République de Djibouti

Programme des Nations Unies pour le Développement

Appui au renforcement des capacités nationales pour une

bonne gouvernance

(DJI/03/002/A/01/99)

Evaluation du programme

Version provisoire

Christian BONIFAS Consultant

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Version provisoire 14 Juin 2007

Sommaire

RESUME..................................................................................................................................................................1

INTRODUCTION...................................................................................................................................................8

1. LE CONTEXTE D’INTERVENTION.............................................................................................................9

1.1. CONTEXTE DE LA FORMULATION DU PROGRAMME.......................................................................................91.1.1. Contexte général....................................................................................................................................91.1.2. Etat de la gouvernance.........................................................................................................................101.1.3. Les priorités du PNUD.........................................................................................................................12

1.2. EVOLUTION DU CONTEXTE...........................................................................................................................121.2.1. Environnement politique et économique..............................................................................................121.2.2. Bilan des réformes liées à la bonne gouvernance................................................................................131.2.3. Les lignes directrices pour le prochain Programme du PNUD...........................................................16

2. LE CADRE STRATEGIQUE DU PROGRAMME......................................................................................17

2.1. LE DOCUMENT D’APPUI AU PROGRAMME...................................................................................................172.2. FORCES ET FAIBLESSES DU DAP..................................................................................................................19

2.2.1. Les forces..............................................................................................................................................192.2.2. Les faiblesses........................................................................................................................................19

3. PERFORMANCES DU PROGRAMME........................................................................................................21

3.1. SOUS PROGRAMME 1 « DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL »......................................................................213.1.1. Volet « Assemblée Nationale ».............................................................................................................213.1.2. Volet « Processus électoral »...............................................................................................................243.1.3. Volet « Promotion des droits humains »..............................................................................................253.1.4. Volet « Administrations publiques »....................................................................................................26

3.2. SOUS PROGRAMME 2 « GOUVERNANCE LOCALE ».......................................................................................293.3. SOUS-PROGRAMME 3 « DÉVELOPPEMENT ET PROMOTION DU SECTEUR PRIVÉ ».........................................313.4. INTERVENTIONS SUR DES DOMAINES « HORS DAP »...................................................................................34

3.4.1. Appui à l’Inspection Générale de l’Etat et initiatives pour le renforcement de la transparence........343.4.2. Recueil, codification et harmonisation des textes juridiques et réglementaires..................................363.4.3. Appui au Ministère de la Justice..........................................................................................................383.4.4. Développement de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information......................................383.4.5. Politique de l’emploi, Assises sur l’Emploi, étude sur les opportunités d’emploi liées au port de Doraleh...........................................................................................................................................................39

3.5. PARTENARIATS, PLAIDOYER ET MOBILISATION DE RESSOURCES.................................................................403.5.1. Partenariat avec les institutions nationales ciblées.............................................................................403.5.2. Partenariat entre les deux programmes du PNUD..............................................................................413.5.3. Partenariat avec les autres projets......................................................................................................413.5.4. Partenariats avec les institutions de coopération bi- ou multilatérale et mobilisation de ressources 41

4. GESTION DU PROGRAMME.......................................................................................................................43

4.1. LES MÉCANISMES DE GESTION ET DE SUIVI DU PROGRAMME......................................................................434.1.1. Le dispositif de coordination à l’épreuve des faits..............................................................................434.1.2. Le reporting et la gestion de l’information..........................................................................................444.1.3. L’appui du DAES/NU...........................................................................................................................44

4.2. MISE EN ŒUVRE DE L’APPROCHE PROGRAMME ET DE L’EXÉCUTION NATIONALE.......................................454.2.1. La mise en œuvre de l’approche programme.......................................................................................454.2.2. L’application des procédures NEX......................................................................................................45

4.3. EXÉCUTION FINANCIÈRE DU PROGRAMME...................................................................................................474.3.1. Mobilisation de ressources...................................................................................................................474.3.2. Performances annuelles.......................................................................................................................474.3.3. Dépenses par nature.............................................................................................................................48

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS.............................................................................................49

5.1. CONCLUSIONS..............................................................................................................................................495.1.1. Cadre de référence : formulation, pertinence et qualité......................................................................49

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5.1.2. Performances et progrès réalisés par le programme au regard des effets recherchés.......................495.1.3. Facteurs ayant affecté la réalisation des effets....................................................................................525.1.4. Stratégie de partenariat développée par le PNUD..............................................................................525.1.5. Contribution du Gouvernement aux performances du programme.....................................................53

5.2. RECOMMANDATIONS....................................................................................................................................535.2.1. Structure générale du prochain programme Bonne Gouvernance et ses modes opératoires..............535.2.2. Priorités stratégiques d’intervention...................................................................................................555.2.3. Renforcement des capacités parlementaires........................................................................................565.2.4. Renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques........................................................................................................................................................................595.2.5. Développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels, notamment des femmes..............625.2.6. Les appuis en périphérie à la gouvernance locale et au développement du secteur privé..................635.2.7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces.........................................................................645.2.8. Autres recommandations......................................................................................................................64

ANNEXES

A1 Termes de référence de la missionA2 Documents consultésA3 Personnes rencontréesA4 Tableaux d’exécution budgétaireA5 Matrice des mesures prioritaires de gouvernance 2007-2011 (INDS)

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Abréviations

ANPI Agence Nationale de Promotion des InvestissementsBCD Banque Centrale de DjiboutiBM Banque MondialeCCA Common Country Assessment – Bilan Commun de Pays (SNU)CCD Chambre de Commerce de DjiboutiCCI Centre du Commerce InternationalCEA Commission Economique pour l’Afrique (des Nations Unies)COMESA Common Market for Eastern and Southern AfricaCPAP Country Programme Action PlanCPD Country Programme DocumentDAES Département des Affaires Économiques et Sociales des NU (UNDESA)DAP Document d’Appui au ProgrammeDB Direction du Budget, MEFPPDFE Direction du Financement Extérieur, MEFPPDE Direction de l’Economie, MEFPPDISED Direction de la Statistique et des Études DémographiquesDSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (PRSP : Poverty Reduction Strategy Paper)EDIC Etude Diagnostic de l’Intégration CommercialeFDJ Franc djiboutienFEM Fonds pour l’Environnement MondialFMI Fonds monétaire international (IMF - International Monetary Fund)GED Gestion Electronique des DocumentsGEF Global Environmental Facility (FEM)IDH Indice de Développement HumainIGE Inspection Générale d’Etat (Primature)IGF Inspection Générale des Finances (Ministère des Finances)INDS Initiative Nationale de Développement SocialMAECI Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération InternationaleMCIA Ministère du Commerce, de l’Industrie et de l’ArtisanatMEFPP Ministère de l’Economie, des Finances et de la Planification, Chargé de la PrivatisationMID Ministère de l’Intérieur et de la DécentralisationNEX Exécution nationale (modalité)NTIC Nouvelles Technologies de l’Information et de la CommunicationOMD Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementOMS Organisation Mondiale de la SantéONG Organisation Non GouvernementaleOSC Organisations de la Société CivilePAM Programme Alimentaire MondialPIB Produit intérieur brut (GDP)PNUD Programme des Nations Unies pour le DéveloppementPNUE Programme des Nations Unies pour l’EnvironnementPPTE Initiative renforcée pour la réduction de la dette des pays pauvres très endettés PRCBG Programme de Renforcement des Capacités de Bonne GouvernanceRAAR Rapport annuel axé sur les résultats - Results Oriented Annual Report (ROAR)RNDH Rapport National sur le Développement HumainSNDS Stratégie Nationale de Développement de la StatistiqueSNU Système des Nations Unies (Agences des NU)SRF Strategic Result Framework – Cadre de planification stratégiqueSSN Système Statistique NationalTOFE Tableau des opérations financières de l’EtatTTF Thematic Trust FundUE Union européenne UNDAF Plan cadre des NU pour l’assistance au développement (UN Development Assistance Planning

Framework)UNDESA UN Department for Economic and Social Affairs (DAES)UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’EnfanceUSAID Mission de Coopération Américaine (US Agency for International Development)VNU Volontaire des Nations Unies

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RESUME

Le « programme d’appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance » (PRCBG) a été signé en avril 2003 entre le PNUD et le Gouvernement djiboutien. Selon le document de programme (DAP), il s’articule autour de trois sous-programmes : (i) un sous-programme « Développement institutionnel » ciblé sur l’amélioration du travail parlementaire, l’appui au processus électoral, la protection et la promotion des droits humains, ainsi que la valorisation des ressources humaines de l’administration publique ; (ii) un sous-programme « Gouvernance locale » visant à consolider le processus de décentralisation et à renforcer le partenariat entre les administrations locales et les organisations de la société civile ; (iii) un sous-programme « Développement et promotion du secteur privé » centré sur l’amélioration de l’environnement des affaires et le renforcement des capacités de promotion du secteur privé et de concertation Etat/secteur privé. Prolongé pour deux ans, il doit s’achever en décembre 2007, avant que de nouvelles activités soient engagées dans le cadre du nouveau cycle de programmation (2008-2012). On trouvera ci-dessous les principales conclusions et recommandations de la mission d’évaluation effectuée du 19 mai au 9 juin 2007 qui porte sur le PRCBG ainsi que sur les autres projets engagés par le PNUD sur la période 2003-2007 dans le domaine de la gouvernance.

CONCLUSIONS

1. Un cadre de référence insuffisant au départ et non ajusté par la suite

Les objectifs et priorités d’action définies dans le DAP s’inscrivaient bien dans les orientations du Gouvernement (Loi d’Orientation 2001-2010, DSRP intérimaire,…), du PNUD (Cadre de Coopération de Pays 2003-2007) et de l’ensemble du Système des Nations Unies (UNDAF 2003-2007). Les choix étaient également pertinents au regard du mandat, de l’expertise et de l’avantage comparatif du PNUD.

Toutefois, le DAP comportait plusieurs insuffisances importantes dont les principales sont :

une analyse trop superficielle des capacités effectives de réformes selon les secteurs : ceci a conduit le programme à s’engager dans des domaines où l’atteinte des résultats paraissait dès le départ hypothéquée au vu à la fois du contexte institutionnel (promotion du secteur privé), du contexte politique (promotion des droits humains, implication forte de la société civile dans la formulation des programmes) et de l’expérience antérieure (réforme administrative) ;

une stratégie « passe-partout » et une programmation peu détaillée (descriptif d’activités, indicateurs de suivi) ;

un décalage évident entre d’une part le budget initial du programme (un peu plus de 500.000 US$ sur ressources TRAC), et d’autre part l’ampleur et la diversité des chantiers d’intervention pris en compte. Pas moins de dix institutions partenaires directs ont ainsi été retenues sans compter les organisations de la société civile.

Le programme, à mesure de son exécution, s’est éloigné des objectifs initiaux sans qu’un DAP « recentré » ait permis de disposer d’un référentiel actualisé et plus adapté.

2. Des avancées certaines dans certains domaines mais qui exigent une consolidation

Au terme de quatre années d’exécution, le Programme peut se prévaloir de certains succès, principalement dans trois domaines (dont deux n’étaient pas prévus dans le DAP) :

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le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale : Malgré un démarrage tardif, l’assistance du PNUD a eu un impact évident sur l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Nationale. Toutes les mesures de réforme préconisées par l’expertise internationale ont été adoptées : règlement intérieur, organigramme, suppression de la commission permanente antérieure au profit de six nouvelles commissions permanentes spécialisées, doublement de la durée des sessions parlementaires, reprise de la production des procès verbaux, renforcement (partiel) du Bureau de l’Assemblée en ressources humaines et en équipement, élaboration d’un projet de gestion électronique des documents (GED). Le programme a également contribué, avec d’autres partenaires, à la formation des parlementaires et du personnel de l’Assemblée ainsi qu’au renforcement des équipements, notamment informatiques. Une amélioration de la qualité des travaux et des débats est perceptible. Quoiqu’il en soit, le processus de renforcement des fonctions législatives et de contrôle n’en est encore qu’à son début à en juger les défis qu’il reste à relever tant au niveau du rapport entre le parlement et l’exécutif (introduction de textes d’initiative parlementaire, rôle accru des commissions parlementaires, autonomie budgétaire de l’Assemblée,…) qu’au niveau de l’organisation de l’institution elle-même (services efficaces, système d’assistanat parlementaire, gestion automatisée de l’information, politique de communication,…). Le mode de scrutin actuel – qui conduit à une assemblée sans représentants de l’opposition – et la relation très lâche qui existe entre la population et les élus constituent d’autres questions majeures.

l’appui à l’Inspection Générale d’Etat (IGE) : le PRCBG a financé pendant trois ans une expertise internationale qui a, à la fois, créé les bases de fonctionnement de cette institution (cadre d’organisation, manuels de procédures, plan de vérification, formation des inspecteurs,…) et piloté la mise en œuvre du premier plan stratégique de développement de l’IGE couvrant la période 2004-2006. L’institution a, depuis décembre 2004, réalisé diverses missions de contrôle auprès d’établissements publics (OPS, EDD, CNR, ONT), des audits physiques, organisationnels et stratégiques (différents ministères) ainsi que des études (politique de formation des agents de l’Etat, politique de formation professionnelle). La mission note cependant quelques problèmes tels que l’absence d’une stratégie de relève de l’actuel expert (qui continue à occuper le poste d’Inspecteur Général d’Etat), le non accès à la Banque de Données des Directives et des Rapports, l’absence de coordination des activités de contrôle. Le PNUD a poursuivi son appui en 2007 sur financement TTF en appuyant l’introduction d’un logiciel d’analyse et de détection des fraudes, la diffusion de codes d’éthiques et la formation sur les questions de transparence et de responsabilité. Ce dernier projet permettra de tester l’efficacité d’activités qui, dans un contexte peu favorable, visent à impliquer la société civile dans la promotion de la transparence et de l’obligation de rendre compte.

la codification et l’harmonisation des textes juridiques et réglementaires : Ce chantier, non prévu dans le DAP comme le précédent, a été engagé dès le 1er semestre 2004 sous la supervision du Secrétaire Général du Gouvernement. Le résultat est là : une base de données juridiques, pratiquement exhaustive pour la période 1977-2007, accessible sur le site du gouvernement et mise à jour en permanence. Le programme a ainsi permis la mise à disposition d’un outil de travail essentiel pour les magistrats et autres professions juridiques mais également très important pour les autres segments de la société. Des actions sont en cours afin de rendre plus aisées les requêtes. En outre, la seconde phase – celle de la codification - vient de débuter avec pour première échéance la production de deux codes (urbanisme, droit des affaires) d’ici la fin 2007. Quelques insuffisances ont été toutefois notées (organisation des travaux, qualité de l’expertise,…) qui témoignent d’une efficience limitée au vu des apports qui ont été mobilisés d’une part, et du déphasage entre le calendrier initial et l’avancement actuel du projet.

L’assistance du PNUD a également eu quelques résultats – variables - dans d’autres domaines grâce aux différents Thematic Trust Fund (TTF) exécutés en dehors du PRCBG. Ainsi le projet de développement de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information (2005) a permis d’appuyer la mise en place de sites web pour les ministères de la Communication et de la Justice ainsi que pour l’Assemblée

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Nationale mais ceux-ci ne sont toujours pas fonctionnels, faute d’être alimentés. Le projet ciblé sur le Ministère de la Justice (2006) s’est essentiellement traduit par la fourniture d’équipements informatiques et la réalisation de formations (appréciées en ce qui concerne les greffiers, inadaptées dans le cas des magistrats). Pour 2007, le projet financé sur TTF concerne le Ministère délégué à la Coopération Internationale et répond à plusieurs besoins pertinents : sensibiliser sur la Déclaration de Paris, proposer un dispositif adapté de coordination de l’aide et produire un bilan sur les trois dernières années de coopération au développement.

3. Des pans entiers du Programme non mis en œuvre ou ne présentant aucun résultat tangible

Sur les trois sous-programmes que comportait le PRCBG, deux n’ont en fait pratiquement pas démarré.

Le sous-programme « Gouvernance locale », centré sur la formation des élus et exécutifs régionaux, n’a pas été exécuté. Certaines sessions de formation ont été réalisées dans le cadre d’un projet financé sur fonds « Capacité 21 » mais aucune action de renforcement de capacités n’a pu être engagé au profit des élus en raison des reports successifs des élections régionales. Un projet d’Appui à la Décentralisation et aux Collectivités Locales (PADCL) a été formulé. Il est très prometteur par divers aspects : budget plus conséquent, approche conjointe de cinq partenaires, ciblage sur la formation, rodage sur deux districts pilotes d’un Fonds d’Intervention Local. Son démarrage a cependant déjà un an de retard. On peut nourrir ici quelques inquiétudes à l’égard du processus de décentralisation dans la mesure où (i) la structure en charge de son pilotage continue à se résumer depuis cinq ans pratiquement à un seul cadre, (ii) les nouveaux élus ne disposent, plus d’un an après les élections régionales, toujours d’aucun moyen (locaux, logistique, salaires) pour engager leur mandat, (iii) la feuille de route présentée en septembre 2006 n’a pas été mise en oeuvre.

Le sous-programme « Développement et promotion du secteur privé » n’a également jamais démarré. Certaines des activités prévues n’ont pas été réalisées (amélioration de la connaissance des marchés, création d’une plateforme de concertation entre l’Etat et le secteur privé). D’autres l’ont été par d’autres partenaires (étude sur le financement à long terme et la création d’un fonds de garantie interbancaire, préparation du Code de Commerce). D’autres, enfin, ont été reversés sur le projet de renforcement des capacités du MCCI, de la CCD et de l’ANPI qui a mis en œuvre diverses activités sans réussir pour autant à engager des actions d’appui institutionnel s’inscrivant dans la durée. Les conflits internes et externes qui traversent ces trois institutions bloquent la plupart des réformes (restructuration de la Chambre de Commerce, mise en place du Guichet unique, opérationnalisation du Centre de gestion agréé, actualisation du Code des Investissements,…). C’est ainsi qu’un secteur privé à trois vitesses - entreprises locales structurées traditionnelles dominées par l’import/export, micro et petites entreprises informelles, et entreprises étrangères installées en zone franche – prend corps en l’absence des politiques de régulation souhaitables (cadre légal et procédures, fiscalité, tarifs des services publics, aides financières ciblées, formation professionnelle,…).

Enfin pour le sous-programme « Développement institutionnel », les résultats en dehors de l’appui à l’Assemblée Nationale sont peu probants. Le volet Appui au processus électoral n’a pas été mis en œuvre. Le volet Promotion des droits humains a été abandonné après la tenue du forum national de réflexion sur la situation des Droits Humains (mai 2004), lequel n’a permis ni l’établissement d’un diagnostic approfondi de la situation des droits humains, ni la production d’un plan d’action national, comme cela était attendu. Les campagnes de sensibilisation prévues n’ont pas eu lieu et certaines ressources mobilisables au niveau régional ont été perdues. Quant au volet Administrations publiques, il s’est également soldé par un échec. Le Schéma Directeur qui a été élaboré est incomplet et n’a jamais été entériné en Conseil des Ministres. Au lieu de plans d’action par ministères, le programme n’a produit qu’une ébauche de plan global, bien trop générale. Faute de plans et d’une demande explicite du MESN, aucune formation n’a été réalisée et le partenariat envisagé au départ avec la coopération française et la Banque Mondiale ne s’est pas concrétisé.

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4. Des performances finalement très limitées par rapport aux résultats prévus dans le DAP et aux effets recherchés par le Cadre de Coopération Gouvernement/PNUD 2003-2007

Seulement un résultat attendu sur les six mentionnés dans le DAP a été atteint ; celui portant sur les capacités renforcées de l’Assemblée Nationale. S’agissant du résultat relatif à l’amélioration de l’efficience, de la responsabilité et de la transparence dans la gestion publique, on constate que les progrès enregistrés ne sont aucunement liés à une société civile impliquée et responsable – comme cela était prévu dans le DAP – mais renvoient à des activités d’appui à une structure – l’Inspection Générale d’Etat – rattachée au chef du gouvernement. Compte tenu du caractère confidentiel qui a jusqu’ici entouré les rapports de l’IGE et le suivi par cette dernière des directives présidentielles consécutives, il est difficile de se prononcer sur la qualité et l’efficacité de ce contrôle. Tant que l’information n’est pas partagée, l’IGE ne peut servir, comme cela a été justement préconisé, de point d’entrée pour la réforme administrative.

Sur les quatre effets recherchés à travers le Cadre de Coopération 2003-2007, seul celui relatif à une meilleure gouvernance administrative a été finalement touché par le PRCBG, et ce, de manière indirecte par le biais du renforcement des mécanismes de contrôle des entités publiques (IGE) ou directe (appuis au Secrétaire Général du Gouvernement et aux ministères respectivement en charge de la justice, de la communication et de la coopération internationale.

5. La formation insuffisamment valorisée

Les activités de formation ont été globalement peu nombreuses et réalisées au coup par coup, en l’absence de plan de formation (global ou par volet). L’investissement-formation du programme est jugé faible, exception faite des formations-actions effectuées par l’expert international recruté à l’IGE.

6. Une mobilisation des ressources réduite autour des objectifs du PRCBG

Pour l’ensemble des actions rattachées au domaine de concentration Bonne Gouvernance, le PNUD a dépensé sur 5 ans un total de 1,48 millions US$ (hors projet Capacité 21), soit en moyenne environ 300.000 US$ par an. Le PNUD n’a mobilisé pratiquement aucune ressource financière en provenance d’autres bailleurs de fonds autour des objectifs du programme. La fonction « catalytique » du PNUD n’a donc pas été mise en évidence et ce pour des raisons qui tiennent à la fois au PNUD (absence d’une stratégie de mobilisation de ressources), aux autorités (limitation des champs d’action, faiblesse de la demande institutionnelle d’assistance, absence de plan stratégique) et aux autres partenaires au développement (nombre réduit de partenaires présents à Djibouti, absence de programme avec le FMI, doute sur l’efficacité d’interventions relatives à la gouvernance). Faute de mobilisation, la «  force de frappe » est restée réduite sur différents chantiers, en particulier sur celui de l’appui à l’Administration publique.

7. Un dispositif de mise en œuvre qui a perdu en route une partie de ses repères

Après avoir plus ou moins fonctionné jusqu’en 2004, le dispositif de mise en œuvre du programme a perdu une bonne partie de ses repères : Comité de pilotage non réuni, dissolution du réseau des points focaux, cadre de programmation pluriannuelle obsolète, abandon des mécanismes de suivi et de reporting trimestriels,… Si la Coordination du programme a manqué de proactivité, il est certain que le contexte institutionnel (cloisonnement administratif, conflits entre les institutions et les personnes, priorités et demandes d’appui émergeant difficilement,…) n’a guère facilité les choses.

L’approche programme est restée peu comprise par les partenaires nationaux et les principes de gestion axée sur les résultats n’ont pas fait l’objet de la sensibilisation et de la formation nécessaires. Quant à l’application des procédures NEX, elle a souffert également d’un déficit de formation et d’information (projet de manuel de procédures disponible seulement en 2006). La faiblesse des capacités de gestion des institutions nationales partenaires continue à freiner le développement de l’exécution nationale.

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RECOMMANDATIONS

1. Des principes directeurs visant une plus grande efficacité pour le prochain cycle de coopération (2008-2012)

Le futur « Programme Bonne Gouvernance » doit tirer les leçons du précédent programme et être, notamment, plus sélectif dans ses priorités d’intervention. Ainsi :

Le programme doit être calé sur les ressources garanties du PNUD. L’expérience du PRCBG a montré les risques d’un programme construit autour de partenariats techniques et financiers plus supposés que réels. Le prochain programme doit donc être calibré de manière à ce que ses objectifs soient susceptibles d’être atteints en utilisant les seules ressources TRAC, compte tenu des perspectives limitées de créer des partenariats financiers significatifs d’ici la fin 2007.

Le principe de domaine de concentration doit être mis en évidence en termes financiers dans la prochaine programmation (CPAP). Cela doit se traduire en particulier par l’allocation, au sein de chaque domaine de concentration (Gouvernance et Pauvreté/développement durable) de 80% des ressources à trois priorités opérationnelles.

Le programme doit être bâti sur un partenariat stable avec un nombre réduit d’institutions. Celui-ci doit se traduire par une véritable démarche contractuelle s’appuyant sur un respect des obligations mutuelles, une planification opérationnelle et budgétaire indicative, et un suivi rigoureux des produits et des résultats.

Le principe de mise en concurrence des « projets-contrats » doit être introduit si l’on veut éviter les phénomènes d’enlisement rencontrés dans le PRCBG et assurer une gestion plus dynamique des apports. Une procédure annuelle de recadrage des ressources en fonction des résultats atteints est préconisée.

2. Les priorités stratégiques d’intervention

La mission recommande d’affecter 80% des ressources TRAC allouées au domaine de la gouvernance sur trois chantiers de réforme (regroupant un ensemble d’« actions de premier rang ») : (i) le renforcement des capacités parlementaires ; (ii) le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques ; (iii) le développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels. Les 20% restants seront alloués à des actions de « second rang » qui répondront, dans le cadre du mandat du PNUD, aux requêtes justifiées des partenaires nationaux, en particulier dans le domaine de la formulation des politiques et stratégies, de la réalisation d’études/enquêtes ponctuelles ou de la formation des acteurs, gouvernementaux ou non, de la gouvernance.

3. L’approfondissement du renforcement des capacités parlementaires

Le programme appuiera le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale dans le cadre d’un projet spécifique signé directement entre le PNUD et l’institution parlementaire. Ce premier «  projet-contrat » comprendra trois volets : (i) l’amélioration de l’efficacité des services de l’Assemblée ; (ii) le renforcement des capacités des députés dans l’étude des dossiers et dans l’exercice de leurs prérogatives (amendements, propositions de lois, contrôle) ; (iii) le développement de la gestion de l’information et de la communication au sein et en dehors de l’Assemblée. Parmi les actions-clefs, le projet mettra en place une capacité d’appui-conseil aux parlementaires, première étape pour la construction d’un système d’assistanat parlementaire. Il proposera également une approche structurante et multidonateurs pour les actions de formation en partant de l’élaboration d’un plan de formation couvrant la prochaine législature et en privilégiant notamment des formations-action liées aux travaux des commissions parlementaires spécialisées. Le projet appuiera par ailleurs la mise en place d’une gestion adaptée de l’information au niveau interne de l’Assemblée et aidera à la formulation et à la mise en œuvre d’une véritable stratégie de communication.

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4. Le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques 

Trois axes sont privilégiés dans ce second « projet-contrat » qui devrait être logé à la Primature. Le premier concerne la poursuite de l’appui institutionnel à l’IGE en mettant notamment l’accent sur une stratégie de relève vis-à-vis de l’assistance technique actuelle, sur une plus grande spécialisation de l’équipe en place et des procédures, et sur un développement du système d’information. Il comprend également un appui à la coordination des instituts de contrôle. Par ailleurs, selon les résultats obtenus en 2007, les activités de formation/sensibilisation sur la responsabilité, la transparence et le contrôle de la gestion publique seront poursuivies.

Le second axe porte sur la relance de l’assistance au dispositif de suivi-évaluation, cette fois dans le cadre de l’INDS. Il vise à appuyer d’abord la mise en place d’un cadre institutionnel adapté, qui permette de sortir de la paralysie constatée pour le suivi du DSRP. Il consiste également à développer des outils simples pour le suivi d’exécution (tableaux de bord sectoriels) et à promouvoir de façon pragmatique une démarche intégrée de suivi (conditions de vie des ménages, programmes sectoriels, budget, investissements publics, aide extérieure) en capitalisant sur les activités déjà appuyées par le PNUD dans ce domaine (étude sur le PIP, appui à la Direction de la Coopération Internationale, statistiques…).

Le troisième axe concerne l’appui au vaste chantier portant sur l’amélioration de la performance dans l’administration publique. Il s’agit, en liaison avec le suivi des directives présidentielles attendues à la suite des différentes études de l’IGE (audits des ministères, étude sur l’absentéisme, étude sur l’INAP) et en intégrant la masse des travaux déjà réalisés sur la réforme de l’administration publique djiboutienne, d’appuyer le gouvernement dans l’adoption d’un modèle de fonctionnement des services administratifs plus efficace. Cet appui du PNUD est conditionné à un partage préalable du contenu des études précitées et à des signes tangibles d’un engagement gouvernemental dans ce domaine de réforme, objet de tant de propositions depuis une dizaine d’années et de si peu d’actions inscrites dans la durée.

5. Le développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels, notamment des femmes

Ce troisième chantier comporte cinq priorités opérationnelles : (i) la poursuite et l’achèvement du projet d’harmonisation et codification des textes ; (ii) l’appui à la mise en place du système d’assistance judiciaire ; (iii) la production des rapports sur le suivi de l’application des conventions internationales ratifiées ; (iv) l’appui à la mise sur pied d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de l’homme ; (v) la relance des actions de sensibilisation et d’information sur les droits humains. Le premier domaine d’intervention s’inscrit dans la continuité de l’actuel programme. Pour les autres domaines, il importe de vérifier, lors de la formulation, que le gouvernement entend bien concrétiser rapidement ses engagements programmatiques réaffirmés dans l’INDS. La dimension genre doit être particulièrement mise en avant dans ce chantier.

6. Les appuis en périphérie à la gouvernance locale et au développement du secteur privé

Fort de l’expérience du PRCBG, il est recommandé que la gouvernance locale et le développement du secteur privé soient appuyés par des initiatives spécifiques. S’agissant de la gouvernance locale, et pour les raisons indiquées plus haut, le PNUD doit se concentrer sur la mise en œuvre du PADCL. Ce n’est qu’une fois cette intervention stratégique achevée et en fonction des résultats obtenus, qu’une nouvelle action significative pourra être envisagée dans le domaine de la gouvernance locale. Ceci n’empêchera pas d’associer les élus locaux aux activités conduites dans le cadre des trois chantiers prioritaires préconisés. Quant au développement du secteur privé, l’intervention du PNUD devrait se caler sur la stratégie et les projets en voie de formulation dans le cadre de l’initiative du Cadre Intégré renforcée. Compte tenu des tensions existant actuellement au sein des différentes institutions de facilitation – à commencer par la CCD -, il n’est pas souhaitable d’engager des ressources importantes sur des actions – comme l’institution d’un dispositif de concertation Etat/secteur privé –qui sont, dans le contexte actuel, vouées à l’échec.

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7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces

Une plus grande sélectivité dans le choix des partenaires du programme, l’évaluation préalable des capacités (macroévaluation sur la gestion des finances publiques et microévaluations pour chacun des partenaires) et l’adoption par le PNUD, le FNUAP, l’UNICEF et le PAM d’une approche harmonisée pour la remise d’espèces aux partenaires nationaux (HACT) constituent de nouveaux gages d’efficacité.

Il est également indispensable de revoir les modalités d’assistance : redéfinition du rôle de Coordonnateur national (dont l’utilité peut être contestée dans le nouveau dispositif de programmation/gestion des activités si celui-ci n’apporte pas une expertise technique précise) ; positionnement d’une expertise d’appui-conseil fidélisé – nationale ou internationale - tout au long du programme au niveau de chacun des trois chantiers prioritaires ; mobilisation d’au moins 35% des apports d’expertise sur des pratiques de formation-action elles-mêmes insérées dans un plan de formation pluriannuel de l’institution considérée ; appuis en équipement liés aux seuls objectifs du programme.

Le suivi des projets doit être dynamisé et plus efficace : utilisation de tableaux de bord standard pour le reporting ; détermination de cibles quantifiées et mesure régulière des progrès ; repérage des retards et suivi des recommandations ; partage des informations budgétaires ; auto-évaluation annuelle précédant l’adoption des nouveaux plans annuels de travail et programmations budgétaires ; etc. En outre, le site web du PNUD doit s’enrichir et servir d’outil d’information pour les acteurs du programme.

Même si d’importantes contraintes rendent difficile la « fonction catalytique » du PNUD de manière générale, et sur la gouvernance en particulier, une stratégie de partenariat et de mobilisation de ressources doit être proposée pour le prochain cycle. Dans le domaine de la gouvernance, elle doit inventorier les ressources potentiellement mobilisables, assurer une mise en relation rapide avec l’institution partenaire et encourager le montage d’opérations conjointes (missions d’expertise, cofinancements de plans de formation,…). La mobilisation doit se faire sur la base d’une approche pragmatique et sectorielle (assemblée nationale, appui à la justice, organisations de la société civile,…) et non d’un cadre global – de type programme national de bonne gouvernance – peu adapté au contexte et dont le gouvernement n’est pas demandeur. Le groupe thématique « Gouvernance » peut jouer un rôle important pour croiser les informations et favoriser les alliances stratégiques mais il nécessite pour cela plus de proactivité et de force de proposition de la part du PNUD.

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INTRODUCTION

Après avoir procédé en octobre 2006 à l’évaluation du programme d’appui à la lutte contre la pauvreté, le PNUD a décidé cette année d’évaluer le programme mis en œuvre au titre de son second axe de concentration, à savoir la bonne gouvernance et la promotion des droits humains. Le « programme d’appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance » (PRCBG), dont l’accord de financement a été signé en avril 2003, est opérationnel depuis septembre 2003. A l’instar du programme « Pauvreté », il a été prolongé bien au-delà de la date prévue initialement pour son achèvement (décembre 2005) et il devrait se terminer d’ici la fin 2007.

Un nouveau cycle de programmation quinquennale doit en effet s’ouvrir à partir de 2008. Le document de Programme de Pays (CPD 2008-2012), qui doit être soumis au Conseil d’Administration du PNUD le 24 juin 2007, a déjà défini les grandes lignes de l’intervention future du PNUD. Clairement, la bonne gouvernance devrait rester, avec la lutte contre la pauvreté, le principal domaine de concentration du PNUD. Mais les priorités au sein de celui-ci restent encore à préciser. A cet égard, il apparaissait essentiel de s’interroger sur les performances du PRCBG, mais aussi sur l’évolution du contexte, afin d’identifier les thèmes, les institutions, les partenariats et les modalités de mise en œuvre qu’il convient de privilégier dans ce domaine pour le prochain Programme de Pays.

La mission d’évaluation s’est déroulée à Djibouti du 19 mai au 9 juin 2007 sur la base des termes de référence figurant en annexe 1. Il était principalement demandé au consultant de produire une appréciation objective, indépendante et neutre concernant : (i) la conception et la pertinence des objectifs du programme ; (ii) les performances et progrès réalisés par le programme au regard des effets recherchés ; (iii) les facteurs ayant affecté la réalisation des effets ; (iv) la contribution du PNUD à la réalisation des effets en analysant les produits du projet ; (v) la stratégie de partenariat développée par le PNUD ; (vi) la contribution du Gouvernement aux performances du programme.

