Mewujudkan Pluralisme Birokrasi di Indonesia

ISSU reformasi birokrasi dan demokratisasi di Indonesia menjadi tema sentral diskursus

bidang politik pasca Gerakan Reformasi 1998. Hal ini karena terdapat hubungan yang

erat antara birokrasi dan demokrasi. Menurut Etzioni-Halevi (1985:54), reformasi

birokrasi dapat berjalan bersama seiring dengan proses demokratisasi, dan demokratisasi

dapat mempromosikan pembangunan birokrasi. Dengan kata lain semakin demokratis

sistem pemerintahan, semakin besar peluang untuk mereformasi birokrasi. Sebaliknya,

semakin netral dan profesional birokrasi, semakin besar kemungkinan terciptanya

demokrasi politik.

Krusialnya isu reformasi birokrasi ini tidak dapat dilepaskan dari pengalaman pahit

birokrasi di era Orde Barunya Soeharto, yang mengalami politisasi cukup lama. Di era itu

birokrasi digunakan sebagai alat untuk mempertahankan staus quo. Sementara Partai

politik (parpol) nyaris tak berfungsi sebagaimana layaknya parpol di negara demokrasi.

Proses kebijakan publik hanya melibatkan elit birokrat dan militer, sementara parlemen

dan partai politik serta kekuatan masyarakat tidak memiliki akses dalam proses tersebut

(Zuhro, 1997:46-48).

Pasca Gerakan Reformasi 1998, Indonesia mengalami proses transisi yang melibatkan

pelembagaan politik sebagai upaya konsolidasi demokrasi dan desentralisasi

pemerintahan. Proses transisi ini tentunya menghasilkan beberapa hal positif bagi bangsa

Indonesia, termasuk di dalamnya meningkatkan partisipasi politik rakyat, tapi juga

menimbulkan kekhawatiran yang cukup besar akan dampak negatifnya (Mishra, 2002:1).

Tulisan ini akan membahas hubungan antara Gerakan Reformasi dan tuntutan reformasi

birokrasi dengan memfokuskan pada gerakan netralitas birokrasi dan dampaknya

terhadap demokratisasi pada umumnya dan penciptaan pluralisme birokrasi pada

khususnya. Bahwa relatif berhasilnya mewujudkan netralitas birokrasi khususnya dalam

memperkuat hak politik pegawai negeri sipil dan kesetaraan partai politik merupakan hal

penting untuk membangun iklim demokrasi.

Lebih dari itu, gerakan netralitas birokrasi juga memunculkan pluralisme birokrasi

(bureaucratic pluralism), dimana format kebijakan lebih merupakan hasil dari kompetisi

aktor-aktor ketimbang monopoli negara. Salah satu indikasi penting yaitu peluang untuk

mempengaruhi kebijakan publik lebih dimungkinkan dan juga relatif meningkatnya

tanggungjawab birokrasi terhadap masalah-masalah sosial dan tekanan sosial.

Kebangkitan Reformasi: Tekanan dari Bawah

Sejak awal tahun 1990-an partai politik relatif mendapatkan kebebasan dalam pemilihan

umum, demikian juga organisasi masyarakat menjadi lebih cair dan kompetitif

(MacIntyre, 1994:14). Meskipun pada periode itu terdapat tuntutan yang besar untuk

reformasi politik, demokratisasi tidak hadir sampai akhir tahun 1990-an. Indonesia

mengalamai perubahan politik secara gradual dalam periode 1989-1992 yang ditandai

dengan posisi kunci di eksekutif ditentukan melalui pemilihan.

Kecenderungan ini dilanjutkan dengan diterapkannya sistem multi-partai dan pemilu

yang relatif demokratis tahun 1999 dan pemilihan presiden langsung tahun 2004. Arti

penting dari fenomena-fenomena ini adalah bahwa Indonesia bergeser dari sistem

demokrasi perwakilan (melalui partai politik) ke demokrasi partispatorif untuk

menggantikan struktur otoritarian. Menariknya, kecenderungan ini secara reltif bahkan

berlangsung beberapa tahun sebelum Soeharto jatuh. Sebagai hasilnya, kekuasaan partai

politik dan parlemen relatif bisa mengimbangi kekuasaan eksekutif atau presiden.

Lebih dari itu, peran kekuatan sosial (societal forces) menjadi lebih penting sejak

Gerakan Reformasi, sehingga korupsi di birokrasi menjadi lebih tampak dan makin

terkuak. Korupsi menyebar mulai dari birokrasi pusat sampai level yang paling bawah.

Sebagaimana tercatat, korupsi yang terjadi di pemerintahan pada tahun 1980-an dan

1990-an secara umum cukup meningkat, khususnya diantara lingkaran keluarga Soeharto

dan para kroninya (Liddle, 1999:105).

Bahkan korupsi di Indonesia lebih memprihatinkan dibanding dengan negara lainnya

yang mengalami krisis ekonomi pada tahun 1997. Oleh karena itu, tidaklah

mengherankan kalau korupsi menjadi isu sentral bagi Gerakan Reformasi. Masalah

korupsi ini adalah hal yang paling berat yang dihadapi Indonesia di era transisi. Tidak

seperti halnya Thailand dan Korea yang cukup berhasil mengatasi krisis dengan

mengedepankan management baru yang berorientasi pada reformasi pemerintahan dan

pelaksanaan demokrasi, pemerintah Orde Baru tidak mampu menyesuikan dengan

perkembangan ekonomi baru dan situasi politik selama periode 1997-1998.2 Sebagai

hasilnya, legitimasi pemerintahan Soeharto menurun drastis dan ia kehilangan

kepercayaan dari rakyat.

Krisis moneter yang berkembang menjadi krisis ekonomi pada periode itu memicu

munculnya Gerakan Reformasi 1998. Selain itu, otoriatarinisme dan maraknya korupsi,

kolusi, dan nepotisme (KKN) di bawah kepemimpinan Soeharto, juga merupakan faktor

pemicu yang tak kalah penting bagi gerakan ini. Mahasiswa, akedemisi, aktivis partai dan

beberapa politisi ikut bergerak, menuntut perubahan menyeluruh di bidang sosial,

ekonomi dan hukum dan diterapkannya sistem demokrasi. Lebih dari itu, Gerakan

Reformasi juga menuntut agar KKN diberantas karena merugikan negara dan

menghambat proses demokratisasi.

