possa parecer. A história recente do movimento estudantil eo avanço das instituições democráticas da qual este movimento foiator privilegiado não o permitiria.

Leitura atenta do texto integral da Lei 7.395/85, que segue em anexo aopresente parecer, servirá para sanar qualquer tipo de dúvida.

5 Perspectiva histórica

Avançando da análise propriamente jurídica para uma brevíssima perspectivahistórica do movimento estudantil, é possível compreender que, na recente vidapolítica do país, a submissão do movimento às regras do Estado significou aperda total de sua autonomia, e que isso foi política deliberada de um regime.Um dos principais pólos de resistência contra o autoritarismo do regime militarinstaurado em 1964, o movimento estudantil foi alvo de perseguição ferrenha,tanto ao nível institucional, com o cerceamento da autonomia de suas entidades,quanto ao nível político, com a perseguição aos militantes que denunciavam ecombatiam a ditadura.

Analogicamente, o movimento sindical passou por processo semelhante: domovimento plural, forte e resistente que existia antes da ascensão de Getú-lio Vargas, capaz de organizar seu próprio modelo pedagógico e alfabetizar seuspróprios ativistas, de criar universidades de baixo custo voltadas exclusivamentepara trabalhadores, de produzir literatura, teatro e música, de organizar seupróprio sistema incipiente de seguridade social, de incentivar entre seus parti-cipantes o conhecimento do próprio corpo e da saúde, o que restou foi apenasa memória dos militantes mortos e as notícias do sofrimento dos encarcerados,enviados para morrer nas prisões sob tortura. Os sindicatos, aquelas entidadescombativas da classe trabalhadora, foram submetidos ao controle estatal e osantigos sindicalistas foram substituídos paulatinamente pela elite sindical ligadaao varguismo – cujos componentes vieram a ser conhecidos depois como pelegos.A estrutura sindical permanece quase inalterada até hoje, embora sindicalistasmais ligados aos interesses de sua classe hoje possam participar sem problemasnas entidades sindicais.

É certo que muitos dos atuais conselheiros e membros natos do CONSUNIpodem falar melhor a respeito da história do movimento estudantil que qualquer

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parecerista. O atual reitor da UFBA, prof. Naomar Monteiro de Almeida Filho,é uma das testemunhas históricas deste momento a que nos referimos. Emseu artigo “Ah, Carmina!”, publicado no jornal A Tarde de 20 de agosto de1996 e republicado no livro UFBA: Trajetória de uma Universidade 1946-1996 ,compartilha suas lembranças deste período, que justificam a extensão da citaçãoque segue:

“Era ainda a transição da reforma universitária de 1969, que naUFBA seria implantada com atraso e muitos defeitos. O sistemada cátedra, cópia requentada da universidade franco-germânica doséculo XIX, resistia com unhas e dentes às propostas de mudançapara um modelo departamental anglo-saxão. Sabíamos vagamenteque se tratava de acordos do regime militar com os americanos, po-rém nem se cogitava em defender o poder de alguns velhos profes-sores representantes da oligarquia. No nosso cotidiano, sofríamosmais com a baixa qualidade do ensino. (...) Não posso esquecer aspeças de anatomia que se desfaziam nas mãos dos auxiliares de tãoantigas e manuseadas, nem as famosas aulas teórico-práticas (!?) deexperimentos desenhados no quadro-negro. (...) Além disso, come-çava uma tímida reação à repressão política que na época silenciavaa universidade brasileira. Reorganizavam-se embriões de diretóriosacadêmicos, editavam-se panfletos e boletins. Nas reuniões inter-mináveis, realizadas em locais inusitados, desconfiava-se de colegastransferidos, supostamente espiões infiltrados (a nossa classe de 1975orgulha-se de ter feito a primeira greve universitária depois do AI-5,por melhores condições de ensino e pela liberdade de organização domovimento estudantil).”2

6 Liberdade de associação, princípio da legali-dade, proibição constitucional à intervenção es-tatal nas associações

Vimos que:

a) O Diretório Central dos Estudantes da Universidade Federal da Bahia– DCE-UFBA e a Universidade Federal da Bahia – UFBA são pessoasjurídicas independentes, de natureza diferente, constituídas em momen-tos diferentes, e submetidas a regimes diferentes para cumprir diferentesfunções imediatas. (item 1);

2 ALMEIDA FILHO, Naomar Monteiro de. “Ah, Carmina!”. Em: BOAVENTURA, Edi-valdo M. UFBA: trajetória de uma universidade 1946-1996. Salvador: EGBA, 1999,pp. 353-354.