Afin de disposer d’une vision exhaustive de l’intervention du PNUD et appuyer la formulation des recommandations pour le prochain Programme de Pays, le consultant a élargi le champ d’analyse en s’intéressant, au-delà du Programme « Bonne Gouvernance », aux autres activités périphériques exécutées et/ou financées par le PNUD, comme, par exemple, celles engagées dans le cadre du projet de Cadre Intégré. Pour cette raison, la mission a rencontré l’ensemble des structures partenaires du programme mais également diverses institutions publiques et organisations de la société civile non impliquées dans le programme mais susceptibles d’être parties prenantes dans le prochain cycle de programmation du PNUD. Elle a également rencontré les principaux représentants des bailleurs de fonds présents à Djibouti et intervenant dans le domaine de la gouvernance. Elle s’est enfin entretenue avec les différentes missions réalisées au cours de la même période (SURF-Beyrouth, PNUD-Genève et ONUDI).

La mission remercie l’ensemble de ces interlocuteurs pour leur disponibilité et leur contribution. Elle est particulièrement reconnaissante à l’équipe du bureau du PNUD pour sa collaboration à la fois soutenue, efficace et chaleureuse, ainsi qu’à l’Unité de Coordination du Programme qui a largement facilité le déroulement des travaux.

Le rapport abordera successivement les points suivants (i) le contexte général qui a présidé à la formulation du programme et son évolution au cours de la période 2003-2007 ; (ii) le cadre stratégique du programme (Document d’Appui au Programme, DAP) ; (iii) les performances - en termes de produits, d’effets et de partenariats - réalisées par le programme ; (iv) la gestion stratégique, administrative et financière du programme ; (v) les conclusions, recommandations et leçons tirées à tirer de l’évaluation.

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1. LE CONTEXTE D’INTERVENTION

Cette première partie du rapport resitue le programme d’abord dans le contexte qui présidait à l’époque de sa formulation (2002), ensuite dans le contexte actuel.

1.1. Contexte de la formulation du Programme

1.1.1. Contexte général

Le programme a été formulé pour l’essentiel à la fin de l’année 2002, de manière pratiquement simultanée avec le programme « Pauvreté ». Au moment de la formulation du programme, les principales caractéristiques du contexte étaient les suivantes :

Une situation politique dominée par la consolidation de la paix et une volonté affichée d’approfondir les réformes : Après la signature des accords de paix avec le FRUD (fin 1996 et mai 2001) et les élections présidentielles de 1999, le pays retrouve un contexte favorable aux réformes et à la consolidation des institutions démocratiques. Plusieurs signaux sont envoyés dans ce sens, en particulier sur le terrain de la décentralisation (adoption des textes de base en 2002) et dans le domaine politique (suppression, en septembre 2002, de la limite imposée par la Constitution sur le nombre de partis politiques).

Un profil de pauvreté assez critique : Séquelle à la fois de la guerre, des migrations, de la sécheresse et de politiques sociales et économiques peu performantes, Djibouti connaît une pauvreté dominante dans ses différentes formes (monétaire, conditions de vie, potentialités). Le PIB/habitant avoisine les 450 US$ (hors revenus expatriés). Selon les résultats de l’enquête auprès des ménages EDAM2-SI de 2002, il apparaît que la pauvreté touche 74% de la population et que la pauvreté extrême (moins de 2.115 calories par équivalent adulte par personne et par jour) est passée de 9,6% en 1996 à 42,1% en 2002. Le chômage concerne 45-50% de la population active et plus de 60% des jeunes. La situation sanitaire est critique comme l’attestent les indicateurs sur l’espérance de vie (50 ans), les taux de mortalité infanto-juvénile (165 p/1000), infantile (114 p/1000) et maternelle (740 p/100.000 naissances vivantes). Les indicateurs sur l’éducation sont parmi les plus faibles au monde avec un taux brut de scolarisation dans le primaire de 39% et un taux d’analphabétisme estimé à 53% globalement et à 37% pour les femmes).

Une économie dominée par le poids de ses contraintes structurelles mais non dépourvue de potentiels : L’économie djiboutienne se caractérise structurellement par une très forte extraversion ; la croissance est fondée principalement sur le développement du port international de Djibouti et des activités de transport (fer et route) et de services liés. Les résidents étrangers contribuent également de manière sensible à soutenir la demande locale et le renforcement de la présence militaire étrangère, intervenue à la suite des évènements du 11 septembre 2001, s’est accompagné d’une augmentation significative des recettes budgétaires (redevances liées aux bases militaires). Lors de la formulation du DAP, la croissance continue à rester en quelque sorte « bloquée » (+1,9% en 2001) par une base productive étroite, un manque de compétitivité, un environnement des affaires peu attractif (coût élevé des facteurs de production, fiscalité, système judiciaire) ainsi que des débouchés intérieurs limités par la pauvreté de la majorité des ménages et une répartition très inégale des revenus. Ces faibles performances induisent une baisse tendancielle du revenu par habitant compte tenu du taux de croissance démographique et des flux d’immigrations.

Des programmes de réformes structurelles aux résultats mitigés : Au moment de la formulation du programme, Djibouti a déjà mis en œuvre un premier Programme

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d’Ajustement Structurel (1996-1999) et s’est engagé dans un nouveau programme, soutenu par une Facilité de Réduction de la Pauvreté et de Croissance (FRPC). Celui-ci est axé sur la réaffectation des ressources aux secteurs sociaux prioritaires et sur une série de réformes structurelles destinées à améliorer la gouvernance économique et administrative (désengagement de l’Etat du secteur productif, décentralisation, indépendance de la justice, transparence financière, participation de la société civile aux décisions publiques). De manière générale, des progrès importants ont été enregistrés dans le domaine de la gestion macro-économique, plus particulièrement de la gestion du budget. En revanche, des retards importants sont constatés sur la plupart des réformes structurelles : restructuration et remise à niveau des caisses de retraite, privatisations, Code du Travail, Code des Investissements, Code du Commerce, Réforme administrative. La Stratégie intérimaire de réduction de la pauvreté (DSRP-I), présentée en juin 2001, est un document trop général pour constituer une base pour l’action publique et la préparation du DSRP « complet » a pris du retard.

1.1.2. Etat de la gouvernance

Au moment de la formulation du Programme, la promotion de la bonne gouvernance et le renforcement de l’état de droit représentent certes une orientation stratégique majeure du Programme d’Action National pour le Développement 2001-2010 et constitue l’un des cinq axes du projet de DSRP en préparation. Toutefois, le gouvernement n’a pas formulé un véritable Programme National de Bonne Gouvernance. A défaut, un « cadre synthétique de référence » a été élaboré en décembre 2002. La situation de la gouvernance peut se résumer alors ainsi :

Le socle légal pour la gouvernance démocratique, fondé sur la Constitution de 1992, s’est enrichi de diverses lois organiques (code électoral, partis politiques, liberté de la presse et de la communication, statut de la Magistrature) et textes créant et organisant les principales institutions (Conseil Constitutionnel, Conseil Supérieur de la Magistrature). L’instauration du multipartisme intégral (septembre 2002) et la création d’une commission électorale nationale indépendante (CENI) ont été des avancées importantes. Malgré un processus de démocratisation encourageant, le système politique comporte encore d’importantes insuffisances à divers niveaux : processus électoral conduisant à l’absence de représentation de l’opposition au parlement, faiblesses internes des partis politiques, Assemblée Nationale n’exerçant pas ses fonctions législatives et de contrôle de l’exécutif, statut de la presse inadapté, tissu médiatique peu diversifié, syndicalisme embryonnaire, faiblesse généralisée des relais d’expression et de participation pour la société civile.

En dépit des appuis apportés et des recommandations qui ont suivi le diagnostic établi en 1997 par la Commission Nationale des Réformes Institutionnelles (CNRI), la situation de la gouvernance administrative montre peu d’évolutions au moment de la formulation du DAP. La plupart des dysfonctionnements constatés continuent à perdurer : importance des critères politiques et ethniques dans les nominations, concentration des centres de décision, culture du résultat peu répandue, faiblesse des moyens de fonctionnement, absence d’une politique de gestion dynamique des ressources humaines (notamment d’une politique de formation continue des agents de l’Etat), absentéisme important, cloisonnement des activités administratives, contrôles insuffisants et non suivis de sanctions en cas d’infractions, défaillance des mécanismes de concertation tripartite (Etat/Syndicats/Patronat).

S’agissant de la gouvernance locale, un Ministère délégué chargé de la Décentralisation a été créé en 1999 et des Conseils régionaux ont été mis en place la même année dans les quatre districts intérieurs du pays. La décentralisation constituant l’un des points essentiels de l’accord de paix signé en 2000 entre le Gouvernement et le FRUD-Armé, ces premières décisions ont été suivies par la promulgation en 2002 des lois portant décentralisation et statut des Régions ainsi que de la ville de Djibouti. Les élections régionales étaient prévues pour se tenir rapidement. Toutefois, peu de dispositions ont été prises en termes de stratégie, de pilotage ou de sensibilisation.

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Pour ce qui est de la gouvernance judiciaire, la formulation du DAP est intervenue un an après la réalisation des Etats généraux de la justice (novembre 2001). Ceux-ci ont mis en évidence les dysfonctionnements du système judiciaire : coexistence de trois ordres de juridiction (coutumière, char’ienne et moderne), absence d’indépendance des magistrats et des institutions législatives en général, délais considérables pris pour le traitement des dossiers et la rédaction des décisions de justice, accès inéquitable à la justice, etc. Cette situation est notamment liée à l’insuffisance des textes, à un déficit majeur d’infrastructures et d’équipements, à un effectif réduit de magistrats, au manque de formation des personnels judiciaires et aux diverses contraintes matérielles financières et administratives. Concernant les droits humains, Djibouti a ratifié la majorité des conventions internationales dans ce domaine. Cependant, leur application reste difficile faute de cadre institutionnel, de traduction de ces conventions dans le droit positif djiboutien, d’un mécanisme de suivi approprié et des moyens de mise en oeuvre.

Enfin, s’agissant de la gouvernance économique et financière, des avancées significatives sont enregistrées en matière de contrôle externe des politiques publiques avec l’installation en 2001 de la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire (CCDB) créée en 1997. Des efforts sont également faits en vue d’améliorer le cadre de gestion des finances publiques : changement de nomenclature budgétaire (2000), règlement général de la comptabilité publique (2001) et adoption d’une nouvelle loi organique sur les finances publiques (2001). Cependant, les constats effectués par la Commission Nationale de la Réforme Institutionnelle (CNRI) en 1998 à propos de la gestion économique et financière conservent leur actualité. On continue en 2002 à noter ainsi d’énormes déficiences au niveau de la capacité de formulation et de suivi des politiques : faiblesse de la planification stratégique et du processus de préparation du budget, elle-même liée à la pauvreté du système statistique nationale ; absence d’instruments de programmation budgétaire pluriannuelle et budgets peu réalistes ; manque de structures ou mécanismes de concertation ; méconnaissance des procédures liées à la gestion de la coopération technique et de l’aide extérieure ; etc. Par ailleurs, si des mesures ont également été adoptées afin de promouvoir le secteur privé (assouplissement des procédures de recrutement et de licenciement en 1997, création de l’Agence Nationale pour la Promotion des Investissements en 2001, réforme des statuts de la Chambre de Commerce de Djibouti en 2002,…), l’implication du secteur privé dans la préparation des choix de politiques demeure marginal et ne repose sur aucune base institutionnelle. En outre, le programme de privatisation se heurte à un déficit de vision stratégique et à une appréciation insuffisante des mesures préalables de restructuration des entreprises concernées.

Une évaluation du système de gouvernance de Djibouti réalisé à partir des données de 2003 et sur la base des six indicateurs de gouvernance développés par l’équipe de D. Kaufmann1 montre qu’au sein d’un échantillon regroupant environ 200 pays, Djibouti se situe dans la partie inférieure de la courbe pour la plupart des indicateurs de gouvernance, notamment ceux portant sur la stabilité politique, la primauté du droit, l’efficacité gouvernementale, le cadre de régulation, la lutte contre la corruption, la participation et la responsabilisation. En moyenne, 20% seulement des pays enregistrent des indicateurs de gouvernance plus faibles que ceux de Djibouti. C’est au niveau de la perception de l’efficacité gouvernementale que Djibouti enregistre le score le plus bas avec un indice de 16,5 seulement, en comparaison de 49,9 pour la région Afrique du Nord et Moyen Orient et 41,5 pour les pays à revenu intermédiaire de tranche inférieure2. Cet indicateur mesure, entre autres, la qualité de la prestation des services publics et de l’administration, la compétence des agents de la fonction publique, l’indépendance de la fonction publique vis-à-vis des pressions politiques, et la crédibilité de l’engagement du Gouvernement vis-à-vis des politiques.

1 Les données sont tirées du rapport sur l’analyse des dépenses publiques à Djibouti, Banque Mondiale, avril 2006.pp.100-101. Ces données ne sont qu’indicatives et être interprétées avec prudence en raison du nombre assez réduit de sources d’information utilisées pour Djibouti. 2 L’indice utilise une échelle allant de 0 à 100, la cote la plus haute étant la meilleure.

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1.1.3. Les priorités du PNUD

Le deuxième Cadre de Coopération de Pays (CCP) entre la République de Djibouti et le PNUD porte sur la période 2003-2007. Il est articulé autour de deux domaines de concentration : (i) la lutte contre la pauvreté ; (ii) la promotion de la bonne gouvernance et des droits humains. Le CCP s’inscrit dans le Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF) de Djibouti qui a défini quatre axes majeurs : (i) l’allègement de la pauvreté et la promotion du développement social  ; (ii) la promotion de la bonne gouvernance et des droits humains ; (iii) la promotion de la santé durable et la lutte contre l’expansion du VIH/Sida et autres maladies transmissibles et ; (iv) la préservation/rationalisation des ressources en eau.

Les effets recherchés par le CCP concernant le domaine de la gouvernance sont les suivants :

effet 1 : « secteur privé en mesure de jouer un rôle moteur dans la croissance économique et le développement » ;

effet 2 : « capacité de planification du développement décentralisé et participation communautaire instituée » ;

effet 3 : « meilleure gouvernance administrative » ; effet 4 : « plus grande connaissance et prise en considération des droits humains dans les plans

nationaux de développement et au niveau de la société civile ».

1.2. Evolution du contexte

1.2.1. Environnement politique et économique

Sur le plan politique, les élections présidentielles ont conduit à la réélection en avril 2005 du Président Ismail Omar Guelleh pour un second mandat de six ans. La Feuille de Route remise au gouvernement par le Président de la République en mai 2005 a, encore une fois, mis l’accent sur la bonne gouvernance et certaines mesures importantes se sont en effet concrétisées (cf. 1.2.2), en particulier la réalisation des premières élections régionales en avril 2006.

Le DSRP a entre temps été adopté au niveau national et apprécié favorablement par les Conseils d’Administration du FMI et de la Banque Mondiale en juin 2004. En principe, il constitue le principal cadre de référence pour la mise en œuvre des différentes politiques publiques. Quatre axes ont été retenus : (i) renforcer la compétitivité du pays et créer les conditions d’une croissance économique forte et durable ; (ii) accélérer le développement des ressources humaines, à travers la mise en œuvre de programmes ciblés sur les zones de pauvreté et les couches vulnérables ; (iii) améliorer l’accès des pauvres à l’eau et aux services de base avec un ciblage sur les quartiers périphériques de Djibouti ville (arrondissement 4 et 5, notamment), sur les villes de l’intérieur et sur la zone rurale ; (iv) enfin promouvoir la bonne gouvernance politique, locale, économique et financière ainsi que renforcer les capacités de planification et de gestion de l’administration et moderniser ses outils et ses moyens. Si le document confirme l’engagement du gouvernement à promouvoir la bonne gouvernance, force est de constater que (i) l’appropriation du document a été particulièrement faible, (ii) le dispositif de suivi-évaluation – un des points d’application du second grand programme du PNUD - n’a jamais pu être mis en place, (iii) le DSRP n’a finalement donné lieu à aucun rapport de suivi ni à aucune actualisation de la matrice d’actions prioritaires contrairement à ce qui se fait ailleurs. Autrement dit, Djibouti est un des rares pays où le DSRP ne s’est pas accompagné, au moins sur le plan formel, d’une concertation périodique entre les différents acteurs (Gouvernement, élus, organisations de la société civile, représentants du secteur privé, bailleurs de fonds) autour des résultats obtenus pour les programmes publics prioritaires. L’absence d’enjeu en termes d’allègement de la dette y est bien sûr pour beaucoup mais cette absence de mise en œuvre du DSRP illustre la permanence de plusieurs faiblesses du système de gouvernance actuel : absence de véritables politiques économiques, implication très réduite de la société civile et du secteur privé dans les décisions publiques, faiblesse des dispositifs de suivi,

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responsables souvent peu sensibilisés aux questions de gestion axée sur les résultats et de responsabilité,…

En janvier 2007, le Président de la République a lancé une Initiative Nationale pour le Développement Social autour de trois axes prioritaires : (i) promouvoir l’accessibilité aux services sociaux de base ; (ii) restructurer l’appareil productif national ; (iii) apporter une assistance aux personnes en grande vulnérabilité. C’est dans ce cadre qu’à travers la production de quatre rapports thématiques, a été réalisé, au cours du 1er semestre 2007, un travail de bilan sur la période 2004-2006 et de propositions pour la période couverte par l’INDS (2007-2011). Dans ce qui peut s’apparenter à un DSRP de 2e génération, les nouvelles orientations traduisent globalement une volonté d’accélérer des réformes qui ne sont pas, pour une bonne partie d’entre elles, nouvelles comme l’atteste la matrice des mesures prioritaires de gouvernance pour la période 2007-2011 reprise dans l’annexe 5 de ce rapport. Les besoins de financement indiqués dans le draft consulté par la mission portent sur la période 2004-2006 et ne sont donc pas estimés à ce stade pour la période 2007-2011.

Sur le plan économique, de profondes mutations sont en cours, notamment dans le cadre du partenariat stratégique engagé avec le DP World Djebel Ali autour du projet de Doraleh (port en eaux profondes, terminal à container en travaux, Zone franche). Plusieurs grands projets ont déjà été réalisés ces dernières années dans le secteur des transports et des services (Zone Franche pilote, centre d’exportation du bétail, Terminal vraquier) ainsi que du tourisme. La stratégie visant à faire de Djibouti un « hub économique régional » est en train de se concrétiser. Les prévisions de croissance ont connu un saut important puisque le Ministère de l’Economie et des Finances table sur des taux de 5,1% en 2007, 5,7% en 2008 et 7% en 2009. Les investissements enregistrent une vigueur sans précédent, sous l’effet de la dynamique des investisseurs étrangers. La part des investissements dans le PIB, qui stagnait en deçà de 10% au début des années 2000, a atteint 30% en 2006 (dont 20% pour l’investissement privé) et devrait continuer à progresser, selon la Banque Centrale, pour atteindre 40% en 2009.

Dans ce contexte, l’amélioration de la gouvernance, loin d’être secondaire, apparaît essentielle si l’on veut accompagner la nouvelle dynamique économique, faciliter l’action des opérateurs privés avec des dispositifs d’appui et des institutions facilitatrices efficaces, promouvoir les compétences nécessaires pour répondre aux besoins du marché mais aussi alléger un chômage endémique. Une bonne gestion publique est également nécessaire, entre autres, pour assurer une passation des marchés publics plus transparente et rapide, accélérer les réformes qui s’imposent dans les services publics (électricité, télécommunications, eau et assainissement), permettre que l’accélération de la croissance favorise une baisse progressive de la pauvreté monétaire et garantir une maîtrise de l’endettement public.

1.2.2. Bilan des réformes liées à la bonne gouvernance

Le bilan que l’on peut faire dans le domaine de la gouvernance depuis le lancement du PRCBG. Le rapport établi dans le cadre de l’INDS et relatif à la gouvernance et au renforcement des capacités 3 le reconnaît d’ailleurs en estimant que « près de la moitié des actions prioritaires n’ont pas abouti » comme l’indique le tableau 1.

Gouvernance judiciaire : Le gouvernement a démontré une volonté certaine de réforme dans ce domaine. D’importantes mesures ont ainsi été mises en œuvre sur la période 2004-2006 : (i) promulgation du Code de la famille, (ii) institution des tribunaux de statut personnel (1 ère instance et appel) et des « Maadoun Al Charia » et intégration des tribunaux de statut Personnel dans le système judiciaire unique, (iv) nouvelle organisation du Ministère de la Justice, (v) adoption du Statut de la Magistrature, amélioration significative des rémunérations des magistrats et triplement du nombre de magistrats et de greffiers, (vi) réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature, avec une certaine dose d’ouverture, (vii) mise en place d’un corps des surveillants des prisons avec un nouveau statut, (viii) adoption d’une nouvelle législation anti-terroriste, (ix) opérationnalisation de la Chambre des comptes et de disciplines budgétaire (CCDB), (x) développement des bases de données juridiques, (xi) réalisation d’un certain nombre d’actions de formation des magistrats et greffiers.

3 Initiative Nationale pour le Développement Social (INDS) Contribution du Groupe Technique Thématique 4 « Gouvernance et renforcement des capacités » au rapport sur la mise en œuvre du DSRP 2004-2006, draft, 24 avril 2007.

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Tableau 1   : Mise en œuvre de l’axe 4 («   Renforcer la bonne gouvernance   ») du CSLP sur la période 2004-2006  : Source : INDS, Contribution du GTT 4 au rapport sur la mise en œuvre du DSRP2004-2006, draft, 24/04/07.

Domaine Objectifs/Stratégies Actions prioritaires PériodeAvance-ment

Gouvernance judiciaire

Renforcer le dispositif juridique

Mise en application du Code de procédure pénale par des décrets

2004-06 20%

Réforme du code de procédure civile en vue de faciliter l’accès à la justice

2004-06 10%

Unifier le système judiciaire

Instauration d’un système judiciaire unique 2004-06 80%Intégration de la juridiction charienne dans le système judiciaire unique

2004-06 95%

Rapprocher la justice du citoyen

Création dans chacune des villes de l’intérieur d’un tribunal de première instance pour favoriser la justice de proximité

2004-06 10%

Améliorer le fonctionnement du système judiciaire

Recrutement et formation continue de magistrats 2003-05 80%Respect de l’indépendance du magistrat, revalorisation du métier

2003-05 90%

Promouvoir les droits de l’homme et de la femme

Création d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de l’Homme

2003-04 50%

Application stricte du Code de la famille 2003-04 100%Elimination de toute forme de discrimination à l’égard de la femme

2003-04 50%

Rénovation et humanisation des centres de détention 2003-04 75%

Améliorer les conditions de travail

Extension des deux ailes du Palais de justice 2003-04 0%Réhabilitation de la prison 2003-04 75%Construction de tribunaux 2003-04 0%Equipement des juridictions 2003-04 70%

Renforcer les capacités

Construction d’un centre de formation de détenus 2003-04 0%Besoins d’assistance technique 2003-04 50%Information et documentation 2003-04 50%

Réforme de l'Administration

Moderniser la gestion du personnel de l’Etat

Mise en place d’un fichier unique, automatisé de gestion des agents de l’Etat

2004-06 60%

Favoriser l’équité dans l’accès aux emplois publics et renforcer la formation des agents

Mise en place de la procédure de recrutement exclusivement par voie de concours

2004-06 90%

Renforcement institutionnel de l’INAP 2004-06 30%Elaboration et mise en place d’un programme de formation e t de recyclage des agents de l’Etat

2004-06 50%

Gouvernance économique et financière

Assurer une gestion transparente et efficace des dépenses publiques

Application continue des dispositions relatives à la préparation du budget, au suivi et au contrôle de l’exécution de la dépense

2004-06 100%

Délégation aux ministères techniques de l’engagement et du mandatement des dépenses les concernant

2004-06 0%

Renforcer le contrôle des dépenses publiques

Mise en place de l’Inspection Générale d’Etat et recrutement de son personnel

2004-06 100%

Mise en œuvre du programme de contrôles de l’Inspection Générale d’Etat

2004-06 100%

Renforcement du contrôle de la Cour des Comptes et publication des rapports annuels

2004-06 100%

Améliorer l’efficacité de la dépense publique

Poursuite des travaux de revue de la dépense 2004-06 80%Mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme, en cohérence avec le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

2004-06 50%

Mise en place de budgets de programmes pour l’Education, la Santé, les Transports et le Développement rural

2004-06 50%

Améliorer la préparation et le suivi des programmes d’investissement public

Mise en place d’un fichier automatisé des projets du PIP 2004-06 80%Définition des règles d’éligibilité du PIP et mise en place PIP Triennal et d’un budget annuel d’investissement lié à la stratégie

2004-06 0%

Mise en place d’outils de suivi des projets et du PIP (fiches d’évaluation, rapport de suivi)

2004-06 100%

TOTAL : 33 actions ; taux d’exécution moyen = 57%

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En revanche, l’institution d’une Commission Nationale pour la promotion et la défense des droits de l’homme ne s’est pas traduite par la mise en œuvre de projets d’envergure. D’importants efforts restent également à faire pour renforcer l’état de droit, mettre en œuvre l’ensemble des dispositions des Conventions internationales, garantir un traitement plus rapide des dossiers, améliorer la sécurité judiciaire et juridique et permettre un accès équitable à la justice. Ceci implique, entre autres, un engagement budgétaire beaucoup plus fort (la part du Ministère de la Justice étant actuellement inférieure à 1% du Budget de l’Etat).

Gouvernance administrative : Les avancées ont été très limitées et les principales faiblesses structurelles n’ont pas été corrigées. Les progrès les plus significatifs ont été enregistrés au niveau de l’institution d’une procédure exclusive de recrutement par voie de concours, de la mise en place du fichier unique des Agents de l’Etat et de la réforme de la protection sociale. S’agissant du renforcement institutionnel de l’INAP et de la politique de formation continue des agents de l’Etat, les taux de réalisation indiqués dans le rapport sur l’INDS semblent surestimés comme on le verra plus loin à propos du programme. De manière générale, les diagnostics établis par la Commission Nationale de Réforme Institutionnelle restent d’actualité et la majeure partie des mesures de réformes adoptées consécutivement en 2001 n’ont pas été mise en œuvre. Le rapport du Groupe thématique Gouvernance ne dit pas autre chose lorsqu’il indique que « la stratégie qui devrait doter l’état d’une administration performante et contenir le développement disproportionné du secteur public n’a pas connu d’avancée majeure depuis son élaboration ».

Gouvernance locale : Après l’adoption des textes de lois essentiels en 2002, le processus de décentralisation a accusé un retard important. Ce n’est qu’en avril 2006 que les premières élections régionales ont été finalement réalisées. La mise en place des collectivités locales et de leurs organes élus s’effectue très lentement, faute notamment de moyens et d’une capacité renforcée pour le pilotage de la décentralisation. Le transfert effectif des moyens et des compétences reste à concrétiser et les modalités de fonctionnement des collectivités locales restent encore à clarifier (cf. 3.2).

Gouvernance démocratique : Les principales avancées concernent la création d’une Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) et la réalisation de nouvelles élections – présidentielles (2005) et régionales (2006), ces dernières ayant, du fait de l’introduction d’une certaine dose de proportionnelle permis d’élire plusieurs conseillers indépendants. Par ailleurs, une réforme du Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale a été adoptée et certaines actions initiales de renforcement des capacités des parlementaires ont été menées (cf. 3.1.1). Des initiatives, plus dispersées, ont été également prises en vue de promouvoir la Société civile, généralement en s’appuyant sur la mobilisation sociale autour des questions de l’école (associations des parents d’élèves) et de la santé (comités de gestion des centres de santé). Un décret portant statut du personnel de la presse et de l’audiovisuel vient tout juste d’être approuvé (16/05/07). De nombreuses insuffisances subsistent cependant, en particulier : l’extrême centralisme de la décision publique ; la faiblesse de l’organisation des partis politiques ; un mode électoral ne permettant pas une représentation des différentes sensibilités ; des organisations de la société civile mal structurées et peu associées à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ; un déficit de pratiques de responsabilité parmi les responsables de l’administration et des entreprises ou établissements publics.

Gouvernance économique : Les actions mises en œuvre concernent d’abord les outils de programmation, d’exécution et de suivi budgétaire : consolidation des dispositions relatives à la préparation du budget au suivi et au contrôle de l’exécution de la dépense, institution d’un cadre budgétaire à moyen terme cohérent avec le DSRP, introduction de budgets de programme pour l’éducation, la santé, les transports et le développement local, mise en place d’un fichier automatisé des projets du PIP et d’outils de suivi. Le Ministère de l’Economie et des Finances a été réorganisé. Un nouveau code des marchés publics a été élaboré. Par ailleurs, une action soutenue a été conduite afin de renforcer les structures de contrôle. L’Inspection Générale d’Etat a été mise en place et un programme de vérification est engagé depuis fin 2004. Une redynamisation de l’Inspection des Finances est également en cours. Quoiqu’il en soit, bon nombre de problèmes structurels évoqués plus haut demeurent, comme on l’a vu notamment à propos du DSRP. Quant aux institutions supérieures de

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contrôle, l’un des principaux problèmes soulevés généralement concerne la mise en œuvre effective des recommandations et des sanctions.

1.2.3. Les lignes directrices pour le prochain Programme du PNUD

Le Bureau local du PNUD et le gouvernement ont établi leur prochain cadre de coopération (Country Programme Document – CPD) qui couvre la période 2008-2012. Celui-ci doit être examiné par le Conseil d’Administration du PNUD le 24 juin prochain. Suivant les nouvelles procédures, son adoption doit être suivi par l’élaboration du plan d’action quinquennal (Country Programme Action Plan – CPAP) puis de plans de travail annuels qui seront validés avec les différentes institutions partenaires.

Le CPD reprend les deux axes de concentration du cycle précédent : la lutte contre la pauvreté d’une part, la gouvernance et les droits humains d’autre part. Il tient compte des objectifs de développement du millénaire et des orientations du nouveau cadre commun d’assistance des Agences des Nations Unies (UNDAF). Les résultats auxquels il est proposé que le PNUD contribue au titre du second axe sont repris dans le tableau 2. Le budget indicatif pour l’ensemble du Programme de Pays et toutes ressources confondues est estimé à 8,77 millions de US$ dont 1,77 millions de fonds TRAC.

Tableau 2   : Effets recherchés, produits et indicateurs concernant la seconde composante du Programme de Pays («   Renforcement de la gouvernance»)   ; source   : CPD 2008-2012

Effets du Programme de pays

Produits du Programme Indicateurs, lignes de base et cibles

Effet 1 : Tous les acteurs (gouvernement, parlement, secteur privé, régions, société civile) participent à la formulation et la mise en œuvre des politiques de développement.

1. Capacités de formulation, planification, gestion et suivi des politiques et programmes intégrant la dimension genre renforcées.

2. Transparence et responsabilisation renforcées dans la mise en œuvre des actions de développement

3. Société civile et Secteur Privé de plus en plus associés à la formulation des politiques de développement

4. Capacités de prévention et de gestion des catastrophes naturelles renforcées à tous les niveaux.

Ligne de base   : Peu de dialogues entre les acteurs de la gouvernance dans les processus de développement / Peu de contrôles de gestion

Indicateurs   : Nbre de politiques et stratégiques intégrant les droits humains et le genre formulé de manière participative -Nb de recommandations issues de contrôles mises en œuvre -Système de prévention et gestion de catastrophes naturelles opérationnel au niveau national et local

Effet 2 : Les mécanismes de suivi et d’évaluation des politiques de développement sont fonctionnels et efficaces.

1. Système national statistique renforcé et mieux coordonné

2. Meilleur suivi et évaluation des programmes de lutte contre la pauvreté. des OMDs

3. Meilleure coordination de l’aide au développement

Ligne de base   : Absence de données statistiques désagrégées disponibles. Indicateurs : Données statistiques fiables et désagrégées par sexe disponiblesStructure de suivi/évaluation de la lutte contre la pauvreté renforcéeCadre de concertation gouvernement/bailleurs de fonds institutionnalise et opérationnelRapport analytique sur l’APD publie régulièrement

Effet 3 : Promotion et protection des droits des populations, particulièrement les enfants et les femmes, mieux assurées.

1. Système judiciaire renforcé de manière à améliorer l’accès à la justice des populations vulnérables, dont les femmes.

2. Plus grande représentativité des populations, particulièrement des jeunes et des femmes, assurée et leadership de la femme renforcé.

Ligne de base : Peu de magistrats dans les tribunaux. Pas de commission nationale de promotion des droits humains. Pas de rapports périodiques sur l’internationalisation des conventions internationalesIndicateurs   : Ratio population/juges augmente de 50 %, Une commission nationale de promotion des droits humains opérationnelle. Rapports périodiques sur l’internalisation des conventions internationales publiés régulièrement. Nb de recommandations des rapports mises en œuvre. Réseau des points focaux genre renforcé

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2. LE CADRE STRATEGIQUE DU PROGRAMME

2.1. Le Document d’Appui au Programme

Le Document d’Appui au Programme décrit les objectifs, composantes, modalités de mise en œuvre et budgets du « Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Bonne Gouvernance » (PRCBG).

L’objectif de développement de l’assistance du PNUD est de « contribuer à l’efficacité et à la transparence dans la gestion économique et sociale du pays et à conforter l’Etat de droit dans une société démocratique ». Le DAP renvoie également aux notions d’équité et de transparence de l’accès au pouvoir et aux ressources ainsi que de transparence dans les pratiques de gestion, y compris dans le secteur privé.

Selon les concepteurs du programme, celui-ci poursuit quatre objectifs immédiats : (i) renforcer le développement institutionnel ; (ii) renforcer les capacités des ressources humaines de l’administration publique ; (iii) poursuivre et consolider le processus de décentralisation ; (iv) renforcer les performances économiques à travers le développement et la promotion du secteur privé.

Le programme est structuré autour de trois sous-programmes (qui correspondent aux objectifs immédiats précédents après réunion des deux premiers) :

1. Le développement institutionnel, à travers l’amélioration du travail parlementaire, l’appui au processus électoral, la protection et la promotion des droits humains, ainsi que la valorisation des ressources humaines de l’administration publique.

2. La consolidation du processus de décentralisation et le renforcement du partenariat entre les administrations locales et les organisations de la société civile (ONGs, mouvements associatifs…).

3. Le développement du secteur privé en faisant de Djibouti un pôle économique performant dans le processus d’intégration régionale et mondiale.

Le tableau 3 résume la structure de produits et activités proposée pour chacun des trois sous-programmes.

Les principaux résultats attendus sont :

1. Une Assemblée Nationale aux capacités renforcées pour une mise en œuvre effective de ses missions législatives et de contrôle.

2. Un processus électoral régulier, transparent et serein.3. Les droits humains respectés.4. Des ressources humaines bien formées et motivées.5. L’efficience, la responsabilité et la transparence dans la gestion publique améliorées grâce à

une société civile impliquée et responsable.6. Un secteur privé dynamique et organisé.

