1 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA ADMINISTRATIVA ESCUELA JUDICIAL “RODRIGO LARA BONILLA” El juicio por audiencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Guías procesales de casos típicos) Segunda Parte. Tomo II. Temas procesales especiales. Módulos de Aprendizaje Autodirigido Diciembre de 2012
1. 1 RAMA JUDICIAL DEL PODER PBLICO CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA SALA ADMINISTRATIVA ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA
BONILLA El juicio por audiencias en la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo (Guas procesales de casos tpicos)
Segunda Parte. Tomo II. Temas procesales especiales. Mdulos de
Aprendizaje Autodirigido Diciembre de 2012
2. 2 PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO: DR. GUSTAVO EDUARDO GMEZ
ARANGUREN CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA ADMINISTRATIVA DR.
NSTOR RAL CORREA HENAO Presidente Magistrados: RICARDO HERNANDO
MONROY CHURCH. FRANCISCO JAVIER RICAURTE GMEZ. PEDRO OCTAVIO MUNAR
CADENA. EDGAR CARLOS SANABRIA MELO. JOS AGUSTN SUREZ ALBA. DR.
EDGAR CARLOS SANABRIA MELO ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA
MARA CRISTINA GMEZ ISAZA Directora
3. 3 AUTORES: Colectivo de magistrados, magistradas y jueces en
comisin para el desarrollo del Plan de Formacin General y la
implementacin de la L. 1437. Las comisiones fueron otorgadas
mediante resolucin nm. PSAR12-63 del 27 de febrero de 2012 y
resolucin nm. PSAR12- PSAR12-131 del 27 de abril de 2012, las
cuales fueron prorrogadas hasta el 19 de diciembre de 2012,
mediante resoluciones n PSAR12- 300 del 29 de agosto de 2012 y n
PSAR12-399 del 16 de octubre de 2012. Por orden alfabtico: Clara
Elisa Cifuentes Ortiz. Magistrada del Tribunal Administrativo de
Boyac. Juan Carlos Garzn Martnez. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. William Hernndez Gmez. Magistrado
del Tribunal Administrativo de Caldas. Mara Josefina Ibarra
Rodrguez. Magistrada del Tribunal Administrativo de Norte de
Santander. Sandra Lisseth Ibarra Vlez. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Luis Manuel Lasso Lozano.
Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Herney de
Jess Ortiz Moncada. Juez cuarto administrativo de Pereira.
4. 4 Guillermo Poveda Perdomo. Juez noveno administrativo de
Bogot. Mara Victoria Quionez Triana. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Magdalena. Jorge Octavio Ramrez Ramrez.
Magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia. Oscar A.
Valero Nisimblat. Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle.
Mara del Pilar Veloza Parra. Magistrada del Tribunal Administrativo
de la Guajira.
5. 5 TABLA DE CONTENIDO PRIMERA PARTE. TEMAS TRANSVERSALES.
TOMO I PRLOGO: GUSTAVO EDUARDO GMEZ ARANGUREN PRESIDENTE DEL
CONSEJO DE ESTADO. PRESENTACIN: POR WILLIAM HERNNDEZ GMEZ. UNIDAD 1
LA ORALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR WILLIAM
HERNNDEZ GMEZ. UNIDAD 2 LA GERENCIA DEL PROCESO. SISTEMAS DE
CONTROL. POR SANDRA LISSET IBARRA VLEZ. UNIDAD 3 NOTIFICACIONES,
TRASLADOS Y AVISOS. POR HERNEY DE JESS ORTIZ MONTACADA. UNIDAD 4
LOS RECURSOS ORDINARIOS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ.
6. 6 UNIDAD 5 MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ. UNIDAD
6. MEDIDAS CAUTELARES DESDE LA ARGUMENTACIN. POR WILLIAM HERNNDEZ
GMEZ. UNIDAD 7. LA SUSPENSIN PROVISIONAL ES LA NICA MEDIDA CAUTELAR
APLICABLE EN RELACIN CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS? POR LUIS MANUEL
LASSO LOZANO. UNIDAD 8. NULIDADES PROCESALES. POR JORGE OCTAVIO
RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 9. ANLISIS COMPARATIVO Y CRTICO DE LA
DENOMINADA INTERVENCIN DE TERCEROS EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. POR JUAN CARLOS GARZN MARTNEZ.
7. 7 SEGUNDA PARTE TEMAS ESPECIALES. TOMO II UNIDAD 10. OBJETO
DE LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR JORGE
OCTAVIO RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 11. COMPETENCIA EN LA JURISDICCIN DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ.
UNIDAD 12. ETAPA ESCRITA EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ. UNIDAD 13. LA
AUDIENCIA INICIAL. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 14.
OFERTA DE REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. POR WILLIAM
HERNNDEZ GMEZ.
8. 8 UNIDAD 15. PRINCIPALES MODIFICACIONES AL RGIMEN PROBATORIO
EN EL CPACA. POR JUAN CARLOS GARZN MARTNEZ. UNIDAD 16. CUMPLIMIENTO
DE SENTENCIAS Y PROCESOS EJECUTIVOS. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ
RAMREZ. UNIDAD 17. EL PROCESO ELECTORAL. POR OSCAR A. VALERO
NISIMBLAT.
9. 9 PRESENTACIN DEL TOMO II: El lector y lectora encontrar en
este tomo II el contenido correspondiente a la segunda parte del
mdulo El juicio por audiencias en la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo (Guas procesales de casos tpicos). Para mayor
comodidad y por razones prcticas de editorial se ha dividi en dos
partes el mdulo: (i) Los temas transversales del CPACA. Tomo I (ii)
Los temas especiales del CPACA. Tomo II.
10. 10 Unidad 10 OBJETO DE LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA. Por Jorge Octavio Ramrez Ramrez. Magistrado del
Tribunal Administrativo de Antioquia. Oe Objetivos especficos de la
unidad. Revisar el estado actual de la normatividad, en especial
del C.P.A.C.A., en relacin con los asuntos que son del conocimiento
de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa. Establecer cules son
los asuntos de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa. Estudiar algunos casos relacionados con el objeto
de la jurisdiccin. Suministrar a los jueces (zas) los conceptos
fundamentales para resolver los problemas relacionados con el
objeto de la Jurisdiccin contencioso- administrativa.
