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La commission denqute relative aux tarifs de llectricit est compose de : M. Herv Gaymard, prsident ; Mme Clotilde Valter, rapporteure ; Mmes Viviane Le Dissez, Jeanine Dubi, MM. Jean Grellier et Alain Leboeuf, vice-prsidents ; MM. Denis Baupin, Patrice Carvalho et Guillaume Chevrollier, secrtaires ; M. Jol Aviragnet, Mme Marie-Nolle Battistel, MM. Philippe Bies, Franois Brottes, Mme Marie-Anne Chapdelaine, MM. Michel Destot, Daniel Fasquelle, Jean-Pierre Gorges, Marc Goua, Henri Guaino, David Habib, Jacques Kossowski, Mmes Isabelle Le Callennec, Annick Le Loch, MM. Franck Reynier, Boinali Said, Mme Batrice Santais, MM. Michel Sordi, Lionel Tardy, Stphane Travert et Jean-Paul Tuaiva.

3

SOMMAIRE

___

PAGES

INTRODUCTION ........................................................................................................... 9 I. UN DISPOSITIF EN BOUT DE COURSE ........................................................... 13

A. UN TARIF DE LLECTRICIT VOCATION MULTIPLE............................... 13 1. Couvrir les cots des fournisseurs dlectricit ...................................................... 13

a. De la mthode de couverture des cots comptables la mthode par empilement ...................................................................................................... 14

b. La couverture des cots lis au nuclaire historique ............................................. 14 c. Le complment la fourniture dlectricit et les cots commerciaux et de

structure .............................................................................................................. 14

d. Le cot de la capacit........................................................................................... 15

2. Couvrir les cots des gestionnaires de rseau ......................................................... 15 a. Les cots propres des gestionnaires du rseau de transport et des rseaux de

distribution ......................................................................................................... 15

b. Les cots supports par les autorits concdantes du rseau de distribution .......... 16

c. Bilan : le poids financier de la part acheminement .......................................... 16

3. Assurer la prquation gographique du prix de llectricit ................................. 17

4. Prserver le pouvoir dachat des mnages .............................................................. 18

5. Favoriser la comptitivit des entreprises ............................................................... 19

6. Mettre en uvre la transition nergtique .............................................................. 20

7. Influer sur la consommation nergtique des utilisateurs ....................................... 21

8. Dgager des ressources fiscales pour les collectivits territoriales et ltat ........... 21

9. Financer les retraites des personnels des IEG ......................................................... 22

10. Synthse : que paie le consommateur dlectricit ? ............................................ 22

B. UN SYSTME BAROQUE : LA FIN DU MONOPOLE SANS VRITABLE CONCURRENCE .................................................................................................... 22 1. Un saucissonnage du secteur de llectricit .................................................... 23

4

a. La multiplication des producteurs et des fournisseurs alternatifs ........................... 23

b. Le dmantlement dEDF .................................................................................... 24 c. La rpartition du rle de rgulateur entre ltat et la Commission de rgulation

de lnergie ......................................................................................................... 24

2. Une concurrence marginale et coteuse ................................................................. 25 a. Une ouverture la concurrence limite ................................................................ 25

b. Les facteurs explicatifs dune absence de concurrence relle ................................ 25

c. Une augmentation au lieu dune baisse des prix ................................................... 26

C. UN OPRATEUR HISTORIQUE AU PIED DU MUR ........................................ 27 1. 1996-2015 : de lge dor ltat dalerte .............................................................. 27

a. De mauvais choix stratgiques ............................................................................. 27

b. Des cots dexploitation insuffisamment matriss ............................................... 29

c. Lexplosion des cots de lEPR de Flamanville .................................................... 30

2. Une situation financire sur le fil du rasoir ............................................................. 30

a. Une trajectoire dinvestissements difficile tenir ................................................. 30

b. Des investissements insuffisants dans les nergies renouvelables ......................... 31

3. Un tat incohrent et perturbateur .......................................................................... 31

a. Les comptes dEDF, outil dajustement bien utile ................................................ 32

b. Un tat actionnaire trop indiffrent lintrt social de lentreprise ..................... 32

D. UN CADRE JURIDIQUE EUROPEN UNANIMEMENT CONTEST ........... 34 a. Une approche tout-concurrence qui fait fi de la ralit mondiale du secteur

de lnergie ......................................................................................................... 34

b. Le prix de march, signal dfaillant pour guider les investissements .................... 34 c. March unique et politique climatique : la schizophrnie de lUnion europenne

de lnergie ......................................................................................................... 36

E. LES DFIS DE LA TRANSITION NERGTIQUE ............................................ 36 1. Faire face la baisse de la consommation .............................................................. 36

2. Intgrer les nouveaux moyens de production dcentraliss .................................... 37 a. Un systme qui a fait preuve de sa robustesse, malgr limportance de la pointe

lectrique ............................................................................................................ 37 b. La dcentralisation des moyens de production est-elle de nature amliorer la

situation actuelle ? .............................................................................................. 38

II. REMETTRE DE LA COHRENCE ............................................................................ 41 A. DONNER EDF LES MOYENS DAFFRONTER LES DFIS DU FUTUR ... 41

1. Clarifier la position de ltat lgard de loprateur ............................................ 41

a. Compenser les charges lies aux obligations de service public. ............................ 41

b. Distinguer ltat actionnaire de ltat-tutelle et de ltat rgulateur ..................... 42

c. Donner un sens la participation de ltat dans EDF ........................................... 42

5

2. Diminuer les cots dEDF pour matriser la trajectoire tarifaire et dgager des marges de manuvre financire ............................................................................. 43 a. La demande dEDF : augmenter fortement lARENH pour financer les

investissements ................................................................................................... 43

b. Lalternative : diminuer les cots ......................................................................... 43

c. Les moyens dy parvenir ...................................................................................... 44

3. Permettre EDF de jouer son rle de leader mondial dans les nergies dcarbones ............................................................................................................ 46 a. Une rduction des cots ncessaire, mais qui doit tre complte par des modes

de financement complmentaires ........................................................................ 46 b. Pour une implication plus forte de lentreprise dans le domaine des nergies

renouvelables. ..................................................................................................... 48

B. PORTER UNE VISION INTGRE DE LEUROPE DE LLECTRICIT ..... 51 1. Un cadre europen qui ne satisfait personne ........................................................... 51

2. Btir une solution ambitieuse, la hauteur des menaces pesant sur la scurit du systme lectrique europen ............................................................................. 53

C. REVOIR LA STRUCTURE DES TARIFS DE LLECTRICIT ....................... 55 1. Faire voluer les tarifs sans changer les fondamentaux : la rforme de la CSPE ... 55

a. Une question technique : la consolidation juridique du dispositif. ......................... 55 b. Reporter tout ou partie de la taxe sur lensemble des consommations

nergtiques ........................................................................................................ 55

2. Intgrer dans le tarif les volutions plus profondes du monde de lnergie ........... 57 a. La prdominance des charges fixes sur les charges variables : vers une logique

de forfait ? .......................................................................................................... 57 b. Revoir les frontires entre les trois grands postes du tarif pour limiter les

risques d vasion de tarif ............................................................................... 60 c. Des volutions qui devraient redynamiser la concurrence, mais faire natre de

nouvelles formes de fracture lectrique ......................................................... 61

CONCLUSION ................................................................................................................... 64

EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................... 65

CONTRIBUTION DES DPUTS DU GROUPE UMP ............................................... 71

CONTRIBUTION DE MME JEANINE DUBI, AU NOM DU GROUPE RRDP ...... 75

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ...................................................... 77

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS ............................................................... 85 1. Audition, ouverte la presse, de M. Philippe de Ladoucette, prsident de la

Commission de rgulation de lnergie (CRE) ...................................................... 87

2. Audition, ouverte la presse, de M. Bruno Lchevin, prsident de lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), M. Jos Caire,

6

directeur Villes et territoires durables et M. Damien Siess, directeur adjoint Productions et nergies durables ...................................................................... 98

3. Audition, ouverte la presse, de M. Henri Proglio, prsident-directeur gnral dEDF ..................................................................................................................... 109

4. Audition, ouverte la presse, de M. Jean-Pierre Roncato, prsident du consortium Exeltium, et de M. douard Oberthur, responsable des oprations dExeltium .............................................................................................................. 123

5. Audition, ouverte la presse, de M. Dominique Maillard, prsident du directoire de Rseau de transport dlectricit (RTE) et de M. Vincent Thouvenin, directeur du dpartement Rgulation, tarifs et finances ............... 134