Le PRCB a une durée de 32 mois (1er mai 2003 – 31 décembre 2005) et le budget PNUD est de 521.000 US$.

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Tableau 3   : Caractéristiques essentielles du Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Bonne Gouvernance   »

SOUS-PROGRAMME 1 : DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL

Volet Produits Activités

Assemblée Nationale

Une AN renforcée et opérationnelle 

Centre de documentation et des archives mis en place (2003) ; textes de lois vulgarisés (2003) ; espace numérique développé et fonctionnel (2004) ; amélioration de l’organisation administrative du SG/AN ; développement de l’équipement informatique.

Une AN disposant des capacités nécessaires à l’exécution de son mandat et de ses missions (fonctions législatives et de contrôle)

Identification des besoins, élaboration et mise en œuvre d’un programme de sensibilisation à l’intention des députés, en matière d’élaboration et d’interprétation des textes juridiques, de finances publiques et d’informatique.

Processus électoral

Structures nationales organisées et opérationnelles

Etude des besoins de renforcement des capacité réalisée et programme d’action mis en place (2003) ; espace numérique développé et fonctionnel (2004) ; formation des membres et du personnel assurée (2003-2005) ; renforcement des capacités des structures ; développement de l’équipement informatique.

Promotion des Droits humains

Des décideurs mieux sensibilisées sur les aspects portant sur la promotion des Droits Humains

Plan d’actions national en matière de protection et promotion des Droits Humains finalisé (2003) ; Lancement de campagnes de sensibilisation (2004) et appui aux diverses activités de sensibilisation, formation, surveillance et mobilisation sociale d’OSC oeuvrant dans le domaine de la promotion des droits humains ; formation des juristes en matière de Droits Humains ; mobilisation des ressources auprès du projet régional RAB/01/003 « Développement Humain et Droits Humains dans les pays Arabes ».

Administrations publiques

Ressources humaines de l’Etat formées et motivées 

Elaboration d’un schéma directeur de la formation permanente conforme à la réforme du statut de la fonction publique (2004) ; évaluation des besoins en formation/perfectionnement ministère par ministère ; élaboration des programmes et réalisation des actions de formation par spécialité/domaine (2004/2005).

Productivité de l’administration améliorée 

Requête préparée (2003)  pour le projet régional RAB/02/003 « NTIC pour le développement »

SOUS-PROGRAMME 2 : GOUVERNANCE LOCALE

Gouvernance locale

Des acteurs nationaux et locaux mieux sensibilisés aux enjeux de la décentralisation

Mise en place d’un groupe de formateurs/communicateurs ; recensement de la population-cible ; évaluation des besoins et formulation des programmes ; organisation d’ateliers de sensibilisation et de vulgarisation (2003).

Capacités des institutions chargées de la mise en œuvre de la décentralisation renforcées

Identification et recrutement des formateurs sur les thèmes liés à la décentralisation ; recensement de la population-cible au niveau du Ministère de l’Intérieur, de la Commission et des Conseils régionaux ; évaluation des besoins et élaboration des programmes ; établissement et validation du plan de formation et signature d’un contrat via l’INAP ; réalisation et évaluation des actions de formation (2003-2004).

Un partenariat bâti entre les administrations locales et les OSC

Préparation d’un cadre juridique favorable au développement des organisations de la Société civile (2003-2004) ; utilisation des OSC dans la vulgarisation des textes sur la décentralisation ; préparation d’un programme de renforcement des capacités des OSC pour faciliter leur implication dans les activités de développement local (2004).

SOUS-PROGRAMME 3 : PROMOTION DU SECTEUR PRIVÉ

Promotion du secteur privé

Un environnement plus favorable aux affaires et une meilleure connaissance des marchés

Réforme du droit des affaires djiboutien ; réalisation d’une étude sur les problèmes de financement à long terme à Djibouti (FDES) ; sensibilisation des opérateurs du secteur privé et des décideurs politiques sur les initiatives régionales (COMESA) ou continentales (NEPAD) ou mondiales (AGOA, OMC…)

Un dispositif institutionnel de concertation/consultation et de promotion, permettant d’assurer la compétitivité du secteur privé

Etude et mise en place d’un dispositif efficace de concertation secteur public/secteur privé et de promotion du secteur privé (2003) ; accompagnement du changement institutionnel de la Chambre de Commerce (2003-2004)

Une politique commerciale préparée et validée

Réalisation, dans le cadre de la préparation de la nouvelle politique commerciale nationale, de l’étude générale sur la compétitivité de l’économie nationale et son insertion dans l’économie mondiale.

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Les arrangements relatifs à la gestion du programme peuvent être résumés ainsi :

Un dispositif à trois niveaux pour la supervision de l’exécution est proposé. Il comprend d’abord un Comité de Pilotage et d’Orientation interministériel élargi, présidé par le Premier Ministre, composé des responsables des institutions concernées et dont le secrétariat est assuré par le Secrétaire Général du Gouvernement. Une Unité de Gestion et d’Appui à la Coordination est par ailleurs constituée pour appuyer le Secrétariat du Gouvernement, contrepartie gouvernementale du Programme d’appui. Elle comprend le Coordonnateur national, appuyé par des consultants temporaires et un assistant administratif et financier. Le coordonnateur national du programme est chargé de programmer, suivre et coordonner l’exécution des actions et la réalisation des résultats attendus. Enfin, chaque sous-programme ou volet de sous-programme du présent Programme d’appui est placé sous la tutelle d’une structure nationale. Cinq « agences de réalisation » sont ainsi identifiées : (i) l’Assemblée Nationale (volet renforcement de l’institution parlementaire, SP1), (ii) Ministère de l’Intérieur (volet appui au processus électoral, SP1 et sous-programme relatif à la gouvernance locale, SP2), (iii) Ministère de la Justice (volet relatif à la promotion des Droits Humains, SP1), (iv) Ministère chargé de la Fonction publique (volet relatif à la Réforme Administrative et à la valorisation des ressources humaines, SP1), (v) Chambre de Commerce de Djibouti (sous programme relatif au développement du secteur privé).

Le programme est exécuté selon la modalité d’exécution nationale avec l’appui de plusieurs agences coopérantes du Système des Nations Unies (UNDESA, CNUCED, ONUDI, BIT…).

Le suivi et l’évaluation du Programme s’effectue sur les bases suivantes : (i) programmes de travail trimestriels pour chaque sous-programme ou volet ; (ii) missions de suivi et de contrôle de qualité des activités par les agences de coopération des Nations Unies sélectionnées ; (iii) rapport d’avancement annuel soumis à l’approbation du Comité d’Orientation ; (iv) évaluation du Programme au cours de la 3e année dans le cadre d’une Evaluation d’Effet (outcome evaluation).

2.2. Forces et faiblesses du DAP

2.2.1. Les forces

Le Document d’appui au Programme pour le PRCBG comporte quelques atouts :

Le document reprend une partie des éléments déjà élaborés à l’époque pour le DAP du Programme d’appui à la lutte contre la pauvreté. Il assure de ce fait une certaine cohérence pour les deux programmes principaux du PNUD.

Les concepteurs ont listé, pour chacun des domaines de la gouvernance, une bonne partie des problèmes posés.

Les objectifs du DAP sont bien en rapport avec les priorités du gouvernement telles qu’elles étaient exprimées, à défaut de Programme National de Bonne Gouvernance, dans les déclarations de politique générale et dans le « cadre de référence sur la bonne gouvernance » préparé en 2002.

2.2.2. Les faiblesses

Le DAP comporte cependant des insuffisances majeures qui feront que ce qui devait constituer le cadre de référence pour toute la durée de programme s’avèrera rapidement obsolète :

Le diagnostic établi est très sommaire, peu analytique et « passe-partout ». Aucun des domaines ne fait l’objet d’une analyse sérieuse du contexte institutionnel, des stratégies, des

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priorités à mettre en œuvre ou encore des contraintes spécifiques à Djibouti. De même, aucune appréciation n’est donnée sur les programmes antérieurs du PNUD.

Certaines contradictions internes sont notées. Alors que le DAP précise que l’appui du PNUD ne peut se baser sur l’existence d’un véritable Programme National de Bonne Gouvernance, il fait référence, ailleurs dans le document, à ce dernier.

Les concepteurs du programme semblent avoir adhéré aux différents documents disponibles - généralement élaborés suivant des processus participatif limités et à la demande des partenaires au développement – sans prendre en compte le décalage potentiel entre ces derniers et l’engagement effectif des décideurs sur les réformes. Ceci pouvait aisément être fait par exemple pour certaines réformes (modernisation de l’administration publique) en gestation depuis plusieurs années avant la formulation du DAP.

Certains conflits latents et durables - préexistants au démarrage du programme – entre le Ministère du Commerce et la Chambre de Commerce n’ont pas empêché de faire de la promotion du secteur privé l’un des trois axes du programme.

Le sous-programme consacré à la gouvernance locale apparaît contestable dans la mesure où (i) aucune stratégie claire d’appui au processus de décentralisation n’est proposée, (ii) le contexte de l’époque ne se caractérisait par des signaux forts de la part des autorités confirmant un engagement rapide des réformes, (iii) un volet d’appui aux Conseils Régionaux Provisoires, sous l’angle du développement local, était déjà inscrit dans le Programme « Pauvreté » du PNUD.

Les actions opérationnelles sont très peu détaillées, pas toujours en rapport avec l’intitulé des produits correspondants et les stratégies d’intervention spécifiques à chaque volet ne sont pas définies. De même, le document comporte peu d’indications sur le chronogramme des actions.

Le DAP, pour différents volets du programme, évoque des partenariats avec plusieurs bailleurs de fonds mais aucune information n’est donnée sur les programmes respectifs des partenaires et sur les budgets et contenus concrets de ces alliances.

Enfin, on ne peut qu’être frappé, dans un contexte où la mobilisation de ressources auprès des PTF traditionnels n’était pas aisée, par le décalage existant entre d’une part le budget initial du programme, d’autre part l’ampleur et la diversité des chantiers d’intervention retenus. Ces derniers comprennent ainsi le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale, l’appui au processus électoral, la promotion des droits humains, la politique de formation continue dans l’administration publique, la sensibilisation des décideurs sur la décentralisation et la formation des acteurs de cette dernière, le renforcement des capacités de la société civile, la réforme du droit des affaires, l’étude sur les problèmes de financement à long terme des entreprises, l’appui conseil à la Chambre de Commerce, la mise en place d’un dispositif de concertation entre le secteur public et le secteur privé,… Pas moins de dix institutions partenaires directs ont ainsi été retenues dans le programme sans compter les organisations de la société civile.

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3. PERFORMANCES DU PROGRAMME

Le DAP a été signé le 28 avril 2003. Le DAES est rapidement intervenu (mission de suivi en juin 2003) pour aider à la mise en route des activités. Le rapport du conseiller interrégional a ainsi proposé un plan d’action annuel pour chaque composante. L’Unité de Gestion et de Coordination (UGC) a été mise en place en août 2003 et s’est trouvée rapidement fonctionnelle grâce à l’appui du SGG.

L’exécution du Programme proprement dite a débuté en septembre 2003 par un atelier de démarrage sur l’approche programme et sur les modalités d’exécution nationale destiné aux représentants des différents départements et institutions concernés. La période septembre-octobre 2003 a été utilisée pour la sensibilisation des Ministres et responsables des départements impliqués. Le DAP a été transmis différentes institutions concernées (Assemblée Nationale, Ministère de la Justice, Ministère de l’Intérieur, Ministère de l’Emploi, Chambre de Commerce) et les points focaux pour chaque volet du Programme ont été désignés dans la foulée.

Cette section retrace l’évaluation réalisée par la mission sur les performances du programme, en termes d’activités, produits et résultats, sur l’ensemble de la période novembre 2003-mai 2007. La présentation se réfère d’abord aux produits tels qu’ils ont été définis dans les trois sous-programmes du PRCBG (3.1 à 3.3) puis elle aborde les réalisations « hors DAP » (3.4) et la question des partenariats (3.5).

3.1. Sous programme 1 « Développement institutionnel »

Le premier sous-programme du DAP - dont l’intitulé (« Développement institutionnel ») est assez mal choisi puisque les deux autres sous-programmes visent également au développement d’institutions publiques - repose sur quatre volets : (i) Assemblée Nationale, (ii) Processus électoral, (iii) Promotion des droits humains, (iv) et Administrations publiques. Les produits visés et activités correspondantes sont repris dans le tableau 3.

3.1.1. Volet « Assemblée Nationale »

Référentiel DAP

Le DAP a prévu la réalisation de deux produits : (i) une Assemblée Nationale renforcée et opérationnelle, (ii) une Assemblée Nationale disposant des capacités nécessaires à l’exécution de son mandat et de ses missions (fonctions législatives et de contrôle). Pour le premier produit, les activités concernent la mise en place d’un centre de documentation et des archives (2003), une vulgarisation des textes de lois (2003), la création d’un espace numérique fonctionnel (2004), l’amélioration de l’organisation administrative du Secrétariat Général de l’Assemblée, et le développement de l’équipement informatique. La réalisation du second produit doit résulter de l’élaboration et de la mise en œuvre d’un programme de sensibilisation à l’intention des députés, en matière d’élaboration et d’interprétation des textes juridiques, de finances publiques et d’informatique. Le DAP évoque un partenariat pour cet appui à l’Assemblée Nationale entre le PNUD, l’Union Européenne, le FNUAP et l’Italie.

Le DAP fait également référence au Thematic Trust Fund « Appui aux parlementaires » mobilisé en 2003, lequel a prévu, outre des apports en équipement, l’organisation de diverses formations et sensibilisations d’abord sur les questions de genre, les recommandations du Sommet de Bejing et les travaux de la CEDAW, ensuite, et de manière plus générale, sur les outils et mécanismes du travail parlementaire.

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Le DAP ne donne aucun élément de diagnostic, ne fournit pas de précisions sur le contenu des formations, ni ne précise les liens entre les activités à engager dans ce domaine par le PRCBG et celles inscrites au titre du TTF. Il n’évoque pas non plus le besoin d’une planification de ces actions susceptibles d’être appuyées par divers partenaires au développement.

Activités réalisées

Le PNUD a engagé en 2003 les activités prévues au titre du Trust Fund (TTF DJI/03/M01) mentionné plus haut. Un budget de près de 150.000 US$ a ainsi été consacré à la réalisation des activités de sensibilisation/formation et à l’équipement informatique. L’atelier de sensibilisation à l’approche genre et développement (du 05/11 au 11/10/03), organisé par l’Union parlementaire et financé par le PNUD (un consultant international et deux consultants nationaux), atteste de la mobilisation d’une bonne expertise et d’une formation au contenu adapté. Celle-ci a ainsi abordé successivement (i) les concepts et outils d’analyse de l’approche genre et développement, (ii) l’intégration de l’approche genre et développement dans les politiques et programmes de développement, (iii) le rôle des parlementaires dans la promotion d’un développement équitable, (iv) enfin, l’accession des femmes aux fonctions politiques. Un manuel comprenant plusieurs documents de réflexion sur l’approche genre a été remis aux participants. Le taux de participation a été toutefois plutôt modeste (25 parlementaires sur 65).

Les activités du Programme proprement dit ont, pour leur part, débuté avec retard puisque la première mission d’étude diagnostic n’a été réalisée qu’en décembre 2004. Le consultant international a produit un diagnostic sans complaisance des dysfonctionnements observés tant au niveau des services du Secrétariat Général qu’à celui des travaux parlementaires. Celui-ci a mis l’accent sur deux failles majeures : (i) un règlement de l’Assemblée nationale, hérité de la période coloniale, et comportant plusieurs dispositions empêchant l’Assemblée nationale de jouer son rôle, (ii) des services de l’Assemblée nationale complètement inefficaces. La mission a également jeté les bases de la réforme de l’institution en produisant (i) une proposition de résolution portant règlement de l’Assemblée Nationale (et la proposition de loi de révision de la Constitution qui conditionne l’adoption de ce nouveau règlement), (ii) un plan de restructuration des services et de mise à niveau des moyens de l’Assemblée. Le consultant a également animé un séminaire de deux jours sur le vote des lois de finances et le contrôle de l’action gouvernementale. Une seconde mission de l’expert a été réalisée dans la foulée (février 2005).

Les activités de cette composante ont, par la suite, connu une exécution ralentie pour trois raisons principales : (i) le contexte électoral (élections présidentielles de 2005 et régionales de 2006)  ; (ii) l’attente de l’adoption des textes entérinant les réformes proposées, préalable à une nouvelle mission d’assistance technique, (iii) le déménagement de l’Assemblée dans des nouveaux locaux (provisoires). Sur la période, le Programme a toutefois appuyé, en cofinancement avec l’ACBF et l’Ambassade des Etats-Unis, un atelier sur l’élaboration et l’interprétation des textes de lois (octobre 2005) qui a réuni députés de l’Assemblée Nationale et juristes des principales institutions gouvernementales. Il a également financé une formation destinée au personnel administratif de l’Assemblée Nationale (octobre 2006) et exécutée par l’INAP ainsi qu’un voyage d’études du Secrétaire Général de l’Assemblée Nationale en 20064 . Un appui a par ailleurs été apporté en vue de mettre en place un site web. Ce n’est finalement qu’en mai 2007, que l’expert international a été à nouveau mobilisé. Son rapport est attendu et devrait aider à préciser les points d’application du prochain Programme (cf. recommandations).

Effets obtenus

L’effet visé est un renforcement du Parlement à exercer ses fonctions législatives et de contrôle de l’action gouvernementale. Les indicateurs mentionnés portent sur (i) une AN renforcée et disposant d’un centre de documentation et des archives, (ii) des textes de lois et des décisions de l’AN vulgarisés, (iii) des députés sensibilisés aux outils (élaboration et analyse des textes juridiques, finances publiques et informatique) nécessaires, en particulier aux travaux des Commissions et Inter-Commissions. Ces 4 Cette action, comme la précédente, a été financée suite à la réallocation du budget prévu pour les activités relatives au Ministère de l’Emploi.

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indicateurs sont d’ailleurs à relativiser dans la mesure où le DAP a fait l’impasse sur le premier levier de changement, à savoir l’adoption d’un nouveau règlement intérieur.

Si le rythme a été plus lent que prévu, les activités de ce volet ont conduit à des avancées essentielles dans la mesure où l’ensemble des changements préconisés ont été introduits :

La loi constitutionnelle a été adoptée et le nouveau règlement intérieur de l’Assemblée Nationale est entré en application à partir d’avril 2006. Il remplace l’institution, assimilable jusqu’alors à un conseil général français, en une véritable structure parlementaire nationale moderne.

Le personnel de l’Assemblée a été remanié. Ainsi, 26 agents ont licenciés en 2004 tandis que de nouveaux recrutements, avec des profils plus adaptés, ont été réalisés.

Un nouvel organigramme a été arrêté (2006). Il conduit, entre autres à supprimer le poste de secrétaire général adjoint, à recentrer le Secrétaire Général sur la gestion de l’administration, et à restructurer l’activité des services de l’Assemblée autour de trois directions : Direction de la procédure législative, Direction administrative et financière, Direction de la documentation et de l’expertise technique.

L’ancienne commission permanente a été supprimée au profit de six commissions permanentes spécialisées5 .

Les sessions parlementaires se tiennent désormais à date fixe et leur durée a doublé (deux sessions de 4 mois chacune au lieu de 2).

La production des procès verbaux, interrompue pendant toute une législature (1997-2003), a été réintroduite, ce qui constitue une avancée essentielle car ces derniers fondent le caractère public des travaux parlementaires6 .

Le PRCBG a, avec d’autres partenaires (ACBF surtout), relevé la dotation en équipements de l’institution. Par ailleurs, les formations réalisées au profit des parlementaires – par le programme mais également par les autres bailleurs de fonds – commencent à porter leurs fruits. Elles ont permis d’améliorer la qualité des travaux et des débats, notamment lors des séances de questions au gouvernement.

Si le cadre institutionnel est désormais adapté, faut-il encore pouvoir garantir le bon fonctionnement de la machine parlementaire. Or, plusieurs problèmes se posent, dont la résolution dépend avant tout de décisions du gouvernement :

En premier lieu, les effectifs du personnel restent encore très insuffisants. L’Assemblée ne bénéficie pas des ressources financières nécessaires ni d’une véritable

autonomie budgétaire. La dotation budgétaire de l’Assemblée a certes connu une progression ces dernières années – passant de 434 millions FDJ en 2003 à 522 millions en 2007) – mais elle ne répond pas aux besoins. Quant à l’autonomie budgétaire, elle demeure théorique puisque le budget est libéré par tranches en fonction des impératifs de trésorerie de l’Etat. Parallèlement, les dons et legs, dont peut légalement bénéficier l’Assemblée Nationale, restent très réduits et cette dernière maîtrise mal l’information financière sur les projets qui l’appuient. De ce point de vue, le fait que l’appui apporté par le PNUD à l’institution soit piloté par le Secrétariat Général du Gouvernement constitue une entorse au principe de séparation des pouvoirs.

L’Assemblée occupe actuellement des locaux à titre provisoire. Le projet de construction d’un nouveau siège pour le Parlement, prévu de longue date, tarde toujours à se concrétiser. En l’état actuel, les députés ne peuvent disposer de bureaux. De même, certaines améliorations importantes qui ont été préconisées – comme l’installation d’une gestion électronique des documents (cf. infra) – ne peuvent être envisagées tant que le nouveau siège n’est pas construit.

5 Les commissions permanentes sont : (i) Finance, économie générale et plan ; (ii) Législation et administration générale ; (iii) Défense nationale et sécurité ; (iv) Production et échanges ; (v) Développement social et protection de l’environnement ; (vi) Affaires étrangères.6 Un travail de transcription en procès verbaux écrits a été réalisé à partir des bandes audio disponibles pour la période 1997-2003.

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Le processus d’élaboration de la loi reste défectueux. D’abord, on continue à constater une imposante superposition de textes votés, dont certains sont contradictoires entre eux. Le travail engagé sur l’harmonisation des textes va être très utile mais il faut également que les députés disposent des outils nécessaires pour leur permettre d’améliorer la qualité des textes qu’ils vont continuer à voter. En second lieu, le rôle des Commissions parlementaires reste limité. L’absence de prise en considération par l’exécutif des amendements et recommandations formulées par les commissions a eu, ainsi, un effet très démotivant sur les parlementaires. De même, le Parlement n’est à l’origine d’aucune proposition de loi. Ainsi, l’Assemblée Nationale continue à se comporter, en raison probablement d’une certaine autocensure des députés, en simple chambre d’enregistrement des projets de loi du gouvernement.

Le mode de scrutin actuel conduit à une assemblée dans laquelle l’opposition n’est pas représentée. L’introduction d’une dose de proportionnelle pour les prochaines élections législatives (janvier 2008) constituerait un pas important pour garantir à l’Assemblée sa vocation de représentation nationale.

Le système de gestion et de diffusion des informations issues des travaux parlementaires reste encore défaillant. La gestion documentaire demeure très incomplète et s’effectue actuellement à travers des clefs USB. Les installations nécessitent d’être renforcées (accès internet à bas débit, absence d’une véritable station de travail pour l’informaticien). Le site web de l’Assemblée Nationale n’est toujours pas opérationnel, la mission destinée à appuyer l’alimentation et la gestion de ce site n’ayant pas été réalisée comme prévu en 2006. Une formation complète ciblée sur l’Assemblée Nationale ainsi que sur le Ministère de la Justice et le Secrétariat Général du Gouvernement était en train de démarrer début juin.

L’Assemblée ne dispose pour l’instant d’aucune politique de communication et la relation entre la population et les élus est très lâche.

3.1.2. Volet « Processus électoral »

Référentiel DAP

Le DAP vise, dans ce second volet, à renforcer les structures nationales en charge de la gestion du processus électoral (Commission Electorale Nationale Indépendante et Ministère de l’Intérieur) afin d’assurer un cadre conforme aux normes internationales. Les activités envisagées à cet effet sont un appui technique à la CENI, la formation des membres de cette dernière et la fourniture d’équipement.

Activités réalisées

Ce volet n’a en fait pas été exécuté et le partenariat annoncé dans le DAP ne s’est pas concrétisé dans la mesure où le gouvernement n’a souhaité, ni en 2005, ni en 2006, disposer de ce type d’assistance de la part des partenaires extérieurs. Les capacités de la CENI n’ont donc pas été renforcées et le cadre électoral n’a pas été amélioré. Il est à noter que, pour les élections présidentielles d’avril 2005, le gouvernement a transmis fin décembre 2004 une requête au PNUD afin d’assurer l’envoi d’observateurs. La requête a été rejetée par la Division Assistance électorale du Département des Affaires Politiques des Nations Unies en raison des délais trop courts et de la nécessité d’envoyer avant toute décision une mission préalable d’évaluation. Une partie des sommes prévues pour ce volet ont finalement été affectées à un soutien ponctuel en équipement destiné à à la Cour Suprême (environ 15.000 US$).

Effets obtenus

Aucun des effets attendus (cadre électoral conforme aux standards internationaux, fichier électoral consolidé, ressources humaines et techniques de la CENI renforcées) n’a été obtenu.

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3.1.3. Volet « Promotion des droits humains »

Référentiel DAPDans le DAP, ce volet « Promotion des droits humains » a pour produit l’élaboration d’un plan d’action national du gouvernement en matière de protection et de promotion des Droits humains. Les activités correspondantes comprennent (i) la préparation du plan d’action (finalisation prévue pour 2003), (ii) l’appui à diverses activités de sensibilisation, formation, surveillance et mobilisation sociale d’organisations de la société civile (OSC) oeuvrant dans le domaine, (iii) la formation de juristes en matière de droits humains. Le DAP prévoit également la mobilisation de ressources complémentaires auprès du projet régional « Développement Humain et Droits Humains dans les pays Arabes » RAB/01/003 dont les objectifs sont proches : appui à la vulgarisation de la notion de Droits Humains ; développement du dialogue social et intégration des droits humains dans les politiques de développement ; développement des échanges d’expériences dans le monde Arabe.

Activités réalisées

A son démarrage, le Programme a concentré son appui sur la préparation et la tenue du forum national de réflexion sur la situation des Droits Humains. Un comité ad hoc, présidé par le Ministre de la Justice, avait été mis en place en juillet 2002 et le PNUD a appuyé à partir d’octobre 2003 les travaux préparatoires du forum. Afin d’accroître les ressources disponibles pour ce volet, le PNUD a mobilisé des fonds supplémentaires à travers un TTF « Appui aux droits de l’homme » signé en mai 2004, pour un budget de 82.513 US$. Ce dernier a permis de recruter une assistance administrative et de mobiliser un nombre significatif de consultants pour préparer des présentations et intervenir en qualité de rapporteurs de groupes pendant les travaux du forum. Des équipements de bureaux et des climatiseurs ont également été fournis afin d’équiper la salle de conférence, située dans les locaux de l’UNFD. Le Forum sur les Droits Humains s’est finalement tenu les 17 et 18 mai 2004. Le travail d’élaboration des rapports initiaux relatifs aux conventions de protection et de promotion des droits humains7  a été confié à une dizaine de « personnes ressources » désignés par le Ministre de la Justice. Si l’on excepte le rapport sur la mise en œuvre de la Convention des Droits de l’Enfant (réalisé à deux reprises, en 2002 et 2007, avec l’appui de l’UNICEF), le seul rapport de suivi qui a été produit a été celui relatif à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples. Ce dernier a été élaboré et envoyé à la Commission Africaine des Droits de l’Homme.

Par ailleurs, le PRCBG a financé quelques activités ponctuelles, comme la prise en charge de deux cadres du Ministère de la Justice pour un séminaire sur les droits humains en Afrique du Sud et l’appui à la célébration de la Journée Internationale des Droits de l’Homme (les 10 décembre 2003 et 2004).

Effets obtenus

L’effet attendu était un plaidoyer assuré en matière de protection des droits humains et des capacités nationales renforcées permettant une meilleure prise en compte de ces derniers dans les plans nationaux de développement. Cet effet n’a pas été atteint dans la mesure où une bonne partie des activités prévues n’ont pas été réalisées et où les produits obtenus n’ont pas été conformes à ce qui était prévu.

Les résultats sont donc très éloignés des ambitions initiales :

D’abord, concernant le forum, l’idée de départ était de faire réaliser, par une commission ad hoc, un état des lieux exhaustif des droits humains à Djibouti et de formuler, sur cette base, un plan d’action précis8 . En raison de désaccords entre le Ministre de la Justice en poste à l’époque et plusieurs membres de la commission ad hoc, l’activité de cette dernière s’est enlisée. Le forum a donc été tenu en l’absence d’études préparatoires sérieuses. Il s’en est suivi

7 Charte des Nations Unies pour la défense et la promotion des droits de l’homme ; Charte Africaine des Droits de l’homme et des peuples ;…8 Ceci répondait à une critique plus générale formulée à l’égard des Etats Généraux de la Justice (2002) qui n’avaient pas débouché sur une plate forme de propositions opérationnelles.

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des échanges mal cadrés où il s’agissait de « procéder essentiellement à un travail d’écoute et de recueil d’information »9 . L’approfondissement du thème général du forum était censé s’effectuer dans le cadre de trois ateliers – de deux heures chacune… - respectivement consacrés aux Libertés publiques (droits civils et politiques), à l’égalité des chances (droits économiques, sociaux et culturels) et aux mécanismes de protection des droits. Le document tiré de l’atelier – qui n’a été reproduit qu’à la fin 2005 – est à cet égard illustratif  : il se limite essentiellement à un long compte rendu, centré essentiellement sur les allocutions officielles et les présentations des rapporteurs et s’achève sur deux pages de recommandations de nature très générale.

Finalement, malgré un budget conséquent, aucun état des lieux de la situation des droits de l’homme, si possible appuyé par un travail d’enquête, n’a été produit et aucun plan d’action n’a été formulé alors que ce dernier constituait le principal produit attendu par ce volet du DAP.

Faute de plan d’action, la mobilisation de ressources qui était envisagée auprès du projet régional « Développement Humain et Droits Humains dans les pays Arabes » (RAB/01/003) n’a pas pu se faire.

Les activités de plaidoyer et de sensibilisation des différents publics cibles (décideurs, société civile, juristes) n’ont été réalisées que très partiellement. En l’absence d’une approche intégrée des droits humains et d’un cadre institutionnel adapté, on ne dispose pas d’indicateurs permettant de mesurer l’impact des activités de sensibilisation qui ont été mises en oeuvre.

La République de Djibouti a signé aujourd’hui toutes les grandes conventions relatives aux droits de l’homme. Le problème concerne désormais leur intégration dans l’ordre juridique interne, leur application effective et la production régulière des rapports attestant le suivi de leur mise en œuvre au niveau national.

La collaboration entre le bureau du PNUD et le Ministère de la Justice a, au cours des deux premières années du programme, été de mauvaise qualité, du fait d’une gestion très personnalisée des activités du volet Droits humains qui n’associait pas le PNUD.

A partir de 2005, et malgré le changement de Ministre de la Justice, le volet Droits humains est pratiquement tombé en sommeil. Le PNUD a proposé de réaliser une étude sur le système pénitentiaire et les conditions de détention des prisonniers mais le projet n’a pas été jugé prioritaire. Aucune requête nouvelle n’a été formulée sur un dossier pour lequel les autorités djiboutiennes estiment que (i) l’adoption d’une approche intégrée des droits humains n’est pas pertinente, (ii) les priorités nationales concernent essentiellement les droits humains directement liés à la situation de pauvreté (droit à l’éducation, etc), les droits des femmes (lutte contre les violences conjugales et les mutilations génitales) et celles des personnes vivant avec le VIH/SIDA.

3.1.4. Volet « Administrations publiques »

Référentiel DAP

Pour ce dernier volet du sous-programme « Développement institutionnel », le PRCBG prévoyait de réaliser deux produits : (i) des ressources humaines de l’Etat formées et motivées, (ii) une productivité de l’administration améliorée. Pour le premier produit, les activités programmées suivaient une séquence en trois temps : d’abord l’élaboration d’un schéma directeur de la formation permanente des agents de l’Etat ; ensuite, l’évaluation des besoins en formation/perfectionnement ministère par ministère ; enfin, l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de formation. Le Schéma Directeur devait être validé en 2004 et l’ensemble des formations achevées fin 2005. Quant à la contribution du PRCBG à l’amélioration de la productivité de l’administration, elle devait se matérialiser la préparation d’une requête pour le projet régional RAB/02/003 « NTIC pour le développement ».

Ce volet comportait dès le départ plusieurs risques évidents dans la mesure où (i) l’assistance extérieure apportée dans le domaine de la réforme administrative n’avait pas donné de résultats tangibles, (ii) au-delà des cadres stratégiques formels, l’engagement du gouvernement n’apparaissait pas manifeste sur des questions cruciales comme la redéfinition des missions de l’Etat, la réorganisation consécutive des 9 Forum National de Réflexion sur l’état des droits de l’homme – 17-18 mai 2004. Ministère de la Justice. p.26.

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services, l’adoption de règles nouvelles visant à changer en profondeur les comportements des agents de l’administration, etc. Par ailleurs, engager le PNUD sur le chantier de la formation continue sans un engagement ferme d’autres bailleurs de fonds pour soutenir l’exécution des plans de formation représentait un risque supplémentaire. Enfin, on peut s’interroger sur l’approche retenue théoriquement pertinente mais probablement mal adaptée au contexte : la problématique de la formation continue avait en effet déjà fait, lors de la formulation du DAP, l’objet de multiples travaux (commissions nationales, rapports d’experts) et de recommandations opérationnelles. La formulation du Schéma Directeur introduisait une étape préalable délicate, conditionnant de fait le démarrage des activités de formation à l’adoption officielle de ce document.

Activités réalisées

Ce volet a démarré rapidement avec la réalisation de deux missions (décembre 2003 et février 2004) d’un expert international ayant le profil idéal puisqu’il assurait la fonction de Secrétaire Permanent de l’Observatoire des Fonctions Publiques Africaines (OFPA). La stratégie adoptée était la suivante  : (i) réalisation d’une première mission du consultant international pour former une « Equipe de projet » à l’élaboration du Schéma Directeur et proposition d’objectifs généraux pour celui-ci, (ii) préparation du Schéma par l’Equipe de projet appuyée par un consultant national et sur la base d’un questionnaire d’identification des besoins de formation et d’une grille d’exploitation des réponses remis par l’expert international, (iii) seconde mission de l’expert international consacrée à l’élaboration du plan de formation et des outils techniques nécessaires à l’organisation ultérieure des actions de formation.