11. 11 CONCEPTOS CLAVES. Introduccin El rgano judicial (por
disposicin Constitucional) tiene como objeto el administrar
justicia, aunque no de manera general, pues dentro de la Rama
Judicial se da lo que pudiera llamarse una separacin de funciones,
que atiende al criterio de especialidad para lograr cumplir a
cabalidad con ese cometido Constitucional. Esa divisin del trabajo,
que explica la existencia de la Jurisdiccin Ordinaria o Civil y las
llamadas Jurisdicciones especializadas (la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa una de ellas), da lugar a una serie de situaciones
atinentes al rgano jurisdiccional que debe decidir la controversia,
que en muchos de los casos inciden en los tiempos y costos del
proceso y en la realizacin del principio constitucional de la
pronta y cumplida justicia. No puede ignorarse que la delimitacin
del objeto de la Jurisdiccin es del resorte del Legislador, de
conformidad con las normas constitucionales, en especial el debido
proceso y el principio del Juez Natural, y que, adems su
interpretacin y aplicacin corresponde a los rganos
jurisdiccionales, lo que permite comprender los cambios normativos
y jurisprudenciales que se presentan en esta materia, inspirados la
gran mayora de las veces en factores filosficos, polticos y
econmicos que inciden en la naturaleza, papel y fines de la
Organizacin Estatal. Al ser entonces la propia Carta Poltica la que
establece un Juez (a) especializado (a) para la Administracin, con
el Consejo de Estado como su mximo rgano1 , es vlido afirmar que es
el Juez Natural y que cualquier norma jurdica que pretenda vaciar
de contenido el mbito de control que est llamado a ejercer, se
reputara como inconstitucional. El referido control jurisdiccional
persigue asegurar la vigencia del principio de legalidad de la
actividad administrativa, de modo que los actos de la administracin
se adecen al ordenamiento jurdico y que, adems, se pueda exigir a
los diferentes rganos o sujetos de imputacin jurdica la
consiguiente responsabilidad patrimonial, no slo por la expedicin
de dichos actos, sino en 1 Las competencias atribuidas al Consejo
de Estado, como mximo rgano de la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo y cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos
de administracin, fueron establecidas por el Constituyente en los
cnones 237 y 238 de la Constitucin Nacional, sin embargo, el
desarrollo de stas correspondi al legislador.
12. 12 razn de los hechos, las operaciones administrativas y
las operaciones contractuales que realicen. Hoy en da, en vigencia
del C.P.A.C.A., ese control jurisdiccional por parte de lo
Contencioso-Administrativo, se basa y se reitera con fundamento en
dos pautas, que son indispensables para definir los problemas que
se presenten en la materia: una, razones de especialidad o
especializacin y, otra, el reconocimiento de unas reglas de derecho
derogatorias del derecho comn u ordinario, a las cuales debe
sujetarse la Administracin, como autoridad estatal en ejercicio de
potestades pblicas. Como se dijo, la concrecin o desarrollo de ese
mandato constitucional corresponde en primera instancia al
Legislador, ya que es ste el que, atendiendo las circunstancias
polticas, sociales, econmicas, etc., distribuye la competencia
entre los diferentes rganos jurisdiccionales acatando los preceptos
constitucionales y, acudiendo adems a los diversos criterios que
permiten calificar como funcin administrativa2una u otra actuacin
de una entidad estatal, o como tal o como funcin estatal, la que
desarrolle un particular. No puede pretenderse que en este escrito
se aborde de manera integral el tema del objeto de la Jurisdiccin.
Por tal razn el estudio se circunscribir a aquellos aspectos que
son objeto de regulacin por la Ley 1437 o Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y confrontacin o
cotejo con la jurisprudencia existente. Objeto de la Jurisdiccin
Contencioso - Administrativa En desarrollo del mandato
constitucional el Legislador ha expedido una serie de normas que
buscan definir el objeto de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa. Las ltimas de ellas, son los artculos
103, 104 y 105 del C.P.A.C.A. De acuerdo con esas disposiciones, el
objeto de la jurisdiccin puede mirarse desde dos puntos de vista.
El primero como su propsito o finalidad, que no es otro que la
preservacin del ordenamiento jurdico y la efectividad de los
derechos reconocidos en la Constitucin Poltica y la Ley . 2Tales
Criterios, orgnicos, materiales, formales, funcionales, son los que
permite distinguir la actividad administrativa de la otras
actividades estatales o de la gestin de los particulares
13. 13 El segundo, como el campo de accin o catalogo de asuntos
que son del conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa. A partir de la Constitucin de 1991, la discusin que
se presentaba entre la doctrina y la jurisprudencia a fin de
determinar el Juez del asunto, fue una constante. Diferenciar la
actividad administrativa propiamente dicha, de otro tipo de
actividades que no se reputaban tales (las de derecho privado, del
resorte, tradicionalmente del juez (a) ordinario), era objeto de
muchas polmicas, pues en esa discusin subyaca la diferenciacin
entre las nociones de lo pblico y lo privado, que dependen de una
serie de consideraciones ideolgicas fundadas en lo que se considera
debe ser el papel del Estado, cuestin que en el caso colombiano se
acentuaba por la irrupcin de agentes particulares en sectores de la
economa que venan siendo atendidos de manera monoplica por el
Estado o por la adopcin de sistemas de gestin o de normas propias
del trfico jurdico entre particulares, producto del modelo econmico
esbozado en la Constitucin y desarrollado por el Legislador. Tal
situacin condujo a la Jurisprudencia a definir la jurisdiccin por
el rgimen jurdico aplicable a la entidad (de Derecho Privado- Juez
(a) Ordinario; de Derecho Pblico- Juez (a) Administrativo); por la
existencia de clusulas exorbitantes, por tratarse de un servicio
pblico; con base en la clusula general de jurisdiccin prevista en
el artculo 16 del C.P.C., entre otros, convirtiendo la determinacin
del Juez (a) competente para conocer del asunto en una cuestin
compleja, problemtica e incierta en muchos casos, dado que la
solucin adoptada no fue siempre uniforme. El Legislador busc poner
fin a esa discusin con la Ley 1107, estableciendo como factor
relevante para determinar la competencia el denominado criterio
orgnico o subjetivo en el que lo determinante es la presencia de
una entidad estatal, incluida las entidades mixtas con capital
pblico igual o superior al 50%, superando as el criterio material
del Decreto 01 de 1984, referida a las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades
pblicas. Sin embargo, el debate continu y de ello es reflejo la
frmula transaccional consagrada en el artculo 104 del C.P.A.C.A.,
que acogi ambos criterios: el material y el orgnico o subjetivo
para determinar los asuntos de conocimiento de la Jurisdiccin
Contencioso- Administrativa, uniendo en una sola, las frmulas del
Decreto 01 de 1984 y de la Ley 1107, con el fin, de dar certeza a
los ciudadanos sobre el Juez que debe definir la controversia (si
la contenciosa o la ordinaria), con base en uno u otro o mediante
la combinacin de ambos.
