Bortoletti, reati contro la PA, l'infiltrazione della criminalità organizzata, FORMEZ ITALIA, napoli, marzo 2011

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Maurizio Bortoletti Napoli, 25 febbraio 2011

I REATI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

In particolare, INFILTRAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E NEGLI APPALTI

2 Maurizio Bortoletti, Napoli febbraio – marzo 2011

Temi trattati 1.  Alcuni concetti introduttivi, in tema di reati contro la PA e di

corruzione, in particolare. 2.  Il sistema di contrasto 3.  Profili di attualità

•  Il rischio oggettivo •  La percezione soggettiva •  Vere bugie e false verità

4.  Le previsioni del Codice Penale 5.  Alcuni profili rilevanti

•  La corruzione e l’infiltrazione della criminalità negli EELL •  La corruzione e l’infiltrazione negli appalti pubblici •  La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche

6.  Uno sguardo comparato

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Alcuni concetti introduttivi, in tema di reati contro la PA e di corruzione, in particolare. Il tema della legalità

La crisi economica L’informazione dei media L’inefficienza della PA La sfiducia dei cittadini

L’Italia è la culla del diritto. Ma il diritto ci stava effettivamente così bene da essersi addormentato?

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Alcuni concetti introduttivi, in tema di reati contro la PA e di corruzione, in particolare.

Più in dettaglio, riguardo alla corruzione: 1. distinzione tra costo per la collettività e danno privato

•  non c’è effetto sul prezzo e sulla quantità •  effetto sul prezzo ma non sulla quantità •  effetto sul prezzo e sulla quantità

2. i costi indiretti : analisi statica o contabile del costo della corruzione v/s analisi dell’impatto dinamico sulla crescita economica e sul funzionamento del sistema economico.

3. Effetti indiretti di tutti i casi esaminati: riduzione dell’efficienza perché il mercato è meno competitivo.

4. L’organizzazione industriale della corruzione: lato dell’offerta e lato della domanda

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Alcuni concetti introduttivi, in tema di reati contro la PA e di corruzione, in particolare.

Come viene rimosso il problema: 1.  irrilevanza del danno: poiché i danni in termini di consumo, o in

termini di domanda politica, si ripartiscono su di un'ampia popolazione, essi tendono a venire giudicati irrilevanti;

2.  la necessità di "oliare" i meccanismi burocratici ritenuta fisiologica e che anzi consentirebbe di velocizzare e semplificare l’azione amministrativa;

3.  la non aderenza della legge al costume, che sarebbe molto più permissivo;

4.  la ricerca di equità nel trattamento economico da parte dei dipendenti pubblici che si considerano sotto-remunerati;

5.  gli inevitabili costi della democrazia – ad esempio per il mantenimento dei partiti politici - che difficilmente possono venire sostenuti senza l'apporto di denaro raccolto in maniera illecita.

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La corruzione e l’infiltrazione della criminalità negli EELL

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L’infiltrazione della criminalità negli EELL

1.  Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare. Responsabilità dei dirigenti e dipendenti.

articolo è stato così sostituito dalla legge 15 luglio 2009, n.94 anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell'articolo 59, comma

7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento e l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

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Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare. Responsabilità dei dirigenti e dipendenti.

articolo è stato così sostituito dalla legge 15 luglio 2009, n.94

anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al

direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell’ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l’accesso presso l’ente interessato. In tal caso, il prefetto nomina una commissione d’indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell’interno ai sensi dell’articolo 2, comma 2 quater, del decreto legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410. Entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, la commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni.