Le document de Schéma Directeur et de Plan de Formation a été rendu disponible dès mars 2004. Le Schéma est un document concis (une quinzaine de pages) couvrant une période de 6 ans et reposant sur six orientations majeures : (i) prendre et faire prendre conscience de l’importance de la formation ; (ii) promouvoir le professionnalisme et l’éthique dans la Fonction publique ; (iii) garantir l’égalité, l’équité et la diversité ; (iv) assurer la qualité des services rendus aux usagers ; (v) s’ouvrir et s’adapter à l’environnement régional et international ; (vi) renforcer les capacités de l’INAP. Un plan d’action 2004-2005 de la Formation permanente a été par ailleurs élaboré.

L’atelier de validation du Schéma Directeur, programmé initialement pour septembre 2004, ne s’est tenu qu’en novembre 2005 soit 20 mois après la production du document ! Un document « révisé » a été validé à cette occasion mais aucune suite n’a été donnée. Ce volet du PRCBG, comme d’autres, a été mis en sommeil sans déboucher sur les engagements gouvernementaux et les actions opérationnelles attendues. Les ressources ont été réallouées à d’autres fins au sein du programme, en particulier à la poursuite de l’assistance technique à l’Inspection Générale d’Etat.

Il convient de noter que le Programme a mené en 2005/2006 des activités liées aux NTIC (sites web de certaines institutions) mais celles-ci n’étaient pas liées directement à l’utilisation de ces technologies à des fins de formation comme prévu dans le DAP. Effets obtenus

Le DAP prévoyait de passer d’une situation de départ caractérisée par une faible motivation des agents publics, un professionnalisme insuffisant et des conditions matérielles et financières précaires à une situation en fin de programme (horizon 2005…) où l’administration publique pourrait s’appuyer sur des ressources humaines formées et motivées. L’effet n’a pas été atteint, comme l’indiquent les observations suivantes :

Le Schéma Directeur a mis pas moins de 20 mois à être validé en atelier, ce qui n’est déjà pas un signal fort d’une priorité affirmée du gouvernement en faveur de l’amélioration des compétences dans l’administration.

Le Schéma Directeur n’a d’intérêt que s’il a un fondement légal, c’est-à-dire qu’il a fait l’objet d’une validation gouvernementale à travers une loi-cadre, une loi d’orientation ou un document liant le gouvernement et les partenaires au développement désireux d’appuyer un tel

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projet1 0 . Or, le Schéma Directeur n’a jamais dépassé le stade de la validation technique et le partenariat évoqué dans le DAP avec la coopération française et la Banque Mondiale ne s’est pas matérialisé autour de ce chantier pourtant stratégique.

Le plan d’action proposé est incomplet (activités, calendrier, budgétisation, modalités concrètes de mise en œuvre et de suivi) et, a fortiori, les plans de formation par ministère n’ont pas été élaborés. Aucune formation n’a été mise en œuvre. En d’autres termes, les fonds mobilisés au titre de ce volet n’ont finalement débouché sur aucun résultat concret.

L’INAP, créée en octobre 1995, reste aujourd’hui une structure qui tourne pratiquement à vide, avec des budgets dérisoires, sans corps enseignant permanent, dans des installations à la dégradation visible depuis la fin du projet d’appui institutionnel de la coopération canadienne.

Certes, l’approche proposée dans le DAP comportait des risques apparemment sous-estimés par les concepteurs du programme :

Les multiples activités engagées depuis 1997 dans le cadre du PATARE (Projet d’Assistance Technique pour Appuyer la Réforme Economique) et sous l’égide des différentes Commissions qui se sont succédées1 1 s’étaient soldées par des résultats pour le moins mitigés.

L’appui du PNUD était centré sur un volet spécifique – la formation continue des agents de l’Etat – sans s’inscrire dans une dynamique d’ensemble portant sur la modernisation globale de l’administration publique, ou tout au moins sur la mise en place d’une véritable politique de gestion des ressources humaines au sein de celle-ci.

Le PNUD proposait d’élaborer un schéma directeur et un plan d’action pour la formation continue des agents de l’Etat sans s’être assuré des garanties préalables sur le financement de ce dernier. Le risque était d’autant plus important que les partenaires au développement étaient, déjà lors de la formulation plutôt circonspects quant à un engagement financier conséquent sur les chantiers de réforme administrative.

En outre, le changement intervenu à la tête du Ministère de l’Emploi et de la Solidarité Nationale a eu un impact certain, conduisant à une modification soudaine des priorités (le dossier Formation continue de l’Administration cédant le pas au dossier Emploi). Cette dernière explique, en partie, le long délai pris pour la validation technique du Schéma Directeur.

L’expérience acquise amène à s’interroger sur la pertinence d’un nouvel appui du PNUD dans ce domaine même si la question reste évidemment cruciale et si de nouveaux engagements formels sont mentionnés dans l’INDS.

Il existe une masse importante de diagnostics et de rapports qui comprennent tous les éléments nécessaires (priorités, stratégie, contenu des formations à développer, mesures à prendre pour renforcer l’INAP, etc) pour asseoir une politique cohérente de formation continue des agents de l’Etat et plus généralement de réforme des structures et des pratiques au sein de l’Administration publique. Or, il ne se dégage aujourd’hui ni une vision stratégique claire, ni une volonté à prendre en main ce chantier.

Le développement des activités de l’IGE a été considéré comme un point d’entrée pour mettre d’abord en évidence - à nouveau - les priorités d’intervention afin de corriger les dysfonctionnements et améliorer l’efficacité de l’administration publique. Toutefois, en l’absence de publication des rapports correspondants (audits des ministères, missions de vérification sur l’absentéisme, audit de l’INAP,…) et de leurs recommandations, il est difficile d’en déduire une stratégie claire sur laquelle les partenaires pourraient, le cas échéant, bâtir un nouvel appui.

1 0 Rapport J.M. Nzouankeu, janvier 2004, p.18.1 1 La Commission Nationale de la Réforme Institutionnelle a été créée en mai 1997 suite à un accord intérimaire avec le FMI et en préalable à la mise en vigueur de l’accord relatif au PATARE. Les travaux de la CNRI ont débouché sur la production d’un document de stratégie pour la réforme de l’Administration publique. La CNRI a été supprimée en octobre 1999 et remplacée, par décret présidentiel par une Commission ad hoc. Une « Déclaration de stratégie pour une réforme de l’Administration Djiboutienne » a été par la suite adoptée comme cadre de référence de la réforme administrative (arrêté n°2001-0085/PRE du 5 février 2001). Celle-ci définit quatre axes pour la réforme : (i) l’organisation gouvernementale, (ii) l’organisation ministérielle, (iii) la rénovation de l’Administration publique, (iv) la sensibilisation et la formation.

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Finalement, les observations du rapport de diagnostic établi par l’ENAP-Quebec en 1999 conservent toute leur actualité : « La formation est loin de constituer une préoccupation pour le gestionnaire djiboutien. L’Administration publique se caractérise par l’absence de plan de formation. Les décisions portant envoi en formation sont accordées de façon discrétionnaire et surtout en dehors de tout intérêt de service. A l’issue de la formation, les nouvelles connaissances et aptitudes des personnes ne sont pas pleinement mises à profit. Les centre de formation existants sont peu organisés et disposent de faibles moyens… ».

3.2. Sous programme 2 « Gouvernance locale »

Référentiel DAP

Le second sous sous-programme du DAP (« Gouvernance locale ») a pour objectif global de contribuer à la consolidation et au développement du processus de décentralisation. Le sous-programme met l’accent sur trois priorités : (i) la sensibilisation des acteurs aux enjeux de la décentralisation, (ii) le renforcement des capacités des institutions impliquées, (iii) la mise en place d’un partenariat entre les administrations locales et les organisations de la société civile.

Concernant la première priorité, le DAP propose la réalisation d’une série d’ateliers destinés aux acteurs nationaux et locaux et une vulgarisation des textes de la décentralisation. S’agissant du renforcement des capacités, le PRCBG doit établir un plan de formation et mettre ensuite celui-ci en œuvre en ciblant les institutions chargées de mettre en œuvre la décentralisation (Ministère de l’Intérieur, Commission de la décentralisation, Conseils régionaux). Concernant le troisième produit, le DAP prévoit (i) la préparation d’un cadre juridique favorable au développement des OSC, (ii) l’utilisation des OSC dans la vulgarisation des textes sur la décentralisation, (iii) la préparation d’un programme de renforcement des capacités des OSC afin de faciliter leur implication dans les activités de développement local.

Ce sous-programme, centré sur la formation, devait fonctionner en parallèle avec le renforcement des capacités des CRD et la réactualisation des plans de développement régionaux.

Activités réalisées

Ce sous-programme n’a pratiquement pas été exécuté. L’intervention du PNUD doit donc être évaluée en tenant compte des activités financées sur le PLCP et les fonds « Capacité 21 ».

S’agissant de la sensibilisation des acteurs sur la décentralisation et de la vulgarisation des textes, plusieurs actions ont été mises en œuvre en 2003/2004 mais sur financement du fonds « Capacity 21 ». Ainsi, des ateliers sur la vulgarisation de la décentralisation ont été réalisés dans les districts de l’intérieur (septembre et octobre 2003 pour les 4 premiers districts, en 2004 pour Arta). Des actions de sensibilisation et d’information sur la décentralisation ont également été engagées dans les établissements scolaires (PUD, lycées, collèges et écoles primaires) ainsi que diverses animations (théâtres de rue) à l’intérieur du pays. En revanche, les sessions de formation ciblées sur les membres des Conseils Régionaux, les fonctionnaires des services déconcentrés et les responsables des structures associatives ont été reprogrammées en fonction des reports successifs des élections régionales pour, finalement, ne pas être exécutées.

Les autres actions inscrites dans le DAP – renforcement des capacités des institutions en charge de la décentralisation et renforcement des capacités des OSC - n’ont pratiquement pas été relayées au niveau du projet Capacité 21. S’agissant des OSC, le projet a financé une étude sur les capacités des associations des districts mais celle-ci n’a pas été suivie par des initiatives opérationnelles.

Le projet Capacité 21 a, par ailleurs, réalisé un certain nombre d’activités relevant plutôt de l’aspect « développement local » et, en tout cas, sans rapport avec les objectifs du DAP/PRCBG. Ainsi, pour chaque région, des diagnostics ont été produits (points forts/points faibles, potentialités, dynamique de développement régional). Des microprojets prioritaires ont été identifiés (20 projets par région) et

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sélectionnés (pour n’en retenir que 5 par région) sur la base de critères explicites. Une expertise internationale a également été mobilisée en vue d’élaborer une Stratégie Nationale de Développement Local.

Effets obtenus

« Un processus de décentralisation consolidé et développé » était l’effet à atteindre tel qu’indiqué dans le DAP. Les indicateurs étaient vagues : « acteurs nationaux et locaux mieux sensibilisés sur l’importance et les enjeux de la décentralisation », « capacités des institutions chargées de la mise en œuvre de la décentralisation renforcées ». Compte tenu du non démarrage de ce sous-programme dans le PRCBG et en s’intéressant à la performance globale de l’intervention du PNUD dans le domaine du développement local et de la décentralisation, le bilan est mitigé. Le contexte institutionnel et politique occupe cependant ici une grande part de responsabilité.

Les actions de formation, même si elles ont été doublement limitées – par les ressources et le retard des premières élections régionales -, ont eu un impact certain. En revanche, il est regrettable que des alliances n’aient pu être faites par exemple avec l’USAID pour greffer la thématique de la décentralisation sur le travail de mobilisation communautaire qui s’effectue déjà à travers les associations de parents d’élèves ou les comités de gestion des centres de santé.

L’appui du PNUD a concerné beaucoup plus le développement local que le processus de décentralisation elle-même. Il est clair qu’il était difficile de construire une action structurée dans un contexte où les élections régionales ont été à plusieurs reprises reportées pour se tenir finalement seulement en avril 2006.

Depuis pratiquement deux ans, c’est-à-dire depuis l’achèvement du projet « Capacité 21 », aucune action n’a été engagée par le PNUD dans ce domaine. Un nouveau projet – le Projet d’Appui aux Collectivités Locales (PACL) - a été mis sur pied. Il paraît très prometteur à divers égards : budget plus conséquent (environ 2 millions de US$), approche conjointe de cinq partenaires (PNUD, FENU, ACBF, Union Européenne, Coopération française), ciblage clair de l’intervention sur deux priorités essentielles (formation des acteurs locaux et nationaux de la décentralisation ainsi que des services déconcentrés d’une part, mise en place de projets de développement local de l’autre), test sur deux régions pilotes (Arta et Obock) d’un dispositif de financement - Fonds d’Intervention Local – susceptible de créer, entre autres, les base d’une responsabilisation financière des élus locaux. Le retard pris dans son démarrage – reporté à septembre prochain – est cependant préjudiciable.

Le document de stratégie de développement local n’a pas été validé par le gouvernement et les plans de développement régionaux n’ont pas été élaborés comme prévu.

Le travail réalisé sur les micro-projets s’avère particulièrement contre-productif dès lors qu’aucun des projets sélectionnés n’a été mis en œuvre et qu’une telle situation conduit, après avoir suscité des attentes des populations, à des frustrations qui risquent de peser sur de nouvelles initiatives.

A l’instar de ce qui a été dit sur la formation continue des agents de l’Etat et, plus généralement sur la réforme de l’Etat (dont la décentralisation et la déconcentration sont un des aspects), le bilan mitigé conduit à s’interroger sur la future intervention du PNUD dans ce domaine. Certes, les élections régionales se sont désormais tenues mais plusieurs faits n’incitent pas à l’optimisme :

En premier lieu, le Gouvernement djiboutien n’a pas mobilisé les fonds de contrepartie qui étaient attendus dans le cadre du projet Capacité 21 (200.000 US$), ce qui explique en partie les performances modestes de ce dernier.

Tous les diagnostics réalisés pointent l’extrême faiblesse du dispositif de pilotage de la décentralisation qui continue depuis cinq ans à se résumer pratiquement… à un seul cadre.

La feuille de route présentée en septembre 2006 et qui définit des lignes directrices claires et concrètes sur les actions prioritaires à engager (cf. encadré 1) ne s’est traduite par aucune nouvelle initiative. En particulier, les 204 nouveaux élus régionaux ne disposent toujours

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d’aucun local, d’aucune incitation financière et n’ont bénéficié d’aucune action visant à assurer leur formation rapide.

ENCADRÉ 1   : POINT DE SITUATION SUR LA DÉCENTRALISATION

La première mesure importante, prise en 1999, a consisté en la création d’un Ministère Délégué chargé de la Décentralisation.

Le cadre législatif de la décentralisation est principalement défini à travers trois lois : (i) loi No 174/AN/02/4L portant Décentralisation et Statut des Régions ; (ii) loi organique No 122/AN/05ème L portant statut de la ville de Djibouti ; (iii) loi No 139/AN/06/5ème L portant modification de la loi No 174/AN/02/4L du 07 juillet 2002 portant Décentralisation et Statut des Régions. Or, ce cadre comporte d’importantes lacunes puisqu’il ne définit pas clairement (i) les compétences des collectivités locales, (ii) les règles de la comptabilité publique applicables aux collectivités locales, (iii) une réglementation adaptée pour les procédures de passation des marchés publics par les régions et les communes. Par ailleurs, les expertises s’accordent à considérer que le schéma de décentralisation territoriale à deux niveaux (régions et communes) est peu pertinent puisque le premier niveau de décentralisation (région) permet d’assurer un service de proximité à 90% de la population et qu’une alternative peut permettre sans coût supplémentaire important garantir le service de proximité aux 10% restants, vivant en milieu rural.

Le cadre institutionnel est défaillant. La Direction de la Décentralisation se réduit à un seul cadre et il n’existe (i) ni organe de pilotage stratégique, assurant le lien entre la Direction de la Décentralisation et les services centraux et déconcentrés des autres ministères, (ii) ni dispositif pour assurer le renforcement des capacités humaines et techniques des 204 nouveaux élus régionaux, (iii) ni dispositif global d’appui financier aux collectivités locales n’est prévu.

Le calendrier initial a pris beaucoup de retard. Toutefois, les textes de la décentralisation constituent un acquis et les élections régionales ont suscité des attentes importantes des bénéficiaires (populations, société civile et élus) et été favorablement accueillies par les partenaires au développement. Le statu quo actuel – les élus ne sont toujours pas en mesure d’occuper leur fonction – engendre une désillusion certaine. Ceci rend difficile la mobilisation des fonds auprès de bailleurs de fonds qui y voient un manque de volonté politique forte.

Une feuille de route a été présentée en septembre 2006. Elle précise et planifie dans le temps les actions prioritaires à engager sur la période 2006-2008 : (i) renforcement de la Direction de la Décentralisation, (ii) clarification et consolidation du cadre juridique, (iii) accompagnement technique du processus de décentralisation, (iv) mise en place d’une décentralisation fiscale, (v) institution d’un système pérenne de financement des investissements socio-économiques de base pour les collectivités locales, (vi) l’élaboration et la mise en œuvre d’un programme de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation.

La feuille de route n’a pas été suivie d’initiatives gouvernementales et la signature du PACL, prévue pour octobre 2006, n’est toujours pas intervenue.

source : aide-mémoire de la mission H. Ongoiba, PNUD/FENU, Sept. 2006

3.3. Sous-programme 3 « Développement et promotion du secteur privé »

Référentiel DAP

Le troisième et dernier sous-programme du DAP repose sur deux priorités : d’abord, contribuer à une amélioration de l’environnement des affaires et à une meilleure connaissance des marchés ; ensuite, renforcer les capacités de promotion du secteur privé et de concertation Etat/secteur privé. Selon le DAP, le programme doit contribuer à ces deux objectifs à travers les principales activités suivantes :

une réforme du droit des affaires djiboutien (Code du Commerce) ; la réalisation d’une étude sur les problèmes de financement à long terme à Djibouti (FDES) ; la sensibilisation des acteurs nationaux – opérateurs du secteur privé comme décideurs politiques –

sur les initiatives régionales (COMESA), continentales (NEPAD) ou mondiales (AGOA, OMC,…) ;

l’étude et la mise en place d’un « dispositif efficace de concertation secteur public / secteur privé et de promotion du secteur privé » ;

l’accompagnement du changement institutionnel de la Chambre de Commerce.

Par ailleurs, le Sous programme 3 mentionne, pour mémoire, le programme « Cadre Intégré - GLO/02/G07 » axé (i) sur la réalisation de l’étude générale sur la compétitivité de l’économie nationale et son insertion dans l’économie mondiale (étude des coûts des facteurs ; stratégie pour l’affirmation de Djibouti en tant que place commerciale, économique et financière de référence de la Région ; revue de la chaîne « transport » ; identification des nouvelles sources de croissance, etc), (ii) et la formulation consécutive d’une politique commerciale nationale.

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Activités réalisées

Ce volet n’a en fait jamais démarré. Les activités prévues, soit n’ont pas été réalisées, soit l’ont été par d’autres partenaires, soit ont été reversés dans le cadre du projet mis en œuvre dans le cadre de l’initiative du Cadre Intégré et géré par le Centre du Commerce International de Genève (CCI). En prenant en compte ce dernier, le bilan est le suivant :

a) Amélioration de l’environnement des affaires et fonds de garantie

S’agissant de la réforme du droit des affaires, des positions contradictoires se sont exprimées au sein des principales institutions impliquées (Ministère du Commerce et de l’Industrie, Chambre de Commerce de Djibouti) autour de la question de savoir si Djibouti devait disposer d’une législation propre ou s’aligner sur les dispositions de l’OHADA et adhérer à cette organisation. Le PNUD s’est finalement désengagé du dossier. Le gouvernement a entre temps tranché en décidant de l’élaboration d’un Code de commerce propre au pays tout en tenant compte de la législation harmonisée de l’OHADA. Le projet de Code est actuellement en préparation avec l’appui d’une expertise financée par l’Union Européenne.

Pour ce qui est de l’étude sur le financement à long terme, le PNUD s’est également désengagé. L’étude a financement été réalisée en 2005 par un expert international sur financement de la CCD. Celle-ci propose la création d’un fonds de garantie interbancaire destiné à faciliter l’accès des entreprises privées au financement de leurs investissements de moyen et long terme. Il est à noter par ailleurs que le Fonds de développement économique de Djibouti (FDED), créé en 20021 2 et resté en veilleuse faute d’une entente sur les modalités de fonctionnement interne, devrait commencer ses activités sous peu avec le déblocage prévu de 350 millions de FDJ pour 11 projets dans divers secteurs (tourisme, pêche, artisanat).

b) Sensibilisation des acteurs nationaux

Aucune action spécifique de sensibilisation des opérateurs du secteur privé et des décideurs politiques, telle qu’indiquée dans le DAP, n’a été financée tout au long du Programme. Pour 2006, le Programme avait prévu cependant d’appuyer l’organisation de trois forums concernant respectivement la politique commerciale, la politique industrielle et la politique de l’artisanat, c’est-à-dire trois chantiers mis en avant en 2005 dans le programme du Président de la République. Ces forums ont été reportés pour 2007. Le programme financera principalement l’organisation et le recrutement de consultants locaux pour l’animation et la production des rapports.

c) Mise en place de mécanismes de concertation du secteur privé

La mise en place d’une plate forme de concertation secteur public/secteur privé n’a pas conduit à des activités spécifiques de la part du PNUD. Le bureau local a, à plusieurs reprises, relancé le dossier sans réussir à obtenir un engagement solide des différentes parties concernées autour d’un tel mécanisme. Il est clair qu’au vu de l’expérience d’autres pays – notamment dans le cadre de projets financés par le PNUD – la réussite d’une telle opération réclame quatre préalables apparemment difficiles à satisfaire :

une forte volonté du Gouvernement de dialogue avec les opérateurs privés et de les associer de façon active aux politiques qui les concernent ;

la certitude pour les opérateurs privés que leurs demandes – si elles contribuent effectivement au développement économique – se traduiront par les mesures de réformes nécessaires ;

un consensus des différentes parties – tant au niveau des différentes institutions publiques concernées que des représentants du secteur privé - sur la nature du dispositif à proposer ;

l’existence d’une expertise pointue pour préparer les dossiers (fiscalité, droit des affaires,…) à soumettre au niveau de la plate forme de concertation.

1 2 Le FDED est un établissement public à caractère commercial qui a pour objet de financer des projets d’opérateurs privés dans des secteurs prioritaires (montant des prêts : entre 4 et 40 millions de FD ; taux d’intérêt inférieur à 10%, échéance de 5 à 12 ans).

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Dans le contexte de conflit actuel entre les différents protagonistes, les préalables nécessaires à l’organisation d’un tel dialogue ne sont pas réunies.

c) Réformes institutionnelles et projets dérivés de l’initiative du Cadre Intégré

Le programme devait « accompagner le changement institutionnel de la Chambre de Commerce ». Finalement, l’appui institutionnel aux institutions de promotion du secteur privé s’est effectué en dehors du programme. En effet, suite à l’EDIC (Etude de diagnostic et l’intégration commerciale) 1 3 , deux projets ont été mis en œuvre dont un était consacré au renforcement des capacités des trois institutions-clés : le Ministère du Commerce, de l’industrie et de l’artisanat (MCCI), la Chambre de Commerce de Djibouti (CDD) et l’Agence nationale de promotion des investissements (ANPI)1 4 . Ce projet, lancé en 2004, est géré directement par le CCI. Il s’est notamment traduit par :

un audit et une réévaluation des missions du Ministère du Commerce et de l’Industrie (février 2006) ;

une étude sur la Chambre de Commerce de Djibouti (août 2006) ; l’organisation de séminaires sur divers thèmes (politiques commerciales, marchés

internationaux, utilisation de sites web du CCI, nomenclature douanière,…) ; un appui à l’ANPI (équipement informatique, mise en place du Djibouti Investment Gateway).

Une mission a été réalisée en mai afin d’apprécier les progrès du Cadre Intégré à Djibouti, sensibiliser les acteurs sur le Cadre Intégré Renforcé (Enhanced Integrated Framework, EIF) et identifier les mises à jour nécessaires dans la stratégie d’intervention. Le rapport devrait être un input important pour déterminer la stratégie future du PNUD dans ce domaine.

Effets obtenus

Le PRCBG en tant que tel n’a pas eu évidemment d’effet puisqu’il n’a engagé aucune activité dans ce domaine qui constituait pourtant l’un des trois axes du programme.

Les différentes parties prenantes rencontrées font état d’appréciations contradictoires sur les appuis mentionnés plus haut. Les conflits latents qui freinent, voire paralysent, toute initiative constructive en matière de promotion du secteur privé sont à déplorer au vu des enjeux stratégiques que représente le desserrement des contraintes du secteur privé pour la croissance économique et la réduction de la pauvreté. Ces conflits s’exercent à la fois au sein du Ministère du Commerce, entre ce ministère et la Chambre de Commerce, au sein de la Chambre de Commerce. Des rivalités semblent également exister entre la CCD et l’ANPI qui se cristallisent sur la question de la responsabilité du projet de Guichet unique.

Le choix effectué par le bureau du PNUD de se désengager de ce domaine, faute de ressources et du fait que l’exécution des projets du Cadre Intégré avait été confiée au CCI, s’avère pertinent au vu du contexte. Un meilleur échange d’information avec les intervenants aurait peut-être été souhaitable. Toutefois, il aurait été probablement difficile pour le PNUD, par exemple, de réinvestir le domaine en appuyant les initiatives actuelles du MCI relatives à la réforme de la Chambre de Commerce compte tenu du fait que la première intéressée refuse de s’impliquer dans les travaux en cours.

La collaboration entre le CCI de Genève et le bureau local du PNUD gagnerait à être améliorée. Ce dernier reçoit des demandes de paiement mais n’est apparemment pas systématiquement destinataire des rapports de suivi et des différents rapports d’experts (qu’il doit se procurer directement auprès des partenaires nationaux). Il est plus généralement souhaitable que la question des modalités d’exécution des projets dérivés du Cadre Intégré soit reposée à l’occasion du passage à l’initiative EIF.

1 3 L’EDIC a été réalisée par le gouvernement avec l’appui des six partenaires associés à l’initiative du Cadre Intégré (CNUCED, OMC, CCI, Banque Mondiale, FMI et PNUD).1 4 Le second projet, qui concerne le renforcement des capacités du Ministère du Tourisme, s’est traduit par la mise à jour du plan sectoriel de 1998, la réalisation de diverses actions de formation et l’édition de divers supports d’information.

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Les deux projets liés au Cadre Intégré semblent accorder une part excessive aux formations à l’extérieur au détriment de formations locales. Par ailleurs, le projet ciblé sur le MCI, la CCD et l’ANPI a fourni des expertises ponctuelles dont les recommandations n’ont pas été mises en œuvre. Autrement dit, des rapports ont été produits sans aucun résultat. A ce titre, la CCD souligne, à juste titre, que l’expertise réalisée en 2006 et annoncée comme un appui institutionnel, n’a pas rempli son rôle. Il faudra être attentif, pour les prochains projets liés à l’initiative renforcée, à orienter les ressources d’expertise de manière à garantir un réel suivi technique des chantiers prioritaires proposés.

3.4. Interventions sur des domaines « hors DAP »

3.4.1. Appui à l’Inspection Générale de l’Etat et initiatives pour le renforcement de la transparence

Référentiel

a) L’appui à la mise en place et au lancement des activités de l’Inspection Générale d’Etat (IGE), créé par un décret de novembre 2001, ne faisait pas partie du DAP. Les concepteurs du PRCBG ont considéré probablement qu’un appui déjà substantiel (ACBF) était en gestation et qu’il n’était pas utile pour le PNUD d’intervenir. Le PNUD a, dans un premier temps et en dehors du PRCBG, une première mission de 3 mois en 2003 d’un expert international, anciennement Inspecteur Général d’Etat au Sénégal. Cette mission a débouché sur un rapport très complet sur la mise en place de l’Inspection (objectifs, organisation, plan de travail,…). Dans la foulée, un programme destiné à être financé par l’ACBF a été mis sur pied. L’accord de don pour ce dernier a été signé le 25 janvier 20041 5 . Répondant à une demande expresse du Directeur de Cabinet de la Primature, le bureau du PNUD a décidé de prendre en charge l’assistance technique permanente à l’IGE que l’ACBF, principal partenaire engagé dans cet appui institutionnel, ne souhaitait pas financer. Sur la base de plusieurs renouvellements successifs de contrats, le PRCBG a finalement pris en charge l’expert sur une période de trois ans. En 2007, l’expert a conservé son poste mais sur un autre financement.

b) Par ailleurs, le PNUD a mis en place pour une durée d’un an (TTF de 100.000 US$) une nouvelle opération : le projet de renforcement de la transparence, de l’intégrité et de la responsabilité (DJI/07/M01/A/MY). Celui-ci prolonge opportunément l’appui du PNUD dans ce domaine en visant deux priorités :

le renforcement de la culture de la transparence, de l’obligation de rendre compte et de l’intégrité dans le secteur public ; les produits prévus concernent (i) la formulation et diffusion publique de la législation et de codes d’éthiques, (ii) l’exécution de plusieurs modules de formation, (iii) l’introduction d’un logiciel d’analyse et de détection des fraudes et la formation sur ce dernier.

le renforcement de la contribution de la société civile à la promotion de la transparence et de l’obligation de rendre compte, à travers notamment des ateliers, des études et la diffusion des meilleures pratiques internationales en matière de responsabilité, de transparence et d’intégrité.

Effets obtenus

Le programme a mobilisé une partie conséquente de ses ressources pour financer, ce qui est plutôt exceptionnel pour le PNUD, une assistance technique internationale permanente. Incontestablement, cet investissement a été hautement profitable et cet appui constitue l’un des succès du programme. Celui-ci s’explique à la fois par la volonté politique de « mettre en mouvement » les différentes institutions supérieures de contrôle, par la qualité de l’expertise mobilisée, par la compétence et le dynamisme des quatre inspecteurs d’Etat recrutés au sein de l’IGE et, enfin par la présence d’une action convergente du

1 5 Le Projet de renforcement des capacités de la gouvernance financière et de contrôle a une durée de 3 ans (24/01/04 – 31/12/07) et un coût total de 1.324.984 US$ dont 998.985 US$ de contribution de l’ACBF. Le financement de cette dernière se concentre sur l’appui à l’IGE (de l’ordre de 700.000 US$), l’Assemblée Nationale (120.000 US$) et la Cour Suprême (80.000 US$) étant destinataires du reste. L’Inspecteur Général d’Etat assure la coordination des trois volets.

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PNUD et de l’ACBF. Cette assistance est unanimement apprécié et est à l’origine de l’opérationnalisation de l’Inspection d’abord, et de la réalisation d’un nombre significatif de missions de vérification et contrôle depuis le démarrage de ces dernières en décembre 2004 (voir encadré 2).

Les activités de l’IGE s’inscrivent bien dans l’un des enjeux majeurs de la gestion publique qui est de renforcer l’obligation de rendre compte (accountability), la transparence et l’efficacité de la gouvernance administrative. Ses missions telles que définies dans les textes (décrets respectifs du 26/11/01, 21/01/04 et 31/08/05) sont larges. Elles incluent, au-delà du contrôle de gestion proprement dit, la lutte contre la corruption ou encore l’évaluation des politiques et programmes publics. L’IGE entend ainsi développer une pratique de « vérification intégrée » inspirée par les modèles anglo-saxons (Etats-Unis, Australie, Nouvelle-Zélande) ou canadiens. Elle comprend ainsi à la fois l’audit stratégique, l’audit organisationnel, l’audit des activités des programmes et des services et l’audit de l’optimisation des ressources matérielles, humaines et matérielles. Elle couvre, autrement dit, pratiquement presque toutes les étapes de la « chaîne des résultats » (intrants, produits, résultats, voire impacts).

En outre, de par le décret du 31/08/05, l’IGE a vocation à assurer la coordination des corps et organes de contrôle et d’inspection. Cette mission s’exerce à travers le Comité de Coordination des Organes et Corps de Contrôle, présidé par l’Inspecteur Général d’Etat et mis en place par ledit décret.

ENCADRÉ 2   : POINT DE SITUATION SUR L’INSPECTION GÉNÉRALE D’ETAT

L’Inspection Générale d’Etat - IGE (2001) a été créée par le décret nº 2001- 0222 de novembre 2001. Placée sous l’autorité du Premier Ministre, elle est un organe permanent de contrôle et d’inspection des collectivités et organismes publics qui :

est chargée de renforcer la transparence dans la gestion des deniers publics grâce à l’effectivité des contrôles juridictionnels à posteriori sur les comptes des comptables publics, des ordonnateurs et des administrateurs de crédits et grâce également à l’instauration de l’obligation de rendre compte dans la gestion par les jugements qui seront rendus par la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire (CCDB) ;

dispose d’une compétence générale en matière de contrôle des deniers publics et d’une compétence spécifique qui lui permet d’effectuer, à tout moment et éventuellement de façon inopinée, toute opération de contrôle sur les recettes et les dépenses publiques ;

« complète ainsi la chambre des comptes et de la discipline budgétaire, dont le caractère juridictionnel des contrôles qu’elle effectue confère à ses interventions un formalisme et une lourdeur peu compatibles avec l’objectif recherché à savoir, la flexibilité et la rapidité des contrôles ». Ainsi, les autorités disposent avec l'IGE d’un organe additionnel, capable d’intervenir à tout moment dans l’exécution des opérations de recettes et de dépenses.

Le cadre juridique initial a été complété en 2004-2005 dans les domaines de l’organisation de l’Inspection (décret n°2004-0014/PR/MESN du 21/01/04 portant sur l’organisation et le fonctionnement de l’IGE), des conditions de rémunération de ces membres (décret n°2004-0058/PR/PM du 13/04/04 portant sur les avantages et les indemnités accordés aux membres de l’IGE) et de coordination des institutions supérieures de contrôle (décret n°2005-0151/PR/PM du 31/08/05 confiant à l’IGE la coordination des corps et organes de contrôle et d’inspection).

L’Inspection s’organise autour de trois sections : (i) Ministères et Administrations extérieures, (ii) Entreprises publiques, Sociétés d’Etat et Projets de développement, (iii) Organisation, Méthode et Suivi de vérification. Outre l’expert international, l’IGE comporte actuellement trois inspecteurs et un vérificateur associé, ce qui correspond à un sous-effectif notable par rapport aux 7 inspecteurs prévus au départ.

Les études préparatoires pour la mise en place de l’institution ont été entamées en 2002. L’accord de don avec l’ACBF, principal bailleur de fonds, a été signé en janvier 2004 et le Comité de pilotage du projet d’appui institutionnel a été mis en place au 2 e trimestre 2004. Les activités opérationnelles ont démarré en mai de cette même année.

La première phase (2003/2004) a été consacrée à l’installation de l’Inspection. Elle s’est traduite par des activités portant sur (i) la formation, (ii) la planification des missions de vérification, (iii) l’organisation de l’Inspection, (iv) la mise au point des différentes procédures et leur codification, (v) la communication autour des objectifs, du rôle et des modalités d’intervention de l’IGE (site web, brochures, ateliers…).