14. 14 A esa conclusin se llega de la lectura de la citada
norma pero en especial del aparte que establece, que la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, conoce de las controversias y litigios
originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones,
sujetos al derecho administrativo, en los que estn involucradas las
entidades pblicas o los particulares cuando ejerzan funcin
administrativa, para reiterar, a continuacin que tambin sern de su
resorte los relativos a la responsabilidad extracontractual o a
contratos, de cualquier entidad pblica, sin importar el rgimen
jurdico al que este sometida, lo que no es mas que una expresin del
criterio subjetivo u orgnico. Naturalmente que el objeto de la
jurisdiccin no se agota all, como se deduce de la misma norma, al
usar la expresin [l]a Jurisdiccin Contencioso Administrativo est
instituida para conocer, adems de lo dispuesto en la Constitucin
Poltica y en leyes especiales(entre otras, las Leyes 388, 393, 472
y 678 de 2001, referidas a la expropiacin administrativa, acciones
de cumplimiento, populares y la de repeticin). 1.- EL CRITERIO
MATERIAL El criterio material, que puede reputarse como la regla
general, define el campo de accin de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, al indicar que son de su conocimiento
aquellos asuntos sujetos al derecho administrativo, propios de la
funcin administrativa, esto es, los que se rigen por principios y
normas que son ajenas o derogatorias del derecho privado o comn,
como que es sa una de las pautas que constituye, junto con la
especialidad, la razn de ser de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa. As las cosas, las discusiones acerca de
lo que constituye funcin administrativa, parcialmente superadas con
el denominado criterio orgnico, pueden revivir, habida cuenta de su
trascendencia en lo que tiene que ver con servicios pblicos, como
la salud, la educacin, la seguridad social y los domiciliarios,
objeto, todos ellos de pronunciamientos de la Corte Constitucional,
de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del
Consejo Superior de la Judicatura al momento de definir los
conflictos de competencia; sumado a ello que tambin son
justiciables por el Juez Administrativo, los particulares cuando
ejerzan funcin administrativa. Algunos sostienen que el criterio
material solo se consagr respecto de los particulares que ejercen
funcin administrativa, segn una variable de interpretacin literal
del artculo 104: conoce de las controversias y litigios
originados
15. 15 en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones,
sujetos al derecho administrativo, en los que estn involucradas las
entidades pblicas o los particulares cuando ejerzan funcin
administrativa Pero tal tesis omite la expresin sujetos al derecho
administrativo, que es manifestacin precisamente de ese criterio
material, e ignora los antecedentes de la Ley, tanto en su fase
preparatoria, por parte del Consejo de Estado, como en su discusin
en el Congreso de la Repblica. En este ltimo, al discutir el
proyecto de Ley, se dijo: Con el fin de afianzar el criterio de la
especializacin, el proyecto en el artculo 100 considera que para la
definicin del objeto de la jurisdiccin, es necesario acudir a un
criterio material que hace que la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo conozca de actos, hechos, operaciones y omisiones
relacionados con el ejercicio de la funcin administrativa. Sin
embargo, la dinmica de las actividades societarias hace que en
ocasiones se tenga que acudir al criterio orgnico para que el
administrado tenga claridad frente a aquellos temas en donde podran
presentarse controversias sobre la jurisdiccin competente, como
sucede en caso de responsabilidad extracontractual y contractual,
cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo siempre que una de las partes del litigio sea una
entidad pblica.3 Desde luego que no es suficiente que se trate de
una controversia o litigio en que se encuentre involucrada una
entidad pblica en ejercicio de funcin administrativa, sino que se
requiere, adems, que la materia sea de aquellas que se encuentran
sujetas al derecho administrativo, por lo que cobra vital
importancia determinar o establecer que asuntos lo estn, sin perder
de vista, se repite, que una de las caractersticas de tal concepto
es la de contener reglas especiales y diferentes al derecho comn,
que disciplinan la actuacin de la administracin, como ocurre cuando
se trata del ejercicio de potestades o poderes pblicos, de la
emisin de actos administrativos propiamente dichos, es decir, el de
formacin unilateral, actos polticos o de gobierno (inciso 1 y
numeral 5 del artculo 104); los que se deriven directa o
indirectamente de la relacin laboral estatutaria, propia del
empleado pblico (104.4.) ; y, tambin, en el caso de las clusulas
exorbitantes fijadas en los contratos de Empresas de Servicios
Pblicos Domiciliarios Privadas, que son por su naturaleza extraas
al rgimen de contratacin entre particulares 3 Gaceta No. 1210 de
2009. Ponencia para primer debate en el Senado de la Repblica.
Pgina 4.
16. 16 (104.3.). 2.-CRITERIO ORGNICO An cuando de manera
prevalente se adopt un criterio material o funcional para definir
las controversias y litigios que seran de conocimiento de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, lo cierto es que para
algunos casos el Legislador acudi a otros, tales como el orgnico o
subjetivo, fundado en la naturaleza jurdica del sujeto a controlar,
abstraccin hecha del rgimen que le resulta aplicable: si es una
entidad pblica el asunto ser de competencia de la jurisdiccin
especializada. La adopcin de dicho criterio por el Legislador, en
controversias de responsabilidad contractual y extracontractual
(artculo 104.1 y 104.2) radica en que no existe una razn vlida para
que ese tipo de litigios sean dirimidos a la luz de normas y
criterios jurisprudenciales que restringan la aplicacin plena del
artculo 90 Constitucional. Buscaba, pues, lograr unidad de
Jurisdiccin, con miras a garantizar los derechos y garantas de los
administrados, como se concluye de justificaciones tales como dado
que la responsabilidad del estado est fundamentada en el artculo 90
de la C.P. su aplicacin uniforme es relevante en la garanta de los
derechos sustanciales de los asociados, por ello esa
responsabilidad incluida aquella derivada del acto mdico que se
produce dentro del marco de la seguridad social debe ser definida
por la misma jurisdiccin, esto es, la contencioso administrativa,
la cual es la especializada en el tema.4 Eso explica que, para
evitar confusin al aplicar el referido criterio, el pargrafo 104
del C.P.A.C.A., sealara: se entiende por entidad pblica todo rgano,
organismo o entidad estatal con independencia de su denominacin;
las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una
participacin igual o superior al 50% de su capital; y los entes con
aportes o participacin estatal igual o superior al 50%. Dicha
definicin, que es bastante amplia, comprende todos los rganos o
entes que hacen parte de la estructura del Estado, creados por la
Constitucin, Leyes, Ordenanzas, Acuerdos, descentralizados
territorialmente o por servicios; directos 4 Gaceta No. 638 de
2010. Primer debate del proyecto de Cdigo en la Cmara. Pgina
5.