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Entro il termine di quarantacinque giorni dal deposito delle conclusioni della commissione d’indagine, ovvero quando abbia comunque diversamente acquisito gli elementi di cui al comma 1 ovvero in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi, il prefetto, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia al Ministro dell’interno una relazione nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti e ai dipendenti dell’ente locale. Nella relazione sono, altresì, indicati agli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica. Nei casi in cui per i fatti oggetto degli accertamenti di cui al presente articolo o per eventi connessi sia pendente procedimento penale, il prefetto può richiedere preventivamente informazioni al procuratore della Repubblica competente, il quale, in deroga all’articolo 329 del codice di procedura penale, comunica tutte le informazioni che non ritiene debbano rimanere segrete per le esigenze del procedimento.

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Lo scioglimento di cui al comma 1 è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al comma 3, ed è immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico: la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento.

Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti.

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Lo scioglimento di cui al comma 1 è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al comma 3, ed è immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico: la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento.

Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti.

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Anche nei casi in cui non sia disposto lo scioglimento, qualora la relazione prefettizia rilevi la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti o ai dipendenti a qualunque titolo dell’ente locale, con decreto del Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, è adottato ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell’ente, ivi inclusa la sospensione dall’impiego del dipendente, ovvero la sua destinazione ad altro ufficio o altra mansione con obbligo di avvio del procedimento disciplinare da parte del’autorità competente.

A decorrere dalla data di pubblicazione del decreto di scioglimento sono risolti di diritto gli incarichi di cui all’articolo 110, nonché gli incarichi di revisore dei conti e i rapporti di consulenza e di collaborazione coordinata e continuativa che non siano stati rinnovati dalla commissione straordinaria di cui all’articolo 144 entro quarantacinque giorni dal suo insediamento.

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Se dalla relazione prefettizia emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti tra singoli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso, il Ministro dell’interno trasmette la relazione di cui al comma 3 all’autorità giudiziaria competente per territorio, ai fini dell’applicazione delle misure di prevenzione previste nei confronti dei soggetti di cui all’articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575.

Il decreto di scioglimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Al decreto sono allegate la proposta del Ministro dell’interno e la relazione del prefetto, salvo che il Consiglio dei ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della proposta o della relazione nei casi in cui lo ritenga strettamente necessario.

Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da dodici mesi a diciotto mesi prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi eccezionali, dandone comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti, al fine di assicurare il regolare funzionamento dei servizi affidati alle amministrazioni, nel rispetto dei principi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa.

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Fatta salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria eventualmente prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che si svolgono nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato dallo scioglimento, limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo. Ai fini della dichiarazione d’incandidabilità il Ministro dell’interno invia senza ritardo la proposta di scioglimento di cui al comma 4 al tribunale competente per territorio, che valuta la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 con riferimento agli amministratori indicati nella proposta stessa. Si applicano, in quanto compatibili, le procedure di cui al libro IV, titolo II, capo VI, del codice di procedura civile.

Quando ricorrono motivi di urgente necessità, il prefetto, in attesa del decreto di scioglimento, sospende gli organi dalla carica ricoperta, nonché da ogni altro incarico ad essa connesso, assicurando la provvisoria amministrazione dell’ente mediante invio di commissari. La sospensione non può eccedere la durata di sessanta giorni e il termine del decreto di cui al comma 10 decorre dalla data del provvedimento di sospensione.

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Articolo 144 . Commissione straordinaria e Comitato di sostegno e monitoraggio.

1. Con il decreto di scioglimento di cui all'articolo 143 è nominata una commissione straordinaria per la gestione dell'ente, la quale esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto stesso. La commissione è composta di tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile.

2. Presso il Ministero dell'interno è istituito, con personale della amministrazione, un comitato di sostegno e di monitoraggio dell'azione delle commissioni straordinarie di cui al comma 1 e dei comuni riportati a gestione ordinaria.

3. Con decreto del Ministro dell'interno, adottato a norma dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono determinate le modalità di organizzazione e funzionamento della commissione straordinaria per l'esercizio delle attribuzioni ad essa conferite, le modalità di pubblicizzazione degli atti adottati dalla commissione stessa, nonché le modalità di organizzazione e funzionamento del comitato di cui al comma 2.