Kejatuhan Soeharto dari kursi kepresidenan tidak serta merta membuat demokrasi di

Indonesia berjalan mulus. Perubahan yang cukup signifikan yang tampak adalah adanya

transparansi di era transisi yang melibatkan partisipasi politik masyarakat secara

signifikan. Perubahan ini menghadirkan suatu hal yang berbeda bagi segmen utama

masyarakat, meski ini tidak perlu didefinisikan sebagai demokrasi liberal.

Dapatlah disimpulkan bahwa sejak tahun 1998 kecenderungan bangkitnya partisipasi

masyarakat (societal participation) tidak hanya menjadi lebih eksplisit, tapi juga makin

meningkat. Artinya bahwa perubahan politik yang muncul pada tahun itu terutama

disebabkan oleh tekanan yang kuat yang berasal dari rakyat untuk sebuah reformasi total.

Gerakan netralitas birokrasi

Gerakan netralitas birokrasi yang dimotori oleh sejumlah dokter di Fakultas Kedokteran

Universitas Indonesia (UI) atau disebut juga "Forum Salemba", merupakan gerakan yang

berkaitan langsung dengan Gerakan Reformasi 1998. Munculnya kesadaran yang tinggi

tentang perlunya mengubah tingkah laku, sikap dan orientasi dan budaya pegawai negeri

sipil sebagai aparat birokrasi publik, merupakan faktor penting pendorong munculnya

gerakan netralitas. Dampak dari gerakan ini relatif signifikan karena ikut mendorong

terwujudnya pemilu yang jujur, bebas dan adil, khususnya dalam pemilu 1999.

Kesadaran penting lainnya juga muncul melihat birokrasi Indonesia yang masih berjuang

meningkatkan transparansi, efektivitas, efisiensi, profesionalisme dan akuntabiltas

birokrasi. Termasuk juga upaya menciptakan good governance pemerintahan yang

berdasarkan hukum, kebijakan yang transparan, dan pemerintahan yang dapat

dipertanggungjawabkan.

Good governance juga menciptakan hubungan yang memadai antara negara-masyarakat

(state-society), yang menghargai keterlibatan rakyat dalam semua proses kebijakan

politik. Fisibilitas proses ini disebut transparansi, sedangkan akuntabilitas merujuk pada

kondisi dimana hasil keputusan politik sedapat mungkin bisa dipertanggungjawabkan

(Indonesia Human Development Report, 2001:24-25). Akuntabilitas dapat diperbaiki bila

ada keterbukaan yang cukup besar.

Gagasan netralitas didasarkan atas kemungkinan memisahkan politik dari karir

administrasi (public service) dalam pemerintahan dan depolitisasi public service.

Menurut Asmerom dan Reis (1996:22-23), netralitas birokrasi memerlukan beberapa

karakteristik penting:

"Politics and policy are separated from administration; public servants are appointed and

promoted on the basis of merit rather than on the basis of party affiliation or

contributions; public servants do not engage in partisan political activities; public

servants do not express publicly their personal views on government policies or

administration; public servants provide forthright and objective advice to their political

masters in private and confidence. In return, political executives protect the anonymity of

public servants by publicly accepting responsibility for departmental decisions".

Lebih lanjut Asmerom dan Reis (1996:27) juga berpendapat bahwa birokrasi yang tidak

terpolitisasi akan menjamin stabilitas pemerintahan ke depan. Dua pakar ini juga

mengatakan bahwa netralitas dari public service adalah komplementer terhadap merit

system, dimana sistem rekrutmen dan promosi dalam berbagai posisi di public service

ditentukan oleh merit, yaitu yang mendasarkan pada mekanisme legal rasional dan

bukannya mendasarkan pada afiliasi politik atau patronase.

Merit system ini memberikan keuntungan berupa terciptanya sistem yang langgeng,

berkesinambungan, stabil dan imparsialitas dalam public service dan membangun

profesionalisme. Karakteristik birokrasi seperti ini menekankan bahwa idealnya birokrasi

tidak berpolitik, terbebas dari konflik dan hanya fokus pada adminsitrasi dan rasionalitas

(Asmerom dan Reis, 1996). Hal ini tentunya relevan dengan birokrasi Indonesia di era

transisi yang sedang berupaya untuk mendepolitisasikan institusinya.

Adapun gerakan netralitas birokrasi menuntut tiga hal penting, yaitu:

1. mengakhiri politisasi birokrasi yang sangat marak di era Orde Baru;

2. pegawai negeri sipil netral di dalam pemilu; dan

3. Korpri tidak boleh mendukung salah satu partai politik.

Tiga tuntutan ini mengindikasikan dengan jelas bahwa gerakan netralitas secara tegas

menuntut birokrat agar netral dalam politik, yaitu tidak aktif dan terlibat mendukung

partai tertentu sementara mereka masih menjadi PNS.

Gerakan ini mendapat dukungan dari Menteri Penerangan, Yunus Yosphia dan

sekretarisnya I.G.K Manila dengan menghapus Korpri di departemennya. Menurut

mereka tidak ada gunanya mempertahankan Korpri karena dianggap tidak relevan dengan

aspirasi dan kepentingan PNS. Demikian juga dengan Departemen Kehutanan yang

mengumumkan netralitasnya dan tidak akan berafiliasi dengan partai tertentu. PPP dan

PDI dan kelompok muda Golkar juga ikut mendukung gagasan netralitas birokrasi

(Republika, 5 Januari 1999).

Bahkan peneliti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) ikut menyemangati dan

mendukung ide tersebut yang disampaikan melalui tulisan kritisnya di media massa.

Menariknya kritik yang disampaikan para peneliti ini mendapatkan dukungan dari Kepala

BAKN, Prof Sofian Effendi, yang menegaskan bahwa peneliti mempunyai hak untuk

berbicara atas nama aspirasi rakyat.

Meskipun gerakan netralitas ini mendapat kecaman dari Ketua Korpri pusat, Feisal

Tamin, yang mengatakan bila Korpri dibubarkan maka tidak akan ada lagi PNS, tekad

untuk mewujudkan birokrasi yang netral tidaklah surut. Untuk merespon kecaman Feisal

Tamin itu, Yunus Yosphia mengatakan bahwa tidak ada hubungan antara Korpri dan

rekrutmen PNS. Bubarnya Korpri di Departemen Penerangan merupakan perwujudan

dari aspirasi anggota Korpri itu sendiri (Kompas, 15 Juni 1999).