17. 17 o indirectos, fruto de la sola voluntad de la
Administracin o del concurso con particulares u otros entes
pblicos, llmense sociedades, empresas, fundaciones, corporaciones,
cooperativas, etc., siempre que la participacin pblica sea igual o
mayor que la particular, sin que importe, para efectos de la
jurisdiccin, el rgimen jurdico que le sea aplicable o la
calificacin que de ella hagan otras leyes. Contrario sensu, cuando
la participacin sea inferior a dicho porcentaje, el control de sus
contratos y el juzgamiento de su responsabilidad corresponder a la
Justicia Ordinaria, salvo que por el criterio material pueda
considerarse que ejerce una funcin administrativa, como ocurre en
el caso de contratos de cualquier E.S.P.D. con inclusin de clusulas
exorbitantes al derecho comn. El criterio orgnico, entonces, se
aplica a los casos [] relativos a la responsabilidad
extracontractual de cualquier entidad pblica, cualquiera que sea el
rgimen aplicable [], los relativos a los contratos, cualquiera que
sea su rgimen, en los que sea parte una entidad pblica o un
particular en ejercicio de funciones propias del Estado (artculos
104.1 y 104.2) y a los procesos ejecutivos originados en los
contratos celebrados por esas entidades (104.6.). De las normas
citadas, pueden extraerse las siguientes ideas: 2.1.- Cualquier
controversia sobre responsabilidad extracontractual de una entidad
pblica, es de conocimiento de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, sea cual fuere el rgimen jurdico
aplicable. Caben all Universidades Pblicas, Empresas Sociales del
Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado o
asimiladas, etc. Mencin especial merecen los eventos en los que se
discuta la responsabilidad mdica-hospitalaria de una entidad
pblica, ya que a la la luz de la nueva codificacin son de
conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sin
necesidad de que se realice ninguna consideracin frente a la
pertenencia o no del ente al Sistema de Seguridad Social o a la
calidad del vnculo que tena el afectado con el mismo. As se pone
fin al debate entre la Jurisdiccin Laboral 5y la Contencioso-
Administrativa6 , respecto del juzgamiento de tales materias, regla
que reitera el 5Sobre el particular ver, entre otros, los
siguientes pronunciamientos proferidos por la Sala Laboral de la
Corte Suprema de justicia: sentencia del trece (13) de febrero de
2007, M.P.: Carlos Isaac Nader, exp.: 29519; sentencia del
veintisis (26) de abril de 2007, M.P.: Luis Javier Osorio Lpez,
exp.: 30285
18. 18 artculo 622 del C.G.P, al establecer que el Juez del
Trabajo y de la Seguridad Social, conoce de las controversias
relativas a la prestacin de los servicios de la Seguridad Social
que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los
empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo
los de responsabilidad mdica y los relacionados con contratos7 .
2.2.-En lo que toca con la responsabilidad contractual, son de
conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa las
controversias derivadas de todos los contratos en los que sea parte
una entidad pblica, lo que incluye los contratos celebrados por las
empresas pblicas y mixtas de servicios pblicos. 2.3.-Tratndose de
Empresas Prestadoras de Servicios Pblicos Domiciliarios, la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ser la encargada de conocer:
a) De los litigios atinentes a sus contratos y su responsabilidad
extracontractual, si se trata de E.S.P.D. pblicas o mixtas, segn la
terminologa de la Ley 142. Los litigios sobre estos mismos temas en
los que sea parte una empresa privada de servicios pblicos no son
del resorte de esta jurisdiccin, sino de la ordinaria, en tanto
estos entes no se encuentran comprendidos dentro del concepto
entidad pblica. b)De los contratos de las Empresas Privadas de
Servicios Pblicos Domiciliarios, donde se pacten o debieron
pactarse clusulas exorbitantes -art. 31 ley 142 de 1994, modificado
por la ley 689 de 2001-. Segn el texto legal, comprende no slo lo
relativo a las controversias referidas al ejercicio de los poderes
exorbitantes, sino en relacin con todo el contrato. c) Las
controversias generadas por el ejercicio de potestades en relacin
con el uso del espacio pblico, la ocupacin temporal de inmuebles,
la constitucin de servidumbres y la enajenacin forzosa de bienes,
que 6Al respecto pueden consultarse las sentencias que a
continuacin se relacionan, proferidas por la Seccin Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:
sentencias del diecinueve (19) de septiembre de 2007, M.P.: Enrique
Gil Botero, exp.: 15382 y 16010; sentencia del diecinueve (19) de
octubre de 2007, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 30871. 7La
competencia del Juez del Trabajo para conocer de los asuntos
relativos a la seguridad social deviene de lo previsto en el
ordinal 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001
19. 19 requieran adelantar las empresas de servicios pblicos
domiciliarios publicas, mixtas o privadas -art. 33 de la ley 142 de
1994-. Esto, en aplicacin de la regla general prevista en el
artculo 104 (esto es, al criterio material), por tratarse de
litigios sujetos al derecho administrativo, al implicar el uso de
poderes que no son propios de derecho comn u ordinario, lo que
apareja ejercicio de funcin administrativa, respecto del
particular, y, con mayor razn respecto de las entidades pblicas( ).
2.4.- Sin perjuicio del privilegio de cobro coactivo
administrativo8 , de los procesos de ejecucin originados en los
contratos celebrados por las entidades pblicas, incluidas las
E.S.P.D. pblicas o mixtas. 2.5.- El Legislador tambin asign a esta
jurisdiccin las derivadas de los contratos celebrados por los
particulares que cumplan funciones propias del Estado, razn por la
que, a la luz del precepto, debe establecerse si el particular
ejerce una funcin pblica, nocin que es mucho ms amplia que la
funcin administrativa propiamente dicha. De no ser as, la
competencia ser de la Jurisdiccin Ordinaria. 3.- DE LA NATURALEZA
DEL VNCULO Y/O RELACIN JURDICA El Legislador le asign a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa el conocimiento de las
controversias y litigios relativos a la relacin legal y
reglamentaria entre los servidores pblicos y el Estado, y la
seguridad social de los mismos cuando dicho rgimen est administrado
por una persona de derecho pblico (104.4 C.P.A.C.A.). La primera de
estas reglas no presenta ninguna variacin o modificacin respecto de
la situacin que se registraba en vigencia del Decreto 01 de 1984,
ya que la misma es una expresin propia de funcin administrativa,
que, por lo mismo, excluye, aquellos conflictos laborales de los
trabajadores oficiales; aspecto este ltimo que se previ
expresamente en el artculo 105.4 del C.P.A.C.A.( ) El segundo de
los supuestos de la norma s comporta un cambio sustancial. Los
nicos conflictos que conoca el Juez de lo
Contencioso-Administrativo, en materia pensional, eran aquellos
referidos a los regmenes exceptuados de la Ley 100 de La fijacin
del criterio subjetivo, no excluye la aplicacin subsidiaria o
residual del criterio material, si se trata, de un particular en
ejercicio de funcin administrativa 8 Cfr. Artculo 98 del C.P.A.C.A.
Algunos consideran que la jurisdiccin se ampli para todos los
conflictos en que est involucrado un empleado pblico. Vg, Fuero
sindical del servidor, por ser relativo a la relacin
reglamentaria.