6. Audition, ouverte la presse, de M. Fabien Chon, prsident de lAssociation nationale des dtaillants en nergie (ANODE) et directeur gnral de Direct nergie ................................................................................................................... 150

7. Audition, ouverte la presse, de M. Philippe Monloubou, prsident dERDF, de M. ric Peltier, chef de dpartement la direction des finances dERDF et de M. Pierre Guelman, directeur des affaires publiques ........................................ 160

8. Audition, ouverte la presse, de M. Robert Durdilly, prsident de lUnion franaise de llectricit (UFE), de M. Jean-Jacques Nieuviaert, conseiller conomie et march, de Mme Anne Chenu, directrice de la communication et des affaires europennes et de Mme Hlne Pierre, charge de mission ............... 170

9. Audition, ouverte la presse, de M. Marcel Boiteux, prsident dhonneur dEDF et ancien prsident de lAcadmie des sciences morales et politiques ...... 180

10. Audition, ouverte la presse, de M. Thomas-Olivier Lautier, professeur des universits (Universit de Toulouse I Capitole), membre de lcole dconomie de Toulouse ........................................................................................ 187

11. Audition, ouverte la presse, de M. Franois Roussely, prsident dhonneur dEDF ..................................................................................................................... 200

12. Audition, ouverte la presse, de M. Jean Desessard, snateur de Paris, ancien rapporteur dune commission denqute snatoriale sur le cot de llectricit (juillet 2012) ........................................................................................................... 212

13. Audition, ouverte la presse, de M. Xavier Pintat, snateur, prsident de la Fdration nationale des collectivits concdantes et des rgies (FNCCR), et de M. Pascal Sokoloff, directeur gnral ............................................................... 218

14. Audition, ouverte la presse, de Mme Anne Houtman, conseillre principale auprs du directeur gnral en charge de lnergie de la Commission europenne ............................................................................................................. 225

15. Audition, ouverte la presse, de M. Jean Gaubert, Mdiateur national de lnergie .................................................................................................................. 240

16. Audition, ouverte la presse, de M. Stphane Kilbertus, administrateur de lAssociation nationale rgie services publics organismes constitus (ANROC), de M. Christophe Chauvet, administrateur de la Fdration des socits dintrt collectif agricole dlectricit (FNSICAE) et prsident de lAssociation des distributeurs dlectricit de France (ADEEF), et de M. Grard Lefranc, prsident de lUnion nationale des entreprises locales dlectricit et de gaz (UNELEG) .......................................................................... 250

7

17. Audition, ouverte la presse, de Mme Cline Gauer, directrice de la direction Marchs et cas 1 : nergie et environnement la direction gnrale de la concurrence de la Commission europenne ........................................................... 261

18. Audition, ouverte la presse, ouverte la presse, de M. Thierry Dahan, vice-prsident de lAutorit de la concurrence, de M. Umberto Berkani, rapporteur gnral adjoint et de M. douard Leduc, rapporteur ............................................. 272

19. Audition, ouverte la presse, de M. Laurent Michel, directeur gnral la Direction gnrale du climat et de lnergie du ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie .................................................................. 279

20. Audition, ouverte la presse, de M. Marc Boudier, prsident de lAssociation franaise indpendante de llectricit et du gaz (AFIEG) .................................... 288

21. Audition, ouverte la presse, de M. Grard Mestrallet, prsident de GDF Suez ........................................................................................................................ 293

22. Audition, ouverte la presse, de M. Jean-Yves Le Dreff, prsident du Syndicat franais de lindustrie cimentire (SFIC) et prsident des Ciments Calcia, de M. Jean-Philippe Bnard, responsable lectricit du groupe Lafarge, de M. ric Bourdon, directeur France Performances et investissements du groupe Vicat et de Mme Anne Bernard-Gly, dlgue gnrale du SFIC. ................................................................................................... 310

23. Audition, ouverte la presse, de M. Jean-Philippe Bucher, prsident de FerroPem, de M. Luc Baud, directeur de lnergie de FerroPem, et de M. Jean-Paul Aghetti, directeur nergie de Rio Tinto Alcan ........................................ 316

24. Audition, ouverte la presse, de Mme Myriam Maestroni, prsidente dconomie dnergie SAS et de M. Hugues Sartre, secrtaire gnral du GPC2E .................................................................................................................... 324

25. Audition, ouverte la presse, de M. Guy Piol, prsident de la deuxime chambre de la Cour des comptes, de M. Jean-Luc Vialla, prsident de section, et de Mme Michle Pappalardo, conseiller matre ................................................. 329

26. Audition, ouverte la presse, de M. Franois Carlier, dlgu gnral de lassociation de consommateurs et dusagers CLCV (Consommation, logement et cadre de vie) ....................................................................................... 341

27. Audition, ouverte la presse, de M. Alain Bazot, prsident et M. Nicolas Mouchnino, charg de mission nergie de lUFC-Que Choisir ... 347

28. Table ronde, ouverte la presse, avec la participation des syndicats : Fdration nationale des Mines et de lnergie CGT : Mme Marie-Claire Cailletaud, responsable du ple Politique nergtique et industrielle , M. Bruno Bosquillon, Dlgu syndical central dERDF, Mme Valrie Goncalves, responsable de la Commission Droit lnergie-Prcarit nergtique et M. Serge Vidal, (Ple Politique nergtique et industrielle ) ; Fdration Chimie-nergie de la CFDT : M. Dominique Bousquenaud, secrtaire gnral de la fdration FCE-CFDT, M. Vincent Rodet, dlgu fdral de la branche IEG, M. Philippe Lbre, membre du bureau de la branche IEG, et M. Bernard Grin, charg de mission ; CFTC-CMTE (Chimie, mines, textiles, nergie) : M. Francis Orosco, prsident fdral Chimie Mines Textile nergie, M. Pierre Carri, prsident secteur Energie , Mme Isabelle Guglielmacci, reprsentante EDF Commerce et M. Pascal Prouff, animateur fdral ; FO nergie et Mines : M. Jacky Chorin,

8

administrateur FO dEDF, membre du CESE, M. Rmy Scoppa, dlgu fdral, membre du Conseil suprieur de lnergie et M. Yves Giquel, assistant confdral ; CFE-CGC : M. Alexandre Grillat, secrtaire national confdral, M. Dominique Labour, secrtaire gnral adjoint de la CFE-CGC nergies, Mme Catherine Halbwachs, dlgue fdrale de la CFE-CGC nergies et M. Frdric Letty, secrtaire national fdral de la CFE-CGC nergies ................................................................................................ 354

29. Audition conjointe, ouverte la presse, de M. Vincent Maillard, directeur gnral nergie et rglementation de Budget Tlcom et ancien responsable des tarifs dEDF, M. Grgory Lamotte, fondateur et prsident de Comwatt, et M. Pierre Bivas, prsident du syndicat professionnel Cathode et fondateur de lentreprise Voltalis ................................................................................................ 392

30. Audition, ouverte la presse, de M. Wolfram Vogel, directeur des affaires publiques et de la communication dEPEX Spot, la bourse des marchs spot de llectricit, et M. Philippe Vassilopoulos, conomiste responsable du service tudes ...................................................................................................................... 402

31. Audition, ouverte la presse, de M. Michel Romieu, prsident, et M. Alain Raoux, secrtaire gnral de lUnion professionnelle des industries prives du gaz (UPRIGAZ), et de M. Francis Duseux, prsident, Mme Isabelle Muller, dlgue gnrale et M. Bruno Ageorges, directeur des relations institutionnelles et des affaires juridiques de lUnion Franaise des Industries Ptrolires (UFIP) .................................................................................. 410

32. Audition, ouverte la presse, de M. Jean-Bernard Lvy, prsident-directeur gnral dEDF ........................................................................................................ 419

33. Audition, ouverte la presse, de M. Alexis Zajdenweber, directeur des participations nergie et M. Thomas Gosset, directeur-adjoint lAgence des participations de ltat (APE) .......................................................................... 428

34. Audition, ouverte la presse, de Mme Sgolne Royal, ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie ............................................................. 436

9

INTRODUCTION

La Commission des affaires conomiques de lAssemble Nationale a vot en juillet 2014 une rsolution demandant la cration dune commission denqute sur les tarifs de llectricit, elle-mme adopte par lAssemble Nationale le 9 octobre de la mme anne.