Les premières missions de contrôle et de vérification au sein des institutions, projets et établissements publics ont débuté en décembre 2004. En premier lieu, l’IGE a contrôlé quatre établissements publics : (i) l’Office de Protection Sociale (rapport de janvier 2005), (ii) l’Electricité de Djibouti (rapport définitif de juillet 2006), (iii) la Caisse Nationale de Retraite (rapport définitif de juillet 2006), (iv) l’Office National du Tourisme. La mission relative à l’OPS a débouché sur 24 directives présidentielles. La mission relative au suivi de ces dernières est en cours. Les directives pour la CNR sont en préparation. Le rapport sur l’ONTD est en cours de rédaction.

Une mission permanente d’audit de l’absentéisme et d’évaluation de la Gestion des Ressources Humaines a par ailleurs été réalisée en 2006 (rapport de juillet 2006). Il a également été confié à l’IGE une mission d’audit physique et organisationnel et stratégique. L’audit a déjà été réalisé pour quatre ministères : (i) Ministère du Commerce, (ii) Ministère Délégué aux Biens Wakfs, (iii) Ministère de l’Emploi, (iv) Ministère des Affaires Etrangères. Enfin, deux études sont actuellement en cours respectivement sur la politique de formation des agents de l’Etat pilotée par l’INAP et sur la politique de formation professionnelle pilotée par le CFPA. Un nouveau projet sur TTF a été signé début 2007 par le PNUD. Il est destiné à renforcer la performance et la transparence des institutions publiques.

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Quant au projet TTF, il est encore trop tôt pour en faire le bilan. Le premier volet est déjà en cours d’exécution, deux inspecteurs d’Etat ayant été envoyés en stage à Dubai afin d’étudier le fonctionnement du logiciel ACL sur la fraude qui devrait être acquis et installé à Djibouti. Les formations des OSC et du secteur privé sur la transparence sont en préparation (termes de référence disponibles).

Si le bilan de l’appui du PNUD est positif, certains problèmes méritent toutefois d’être soulignées. Ils concernent :

la relève de l’assistance technique, qui en l’état actuel n’est pas assurée ni préparée semble-t-il ;

le sous-effectif actuel de l’IGE (4 inspecteurs sur les 7 prévus) ; la clarification des missions et la coordination des activités de vérification entre les institutions

de contrôle au sein de l’Etat (Inspection Générale de l’Etat, Inspection Générale des Finances,…) et le dialogue assez inexistant entre ces dernières et la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire) ; le Comité de Coordination institué en août 2005 n’est toujours pas fonctionnel ;

l’absence de publication des informations qui empêche à la fois de connaître les dysfonctionnements repérés parmi les entités publiques enquêtées, les recommandations préconisées par ces institutions et leur mise en œuvre effective ;

une communication qui nécessite d’être encore renforcée, afin de mieux sensibiliser les responsables comme les agents sur la nature des contrôles effectués, leur finalité, etc.

une tendance de l’IGE à vouloir embrasser des domaines liés mais différents et pour lesquels l’institution ne dispose pas nécessairement des compétences adéquates.

3.4.2. Recueil, codification et harmonisation des textes juridiques et réglementaires

Référentiel

Cet autre chantier, également non prévu dans le DAP, a été engagé dès le 1er semestre 2004 sous la supervision du Secrétaire Général du Gouvernement avec l’élaboration de termes de référence et d’une requête pour une expertise destinée à appuyer le recueil, la codification et l’harmonisation des textes juridiques. Il a été lancé au départ sans un cadre de travail bien déterminé, faute d’expertise permettant d’apprécier l’ampleur, la durée et les apports nécessaires pour ce projet. Les échéances initiales n’ont en tout cas pas été respectées puisque selon les termes de référence de la seconde mission du consultant international, les résultats attendus au terme de la mission étaient (i) des textes codifiés et harmonisés (lois, décrets et arrêtés) par secteur et par domaine ; (ii) une banque de données juridiques mises à jour et disponibles sur le site internet du SGG.

Activités mises en oeuvre

Les travaux ont débuté en décembre 2004 avec la première mission du consultant international recruté pour un mois et la mobilisation de trois consultants nationaux pour une durée de deux mois. Un rapport succinct a été produit mais un programme de travail a été arrêté. Le consultant international est revenu ensuite à deux reprises (juin et septembre 2005). Comme pour la première mission, un rapport très limité a été remis, comportant des recommandations plutôt de caractère général. La troisième mission a été réalisée sans que les consultants nationaux aient pratiquement engagé le travail qu’il était prévu de réaliser entre les deux missions. Une quatrième mission a été effectuée par le consultant international (mai 2006) pour finalement conduire, à la demande du SGG, à un changement d’expert avec la réalisation d’une cinquième mission d’expertise internationale en mai 2007.

Outre l’expertise nationale et internationale, le PRCBG a également financé (i) un stage de formation de 3 semaines pour deux documentalistes du SGG en 2005, (ii) l’acquisition d’équipements et matériels nécessaires aux travaux, notamment d’équipements informatiques pour le SGG, également en 2005, (iii) un atelier de restitution sur la mise à jour du site rénové du SGG-JO réalisé en juin 2006, (iv) une

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formation relative aux moteurs de recherche au profit des informaticiennes chargées de la gestion du site web du SGG 1 6 .

La première phase du projet, consacrée au recueil, à la correction et à la scannérisation de l’ensemble des textes juridiques et réglementaires adoptés depuis 1977 est désormais achevée.

La seconde phase concerne l’harmonisation et la codification des textes proprement dite. Elle vient tout juste de débuter et doit conduire au regroupement de ces textes dans dix codes. Les deux premiers codes à élaborer concernent l’urbanisme d’une part, les sociétés d’autre part.

Il a été demandé aux différentes structures de désigner des représentants qui ont, à deux exceptions près, pu participer à la formation et au lancement des travaux pilotés par le nouveau consultant international venu en mai. La signature des textes instituant la Commission Nationale chargée de l’harmonisation et de la codification des textes juridiques est encore attendue. Un plan de travail est disponible. Les deux sous-commissions qui doivent travailler sur les deux premiers codes ont déjà tenu une première réunion. Chacune d’entre elles regroupe cinq personnes et l’une des deux informaticiennes du SGG. Un premier draft doit être disponible d’ici septembre (nouvelle mission du consultant international) et les deux codes achevés d’ici décembre. Le PNUD met à disposition de chaque commission un ordinateur portable et une motivation financière devrait être versée aux membres.

Effets obtenus

Globalement, ce volet du Programme a apporté des résultats tangibles :

Le travail fastidieux réalisé par l’équipe technique, qui a assuré la collecte, la correction, la copie et l’introduction des différents textes juridiques, a porté sur plus de 5.000 pages. Le pays dispose désormais d’une base de données quasi-complète pour l’ensemble de la période 1077-2007.

Un site portail du SGG a été constitué. Il permet un accès libre à l’ensemble des textes suivant plusieurs points d’entrée (année de publication, thème). Sa mise à jour permanente est assurée grâce à la mobilisation d’une équipe formée et dédiée spécifiquement à cette tâche.

En facilitant la disponibilité et l’accès aux informations juridiques, le programme induit des effets positifs sur le travail des différents juristes exerçant à Djibouti. A terme, le travail d’harmonisation et de codification devrait être un outil important pour améliorer l’Etat de Droit.

Quelques difficultés ont toutefois été notées : Le temps d’expertise mobilisé, surtout au cours de la première phase (quatre missions d’un expert

international) semble excessif au vu des tâches demandées qui concernaient principalement le recueil, la correction physique et la copie des textes. Le contenu des rapports atteste d’un investissement technique et de propositions trop sommaires. Certains rapports ont été adressés avec un retard de plusieurs mois. Quant au rapport relatif à la mission qui vient de s’achever, il ne propose pas non plus, dans la version consultée par la mission, une planification détaillée des activités, ni un guide de procédures susceptibles d’être utilisés par les deux commissions mais également pour la suite des travaux à partir de 2008. Globalement, la stratégie utilisée manque de visibilité, les échéances ne sont pas claires et un véritable « manuel de procédures » semble faire défaut.

La formation des informaticiennes chargées de la gestion du site (2006), s’est avérée inadaptée et non conforme aux termes de référence. Une nouvelle formation est en cours afin d’améliorer l’accessibilité et la convivialité du site et, par ailleurs, de rendre opérationnels les deux sites créés à l’Assemblée Nationale et au Ministère de la Justice.

La base de données doit encore être complétée d’une part par certains textes encore manquants de la période 1977-2007 (un peu moins de 10% du total), d’autre part par les textes antérieurs à 1977

1 6 Cette formation a été financée sur le TTF – Communication.

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encore en application1 7 . Il conviendrait, en outre, d’incorporer ultérieurement à la base de données les arrêts de jurisprudence ainsi que les notes de doctrine se rapportant directement ou indirectement aux textes mis en ligne.

L’appui apporté n’a pas permis de répondre jusqu’à présent à l’un des objectifs qui était de rendre plus accessible les requêtes sur la base de données (par exemple, recherche par mots-clés et pas seulement par année, par type de texte ou par grand thème). Pour 2007, le programme a planifié une formation d’une durée d’un mois – actuellement en cours – et un accompagnement sur site sur deux mois destiné à évaluer et appuyer les activités d’alimentation et de mise à jour des trois sites mis en place respectivement au SGG, à l’Assemblée Nationale et au Ministère de la Justice.

3.4.3. Appui au Ministère de la Justice

Référentiel & activités mises en oeuvre

Un appui ponctuel au ministère de la Justice a été financé en 2006 sur fonds TTF. Il s’est traduit par (i) la mise à disposition d’équipements informatiques et de documentation ; (ii) la réalisation simultanée de deux ateliers de formation (décembre 2006) destinés respectivement aux magistrats et aux greffiers ; (iii) l’installation et la mise en ligne du site-web du Ministère de la Justice.

Effets obtenus

Toutes les activités prévues ont été réalisées même si les effets sont évidemment limités compte tenu des montants engagés et certaines insuffisances ont été notées.

Les équipements ont permis de contribuer à l’informatisation progressive du ministère et des tribunaux. Il conviendrait cependant de disposer d’une situation actualisée du parc informatique du ministère et des juridictions compte tenu des diverses dotations (Etats-Unis, OIF,…) dont a bénéficié le Ministère de la Justice.

Le bilan des formations est positif pour celle destinée aux greffiers et plus mitigé pour celle effectuée au profit des magistrats (trop académique et mal adapté aux attentes).

Enfin, l’appui dans le domaine informatique a été jugé inadéquat. Le prestataire n’a pas apporté le conseil attendu au niveau de la conception du site web actuel du ministère et le site n’est toujours pas mis en ligne. Par ailleurs, les formations qu’il a assurées dans le domaine de l’initiation à l’informatique n’ont pas donné satisfaction.

3.4.4. Développement de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information

Référentiel & activités mises en oeuvre

Ce volet, également non prévu dans le DAP, s’inscrit logiquement dans l’amélioration de la gouvernance administrative en développant les ressources de l’e-gouvernance. Le conseiller interrégional a suggéré d’en faire un axe spécifique d’intervention à travers une action touchant simultanément les deux ministères de la Communication et de la Justice et l’Assemblée Nationale.

Effets obtenus

Hormis le site du SGG (voir plus haut), les trois autres sites, malgré les appuis en équipement et les formations réalisées ne sont pas opérationnels (le site du Ministère de la Communication est en ligne mais le portail prévu sur la gouvernance ne contient aucune information).

Les formations en cours devraient aider à répondre pour partie au problème. Toutefois, un site web n’a d’intérêt que (i) s’il est régulièrement mis à jour, (ii) s’il sélectionne et organise l’information de

1 7 La compilation de ces derniers ne devrait toutefois pas poser de problèmes (les archives locales devraient permettre d’en retrouver une bonne partie et l’intégralité des textes seraient par ailleurs disponibles à Paris.

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manière pertinente, (iii) s’il répond en toute transparence aux besoins des utilisateurs. Les institutions concernées doivent donc prendre les mesures pour créer une culture de communication parmi leurs différents cadres et responsables, mettre à disposition de la gestion du site un webmestre à temps complet.

3.4.5. Politique de l’emploi, Assises sur l’Emploi, étude sur les opportunités d’emploi liées au port de Doraleh

Référentiel & activités mises en oeuvre

L’élaboration de la Politique Nationale de l’Emploi et de la Formation Professionnelle constituait l’un des produits attendus du DAP dont le pilotage revenait au Ministère de l’Emploi et de la Solidarité Nationale. Un temps considérable a été perdu pour mobiliser une expertise internationale attendue initialement en juin 2004. Finalement, le BIT a mis à disposition un expert dont le rapport a fait l’objet d’une double critique, l’une sur la forme (la mission a été considérée comme une opération spécifique du Secrétaire Général du MESN de l’époque), l’autre sur le fond (le rapport de l’expert a été contesté par la Direction des Statistiques au vu de l’absence de données chiffrées susceptibles d’étayer une analyse crédible du marché de l’emploi). Ce rapport n’a pas été validé.

La réalisation des assises sur la politique de l’emploi a été budgétisée dès 2004 puis reportée d’année en année. Les assises n’ont pas été réalisées non plus en 2006, l’agenda gouvernemental étant largement occupé par l’organisation du sommet du COMESA en novembre 2006.

ENCADRE 3   : PROJET DE POLITIQUE ACTIVE DE L’EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

La mission avait pour objectif de concevoir un projet destiné à promouvoir les qualifications des jeunes et leur insertion dans la vie active, à renforcer le dispositif national de la formation professionnelle initiale et continue et à moderniser les structures publiques chargées de l’emploi.

Plusieurs priorités ont été mises en avant par les autorités djiboutiennes : (i) la création d’une Agence Nationale de l’Emploi et de la Formation Professionnelle, (ii) le développement d’un système d’information fiable sur l’emploi et les qualifications à travers la mise en place d’un observatoire, (iii) la conception et la mise en œuvre de mesures spécifiques destinées à améliorer l’employabilité et à faciliter l’insertion des jeunes, (iv) la création d’une taxe sur la formation professionnelle prélevée sur les entreprises. La création d’un Fonds spécifique à l’emploi a été exclue en raison du projet envisagé de création d’un Fonds de Solidarité Nationale conduisant à fusionner diverses structures intervenant dans le domaine social. Pour le gouvernement, il s’agit avant tout de créer de nouveaux emplois dans les secteurs productifs et de réformer le système de formation professionnelle. Le principe d’assises nationales sur l’emploi a été reposé (discours du PM, mai 2007).

Les principaux éléments du diagnostic sont :

Les informations sur l’emploi sont fragmentaires et anciennes (RGP 1983, EDI 1991 ; absence de module étoffé sur l’emploi dans le questionnaire RGP 2008,…) et aucun répertoire actualisé sur les entreprises du secteur structuré n’existe ;

Le Service National de l’Emploi n’est pas en mesure de remplir convenablement sa mission d’intermédiation sur le marché de l’emploi et l’Etat ne disposer pas d’instruments spécifiques pour une politique dynamique de l’emploi ;

La capacité d’accueil du dispositif public (CFA : 300 postes de formation dans les secteurs industriel et tertiaire avec les mêmes spécialités enseignées depuis les années 60 ; absence de formation complémentaire en entreprise ; Centre de formation en hôtellerie d’Arta fermé ; etc) de formation professionnelle est très limitée ;

L’absence de coordination entre les divers opérateurs de formation ; L’absence de concertation avec le secteur productif privé sur les besoins en qualifications à court et moyen terme ; La non application des dispositions concernant l’apprentissage.

A court terme, le comité du projet de politique active de l’emploi recommande dans le cadre de l’INDS la création d’une Agence Nationale de l’Emploi et de la formation Professionnelle (ANEFP), y inclus la mise sur pied d’un observatoire national de l’emploi et des qualifications (projet de loi en annexe du rapport).

Le rapport provisoire comporte :

un projet de texte relatif à l’agence ; un projet de loi portant institution d’une taxe de formation professionnelle (montant fixé à 1% du montant de la masse salariale brute),

prélevée sur toutes les entreprises, publiques ou privées, et les professions libérales ; recouvrement mensuel suivant les mêmes conditions que les prélèvements opérés pour l’organisme de sécurité sociale ; gestion assurée par un comité de gestion créé au sein de l’ANEFP).

des fiches concernant (i) l’appui à la création de micro-entreprises, (ii) la mise en place d’un système d’initiation à la vie professionnelle, (iii) la formation et l’insertion dans des travaux d’utilité collective, (iv) le complément de formation et reconversion professionnelle, (v) la formation et l’adaptation des jeunes non ou semi qualifiés dans des métiers demandés sur le marché de l’emploi.

Source : Aide-mémoire, mission Ali Sanaa, 28/04-19/05/07).

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Le PNUD a, par ailleurs, proposé de financer une étude sur les opportunités d’emploi générées par le Port de Doraleh mais le Ministère de l’Emploi n’a pas présenté de requête formelle à ce propos.

En l’absence d’initiative nouvelle, le « dossier Emploi » a été récupéré par la Primature et, au niveau du PNUD, par le programme « Pauvreté ». Une mission d’expert tunisien vient tout juste d’être réalisée et un aide mémoire est disponible. Les principales propositions concernent la mise en place d’une Agence Nationale de l’Emploi et de la formation Professionnelle (ANEFP) – incluant la mise sur pied d’un observatoire national de l’emploi et des qualifications – et l’institution d’une taxe de formation professionnelle (montant fixé à 1% du montant de la masse salariale brute), prélevée sur toutes les entreprises, publiques ou privées, et les professions libérales ; recouvrement mensuel suivant les mêmes conditions que les prélèvements opérés pour l’organisme de sécurité sociale ; gestion assurée par un comité de gestion créé au sein de l’ANEFP). L’encadré reprend le contexte et les principales conclusions de la mission.

Effets obtenus

Le programme ne comporte pas de réalisations tangibles et n’a donc pas eu d’effet. Alors qu’il s’agit d’un domaine stratégique, aucune réflexion approfondie ne semble avoir été engagée en termes de diagnostic actualisé (situation actuelle du marché de l’emploi, qualifications disponibles, capacités des centres locaux ou régionaux de formation,…), les perspectives (nouveaux secteurs susceptibles d’émerger en rapport avec les investissements relatifs au port, à la zone franche ou au tourisme, compétences et métiers à développer, etc).

De multiples contraintes nuisent à une intervention efficace : réactivité limitée du Ministère concerné ; déficit de données statistiques récentes ; absence d’études prospectives et d’une analyse globale des investissements en cours ou à réaliser dans un futur proche ; opacité de certains dossiers  ; difficulté structurelle à engager un exercice sur le couple emploi – formation professionnelle, lequel implique nécessairement de travailler en interministériel ; confusion existant actuellement au niveau des institutions de facilitation commerciale ; etc.

3.5. Partenariats, plaidoyer et mobilisation de ressources

3.5.1. Partenariat avec les institutions nationales ciblées

Les relations entre le bureau local du PNUD, la Direction du PRCBG et les différentes institutions nationales partenaires ont souffert du délitement assez rapide du dispositif de coordination préconisé, lui-même lié en partie au rapide déphasage entre les activités du programme et le DAP sur lequel s’est construit notamment le réseau des points focaux (cf. 4.1).

Peu de partenariats ont été exemplaires. Pour les volets qui ont bien fonctionné, les relations de collaboration sont restées le plus souvent administratives et peu centrées sur les questions de fonds. A cet égard, l’implication technique du Coordonnateur dans les principaux dossiers n’a pas été mise en évidence.

Dans certains cas (droits humains, processus électoral, politique de l’emploi, administration publique, promotion du secteur privé), les relations ont été défaillantes entre le bureau du PNUD et les institutions partenaires pour des raisons qui ne sont pas toujours claires : absence de réactivité de la structure et/ou du PNUD, désaccord implicite sur les priorités et la stratégie,…

L’absence de stratégies et de plans d’action crédibles, précis et fédérateurs sur les différents thèmes d’intervention (réforme de la justice, promotion des droits humains, gouvernance locale, développement des institutions de contrôle, modernisation de l’administration publique,…) rend également difficile une collaboration structurée au niveau global (institutions nationales, autres partenaires techniques et financiers,…).

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3.5.2. Partenariat entre les deux programmes du PNUD

Le partenariat entre les deux programmes du PNUD – « Gouvernance » et « Pauvreté » - est resté limité. Le principe de réunions trimestrielles entre les deux programmes, arrêté en décembre 2003, a été respecté pour partie en 2004 puis abandonné. Les deux coordonnateurs n’ont pas jugé utile de partager ainsi l’information sur l’état d’avancement de leurs programmes respectifs et sur les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre. En fait, à partir du moment où le sous-programme Promotion du secteur privé n’a pas démarré et où le volet Décentralisation a été « reversé » au programme Pauvreté, les programmes ont travaillé sur des chantiers présentant peu d’intersections.

3.5.3. Partenariat avec les autres projets

Aucun échange de projet à projet n’a été observé, hormis le cas du projet d’appui à l’Inspection Générale de l’Etat (ACBF) pour lequel l’Inspecteur Général d’Etat était à la fois expert financé par le PRCBG et en charge de la mise en œuvre du projet de la gouvernance financière et de contrôle. En outre, le Coordinateur du PRCBG est membre du comité de pilotage du projet/ACBF. Les relations entre le PRCBG et les projets « Capacité 21 » ou « Renforcement des capacités du MCI, de la CCD et de l’ANPI » ont semblé assez lâches, voire inexistantes.

Aucune collaboration spécifique n’a été observée avec d’autres projets financés par d’autres partenaires au développement, il est vrai très peu nombreux dans le domaine de la gouvernance.

Quant aux projets TTF, ils posent des problèmes particuliers :

Le Coordinateur semble insuffisamment associé à leur formulation et informé par la suite sur leur déroulement.

Pour chaque TTF, une direction spécifique est désignée. Le Coordinateur n’a ainsi aucun mandat particulier sur des activités qui touchent de très près les objectifs du Programme Gouvernance. De toutes les manières, cette situation multiplie de façon inefficace les centres de responsabilités.

Les TTF, compte tenu de leurs montants, ne remplissent pas les mêmes obligations d’audit et d’évaluation de performances.

La période de mobilisation des ressources est réduite (de l’ordre de 6 mois) puisque (i) les fonds ne sont rendus disponibles qu’à partir d’avril et doivent être décaissés avant la fin de l’année ; (ii) les administrations djiboutiennes tournent au ralenti pendant les mois d’été (juin et surtout juillet-août).

Ainsi, les TTF constituent un apport notable de ressources mais qui, du fait de leur annualité et de leurs modalités d’exécution, s’intègre difficilement dans une planification stratégique, par ailleurs défaillante comme cela a été dit.

3.5.4. Partenariats avec les institutions de coopération bi- ou multilatérale et mobilisation de ressources

Le PNUD n’est pas en mesure d’assurer à lui seul le soutien financier nécessaire aux chantiers prioritaires que doivent conduire les différentes institutions qui ont été ciblées (SGG, IGE, Assemblée Nationale, INAP, Chambre de Commerce,…). Le plaidoyer et la mobilisation de ressources nouvelles sont donc indispensables. Or, force est de constater qu’en dépit des recommandations répétées du DAES, aucune stratégie claire de partenariat et de mobilisation de ressources additionnelles n’a été dégagée.

Cette faiblesse de partenariats stratégiques résulte de plusieurs facteurs :

La coordination des aides revêt une acuité particulière à Djibouti dans la mesure où (i) le pays est de taille réduite et peu connu par bon nombre de partenaires bilatéraux (notamment Europe du Nord), (ii) des partenaires importants intervenant dans le pays ne disposent pas de

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représentation locale (Banque Mondiale,…) ou n’ont sur place que des chargés de bureau (Union Européenne), (iii) le pays appartient, de par son histoire, sa position géographique et sa diversité culturelle, à plusieurs « espaces » différents.

Le renforcement des capacités institutionnelles en matière de coordination de l’aide est à l’étude depuis plusieurs années. La création d’une cellule de coordination et de suivi de l’aide au développement, envisagée au sein du Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Internationale n’a toujours pas vu le jour et ce n’est que maintenant que la réflexion sur les mécanismes de coordination des aides est relancée autour des problématiques posées par la Déclaration de Paris (non signée jusqu’à présent par la République de Djibouti).

Sur plusieurs des thèmes majeurs – gouvernance judiciaire, gouvernance locale, développement des institutions de contrôle, modernisation de l’administration – il n’existe aucun plan d’action susceptible de servir d’instrument pour la mobilisation de financements extérieurs conséquents. Ainsi, les Etats Généraux de la Justice n’ont pas conduit à un plan d’action. Le forum sur les droits humains s’est cantonné à formuler des recommandations générales. Le Schéma Directeur pour la formation permanente des agents de l’Etat a été, lui, assorti d’un plan d’action très sommaire et non budgétisé...

Le PNUD n’a pas été suffisamment proactif dans ce domaine. Une initiative telle que le Groupe Thématique sur la Gouvernance est pertinente mais elle n’a pas été assez soutenue : très peu de réunions ont été réalisées et celles-ci n’ont pas conduit à mettre en place une dynamique de réflexion, c’est-à-dire un travail approfondi sur le contenu des interventions, les priorités opérationnelles à défendre de façon conjointe, etc. Après 2002, aucun document n’a été proposé pour donner un cadre de référence global – et opérationnel - à l’action des partenaires dans le domaine de la gouvernance. Même au sein du Système des Nations Unies, le suivi de l’UNDAF a été peu efficace à ce sujet.

Pour le Programme Gouvernance, les résultats en termes de mobilisation de ressources additionnelles sont limités. Ils se réduisent pratiquement aux ressources dégagées dans le cadre des cinq TTF (Thematic Trust Fund) mis en place entre 2003 et 2007 :

Tableau 4   : Mobilisation de ressources complémentaires sur les chantiers de la Gouvernance

Apport Source de financement

Montant (en US$)

Appui au Ministère de la Justice Ambassade des Etats Unis

25 000

TTF – Sensibilisation Genre - Assemblée Nationale (2003) PNUD

TTF – Renforcement des capacités du Gouvernement en matière de promotion des Droits humains (2004) – DJI/04/M01

PNUD 90 000

TTF – E-governance (2005) PNUD 120 000

TTF – Renforcement des capacités des juges et greffiers (2006) PNUD 100 000

TTF – Renforcement de la transparence, de l’intégrité et de la responsabilité (2007) PNUD 100 000

Il a été noté plus haut que la mobilisation de plusieurs fonds régionaux n’a pu être réalisée faute de la réalisation des activités nécessaires.

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4. GESTION DU PROGRAMME

4.1. Les mécanismes de gestion et de suivi du programme

4.1.1. Le dispositif de coordination à l’épreuve des faits

La gestion du programme telle que définie dans le DAP s’appuie sur trois « pôles » : (i) une Unité de Gestion et de Coordination (constituée du Directeur National du Programme, du Coordinateur National, d’une assistante administrative – en fait partagée entre les deux programmes du PNUD – et d’un chauffeur), (ii) un Comité Technique de Pilotage du Programme, présidé par le SGG, (iii) et des points focaux dans chacune des institutions partenaires1 8 . L’UGC dispose d’un bureau dans les locaux de la Présidence comportant l’équipement informatique et de bureau requis et, depuis septembre 2005, d’un nouveau véhicule.

Le programme a fonctionné initialement à partir du plan d’activités préparé par le conseiller interrégional du DAES. Sur cette base, un plan de travail trimestriel devait être élaboré avec chaque point focal. Au terme de chaque exercice, le Coordonnateur propose, dans son dernier rapport trimestriel, un plan de travail pour la nouvelle année. Ce plan est discuté et adopté ensuite au cours d’une réunion de coordination associant l’ensemble des points focaux.

Le Programme a démarré en s’efforçant de suivre les arrangements institutionnels proposés dans le DAP. Le dispositif a ainsi plus ou moins fonctionné jusqu’à la fin 2004, avec une participation variable des points focaux à la réunion de coordination et de planification des activités. Depuis 2005, le dispositif s’est en partie délité. Le Programme donne ainsi l’impression au quotidien d’avoir perdu ses repères, de fonctionner sans une véritable stratégie d’ensemble et en l’absence d’une coordination régulière des activités. Il semble que ce sont essentiellement les missions de supervision du DAES qui permettent, de façon intermittente, de sortir le programme d’une logique essentiellement administrative.

Plusieurs facteurs se sont conjugués pour conduire à cette situation :

Le DAP n’a pas constitué le cadre de référence adéquat et le non démarrage de deux sous-programmes sur les trois que comptait le DAP a de facto sérieusement rendu ce cadre obsolète. Aucun cadre de programmation stratégique actualisé n’a été proposé et le programme a fonctionné exclusivement sur la base de plans annuels sommaires.

Les TTF successifs ont apporté un surcroît de ressources salutaire mais ils ont également conduit à multiplier les centres de décision.

Le Comité de pilotage ne s’est pratiquement jamais réuni et le réseau des « points focaux » s’est dissolu.

La Coordination du Programme a pris l’habitude de travailler sur une base bilatérale avec chacune des institutions partenaires, abandonnant le principe de réunions périodiques de suivi.

En l’absence d’une collaboration soutenue autour des questions de fonds entre le Coordonnateur, le Directeur National et le Chargé de Programme, il est difficile de dégager une vision stratégique. Il semble que ce sont essentiellement les missions de supervision du DAES qui ont permis de façon intermittente de sortir le programme d’une logique essentiellement administrative.

1 8 Des points focaux ont été désignés au début du Programme dans les structures participantes : Assemblée Nationale (Secrétaire Général), Ministère de la Justice (Secrétaire Général), Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation (Directeur du projet Décentralisation), Ministère de l’Emploi,…

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Le contexte est, évidemment, aussi largement responsable : forte tendance au cloisonnement administratif, conflits entre les institutions et les personnes, priorités et demandes d’appui émergeant difficilement.

L’approche programme est restée peu comprise par les partenaires nationaux et les principes de gestion axée sur les résultats n’ont pas fait l’objet de la sensibilisation et de la formation nécessaires.

Cette situation, alliée à une attitude insuffisamment proactive du Coordinateur, explique, entre autres, une visibilité réduite du Programme dont les actions restent assez mal connues des partenaires nationaux et internationaux non bénéficiaires de ses ressources.

4.1.2. Le reporting et la gestion de l’information

Les obligations de reporting annuels ont été remplies par l’UGC mais les rapports sont assez redondants et auraient gagné à être plus analytiques pour le bilan et stratégiques pour les recommandations. Les rapports trimestriels ne sont plus produits depuis 2005.

L’Unité ne dispose par ailleurs d’aucun archivage organisé (inventaire et classement des rapports, procès-verbaux) ni d’états récapitulatifs utiles au suivi-évaluation (missions d’expertises, actions de formation, principaux équipements fournis, etc). Comme c’est fréquemment le cas dans ce type de projet, le Coordonnateur tend à assurer des tâches essentiellement administratives au détriment d’une implication technique prononcée dans les différents chantiers du Programme.

4.1.3. L’appui du DAES/NU

Le Département des Affaires Economiques et Sociales des Nations Unies (UNDESA) a, dans l’ensemble, rempli son mandat de manière satisfaisante :

Le DAES a respecté l’engagement de réaliser deux missions de terrain par an. Il a ainsi réalisé sept missions depuis le démarrage du programme.

Ces missions ont permis d’assurer, de manière correcte et collaborative avec le Coordinateur et le chargé de programme du PNUD, le suivi et le contrôle de qualité des activités. Le DAES a appuyé également l’UGP dans la programmation des futures activités.

L’identification et le recrutement des consultants ont été effectués dans des délais satisfaisants, dès lors que les besoins ont été clairement exprimés.

L’expertise sélectionnée a, dans l’ensemble, donné satisfaction à deux exceptions près, à savoir pour le chantier du recueil, de l’harmonisation et de la codification des textes – surtout concernant la dernière mission de l’expert - et pour celui de la formation des magistrats.

Quelques observations méritent cependant d’être faites :

Le rôle de l’agence - et des missions de suivi – reste encore mal compris par certains partenaires nationaux du programme. Pour ces derniers, les missions sont surtout l’occasion d’exprimer de nouveaux besoins à court terme au lieu d’être l’occasion d’analyser les performances du programme et de réfléchir sur les objectifs à moyen terme qu’il convient d’atteindre.

La planification glissante des activités a l’avantage évident de la souplesse. En revanche, le changement au gré des années de la structure de programmation laisse une certaine impression de volatilité des activités. Autrement dit, c’est l’exécution courante qui paraît parfois déterminer le cadre d’objectifs.

Le contrôle de qualité des produits gagnerait à être renforcé bien que cette tâche doit être partagée par le Chargé de Programme, le Coordonnateur et le Conseiller interrégional.

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4.2. Mise en œuvre de l’approche programme et de l’exécution nationale

4.2.1. La mise en œuvre de l’approche programme

Diverses difficultés ont été rencontrées dans la mise en œuvre de l’approche programme :

Une information a été faite auprès des points focaux pour clarifier le concept de programme afin, notamment de rappeler que celui-ci n’est ni la propriété d’une structure, ni la simple juxtaposition de plusieurs projets exécutés de manière indépendante. Malgré cela et en dépit des réunions de suivi, le Programme a continué à être perçu par certains acteurs comme la propriété de la structure assurant la Direction Nationale (SGG), voire du PNUD.

La culture de collaboration reste assez limitée dans l’administration. Par ailleurs, plusieurs conflits plus ou moins latents ont été notés parmi les responsables d’une même institution (Chambre de Commerce, Ministère de l’Emploi, Ministère du Commerce). Ces derniers ont eu pour conséquence de ralentir, voire de paralyser la prise de décision. Ils expliquent par exemple des délais considérables pris, par exemple, pour la validation technique du Schéma Directeur du plan de formation permanente des agents de l’Etat ou encore pour la publication des actes du forum sur les Droits humains.

Les missions de suivi du DAES ont, à plusieurs reprises, pointé la nécessité de développer les synergies au sein du programme « Gouvernance » et entre ce dernier et le programme « Pauvreté ». En fait, au-delà de déclarations velléitaires sur le besoin de synergies, l’important est de définir les thèmes précis pour lesquels la collaboration entre les deux programmes peut assurer une plus-value. Pour le reste, la communication de tableaux de bord synthétiques et régulièrement actualisés serait aussi utile.

De façon générale, le Programme a souffert des contraintes structurelles que rencontrent tous les projets : difficulté à tenir les échéances programmées, déficit d’organisation dans le travail, manque de collaboration inter-institutionnelle, absentéisme relatif pour les formations, etc.