Polemik ini justru mendorong gerakan netralitas birokrasi makin meluas dan relatif

berpengaruh sampai ke tingkat pemerintah daerah. Dengan meluasnya gerakan netralitas

ke daerah-daerah, makin besar pula peluang meluasnya pluralisme birokrasi di daerah.

Kiranya jelas bahwa gerakan reformasi dan netralitas tidak dapat dipisahkan satu dengan

lainnya. Bila Gerakan Reformasi dianggap sebagai perjuangan untuk memperbaiki sistem

politik, sosial, ekonomi dan hukum, maka gerakan netralitas lebih memfokuskan pada

perbaikan birokrasi.

Lebih dari itu, Gerakan Reformasi terutama ditujukan untuk memberantas KKN,

sedangkan gerakan netralitas merupakan respons terhadap meluaskan tuntutan untuk

mewujudkan good governance, yang cenderung meningkat tajam setelah Soeharto

tumbang. Gerakan netralitas juga lebih memfokuskan pada upaya untuk merekonfigurasi

birokrasi dalam rangka memperbaiki kualitasnya dan mewujudkan pemilu yang bebas

dan jujur, dan untuk membantu mengurangi KKN. Dampak positif lainnya: publik

menjadi sadar arti pentingnya mendemokratisasikan (democratising) dan

mendebirokratisasikan (debureaucratising) Indonesia untuk kepentingan pemulihan

ekonomi Indonesia.

Peran Kekuatan Sosial dalam Gerakan Netralitas.

Meskipun gerakan netralitas birokrasi awalnya dimotori oleh "Salemba Forum" dan elit

politik tertentu, gerakan ini mendapat dukungan luas dari kekuatan sosial dalam

masyarakat. Peran mereka ini sangat krusial dalam mem-pressure pemerintah untuk

menerapkan peraturan yang tegas tentang PNS.

Mereka menanyakan keberadaan birokrasi yang dalam banyak hal makin merosot

kualitasnya setelah tumbangnya Soeharto. Perdebatan luas mengenai issu netralitas

birokrasi pun digelar sejak periode 1998-1999. Tidak sedikit tulisan kritis berkaitan

dengan issu itu dimuat dalam media massa seiring dengan perdebatan yang memanas di

parlemen yang membahas issu yang sama.

Tulisan-tulisan di media massa tersebut sedikit banyak berpengaruh terhadap opini publik

pada umumnya dan anggota dewan pada khususnya. Jelas pula bahwa pengaruh dari

kekuatan sosial ini menghasilkan partisipasi sosial yang lebih signifikan meskipun masih

terkesan belum maksimal.

Informasi tentang kebijakan publik disebarluaskan oleh media massa mulai dari pusat

sampai daerah. Dalam kaitan ini radio dan pers penting dalam menyebarkan informasi

mengenai isu nasional dan lokal. Demikian juga organisasi non-pemerintah (Ornop)

berperan penting dalam meningkatkan kesadaran politik rakyat melalui program

advokasinya baik di tingkat pusat maupun daerah.

Advokasi yang dilakukan Ornop di daerah tentang kebijakan pemerintah daerah (Pemda)

telah mendorong rakyat untuk ikut berpartisipasi, dan ini mempunyai makna penting

karena reformasi birokrasi tidak bisa semata-mata hanya menggantungkan dari inisiatif

pemerintah (from within).

Dengan kata lain, kekuatan sosial tersebut mempromosikan partisipasi dan pluralisme,

yang dalam banyak hal melemahkan aparat pemerintah sebagai agen kontrol sosial. Peran

aparat birokrasi ini akan terus dipertanyakan, karena terciptanya good governance dan

pemberdayaan civil society menjadi kebutuhan masyarakat Indonesia di era transisi.

Implementasi PP 5/1999 dan PP 12/1999

Disahkannya PP 5/1999 dan PP12/1999 tentang PNS yang menjadi Anggota Partai

Politik ini merupakan upaya konkret kekuatan sosial dalam masyarakat, partai politik dan

Pemerintah. Masalah boleh tidaknya PNS ikut kampanye atas nama partai sangat

menonjol sejak pertengahan 1998 sampai sebelum pemilu Juni 1999.

Dalam hal ini, Golkar berupaya keras agar kader Golkar yang menjadi menteri dan

menduduki pos-pos kunci di pemerintahan waktu itu dibolehkan berkampanye. Bukan

rahasia lagi kalau Golkar di era Orde Baru sangat menggantungkan perolehan suaranya

dari birokrasi, meskipun hal ini jelas-jelas melanggar hak asasi PNS, dan membuat

mereka terpaksa memilih Golkar dalam pemilu. Keinginan Golkar tersebut mendapat

tantangan, baik dari kekuatan sosial maupun partai politik (PDI dan PPP) selama periode

1998-1999.

Disahkannya PP 5/1999 dan PP 12/1999 mengakhiri kontroversi tentang keterlibatan

PNS dalam politik. PP ini membolehkan PNS untuk menggunakan hak politiknya

(memilih) dalam pemilu, tapi tidak membolehkan PNS menjadi anggota atau pengurus

partai. Dengan kata lain, PNS dilarang berpolitik praktis sementara mereka masih

menjadi PNS. Ketentuan ini dinilai memberikan pengaruh positif terhadap birokrasi

karena relatif berhasil membatasi keterlibatan PNS dalam politik.

Hal ini bisa dilihat dari keterkaitan PNS dengan Partai Golkar di sebagian besar wilayah

Indonesia yang tampak mulai merenggang.4 Lebih dari itu, dengan diterapkan 3 UU

Politik Baru: UU No.2/1999 tentang Partai Politik, UU No.3/1990 tentang Pemilihan

Umum, dan UU No.4/1999 tentang Kedukakan MPR, DPR dan DPRD, membuat rakyat

makin sadar tentang hak politiknya. Menariknya, dengan diterapkannya sistem multi

partai dan UU politik baru tersebut, hal ini telah menyadarkan PNS bahwa birokrasi tidak

harus identik dengan Golkar.

Penulis berpendapat bahwa PP 5/1999 dan PP 12/1999 yang mencegah PNS menjadi

anggota atau fungsionaris partai merupakan langkah positif. Setidak-tidaknya untuk

waktu sementara ini, di mana politik Indonesia masih mengalami beberapa penyesuaian.