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b) todo e qualquer conselheiro eleito ou membro nato de qualquer dos Con-selhos Superiores da UFBA está submetido ao princípio da legalidade ad-ministrativa (Constituição Federal, art. 37, caput), porque a UFBA éuma autarquia (criada pelo Decreto-lei 9.155/46 e federalizada pelas Leis1.254/50 e 3.038/56), e, como tal, faz parte da administração pública fe-deral indireta (Decreto-lei 200/67, art. 4.º, inciso II, alínea a) (cf. item2. e sub-item 2.1.);

c) O Estatuto da UFBA, por força de lei (Constituição Federal, art. 206,inciso VI, e Lei 9.394/96, art. 56, caput e parágrafo único), admite arepresentação estudantil em seu seio (Estatuto da UFBA, art. 24, VI),mesmo que ela ainda não seja paritária (cf. item 3.);

d) O Estatuto da UFBA prevê que os setores da comunidade universitáriaelegerão seus representantes ao Conselho Universitário entre seus pares(Estatuto da UFBA, art. 24, incisos VI, VIII e IX) (cf. item 3.1.)

e) A legislação sobre entidades e representações estudantis evoluiu nos últi-mos quarenta anos de um regime de intervenção direta do Estado e dasinstituições universitárias nas entidades e representações (Leis 4.464/64e 6.680/79, Decreto-lei 228/67 e Decreto 56.241/65) para um regime deautonomia e liberdade das entidades e representações (Lei 7.395/85) (cf.item 4. e respectivos sub-itens);

f) A intervenção do Estado nos movimentos sociais, e mais particularmentea intervenção do Estado no movimento estudantil, seja diretamente, sejaatravés das instituições universitárias (cf. item 4.) corresponde a umaopção política autoritária, de controle e desmantelamento de movimentossociais contestatários (cf. item 5.).

A atual independência organizativa do movimento estudantil não surgiu deuma simples canetada, como demonstra o testemunho citado, que é um dentrecentenas, milhares de outros que preferimos não transcrever por entender quenão é função deste parecer esmiuçar a história do movimento, mas indicar al-ternativas legais diante de uma situação fática. A independência organizativado movimento estudantil foi construída na resistência e luta por uma geraçãointeira de militantes que nos legou a autonomia das entidades e das representa-ções estudantis. Trata-se de uma herança histórica que representa e ao mesmotempo é parte do avanço das instituições democráticas no país; retroceder nesteponto significa, além do cerceamento da autonomia da representação estudan-til, a negação de conquistas históricas do movimento estudantil brasileiro e dasociedade civil democrática.

De acordo com os argumentos já vistos, a intervenção do CONSUNI naeleição dos representantes estudantis a este mesmo conselho é ato administrativoilegal e arbitrário, passível de responsabilização civil, administrativa e criminal.

Vimos que a Constituição Federal estabelece a liberdade de associação (art.5.º, incisos XVII a XIX), e que um de seus elementos é a proibição de interfe-rência estatal no funcionamento das associações:

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Art. 5.º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquernatureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeires residentesno País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade,à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XVIII – a criação de associações e, na forma da lei, a de coo-perativas independem de autorização, sendo vedada a interferênciaestatal em seu funcionamento. ( grifamos)

O Conselho Universitário é órgão da administração superior da UniversidadeFederal da Bahia, uma autarquia; é, portanto, órgão da Administração Pública,da qual a UFBA é parte (Decreto-lei 9.155/46, para sua criação; Leis 1.254/50 e3.038/56, para sua federalização; Decreto-lei 200/67, art. 4.º, inciso II, alínea ae art. 5.º, inciso I, para classificação da autarquia no quadro da AdministraçãoPública Federal).

A Administração Pública submete-se a cinco princípios constitucionais ex-pressos: impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e – de extrema im-portância para o caso em análise – legalidade (Constituição Federal, art. 37).O princípio da legalidade, como vimos (cf. item 2.1.), fixa como um dever paraa Administração Pública a abstenção da prática de qualquer ato que imponha aseus administrados qualquer comportamento não previsto em lei .

O Estatuto da UFBA tem como princípio implícito para a representaçãoestudantil a eleição de representantes ao CONSUNI por seus próprios pares, porextensão do princípio válido para servidores técnico-administrativos e docentese pela incidência sobre o Estatuto da UFBA da liberdade de organização dasassociações estudantis, constitucionalmente prevista (Constituição Federal, art.5.º, incisos XVII a XIX) e legalmente assegurada (Lei 7.395/85, art. 5.º).