Les activités de renforcement de capacités engagées au bénéfice de l’UGC et des points focaux ont été insuffisantes. Celles-ci se sont limitées au séminaire de 2004 et à l’atelier de formation sur le manuel des procédures du NEX réalisé en 2006 (qui a concerné le personnel des deux programmes du PNUD et l’ensemble des points focaux impliqués). Le Coordinateur n’a bénéficié d’aucune formation, voyage d’études ou participation à un forum régional ou continental 1 9 , ce qui est plutôt rare pour des projets du PNUD de cette nature et peu compréhensible dans la mesure où le PNUD dispose sur tout le continent des programmes d’appui à la bonne gouvernance avec lesquels un échange d’expériences aurait été profitable. Il est vrai toutefois qu’aucune initiative n’a été prise par l’UGC pour partager – déjà à distance – les pratiques avec d’autres projets similaires.

4.2.2. L’application des procédures NEX

L’application des procédures NEX reste une question récurrente depuis le démarrage de l’actuel Programme de Pays.

La revue à mi-parcours du Programme de Pays a clairement mis en évidence les insuffisances communes aux deux programmes dans la mise en œuvre des procédures NEX. Le rapport rappelle d’abord que l’exécution nationale à Djibouti est assortie d’une sous-traitance de services d’appui au bureau local du PNUD dont le contenu est précisé dans une Lettre d’Accord entre le PNUD et le Gouvernement. On rappellera ces constats effectués en octobre 2005 : une faible information des institutions partenaires sur la Lettre d’Accord et sur la nature de l’appui

et des services du PNUD aux projets NEX ;

1 9 Une formation et un voyage d’étude étaient programmés en 2006 pour les responsables de la coordination mais ils n’ont pas été réalisés.

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une implication limitée des Coordonnateurs nationaux dans la mise en œuvre du Programme de Pays, résultant du fait que tous les services d’appui sont apportés par le bureau du PNUD ;

une position plutôt critique des partenaires gouvernementaux sur la qualité des services d’appui rendus par le bureau du PNUD aux deux programmes au vu de la rémunération perçue ;

un déficit de concertation sur l’utilisation des biens durables et des fonds des programmes, les structures nationales partenaires – particulièrement le Directeur national et le Coordinateur – se plaignant d’être parfois mis devant le fait accompli pour signer des engagements dont ils ne sont pas à l’initiative2 0 .

Deux mesures ont été préconisées dans le cadre de la Revue : (i) un diagnostic des capacités des structures gouvernementales ; (ii) un plan d’action de mise en œuvre du NEX (cf. encadré 4).

ENCADRÉ 4 : PLAN D’ACTION DE MISE EN ŒUVRE DU NEX

1. Identification des besoins en formation : ce travail consistera à recenser tous les besoins de formation des structures gouvernementales exécutant les projets et celui du bureau de pays du PNUD. Ces formations qui participent au renforcement des capacités de l’Administration djiboutienne dans les domaines de la gestion administrative et financière NEX, la gestion et la coordination financière et substantive de programmes multi-thématiques ainsi que la maîtrise d’outil de gestion comme Atlas, etc.

2. Elaboration d’un manuel de procédures ; ce document devra servir de support à la formation des personnels des programmes et celui du PNUD. Il constitue en quelque sorte le langage commun qui devrait désormais structurer les relations de travail entre les deux partenaires à la coopération ;

3. Transfert progressif des responsabilités de gestion des programmes aux Unités et ce en tenant compte des conclusions de l’état des lieux et de l’exécution du plan de formation ;

4. Réaffectation des ressources humaines et matérielles aux Unités de Gestion et d’Appui à la Coordination ; cette phase va consister à rendre les deux unités de gestion et d’appui à la coordination responsables des ressources humaines et matérielles de leur programme. Concrètement, l’Assistante Administrative et Financière (AF) devra partager son temps entre les deux programmes basés à la Primature et à la Présidence. On pourrait aussi envisager le recrutement d’une deuxième AF par reprise de celle en fin de contrat dans le projet Capacity 21 déjà familiarisée aux procédures du SNU.

5. Création d’une Unité NEX à terme dans l’Administration djiboutienne : celle-ci devrait parachever le processus progressif de mise en œuvre du NEX à Djibouti. L’Etat et le PNUD cofinanceraient sa mise en place et son fonctionnement.

Source : Rapport de Revue à mi-parcours de programme de Djibouti (2003-2007), K. Adorgloh, A. Daoud, Octobre 2005.

L’évaluation confirme généralement ces différents points, en particulier (i) le déficit d’information sur les procédures et instruments NEX (un seul atelier ayant été organisé au démarrage des activités), (ii) l’insuffisante concertation sur la planification des engagements (qui résulte bien plus d’une réflexion en interne du bureau du PNUD que d’une analyse conjointe avec les partenaires gouvernementaux des priorités budgétaires), (iii) et l’absence étonnante de tout manuel de procédures pouvant servir d’outil de référence.

En revanche, l’argument relatif à l’implication limitée des Coordonnateurs nationaux est recevable en théorie mais, sur un plan pratique, il n’est pas certain que, dans le contexte actuel et au vu du degré d’implication «stratégique » des coordonnateurs tel qu’il ressort de l’évaluation du PLCP et des rapports et contributions techniques du Coordonnateur du PRCBG, une responsabilisation accrue de ce dernier ait conduit à une plus grande efficacité. Toute la difficulté est ici de faire la part entre d’une part une démotivation compréhensible du Coordonnateur que peut logiquement entraîner une insuffisance de responsabilisation, et d’autre part une analyse qui tend à montrer un engagement limité, au moins sur les chantiers techniques et sur la visibilité du Programme.

Depuis lors, des efforts ont été réalisés : un manuel des procédures NEX a enfin été élaboré en 2006. Il décrit les directives respectives pour la gestion des achats et des contrats, la gestion des ressources humaines, la gestion des voyages et formation, la gestion financière et comptable, et enfin les activités de contrôle. Une nouvelle formation sur l’application de ces procédures a été effectuée sur cette base.

Les modalités d’exécution devraient évoluer rapidement. Les quatre agences, membres du Comité exécutif du Groupe des NU pour le Développement (UNDG), à savoir le PNUD, le FNUAP, l’UNICEF et le PAM, ont en effet adopté une approche harmonisée pour la remise d’espèces aux partenaires d’exécution gouvernementaux et non gouvernementaux (HACT). La mise en œuvre de ce cadre harmonisé doit être effective au plus tard en janvier 2008 et devrait à la fois réduire les coûts de

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transaction et supprimer les problèmes liés à la multiplicité des procédures. Les partenaires d’exécution utiliseront ainsi des procédures et formulaires communs pour effectuer leurs demandes des ressources en espèces et faire rapport sur leur utilisation.

Pour mettre en œuvre ces procédures harmonisées tout en gérant les risques liés aux transferts de responsabilité, une double évaluation des capacités sera engagée :

une macroévaluation, essentiellement fondée sur une revue documentaire de la gestion des finances publiques à Djibouti et une mesure de la performance effectuée sur la base drune liste de contrôle préétablie ;

des microévaluations qui seront réalisées sur chacun des partenaires, gouvernementaux ou non, susceptibles de recevoir des montants en espèces supérieurs à un plafond annuel initialement défini dans le plan d’action du programme de pays (CPAP) ou le plan de travail annuel (PTA).

Le choix s’effectuera entre quatre modalités : remise directe d’espèces, paiement direct, remboursement ou exécution directe par l’organisme.

Au-delà de ces arrangements de gestion financière, il s’agit de trouver des solutions nouvelles pour renforcer la gestion stratégique des programmes/projets, de développer le contrôle de qualité et d’améliorer la durabilité des actions.

4.3. Exécution financière du programme

4.3.1. Mobilisation de ressources

Pour l’ensemble des actions rattachées au domaine de concentration Bonne Gouvernance, le PNUD a mobilisé sur une période de 5 ans un total de 1,68 millions US$. Sur ce total, les ressources TRAC représentent environ 0,99 millions US$, soit un peu moins de 60%. Le tableau ne tient pas compte des deux projets liés à l’initiative du Cadre Intégré et exécutés par le CCI. Tableau 5   : Dépenses globales sur les projets PNUD relevant du volet Gouvernance

Dépenses

Projets Ressources 2003 2004 2005 2006 2007 Total

DJI/03/002 DAP Gouvernance TRAC 49 319 227 556 246 578 243 131 170 500 937 084

DJI/03/M01 Appui aux parlementaires TTF 147 062 0 0 0 0 147 062

34784 Appui / Droits de l'homme TFF 0 82 513 0 0 0 82 513

DJI/01/G81 Décentralisation Capacité 21 17 379 68 134 113 841 0 0 199 354

41265 Communication TTF 0 0 88 795 0 0 88 795

50561 Appui à la Justice TTF 0 0 0 72 818 0 72 818

45450 Coordination de l'aide TRAC 0 0 0 7 892 41 000 48 892

46059 IGE TTF 0 0 0 0 100 000 100 000

Total 213 760 378 203 449 214 323 841 311 500 1 676 518

4.3.2. Performances annuelles

Pour l’ensemble des actions rattachées au domaine de concentration Bonne Gouvernance, le PNUD a mobilisé sur une période de 5 ans un total de 1,48 millions US$ (hors projet Capacité 21), soit une enveloppe moyenne de l’ordre de 300.000 US$ par an. Sur ce total, les ressources TRAC ont représenté un peu moins des deux tiers.

Les seules ressources complémentaires mobilisées l’ont été pratiquement dans le cadre des cinq TTF mis en place entre 2003 et 2007 pour un montant total de 540.000 US$. Une partie significative de ces dernières n’ont pas été décaissées.

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Le flux annuel de dépenses a connu un niveau très modeste en 2003 (un peu plus de 210.000 US$), résultat du retard enregistré dans le démarrage des différents volets du Programme Gouvernance (moins de 50.000 US$ exécutés). Le flux annuel de dépenses montre des faiblesses sur les deux années de démarrage (2003) et de bouclage (2007) du programme. Les dépenses ont été nettement plus soutenues en 2004 pour atteindre un pic de 450.000 US$ en 2005, grâce à une bonne exécution du Programme Gouvernance, à la mobilisation d’un nouveau TTF et aux dépenses du projet Capacité 21. Les dépenses réalisées ont chuté globalement de 30% en 2006 et se sont maintenues à un niveau proche de 250.000 US$ pour ce qui concerne le seul Programme Gouvernance.

Pour 2007, un plan de travail plutôt restreint a été adopté pour le Programme Gouvernance dans la mesure où l’on prévoyait que le nouveau programme devait prendre le relais dès le second semestre 2007. Le faible niveau de dépenses du Programme Gouvernance est toutefois compensé par la mobilisation de nouvelles ressources TTF (IGE) et l’exécution du projet de renforcement de la coordination des aides.

La fonction « catalytique » du PNUD n’a pas été mise en évidence et ce pour des raisons qui tiennent à la fois au PNUD (absence d’une stratégie de mobilisation de ressources), aux autorités (limitation des champs d’action et faiblesse de la demande institutionnelle d’assistance) et aux autres partenaires au développement (nombre réduit de partenaires présents à Djibouti, absence de programme avec le FMI, doute sur l’efficacité d’interventions relatives à la gouvernance). Faute de mobilisation, la «  force de frappe » est restée réduite sur différents chantiers, en particulier sur celui de l’appui à l’Administration publique.

4.3.3. Dépenses par nature

La nomenclature actuelle et les états tirés du système ATLAS rendent désormais très difficile une lecture analytique des dépenses, par exemple permettant d’isoler les dépenses réalisées pour chaque centre de responsabilité ou encore l’ensemble des dépenses allouées aux actions de formation.

Si l’on agrège les différents budgets (DAP, Capacité 21, et TTF) et en excluant l’exercice 2003, pour laquelle les dépenses ont été très modestes et sont fondées sur la nomenclature antérieure, quelques éléments peuvent être mis en évidence :

Les dépenses relatives à la coordination représentent un peu moins de 14% des dépenses totales appréhendées.

Les dépenses relatives aux consultants internationaux (343.651 US$) et nationaux (56.653 US$) représentent respectivement 31% et 5% du total décaissé considéré. Toutefois, les contrats de services sont comptabilisés à part.

Les dépenses affectés aux équipements (204.839 US$) sont assez importantes puisqu’elles représentent 18% des ressources décaissées.

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5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

5.1. Conclusions

Au regard des questions posées dans les termes de référence, la mission d’évaluation débouche sur les principales conclusions suivantes :

5.1.1. Cadre de référence : formulation, pertinence et qualité

Les objectifs et priorités d’action définies dans le DAP étaient bien en rapport avec les priorités du gouvernement telles qu’elles étaient exprimées.

Toutefois, le DAP n’a pu s’appuyer, comme dans divers pays, sur un véritable Programme National fondé sur une évaluation approfondie et participative des problèmes de gouvernance. Par ailleurs, il a mal joué son rôle de cadre de référence au vu de ses importantes insuffisances : déficit d’analyse des capacités effectives de réformes selon les secteurs ; non documentation et surestimation des possibilités de partenariat ; programmation opérationnelle « passe-partout » et peu détaillée ; décalage entre les ressources disponibles d’une part, l’ampleur et la diversité des chantiers d’intervention retenus d’autre part.

Le PNUD, avec l’appui du DAES, a finalement abandonné le DAP dans la mesure où il était devenu un cadre de travail obsolète. Cette flexibilité a été d’un côté un atout puisqu’il a permis au programme d’ouvrir de nouveaux chantiers qui ont souvent débouché sur de bien meilleures perspectives que ceux retenus dans le DAP. Cependant, il aurait été souhaitable d’opérer un recadrage d’ensemble fin 2004/début 2005 (production d’un DAP recentré) comme cela s’est fait dans divers bureaux de pays lorsque le document d’appui a perdu sa fonction de cadre de référence.

5.1.2. Performances et progrès réalisés par le programme au regard des effets recherchés

a) Si l’on prend pour point de départ le DAP, le programme est clairement un échec. En effet, sur les trois sous-programmes prévus dans le DAP, seul le premier (« Développement institutionnel ») a été effectivement mis en œuvre et, au sein de celui-ci, plusieurs volets n’ont été que partiellement exécutés et abandonnés de fait à partir de 2005.

Ainsi, pour le sous-programme Développement institutionnel, seul le volet relatif à l’Assemblée Nationale a donné des résultats satisfaisants, et ce malgré un démarrage tardif, d’importantes hypothèques potentielles (les changements préconisés étant tributaires d’une modification constitutionnelle) et un apport en expertise quantitativement réduit. L’adoption des différentes mesures de réforme préconisées et l’évolution – nécessairement progressive - des pratiques parlementaires représentent un acquis pour une bonne part imputable au programme, même si d’autres partenaires au développement sont intervenues. Ces premiers succès appellent à poursuivre et intensifier ce partenariat en mettant surtout l’accent sur l’amélioration du fonctionnement des services de l’Assemblée et une meilleure maîtrise des outils de travail par les Commissions spécialisées.

L’appui au processus électoral n’a pas été réalisé. Il s’agissait d’un positionnement erroné de l’assistance du PNUD dès lors que les autorités djiboutiennes ne souhaitaient pas d’intervention extérieure dans ce domaine.

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Le volet Promotion des droits humains, justifié au regard du contexte et des éléments mentionnés dans le Cadre de Référence pour la Bonne Gouvernance, n’a débouché ni sur un état des lieux approfondi, encore moins sur un plan d’action concret. Les campagnes de sensibilisation prévues n’ont de ce fait pas eu lieu. Le programme s’est heurté clairement, au cours de cette période, au fait qu’il s’agit d’un thème sensible et jugé non prioritaire par le ministère qui en a la charge.

Le volet Administrations publiques s’est soldé par un échec. Le Schéma Directeur élaboré est incomplet et n’a jamais été entériné en Conseil des Ministres. Au lieu de plans d’action par ministères, le programme n’a produit qu’une ébauche de plan général. Faute de plans et d’une demande explicite du MESN, aucune formation n’a été réalisée et le partenariat envisagé au départ avec la coopération française et la Banque Mondiale ne s’est pas concrétisé.

Le sous-programme « Gouvernance locale », centré sur la formation des élus et exécutifs régionaux, n’a pas été exécuté. Les formations réalisées dans le cadre du projet « Capacité 21 » - qui auraient pu prendre en charge une partie des activités prévues dans cette composante du PRCBG - ont été appréciées mais elles n’ont pu toucher les élus en raison des reports successifs des élections régionales. « Investir » au niveau des nouveaux pouvoirs régionaux est certainement l’un des meilleurs vecteurs pour asseoir à terme une bonne gouvernance. Cet investissement risque toutefois d’être entravé par la lenteur du processus de décentralisation et un engagement politique nettement insuffisant comme en témoignent à la fois la faiblesse des ressources humaines mobilisées pour l’animation et le pilotage du processus ainsi que l’absence de moyens effectifs des structures régionales élues plus d’un an après la tenue des élections régionales.

Le sous-programme « Promotion du secteur privé » n’a, lui non plus, pas démarré. Les activités qui ont pu être réalisées – dans le cadre d’autres financements – sont celles qui n’ont pas exigé une implication institutionnelle forte : étude sur le financement à long terme et élaboration du Code de Commerce. La mise en œuvre des autres activités continue à être hypothéquée par le climat délétère qui règne actuellement au sein des institutions de facilitation commerciale. Un nouvel investissement sur ce segment de la gouvernance économique est a priori délicat tant qu’un consensus ne se forme pas autour des réformes essentielles dans ce domaine (redynamisation et repositionnement de la Chambre de Commerce, mise en place du Guichet unique, opérationnalisation du Centre de gestion agréé, actualisation du Code des Investissements,…) et qu’il ne se dégage pas une volonté plus affirmée d’impliquer l’ensemble du secteur privé dans le choix des réformes et la mise en œuvre des mesures de politique économique. L’appui à la réalisation des trois forums programmés en 2007 (politique commerciale, politique industrielle et politique de l’artisanat) peut constituer un test à cet égard.

Le tableau 5 résume les performances au regard des résultats attendus du programme :

b) Parmi les chantiers développés à la faveur de la réallocation des ressources du programme ou de la mobilisation de fonds TTF, l’appui à la mise en place de l’Inspection Générale d’Etat est appréciable. Toutefois, le programme n’a pas, en tant que tel, développé une approche stratégique particulière mais simplement garanti pendant trois ans le financement d’une assistance technique, nécessaire et appréciée mais relevant clairement de la substitution. Les activités programmées en 2007 dans le cadre du TTF, en même temps que l’achèvement du projet ACBF, offrent au PNUD une opportunité de développer un appui structuré.

Le chantier relatif au recueil, à la codification et à l’harmonisation des textes juridiques et réglementaires a conduit à des résultats tangibles. Toutefois, il aura fallu pratiquement deux ans et demi et quatre missions d’expertise internationale pour clôturer en juin 2006 une première phase (recueil, correction, scannérisation et mise en ligne des textes adoptés depuis 1977) dont le bouclage était initialement annoncé courant 2005. De même, près d’une année a été nécessaire pour engager la seconde phase (harmonisation et codification des textes). Ce chantier doit clairement être poursuivi mais avec une plus grande visibilité et une meilleure efficience dans l’utilisation de l’expertise.

Les autres actions réalisées hors DAP ont revêtu un caractère plus ponctuel. Parmi les acquis, on peut noter des apports en équipement et documentation (Ministère de la Justice), des appuis à la conception

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et/ou à la mise en ligne de sites web (Ministère de la Justice, Ministère de la Communication, Secrétariat Général du Gouvernement, Assemblée Nationale), quelques formations appréciées (greffiers) ou non (magistrats, informatique).

Tableau 5   : Résultats attendus par le PRCBG (selon le DAP) et performances effectives

Résultats Effets CCP

Source de financement

Une Assemblée Nationale aux capacités renforcées pour une mise en œuvre effective de ses missions législatives et de contrôle 

- Le processus de réforme est engagé et des changements profonds sont déjà intervenus. Une réelle dynamique existe et doit continuer à être appuyée.

Un processus électoral régulier, transparent et serein 

- Aucune contribution n’a été apportée (le gouvernement n’ayant pas souhaité d’intervention extérieure au niveau de la CENI et la requête pour l’envoi d’observateurs en 2005 ayant été trop tardive).

Les droits humains respectés  4 Le forum n’a pas répondu aux attentes, le plan d’action n’a pas été élaboré et aucune des activités de sensibilisation prévues n’a été mise en œuvre. Les fonds régionaux escomptés n’ont pas été mobilisés

Des ressources humaines dans l’Administration publique bien formées et motivées 

3 Le Schéma Directeur sur la formation continue des agents de l’Etat n’a pas été adopté. Aucune politique n’existe dans ce domaine. L’INAP n’a pas été renforcé et les formations financées (locales à à l’extérieur) s’effectuent à travers les différents projets en l’absence de tout dispositif de planification, de coordination et d’évaluation. Ces formations ne sont pas reliées à une politique de gestion des ressources humaines assurant notamment un lien entre formation et promotion.

L’efficience, la responsabilité et la transparence dans la gestion publique améliorées grâce à une société civile impliquée et responsable 

-La société civile a été bien peu impliquée dans le programme pour des raisons qui tiennent à la fois à un environnement peu favorable (faiblesse structurelle des OSC et absence de confiance entre celles-ci et l’exécutif) et à la non réalisation des activités du programme qui étaient censées les toucher.

Un secteur privé dynamique et organisé 

1 Le programme n’a eu aucun effet dans ce domaine. Les deux projets du Cadre Intégré n’ont pas pu, non plus, engager des initiatives structurantes à cet égard. Le développement du – ou plutôt des secteurs privés – s’effectue en l’absence des politiques de régulation souhaitables (cadre légal et procédures, fiscalité, tarifs des services publics, aides financières ciblées, formation professionnelle,…). Les institutions publiques sont défaillantes mais l’activité économique profite d’une augmentation rapide des capitaux (nouveaux emprunts, rapatriement de capitaux de Djiboutiens) et de changements de pratiques visibles au niveau du système bancaire.

Par rapport aux quatre effets mentionnés dans le CCP (cf. 1.1.3), la contribution du programme est très réduite. La seule contribution significative est enregistrée au niveau de l’effet 3 (« meilleure gouvernance administrative ») en raison des implications indirectes que devrait avoir à terme le développement des activités de l’Inspection Générale d’Etat sur l’amélioration des performances des services de l’Etat. La société civile aura été un des grands absents des bénéficiaires de ce programme.

De manière transversale, on notera d’abord que le programme n’a proposé aucun plan de formation (global ou par volet). Les activités de formation ont donc été réalisées au coup par coup et, dans l’ensemble, limitées. Ces formations ont, le plus souvent, été financées dans le cadres des fonds TTF successifs et ont concerné l’approche genre et développement ainsi que le contrôle budgétaire (cible : parlementaires, 2003), le droit (cible : magistrats et greffiers, 2006), l’informatique et la gestion des sites web (cible : informaticiens et/ou webmestres des ministères de la Communication, de la Justice, 2005 et 2006).

Enfin, si l’on excepte la formation sur l’approche genre au profit des parlementaires, la dimension genre a été pratiquement absente du programme.

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5.1.3. Facteurs ayant affecté la réalisation des effets

De multiples facteurs ont permis ou non aux différents volets du programme d’atteindre les objectifs visés. Parmi ceux-ci on retiendra plus particulièrement :

le cadre de planification (DAP) inadapté ;

la volonté et l’implication des décideurs. Les avancées observées dans le domaine du renforcement des capacités parlementaires semblent être pour beaucoup liées à l’engagement personnel du Président de l’Assemblée Nationale. A contrario, les résultats limités voire nuls enregistrés dans d’autres domaines (processus électoral, promotion des droits humains, planification de la formation continue des agents de l’Etat,…) sont en grande partie imputables à une faible implication des responsables des départements en charge de ces dossiers.

des capacités administratives réduites : La « demande institutionnelle » vis-à-vis des projets est faible. Les groupes de travail fonctionnent par ailleurs avec difficulté ce qui nuit à l’efficacité des missions d’expertise internationale itinérante. Plus globalement, la difficulté qu’il y a à faire fonctionner des mécanismes interministériels ou interinstitutionnels – indispensables pourtant à une gouvernance administrative et économique efficace – pèse sur les performances. L’administration présente également une durée effective de travail limitée (absentéisme important, administration fonctionnant au ralenti pendant les mois d’été,…).

l’importance des conflits : Dans plusieurs cas, les conflits d’institution derrière lesquels se cachent souvent des conflits de personnes ont eu un effet préjudiciable sur l’atteinte des résultats escomptés. Il s’agit à Djibouti d’une donne structurelle.

un délitement progressif du dispositif de pilotage et l’abandon d’une partie des mécanismes de suivi et de reporting. Cette situation a entraîné le programme vers un « pilotage à vue » et nui, dans certains cas, au contrôle de qualité des produits ;

une coordination manquant de proactivité et n’ayant pas démontré une réelle implication technique dans les chantiers mis en œuvre par le PRCBG ;

une absence de stratégie de partenariat et de mobilisation des ressources de la part du PNUD, et, plus fondamentalement, une mobilisation très limitée des partenaires au développement sur les questions de gouvernance. Certes le PNUD n’a pas su ou pu développer une stratégie claire de mobilisation des ressources autour de ses deux programmes principaux (PRCBG et PLCP) mais il est clair que le contexte est globalement peu favorable (cf. 5.1.4).

divers facteurs externes et conjoncturels qui ont, globalement, pesé sur les capacités de réalisation du programme. On citera ici le contexte électoral des années 2005 (élections présidentielles) et 2006 (élections régionales) ainsi que l’organisation du sommet du COMESA fin 2006.

5.1.4. Stratégie de partenariat développée par le PNUD

Pour l’ensemble des actions rattachées au domaine de concentration Bonne Gouvernance (hors projet Capacité 21), le PNUD a décaissé sur une période de 5 ans une enveloppe moyenne voisine de 300.000 US$ par an. En dehors des apports fournis par les fonds TTF, pratiquement aucune ressource complémentaire en provenance d’autres partenaires n’a été mobilisée.

La fonction « catalytique » du PNUD n’a pas été mise en évidence et ce pour des raisons qui tiennent à la fois au PNUD (absence d’une stratégie de mobilisation de ressources), aux autorités (limitation des champs d’action et faiblesse de la demande institutionnelle d’assistance) et aux autres partenaires au développement (nombre réduit de partenaires présents à Djibouti, absence de programme avec le FMI, doute sur l’efficacité d’interventions relatives à la gouvernance). Faute de mobilisation, la «  force de

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frappe » est restée réduite sur différents chantiers, en particulier sur celui de l’appui à l’Administration publique.

La mobilisation des ressources de l’aide renvoie de plus en plus, pour les partenaires « traditionnels », à un cercle vertueux : plus les indicateurs de gouvernance s’améliorent, plus les pays accroissent leur aide pour renforcer cette amélioration de la gouvernance. A cet égard, le jugement porté par les principales institutions de coopération au développement sur la gouvernance à Djibouti conduit à réduire singulièrement les ressources. Par exemple, l’initiative du Millenium Challenge Account permet à des pays de bénéficier de dons très importants (récemment le Mali et le Ghana ont obtenu des enveloppes de l’ordre de 500 millions de US$). Les ressources sont octroyées sur la base d’une évaluation établie à partir de 16 indicateurs relatifs à l’état de droit, aux indicateurs de la santé et de l’éducation ainsi qu’à l’environnement et aux politiques économiques. Or, Djibouti n’a toujours pas été en mesure de mobiliser des fonds dans ce cadre. L’appui de l’Union Européenne constitue une autre illustration avec la « tranche indicative » qui est désormais accordée aux pays ACP, dans le cadre du 10e FED, en plus des enveloppes antérieures (A : domaines de concentration et B : hors domaine de concentration). Le montant de cette tranche, défini sur la base des résultats obtenus par le Profil de gouvernance du pays, devrait être limité.

5.1.5. Contribution du Gouvernement aux performances du programme

Le Gouvernement a contribué de manière positive aux performances du programme en ce qui concerne certains volets. C’est le cas des activités conduites en matière de recueil et harmonisation des textes, supervisées par le Secrétaire Général du Gouvernement, ou de celles liées à la mise en place de l’Inspection Générale d’Etat, sous l’autorité du Premier Ministre.

La « capacité de réponse » est nettement plus réduite – et variable en fonction des titulaires des portefeuilles ministériels - pour ce qui concerne les autres chantiers mis en œuvre sous l’égide des ministères ciblés par le PRCBG. Les éléments détaillés dans la section 3 du rapport mettent en évidence l’insuffisante implication des institutions partenaires dans bon nombre de chantiers ouverts par le programme. Dans certains cas (processus électoral, schéma directeur de formation des agents de la fonction publique), les responsables de départements ont manifesté clairement une volonté de non agir alors que le DAP, comme toute convention de financement, engage en principe le gouvernement sur son contenu.

Il convient de souligner également que le peu d’intérêt accordé aux réunions du Comité de pilotage du PRCBG et l’implication toute relative des « points focaux » n’a pas encouragé une gestion dynamique des activités ni permis la réactivité nécessaire aux problèmes qui entravent l’exécution du programme.

5.2. Recommandations

Les recommandations tiennent compte principalement (i) des résultats de l’évaluation du programme Gouvernance, (ii) des lignes directrices de l’INDS et de la matrice proposée par le Groupe Thématique chargée de développer l’axe 4 de l’Initiative, (iii) des orientations mentionnées dans le nouvel UNDAF et le projet de Programme de Pays.

5.2.1. Structure générale du prochain programme Bonne Gouvernance et ses modes opératoires

Le Programme doit tirer les leçons du précédent programme et assurer une plus grande sélectivité dans ses priorités d’intervention. Les principes directeurs suivants sont recommandés :

1. Un programme calé sur les seules ressources garanties du PNUD ;2. Une concrétisation financière des domaines de concentration ;3. Un nombre d’axes et de partenaires limité et stable ;4. Une démarche contractuelle construite autour de la notion de « projet-contrat » ;

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5. Une mise en concurrence des « projets » pour une utilisation plus efficace des ressources ;

1. Le programme doit être calé sur les ressources garanties du PNUD

L’expérience du PRCBG a montré les risques d’un programme construit autour de partenariats techniques et financiers plus supposés que réels. Même si une stratégie plus active de mobilisation de ressources est proposée, les mêmes facteurs limitants vont peser : le nombre réduit de bailleurs représentés à Djibouti, la volatilité des financements extérieurs et une certains frilosité des bailleurs de fonds traditionnels. Le contexte djiboutien demeure, pour beaucoup, mal connu et/ou peu mobilisateur pour plusieurs raisons : absence de programme formel avec le FMI, bilan mitigé des réformes annoncées dans le DSRP, attente d’un engagement des autorités plus ferme sur la gouvernance, caractère embryonnaire des « points d’appui » non gouvernementaux (OSC et collectivités locales), situation conflictuelle au sein des institutions impliquées dans la promotion du secteur privé. Ainsi, il ne sert à rien de multiplier les domaines d’intervention pour occuper les différents terrains de la gouvernance – comme ce fut proposé dans le DAP du PRCBG - si l’on n’a pas la garantie de disposer des cofinancements indispensables à l’atteinte d’effets tangibles.

Le budget indicatif - pour l’ensemble du Programme de Pays et toutes ressources confondues - est estimé à 8,77 millions de US$ dont 1,77 millions de fonds TRAC. A court terme, les perspectives de mobilisation de ressources supplémentaires sont assez limitées. La définition des actions du prochain Programme Gouvernance ne devrait donc pas s’effectuer en dehors des marges définies par un pourcentage déterminé des ressources TRAC alloué à la bonne gouvernance. Il sera toujours temps d’accroître les ambitions si des partenariats financiers se concrétisent effectivement.

2. Le principe de domaine de concentration doit être mis en évidence en termes financiers dans la prochaine programmation (CPAP).

Ce principe doit se traduire en particulier par l’allocation, au sein de chaque domaine de concentration (Gouvernance et Pauvreté/développement durable) de 80% des ressources à trois priorités opérationnelles.

3. Le programme doit être bâti sur un partenariat stable avec un nombre réduit d’institutions

Il convient, à cet égard, d’adopter une approche sélective où les domaines d’intervention sont choisis sur la base des critères suivants :

cohérence avec les lignes directrices respectives de l’INDS, du Programme de Pays 2008-2012 (CPD) et de l’UNDAF ;

effets directs et indirects sur les populations ; engagement politique et demande explicite des partenaires institutionnels ; consensus et capacité collaborative des différents acteurs impliqués ; capacité avérée d’atteindre un minimum de résultats - changements dans les pratiques, les

systèmes d’information, les compétences, etc - avec les seuls apports financiers PNUD.

Un dernier critère concerne le principe de continuité des interventions du programme actuel dans les domaines où un bilan positif peut être mis en avant, à savoir le renforcement des capacités parlementaires, l’appui aux institutions de contrôle (IGE notamment) et le développement des systèmes d’informations juridiques.

4. Une démarche contractuelle construite autour de la notion de « projet-contrat » 

Le programme doit s’inscrire dans une démarche contractuelle qui s’appuie sur (i) une planification opérationnelle et budgétaire indicative, (ii) un respect des obligations mutuelles, (iii) et un suivi rigoureux des produits et des résultats.

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Le programme reposera sur une planification opérationnelle et budgétaire indicative, revue annuellement mais qui fournira un cadre de référence clair sur les résultats concrets à atteindre d’ici le terme du prochain cycle de programmation (2012). Ce cadre, qui n’a jamais été réellement disponible pour le PRCBG, devrait permettre à la fois de donner une bonne visibilité sur le moyen terme, de faciliter l’analyse des performances en cours d’exécution et d’éviter le phénomène de saupoudrage constaté.

Le programme sera mis en œuvre à travers une série de projets-contrats passés entre le PNUD et une ou plusieurs institutions nationales :

Chaque projet disposera d’un budget indicatif pluriannuel, de modalités claires d’exécution. L’institution nationale responsable devra présenter, chaque année, un plan de travail (format de

matrice de résultats standard à proposer par le PNUD). L’institution nationale sera responsable de l’ensemble de l’exécution technique et

administrative pour laquelle elle disposera, selon les cas, de services d’appui du bureau du PNUD et/ou d’une expertise nationale ou internationale pour aider à la supervision des activités.

Des « réunions trimestrielles de programme » devront permettre de faire le point sur l’avancement des activités, d’assurer une mise à plat des problèmes, et de déboucher sur un tableau de recommandations à suivre pour le prochain trimestre.

Chaque projet-contrat sera noté selon une grille simple de critères qui prendra en compte notamment le taux d’exécution financière, l’avancement « physique » des activités et le respect des échéances, la qualité des produits obtenus, la qualité du suivi.

Ces différents éléments permettront à la fois (i) d’accroître la responsabilité de la partie nationale dans l’exécution du Programme de pays, (ii) d’améliorer le rythme d’exécution et l’efficacité des actions au sein des projets/programmes liés à la gouvernance.