Cette initiative est intervenue suite aux dbats ns la fois :

de la hausse continue de la facture des usagers, de lordre de 30 % depuis 2007 ;

de la bataille juridique qui se joue, dsormais systmatiquement, loccasion de la fixation, par arrt interministriel, des tarifs rglements de vente.

travers cet imbroglio tarifaire et cette impression de hausse inexorable des prix, cest la fois ltat, en tant que puissance publique rgulant le secteur, mais aussi tout le dispositif lectrique franais et son fonctionnement qui sont mis en cause. En effet, les tarifs de llectricit sont constitus, au sens strict, de lensemble des composantes rgules de la facture dlectricit (les tarifs de rseau, lARENH, les taxes, le prix de la capacit). Mais ils peuvent tre galement dfinis comme le mode de couverture des charges des oprateurs du secteur de lnergie, la tarification lectrique , et ainsi englober les tarifs rglements de vente et les offres de march.

Laugmentation constate depuis 2007 tient son origine dans linflation des composantes rgules des prix. Si rien de change, ce mouvement daugmentation des prix perdurera jusquen 2020, avec des consquences lourdes pour les mnages et les entreprises. Cinq millions de foyers sont touchs par la prcarit nergtique, soit onze millions de personnes.

Pour les entreprises, lnergie est un facteur de production souvent essentiel. Le cas des lectro-intensifs est emblmatique, mais le double enjeu de la scurit daccs llectricit et de la stabilit des prix est dterminant pour beaucoup dautres activits commerciales, artisanales ou agricoles. ce titre, la disparition, au 1er janvier 2016, des tarifs rglements vert et jaune suscite linquitude de milieux professionnels. Plus gnralement, notre capacit prserver un avantage comparatif dcisif inquite : alors que la trs grande qualit du systme lectrique franais a toujours compt parmi les moyens de lutter contre la dsindustrialisation de notre territoire, il ne faudrait pas que cet atout dcisif se perde.

10

La hausse des prix est concomitante louverture la concurrence des marchs de llectricit. Contrairement au credo europen qui affirme avec constance que la concurrence est le gage dobtention du meilleur prix assorti du meilleur service, louverture la concurrence ne sest pas traduite, dans les faits, par une baisse tendancielle des prix. Plus subie quassume, cette volution a suscit lincomprhension de nombreux consommateurs.

En difficult face la hausse des factures, dont ils ne comprennent pas lorigine, nos concitoyens perdent confiance dans les tarifs rglements devenus illisibles.

La fixation des tarifs rglements de vente (TRV) a t particulirement perturbe par les consquences de recours quasi-systmatiques des fournisseurs alternatifs contre les arrts tarifaires, au motif que ces derniers ne leur laissaient pas despace conomique suffisant pour survivre. Derrire ces recours se cache lintention de prouver une collusion dintrt entre ltat, qui souhaiterait limiter au maximum les hausses de tarif pour les usagers, et EDF, pour qui cette modration tarifaire permettrait dteindre les ambitions de ses concurrents. Les dcisions dannulation darrts tarifaires, intervenues quatre reprises, exigent des rattrapages sur les factures passes et nourrissent lexaspration des usagers autour de la question des tarifs de llectricit. Ainsi, pour lopinion, le systme franais de fixation des tarifs est devenu une opration technocratique, incomprhensible voire arbitraire.

Pire, malgr ces hausses de facture, les tarifs rglements de vente ne couvrent pas les cots dEDF, alors que la loi le prvoit explicitement, et empchent les autres oprateurs de survivre.

Pour lUnion Europenne, les tarifs doivent reflter les cots complets, de la production jusquaux points de distribution et permettre tous les fournisseurs de gnrer une marge dexploitation suffisamment rmunratrice pour se dvelopper et investir. Dans le cas franais, le tarif rglement de vente, propos par loprateur historique EDF et les ELD, sur leur zone de desserte exclusive , constitue la rfrence sur laquelle se calent lensemble des acteurs de march. Un tarif fix trop bas pour couvrir les cots de loprateur historique constituerait une atteinte la concurrence, car empcherait les fournisseurs alternatifs de proposer des offres comptitives.

11

LA GRANDE BATAILLE JURIDIQUE DES TARIFS DE LLECTRICIT

Conseil dtat Conseil dtat

Conseil dtat

Conseil constitutionnel

Autorit de la concurrence

Date de la dcision 01/07/2010 22/10/2012 28/11/2012 11/04/2013 17/12/2013

Requrant St POWEO SIPPEREC* SIPPEREC Solaire Direct

Dcision Annulation partielle de larrt du 12/08/2008

Annulation de larrt du 13/08/2009

Annulation du TURPE 3

Censure de la loi systme nergtique sobre

Abus de position dominante par EDF

Apport juridique

Les tarifs rglements ont vocation couvrir totalement les cots de production, tarif par tarif

La diffrenciation tarifaire doit sappuyer des critres clairs et objectifs.

Le calcul du TURPE doit coller la ralit comptable dEDF pour tablir les cots rels de distribution.

Linstauration dun mcanisme de bonus-malus sur la consommation domestique dlectricit ne doit pas gnrer une rupture dgalit devant les charges publiques entre particuliers et professionnels.

Une distinction nette est de rigueur chez les oprateurs historiques entre leurs anciennes activits monopolistiques et leurs activits relevant du champ concurrentiel, sous peine dabus de position dominante.

* SIPPEREC : Syndicat intercommunal de la priphrie de Paris pour llectricit et les rseaux de communication.

Cour de justice de lUE

(question prjudicielle)

Conseil dtat

Conseil dtat

Conseil dtat (ordonnance de

rfr)

Conseil dtat (ordonnance de rfr)

Date de la dcision

19/12/2013 19/12/2013 28/05/2014 12/09/2014 07/01/2015

Requrant

Conseil dtat (affaire : Ass.

Vent de colre ! Fdration nationale)

Conseil dtat (affaire : Ass.

Vent de colre ! Fdration nationale)

Ass. Vent de colre !

Fdration nationale

ANODE ** ANODE

Dcision Aide dtat Aide dtat Aide dtat Rejet de la requte Rejet de la requte Apport

juridique Les tarifs dachats constituent des aides dtat.

Les tarifs dachats constituent des aides dtat.

Les tarifs dachats constituent des aides dtat.

Le gel temporaire de laugmentation de lun des tarifs ne justifie pas la suspension immdiate de larrt ministriel qui linstitue.

La fin de lobligation de couverture des cots dEDF ne supprime pas lobligation de procder aux rattrapages, tarif par tarif, des carts observs sur la priode coule. La non prise en compte de cette obligation pour un tarif ne justifie pas pour autant la suspension de larrt du 30/10/2014).

** ANODE : Association nationale des oprateurs dtaillants en nergie.

12

Enfin, la transition nergtique complexifie davantage encore la situation. Dun ct, le secteur est confront un phnomne nouveau avec la baisse de la consommation lectrique. La consommation franaise dlectricit a globalement rgress de 6 % en 2014 par rapport lanne prcdente, selon le bilan annuel de RTE, pour stablir 465 trawattheures (TWh). Ce ralentissement est aussi constat dans la plupart des pays europens De lautre, de nouvelles technologies nergies renouvelables, effacement et, bientt, stockage tirent parti des aides publiques au dtriment des activits traditionnelles dont lexistence est purement et simplement menace.

La ralit, cest que le secteur de llectricit est la croise des chemins. Dans ce contexte et malgr les critiques, la puissance publique est le seul recours pour surmonter la crise, et les tarifs le seul outil dont elle dispose.

Nous sommes aujourdhui rattraps par les faits : les tarifs lectriques sont la fois une source de confusion pour les usagers et de perturbations graves pour la survie de notre systme lectrique, mais galement le seul espoir de remettre de la cohrence dans notre dispositif.

Pour cela, il importe de revenir aux fondamentaux en apportant des rponses claires aux questions suivantes : quoi servent les tarifs de llectricit ? Quels principes pour les fixer ? Quelles modalits pour laction publique ?

Le prsent rapport :

dresse un diagnostic de notre dispositif lectrique, qui semble aujourdhui en bout de course, tant au niveau europen que franais ;

ouvre des perspectives dvolution susceptibles de rpondre aux enjeux qui sont devant nous.