A intervenção do CONSUNI na eleição de seus membros estudantis é, defato, intervenção do Estado em associação civil , proibida pela Constituição enão autorizada por qualquer legislação, pois impõe ao DCE-UFBA, associaçãocivil (cf. item 1.), conduta não prevista em lei: a submissão a uma decisãodo CONSUNI da escolha de seus representantes em instância onde tem vagaslegalmente asseguradas (cf. item 3.).

Ou seja: além da Administração Pública estar constitucionalmente proibidade intervir em qualquer tipo de associação (Constituição Federal, art. 5.º, in-ciso XVIII), não há nenhuma previsão legal específica para esta intervenção emqualquer outro diploma legal. A evolução histórica da regulamentação das as-sociações estudantis indica exatamente o contrário: a progressão de um regimejurídico autoritário e interventor para outro regime democrático e de autonomiaassociativa.

A intervenção do CONSUNI na eleição dos representantes estudantis violafrontalmente o art. 5.º, inciso XVIII da Constituição Federal, o art. 5.º da Lei7.395/85 e o art. 24, inciso VI do Estatuto da UFBA. Por este motivo somente,

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a intervenção do CONSUNI é violação ao princípio constitucional da legalidadeda Administração Pública.

Quais as conseqüências jurídicas deste ato ilegal e autoritário?

7 Improbidade administrativa e abuso de autori-dade

O cidadão, detentor do poder político num regime democrático e num Estadode Direito, tem poderes contra a Administração Pública em casos como esteque analisamos. Os controles legais à Administração Pública permitem identi-ficar a intervenção do CONSUNI na eleição dos representantes estudantis comoimprobidade administrativa e abuso de autoridade.

7.1 Improbidade administrativa

A Lei 8.429/92 estabelece os conceitos legais dos atos de improbidade adminis-trativa; dentre estes, encontram-se listados (no art. 11, caput e incisos I a VII)os atos que atentam contra os princípios da administração pública:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atentacontra os princípios da administração pública qualquer ação ou omis-são que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidadee lealdade ás instituições, e notadamente:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou diverso daqueleprevisto na regra de competência. ( grifamos)

A sanção para este tipo de conduta na Lei 8.429/92 é clara:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e adminis-trativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo atode improbidade sujeito às seguintes cominações:

(...)

III – na hipótese do art. 11 , ressarcimento integral do dano, sehouver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de3 (três) a 5 (cinco) anos, pagamento de multa civil de até 100 (cem)vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição decontratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou cre-ditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pes-soa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três)anos.( grifamos)

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A investigação do ato de improbidade administrativa, neste caso,será iniciada por representação à autoridade administrativa compe-tente para apurar a prática de ato de improbidade: a Controlado-ria Geral da União (Lei 8.429/92, art. 14, combinada com a Lei10.683/03, art. 17).

7.2 Abuso de autoridade

Há mais. A Lei 4.898/65, que regula o direito de representação e o processo deresponsabilidade administrativa, civil e penal nos casos de abuso de autoridade,é ainda mais específica. O próprio conceito de abuso de autoridade traz em si aprevisão normativa da situação em concreto que analisamos:

Art. 3.º . Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:

(...)

f) à liberdade de associação. ( grifamos)

A Lei 4.898/65 é também bastante clara quanto às penalidades queaplica a administradores públicos que cometam abuso de autoridade:

Art. 6.º. O abuso de autoridade sujeitará o seu autor à sançãoadministrativa, civil e penal.

§ 1.º. A sanção administrativa será aplicada de acordo com a gra-vidade do abuso cometido e consistirá em:

a) advertência;

b) repreensão;

c) suspensão do cargo, função ou posto por prazo de 4 (cinco) a180 (cento e oitenta) dias, com perda de vencimentos e vanta-gens;

d) destituição de função;

e) demissão;

f) demissão, a bem do serviço público.

§ 2.º. A sanção civil, caso não seja possível fixar o valor do dano,consistirá no pagamento de uma indenização de quinhentos a dez milcruzeiros.

§ 3.º. A sanção penal será aplicada de acordo com as regras dosarts 42 a 56 do Código Penal3e consistirá em:

a) multa de cem cruzeiros a cinco mil cruzeiros;3 Equivalentes, depois da reforma da Parte Geral do Código Penal ocorrida em 1984, aos

arts. 59 a 76.