Un système d’information simple devra gérer ces informations (tableaux de bord standard par projet-contrat, rapports d’avancement, tableau de notation,…) qui devront, pour l’essentiel, être mises en ligne afin de (i) raccourcir les délais des « routines administratives », (ii) et assurer une information équilibrée de tous les partenaires (PNUD, structure de coordination, responsables directs de la mise en œuvre des activités).

5. Une certaine mise en concurrence des projets peut être suggérée

Le principe de mise en concurrence des « projets-contrats » devrait être introduit si l’on veut éviter les phénomènes d’enlisement rencontrés dans le PRCBG et assurer une gestion plus dynamique des apports.

Au terme de chaque année, le tableau de notation, le rapport d’exécution et des réunions de bilan annuel PNUD - partenaires nationaux doivent conduire à une décision consensuelle de réallocation des ressources au sein du « programme Gouvernance ». Les outils de suivi et de notation – qui mesureront sur une base objective les performances de chaque projet-contrat, faciliteront ce processus en limitant les contestations liées à des réductions de ressources. Il s’agira donc d’une véritable procédure d’arbitrage qui récompensera les chantiers performants au détriment des autres.

Une telle procédure nécessite évidemment que (i) le dispositif de pilotage fonctionne correctement et assure dans de bonnes conditions cette séquence d’arbitrage annuel, (ii) le système d’information du programme produise les indicateurs indispensables pour une mesure objective de la performance.

5.2.2. Priorités stratégiques d’intervention

Pour le futur « programme Gouvernance », la mission recommande, sur la base ce principe, de mobiliser 80% des fonds « Gouvernance » à trois chantiers de réforme regroupant des « actions de premier rang » et qui sont détaillés plus bas :

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le renforcement des capacités parlementaires ; le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques

publiques ; le développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels.

Les 20% restants seront alloués à des actions de « second rang » qui répondront, dans le cadre du mandat du PNUD, aux requêtes justifiées des partenaires nationaux, en particulier dans le domaine de la formulation des politiques et stratégies, de la réalisation d’études/enquêtes ponctuelles ou de la formation des acteurs, gouvernementaux ou non, de la gouvernance.

5.2.3. Renforcement des capacités parlementaires

Comme premier point d’application de l’assistance du PNUD dans le domaine de la gouvernance, il est proposé qu’un projet spécifique, exécuté directement par l’institution elle-même (sous réserve des conclusions de la micro-évaluation), soit mis sur pied pour appuyer le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale.

Le projet de renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale comprendra les volets suivants :

1. l’amélioration de l’efficacité des services de l’Assemblée ;2. le renforcement des capacités des députés dans l’étude des dossiers et dans l’exercice de leurs

prérogatives (amendements, propositions de lois, contrôle) ;3. le développement de la gestion de l’information et de la communication au sein et en dehors de

l’Assemblée.

1. Premier volet : l’amélioration de l’efficacité des services

Le premier objectif est d’asseoir, sur la base du nouvel organigramme, des services de l’Assemblée bien organisés, dotés des ressources humaines nécessaires et offrant les services administratifs et de conseil nécessaires aux députés.

Les grandes lignes de cette réorganisation ont été jetées. Il convient désormais d’accompagner le processus d’amélioration de l’efficacité des services de l’Assemblée Nationale par des appuis ciblés. Ceux-ci concernent :

l’ « activation » de l’organigramme en assurant l’optimisation du personnel actuellement disponible. Une équipe-projet pourrait être constituée à partir des cadres les plus motivés pour servir de bras armé du Secrétaire Général dans le renforcement des capacités des services2 1 . Celui-ci reposera sur les principes classiques de la gestion d’une organisation : plan stratégique objectifs et cibles à atteindre), planification opérationnelle, suivi des activités dans les différents domaines (gestion administrative, gestion des ressources humaines, appui aux parlementaires,…).

la mise en place d’une capacité d’appui-conseil aux parlementaires, première étape pour la construction d’un système d’assistanat parlementaire. La mise en place d’assistants parlementaires rattachés à chaque député ne semble pas envisageable à ce stade. En revanche, il existe un très fort besoin d’appui-conseil qui repose sur une capacité d’expertise permanente. Celle-ci appuierait en priorité les commissions spécialisées dans l’accompagnement de leurs travaux (recherche documentaire, études,…). Plusieurs options sont possibles. La première consiste à renforcer les capacités par une formule transitoire de « stages périodiques d’étudiants ». Un partenariat entre l’Université de Djibouti et l’Assemblée Nationale serait ainsi mis en place, conduisant à utiliser des étudiants de niveau bac+2 et bac+4 pour l’assistance parlementaire. L’expert intervenu sur ce volet a suggéré d’employer 7 à 8 étudiants au niveau maîtrise et un même nombre d’étudiants de

2 1 Le Secrétaire Général actuel est largement accaparé par les fonctions politiques. Il est nécessaire qu’un meilleur accent soit mis sur ses fonctions de coordination administrative ou, à défaut, de recruter, un cadre en charge d’assurer la supervision des tâches de planification, d’exécution et de suivi des activités opérationnelles.

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niveau DEUG. Les étudiants pourront poursuivre leurs études en parallèle éventuellement. Compte tenu du niveau actuel des diplômés de l’Université et de leur faible opérationnalité immédiate, une seconde option privilégie le recrutement de cadres confirmés2 2 . L’équipe serait affectée au service Documentation et expertise technique, lequel est censé couvrir tous les domaines et travailler aussi bien en appui aux travaux des commissions parlementaires que sur la base de demandes individuelles des députés.

2. Second volet : une capacité renforcée des parlementaires dans l’étude des dossiers et dans l’exercice de leurs prérogatives (amendements, propositions de lois, contrôle) 

Un enjeu majeur pour le rééquilibrage entre les pouvoirs exécutif et législatif – et donc pour la gouvernance - est de relever le niveau de compétences des parlementaires compte tenu du niveau de formation académique encore faible d’une bonne partie des députés2 3 .

Il convient, pour cela, de proposer une approche structurante et multidonateurs pour les actions de formation afin d’assurer à ces dernières cohérence et efficacité. Une des premières activités du projet consistera donc à élaborer un plan de formation pour la législature. Ce plan sera soumis aux différents partenaires présents à Djibouti et a priori motivés par un appui à l’Assemblée Nationale (USAID et Union Européenne principalement).

L’élaboration du plan s’effectuera à partir d’un questionnaire individuel administré au niveau de chaque parlementaire et d’une évaluation globale des besoins, réalisée dans le cadre des six commissions permanentes de l’Assemblée. La méthodologie appliquée devra dès le départ fixer les critères de priorisation des formations afin de faire en sorte que le plan ne soit pas un catalogue mais un plan fondé sur des activités opérationnelles directement liées aux principaux chantiers des politiques publiques actuelles.

De manière générale, les formations devront être plus pratiques et mieux ciblées que celles mises en œuvre dans le cadre du PRCBG (atelier sur l’élaboration et l’interprétation des textes de lois). Elles devront alterner : des formations générales destinées à améliorer la connaissance des députés sur les principaux

dossiers politiques, économiques, sociaux et environnementaux du pays ; des formations spécialisées qui s’effectueront sous la forme de formations-action, en liaison directe

avec les commissions spécialisées ; des participations à des forums régionaux et internationaux.

Les formations-action joueront un rôle clef dans l’amélioration du processus d’élaboration et d’examen des lois. Le dispositif pourra être testé pour la préparation du budget 2009 avec la commission des finances. L’expertise d’appui accompagnera tout le processus afin d’éviter l’examen superficiel actuel.

Le plan de formation devra faire une place importante aux questions de genre, dans la ligne de ce qui a été amorcée en 2003.

Le projet pourra, le cas échéant, appuyer des actions spécifiques visant à renforcer le rôle d’appui de la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire auprès de l’Assemblée Nationale. A cet égard, il est nécessaire que le rapport de Chambre des Comptes sur le projet de Loi de règlement soit produit dans les délais prévus par la loi.

2 2 En fait, il s’agit de faire un arbitrage entre la compétence et le coût (80.000 FDJ par mois pour un étudiant et 200 à 220.000 FDJ pour un cadre déjà en activité).2 3 Actuellement, la loi exige simplement de « savoir lire et écrire dans une des deux langues officielles (Français, Arabe) du pays » pour être député.

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3. Troisième volet : le développement de la gestion de l’information et de la communication

Ce troisième volet comprendra trois aspects : (i) mise en place d’une gestion adaptée de l’information au niveau interne de l’Assemblée ; (ii) stratégie de communication ; (iii) opérationnalisation et enrichissement du site web ; (iv) étude sur la création de bureaux de permanence parlementaire dans les chefs-lieux de régions ; (v) actions.

La mise en place d’un système efficace de gestion et de diffusion des informations issues des travaux parlementaires nécessite l’installation d’un véritable réseau épaulé par une gestion électronique des documents (GED) qui intègre l’ensemble des textes nécessaires (textes de loi, procès verbaux des débats parlementaires, textes en instance, amendements, etc). La réalisation de cette activité reste toutefois tributaire de la date d’achèvement du nouveau siège du Parlement. Dans un premier temps, une évaluation technique sera réalisée pour proposer les mesures transitoires pertinentes : installation d’un accès haut débit et d’un réseau sans fil, renforcement des équipements informatiques,… 

L’opérationnalisation du site web de l’Assemblée devrait être effective au 2e semestre 2007. Un appui sera apporté pour enrichir le site et assurer sa gestion dynamique.

Le projet devra également s’assurer d’une solution optimale pour une gestion partagée concernant les bases de données juridiques liée au JO (à réaliser en collaboration avec le SGG). L’Assemblée disposera de sa propre base de données qui inclura l’ensemble de la documentation interne (procès verbaux, amendements,..) mais également d’autres éléments utiles (statistiques parlementaires par exemple).

Une stratégie de communication sera élaborée et mise en œuvre. Le projet appuiera différentes initiatives visant à renforcer les relations du Parlement avec la société . Celles-ci pourront, par exemple, se concrétiser par la constitution de groupes de travail composés de parlementaires, responsables administratifs et médiats d’une part, et avec la société civile et les citoyens d’autre part sur les questions du Parlement et du rôle parlementaire. Une amélioration de la retransmission télévisée des débats est également nécessaire. Le projet pourra doter à ce sujet l’Assemblée en équipements audio-visuels complémentaires, après étude des différentes alternatives techniques possibles. La sensibilisation passera également par des activités de sensibilisation et d’éducation civique.

4. Eléments relatifs à la mise en œuvre

Un « contrat-projet » sera signé entre l’Assemblée Nationale et le PNUD suivant les modalités esquissées plus haut.

Les activités seront supervisées par un comité de pilotage qui regroupera le Président de l’Assemblée, le Secrétaire Général, les responsables des nouvelles directions, un représentant du PNUD. Les présidents des commissions spécialisées permanentes pourront également prendre part aux réunions du Comité.

La réussite du projet nécessitera un appui soutenu d’expertise. Deux options sont possibles. La première consiste à recruter pour une durée de 2 ou 3 ans un expert administrateur compétent en organisation et qui sera choisi parmi un pool de spécialistes africains francophones disposant d’une expérience importante dans leurs parlements nationaux respectifs et ayant, dans la mesure du possible, déjà participé à un programme de renforcement de capacités parlementaires. Le bureau local du PNUD devra mettre à profit son réseau pour faire une prospection à travers les autres bureaux régionaux qui ont mis en œuvre de tels programmes. La seconde option est de proposer un pool d’expertise qui comprendra (i) un consultant en organisation (missions régulières de suivi auprès du SG), (ii) des formateurs fidélisés qui interviendront sur les formations-actions, (iii) des consultants intervenant sur des domaines précis (utilisation des NTIC, GED,…).

Le PNUD étudiera les possibilités d’appui du projet dans le cadre du programme global du PNUD pour le renforcement parlementaire (Global Program for Parliamentary Strenghtening, GPPS) qui vise le

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développement parlementaire dans les Etats d’Afrique de l’Ouest et la Région Arabe. La mise en œuvre du projet pourrait s’effectuer sur la base d’un partenariat avec le SURF-Beyrouth.

5.2.4. Renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques

Ce chantier s’inscrit à la convergence entre (i) la poursuite de l’appui engagé depuis 2004 auprès de l’IGE, (ii) la revitalisation de l’assistance aux mécanismes de suivi-évaluation dans le cadre de l’INDS (en y incluant le suivi des OMD et le suivi de l’aide extérieure), et (iii) une relance de l’appui à la réforme de l’administration publique et du système de formation des agents de l’Etat, mais cette fois en partant des directives présidentielles qui font suite aux audits réalisés par l’IGE.

Trois axes sont ainsi privilégiés dans ce second « projet-contrat » qui devrait être logé à la Primature :

1. l’approfondissement des pratiques de responsabilité, de transparence et de contrôle ;2. le développement des mécanismes de suivi et évaluation en liaison avec la mise en œuvre de

l’INDS ;3. l’amélioration de la performance des agents de l’Administration publique.

1. Premier volet : l’approfondissement des pratiques de responsabilité, de transparence et de contrôle

Le premier axe s’inscrit dans la continuité de l’appui apporté antérieurement par le PNUD à l’Inspection Générale d’Etat. Il vise à (i) consolider l’IGE, (ii) promouvoir la coordination des institutions supérieures de contrôle, (iii) et développer de manière plus générale l’information, la sensibilisation et les pratiques autour des thèmes de la responsabilité, de la transparence et du contrôle.

Le projet aura pour première tâche de poursuivre l’appui institutionnel à l’IGE en mettant notamment l’accent sur la mise en œuvre d’une stratégie de relève vis-à-vis de l’assistance technique actuelle, sur une plus grande spécialisation de l’équipe en place et des procédures, et sur un développement du système d’information. La future mission de formulation du prochain Programme Gouvernance devra établir les bases d’un plan d’action qui intègrera évidemment les objectifs et activités du 2 e plan de vérification de l’IGE en cours de validation. Ce plan d’action devrait se traduire par trois apports principaux : (i) des formations spécialisées dans les domaines d’audit actuellement encore insuffisamment appréhendés, (ii) une expertise d’appui pour la production de manuels de procédures spécialisés, (iii) des appuis (expertise, équipement, production de supports) destinés à renforcer la communication autour des missions de l’IGE, de ses produits (rapports) et des résultats obtenus en matière de suivi des directives.

Une gestion de l’information ouverte – ce qui n’empêche pas une certaine sélectivité nécessaire dans les données qui sont mises à disposition du public – est indispensable si l’IGE entend s’afficher comme un vecteur de transparence dans la gestion publique. Elle est également nécessaire si l’on veut permettre aux missions d’audit de fournir une véritable valeur ajoutée dans la formulation des différentes initiatives d’appui institutionnel. La construction et les modalités de gestion de la «  Banque de Données des Directives et Rapports » devraient ainsi constituer un élément stratégique du projet, lié d’ailleurs à l’appui au CCOCC.

Le projet fournira également un appui à la coordination des institutions de contrôle, lequel représente désormais également un enjeu important face à la multiplication des intervenants. Concrètement, il s’agira d’activer le Comité de Coordination des Organes et Corps de Contrôle (CCOCC) institué en août 2005. Au-delà des huit inspections actuelles relevant de l’exécutif, il conviendra d’assurer également, dans le respect de la séparation des pouvoirs évidemment, une meilleure communication entre l’IGE et la CCDB. La mission de formulation devra à cet égard disposer d’une vision claire des appuis actuels ou futurs pour éviter toute redondance du futur programme avec d’autres assistances et, si possible, évoluer vers un partenariat technique et financier avec les bailleurs de fonds impliqués (Banque Mondiale, ACBF, Etats-Unis,…).

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Enfin, les activités de formation/sensibilisation sur la responsabilité, la transparence et le contrôle de la gestion publique tant à destination des services de l’administration que des acteurs non gouvernementaux (parlementaires, élus, organisations de la société civile, secteur privé) seront poursuivies après évaluation des résultats obtenus en 2007.

2. Second volet : le développement des mécanismes de suivi-évaluation en liaison avec l’INDS

Le second axe porte sur la relance de l’assistance au dispositif de suivi-évaluation, cette fois dans le cadre de l’INDS. Au vu des difficultés rencontrées par le PLCP du PNUD en matière d’appui au S&E du DSRP, il conviendra de construire la future intervention à partir de priorités et d’engagements clairs du gouvernement.

Les appuis devraient couvrir les domaines suivants :

la mise en place d’un nouveau cadre institutionnel de suivi-évaluation de l’INDS : Pour sortir de la situation de paralysie constatée pour le suivi du DSRP, il convient de proposer un dispositif alternatif, prenant mieux en compte les contraintes spécifiques des pratiques administratives djiboutiennes et construit à partir de circuits courts et de mécanismes allégés de concertation.

le développement des outils pour le suivi d’exécution de l’INDS : Il s’agira de bâtir un système d’information simple, fondé principalement sur le regroupement d’informations aisées à collecter dans des tableaux de bord standardisés et synthétiques. Ces tableaux et la production d’un manuel codifiant les principales procédures de collecte de l’information de suivi devraient permettre de promouvoir de façon pragmatique une démarche intégrée de suivi (conditions de vie des ménages, programmes sectoriels, budget, investissements publics, aide extérieure). On pourra notamment capitaliser ici sur les activités déjà appuyées par le PNUD dans ce domaine (étude sur le PIP, établissement d’un rapport sur l’assistance extérieure, appui au Schéma Directeur des Statistiques, définition d’un noyau d’indicateurs pour le suivi du DSRP,…).

La démarche intégrée qui est préconisée pour le suivi de l’INDS peut constituer le socle pour une stratégie de renforcement des capacités de programmation et de suivi des dépenses publiques que les principaux partenaires seraient a priori disposés à appuyer. Afin d’éviter une dispersion de son action, le futur programme devrait cibler principalement la Direction du Financement Extérieur et la Direction de la Coopération Internationale comme points d’appui pour consolider, sur le plan des méthodologies et du système d’information, (i) d’une part le développement d’une programmation pluriannuelle de l’investissement public (en liant celle-ci avec une introduction – très progressive – des Cadres de Dépenses à Moyen Terme et l’amélioration de la nomenclature budgétaire), (ii) d’autre part, le suivi coordonné des investissements publics et des flux d’aide extérieure. Sur la base des résultats obtenus en 2007 par le projet ponctuel d’appui à la DCI, il conviendra de poursuivre l’action de sensibilisation sur l’alignement/harmonisation des pratiques des donateurs (Déclaration de Paris).

L’appui aux statistiques sera conditionné à une plus grande implication gouvernementale dans la mise en œuvre du Schéma Directeur des Statistiques 2006-2010 dont il est aujourd’hui demandé d’appuyer l’actualisation.

3. Troisième volet : l’amélioration de la performance dans l’administration publique

Le troisième volet concerne l’appui au vaste chantier portant sur l’amélioration de la performance dans l’administration publique.

Les priorités dans ce domaine devront être d’abord clarifiées au niveau gouvernemental. La Direction de l’Administration Publique a ainsi évoqué deux priorités : (i) la réforme des textes (statut général et statuts particuliers, conventions collectives) débouchant sur la production d’un Code de la fonction publique ; (ii) la modernisation des outils de gestion (manuels de procédures, communication avec les

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usagers,…). La Primature a, pour sa part, mis l’accent sur le développement de la e-governance, l’introduction de contrats de performance dans l’ensemble des institutions publiques et la création d’un « institut de management ». En fait, pour l’instant, on ne dispose que de réformes sectorielles partielles qui ne touchent pas les fondements du système d’organisation administrative. Le PNUD pourrait ainsi, comme appui initial, assister le gouvernement dans la formulation d’une stratégie globale de réforme administrative, qui reprendrait en les actualisant l’ensemble des travaux réalisés par la CNRI et les expertises produites par l’ENAP-Quebec à la fin des années 90. Loin de reprendre ces travaux qui conservent pour une grande partie toute leur actualité, il s’agit surtout de proposer (i) un bref document-cadre, ayant force de loi et qui actualise les grandes lignes d’orientation sur la base des priorités indiquées dans l’INDS, (ii) puis un plan d’action détaillé qui balise les mesures de réformes à engager. Les études récentes de l’IGE (audits des ministères, étude sur l’absentéisme, étude sur l’INAP) constitueront un input important.

En fait, l’appui du PNUD doit être conditionné à un partage préalable du contenu des études précitées et à des signes tangibles d’un engagement gouvernemental dans ce domaine de réforme, objet de tant de propositions depuis une dizaine d’années et de si peu d’actions inscrites dans la durée. Concrètement, cela signifie que :

les intentions de réformes – création d’un « institut du management », lutte contre l’absentéisme, établissement de contrats de performances par services, système de motivation basée sur les performances individuelles et de services, développement de la e-governance, etc – soient confirmées dans le cadre de réunions associant le PNUD, la Primature, la Direction de l’Administration Publique et celle de l’INAP (action à réaliser avant la mission de formulation du futur programme Gouvernance) ;

dans un second temps, le document cadre et le plan d’action évoqués plus haut soient approuvés en Conseil des Ministres.

Si ces préalables sont réunies, le projet, devrait par la suite se positionner sur les questions liées à l’adoption des contrats de performance d’une part, et à la formation continue des agents de l’Etat, deux questions d’ailleurs qu’il est important de lier entre elles.

4. Eléments relatifs à la mise en œuvre Le « projet-contrat » sera exécuté au niveau de la Primature. Le Comité de pilotage associera le Directeur de Cabinet du Premier Ministre, l’Inspection Générale d’Etat, la Direction de l’Administration Publique, la Direction de l’ENAP et des représentants des autres départements ministériels impliqués dans les activités du projet.

Le projet sera mis en œuvre sur la base de partenariats avec les entités suivantes :

pour le volet « IGE » : le Forum des Inspecteurs Généraux de l’Etat (FIGE), mis en place récemment2 4 et qui peut constituer un réseau pour mobiliser les ressources à fournir dans le cadre des activités d’expertise et de formation en appui à la consolidation de l’Inspection Générale d’Etat de Djibouti ;

pour le volet « suivi-évaluation » : une structure en charge de la mise en œuvre du DSRP dans un autre pays et classée comme « bonne pratique » dans les évaluations conjointes réalisées par le FMI et la Banque Mondiale ;

pour le volet « performances des agents de l’Administration » : un centre de formation ou un bureau d’études disposant d’une expérience approfondie et réussie dans l’élaboration et la mise en œuvre de stratégies de changement au sein d’administrations publiques de pays en développement, à travers notamment la formation et l’introduction d’une gestion des agents et des services en fonction des résultats.

2 4 Le FIGE, créée en février 2006, regroupe les Inspections Générales d’Etat et les institutions similaires d’Afrique. Son secrétariat exécutif est assuré par l’actuel IGE de Djibouti. Le Forum a défini six domaines d’intervention stratégique et précisé ses objectifs opérationnels dans le cadre de plans d’action stratégiques couvrant la période 2007-2009. Sont actuellement membres les institutions supérieures de contrôle de l’ordre administratif (ISCOA) des sept pays suivants : Djibouti, Tchad, Sénégal, Burkina Faso, Mauritanie, Congo-Brazzaville, Gabon. Voir  : www.ige.d j

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5.2.5. Développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels, notamment des femmes

Pour ce troisième chantier, quatre priorités opérationnelles sont proposées :

1. la poursuite et l’achèvement du projet d’harmonisation et codification des textes ; 2. l’appui à la mise en place du système d’assistance judiciaire ; 3. la production des rapports sur le suivi de l’application des conventions internationales

ratifiées ; 4. l’appui à la mise sur pied d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de

l’homme et la relance consécutive des actions de sensibilisation et d’information sur les droits humains.

Comme dans le cas précédent, certains thèmes d’intervention (trois derniers thèmes et particulièrement les thèmes 3 et 4) devront être exclus du prochain programme si le gouvernement ne donne pas la preuve d’une volonté claire d’agir.

1. La poursuite et l’achèvement du projet d’harmonisation et codification des textes

Le premier domaine d’intervention constitue ici la première priorité dans la mesure où il s’inscrit dans la continuité du PRCBG et où il répond à une demande institutionnelle explicite.Compte tenu des observations faites précédemment, il importe d’engager la poursuite de cette seconde phase du chantier sur les textes législatifs et réglementaires avec une vision claire en termes de méthodologie, de produits, d’échéances, de composition et fonctionnement des comités, de modalités d’intéressement des membres de ces derniers, etc. Il est conseillé que les termes de référence de la prochaine mission d’expertise internationale (septembre 2007) intègrent cette préoccupation et permettent ainsi une planification opérationnelle et budgétaire aisée des activités à réaliser dans le cadre du prochain programme. L’expert devrait également se prononcer sur l’objectif d’exhaustivité de la base de données (prise en compte des textes antérieurs à 1977, des arrêts de jurisprudence,…) et ses implications pratiques.

Il est par ailleurs recommandé que le travail d’amélioration de la base de données juridiques et de codification prenne particulièrement en compte la dimension genre. Ceci pourrait se traduire concrètement par des accès thématiques spécifiques pour la consultation des textes sur le site web et la production de supports simplifiés ciblés et en langues locales sur les droits des femmes.

2. L’appui à la mise en place du système d’assistance judiciaire

L’adoption d’une loi sur l’assistance judiciaire constitue l’un des engagements inscrits dans la matrice de l’INDS. Le PNUD pourrait apporter son appui à la mise en place du dispositif qui est un enjeu important du point de vue de l’amélioration de l’équité de l’accès à la justice. Le coordonnateur du PRCBG pourrait à cet égard étudier avec le Secrétaire Général de la Justice les bases d’une assistance future dans ce domaine. 3. La production des rapports sur le suivi de l’application des conventions internationales ratifiées

Cette action est nécessaire et particulièrement en phase avec le mandat du PNUD. Toutefois, une nouvelle implication du PNUD dans ce domaine doit être conditionnée à une volonté plus affirmée du gouvernement d’assurer ses engagements en matière de suivi des conventions relatives aux droits humains. Le projet devra associer ici le ministère de la Justice ainsi que celui en charge de la promotion féminine.

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4. L’appui à la mise sur pied d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de l’homme et la relance des actions de sensibilisation et d’information sur les droits humains

Compte tenu du bilan particulièrement mitigé du PRCBG pour le volet Promotion des droits humains, il importera, dans ce dernier domaine plus qu’ailleurs, de vérifier, lors de la formulation, que le gouvernement entend bien concrétiser rapidement ses engagements programmatiques réaffirmés dans l’INDS.

Une mission d’expertise préalable pourrait être mobilisée dans un premier afin (i) d’étudier le cadre institutionnel, les missions, le cahier des charges et le budget de l’organe de promotion des droits de l’homme, (ii) d’informer sur les expériences réussies mises en œuvre dans d’autres pays.

Le projet poursuivra son intervention à quatre conditions : (i) les textes portant création de l’entité considérée sont adoptés dans un délai maximum d’un an suivant le démarrage du programme Gouvernance, (ii) ces textes lui garantissent une réelle autonomie, (iii) la société civile est effectivement impliquée dans les activités prioritaires programmées, (iv) la dimension genre est clairement mise en avant.

Si celles-ci sont remplies, la poursuite de l’intervention débouchera sur un appui institutionnel à l’organisme en charge de la promotion des droits humains. Des actions de sensibilisation et d’enquêtes auprès des populations seront également engagées en ciblant les relais les plus adéquats. Dans ce sens, un cofinancement pourrait être envisagé avec l’USAID qui appuie de son côté la structuration du milieu à travers les associations de parents d’élèves et les comités de gestion des centres de santé.

De manière générale, la mission recommande des appuis assez ciblés. D’abord, le PNUD n’est pas en mesure de mobiliser les ressources nécessaires pour appuyer un projet global de réforme du secteur. Ensuite, plusieurs partenaires ont déjà prévu de soutenir la gouvernance judiciaire pour les prochaines années. La coopération française prévoit, outre la formation des magistrats, d’assurer à partir de la fin 2007 une assistance technique intermittente au Ministère de la Justice. Par ailleurs, la Banque Africaine de Développement a décidé de concentrer son appui à la promotion de la bonne gouvernance sur le renforcement des capacités de l’institution judiciaire. Ainsi, selon le « Document de Stratégie par Pays axée sur les résultats » (avril 2006), l’assistance de la BAD devrait comprendre (i) la formation des magistrats et autres auxiliaires de justice aux dispositions du nouveau code de commerce ; (ii) l’assistance technique ; (iii) l’équipement des juridictions en moyens matériels, en particulier en équipement informatique et de bureau ; et (iv) l’acquisition d’ouvrages pour la bibliothèque du Palais de Justice. La formation devrait être axée notamment sur les techniques de rédaction des décisions de justice, les éléments des droits particuliers (par ex : droit maritime), les procédures civile et pénale, et les règles déontologiques. L’assistance future du PNUD telle qu’elle a été esquissée serait bien ainsi complémentaire aux appuis qui viennent d’être mentionnés.

5. Eléments relatifs à la mise en œuvre

Le « projet-contrat » sera mis en œuvre sous l’égide d’un Comité de pilotage réunissant le Secrétariat Général du Gouvernement, le Secrétaire Général du Ministère de la Justice, le Ministère chargé de la promotion féminine et les autres acteurs impliqués par les thèmes 3 et 4.

5.2.6. Les appuis en périphérie à la gouvernance locale et au développement du secteur privé

Fort de l’expérience du PRCBG, il est recommandé que la gouvernance locale et le développement du secteur privé soient appuyés par des initiatives spécifiques.

S’agissant de la gouvernance locale, et pour les raisons indiquées plus haut, le PNUD doit se concentrer sur la mise en œuvre du PADCL. Ce n’est qu’une fois cette intervention stratégique achevée et en fonction des résultats obtenus, qu’une nouvelle action significative pourra être envisagée dans le

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domaine de la gouvernance locale. Ceci n’empêchera pas d’associer les élus locaux aux activités conduites dans le cadre des trois chantiers prioritaires qui ont été suggérés.

Quant au développement du secteur privé, l’intervention du PNUD devrait se caler sur la stratégie et les projets en voie de formulation dans le cadre de l’initiative du Cadre Intégré renforcée. Compte tenu des tensions existant actuellement au sein des différentes institutions de facilitation – à commencer par la CCD -, il n’est pas souhaitable d’engager des ressources importantes sur des actions – comme l’institution d’un dispositif de concertation Etat/secteur privé –qui sont, dans le contexte actuel, vouées à l’échec.

5.2.7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces

Une plus grande sélectivité dans le choix des partenaires du programme, l’évaluation préalable des capacités (macroévaluation sur la gestion des finances publiques et microévaluations pour chacun des partenaires) et l’adoption par le PNUD, le FNUAP, l’UNICEF et le PAM d’une approche harmonisée pour la remise d’espèces aux partenaires nationaux (HACT) constituent de nouveaux gages d’efficacité.

Il est également indispensable de revoir les modalités d’assistance : redéfinition du rôle de Coordonnateur national (dont l’utilité peut être contestée dans le nouveau dispositif de programmation/gestion des activités si celui-ci n’apporte pas une expertise technique précise) ; positionnement d’une expertise d’appui-conseil fidélisé – nationale ou internationale - tout au long du programme au niveau de chacun des trois chantiers prioritaires ; mobilisation d’au moins 35% des apports d’expertise sur des pratiques de formation-action elles-mêmes insérées dans un plan de formation pluriannuel de l’institution considérée ; appuis en équipement liés aux seuls objectifs du programme.

Le suivi des projets doit être dynamisé et plus efficace : utilisation de tableaux de bord standard pour le reporting ; détermination de cibles quantifiées et mesure régulière des progrès ; repérage des retards et suivi des recommandations ; partage des informations budgétaires ; auto-évaluation annuelle précédant l’adoption des nouveaux plans annuels de travail et programmations budgétaires ; etc. En outre, le site web du PNUD doit s’enrichir et servir d’outil d’information pour les acteurs du programme.

Même si d’importantes contraintes rendent difficile la « fonction catalytique » du PNUD de manière générale, et sur la gouvernance en particulier, une stratégie de partenariat et de mobilisation de ressources doit être proposée pour le prochain cycle. Dans le domaine de la gouvernance, elle doit inventorier les ressources potentiellement mobilisables, assurer une mise en relation rapide avec l’institution partenaire et encourager le montage d’opérations conjointes (missions d’expertise, cofinancements de plans de formation,…). La mobilisation doit se faire sur la base d’une approche pragmatique et sectorielle (assemblée nationale, appui à la justice, organisations de la société civile,…) et non d’un cadre global – de type programme national de bonne gouvernance – peu adapté au contexte et dont le gouvernement n’est pas demandeur. Le groupe thématique « Gouvernance » peut jouer un rôle important pour croiser les informations et favoriser les alliances stratégiques mais il nécessite pour cela plus de proactivité et de force de proposition de la part du PNUD.

5.2.8. Autres recommandations

1. Recommandations spécifiques au gouvernement

Le gouvernement devrait (i) renforcer la dotation en effectifs du personnel pour l’Assemblée Nationale ; (ii) accroître ses ressources budgétaires, les sécuriser (programmation pluriannuelle) et permettre que l’institution parlementaire jouisse d’une véritable autonomie de gestion budgétaire  ; (iii) accélérer la réalisation du projet de construction d’un nouveau siège pour le Parlement  ; (iv) assurer la connexion haut débit du siège actuel. Les autorités devraient par ailleurs revoir le mode de scrutin, à l’occasion des prochaines élections législatives de janvier prochain, afin de garantir une Assemblée plus représentative.

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Le gouvernement devrait être en mesure d’assurer le respect de ses obligations financières, autrement dit de mobiliser effectivement la contrepartie nationale pour laquelle il s’est engagé dans le cadre des documents de projets avec le PNUD.

Le gouvernement devrait adopter une attitude plus volontariste en matière de réformes, ce qui signifie (i) mettre en œuvre les mesures programmées – dans le DSRP hier, dans l’INDS aujourd’hui, (ii) résoudre par les décisions adéquates les conflits susceptibles de peser lourdement sur la réalisation des actions de réforme (par exemple au niveau du commerce), (iii) assurer l’allocation des ressources minimales – financières, humaines, logistiques – nécessaires dans les chantiers stratégiques et accélérer l’exécution des mesures attendues (par exemple pour la politique de décentralisation), (iv) donner une attention beaucoup plus forte au suivi des politiques et programmes publics.

Plus généralement, le gouvernement doit s’engager sur le vaste chantier de la réforme administrative dont la mise en œuvre est reportée de fait depuis près d’une dizaine d’années. Le perfectionnement des agents, l’institution de « contrats de performance » et d’un système de motivation fondé sur les résultats, le décloisonnement du travail administratif, l’application du principe de responsabilité et des sanctions, le transfert des responsabilités aux échelons déconcentrés ou aux régions, constituent, entre autres, les bases d’une meilleure régulation des politiques publiques et d’un service public qui serait à la fois plus efficace et d’accès plus équitable.