Meskipun demikian, perlu dicatat bahwa pada level atas, birokrat terlibat dalam

perumusan kebijakan. Dan pada level atas ini pula, pemerintah baru perlu memiliki hak

untuk memilih penasehat public service yang bisa dipercaya supaya menarik bagi

program partai. Sementara itu di bawah level yang paling atas, dimungkinkan bagi PNS

untuk profesional dan loyal pada pemerintah yang terpilih. Artinya, pada level atas,

birokrat memiliki kewenangan untuk merekrut tenaga ahli dalam menopang program-

programnya, dan pada level di bawahnya, birokrat bekerja secara profesional dan loyal

kepada pemerintah yang sah.

Dengan peraturan baru itu berarti PNS tidak boleh memegang dua posisi (sebagai PNS

dan fungsionaris partai). Sebagai contoh, bila PNS ingin ikut kampanye, maka terlebih

dulu harus mendapatkan ijin dari atasannya. Jika permohonannya itu dikabulkan, maka

PNS harus mengundurkan diri dan selama tenggang waktu satu tahun PNS tadi akan

mendapat gaji sebagai kompensasi (bab 7 PP 12/1999).

Dalam hal tertentu, hal ini bisa diperpanjang sampai lima tahun, tapi tanpa gaji. Demikian

juga dengan personil angkatan bersenjata yang ingin bergabung dengan partai politik juga

diwajibkan mengundurkan diri (Peraturan Pemerintah Republik Indonesia, 1999: 193-

194, bab 7 PP12/1999). Menurut Menteri Penertiban Aparatur Negara (PAN), Feisal

Tamin, pada periode 1999-2000 terdapat sekitar 636 PNS yang mengajukan diri untuk

bergabung dengan partai. Mereka ini harus memutuskan apakah tetap menjadi PNS atau

keluar. Lebih lanjut Tamin mengatakan bahwa mereka yang masih memegang dua posisi

ini akan dikeluarkan sesuai dengan peraturan pemerintah (Jakarta Post, 24 Mei 2002).

Makna penting netralitas birokrasi bagi demokratisasi Indonesia mengalami kegagalan

dalam mengelola pembangunan ekonomi dan perubahan sosial di era Orde Baru karena

penyelewengan peran birokrasi. Kegagalan yang sama juga terjadi dalam bidang

penciptaan good governance. Dengan dua kegagalan itu masyarakat Indonesia menuntut

agar pemerintah pasca 1998 secara sunggguh-sungguh mewujudkan perbaikan di kedua

bidang tersebut. Pentingnya good governance ini karena terkait langsung dengan

kebijakan ekonomi makro (Hadi Soesastro, 1999:7). Sementara itu, penguatan sistem

checks and balances dalam sistem politik Indonesia masih dalam taraf proses

pembelajaran. Dengan fenomena seperti ini, birokrasi di era transisi sekarang ini tidak

hanya ditantang mampu mengelola pembangunan ekonomi, tapi juga melakukan

restrukturisasi politik.

Upaya pemerintah di era transisi, khususnya di bawah pemerintahan B.J. Habibie (1998-

1999) dan Abdurrahman Wahid (1999-2001), menunjukkan keinginan untuk

memperbaiki birokrasi. Tiga indikasi penting dari upaya Habibie ini adalah (1)

ditetapkannya PP 5/1999 dan PP 12/1999, (2) disahkannya tiga paket UU politik baru

(mengenai Pemilu, partai politik dan susunan dan kedudukan MPR, DPR, DPRD), dan

(3) keengganan Habibie menggunakan birokrasi dalam pemilu 1999.

Beberapa kebijakan Habibie tersebut berpengaruh positif terhadap proses demokratisasi

di Indonesia, mengingat terobosan politik yang ia lakukan itu tidak pernah terjadi

sebelumnya. Dua PP dan tiga UU tersebut tidak hanya memperjelas posisi birokrasi

dalam konteks sistem politik Indonesia, tapi juga memberikan ketegasan hukum yang

sifatnya mengikat bagi PNS yang hendak berpolitik (Zuhro, 2003).

Dampak positif kebijakan Habibie ini dapat dilihat dalam pemilu 1999 di provinsi-

Indonesia barat, yang hasilnya sebagian besar dimenangkan oleh partai non-Golkar.5

Sebagai contoh di Jawa Timur: PKB dan PDI-P, masing-masing mendapatkan kursi 32

dan 31, sementara Partai Golkar berada di posisi ketiga, dengan 12 kursi.

Padahal dalam pemilu 1997 Golkar di wilayah ini mendominasi kursi di DPRD, dan

selama pemilu Orba, Golkar tak pernah terkalahkan. Sebaliknya di provinsi Indonesia

timur, sebagian besar masih dimenangkan Partai Golkar. Sebagai contoh, Golkar menang

telak di Provinsi Sulawesi Selatan dengan 44 Kursi (lihat tabel 1). Kemenagan Golkar di

Sulawesi Selatan ini tidak terlepas dari issu naiknya Habibie (yang merupakan putra

daerah) menjadi kandidat presiden. Selain itu, selama Orba wilayah ini juga merupakan

basis kuat Golkar di mana sebagian besar tokoh lokal atau public figures sangat dekat

dengan partai ini.

Hal tersebut berbeda dengan Jawa Timur, yang merupakan basis pendukung PKB dan

PDI-P, respons positif masyarakat Jawa Timur menunjukkan persetujuannya terhadap

gagasan netralitas birokrasi. Adanya perbedaan wilayah dan basis politik ini berpengaruh

terhadap tingkat keberhasilan netralitas PNS, terutama dalam mempengaruhi sikap

politik, orientasi politik dan respon mereka terhadap PP 5/1999 dan PP 12/1999. Untuk

sebagian besar wilayah Indonesia timur, hubungan PNS dengan Golkar relatif tidak

banyak berubah. Sedangkan untuk wilayah Indonesia barat PNS cenderung memiliki

kebebasan untuk memilih wakilnya. Mereka tidak segan-segan lagi memilih partai yang

disukai tanpa harus merasa takut dan mendapat teguran dari atasan. Sistem multi partai

memberikan keleluasaan dan peluang tersendiri bagi PNS di Jawa Timur untuk memilih

partai yang mereka nilai tepat, dan ini tidak harus ke Golkar.

Di bawah pemerintahan Wahid, beberapa terobosan politik berkaitan dengan birokrasi

juga dilakukan. Sebagai contoh konkret, di awal pemerintahannya Wahid membubarkan

Departemen Penerangan dan Departemen Sosial.6 Selanjutnya ia juga menerapkan

kebijakan "negative growth" untuk PNS (tidak ada lagi rekrutmen PNS baru dan

himbauan untuk pensiun dini bagi PNS yang merasa dirinya tidak bisa berkarier lagi).