13

I. UN DISPOSITIF EN BOUT DE COURSE

A. UN TARIF DE LLECTRICIT VOCATION MULTIPLE

Historiquement, tarifs rglements de vente, tarifs, et prix de llectricit sont trois notions identiques. Le tarif rglement de vente, cest--dire le prix de llectricit fix par la puissance publique, simposait tous les consommateurs. Il tait dtermin de manire intgre, en rfrence aux cots globaux de loprateur historique qui jouait tout la fois les rles de producteur, transporteur, distributeur et fournisseur.

travers la cration de politiques publiques spcifiques et la drgulation du march de llectricit, la situation sest complexifie :

le tarif rglement de vente a progressivement volu vers une structure par empilement, distinguant des briques tarifaires par fonction ; chaque brique vise couvrir des cots spcifiques, que ce soit des cots engendrs par une politique publique ou des cots de fonctionnement des oprateurs ;

les consommateurs peuvent faire le choix de ne pas souscrire le tarif rglement de vente, en se tournant vers une offre de march dveloppe par un fournisseur alternatif. Dans ce cas, ils sont nanmoins soumis aux mmes briques tarifaires ; dans le prix qui leur est propos par leur fournisseur, la majeure partie demeure rgule la contribution au service public de llectricit (CSPE), les taxes locales et la TVA, les tarifs dacheminement, et le prix de laccs au nuclaire historique , le reste tant laiss au libre jeu du march prix de llectricit non nuclaire, cots de commercialisation et, bientt, prix de la capacit.

travers ces diffrentes briques tarifaires , les tarifs de llectricit, que ce soit les tarifs rglements de vente ou les offres de march, remplissent une multitude de fonctions.

1. Couvrir les cots des fournisseurs dlectricit

La part nergie des tarifs correspond aux charges supportes par les fournisseurs dlectricit. Elle regroupe trois lments distincts :

le cot dapprovisionnement en lectricit nuclaire ;

le cot du complment la fourniture dlectricit ;

le cot de commercialisation.

14

a. De la mthode de couverture des cots comptables la mthode par empilement

Jusqu la loi du 7 dcembre 2010 portant nouvelle organisation du march de llectricit (loi NOME), le code de lnergie prvoyait que la part nergie des tarifs rglements de vente tait calcule sur la base dune mthode dite de couverture des cots comptables dEDF. Charge de la mise en uvre de cette mthode, la Commission de rgulation valuait, dans un premier temps, le cot comptable de fourniture de lentreprise EDF, compos des charges de capital lies lactivit de fourniture dlectricit, des charges fixes et variables dexploitation et des cots commerciaux. Dans un second temps, elle procdait la rpartition de ce cot entre les clients en offre de march et les clients aux tarifs rglements puis, au sein de ces derniers, entre chaque couleur tarifaire (tarifs bleu, vert et jaune).

Le dcret du 28 octobre 2014, pris en application de larticle L. 337-6 du code de lnergie modifi par la loi NOME, impose une nouvelle mthode, dite par empilement : la part nergie des tarifs rglements de vente doit tre reprsentative des charges supportes par nimporte quel fournisseur dlectricit. En faisant directement rfrence aux prix de gros, cette mthode garantit la contestabilit des tarifs rglements de vente par des fournisseurs alternatifs.

b. La couverture des cots lis au nuclaire historique

Depuis le 1er juillet 2011, les fournisseurs alternatifs peuvent bnficier de laccs rgul llectricit nuclaire historique (ARENH) en achetant de llectricit produite par EDF un prix et pour des volumes dtermins par la CRE. Lobjectif est de permettre tout consommateur, quel que soit son fournisseur, de bnficier de lavantage de comptitivit qui rsulte des investissements publics passs dans le parc nuclaire historique. EDF a lobligation de vendre aux autres fournisseurs qui en font la demande un volume dlectricit produit par ses centrales nuclaires historiques. En contrepartie, lentreprise conserve le monopole de lexploitation nuclaire sur le territoire franais.

Le dispositif a t institu pour une priode transitoire courant jusqu 2025. Le volume global maximal pouvant tre cd par EDF est de 100 TWh par an, soit environ un quart de la production nuclaire franaise. Le prix est fix 42 /MWh depuis le 1er janvier 2012.

c. Le complment la fourniture dlectricit et les cots commerciaux et de structure

Dans le cadre des tarifs rglements de vente, le cot du complment dapprovisionnement est calcul en rfrence aux prix de march, en fonction des caractristiques moyennes de consommation et des prix de march terme

15

constats. Une telle mthode est reprsentative des cots supports par les fournisseurs alternatifs.

Le mme raisonnement est appliqu pour la prise en compte des cots de commercialisation : ils correspondent aux cots de commercialisation dun fournisseur dlectricit au moins aussi efficace quEDF.

d. Le cot de la capacit

La loi NOME prvoit la mise en place dun mcanisme de capacit. Chaque fournisseur a lobligation, tout moment, de justifier quil est en mesure de mettre disposition du rseau une capacit de production quivalente la capacit de consommation de son portefeuille de client. Lobligation de capacit est en quelque sorte une assurance qui pse sur les oprateurs, destine garantir lquilibre offre-demande instantane du rseau lectrique national.

Le cot de la capacit est un lment part, car il nest pas proportionnel la quantit dlectricit vendue et ne peut tre mesur comptablement. Nanmoins, comme lobligation de capacit simpose aux fournisseurs dlectricit et quelle constitue lune de leurs charges, ce cot peut tre considr comme un lment de la part nergie du tarif.

2. Couvrir les cots des gestionnaires de rseau

a. Les cots propres des gestionnaires du rseau de transport et des rseaux de distribution

Les tarifs dutilisation des rseaux publics dlectricit (TURPE) sont dtermins par la CRE selon un principe simple, inscrit larticle L. 341-2 du code de lnergie : ils doivent couvrir lensemble des cots supports par les gestionnaires de ces rseaux dans la mesure o ces cots correspondent ceux dun gestionnaire de rseau efficace.

Le TURPE est ainsi calcul par priode de 4 ans, la priode actuelle (TURPE 4) stendant de 2013 2017. Il comprend trois composantes :

laccs au rseau de transport : ce cot est principalement support par les gestionnaires du rseau de distribution mais les consommateurs directement raccords au rseau de transport paient galement une contribution ;

la couverture des charges dexploitation des gestionnaires du rseau de distribution, incluant les charges de personnel, les redevances verses aux autorits organisatrices de la distribution dlectricit, les impts et taxes (1), ainsi que lachat des pertes sur le rseau ;

(1) Dont limposition au titre du FACE (Fonds damortissement des charges dlectrification).

16

la couverture des charges du capital investi, soit la somme du remboursement des provisions pour renouvellement et amortissement et de la rmunration des actifs par le gestionnaire de rseau.

b. Les cots supports par les autorits concdantes du rseau de distribution

Le rle des autorits organisatrices de la distribution dnergie (AODE) est trs tendu en zone rurale : sur le rseau basse tension, les AODE sont charges de la matrise douvrage pour les travaux dextension, de renforcement et de scurisation seul le renouvellement reste la charge du concessionnaire. Pour financer les travaux dont elles ont la matrise douvrage, elles disposent de plusieurs sources de revenus :

les subventions octroyes dans le cadre du Fonds damortissement des charges dlectrification, le FACE (377 M en 2015) ; hritage de la IIIe Rpublique, le FACE est un maillon essentiel de la prquation tarifaire, car les subventions accordes sont finances par une contribution sur la consommation lectrique dont le taux est plus lev en zone urbaine quen zone rurale ;

les redevances de concession (325 M), verses par les gestionnaires de rseau aux collectivits pour couvrir les frais de structure des syndicats dlectricit et participer au financement des investissements sur les rseaux ;

les taxes locales sur la consommation finale dlectricit ; les syndicats dlectricit sont destinataires de 19 % du produit de ces taxes ;

la contribution des tiers au raccordement.

Hormis cette dernire contribution, ces financements psent sur le tarif final pay par le consommateur : le FACE et les redevances sont intgrs dans le TURPE et leur cot est donc couvert par les tarifs. Les taxes locales sont, pour leur part, acquittes directement par le consommateur.

c. Bilan : le poids financier de la part acheminement

Au total, les charges dERDF et de RTE compenser par le TURPE passeront de 13,4 Mds/an 14,8 Mds/an sur lensemble de la priode du TURPE 4, soit une augmentation comprise entre 2,9 et 3,9 %/an.

17

2014 2015 2016 2017 Charges ERDF 9 298 9 611 9 885 10 254 N/N-1 + 3,4 % + 2,9 % + 3,7 % Charges RTE 4 185 4 266 4 369 4 555 N/N-1 1,9 % 2,4 % 4,3 % Total 13 483 13 877 14 254 14 809 N/N-1 + 2,9 % + 2,7 % + 3,9 % (*) hors accs au rseau public de transport.