2. Recommandations spécifiques au PNUD

Le PNUD s’efforcera d’assortir le prochain programme d’indicateurs et cibles à atteindre précis pour chacun des domaines d’intervention et, dans la mesure du possible, quantifiés.

Le PNUD renforcera le contrôle de qualité des produits (expertises, formations,…). Il veillera par ailleurs à développer un système d’information plus fluide, standardisé, synthétique et aisément accessible à tous : tableaux de bord (ressources financières-activités-produits-résultats) actualisables en temps réel et disponibles sur le site web du bureau, mise en ligne des rapports produits, guide en ligne sur le NEX, etc.

Le PNUD mettra en pratique une approche plus réactive et « conditionnelle » afin de permettre une exécution plus rapide et efficace des dépenses.

Le PNUD donnera une plus grande importance dans l’affectation des ressources à la réalisation des formations. Il veillera également à limiter les actions isolées pour privilégier des démarches plus structurantes (formations-action et/ou ateliers répétés auprès d’un même public-cible).

Le PNUD devrait poursuivre sa collaboration avec le DAES/NU compte tenu de l’appui positif fourni par les deux conseillers interrégionaux qui se sont succédés lors de l’exécution du PRCBG. Il devrait également développer une collaboration avec le SURF-Beyrouth sur les thèmes liés au renforcement des capacités parlementaires et à la promotion des droits humains.

Le PNUD doit élaborer une stratégie de mobilisation de ressources plus claire pour le prochain Programme de Pays. Il doit également soutenir de façon plus efficace le Groupe thématique sur la gouvernance en proposant, au-delà de simples échanges généraux sur les programmes d’assistance des uns et des autres, un véritable programme de travail sur quelques thèmes précis.

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ANNEXES

A1 Termes de référence de la mission

A2 Documents consultés

A3 Personnes rencontrées

A4 Tableaux d’exécution budgétaire

A5 Matrice des mesures prioritaires de gouvernance 2007-2011 (INDS)

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Annexe 1 – Termes de référence de la mission d’évaluation

1. INTRODUCTION

Après l’évaluation du programme national d’appui à la lutte contre la pauvreté, le PNUD a décidé de procéder cette année à celle du deuxième programme visant l’appui et le renforcement des capacités du gouvernement en matière de bonne gouvernance et la promotion des droits humains fixé dans le Cadre de Résultats Stratégiques (CRS) et du MYFF2 5 pour la période 2003-2007. Malgré l’absence d’un programme national formel visant spécifiquement à la promotion de la bonne gouvernance, le CSLP2 6 et les autres documents de stratégie gouvernementaux pertinents comme la Loi d’Orientation Economique et Sociale constituent les fondements du programme national appuyé par le PNUD.

D’une manière générale Djibouti a connu divers bouleversements qui ont eu un impact sur la configuration de l’échiquier politique national, l’évolution du processus démocratique et le renforcement de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit en général. L’état de la gouvernance se présente donc de la manière suivante :

La gouvernance démocratique : au plan politique, le pays a connu une évolution démocratique encourageante avec la Constitution de 1992, le multipartisme et les élections libres. Malgré ces avancées, on note que la plupart des partis politiques sont souvent confrontés à des problèmes de leadership et d’organisation. Cette situation est aggravée par certaines faiblesses au niveau du processus électoral et l’absence d’une culture d’opposition. En ce qui concerne le pouvoir législatif et la gestion parlementaire, malgré le renforcement du rôle de l’Assemblée Nationale, on note toujours la faiblesse du nombre de propositions de loi émises par les députés ainsi que du contrôle de l’action gouvernementale. Cette situation est due en grande partie au manque de sensibilisation des députés sur les questions liées aux outils et mécanismes du travail parlementaire, à la maîtrise de l’ordre du jour par le Pouvoir Exécutif et à la non-vulgarisation des textes de lois adoptés.

La gouvernance administrative : elle se caractérise par  de nombreux dysfonctionnements au sein de l’appareil d’Etat, la concentration des centres de décision, la timide déconcentration des services publics et les faibles capacités de gestion, en particulier en matière de gestion des ressources humaines et des insuffisances au niveau du dialogue tripartite (Etat, Syndicats/Patronat)

La gouvernance locale : malgré les avancées réalisées ces dernières années au niveau du cadre institutionnel (loi sur la décentralisation) et les espoirs suscités par les prochaines élections régionales, les écueils à franchir demeurent encore importants. Il s’agit : (i) de la faiblesse du dispositif chargé d’animer la conception et la mise en œuvre du processus de décentralisation, (ii) des lacunes en matière de sensibilisation et d’information, (iii) du manque de moyens financiers et (iv) de l’absence de capacités au niveau local en matière de gestion du développement.

La gouvernance judiciaire : le système judiciaire fait face à de nombreux problèmes qui remettent en question son indépendance et son efficacité comme instrument de l’Etat de droit (manque de ressources humaines, difficultés matérielles, coût de la justice, proximité de la justice, organisation du système judiciaire, relations avec le pouvoir exécutif). En matière de respect des droits humains, Djibouti a ratifié la majorité des conventions internationales portant sur les Droits Humains. Cependant, leur application reste difficile faute de cadre institutionnel, de traduction de ces conventions dans le droit positif djiboutien, d’un mécanisme de suivi approprié et des moyens de mise en oeuvre.

La gouvernance économique : des avancées significatives ont été enregistrées en matière de contrôle externe des politiques publiques avec l’installation de la Chambre des Comptes. Cependant, on note toujours d’énormes déficiences au niveau de la capacité de formulation et de suivi des politiques (faiblesse de la planification stratégique et du processus de préparation du budget, absence d’un programme d’investissement public, absence de structures ou mécanismes de concertation, méconnaissance des procédures liées à la gestion de la coopération technique et de l’aide extérieure). Il faut y ajouter le faible rôle joué par le secteur privé dans la préparation des choix stratégiques en matière de développement, malgré l’option libérale affichée par le Gouvernement.

A cette revue thématique, il convient d’associer le problème lié à la faible implication de la société civile dans le processus de prise de décision, ainsi que dans la sensibilisation et la mobilisation sociales. Cette situation résulte en grande partie des faibles capacités de certains acteurs de la société civile, qui ne leur permettent pas souvent de jouer un rôle plus actif dans la formulation des stratégies de développement. La société civile n’est pas structurée et n’a pas

2 5 Multi Year Funding Framework (Cadre de Financement Pluri-Annuel).2 6 Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté.

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une tradition de participation aux enjeux du développement. Elle souffre aussi de déficit organisationnel et fait face à un vide juridique. Or, une administration compétente et consciente de ses responsabilités et une société civile active sont les deux piliers du partenariat indispensable au développement économique et social.

Le CLSP qui est le principal document de planification à ce moment là pose comme priorités les axes suivants.

Le premier axe vise à renforcer la compétitivité du pays et à créer les conditions d’une croissance économique forte et durable

Le second axe vise à accélérer le développement des ressources humaines, à travers la mise en œuvre de programmes ciblés sur les zones de pauvreté et les couches vulnérables

Le troisième axe vise à améliorer l’accès des pauvres à l’eau et aux services de base. Les politiques et les programmes seront centrés sur les quartiers périphériques de Djibouti ville (arrondissement 4 et 5, notamment), sur les villes de l’intérieur et sur la zone rurale.

Le quatrième axe vise à promouvoir la bonne gouvernance politique, locale, économique et financière et renforcer les capacités de planification et de gestion de l’administration et à moderniser ses outils et ses moyens.

C’est pour répondre à ces défis et tout particulièrement à ceux posés dans les axes premier et quatrième que le PNUD a approuvé le Programme National d’Appui à la Bonne Gouvernance et les Droits Humains. LCP qui vise à assister le Gouvernement djiboutien dans la mise en œuvre de sa stratégie nationale de réduction de la pauvreté. Le PLCP est construit autour d’actions de renforcement de capacités en positionnant l’assistance du PNUD dans les domaines suivants : conseil stratégique, formulation de politiques et plans d’action, plaidoyer et mobilisation de ressources, renforcement des capacités des ressources humaines nationales.

Le Programme se structure autour des sous-programmes suivants:

le renforcement de la démocratie, la promotion de la bonne gouvernance locale et le développement participatif, la réforme de la justice, la réforme administrative, la bonne gouvernance économique et financière

2. OBJECTIFS DE LA MISSION Conformément aux principes de l'exercice de l'évaluation qui vise à produire une appréciation objective, indépendante et neutre sur les performances et progrès réalisés par le programme en question dans l’achèvement des objectifs recherchés, il s’agira d’examiner les réalisations des résultats du projet en s’interrogeant sur l’état d’achèvement des effets ( SI les résultats ont été atteints, COMMENT et POURQUOI ) et la contribution effective du PNUD au changement de la situation de développement. A cet égard, la mission devra se focaliser sur les points suivants :

la conception et la pertinence des objectifs du programme   les progrès enregistrés vers la réalisation des effets ; les facteurs affectant la réalisation des effets ; la contribution du PNUD à la réalisation des effets en analysant les produits du projet ; la stratégie de partenariat développée par le PNUD. la contribution du gouvernement

Il s’agira pour la mission :

d’analyser pour chaque effet et résultats du programme : (i) la pertinence, (ii) l’efficacité, (iii) le degré du changement, (iv) et la durabilité ;

d’établir si les axes d’intervention retenus dans le projet ainsi que leur contenu restent valables au regard du contexte national et des priorités assignées au PNUD et eu égard à ses avantages comparatifs;

d’apprécier le niveau de performance générale du projet, et de déterminer les opportunités et les contraintes qui en ont affecté la mise en œuvre ;

d’apprécier les progrès réalisés dans la mise en œuvre du Projet par l’analyse du niveau d’atteinte des résultats au regard de ceux escomptés et d’identifier les opportunités et contraintes qui ont influencé l’obtention de ces résultats;

d’analyser la pertinence et l’adéquation des résultats, et indicateurs retenus ; d’apprécier l’étendue, la pertinence et l’efficacité des partenariats établis, et d’analyser les facteurs

principaux qui en ont favorisé ou freiné la portée et l’impact ; et de tirer les leçons apprises, les conclusions ainsi que les recommandations qui s’imposent. d’étudier les questions de mise en œuvre et de gestion entrant le déroulement des activités du projet

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3. ETENDUE ET METHODOLOGIE DE LA MISSION L'évaluation couvrira le programme d’appui à la bonne gouvernance et aux droits humains et ses diverses composantes. L'évaluation devra en extraire les leçons apprises, les conclusions et recommandations en précisant si les résultats ont été accomplis ou non, s'il y a eu progrès fait vers la réalisation des effets.

La mission devra procéder, dans la mesure du possible, à l’analyse documentaire, la collecte des données ainsi qu’à la consultation, au moyen des interviews et discussions, des principaux acteurs impliqués dans la vie du projet (le gouvernement, les Organisations de la société civile, les institutions publiques et para-publiques, les partenaires tels que la BM, la BAD etc…). 4. RESULTATS ATTENDUS

Au terme de cette consultation, la mission devra produire un rapport d’évaluation qui contiendra les sections suivantes :

les principales conclusions et le niveau des progrès réalisés par le projet dans l’accomplissement des effets; une évaluation des progrès dans la réalisation des effets et des résultats du projet; une évaluation de la pertinence des effets ;  les leçons apprises en rapport avec les meilleures et mauvaises pratiques dans l’obtention des résultats; la

stratégie des partenariats développés ; et les propositions des actions correctives; la stratégie pour la poursuite de l’assistance du PNUD en vue de la réalisation des effets du programme du

pays; les recommandations avec la définition des actions à prendre ainsi que des responsables ; le rôle et la place du PNUD et les possibilités d’évolution

La mission devra discuter le projet du rapport avec les parties concernées de manière à obtenir leurs observations en vue de la finalisation du rapport final. La mission soumettra au PNUD, en quatre exemplaires, le rapport final deux semaines après la fin de la mission. 5. COMPOSITION DE LA MISSION

La mission sera composée par une équipe de 2 consultants : un consultant international et un consultant national. Le consultant international sera le chef d’équipe et sera choisi par le PNUD et le DAES. Il devra avoir les qualifications suivantes : être titulaire d’un diplôme universitaires de troisième cycle ou équivalent (DEA ou DESS en Sciences Juridiques ou Economiques) avec une expérience d’au moins 10 ans dans la gestion économique ou des questions liées à la bonne gouvernance, une grande expérience dans l’évaluation des projets. Parler et rédiger en Français. Une expérience des méthodes, procédures et rapports du PNUD ou du Système des Nations Unies serait un avantage.

Le consultant national sera choisi conjointement par le Gouvernement et par le PNUD. Il devra avoir une maîtrise en économie, avoir une expérience d’au moins 10 ans dans la gestion économique et une grande expérience comme consultant indépendant.

Les deux consultants ne devront pas avoir eu une implication quelconque dans la mise en œuvre du projet.

6. DUREE DE LA MISSION 

La mission a une durée de trois semaines à compter du 30 avril 2007.

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Annexe 2 – Documents consultés

I . CADRES DE REFERENCE

Appui au Renforcement des Capacités Nationales Pour Une Bonne Gouvernance - Cadre synthétique de référence.

Déc. 2002

Document de Programme d’appui (DAP) - DJI/03/002/A/01/99 - « Appui au Renforcement des Capacités Nationales Pour Une Bonne Gouvernance ».

Avr. 2003

Initiative Nationale pour le Développement Social (INDS) – contribution des Groupes au rapport sur la mise en œuvre du DSRP 2004-2006  (notamment document du Groupe Technique Thématique 4).

Avr.-Mai 2006

Ébauche de programme de pays avec le Djibouti (2008-2012). Evaluation Plan for Djibouti - Programming Cycle: 2008/2012. Fév. 2007 Matrice de répartition des Ressources pour UNDAF 2008-2012 par produit 2007

II. RAPPORTS DE SUIVI   ET REVUES (PROGRAMME GOUVERNANCE & PROGRAMME DE PAYS)

Rapports de la Coordination

Rapports d’activités trimestriels ou semestriels – PABG/UGC. Ilmi Awaleh Elabeh ; 2e semestre 2003 (janvier 2004) ; 1er trimestre 2004 (avril 2005) ; 2e trimestre 2004 (juillet 2004)..

2004

Rapport Annuel de Projet – Période : Septembre 2003- Décembre 2004. Jan. 2005 Rapport Annuel de Projet – 2005 Déc. 2005 Rapport Annuel de Projet – 2006 Jan. 2007

Rapports de suivi du DAES

Rapports de mission du Conseiller interrégional du DAES – Djibouti ; février 2005 ; octobre 2005 ; juin 2006 ; décembre 2006

2005/2006

Rapports de revue à mi-parcours du Programme de Pays 2003-2007 Rapport de revue à mi-parcours de Programme de Djibouti 2003-2007. K. Adorgloh et A. Daoud. Oct. 2005

Etats et révisions budgétaires Divers états (CDR,…)

III. RAPPORTS RELATIFS AUX DIFFERENTES COMPOSANTES DU PROGRAMME

Appui à l’Assemblée Nationale Rapport final - mission d’expertise effectuée pour le PNUD à l’Assemblée Nationale de la

République de Djibouti (15/11/04 – 13/12/04).Déc. 2004

Atelier de sensibilisation à l’approche genre et développement au profit des parlementaires - organisé par l’Union Parlementaire en collaboration avec le PNUD – Rapport de l’atelier – présenté par Brigitte Leduc.

Oct. 2003

Rapport final de la formation du personnel de l’Assemblée Nationale. INAP. Oct. 2006

Appui à l’Inspection Générale d’Etat Rapport de mission – Cadre stratégique et opérationnel de développement et de mise en place

d’une Inspection Générale d’Etat à Djibouti. 2002/2003 à 2004. Abdou Karim Gueye. Note sur la formation action destinée au démarrage des activités de l’Inspection Générale d’Etat

au 1er janvier 2004. Rapport intérimaire du consultant international – Projet de gouvernance financière – Inspection

Générale d’Etat de Djibouti. Abdou Karim Gueye.Juin 2004

Management et cadre opérationnel de gestion – Rapport d’étape du consultant ONU/DESA/PNUD - Appui au développement de l’Inspection Générale d’Etat – période du 5/02 au 5/08/2004. Abdou Karim Gueye.

Août 2004

Termes de référence de la mission du consultant ONU/DESA/PNUD pour la période semestrielle du 5/08/04 au 05/02/05.

Rapport annuel 2006 du consultant international. Inspection Générale d’Etat. Abdou Karim Déc. 2006

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Gueye. Inspection Générale d’Etat. Primature. Présentation et textes d’organisation. 2006 Forum des Inspections Générales d’Etat (FIGE). Brochure d’information. 2006

Harmonisation, codification des textes juridiques Harmonisation de la législation (présentation power point). 2003 Rapport de mission – Jean-Claude Beaujour. Déc. 2004 Rapport de mission – Appui technique (18/06 – 03/07/05), Jean-Claude Beaujour. Juil. 2005 Rapport d’étape sur les travaux d’harmonisation de la législation nationale – PR/SGG. Jan. 2006 Rapport de mission – appui technique (27/05 – 04/06/06) – PNUD/DAES. Jean-Claude

Beaujour.Juin 2006

Rapport de mission – expert international Mai 2007

Justice et Droits humains Appui aux activités de renforcement des capacités du Ministère de la Justice. Document de projet

(TTF)Fév. 2006

Forum National de réflexion sur l’état des droits de l’homme (17-18 mai 2004), Ministère de la Justice, des Affaires Pénitentiaires et Musulmanes, chargé des Droits de l’Homme.

2005

Rapport sur l’évaluation des besoins de formation pour le personnel judiciaire à Djibouti. Ali Mohamed Abdou.

Oct. 2006

Rapport de mission de formation des magistrats (19/11-18/12/06). Georges Assaf Déc. 2006 Rapport - Séminaire de formation visant à renforcer les capacités des juges et greffiers

djiboutiens (du 19/11 au 18/12/06). Jean-Paul Thibault. Déc. 2006

Schéma Directeur de la Formation Permanente des Agents de l’Etat Préparation du Schéma Directeur de la formation permanente des agents de l’Etat à Djibouti.

Rapport final de la 1ère mission (17/12/03 – 05/01/04). Jacques Mariel Nzouankeu.Janv.2004

Rapport 2e mission (Schéma Directeur) 2005 Plan d’action 2004-2005 de la Formation Permanente - annexe 2 Nov. 2005 Actes de l’atelier de validation du Schéma Directeur de la formation permanente des agents de

l’Etat. Ministère de l’Emploi et de la Solidarité Nationale. INAP. Nov. 2005

Documents liés aux projets du Cadre Intégré Audit et réévaluation des missions du Ministère du Commerce et de l’Industrie. Claude Cellier.

CNUCED/OMC.Fév. 2006

Appui institutionnel à la Chambre de Commerce de Djibouti. Toussaint Carardec. CNUCED/OMC.

Août 2006

IV – AUTRES DOCUMENTS

Projet de politique active de l’emploi et de la formation – Aide mémoire. Ali Sanaa (28/04-19/05/07).

Mai 2007

Rapport sur la gouvernance en Afrique – Rapport National de Djibouti (draft). CRU-Djibouti / CEA.

Mai 2007

Projet d’appui au renforcement des capacités du Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Internationale en matière de coordination de l’aide.

Déc. 2006

Aide-mémoire de la mission d’appui à l’élaboration d’une orientation stratégique de mise en œuvre de la décentralisation (10-28/09/06). Hamidou Ongoiba, PNUD/FENU.

Sept. 2006

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Annexe 3 – Personnes rencontrées

INSTITUTIONS DJIBOUTIENNES

M. Mohamed Hassan, Secrétaire Général du Gouvernement, Présidence de la République M. Mohamed A. Awalaeh, Directeur de Cabinet du Premier Ministre, Primature M. Abdou Karim Gueye, Inspecteur Général d’Etat, IGE, Primature Mme Hibo Abdillahi, Inspecteur d’Etat, Chef de Section du Suivi, de l’Organisation et des Méthodes, IGE M. …….., Inspecteur Général des Finances, IGF, MEFPP M. …….., IGF, MEFPP M. …., Directeur du Financement Extérieur, DFE, MEFPP M. Aboubaker Houssein Doualeh, Chef de Service Gestion et Suivi des Projets d’Investissements, DFE, MEFPP M. …..,, DFE, MEFPP M. Sirag Aboubaker, Directeur, Ministère Intérieur et Décentralisation M. Abdou Karim Gueye, Inspecteur Général d’Etat Mme Fathia Aden Mahamoud, Directrice de l’Administration Publique, MENS M. Aden Ali Mahamade, Directeur de la Coopération Internationale, MAECI M. Mahamade Houmed, Consultant national, projet de renforcement des capacités du MAECI, DCI M. ………, Président, Assemblée Nationale M. Bourhan Daoud Ahmed, Secrétaire Général, Assemblée Nationale Mme Fatouma Osman, Stagiaire, Assemblée Nationale M. Mohamed Mahamoud Hassan, Président, Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire (CCDB) M. ……, CCDB M. Malik Garad, Chef de Service Etudes et Relations Externes, Banque Centrale de Djibouti M….., Président de la Chambre de Commerce de Djibouti (CCD) M……, Secrétaire Général, CCD, point focal Projet Cadre Intégré M. Fayçal Mohamed Hadi, Secrétaire Général adjoint, CCD M. Abdillahi Adaweh Mireh, Directeur de l’Institut National d’Administration Publique (INAP) m ; Salah Sadek Ali, Secrétaire Général, Bender Djedid

PARTENAIRES AU DEVELOPPEMENT

M. Sunil Saigal, Coordinateur Résident du SNU, Représentant Résident du PNUD M. Mathieu Ciowela, Représentant Résident Adjoint, PNUD M. Harbi Oumar, Chargé de Programme, PNUD M. Hassan Ali, Chargé de Programme, PNUD Mme Didane,… Mlle Jeske Van Seters, PNUD Mme Aïcha…., Assistante Administrative, PRCBG & PLCP M. Ilmi Awaleh, Coordonnateur national du Programme Gouvernance M. Jean-Yves Grehal, consultant PNUD, Programme Gouvernance M. Jean-Christian Coppin, Chef de Service, SCAC, Ambassade de France M. Yann Apert, Conseiller adjoint de Coopération et d’Action Culturelle, SCAC, Ambassade de France Mme Janet Schulman, Représentante Résidente, USAID Mme Kaluwa Vergamota, Attachée de Coopération, Délégation CE, Union Européenne Mme Jocelyne Talbot, Conseiller Politique Genre, SURF-Etats Arabes M. Adib Nehmeh, Conseiller Politique de lutte contre Pauvreté, SURF-Etats Arabes Mlle Mirey Atallah, Gestionnaire de Programme, GEF M. Yves Ekoué Amaïzo, Service du développement du secteur privé, ONUDI M. Luca Monge-Roffarello, Spécialiste en politique commerciale, PNUD-Genève

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Annexe 4 – Tableaux d’exécution budgétaire

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Annexe 5 – Matrice des mesures prioritaires de gouvernance 2007-2011 (INDS)

M E S U R E S Dates

RENFORCEMENT DE L’OBLIGATION DE RENCONTRE COMPTE AU PLAN POLITIQUE

Renforcer les capacités de l’Assemblée Nationale en matière d’initiation de propositions de lois et d’analyse des projets de lois, améliorer les capacités d’élaboration et d’examen des politiques et programmes

2007- 2011

Instituer un mécanisme de mesure de l’activité de l’Assemblée Nationale au regard des prérogatives que lui accordent la constitution de 1992 et la loi organique définissant son règlement intérieur

2007-2011

Action d’information, de sensibilisation et de communication sur le rôle du Conseil Constitutionnel en direction des citoyens

2007

Renforcer les capacités institutionnelles, matérielles et humaines du Conseil Constitutionnel pour lui permettre de mener à bien les missions qui lui incombent

2007

Amélioration de l’accès du public à l’information et la concertation avec la société civile pour l’examen des projets de loi et le suivi des politiques et des actions gouvernementales

2007- 2011

Promouvoir l’enseignement des principes démocratiques dans les programmes éducatifs à tous les niveaux

RENFORCEMENT DE LA GESTION MACRO ÉCONOMIQUE ET DES RÉFORMES STRUCTURELLES

Poursuite et amplification les réformes fiscales déjà engagées, avec notamment l’introduction de la TVA et le renforcement du recouvrement

2007-2011

Amélioration les outils de gestion macro-économique axée sur la réduction de la pauvreté et envisager, notamment la mise en place d’un modèle de prévision macro-économique à la Direction de l’Economie

2006- 2007

Opérationnaliser les structures de suivi économique et de mise en œuvre du DSRP 2007

Poursuite de la mise en œuvre des réformes visant à renforcer le secteur financier, à travers notamment une surveillance et un contrôle bancaire plus effectif

2007

Mettre en application les dispositions relatives aux contrats pluriannuels de performance avec les entreprises publiques 2007

Adoption d’un cadre réglementaire des secteurs stratégiques (eau, énergie, télécoms) et finalisation la mise en œuvre du programme de privatisation

2007-2011

Mise en place d’un plan de réduction sensible des coûts des facteurs de production (notamment l’eau, l’électricité et les télécommunications) dans le souci d’améliorer la compétitivité de l’économie

AMÉLIORATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Assurer, à un niveau élevé, le suivi de la mise en œuvre des recommandations du CFAA de la Banque mondiale 2007-2011

Réflexion à engager dans la perspective de la mise en place d’un système de programmation budgétaire avec l’adoption, à terme, du cadre de dépense à moyen terme (CDMT) et de la gestion budgétaire axée sur les résultats 

2007

Améliorer la coordination de la préparation du budget de fonctionnement et des projets d’investissement 2007

Mise en place d’un suivi des dépenses d’équipement en autorisations de programme pluriannuelles et de crédits de paiement

2007-2011

Poursuite de l’informatisation et de l’intégration des circuits administratif et comptable de la dépense 2007

Nécessité d’un engagement plus net de l’Etat pour la mise en œuvre effective de la politique de maîtrise des dépenses de fonctionnement, plus particulièrement le contrôle de la masse salariale et des dépenses militaires

2007-2011

Etude et mise en œuvre d’une expérience de décentralisation de la phase administrative de l’exécution budgétaire sur quelques ministères pilotes

2007

Rationalisation du système de contrôle des finances publiques avec des attributions mieux définies pour éviter les chevauchements, une meilleure coordination de leurs activités et la poursuite du renforcement de leurs capacités

2007

Transformation de la Chambre des Comptes en une cour des comptes dotée des ressources suffisantes 2007

Promouvoir l’obligation de rendre compte dans la gestion des finances publiques avec la mise en place d’un régime de responsabilités mieux définies et mieux partagées entre les gestionnaires (administrateurs de crédits, ordonnateur unique), les contrôleurs et les comptables

2007-2011

Prise des dispositions nécessaires pour doter les institutions de contrôle (IGF, IGE et CCDB) de sites Web sur lesquels devront être publiés les différents rapports d’audit et le rapport général annuel de la Chambre des Comptes

2007

Renforcement des capacités de tous les intervenants de la chaîne de la dépense publique en vue d’une mise en œuvre efficace des programmes prioritaires et des réformes envisagés, dans la perspective d’une plus grande responsabilisation et d’une transparence accrue dans la gestion budgétaire

Renforcement des capacités de la Commission des finances pour permettre un examen plus approfondi de la loi de règlement et de la loi de finances par les parlementaires

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ACCÉLÉRATION DE LA RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE

Adoption d’un programme d’actions cohérentes pour la mise en œuvre de la stratégie nationale de réforme de l’administration publique

2007

Audit organisationnel des ministères pouvant déboucher sur une clarification de leurs missions et des propositions de réformes institutionnelles en vue d’améliorer la qualité des services publics et instaurer une plus grande responsabilisation des agents de l’Etat

2007-2011

Mise en œuvre d’un système intégré de gestion du personnel avec l’accent mis sur le mérite, l’évaluation des performances et la transparence dans les recrutements et la rémunération

2007

Conception et mise en place d’un cadre approprié pour l’évaluation, la promotion et la mobilité des cadres supérieurs assumant des hautes fonctions

2007

Elaborer et mettre en application une politique de développement des ressources humaines de l’Etat, incluant une redynamisation des structures de formation et l’adoption de programme chiffré de renforcement des capacités dans chaque ministère

2007

Dotation et pérennisation des activités d’observatoire de la Fonction Publique (OPF) mis en place avec l’appui du PNUD 2007

Mise en place d’un mécanisme de suivi-évaluation pour la mesure des performances des structures chargées de la mise en œuvre des réformes dans l’administration, avec l’implication de la société civile

ACCÉLÉRATION DE LA DÉCENTRALISATION

Transfert effectif aux régions et districts créés des prérogatives, compétences et activités qui leur sont dévolues aux termes des textes législatifs et réglementaires sur la décentralisation

2007- 2011

Relecture de la loi du 07 juillet 2002 portant sur la décentralisation et le statut des régions en vue de l’élaboration d’un code des collectivités locales pour :

l’achèvement de l’architecture communal en précisant les limites, l’organisation et le fonctionnement des communes et des régions ;

l’adoption de la loi définissant le statut particulier de la ville de Djibouti ; la précision les responsabilités des services déconcentrés ; l’évaluation correcte et approfondie des ressources à transférer en même temps que les transferts de compétence ; l’identification d’un système de financement décentralisé permettant la programmation des investissements locaux de type

participatif ; la conception des structures d’appui au démarrage des collectivités tant du point de vue technique que financier ; le renforcement des capacités de tous les acteurs intervenant dans le processus du développement local ; le renforcement continu des capacités des élus locaux et des fonctionnaires des services déconcentrés.

2007-2011

Elaboration et mise en œuvre d’un programme de renforcement des capacités institutionnelles en matière de décentralisation avec :

la création de la commission nationale de décentralisation qui sera un organe supra ministériel logé à la Primature qui, composé des représentants des départements ministériels et de la société civile, va concevoir la politique nationale de mise en œuvre de la décentralisation, notamment les transferts de compétences et de ressources ;

la restructuration du Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation par la création d’une Direction nationale de la Décentralisation chargée de la mise en œuvre des aspects techniques ;

une meilleure structuration des services déconcentrés

2007-2011

Faire une application très progressive des dispositions financières la loi du 06 juillet 2002 sur la décentralisation, en ménageant une première étape de décentration des crédits au niveau central, puis au niveau des commissaires de la République au plan local

2007-2011

RÉFORMES JURIDIQUES ET JUDICIAIRES

Elaboration de nouveaux textes et mise en application de ceux déjà adoptés, notamment : Loi organique organisation judiciaire à Djibouti ; Loi organique relative à la Cour suprême ; Lois portant statut des notaires et huissiers ; Loi relative à l’assistance judiciaire ; Code pénal, code de procédure pénale ; Régime du code de procédure civile

2007

Généraliser l’instauration d’un système judiciaire unique 2007

Création un corps d’inspecteurs des services judiciaires 2007

Action en faveur de la justice de proximité par la création de tribunaux de première instance dans les villes de l’intérieur 2007

Respect de l’indépendance des magistrats et accélération de la production des décisions de justice 2007

Appui au renforcement des capacités des juridictions, avec notamment : (a) la formation des magistrats et autres auxiliaires de justice, (b) l’assistance technique, et (c) en facilitant l’accès de la justice aux justiciables

2007

Rénovation et humanisation des centres de détention 2007

Création d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de l’homme 2007

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LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LE BLANCHIMENT D’ARGENT

Adopter le nouveau code des marchés publics prévoyant des dispositions anti-corruption 2007

Mener une campagne de sensibilisation du secteur public, des entreprises et de la société civile sur les méfaits de la corruption et la stratégie du gouvernement pour la combattre

2007

Promouvoir la participation de la société civile, y compris les groupes publics de surveillance et la presse d’investigation, à la lutte contre la corruption

2007

Réformer la fonction publique pour mieux responsabiliser les agents de l’Etat afin de réduire les possibilités de méfaits, par le biais de sanctions sévères, ainsi qu’à travers une éthique d’intégrité

2007

Renforcer la répression du phénomène par l’amélioration des capacités judiciaires à sévir rigoureusement 2007

AMÉLIORATION DE LA COMPÉTITIVITÉ ET DÉVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVÉ

Réalisation de l’étude prévue sur la compétitivité 2007

Action de sensibilisation des agents de l’Etat aux priorités du Gouvernement en matière de développement du secteur privé et au rôle de ce dernier dans la lutte contre la pauvreté

2007-2011

Campagne de sensibilisation auprès des entrepreneurs pour les inciter au respect des obligations fiscales et sociales 2007- 2011

Adoption de mesures réglementaires et fiscales visant à encourager les opérateurs du secteur informel à intégrer progressivement dans le secteur formel

2007

Dispositions pour veiller à une application les règles de concurrence et d’équité vis-à-vis du secteur privé en matière de marchés publics

2007

Adoption du nouveau code du travail et création d’un observatoire de l’emploi 2007-2011

Apurement des créances du secteur privé sur l’Etat 2007

Opérationnalisation du Centre de formalités des entreprises (Guichet Unique) en vue d’accélérer les procédures de créations d’entreprises

2007

Renforcement des capacités de la CICID pour lui permettre de mieux assurer sa mission d’organe d’interface entre le secteur privé et l’Etat

2007-2011

Définition et mise en place d’un cadre de dialogue et de concertation entre l’Administration et les organisations représentatives du secteur privé

2007

Promotion des actions de renforcement des capacités des entrepreneurs, notamment en matière de tenue des comptes 2007

Adoption d’un nouveau code des investissements et révision de la législation relative aux zones franches 2007

PROTECTION SOCIALE ET PROMOTION DE LA FEMME

Prise d’actions et des mesures en vue de faciliter l’accès des femmes aux postes de prise de décisions, hautes fonctions et responsabilités dans les domaines politique, exécutif et législatif ainsi que dans la société civile et le secteur privé

2007-2011

Renforcement des mécanismes juridiques tenant à la protection des femmes contre les violences et vendre des mesures pour l’application effective par les pouvoirs publics des législations en vigueur

2007

Elaboration des programmes de plaidoyer au niveau national, régional et communautaire qui viseront la levée des obstacles réels et la lutte contre les préjugés en défaveur de la scolarisation des filles

2007

Réalisation d’une étude analytique sur la place de la femme dans le marché du travail afin d’identifier les obstacles et les opportunités de son insertion, extension à d’autres localités le Programme à Base Communautaire (PBC) de réadaptation des handicapés

2007

Appui à la création de centre de formation pour jeunes filles déscolarisées 2007

Appui à la reconversion des pratiquantes de mutilations génitales féminines 2007

A5 - 3