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Articolo 145 . Gestione straordinaria.

Quando in relazione alle situazioni indicate nel comma 1 dell'articolo 143 sussiste la necessità di assicurare il regolare funzionamento dei servizi degli enti nei cui confronti è stato disposto lo scioglimento, il prefetto, su richiesta della commissione straordinaria di cui al comma 1 dell'articolo 144, può disporre, anche in deroga alle norme vigenti, l'assegnazione in via temporanea, in posizione di comando o distacco, di personale amministrativo e tecnico di amministrazioni ed enti pubblici, previa intesa con gli stessi, ove occorra anche in posizione di sovraordinazione. Al personale assegnato spetta un compenso mensile lordo proporzionato alle prestazioni da rendere, stabilito dal prefetto in misura non superiore al 50 per cento del compenso spettante a ciascuno dei componenti della commissione straordinaria, nonché, ove dovuto, il trattamento economico di missione stabilito dalla legge per i dipendenti dello Stato in relazione alla qualifica funzionale posseduta nell'amministrazione di appartenenza. ….. Alla scadenza del periodo di assegnazione, la commissione straordinaria potrà rilasciare, sulla base della valutazione dell'attività prestata dal personale assegnato, apposita certificazione di lodevole servizio che costituisce titolo valutabile ai fini della progressione di carriera e nei concorsi interni e pubblici nelle amministrazioni dello Stato, delle regioni e degli enti locali.

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L’infiltrazione della criminalità negli EELL Articolo 145 . Gestione straordinaria.

Per far fronte a situazioni di gravi disservizi e per avviare la sollecita realizzazione di opere pubbliche indifferibili, la commissione straordinaria di cui al comma 1 dell'articolo 144, entro il termine di sessanta giorni dall'insediamento, adotta un piano di priorità degli interventi, anche con riferimento a progetti già approvati e non eseguiti. Gli atti relativi devono essere nuovamente approvati dalla commissione straordinaria. La relativa deliberazione, esecutiva a norma di legge, è inviata entro dieci giorni al prefetto il quale, sentito il comitato provinciale della pubblica amministrazione opportunamente integrato con i rappresentanti di uffici tecnici delle amministrazioni statali, regionali o locali, trasmette gli atti all'amministrazione regionale territorialmente competente per il tramite del commissario del Governo, o alla Cassa depositi e prestiti, che provvedono alla dichiarazione di priorità di accesso ai contributi e finanziamenti a carico degli stanziamenti comunque destinati agli investimenti degli enti locali. Le disposizioni del presente comma si applicano ai predetti enti anche in deroga alla disciplina sugli enti locali dissestati, limitatamente agli importi totalmente ammortizzabili con contributi statali o regionali ad essi effettivamente assegnati.

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Articolo 145 . Gestione straordinaria.

Nei casi in cui lo scioglimento è disposto anche con riferimento a situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso, connesse all'aggiudicazione di appalti di opere o di lavori pubblici o di pubbliche forniture, ovvero l'affidamento in concessione di servizi pubblici locali, la commissione straordinaria di cui al comma 1 dell'articolo 144 procede alle necessarie verifiche con i poteri del collegio degli ispettori di cui all'articolo 14 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203. A conclusione degli accertamenti, la commissione straordinaria adotta tutti i provvedimenti ritenuti necessari e può disporre d'autorità la revoca delle deliberazioni già adottate, in qualunque momento e fase della procedura contrattuale, o la rescissione del contratto già concluso.

Ferme restando le forme di partecipazione popolare previste dagli statuti in attuazione dell'articolo 8, comma 3, la commissione straordinaria di cui al comma 1 dell'articolo 144, allo scopo di acquisire ogni utile elemento di conoscenza e valutazione in ordine a rilevanti questioni di interesse generale si avvale, anche mediante forme di consultazione diretta, dell'apporto di rappresentanti delle forze politiche in àmbito locale, dell'Anci, dell'Upi, delle organizzazioni di volontariato e di altri organismi locali particolarmente interessati alle questioni da trattare.