Bersamaan dengan itu pula Wahid tidak membolehkan posisi tertentu di birokrasi seperti

dirjen, sekretaris direktur dan deputi dipegang oleh politisi.

Hal ini tak lain dimaksudkan untuk menghindari politisasi birokrasi. Dan tak kalah

penting dari itu, Wahid berupaya mengurangi kekuasaan (power) Sekretrariat Negara

(Sekneg) dengan membentuknya menjadi tiga bagian:

(1) Sekretaris Negara,

(2) Sekretaris Presiden, dan

(3) Sekretaris Kabinet.

Kebijakan ini tentunya sangat mengagetkan karena Sekneg selama pemerintahan Orba

dan Habibie dinilai sangat berkuasa dan solid. Tapi, dari perspektif perbaikan birokrasi,

upaya yang dilakukan Wahid ini merupakan suatu tindakan yang memberikan shock

therapy bagi proses perampingan birokrasi yang profesional dan pengurangan dominasi

kekuasaan di satu lembaga negara (Sekneg) (Zuhro, 2002).

Pembagian Sekneg menjadi tiga bagian itu setidak-tidaknya telah mengurangi

kekuasaannya, sehingga Sekneg yang tadinya tampak sangat "angker" dan tertutup itu

akhirnya menjadi relatif agak transparan. Demikian juga dengan implementasi

desentralisasi dan otonomi daerah sejak Januari 2001, telah memberikan dampak besar

terhadap proses demokratisasi di tingkat lokal. Dengan begitu dapat dikatakan bahwa

upaya Wahid telah memberikan basis yang cukup kuat bagi proses liberalisasi dan

demokratisasi ke depan.

Di era kepemimpinann Megawati Soekarnoputri (2001-2004), birokrasi tidak mengalami

perubahan apapun. Bahkan Presiden Megawati sendiri sempat mengeluhkan betapa

buruknya birokrasi Indonesia, yang digambarkan sebagai "keranjang sampah". Meskipun

telah memahami bahwa birokrasi di negeri ini tidak profesional karena tidak efisien dan

tidak efektif, upaya konkret untuk memperbaikinya tidak tampak. Selama periode

kepemimpinannya, Megawati cenderung memprioritaskan penciptaan keseimbangan

hubungan antara eksekutif-legislatif dan merangkul TNI dan Polri ketimbang membenahi

birokrasi.

Bahkan beredar berita di berbagai media massa bahwa Pemerintah Mega menggunakan

institusi birokrasi dalam pilpres 2004. Sebagai incumbent yang mencalonkan diri dalam

pilpres, Megawati ditengarai menggunakan jalur birokrasi melalui Departemen Dalam

Negeri (Depdagri) untuk mensosialisasikan dirinya dan untuk mendapat dukungan

menjelang pilpres 2004.

Fenomena birokrasi di era Megawati menunjukkan dengan jelas bahwa institusi ini rentan

menjadi ajang tarik-menarik kepentingan partai politik. Di tataran praksis, sulit dihindari

kecenderungsn untuk menarik birokrasi untuk tidak mendukung calon atau partai

tertentu.

Sedangkan di era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (2004-sekarang) birokrasi

masih berkutat dengan warisan lama yang sarat dengan patron-klien dan korupsi.

Kebijakan pemerintah SBY untuk memberantas korupsi di semua lembaga baik

eksekutif, legislatif dan yudikatif tampaknya masih harus melalui jalan panjang karena

hukum di negeri ini masih belum bisa ditegakkan secara penuh. Perkembangan terakhir

upaya untuk mereformasi birokrasi mengambil bentuk jalur UU, yaitu dengan

mengajukan usulan RUU berkaitan dengan perbaikan birokrasi atau administrasi publik.

Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara, Taufiq Effendi, mengumumkan akan

mereformasi birokrasi melalui lima RUU. Dikatakan bahwa RUU ini disiapkan untuk

menata sistem manajemen berbasis kinerja yang meliputi kelembagaan, tata laksana,

sumber daya manusia, budaya kerja dan hubungan teknologi (Kompas, 8 Juni 2006).

Adapun lima RUU yang disiapkan tersebut meliputi: RUU Administrasi Pemerintahan,

RUU Pelayanan Publik, RUU Etika Penyelenggaraan Negara, RUU Kementrian Negara

dan RUU Kepegawaian Negara.

Masalahnya, bila lima RUU tersebut berhasil disahkan dan diterapkan, apakah birokrasi

Indonesia akan mengalami perubahan yang signifikan? Sejarahnya, birokrasi Indonesia

mengalami perubahan dari periode ke periode. Namun, perubahan tersebut tidak

selalunya berdampak positif bagi perkembangan birokrasi, dan justru melanggengkan

sifat birokrasi patrimonial yang sarat dengan patron-klien.

Pengalaman politisasi birokrasi di era Orde Baru menjadikan institusi ini tidak netral dan

tidak professional. Sedangkan di pemerintahan sekarang ini, peran birokrasi tampak

kabur meskipun relatif tidak terpolitisasi sebagaimana era Orba. Dengan kata lain, apakah

kelima RUU tersebut cukup menjanjikan bila kultur lama birokrasi (yang hanya

berorientasi kepada penguasa dan mengabaikan pelayanan publik) dan kepastian hukum

di Indonesia juga tak diperbaiki?

Artinya, yang paling mendesak untuk diperbaiki seiring dengan reformasi birokrasi

adalah reformasi hukum atau penegakan hukum. Penciptaan hukum yang mengikat yang

mampu memberi penalti kepada warga negara sangat diperlukan karena tanpa itu sulit

memberantas korupsi di birokrasi.

Karena penciptaan UU sebagaimana yang diupayakan melalui kelima RUU di atas akan

sia-sia bila tidak mengikat secara utuh aparat birokrasi. Selain itu, perbaikan sistem

penggajian dan perubahan yang mendasar yang berkaitan dengan orientasi PNS pada

etika profesionalisme sangat relevan untuk diterapkan seiring dengan usulan kelima RUU

tersebut. Semua upaya tersebut akan bisa maksimal bila ditunjang oleh kepemimpinan

yang kokoh (strong leadership) yang memahami pentingnya mereformasi birokrasi.