20. 20 1993 (art 279, Corporados; miembros de Fuerzas Militares
y de Polica; afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio), as como los relativos al rgimen de transicin
previsto en tal codificacin, si se trataba de empleados pblicos. A
raz de esta norma se conocern no slo de esos conflictos, sino de
aquellos otros relativos a la seguridad social de los empleados
pblicos (salud, riesgos profesionales y pensiones) siempre que el
rgimen respectivo sea administrado por una persona de derecho
pblico. La norma apareja una variacin grande a lo previsto en la
Ley 712, ya que la Jurisdiccin Laboral no ser la nica competente
para conocer de los litigios relativos a la seguridad social pues,
a modo de ejemplo, se tiene que los litigios derivados del rgimen
de prima media con prestacin definida tratndose de empleados
pblicos seran del mbito de lo Contencioso Administrativo9 . Luego,
la jurisdiccin competente dependera, en ltimas, de la eleccin
efectuada por el empleado pblico respecto del rgimen pensional o de
la entidad administradora del riesgo asegurado. Algunos han
criticado dicha norma bajo la idea de que desconoce el principio de
integridad de Jurisdiccin derivado de la unidad del rgimen de
seguridad social integral, previsto en la ley 100 de 1993, amn de
que la relacin usuario-entidades prestadoras no es de derecho
administrativo. Sin embargo, sus defensores sostienen que ello se
inspira en un principio de coherencia, en atencin a que la funcin
desempeada por la entidad pblica, administradora del rgimen
correspondiente, s es ejercicio de funcin administrativa, por lo
que se justifica que sea el Juez especializado el que conozca de
tales asuntos. Fue por ello que en los antecedentes legislativos se
manifest sobre el particular lo siguiente: Por regla general los
conflictos que surgen entre las entidades pblicas y los empleados
pblicos, los dirime la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo, 9 Tngase en cuenta que ese rgimen est administrado
por una entidad pblica como lo es COLPENSIONES, la que reemplaz en
este punto al Instituto de los Seguros Sociales -encargado en
principio de su administracin, conforme lo dispuesto en el artculo
52 de la Ley 100 de 1993.-, conforme lo previsto en los Decretos
2011, 2012 y 2013, todos de 2012.
21. 21 pues la relacin legal y reglamentaria es, por
excelencia, una expresin de derecho administrativo (es la funcin
pblica). Cuando la seguridad social de los empleados est
administrada por una entidad de derecho pblico, el objeto de la
Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo adquiere mayor
relevancia, dado que no slo se trata de los derechos de un empleado
pblico, sino de la funcin administrativa que cumple la entidad
pblica encargada de administrar el sistema. Es, pues, una lnea de
tcnica y coherencia jurdica que la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo juzgue las controversias relativas a la seguridad
social de los empleados pblicos cuando estn afiliados a una entidad
pblica10 Empero, la discusin no termina. El C.G.P., posterior al
C.P.A.C.A., modific el numeral 4 del artculo 2 del Cdigo Procesal
del Trabajo, asignndole al Juez Laboral, el conocimiento de las
controversias relativas a la prestacin de los servicios de la
Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad mdica y los relacionados
con contratos11 . Tal modificacin, seguramente, revivir la discusin
en lo que tiene que ver con los riesgos profesionales, pensiones y
salud, administrados por entidades pblicas, en el caso de empleados
vinculados por relacin legal o estatutaria, exceptuada la
responsabilidad mdica y los contratos celebrados por entidades
pblicas para el cumplimiento de tales actividades, como los de
salud, rgimen subsidiado, etc. 4.- DE LA CALIDAD DEL ACTO De
conformidad con el ordinal 5 del artculo 104 del C.P.A.C.A., le
corresponde a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa el
conocimiento de los litigios y/o controversias originados en actos
polticos o de gobierno; regla que reitera el control que de esos
actos poda efectuarse desde el ao 1984.12 As las cosas, la presente
regla no apareja consigo un cambio en lo dispuesto en la legislacin
anterior. 10Gaceta No. 638 de 2010. Primer debate del proyecto de
Cdigo en la Cmara. Pgina 5. 11La competencia para conocer de los
asuntos relativos a la seguridad social deviene de lo previsto en
el ordinal 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001 12 La Corte
Suprema de Justicia consider que los actos polticos o de gobierno
eran una especie de actos administrativos, susceptibles de control
por vicios de forma y de fondo. Sentencia de constitucionalidad del
quince (15) de noviembre de 1984, M.P.: Ricardo Medina Moyano,
proceso No: 1227.
22. 22 5.- DE LOS PROCESOS DE EJECUCIN La regla, en materia de
procesos de ejecucin, es que ellos corresponden a la Jurisdiccin
Ordinaria (artculos 12 LEAJ y 16 del C.P.C.). Por excepcin, se
atribuyen a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, algunos de
ellos, lo que significa que solo puede tramitar aquellos que
explcitamente se le han asignado. Tratndose de procesos ejecutivos,
el Legislador asign a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa
aquellos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones
aprobadas por esta jurisdiccin, as como los provenientes de laudos
arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pblica; e
igualmente los originados en los contratos celebrados por esas
entidades -104.6 del C.P.A.C.A.-. 5.1- De las condenas impuestas
por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Este supuesto no
apareja ningn cambio sustancial en los procesos de ejecucin, toda
vez que el asunto ya era conocido por esta jurisdiccin, con ocasin
de la expedicin de la Ley 446 de 1998, en aplicacin del adagio el
Juez de la accin debe ser en todo caso el Juez de ejecucin. No
obstante, de la norma se desprenden algunas situaciones
problemticas, debido a la existencia de posiciones contrarias. La
primera. Algunos consideran que el Juez de lo
Contencioso-Administrativo slo es competente para la ejecucin de
aquellas condenas impuestas en contra de entidades pblicas,
proferidas por la misma jurisdiccin, no as de las que sean
condenatorias de personas particulares. Tal aseveracin se
fundamenta en el ordinal 1 del artculo 297 del C.P.A.C.A., que al
referirse al ttulo ejecutivo slo menciona las sentencias
condenatorias en las que se condene a una entidad pblica. Nada se
dijo de los particulares que resulten condenados por el juez
especializado, por lo que su ejecucin debe adelantarse ante el Juez
Ordinario. Otra. Con base en el mismo artculo 297, sostienen que
como slo se habla de las sentencias mediante las cuales se condene
a la entidad pblica al pago de sumas de dinero, otro tipo de
sentencias, que impongan a la entidad pblica obligaciones distintas
al pago de sumas de dinero, son del resorte del Juez
Ordinario.