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b) detenção por 10 (dez) dias a 6 (seis) meses;c) perda do cargo e a inabilitação para o exercício de qualquer

outra função pública por prazo até 3 (três) anos.

A representação por abuso de autoridade será dirigida simultaneamente àControladoria Geral da União (Lei 4.898/65, art. 2.º, alínea a, combinada coma Lei 10.683/03, art. 17) e ao Ministério Público Federal (Lei 4.898/65, art. 2.º,alínea b, combinada com a Lei Complementar 75/93, art. 11).

8 Conclusões

De acordo com a extensa argumentação exposta e a minuciosa análise realizada,concluímos indicando os vícios de todo e qualquer ato de conselheiros ou mem-bros natos do CONSUNI que impliquem em intervenção no processo de escolhade representantes estudantis a este Conselho Superior da UFBA: improbidadeadministrativa e abuso de autoridade.

Recomendamos a adoção das medidas cabíveis neste caso: a representaçãoà Controladoria Geral da União e ao Ministério Público Federal. Tal repre-sentação pode ser feita por qualquer pessoa, e consiste na descrição dos fatosocorridos e na indicação de algumas provas materiais (atas de reunião, tes-temunhas, etc.). Esta medida não tem caráter preventivo; ou seja, só poderáser tomada caso a intervenção se concretize num ato administrativo qualquer(decisão de reunião, resolução, etc.), de autoria do Conselho Universitário daUFBA ou de qualquer órgão ou entidade administrativa que tome esta decisãoarbitrária.

Recomendamos também, a depender do grau de intensidade da ameaça deintervenção, o ajuizamento por parte do DCE de mandado de segurança pre-ventivo (Constituição Federal, art. 5.º, incisos LXIX e LXX, combinada coma Lei 1.533/51, art. 1.º, caput e §§ 1.º e 2.º) para coibir a intervenção que seensaia. Tal medida deve ser tomada pela pessoa do DCE investida em cargocom capacidade de representação da entidade em juízo, passando procuraçãopara profissional de Direito que cuide do caso após exposição minuciosa dosfatos e apresentação de provas para apresentação em juízo (atas de reunião,testemunhas, etc.). Como a própria denominação o indica, esta medida judicialtem caráter preventivo; ou seja, pode ser tomada antes mesmo da concretizaçãoda intervenção num ato administrativo qualquer (decisão de reunião, resolu-ção, etc.) para evitar que ela aconteça, seja este ato de autoria do ConselhoUniversitário da UFBA ou de qualquer servidor público, órgão ou entidade ad-ministrativa que tome esta decisão arbitrária.

Salvo melhor juízo,É o parecer.

Salvador, 03 de setembro de 2004

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Presidência da RepúblicaSubchefia para Assuntos Jurídicos

LEI No7.395, DE 31 DE OUTUBRO DE 1985.4

Dispõe sobre os órgãos de representaçãodos estudantes de nível superior e dá ou-tras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, faço saber que o Congresso Nacionaldecreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art . 1º - A União Nacional dos Estudantes - UNE, criada em 1937, éentidade representativa do conjunto dos estudantes das Instituições de EnsinoSuperior existentes no País.

Art . 2º - As Uniões Estaduais dos Estudantes UEEs são entidades repre-sentativas do conjunto dos estudantes de cada Estado, do Distrito Federal oude Território onde haja mais de uma instituição de ensino superior.

Art . 3º - Os Diretórios Centrais dos Estudantes - DCEs são entidades re-presentativas do conjunto dos estudantes de cada instituição de ensino superior.

Art . 4º - Fica assegurado aos Estudantes de cada curso de nível superior odireito à organização de Centros Acadêmicos - CAs ou Diretórios Acadêmicos -DAs como suas entidades representativas.

Art . 5º - A organização, o funcionamento e as atividades das entidadesa que se refere esta Lei serão estabelecidos nos seus estatutos, aprovados emassembléia-geral no caso de CAs ou DAs e através de congressos nas demaisentidades.

Art . 6º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.Art . 7º - Revogam-se as disposições em contrário, especialmente as contidas

na Lei nº 4.464, de 9 de novembro de 1964, e na Lei nº 6.680, de 16 de agostode 1979.

Brasília, em 31 de outubro de 1985; 164º da Independência e 97º da Repú-blica.

JOSé SARNEYMarco Maciel

4 BRASIL. Lei 7.395, de 31 de outubro de 1985 -- Dispõe sobre os órgãos de re-presentação dos estudantes de nível superior e dá outras providências. Disponível em:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7395.htm. Acesso em 30 de agosto de 2004.

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