3. Assurer la prquation gographique du prix de llectricit

La prquation tarifaire, ou tarification timbre-poste , est un principe qui simpose lensemble du territoire franais. Elle permet chaque citoyen de bnficier dune lectricit au mme prix, quel que soit son lieu de rsidence et le type de contrat souscrit par lusager (tarif rglement ou offre de march). Il y a donc une forte composante de service public et damnagement du territoire dans les tarifs de llectricit (raccordement des nouveaux logements, maintien dun bon niveau de qualit de llectricit pour les activits conomiques et agricoles, mme en milieu trs rural).

La mise en uvre de la prquation tarifaire passe par deux canaux principaux :

le tarif dacheminement est le mme pour tout consommateur, quil rside dans une zone dense ou soit en bout de ligne ;

la prquation gographique destination des zones non interconnectes (ZNI), et en particulier des Outre-mer, est prise en charge par la CSPE, pour un montant estim 1,4 milliard deuros en 2013. Cette dernire couvre la diffrence entre le cot de la fourniture dlectricit dans les ZNI assure, en monopole, par EDF SEI et lectricit de Mayotte , et la part nergie du tarif rglement de vente. Le rapport dinformation de nos collgues ricka Bareigts et Daniel Fasquelle sur ladaptation du droit de lnergie aux Outre-mer, prsent en septembre 2014 devant la commission des affaires conomiques (1), rappelle utilement les enjeux lis la prquation tarifaire pour les ZNI. La prquation tarifaire est une politique de solidarit nationale qui tire son origine dans les trente annes de retard du service public de llectricit ultra-marin. Elle bnficie des territoires par ailleurs en difficult sur le plan conomique, o le niveau de vie reste infrieur la moyenne nationale. Enfin, cest un lment favorable aux entreprises locales du point de vue de leur comptitivit vis--vis de leurs concurrentes au sein de leurs zones gographiques respectives.

(1) Rapport dinformation n 2225 du 17 septembre 2014 sur ladaptation du droit de lnergie aux

Outre-mer : http://www.assemblee-nationale.fr//14/rap-info/i2225.asp#P346_38696.

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5. Favoriser la comptitivit des entreprises

Contrairement aux particuliers, les entreprises ne pourront plus souscrire doffres de tarif rglement, partir du 1er janvier 2016, lextinction des tarifs verts et jaunes. La suppression des tarifs jaunes, proposs aux sites de taille moyenne (puissance souscrite comprise entre 36 et 250 kVA) et des tarifs verts, destins aux gros consommateurs (puissance suprieure 250 kVA), est la consquence dune action de la Commission europenne contre la France, cette dernire les assimilant des aides dtat. La commission denqute sur les cots du nuclaire a dj soulign que la suppression des tarifs verts et jaune est source dinquitude pour les entreprises concernes, dsormais soumises aux variations du prix de march sans corde de rappel (1). Elle mentionne galement les problmes que pose la position trs dfavorable de la Commission europenne vis--vis des contrats de long terme.

Pour autant, la facture des entreprises comportera encore une grande partie dlments rguls : les tarifs de transport et de distribution, lARENH, les obligations de capacit et les certificats dconomie dnergie. En outre, les dispositifs deffacement et dinterruptibilit leur permettront dobtenir des dductions sur leur facture.

La dfense des industries lectro-intensives, dont le maintien sur le territoire franais dpend directement du niveau des prix de llectricit, est vitale. Elles subissent directement la concurrence de pays qui pratiquent des offres trs avantageuses en garantissant des prix bas pendant de longues priodes. Les pays les mieux placs sont ceux qui disposent dabondantes ressources hydrauliques, comme le Canada, lIslande ou la Norvge. Le Moyen-Orient, zone productrice de gaz, et les tats-Unis, bnficiant de leffet du gaz de schiste, sont galement comptitifs en raison des cots de revient trs faibles de leurs centrales gaz. Enfin, avec une production dlectricit trs majoritairement base de charbon, la Chine dveloppe une industrie lectro-intensive trs carbone, mais qui, profitant de labsence de rgulation internationale du prix du carbone, se retrouve trs favorise en termes de comptitivit.

La perte de comptitivit du site France sexplique en partie par la hausse du cot de production de llectricit, lie au Grand carnage. Mais les rgles imposes par lUnion europenne quivalent se tirer une balle dans le pied , que ce soit travers la suppression des tarifs verts, qui entrane la fin de contrats trs avantageux (tarifs verts option EJP), la limitation des contrats de long terme,

(1) Rapport n 2007 fait au nom de la commission denqute relative aux cots passs, prsents et futurs de la

filire nuclaire, la dure dexploitation des racteurs et divers aspects conomiques et financiers de la production et de la commercialisation de llectricit nuclaire, dans le primtre du mix lectrique franais et europen, ainsi quaux consquences de la fermeture et du dmantlement de racteurs nuclaires, notamment de la centrale de Fessenheim, Denis Baupin, rapporteur, 5 juin 2014. http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-enq/r2007-tI.asp.

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7. Influer sur la consommation nergtique des utilisateurs

Le niveau global du tarif de llectricit agit comme un signal-prix : il doit reflter, pour chaque consommateur, le niveau de charges que ce dernier fait supporter au systme lectrique. Si le tarif est calibr de faon adquate, tout usager supporte lui-mme les cots engendrs par ses propres dcisions de consommation. Les tarifs de llectricit agissent la fois sur la quantit dlectricit consomme par les usagers et sur les moments de consommation :

le tarif est un indicateur de la rentabilit des conomies dlectricit ; il dtermine galement larbitrage entre les diffrentes sources dnergie lorsquelles sont substituables (essentiellement pour lnergie de chauffage). Au sein du tarif, la fiscalit joue un rle particulier : elle est plus leve pour llectricit (34 % de la facture) que pour le gaz naturel (21 %) (1), en raison de la faible composante carbone de la fiscalit nergtique franaise. Llectricit est aussi dfavorise par la prise en compte de lnergie primaire, et non de lnergie finale, dans la rglementation sur la construction. La publication de la RT 2012 a ainsi engendr une baisse de la part de march du chauffage lectrique dans la construction neuve dun peu plus de 50 % en 2010 35 % en 2013 ;

les offres diffrencies de type effacement tarifaire incitent les consommateurs dplacer leur consommation lectrique vers les moments de moindre tension sur le rseau.

8. Dgager des ressources fiscales pour les collectivits territoriales et ltat

Outre la CSPE, qui est juridiquement un prlvement obligatoire, deux taxes sont prleves sur la facture dlectricit :

les Taxes sur la Consommation Finale dlectricit (TCFE). lorigine, elles visent assurer aux collectivits locales des ressources pour financer les oprations dinvestissement sur les rseaux lectriques. En ralit, elles abondent le budget gnral des collectivits : sur un rendement total de 2,1 Mds, les syndicats dlectricit reoivent 400 M de recettes issues de la taxe dpartementale et de la taxe communale.

tous les fournisseurs et toutes les offres sont concerns par la TVA. Labonnement est tax sur la valeur ajoute 5,5 %, ce taux sappliquant galement la CTA. La partie variable de la facture dlectricit est taxe pour sa part 20 %, de mme que les taxes qui sappliquent sur la consommation (CSPE et TCFE). Lusager paie donc une taxe sur la taxe.

(1) Daprs Observatoire des marchs de llectricit et du gaz naturel, marchs de dtail, 3me trimestre 2014,

Commission de rgulation de lnergie.

22

9. Financer les retraites des personnels des IEG

La contribution tarifaire dacheminement (CTA) permet de financer les droits spcifiques relatifs lassurance vieillesse des personnels relevant du rgime des industries lectriques et gazires. Le montant de la CTA est gal 27,04 % de la partie fixe du tarif dacheminement hors taxes appliqu par les gestionnaires des rseaux de distribution dlectricit.

10. Synthse : que paie le consommateur dlectricit ?

En 2014, la facture moyenne annuelle dun client rsidentiel tait estime par EDF 787 TTC. Ce montant revient, daprs loprateur historique, ce que les particuliers franais ayant souscrit au tarif bleu payent ainsi une facture dlectricit dun niveau 32 % moins lev que dans le reste de la zone euro.

La dcomposition de la facture stablit ainsi :

Source : EDF.