23. 23 Tales ideas, ignoran que la razn fundamental, por la
cual se asign a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa la
ejecucin de sentencias, fue precisamente la realizacin del
principio el Juez de la accin debe ser en todo caso el Juez de
ejecucin. Agrguese a ello que el artculo 104. 6, se refiere a las
condenas impuestas por la jurisdiccin, sin que distinga si el
deudor, es entidad pblica o particular y mucho menos el tipo de
obligacin (dar, hacer, no hacer o pagar sumas de dinero). Por lo
dems, la regla que debe servir de pauta para asignar jurisdiccin
debe ser el artculo 104 citado y no el 297, que slo relaciona, a
ttulo enunciativo, algunos ttulos ejecutivos. 5.2.-De las
conciliaciones aprobadas por la Jurisdiccin Especializada. Aun
cuando esta situacin no gozaba de regulacin expresa en vigencia de
la codificacin anterior, lo cierto es que por va jurisprudencial se
haba considerado que era del resorte de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa.13 5.3.-Ejecucin de los laudos
arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pblica. El
C.P.A.C.A., soluciona el problema que se presentaba en vigencia de
la legislacin anterior, puesto que bajo la misma se sostena que la
ejecucin de estas decisiones, que revisten el carcter de
judiciales, deba adelantarse ante la Jurisdiccin Ordinaria, en
virtud de lo previsto en el pargrafo 2 del artculo 40 del
Decreto-Ley 2279 de 1989. Posicin sostenida, adems, por el Consejo
de Estado en providencia del trece (13) de noviembre de 200314 . La
norma slo se refiere a las entidades pblicas, lo que pondra en duda
la ejecucin de laudos en los que sean parte los particulares que
cumplen funciones propias del Estado. No parece existir ninguna
razn vlida que justifique el conocimiento de unos y no de otros, ms
si se considera que el Legislador asign a la jurisdiccin 13 Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
sentencia del siete (7) de febrero de dos mil dos (2002), M.P.:
Ricardo Hoyos Duque, Exp.: 20869. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin C,
providencia del siete (07) de marzo de 2011, M.P.: Enrique Gil
Botero, exp.: 39948. 14Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, providencia del trece (13) de
noviembre de 2003, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp.: 23757.
24. 24 especializada el conocimiento de los recursos
extraordinarios interpuestos en contra de los laudos en los que
participe bien una entidad pblica ora un particular en ejercicio de
funciones propias del Estado (art. 104.7 del C.PA.CA.). En la
discusin tercia la Ley 1563 del doce (12) de julio de 2012 por
medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e
Internacional y se dictan otras disposiciones, en tanto que asigna
el conocimiento de la ejecucin de los laudos arbitrales nacionales
o internacionales proferidos dentro y fuera de Colombia 15a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, siempre que en ellos
intervenga una entidad pblica o un particular que desempee
funciones administrativas, al tenor de lo previsto en los artculos
4316y, 168 ibdem. Con base en esa norma debera entenderse excluida
la ejecucin de los laudos en los que sea parte un particular que
desempee una funcin diferente a la administrativa, as la misma sea
de las que se denominan como propias del Estado. Una solucin ms
simple es la que brinda el C.G.P. artculo. 306 cuando dispone [l]a
jurisdiccin competente para conocer de la ejecucin del laudo
arbitral es la misma que conoce del recurso de anulacin de acuerdo
con las normas generales de trmite y competencia de cada
jurisdiccin, lo que permite afirmar que la ejecucin de laudos
arbitrales donde sea parte un particular que cumpla funciones
propias del Estado, incluidas las administrativas, es de
competencia de esta jurisdiccin. 5.4.- De la ejecucin de los
contratos celebrados por entidades pblicas. Bajo este precepto se
integran al conocimiento de la Jurisdiccin de lo Contencioso los
ejecutivos de los contratos celebrados por las entidades pblicas,
sin importar el rgimen que deba aplicarse. Advirtase que la norma
no se refiri a la ejecucin de los contratos celebrados por los
particulares que ejercen funciones propias del Estado, lo que
presenta cierta incongruencia, toda vez que s le asign expresamente
el conocimiento de los relativos a contratos celebrados por ellos
(art. 104.2 del C.P.A.C.A.). 15Siempre que en este ltimo evento se
trate del reconocimiento y ejecucin de lo previsto en el artculo
113 de la Ley 1563. 16El aparte pertinente de esta disposicin prev:
De la ejecucin del laudo conocer la jurisdiccin ordinaria o la
contencioso administrativa, segn el caso. Si bien la norma no
asigna expresamente el conocimiento de la ejecucin a la jurisdiccin
especializada, esa conclusin se deriva del tratamiento especial y
diferente que se le imprime a los laudos en los que participa una
entidad pblica o un particular que desempee funcin
administrativa.
25. 25 6.- DE LOS RECURSOS EXTRAORDINARIOS EN CONTRA DE LOS
LAUDOS ARBITRALES Conforme lo previsto en el ordinal 7 del artculo
104 del C.P.A.C.A., le corresponde a La Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa conocer de los recursos extraordinarios
contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a
contratos celebrados por entidades pblicas o por particulares en
ejercicio de funciones propias del Estado. Los recursos
extraordinarios procedentes en contra de los laudos arbitrales en
los que sea parte una entidad pblica o un particular que desempee
funciones pblicas son los de anulacin y revisin, cuyo conocimiento
corresponde al Consejo de Estado, especficamente, a la Seccin
Tercera de la Corporacin, de conformidad con los artculos 149.7 del
C.P.A.C.A. y 46 de la ley 1563 de 201217 . II-. DE LOS ASUNTOS
EXCLUIDOS DEL CONOCIMIENTO DEL JUEZ ADMNISTRATIVO Orientado por la
necesidad de determinar reglas claras y precisas para definir las
materias sometidas al conocimiento de la Jurisdiccin de lo
Contencioso- Administrativo, el artculo 105 del CPACA se ocup de
determinar expresamente los asuntos que por su naturaleza o por el
rgimen que les resultaba aplicable NO HARAN PARTE DEL OBJETO DE LA
JURISDICCION. El mbito clsico de control de la jurisdiccin
contenciosa son los actos administrativos, no el acto
jurisdiccional, entendido ste, de conformidad con la Ley
Estatutaria de Administracin de Justicia como toda providencia
dictada en el curso de un proceso, por una autoridad investida de
facultad jurisdiccional.18 En ese orden de ideas, por considerarse
actividad jurisdiccional estn excluidas del control
contencioso-administrativo: 1.- Las decisiones proferidas en
juicios de polica regulados especialmente por ley- artculo 105.3-.
17Esta norma dispone en su tenor literal: Cuando se trate de
recurso de anulacin y revisin de laudo arbitrales en los que
intervenga una entidad pblica o quien desempee funciones
administrativas, ser competente la Seccin Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 18 Cfr. Art. 66
LEAJ.