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Articolo 146 . Norma finale. 1. Le disposizioni di cui agli articoli 143, 144, 145 si applicano anche agli

altri enti locali di cui all'articolo 2, comma 1, nonché ai consorzi di comuni e province, agli organi comunque denominati delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere, alle aziende speciali dei comuni e delle province e ai consigli circoscrizionali, in quanto compatibili con i relativi ordinamenti.

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La legge 13 agosto 2010, n. 136, Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia (GU n. 196 del 23-8-2010 ) Ha inciso profondamente sul previgente sistema di tutela dell’evidenza pubblica. In particolare: Art. 9. (Modifica all'articolo 353 del codice penale, concernente il reato di turbata libertà degli incanti) 1. All'articolo 353, primo comma, del codice penale, le parole: «fino a due anni» sono sostituite dalle seguenti: «da sei mesi a cinque anni». Art. 10. (Delitto di turbata libertà del procedimento di scelta del contraente) 1. Dopo l'articolo 353 del codice penale e' inserito il seguente: «Art. 353-bis. - (Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente). - Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque con violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, turba il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione e' punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni e con la multa da euro 103 a euro 1.032».

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La legge 13 agosto 2010, n. 136, Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia. (10G0162) (GU n. 196 del 23-8-2010 ), ha inciso profondamente sul previgente sistema di tutela dell’evidenza pubblica. In particolare:

Art. 13. (Stazione unica appaltante) 1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri

dell'interno, dello sviluppo economico, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, per i rapporti con le regioni e per la pubblica amministrazione e l'innovazione, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, le modalita' per promuovere l'istituzione, in ambito regionale, di una o più stazioni uniche appaltanti (SUA), al fine di assicurare la trasparenza, la regolarità e l'economicità' della gestione dei contratti pubblici e di prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose.

Bad news are good news, ma … alcuni silenzi sul piano internazionale

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La legge 13 agosto 2010, n. 136, Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia. (10G0162) (GU n. 196 del 23-8-2010), ha inciso profondamente sul previgente sistema di tutela dell’evidenza pubblica. In particolare:

Per quanto riguarda le disposizioni idonee a migliorare il livello di difesa del settore degli

appalti pubblici da infiltrazione della criminalità organizzata di tipo mafioso, va ricordato Art. 2. (Delega al Governo per l'emanazione di nuove disposizioni in materia di

documentazione antimafia) Art. 3. (Tracciabilità dei flussi finanziari) Art. 4. (Controllo degli automezzi adibiti al trasporto dei materiali). Art. 5. (Identificazione degli addetti nei cantieri) Art. 6. (Sanzioni)

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Il CdM del 30 luglio 2010 , su proposta del Presidente del Consiglio e del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, Renato Brunetta:

un regolamento che disciplina le modalità con le quali sono rilasciate le informazioni riguardanti gli accessi e gli accertamenti effettuati presso i cantieri delle imprese impegnate nell’esecuzione dei lavori pubblici. Il provvedimento amplia l’ambito di intervento dei prefetti in materia di contrasto alla criminalità organizzata, conferendo la potestà di disporre accessi e accertamenti nei cantieri avvalendosi di Gruppi interforze. Si tratta dei poteri già attribuiti all’Alto Commissario antimafia, il cui esercizio trasferito ai prefetti mira all’accertamento di forme di collusione riscontrate attraverso indagini di polizia; il provvedimento ha ricevuto il parere delle Commissioni parlamentari e del Consiglio di Stato.

Legge 22 maggio 2010, n. 73 , Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, recante disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l'altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere».

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La corruzione e l’infiltrazione negli appalti pubblici

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L'appalto è il contratto con il quale una parte assume con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di una opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro (art. 1655 c.c.)

Gli appalti pubblici sono contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o

più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l'esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi (Dir. 2004/18/CE, art. 1).