B. UN SYSTME BAROQUE : LA FIN DU MONOPOLE SANS VRITABLE CONCURRENCE

Les choix oprs au niveau europen, il y a prs de vingt ans, marquent une rupture dans lorganisation du secteur de llectricit, caractris jusqualors par lexistence de monopoles verticalement intgrs.

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Facture moyenne d'un client rsidentiel : 787 TTC/anTRV 2014 avec TURPE 08/2014

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28% de la facture TTC43% de la facture HTT Taxes : 35% de la facture TTC54% du TRV HT

23

Louverture la concurrence sest mise en place de faon graduelle, en application de trois directives europennes (1) (2) (3). Elle se traduit par une libralisation du segment amont, la production, et du segment aval, la commercialisation. Sagissant des activits de rseaux le transport et la distribution , elles ne sont pas ouvertes la concurrence du fait de leur caractre de monopole naturel ; elles sont nanmoins soumises une rgulation troite, destine garantir leur indpendance vis--vis des producteurs et des fournisseurs.

Quinze ans aprs, louverture du march franais apparat encore trs partielle et le poids du groupe EDF y reste prpondrant. En tout tat de cause, l o des bnfices taient escompts pour le client final en termes de baisse des prix, la concurrence semble paradoxalement avoir t gnratrice de cots nouveaux.

1. Un saucissonnage du secteur de llectricit

En imposant lvolution de larchitecture des systmes lectriques de chaque tat membre, les directives europennes donnent lieu larrive de nouveaux acteurs du secteur, ce qui complexifie sensiblement la gouvernance de ce-dernier.

a. La multiplication des producteurs et des fournisseurs alternatifs

Pour garantir louverture la concurrence des segments de la production et de la fourniture, un march de gros de llectricit est mis en place au dbut de la dcennie 2000. Le prix sur ce march est dtermin en fonction des principes de la tarification marginale. Les moyens de production sont appels successivement en commenant par les moins coteux, jusqu ce que lensemble de la demande soit couverte. Cest le cot variable du dernier moyen appel qui dtermine le prix de gros.

Disposant dun march de gros, de nouveaux acteurs ont pu entrer dans le jeu de llectricit, que ce soit des fournisseurs alternatifs, acqureurs sur le march, ou des producteurs, qui peuvent couler leur production. Ils ont ainsi pu proposer des offres de march , concurrentes des tarifs rglements. Le droit europen a cherch acclrer ce passage, en rduisant progressivement le champ des consommateurs protgs par les tarifs rglements de vente, jusqu le limiter aux particuliers.

(1) Directive 96/92/CE du Parlement europen et du Conseil du 19 dcembre 1996 concernant des rgles

communes pour le march intrieur de l'lectricit. (2) Directive 2003/54/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des rgles

communes pour le march intrieur de l'lectricit et abrogeant la directive 96/92/CE. (3) Directive 2009/72/CE du Parlement europen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des rgles

communes pour le march intrieur de llectricit et abrogeant la directive 2003/54/CE.

24

b. Le dmantlement dEDF

Pour respecter les rgles poses par les directives sur la libralisation du secteur de llectricit, EDF a t contrainte de filialiser ses activits de transport et de distribution :

RTE (Rseau de Transport dlectricit), cr ds le 1er juillet 2000 partir de lancien service du transport dEDF, devient une socit anonyme capitaux publics le 1er septembre 2005. RTE demeure une filiale 100 % dEDF, la France ayant obtenu, lors de la discussion de la directive de 2009, que lentreprise puisse demeurer la proprit de loprateur historique, sans quil y ait dobligation de sparation patrimoniale (modle ITO ). Mais ce rgime impose en contrepartie des rgles trs strictes : sparation des personnels, des quipements, etc. Surtout, la Commission de rgulation de lnergie (CRE) approuve le programme dinvestissements de RTE (schma dcennal de dveloppement du rseau).

ERDF (lectricit Rseau Distribution France) a t cre le 1er janvier 2008 par la scission des activits de distribution dEDF, entreprise dont elle demeure nanmoins elle aussi filiale 100 %. Sagissant des gestionnaires de rseaux de distribution (GRD), les rgles de sparation sont beaucoup moins strictes.

Il faut ajouter cette rorganisation du secteur une seconde secousse : la sparation entre EDF et GDF, lie la transformation des deux entits en socits anonymes. Historiquement, deux de leurs activits taient mutualises, la distribution et les services client, ce qui permettait de raliser des gains de productivit importants et damliorer la qualit du service rendu aux usagers. Dans une logique de concurrence entre les deux groupes, la scission est invitable : EDF comme GDF Suez veulent disposer de leurs quipes. Malgr la raffirmation du principe dun service commun de la distribution, par la loi du 9 aot 2004 relative au service public de llectricit et du gaz et aux entreprises lectriques et gazires, ce service commun est, en pratique, trs malmen. Quant aux services clients, ils sont dsormais clairement distincts. Lusager en est la premire victime : sa qualit de service est dgrade, et il subit les cots de la duplication sur ses factures. Compte tenu des effectifs concerns 46 000 salaris dans le cas du service commun de distribution , ces cots sont importants, mme sils nont jamais fait lobjet dune valuation.

c. La rpartition du rle de rgulateur entre ltat et la Commission de rgulation de lnergie

Dernier facteur de complexification de la gouvernance du secteur, la rpartition des rles entre ltat et la Commission de rgulation de lnergie, autorit administrative indpendante sectorielle, nest pas encore clairement dfinie, ds lors que peuvent sopposer une vision technique et une vision politique des dispositifs de rgulation.

25

La fixation des tarifs rglements de vente en est lexemple le plus flagrant. La Commission de rgulation de lnergie tablit des propositions sur une base objective (jusquau 7 dcembre 2015, ces propositions prennent la forme dun avis ; partir de cette date, la CRE formulera des propositions motives). Le pouvoir excutif a la possibilit daller lencontre des propositions de la CRE, pour des motifs dopportunit, mais doit rester dans le cadre des directives europennes, qui sont appliques strictement par la CRE. Pour ltat, rpondre aux attentes des acteurs tout en respectant le droit sapparente un exercice dquilibriste

En apparence, tous les lments sont donc l, pour que la concurrence fonctionne. Les mcanismes de march sont supposs conduire une diminution du poids de lacteur historique au profit de nouveaux entrants. Pourtant, cela na pas t le cas.

2. Une concurrence marginale et coteuse

a. Une ouverture la concurrence limite

Le bilan dress par la CRE de louverture du march franais de llectricit au 3me trimestre 2014 est sans quivoque. Par le biais des tarifs rglements, le poids des fournisseurs historiques (EDF et les ELD) reste prdominant, que lon raisonne en nombre de sites ou en consommation. Ainsi, au 30 septembre 2014, 90 % des sites, toutes catgories confondues, sont aux tarifs rglements (1), ce qui correspond 71 % de la consommation totale dlectricit. Hormis chez les plus gros clients, o la part de march des fournisseurs alternatifs atteint 30 %, les oprateurs historiques se taillent la part du lion.

b. Les facteurs explicatifs dune absence de concurrence relle

Un attachement culturel aux entreprises publiques Profondment attachs au service public et aux entreprises qui lincarnent,

les Franais se tournent encore naturellement vers loprateur historique. Labsence de visibilit des autres acteurs et de diffrenciations fortes entre les offres ne lui fournissent pas non plus de bonnes raisons de lui faire des infidlits.

Le pouvoir politique joue galement un rle important dans cette ouverture la concurrence timide. Selon la Cour des comptes la mise en uvre du march de llectricit a, depuis le dbut des annes 2000, pris la forme, dune construction juridique laborieuse, consquence des tergiversations de ltat (2). De fait, la France a choisi de transposer les obligations minimales (1) Daprs Observatoire des marchs de llectricit et du gaz naturel, marchs de dtail, 3e trimestre 2014,

Commission de rgulation de lnergie. (2) Louverture du march de llectricit la concurrence : une construction inaboutie, Rapport public annuel

2015, chapitre 2, Cour des comptes, 11 fvrier 2015

26

contenues dans les directives, afin de protger son oprateur historique, qui plus est souvent avec retard. Plusieurs dispositions adoptes ont contribu freiner la concurrence (absence de droit changer de fournisseur pour ltat, les collectivits territoriales et leurs tablissements publics, instabilit lgislative du principe de rversibilit permettant de revenir aux tarifs rglements) tandis que dautres, de nature transitoire, ajoutaient la complexit de la situation.