26. 26 Como regla general, la actividad policiva o policial de
la administracin es controlable por la Jurisdiccin
Contenciosa-Administrativa, pues sta es ejercicio de funcin
administrativa. Sin embargo, una parte de aquella actividad escapa
al control de esta jurisdiccin especializada, de conformidad con el
artculo 105. 3 del C.P.A.C.A., que reproduce el inciso tercero del
artculo 82 del C.C.A. Tal disposicin encuentra respaldo en el
artculo 116 de la Carta que autoriza, excepcionalmente, la
asignacin de funcin jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas y que, miradas las cosas
desde un punto de vista formal, califica la intervencin de la
autoridad policiva como la propia de un juez (a) en tanto []define
provisionalmente una controversia o litigio, en la cual las partes
tienen generalmente y hacen valer unas pretensiones contrapuestas,
mientras la jurisdiccin ordinaria lo decide por sentencias que
hagan trnsito a cosa juzgada material []19 . El Consejo de Estado
ha mantenido una posicin uniforme en el sentido de que en materia
de polica, la regla general es la naturaleza administrativa de las
decisiones. Solamente cuando las autoridades diriman una
controversia entre dos partes en conflicto, previo un trmite
especialmente regulado por la ley, se estar en presencia de una
decisin proferida en juicio de polica, la cual se sustrae al
conocimiento de esta jurisdiccin20 . Naturalmente, que al ser el
numeral tercero del artculo 105 una disposicin excepcional su
alcance debe ser restrictivo. Por eso, debe insistirse en que las
contravenciones o infracciones de polica, regulados en los cdigos o
estatutos vigentes no escapan al control contencioso
administrativo, entre otras razones porque no pueden calificarse
como juicios, con las caractersticas descritas y, porque adems
sustraeran del control gran cantidad de actos dictados en ejercicio
del poder de polica, en contrava de los principios constitucionales
y legales que someten la actividad de la Administracin al control
judicial. En nuestro ordenamiento existen varios juicios civiles de
polica regulados por ley, que escapan al control de la Jurisdiccin
de lo Contencioso-Administrativo. Como 19 Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del
doce (12) de septiembre de 1975, M.P.: Humberto Mora Osejo, exp.:
2258. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Primera, sentencia del cinco (05) de diciembre de 2002,
M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.: 5507. Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia
del trece (13) de septiembre de 2001, M.P.: Mara Elena Giraldo
Gmez, exp.: 12915. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, auto del
tres (03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio Jos de Isarri Restrepo,
exp.: 5911 y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Primera, sentencia del cuatro (04) de mayo
de 1995, M.P.: Ernesto Rafael Ariza, exp.: 3031.
27. 27 tales se han calificado las querellas entre particulares
tendientes a la recuperacin del status, mediante el ejercicio de
las acciones policivas reguladas en el Cdigo Nacional de Polica y
de las normas que lo complementan21 ; los procesos policivos para
amparar la posesin, la tenencia o una servidumbre22 ; conflictos
jurdicos entre particulares, relativos al ejercicio de las
servidumbres mineras y a la perturbacin y despojo en la exploracin
y explotacin mineras, por lo cual las decisiones que adopten dichas
autoridades administrativas tienen por excepcin naturaleza judicial
y no administrativa23 . Contrario sensu, los actos de cierre de
establecimientos por parte de las autoridades de polica en
cumplimiento de su funcin de velar porque se cumplan las normas
sobre usos del suelo, no comportan ejercicio de funcin
jurisdiccional24 ; medidas correctivas de demolicin de obras no son
del tipo de providencias que ponen fin a un juicio civil o penal de
polica, equiparables a decisiones jurisdiccionales25 ; constituye
decisin administrativa la dictada en un juicio de polica que tiene
por objeto la recuperacin del espacio pblico y la de la recuperacin
del statu quo de la posesin de un predio de propiedad de la
administracin en manos de particulares26y los procedimientos
tendientes a la recuperacin de los bienes de uso pblico27 . La
premisa bsica entonces es que la actividad (funcin) de polica es
por su naturaleza administrativa, lo que equivale a decir que solo
por excepcin se pueden reputar como actividad jurisdiccional y que
en caso de duda ella debe resolverse a favor del control por parte
del juez (a) administrativo. 21Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del
veinticinco (25) de julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete
Barrero, exp.: 7904. 22 Corte Constitucional. Sentencia del
veintitrs (23) de abril de 1998. M.P.: Antonio Barrera Carbonell,
exp.: T- 143204 (T-149-98). 23 Corte Constitucional. Sentencia del
primero (1 ) de febrero de 2005, M.P.: Jaime Araujo Rentera, exp.:
D-5283 (C-063-05). 24 Consejo de Estado. Seccin Primera. Sentencia
del cinco (05) de diciembre de 2002. M.P.: Camilo Arciniegas
Andrade, exp.; 5507 25 Corte Constitucional. Sentencia C-063 del 1
de febrero de 2005. Op. cit., citando dos sentencias de la Seccin
Primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Humberto
Mora Osejo, respectivamente: de 12 de septiembre de 1975, actor
Santiago Marroqun, expediente 2258, y de agosto 20 de 1976, actor
Rafael Latorre y otros, expediente 2248. 26Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del
cuatro (04) de abril de 2001,M.P.:: Manuel Santiago Urueta Ayola,
exp.: 6545. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinticinco (25) de
julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete Barrero, exp.: 7904. En el
mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin tercera, sentencia del treinta (30) de
octubre de 1997, M.P.: Daniel Surez Hernndez, exp.: ACU-042 27
Leyes 9 de 1989 y 388: Consejo de Estado, Sala Plena, auto del tres
(03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio Jos de Isarri Restrepo, exp.:
5911
28. 28 2- Los actos dictados por autoridades administrativas
que ejercen funciones jurisdiccionales. La Constitucin en su
artculo 116, permite que excepcionalmente la ley atribuya funciones
jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas, exceptundose la competencia para adelantar
instruccin de sumarios o juzgar delitos. La atribucin de
competencias jurisdiccionales a autoridades administrativas se
refleja fundamentalmente en algunas actuaciones de las
Superintendencias de Industria y Comercio, Financiera, Sociedades y
de otras autoridades administrativas, como la Direccin Nacional de
Derechos de Autor, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el
Instituto Nacional Agropecuario, que aparecen relacionadas en el
artculo 24 del C.G.P. En esos casos, cuando se dan y, se den, los
supuestos de atribucin de funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas, sus providencias escapan al control contencioso
administrativo, por constituir actuaciones estrictamente
jurisdiccionales, en virtud de lo dispuesto en el artculo 105. 2
del C.P.A.C.A. 28 . 3-.- De los referentes a las Instituciones
Financieras en el giro ordinario de sus negocios. De acuerdo con el
artculo 105.1 del C.P.A.C.A. no son del resorte de la Jurisdiccin
Administrativa los litigios relativos a la responsabilidad extra-
contractual y contractual de las entidades pblicas que tengan el
carcter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios
de seguros o intermediarios de valores vigilados por la
Superintendencia Financiera, siempre que correspondan al giro
ordinario de sus negocios. Tampoco lo sern los procesos ejecutivos
de los contratos celebrados por tales entes bajo la misma condicin.