Infiltrazione della criminalità organizzata in un appalto pubblico: Si ha infiltrazione criminale quando una persona fisica o giuridica,

appartenente ad un’organizzazione criminale o ad essa collegata, o comunque al fine di agevolare un’organizzazione criminale, si inserisce a vario titolo in un appalto pubblico di opere/servizi/forniture.

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La mafia oggi: spirito imprenditoriale, crescente vocazione internazionale, condizionamento diretto del territorio.

Gli appalti permettono a)  investimenti in attività redditizie e ad alto impatto economico-sociale; b)  il controllo diretto sulle attività produttive locali; c)  il riciclaggio di capitali illeciti; d)  il sostentamento dell’organizzazione; Il confine fra criminalità organizzata e criminalità comune si è assottigliato. Si

sono affermati i cd. comitati d’affari, paralleli ma opportunisticamente vicini alla mafia.

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Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 163/2006): semplificazione e riorganizzazione dell’intera regolamentazione ma restano punti deboli:

1.  complessità normativa (es. difficoltà di interpretazione del sistema di calcolo dei ribassi, cause di esclusione obbligatorie e facoltative);

2.  norme a rischio di abusi per scopi illeciti (es. avvalimento). Coordinamento norme regionali e nazionali. Certificazioni antimafia inefficaci, strumento formale e statico. Mercato Interno CE: l ibertà di stabi l imento come incentivo

all’internazionalizzazione delle attività criminali: displacement territoriale verso paesi a legislazione più flessibile.

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PROGETTAZIONE

BANDO DI GARA

FASE DI GARA

AGGIUDICAZIONE

CONTRATTO

ESECUZIONE

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Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME PROGETTAZIONE Inserimento di errori di progettazione: possibilità di inserire varianti in corso

d’opera. Rischio maggiore in caso di progettazione affidata all’esterno (es. appalto integrato).

Inserimento di requisiti dell’opera ad hoc per avvantaggiare poche categorie di

imprese. Collusione con funzionari della stazione appaltante.

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Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME BANDO DI GARA Predisposizione di bandi su misura, mediante l’intervento di funzionari della

stazione appaltante. Omessa o parziale pubblicazione del bando per evitare la partecipazione di

imprese non controllabili. Rischio maggiore per appalti con ridotti obblighi di pubblicità (es. forniture di importo < 100.000 €).

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Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME FASE DI GARA Cordate: cartelli di imprese che partecipano presentando offerte preventivamente

concordate: offerta di ribassi minimi e ravvicinati. Presentazione di ribassi eccessivi, sopra la media nazionale: rischio di di risparmio

su manodopera/materiali/sicurezza. Finanziamento mediante capitali illeciti. Estromissione di imprese esterne dalla gara, consensuale o utilizzando il classico

metodo mafioso (minacce/forme di intimidazione).

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Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME AGGIUDICAZIONE Falsificazione e manipolazione fraudolenta delle offerte ex post, mediante la

collusione di funzionari della PA. Esclusione di imprese competitive per presunti vizi formali: alterazione di

documenti. Uso di società di facciata e teste di legno per dissimulare i legami con la

criminalità organizzata (prestanome).

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Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME CONTRATTO Cessione sottobanco del contratto di appalto: creazione di società consortili

fittizie. Reiterazione di contratti in via d’urgenza senza indizione di gara: aggiramento

delle norme sulla concorrenza e avvio dell’appalto in assenza del nulla osta antimafia.

Intimidazioni alle imprese estromesse dalla gara per scoraggiare ricorsi al TAR.

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Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME ESECUZIONE Estorsione di tangenti alla società aggiudicataria/subappaltatrice: infiltrazione “parassitaria”

Imposizione di ditte gradite alle cosche in qualità di subappaltatrici/fornitrici:

difficoltà di controllo da parte delle autorità (es. rapporti fra il Contraente Generale e i suoi concessionari).