Les faibles marges de manuvre des fournisseurs alternatifs La faible pntration de la concurrence sexplique aussi par des facteurs

structurels : les fournisseurs alternatifs ont en ralit peu de leviers pour jouer sur la facture et proposer des offres intressantes financirement. Except dans le cas des plus gros consommateurs, 60 % du montant de la facture moyenne correspond en effet aux charges de rseau et aux taxes, qui sont les mmes quelle que soit loffre. Quant la partie nergie proprement dite, sur laquelle les fournisseurs alternatifs pourraient en thorie se diffrencier, les caractristiques spcifiques du mix lectrique franais rendent l encore la pntration du march trs difficile. Si lon considre la part de la production lectrique relevant du nuclaire et de lhydrolectricit, 85 % de la production se trouve encore aujourdhui quasi-intgralement hors du champ de la concurrence. LARENH, qui visait pourtant permettre aux fournisseurs alternatifs davoir accs une part de la rente nuclaire , entretient cette logique en fermant le champ de la production la concurrence et en cantonnant cette dernire une activit de type achat-revente.

c. Une augmentation au lieu dune baisse des prix

Marginale, la concurrence a dans le mme temps gnr des cots importants, mme si aucun document nen dresse dvaluation prcise et exhaustive.

La sparation des diffrentes entits du groupe EDF a conduit une dsoptimisation globale du systme lectrique. Auparavant, lintgration verticale des entreprises lectriques permettait une gestion densemble tenant compte la fois des rseaux, de la production et de la fourniture. Le dploiement des rseaux tait pens en fonction de la production, les diffrentes centrales taient gres en lien les unes des autres, et les offres tarifaires proposes tenaient compte des fondamentaux lis la production et aux rseaux. Deux exemples de russites passes, qui nauraient pas pu voir le jour dans le cadre juridique actuel, permettent de comprendre les bnfices de la gestion intgre dun parc de production :

par la capacit de stockage quil offre, le parc hydraulique constitue un outil trs prcieux dajustement, permettant de lisser les arrts de tranche des centrales nuclaires dans le temps ;

le dveloppement des chauffe-eau lectriques chez les particuliers, partir des annes 1970, est indissociable de la construction du parc nuclaire

27

historique : il fallait rentabiliser cette norme capacit de production en base en dveloppant la consommation aux heures creuses.

Ensuite, louverture la concurrence a engendr des cots administratifs, que ce soit pour la sparation entre les diffrentes entits dEDF ou, de manire gnrale, pour ladaptation des rgles lies la concurrence. Par exemple, la CRE voque le cot de la duplication des systmes informatiques entre EDF, ERDF et RTE, estim 84 millions deuros (1).

Le bilan de louverture la concurrence est une question lancinante dans le dbat. Concrtement, force est de constater que la libralisation du march de llectricit en France est une source de complexit sans avoir apport de bnfices rels.

C. UN OPRATEUR HISTORIQUE AU PIED DU MUR

1. 1996-2015 : de lge dor ltat dalerte

La situation actuelle dEDF est lhritage de prs de 20 ans dune gestion insuffisamment matrise. Lentreprise se trouve de ce fait soumise aujourdhui de fortes contraintes.

a. De mauvais choix stratgiques

Au sortir de la dcennie 1990, EDF tait assise sur un vritable trsor . Lamortissement du parc nuclaire sur une priode plus courte que sa dure de vie dgageait des marges de manuvre financires considrables. Aprs une priode de fort investissement, lentreprise pouvait tirer les bnfices des efforts passs. Rtrospectivement, il apparat que la direction dEDF et ltat nont pas fait les bons choix et que les dcisions passes mettent aujourdhui lentreprise en difficult.

Des baisses de tarif inconsidres, un dveloppement international peu couronn de succs

la fin de la dcennie 1990 et jusquau milieu des annes 2000, EDF a arrt dinvestir en France, et ce pour deux raisons.

Dlibrment, les tarifs rglements de vente, fixs par le pouvoir rglementaire, ont baiss continument entre 1996 et 2006. la veille de louverture du march europen la concurrence, M. Edmond Alphandry, alors prsident dEDF, annonait une baisse des tarifs de lordre 14 % sur la priode 1997-2000. Il en est rsult un manque gagner pour lentreprise denviron 56 milliards de francs.

(1) Analyse des cots de production et de commercialisation dEDF dans le cadre des tarifs rglements de

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b. Des cots dexploitation insuffisamment matriss

La culture du monopole EDF a longtemps vcu labri dune relle contrainte. En labsence de

concurrence, lentreprise na pas t pousse dans ses retranchements, contrairement danciens monopoles dtat, dont lexemple le plus frappant est Orange, qui a d sadapter face des concurrents srieux. En labsence de vritable concurrence, quoi bon rduire ses cots dexploitation ?

Les pouvoirs publics ont une part de responsabilit dans cet tat de fait. La tutelle sest montre trop peu pressante. Sans doute rassure par des prix de llectricit franaise perus comme les plus bas dEurope, alors mme quils avaient t tenus artificiellement ce niveau par un manque dinvestissements, elle a laiss la direction de lentreprise grer cette question. Au demeurant, la mthode comptable de couverture des cots par les tarifs ntait pas en mesure de favoriser un rel effort de rationalisation des cots. Jusqu un certain point, elle pouvait mme encourager laugmentation de ces derniers.

Des critiques mises par la Cour des comptes qui ne doivent pas occulter la disponibilit des salaris pour les missions de service public

Au fil de plusieurs rapports et rfrs (1) (2) (3), la Cour des comptes a svrement critiqu la gestion sociale dEDF, en voquant une politique salariale gnreuse , un dcalage croissant entre les tarifs de llectricit et le tarif agent , des rgles relatives au temps de travail trs favorables aux salaris et des problmes de gestion de la Caisse centrale dactivit du personnel (CCAS).

Votre rapporteure tient souligner que lanalyse de la Cour des comptes, purement financire, sous-estime le poids de lhistoire du groupe dEDF, les spcificits du secteur de lnergie et, surtout, ne rend pas justice la disponibilit sans limite des salaris. Quelle entreprise autre quEDF aurait pu rappeler ses agents retraits pour porter secours aux Franais privs dlectricit lors des temptes des annes 2000 ? Il doit en tre tenu compte.

Pour votre rapporteure, la Reprsentation nationale na pas simmiscer dans ce qui relve des relations sociales au sein de lentreprise. Il nest pas non plus concevable de remettre en cause les acquis sociaux des salaris, ds lors quils ne se distinguent pas des pratiques les plus courantes des grandes entreprises.

(1) Les institutions sociales du personnel des industries lectriques et gazires : une reforme de faade, une

situation aggrave, rapport thmatique, mai 2011. (2) Les rmunrations EDF SA : une progression rapide, une accumulation davantages, peu de liens avec

les performances, Rapport public annuel 2013, fvrier 2013. (3) Le temps de travail dans les principales entreprises du groupe EDF, rfr n 66977, 16 septembre 2013.

30

En revanche, deux modalits du tarif agent gnrent des consquences qui interpellent le lgislateur. Dune part, le bnfice du tarif nest pas plafonn, ce qui peut conduire subventionner de vritables gaspillages nergtiques. La consommation moyenne annuelle par point de distribution est ainsi de 13,4 MWh (1), comparer la consommation moyenne dun client rsidentiel, de 4,9 MWh. Alors que le pays souhaite sengager dans une politique defficacit nergtique ambitieuse, le non-plafonnement du tarif agent est incompatible avec les exigences de la transition nergtique.

Dautre part, les bnficiaires du tarif agent sont les seuls consommateurs exonrs de CSPE titre individuel. En considrant la croissance attendue de la CSPE dans les annes venir et les objectifs de solidarit assigns ce prlvement tarif de premire ncessit, prquation en faveur des zones non interconnectes et mme soutien aux nergies renouvelables , la lgitimit du maintien dun systme dexonration individuelle parat fragile au regard du principe constitutionnel dgalit des citoyens devant les charges publiques.

c. Lexplosion des cots de lEPR de Flamanville

La construction de lEPR de Flamanville, autorise par dcret en avril 2007, aprs la loi dorientation sur lnergie du 13 juillet 2005, a donn lieu une drive inquitante des cots. La mise en service, prvue pour 2012, a t repousse de multiples reprises, pour tre dsormais fixe 2016. Outre les cots lis aux intrts intercalaires engendrs par ces retards, la commission denqute sur les cots du nuclaire a relev dans son rapport lexplosion des cots du projet en lui-mme. Dun cot initial estim 3,3 milliards deuros, correspondant un cot complet de production denviron 46 /MWh, les prvisions de cot pour lEPR de Flamanville ont par la suite t releves plusieurs reprises pour aboutir, en dcembre 2012, un cot estim 8,5 milliards deuros.