Prospek Pluralisme Birokrasi Pasca Pemilu 2004

Menganalisis prospek pluralisme birokrasi ke depan tak dapat dilepaskan dari fenomena

birokrasi saat ini. Apakah yang berubah dan apakah yang tetap dari birokrasi selama

pemerintahan SBY (2004-sekarang). Berbeda dengan pemerintahan Megawati yang tidak

banyak membuat terobosan yang berarti untuk birokrasi, pemerintahan SBY relatif berani

membuat kebijakan pemberantasan korupsi di birokrasi, meskipun ini belum

menampakkan hasilnya yang maksimal.

Apa yang tetap adalah SBY meneruskan kebijakan minus growth pemerintah sebelumnya

dan tetap mempertahankan departemen penerangan (departemen komunikasi dan

informasi) dan departemen sosial yang dihidupkan kembali oleh Megawati. Demikian

juga dengan Sekneg, kekuasaannya dikembalikan supaya lebih solid dalam membantu

tugas-tugas presiden. Upaya perampingan birokrasi terhambat karena pemerintah justru

menambah jumlah departemen yang ada.

Masalah politisasi birokrasi tetap menjadi issu crucial bagi Indonesia. Kekhawatiran

publik terhadap keberpihakan birokrasi tidaklah berlebihan karena institusi ini sangat

rentan dan mudah menjadi wilayah konflik kepentingan partai politik. Terbukti masalah

netralitas ini kembali marak dipertanyakan ketika muncul issu terjadinya mobilisasi PNS

di Bali dalam rangka kampanye PDI-P menjelang pemilu legislatif bulan April 2004.

Bahkan makin mencuat lagi ketika disinyalir adanya kampanye terselubung birokrat

untuk mendukung salah satu capres dalam pemilu putaran kedua, 20 September 2004

(Kompas, 4 September 2004).

Juga adanya Instruksi Menteri Dalam Negeri, Hari Sabarno, No.4/2004 kepada gubernur

dan bupati/walikota seluruh Indonesia untuk mendukung capres tertentu.9 Hal ini dengan

jelas melanggar UU Pemilu 2003 yang secara tegas melarang melibatkan pejabat negara,

baik struktural maupun fungsional (Kompas, 10 September 2004).

Fenomena ini menunjukkan dengan jelas bahwa UU dan peraturan tentang birokrasi/PNS

ternyata masih tidak cukup kuat untuk mencegah upaya penyelewengan fungsi birokrasi.

Kecenderungan birokrat atau partai yang memerintah (apapun partainya) untuk

menggunakan mesin birokrasi sebagai alat yang efektif untuk mendapatkan dukungan

suara dalam pemilu (mulai dari pusat sampai ke level yang paling bawah), sulit dicegah.

Oleh karena itu, akan sangat sulit mengharapkan perubahan mindset PNS saat ini, dan

bisa jadi akan lebih mungkin mengharapkan adanya political will, ketauladanan, dan

integritas dari pemimpin negara.

Peluang reformasi birokrasi ke depan bisa jadi terhambat oleh konflik kepentingan yang

tidak pernah absen untuk senantiasa menggunakan mesin birokrasi sebagai pengumpul

suara dalam pemilu (baik dalam pilpres, pilkada dan pemilihan anggota legislatif). Lebih-

lebih lagi di era pilkada langsung yang diterapkan sejak Juni 2005.

Dengan sistem multi partai tidak tertutup kemungkinan konflik kepentingan di birokrasi

akan makin menajam. Selain itu, gambaran belakangan ini menunjukkan bahwa

disorientasi PNS ternyata masih berlangsung, di mana PNS cenderung bersikap pragmatis

dan memihak partai yang berkuasa. Hal ini bila diteruskan akan menghilangkan makna

birokrasi yang seharusnya melayani masyarakat dan bersikap profesional dalam

menjalankan tugasnya. Dengan kata lain, prospek reformasi birokrasi pasca pemilu 2004

tergantung seberapa besar komitmen elit birokrat dan pimpinan negara untuk

mereformasi birokrasi, sehingga mampu menghapus kesan bahwa komitmen mereka

cenderung longgar dan pragmatis.

Lepas dari tantangan besar yang masih didapi birokrasi untuk menjadi profesional, netral,

akuntabel dan partisipatif, secara umum dapat dikatakan bahwa birokrasi di era transisi

cenderung menciptakan birokrasi yang plural yang ditandai dengan makin pluralnya

sistem politik di mana sistem ini lebih terbuka terhadap pengaruh kekuatan sosial

(societal forces) dalam masyarakat. Salah satu indikator penting dari ciri pluralisme

birokrasi adalah tak satu pun kebijakan publik yang ditetapkan pemerintah tak

mendapatkan sorotan atau kritikan dari masyarakat. Meskipun tak semua keberatan

publik dapat menggagalkan kebijakan pemerintah, sebagiannya terpaksa mengalami

penundaan karena resistensi yang besar dari masyarakat.10 Hal ini tentunya tidak pernah

terjadi di era Orde Baru.

Kesimpulan

Sebagaimana disebutkan sebelumnya, pemilu 1999 telah mencatat secara relatif

keberhasilan netralitas birokrasi.11 Demikian juga pemilu 2004. Keberhasilan ini telah

mengubah birokrasi dari model otoritarian ke model plural atau lebih terbuka. Konsep

pluralisme birokrasi meluas ke suluruh wilayah Nusantara yang ditandai dengan makin

kuatnya pengaruh kekuatan sosial atau kekuatan non-birokrasi terhadap kebijakan publik.

Gambaran yang terbentang selama periode 1999-2006 menunjukkan: di satu sisi

Indonesia bergerak ke sistem politik demokrasi, tapi di sisi lain masih berjuang melawan

warisan patrimonialisme rejim Orde Baru.

Dalam kasus Indonesia, harapan terjadinya pembangunan yang simultan antara reformasi

birokrasi dan demokratisasi masih dipertanyakan. Proses demokratisasi yang berlangsung

sejak 1998 yang awalnya diharapkan bisa memperbaiki kualitas birokrasi, ternyata belum

bisa diwujudkan. Di tingkat praksis, proses demokratisasi tidak berjalan seiring dengan

perubahan birokrasi. Kendala besar yang dihadapi birokrasi adalah dirinya sendiri.