Manipolazione di norme di legge come opportunità di infiltrazione: es. noli a

freddo, avvalimento Qualità scadente nelle prestazioni contrattuali: pilotaggio dei collaudi pilotati

(collusione con funzionari della stazione appaltante)

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Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME Dinamiche di infiltrazione Imposizione di tangenti Imposizione di ditte gradite al clan in subaffidamento aggiudicazione fraudolenta dell’appalto Manipolazione della gara Cessione occulta dell’appalto Infiltrazione nel personale della stazione appalti I fattori di rischio FATTORI DI CONTESTO: riguardano il contesto criminale nel quale l’appalto è

inserito (presenza di organizzazioni criminali, omicidi mafiosi, scioglimento di amministrazioni pubbliche, alto tasso di reati associati agli appalti, alto tassi di infortuni sul lavoro)

FATTORI LEGATI AL MERCATO DEGLI APPALTI: vulnerabilità del settore appalti (struttura, regolamentazione, sistemi di affidamento)

FATTORI LEGATI AL SINGOLO INTERVENTO: anomalie e situazioni di rischio riscontrate nei singoli interventi, in relazione all’appalto e ai soggetti coinvolti.

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Fattori di rischio Possibili effetti

Alta presenza di organizzazioni criminali

Situazione di omertà o relazioni collusive fra mafia e società civile. Corruttibilità di funzionari/politici/imprenditori. Controllo diretto e sistematico sul territorio.

Mimetizzazione della CO Opacità delle infiltrazioni. Sistema parallelo di gestione appalti. No segnali d’allarme

Alto tasso di reati associati agli appalti

Settore già vulnerabile a condotte illecite: terreno fertile per la mafia

Le modalità di infiltrazione step by step secondo TRANSCRIME

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Soglie di accesso al mercato: rischio per appalti di basso importo

Infiltrazione in settori meno trasparenti (pubblicità, SOA, procedure di aggiudicazione: controlli meno efficaci

Procedure negoziate (licitazione/trattativa privata; dialogo competitivo)

Più semplice aggirare concorrenza e concordare aggiudicazione

Criteri di aggiudicazione Prezzo più basso: possibilità di predeterminare anomalia. Offerta economicamente più vantaggiosa: rischio di valutazioni soggettive e poco controllabili

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Contraente Generale: privatizzazione rapporti a valle

Mancanza di trasparenza nei subaffidamenti

Diritti di privativa industriale Possibilità di aggirare procedure di gara (acquisto diretto)

Varianti in corso d’opera (progettazione all’esterno)

Possibilità di recuperare ribassi forti in sede di offerta: rischio di truffa ai danni della staz. appaltante

Inefficienza certificazioni antimafia: strumento formale e statico

Inefficaci per prevenire infiltrazioni

Localizzazione e bassa specializzazione dei settori cave, cemento e inerti.

Ridotta concorrenza e poche barriere all’ingresso: mercato appetibile per la CO

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Fattori di rischio Conseguenze

Vertici societari aventi rapporti personali con soggetti vicini alla CO

Rischio di prestanome: gestione di fatto in capo alla CO

Dipendenti con legami con la CO Rischio di imprese infiltrate o di estorsioni sotto forma di assunzioni

Più imprese piccole con uguale oggetto sociale facenti capo allo stesso centro di interessi

Rischio di società fittizie (scatole vuote) e di movimenti di denaro da una società all’altra per nascondere pagamento di tangenti

Contratto urgente reiterato più volte senza bandire la gara

Rischio di aggiramento delle norme sulla concorrenze e differimento accertamenti antimafia

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Fattori di rischio Conseguenze

Più di 6 appalti vinti in un anno dalla stessa impresa a livello locale/regionale

Rischio di prestanome: gestione di fatto in capo alla CO

Costituzione di società consortile per l’esecuzione dell’appalto

Rischio di cessione occulta dell’appalto

Presenza di noli a freddo Rischio di noli a caldo/subappalti e aggiramento obblighi antimafia