2. Une situation financire sur le fil du rasoir

La question des cots dexploitation dEDF ne mriterait pas que lon y accorde une telle importance si elle ne sinscrivait pas dans un contexte financier tendu pour lentreprise.

a. Une trajectoire dinvestissements difficile tenir

Selon Jean-Bernard Lvy, lendettement dEDF saccrot chaque anne de 3 milliards deuros, et si les formules de calcul de prix ne sont pas modifies, nous devrons faire face une dette additionnelle de 30 milliards deuros au titre de lactivit franaise en fin de priode .

(1) La Cour des comptes prcise que la consommation totale dlectricit bnficiant du tarif agent est de

4,1 TWh et EDF a indiqu votre rapporteure que le nombre de points de distribution concerns tait de 306 000.

31

Cette trajectoire dendettement dgrade significativement le ratio dette/EBE indicateur de la capacit de lentreprise dgager suffisamment de revenus pour rembourser ses dettes. La question de la soutenabilit dun tel effort dendettement pour lentreprise est pose.

Lvolution vers la tarification par empilement, qui saccompagne dune situation de prix trs bas, joue un rle particulier dans la fragilisation financire dEDF. En effet, on devrait assister un effet de ciseau entre la baisse soudaine des prix de march et la prochaine hausse du prix de lARENH (1).

Par consquent, le tarif rglement de vente, construit en partie sur lARENH, deviendra moins attractif aux yeux des consommateurs particuliers par rapport des offres construites intgralement sur des prix de march. Quant aux fournisseurs alternatifs, dores et dj, ils parient sur le march plutt que sur lARENH pour se sourcer . Ces lments sont corrobors par la baisse sans prcdents du guichet ARENH, qui reprsentait 16 TWh au 1er semestre 2015, contre 37 TWh au 1er semestre 2014. Lalternative pour EDF est simple : perdre des clients en vendant au prix de lARENH, ou bien vendre perte au prix de march.

Enfin, il est important de noter que ces scnarios, intgrant un endettement dj lourd, ne prennent pas en compte une possible consolidation du projet dHinkley Point dans les comptes dEDF.

b. Des investissements insuffisants dans les nergies renouvelables

Les investissements dEDF sont quasi-exclusivement consacrs lactivit nuclaire, dans deux pays, la France et le Royaume-Uni. Cette concentration des moyens sur une seule branche, dans la mme zone gographique, pose la question de la diversification de lactivit dEDF et de son positionnement linternational, en comparaison, par exemple, dun groupe comme GDF Suez.

Les fortes contraintes sur la trajectoire dinvestissement remettent en cause le positionnement dEDF sur le segment des nergies renouvelables, au travers de sa filiale EDF-EN. Centr sur le nuclaire, le groupe EDF ne prsente pas un profil suffisamment diversifi, ce qui pose la question de sa rsilience sur le long terme.

3. Un tat incohrent et perturbateur

Ltat a tour tour considr EDF soit comme une vache lait, soit comme un pompier. Sa part de responsabilit dans la situation actuelle ne peut tre nglige.

(1) Dans son rapport sur les tarifs rglements de vente dlectricit, la CRE indique que, sur la base des

donnes dont elle dispose, elle retient une hypothse de hausse du prix de lARENH de 2/MWh par an .

32

a. Les comptes dEDF, outil dajustement bien utile

EDF est rgulirement appele venir en aide dentreprises du secteur de lnergie, la demande de ltat, alors mme que a ntait pas son cur de mtier. Marcel Boiteux a ainsi racont, devant la commission denqute, comment, en tant que prsident dEDF, il avait d venir en aide aux Charbonnages de France. Cet exemple entre en rsonnance avec les cas plus rcents de lentreprise Photowatt et du site de production daluminium de Saint-Jean de Maurienne. EDF immobilise ainsi du capital supplmentaire, alors mme quelle est confronte un besoin de capital important.

EDF a support et continue de supporter des charges de service public sans pour autant recevoir de compensation. Lexemple le plus marquant est bien videmment la dette de CSPE, qui a atteint prs de 4,9 milliards deuros. Entre le dbut du creusement du dficit de CSPE et laccord trouv entre ltat et EDF sur une reconnaissance de dette, en janvier 2013, il aura fallu prs de quatre ans. Moins spectaculaire , labsence de compensation des charges lies la gestion des obligations dachat nen est pas moins relle. En effet, ces charges ne sont pas incluses dans le calcul de la CSPE (art. L. 121-7 du code de lnergie), alors que les charges de gestion des tarifs sociaux le sont bien, (art. L. 121-8), ce qui sexplique par le fait que les fournisseurs alternatifs sont impliqus dans le dispositif. Ainsi, il suffit quEDF soit seule responsable de lexcution dune mission de service public pour que les rgles changent. Les effets sont trs pnalisants pour lentreprise : ils diminuent son rsultat net, grvent sa trsorerie ou alourdissent ses frais de structure la structure EDF-OA gre lensemble des contrats dachats sans que le groupe touche une quelconque compensation.

Enfin, il est indniable quEDF subit le risque politique qui pse sur la fixation des tarifs rglements de vente. La tentation est grande, pour le pouvoir excutif, de prserver le pouvoir dachat des usagers en choisissant de ne pas couvrir intgralement les cots de loprateur historique. Comme votre rapporteure la rappel plus haut, les dcisions de baisse des tarifs entre 1996 et 2006 ont ainsi t trs prjudiciables pour linvestissement dans les rseaux dlectricit. Les usagers en subissent aujourdhui les consquences, sous la forme dune hausse du TURPE et dune hausse des temps de coupure.

b. Un tat actionnaire trop indiffrent lintrt social de lentreprise

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Compris dans une fourchette entre 55 et 65 %, le taux de prlvement des dividendes, constitue, selon lAPE, une pratique normale du secteur.

Pour autant, il est significatif de constater que ce prlvement est demeur remarquablement constant depuis 2006, alors mme que la situation de lentreprise a considrablement volu. Est-ce bien raisonnable ?

Dans une situation de fort endettement, le taux de distribution devrait tenir compte des contraintes auxquelles EDF fait face, au lieu damputer significativement sa capacit dautofinancement. La CRE considre ainsi quune rduction du taux de prlvement de 20 points (de 60 40 %) permettrait de rduire lendettement net dEDF lhorizon 2025 de 7,1 Mds.

La stratgie poursuivie par ltat apparat ainsi trs court-termiste. Certes, les contraintes budgtaires actuelles psent et il nest pas illgitime que ltat se rmunre de ses investissements, au mme titre quun autre actionnaire. Pour autant, le poids de lendettement de lentreprise, conjugu aux incertitudes lies au cot de la prolongation de la dure de vie au-del de 40 ans, ainsi quaux charges de dmantlement et de gestion des dchets, devraient conduire lAPE tre plus raisonnable.

D. UN CADRE JURIDIQUE EUROPEN UNANIMEMENT CONTEST

a. Une approche tout-concurrence qui fait fi de la ralit mondiale du secteur de lnergie

LUnion europenne a dict pour elle-mme des rgles que les autres rgions du monde ne simposent pas, alors mme quelle est moins dote en ressources naturelles et que ses membres ont un modle social qui pse ncessairement sur les cots de production.

Hors de lUnion europenne, des pays comme lIslande, la Norvge, le Canada ou encore le Brsil font bnficier aux lectro-intensifs de prix trs bas. Le risque est trs fort pour lEurope de voir ses propres industriels dserter son territoire, dfaut davoir pris en compte le danger de dlocalisation dans sa politique nergtique.

b. Le prix de march, signal dfaillant pour guider les investissements

La crise du systme lectrique europen est dsormais avre. Dans un rapport ponyme du Commissariat gnral la stratgie et la prospective (1), Fabien Roques souligne, que lune des faiblesses les plus criantes de lEurope de llectricit est davoir poursuivi lobjectif dun march unifi de llectricit qui reposerait sur le seul prix de march de llectricit. Or, ce dernier est insuffisant pour donner un signal de long terme sur linvestissement, notamment lorsque ce (1) La crise du systme lectrique europen, diagnostic et solutions, Commissariat gnral la stratgie et la

prospective, janvier 2014.

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