Mampu tidaknya birokrasi Indonesia melawan sikap pragmatismenya dan membuang

disorientasi yang masih lekat di dirinya, akan menentukan sukses tidaknya birokrasi

menjaga netralitasnya dengan partai. Idealnya memang dua bidang ini (demokrasi dan

birokrasi) bisa berjalan seiring dan saling melengkapi. Tapi tantangan besar justru datang

dari birokrasi yang tampak lamban dalam merespons perubahan yang pesat dalam

masyarakat. Dengan kenyataan seperti ini hampir dapat dipastikan bahwa proses

demokratisasi di Indonesia tidak akan berjalan mulus. Sebagai dampaknya, reformasi

birokrasi akan berjalan di tempat, untuk tidak mengatakan nyaris stagnan.*****

Pluralisme dalam Perspektif Birokrasi

KATA pluralisme akrab terdengar dalam tataran politik, idealisasi, strategi, dan sesuatu

yang bersifat sangat sensitif. Sebaliknya, sangat jarang terdengar pada tataran

operasional, prosedural birokrasi pemerintahan. Seperti ada ”ruang antara” ketika kita

mengangkat terminologi pluralisme, apakah ia berada pada tataran politis atau apakah ia

dapat menjadi pendekatan penyelesaian dalam tataran operasional.

Belakangan, di era otonomi daerah, pluralisme juga menjadi ”kambing hitam” belum

bagusnya implementasi otonomi daerah di Indonesia. Alasannya konsensus politik

desentralisasi dengan dilandasi kemajemukan bangsa dan daerah pada akhirnya menjadi

faktor utama yang mendorong implementasi otonomi daerah berkembang sendiri-sendiri

menurut ciri dan karakter daerah, sehingga pemerintah nasional (baca: pemerintah pusat)

menjadi ”keteter”, misalnya dengan pemekaran wilayah, isu putra daerah, gejala

pemilahan sosial, dll.

Indonesia memang terbangun dari keanekaragaman (diversity) dan terajut dalam

kemajemukan (pluralis) sebagai satu bangsa. Proses perajutannya juga berlangsung cukup

lama dalam pengerucutan nilai-nilai, sebagai sebuah value establishment, dimulai dari

1908, 1928, 1945, hingga sekarang.

Turun-naik proses harmoni dan disharmoni yang berlangsung di tengah-tengah

masyarakat. Semuanya dapat dirangkum dalam pengelolaan Negara Indonesia yang

sama-sama disepakati lahir sebagai negara bangsa melalui Proklamasi Agustus 1945. Ke-

Indonesia-an memang terbangun dari format pluralistik.

Pada masa lalu, nilai-nilai pluralisme itu dirangkum dalam Wawasan Nusantara dan harus

diakui bahwa konsep Wawasan Nusantara yang mengakomodasi pluralisasi itu sangat

tegas memaknai Indonesia sebagai pluralisme. Refleksi operasionalnya ketika itu

berlangsung antara lain dalam bentuk sosialisasi ideoleogi Pancasila dengan format

kegiatan P4.

Wawasan Nusantara berkembang ketika itu sebagai alat dalam dialog antar-pluralisme

masyarakat untuk saling menyadari dan memahami kultur masing-masing. Saat sekarang

sudah sangat dirasakan indikasi kebutuhan untuk membangun kepercayaan atau trust

berkaitan masalah-masalah yang muncul terkait pluralisme. Misalnya dengan

menyediakan ruang dialog antar etnis, sehingga pluralisme bisa dipahami dan dapat

memperpendek ruang dan jarak pemaknaan antar suku-suku bangsa golongan atau

elemen-elemen yang bersifat plural di Indonesia.

Konsep Pluralisme

Per definisi, pluralisme adalah nilai-nilai yang menghargai perbedaan dan mendorong

kerja sama bersama berdasar kesetaraan. Di dalamnya terkandung dialog untuk

membangun hubungan antarunsur dengan latar belakang berbeda, termasuk juga adanya

kerja sama untuk mencapai tujuan yang searah. (Endy M. Basyuni, 2007).

Pluralisme menurut ilmu-ilmu sosial berarti kerangka interaksi yang menunjukkan

adanya sikap saling menghargai, toleransi satu sama lain dan saling hadir bersama secara

produktif dan berlangsung tanpa konflik atau terjadi asimilasi (Wikipedia, 2007).

Sementara itu, menurut Azyumardi Azra mengutip Furnivall, 1944, bahwa masyarakat

plural adalah masyarakat yang terdiri dari dua atau lebih unsur-unsur atau tatanan-

tatanan sosial yang hidup berdampingan, tetapi tidak bercampur dan menyatu dalam

satu unit politik tunggal. Teori ini berkaitan dengan realitas sosial politik Eropa yang

relatif homogen, tetapi sangat diwarnai chauvinisme etnis, rasial, agama, dan gender.

Menurut Aung San Suu Kyi, (1991) pluralisme, tepatnya berkembang karena adanya

perbedaan kultur yang penting bagi bangsa dan rakyat yang berbeda untuk sepakat akan

hal-hal mendasar, yaitu nilai-nilai kemanusiaan yang direfleksikan sebagai faktor

pemersatu.

Kata pluralisme muncul dalam kondisi atau peristiwa, termasuk di antaranya peristiwa

sensitif seperti terkait agama, suku, gender, hak asasi manusia, dan budaya. Secara lebih

spesifik, isu pluralisme di Indonesia terkait isu agama, gender, hak asasi manusia,

masyarakat hukum adat, isu putra daerah, dan gejala pemilahan sosial sebagai

konsekuensi kebijakan pemerintah nasional (pusat).

Dengan demikian, sesungguhnya upaya penyelesaian persoalan-persoalan oleh

pemerintah (yang tidak lain dilakukan oleh birokrasi) perlu secara cermat melihat

persoalan yang timbul terkait dengan pluralisme tersebut dan mengembangkan kerangka

konseptualnya yang relevan.

Pada perspektif birokrasi, pluralisme adalah filosofi demokrasi keterwakilan dalam roda

pengambilan keputusan di mana kelompok atau golongan menikmati aktivitas, legitimasi,

dan pengaruhnya dalam merumuskan kebijakan publik. Implikasi utamanya ialah

pertama, harus ada keseimbangan dalam distribusi kekuasaan; kedua, adanya semangat

kompetisi dan partisipasi di antara kelompok yang terorganisasi dengan baik (bukan

individual) yang hadir dalam sistem sosial yang ada; dan ketiga, harus ada penilaian

tentang kondisi plural untuk menghindari dominasi elite yang dapat mengganggu nilai

keterwakilan (Mazziotti D.F., Journal of the American Institute of Planners, 1974)

Masalah dan Gejala Gangguan Kohesi Sosial

Beberapa hal yang relevan dalam persoalan pluralisme dapat dianalisis dalam perspektif

birokrasi, di antaranya :

pertama, persoalan agama dan syariah, muncul berupa pengaturan dengan peraturan

daerah. Dalam hal ini, bagi birokrasi, yang perlu menjadi pertimbangan serius adalah

prinsip dalam konsep keseimbangan bagi semua pihak.