Atti di danneggiamento su cantieri/presso sedi societarie/abitazioni

Rischio di estorsioni/intimidazioni

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L’imposizione di tangenti: fasi e scene alternative secondo TRANSCRIME

•  Cantiere appena aperto •  Spa di servizi di rilievo nazionale

INDIVIDUAZIONE IMPRESE “NON IN REGOLA”

•  Incontro organizzato in luogo neutro •  Introduzione improvvisa nel cantiere

CONTATTO CON L’IMPRESA E RICHIESTA

DI TANGENTE

•  Minacce verbali •  Danneggiamento di beni

ATTI DI INTIMIDAZIONE (eventuale)

•  In contanti nelle mani di un intermediario •  Trasferimento bancario

PERCEZIONE DELLA TANGENTE

•  Fatturazioni maggiorate/false •  Evasione fiscale

DISSIMULAZIONE/RECUPERO DEI

PAGAMENTI

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L’inserimento nell’appalto: fasi e scene alternative secondo TRANSCRIME

•  Corruzione di funzionari PA •  Creazione di una cordata di imprenditori RICERCA DI APPOGGI

•  Raccolta di buste in bianco •  Indicazione delle offerte in appoggio

MANIPOLAZIONE DELLE OFFERTE

•  Limitazione imprese partecipanti •  Aggiramento dei requisiti di accesso

PARTECIPAZIONE ALLA GARA

•  Falsificazione documenti •  Intimidazioni/minacce

ESTROMISSIONE DI POTENZIALI VINCITORI

•  Cessione occulta del contratto •  Esecuzione diretta ESECUZIONE

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Qualche idea di TRANSCRIME per elevare il livello di difesa

SCENA/FUNZIONE AZIONI POSSIBILI STRATEGIE PREVENTIVE Preparazione Selezione dell’appalto Risk assessment degli appalti: RisICO?

Pre-condizione 1 Accordo con funzionari/politici Requisiti di professionalità/incompatibilità. Prevenzione conflitti di interesse

Pre-condizione 2 Accordo con imprenditori in appoggio Costruire banche dati con il “CV” dell’impresa.

Pre-condizione strumentale

Legittimazione formale dell’impresa Indagini patrimoniali: asset d’impresa e persone fisiche

Attualizzazione Predeterminazione offerte Formazione della PA: riconoscere gare simulate

Facilitatore 1 Raccolta di buste in bianco

Facilitatore 2 Software di simulazione gara

Perfezionamento Consegna delle offerte Potenziamento aste elettroniche

Post-condizione Esclusione di imprese esterne alla cordata

Controlli a campione di regolarità delle operazioni. Provvedimenti disciplinari.

Post-condizione Minacce/intimidazioni per evitare ricorsi

Verifica anomalie: confronto fra n. imprese partecipanti, n. escluse e n. ricorsi.

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La corruzione e l’infiltrazione negli appalti pubblici 1.  Il dlgs 252/1998 2.  Il cd. sistema TAV 3.  Il sistema GGOO e il sistema di monitoragioe prevenzione con i

Gruppi Interforze 4.  L’Osservatorio Centrale sugli appalti della Direzione

Investigativa Antimafia 5.  L’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici per lavori, servizi e

forniture 6.  Le ultime novità: la legge 136 del 13 agosto 2010

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La corruzione e l’infiltrazione negli appalti pubblici Pluralità di metodologie di condizionamento dell’appalto che

intervengono nei diversi momenti della procedura amministrativa 1.  ideazione e progettazione dell’appalto 2.  svolgimento della procedura di aggiudicazione 3.  fase di esecuzione dell’opera e del servizio

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Grazie per l’attenzione

Presentations & Public Speaking

Bortoletti, reati contro la PA, l'infiltrazione della criminalità organizzata, FORMEZ ITALIA, napoli, marzo 2011