Kedua, persoalan yang mengarah pada pornografi, di mana bagi birokrasi harus dapat

menilainya dengan prinsip keseimbangan penghargaan kepada keberadaan dan norma-

norma dalam masing-masing unsur masyarakat.

Ketiga, persoalan masyarakat hukum adat. Masyarakat hukum adat adalah masyarakat

yang mempunyai kebersamaan yang kuat, artinya, manusia menurut hukum adat

merupakan makhluk dalam ikatan kemasyarakatan yang erat, mempunyai corak magis

religius yang berhubungan dengan pandangan hidup alam Indonesia.

Pada tahap lanjut, masalah masyarakat hukum adat yang dikaitkan dengan pluralisme

juga akan mengena pada persoalan HAM dan hak atas akses pada sumber daya alam.

Seperti diketahui, salah satu ciri masyarakat hukum adat ialah melekat pada sumber daya

lahan (tanah), air, dan hutan.

Dari keseluruhan persoalan tersebut, sangat jelas yang terjadi ialah persoalan gangguan

kohesi sosial. Kohesi didefinisikan sebagai ikatan antara molekul dalam satu unsur.

Dalam kehidupan bermasyarakat, kohesi sosial diartikan sebagai pertautan dan ikatan

bersama masyarakat dalam satu bangsa, dalam hal ini Bangsa Indonesia.

Kita mengalami indikasi gangguan kohesi sosial akibat kondisi situasi politik juga

sebagai konsekuensi dari beberapa kebijakan. Cukup signifikan kita lihat sejak awal

reformasi, bahwa telah terjadi gangguan kohesi sosial yang berkembang di berbagai

daerah.

Beberapa indikasi gangguan kohesi sosial itu meliputi konflik horizontal atas alasan atau

dihubung-hubungkan dengan alasan agama, seperti di Ambon, Poso dengan fakta ikatan

kohesif dalam masyarakat menjadi terganggu. Simultan dengan indikasi konflik atas

alasan agama juga berkembang konflik atas alasan kesukuan, seperti di Sambas, Sampit,

dan sebagainya yang untuk itu melalui berbagai upaya proses damai, pada akhirnya dapat

diatasi dan terjadi pemulihan.

Gesekan antaretnis terdeteksi akibat, misalnya, format operasional budaya yang tidak

sesuai serta indikasi persaingan dalam akses terhadap sumber-sumber perekonomian.

Terjadi pula indikasi perkelahian massal antar-penduduk kampung karena persoalan

kebijakan pemerintah, misalnya terkait pemilihan kepala daerah (pilkada), pemekaran

wilayah, industri, kawasan hutan, tempat pembuangan akhir sampah, pencemaran, dan

juga akibat kebijakan yang mengandung ekses lanjut, seperti timbulnya ”kecemburuan”

sosial dalam masyarakat baik antarkelompok atau antarindividu.

Indikasi lainnya ialah gejala pemilahan sosial yang tumbuh berbarengan dengan

penguatan identitas sosial masyarakat daerah akibat otonomi daerah. Gejala itu antara

lain ditunjukkan oleh sikap bahwa dengan daerah memiliki segala-galanya dan tidak mau

”terganggu” oleh pusat, maka daerah merasa tidak butuh lagi berurusan dengan pusat

atau Jakarta. Wujud konkret gejala pemilahan sosial itu di antaranya isu separatis atau

resistensi atas suatu kebijakan pemerintah pusat.

Peran Birokrasi Pemda

Pemerintah daerah (pemda) mempunyai peran sangat penting untuk sama-sama menjaga

spirit kohesi sosial di antara Bangsa Indonesia dan tentu saja dalam menjaga hubungan

nasional dan daerah sesuai dengan fungsi dan tujuan konstitusi, UUD 1945. Dengan kata

lain, misalnya pejabat pemerintah (daerah) harus tidak asal mudah meneriakkan otonomi

khusus hanya atas alasan mereka tidak sama dengan wilayah lain yang ada di Indonesia;

tetapi harus dengan pertimbangan sangat matang dari segala aspek dan dengan justifikasi

yang benar dan arif.

Peran kebijakan pemerintah juga menjadi sangat penting dalam memunculkan ataupun

menghilangkan konflik, baik aktual maupun potensial. Selain itu perlunya pengembangan

dialog, misalnya dialog lintas etnis, atau dibukanya pos-pos pengaduan. Komunikasi

aparat/muspida dan tokoh dengan masyarakat sangat penting. Forum-forum komunikasi

seperti forum ulama-umaroh atau forum komunikasi lingkungan, lembaga budaya, dan

lain-lain merupakan instrumen penting.

Secara keseluruhan, penting pula bagi aparat untuk melihat kembali format pengambilan

keputusan dengan basis kemasyarakatan dan dengan prinsip-prinsip: prosedural,

fleksibilitas, dan akuntabilitas (Linder, S.H. dan Peters B.G., 1991). Elemen lebih rinci

dalam ketiga prinsip tersebut meliputi kepentingan invidual kelompok dan asosiasi (untuk

fleksibilitas) serta secara prosedural dengan elemen pengawasan dan sistem hukum

(yudisial) serta prinsip akuntabilitas dengan elemen yang meliputi aktualisasi pemerintah,

baik pemerintah daerah maupun nasional (pusat).

Sesuai fungsinya dalam pemerintahan, maka menjadi sangat penting bagi pemerintah

sebagai inisiator dalam rule making untuk senantiasa melakukan inovasi kebijakan serta

menjaga kebijakan yang dihasilkan. Perumusan kebijakan harus didasarkan pada kaidah-

kaidah pembuatan kebijakan dan pengambilan keputusan yang tepat, sehingga tidak akan

terjadi bias, baik bias dalam instrumen ataupun bias dalam hal aktor. Terlalu besar risiko

yang dihadapi ketika birokrat gagal mempersiapkan kebijakan yang tepat bagi para

pejabat politis dan para politisi untuk memutuskan dalam kaitan pluralisme. Kembali di

sini, jajaran birokrasi mendapatkan tantangan kerja. (*)