Tres son los supuestos que deben reunirse para que se configure la
exclusin. a) Que se refiera a la responsabilidad patrimonial
contractual y extracontractual; b) La naturaleza de la entidad:
financiera, aseguradora, intermediario de seguros o valores
vigilados por la Superintendencia Financiera c) que correspondan o
deban corresponder al giro ordinario de sus negocios. 28 Cfr.
Consejo de Estado . Seccin Primera. Auto del 28 de noviembre de
2002. Radicado: 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916). C.P. Manuel
Urueta Ayola Sobre el tema de las funciones jurisdiccionales por
particulares, vanse entre otras las siguientes providencias: Corte
Constitucional. Sentencia C-384 del 5 de abril de 2000. M.P. Op.
cit.. Sentencia C-592 de 1992;. Sentencia C-384 de 2000; Sentencia
T-142 del 19 de febrero de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;.
Sentencia C-672 de 1999;. Sentencia C-415 del 28 de mayo de 2002.
Op. cit.; . Sentencia C-1641 del 29 de noviembre de 2000. M.P.
Alejandro Martnez Caballero;. Sentencia C-649 de 2001;. Sentencia
C-1143 de 2000; Consejo de Estado, Seccin Primera. Auto del 28 de
noviembre de 2002. Radicado: 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916).
Op. cit.
29. 29 Lo dicho impone precisar que se entiende por giro
ordinario de los negocios, cuestin que corresponder a la
Jurisprudencia, advirtiendo que la mayor o menor amplitud del
concepto determinar igualmente la jurisdiccin competente. 4- Los
conflictos de carcter laboral surgidos entre las entidades pblicas
y sus trabajadores oficiales. El artculo 105.4 del C.P.A.C.A.,
mantiene la tradicin jurdica, que viene de tiempo atrs, que
atribuye el conocimiento de los conflictos de los trabajadores
oficiales del Estado a la Justicia del Trabajo, por tener origen en
una relacin contractual. 5- Los actos dictados en los procesos
disciplinarios, adelantados contra los funcionarios (as) judiciales
sin fuero y abogados en ejercicio de su profesin El C.P.A.C.A. no
los relaciona dentro de las materias excluidas del control de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, como s lo haca el artculo
82 del derogado Decreto 01 de 198429 . Fue el Constituyente el que
estableci la competencia jurisdiccional-disciplinaria sobre los
funcionarios (as) de la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los
abogados en el ejercicio de su profesin (artculo 256-3 CP30 ),
radicada en la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura31 . Se trata de decisiones jurisdiccionales que escapan
al control contencioso- administrativo, pues sus actos en materia
disciplinaria son verdaderas sentencias. 6.- La actividad de
conciliacin y de arbitraje La actividad de conciliacin y arbitraje
es ejercicio de funcin pblica jurisdiccional -artculo 6, LEAJ-. Se
excluyen entonces, de este control los laudos arbitrales y las
actas de conciliacin, emanadas, respectivamente de los tribunales
de arbitramento y de los centros de conciliacin. 29 El artculo 82
del C.C.A. prescriba que Las decisiones jurisdiccionales adoptadas
por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior
de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no
tendrn control jurisdiccional 30 Sobre la organizacin y funciones
de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ver
artculo 111 y siguientes de la ley 270 de 1996. 31 Y en el orden
territorial a los Consejos Seccionales de la Judicatura artculo 114
ley Estatutaria de Administracin de Justicia-.
30. 30 Cabe anotar que la responsabilidad patrimonial
extracontractual, derivada de estas actuaciones jurisdiccionales, s
es del conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa.
Por lo dems, los artculos 104, 152.6 y, 154.6 del C.P.A.C.A.,
permiten llegar a tal conclusin, pues los rbitros y conciliadores
administran justicia, lo que permite asimilarlos a agentes
judiciales. III.- DEFINICIN DE LA JURISDICCIN COMPETENTE Determinar
si la controversia que se somete a conocimiento del Juez (a)
Administrativo es de su resorte o no, es un factor que si se
resuelve de manera oportuna, puede evitar costos a las partes y
adems generar ahorro en los tiempos procesales. En ese orden de
ideas, si se considera que no se tienen atribuciones para conocer
del asunto, debe tenerse en cuenta que segn el artculo 168 del
C.P.A.C.A., el juez (a) mediante decisin motivada debe ordenar su
remisin al competente. Para todos los efectos legales, la fecha de
presentacin de la demanda ser la inicial, esto es, aquella puesta
por el Juez (a) que ordena su remisin, elemento importante para
efectos de la caducidad de la accin. Si se admite la demanda y el
demandado considera que se presenta falta de jurisdiccin, debe
proponerlo como excepcin previa al momento de su contestacin. Otro
remedio procesal se encuentra en los artculos 207 y 208 del
C.P.A.C.A., que remite, en lo que toca con las causales de nulidad,
al C.P.C., hoy, y en un futuro al C.G.P. Todo, sin perjuicio del
control oficioso de legalidad, artculo 208, que debe ejercer el
Juez en cada etapa del proceso, reiterado para la Audiencia Inicial
(artculo 180.5), como uno de sus deberes, para solucionar las
circunstancias constitutivas de nulidad, como lo es la falta de
jurisdiccin (numeral 1 del artculo 140 del C.P.C.; 133.1 del
C.G.P.). La norma que regulaba el mal llamado conflicto de
jurisdicciones (artculo 217 del C.C.A.) no aparece en la nueva
legislacin.
31. 31 Sin embargo, nada obsta para que el mismo pueda
provocarse, positiva o negativamente, si se tiene en cuenta que se
trata de una atribucin constitucional de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura: dirimir los conflictos de
competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones -artculo
256. 6, constitucional-. Ae. (AUTOEVALUACIN) Este cuestionario de
autoevaluacin ser muy til para medir sus conocimientos sobre las
sub-reglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de
Estado. Le sugerimos que responda las preguntas antes de analizar
los casos. 1. Por qu es importante definir la jurisdiccin
competente para conocer una controversia? 2. Qu implicaciones trajo
la entrada en vigencia de la ley 1437 a la hora de definir el
objeto de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa? 3. Que
criterios adopt el Legislador para determinar los asuntos sometidos
al conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa? 4.
Puede calificarse el criterio material como regla general, en lo
que toca con el objeto de la jurisdiccin? 5. Qu criterio adopt el
Legislador para adscribir a la jurisdiccin administrativa las
controversias de las E.S.P.D oficiales y mixtas en asuntos de
responsabilidad contractual y extracontractual? 6. Qu criterio
adopt el Legislador para asignar el conocimiento de las
controversias de los particulares que cumplen funciones
administrativas? 7. En que rgano jurisdiccional radica la
competencia en materia laboral y de seguridad social de los
empleados (as) pblicos? 8. Qu se entiende por juicios de polica? 9.
Los actos dictados en ejercicio de la funcin de polica, relativos a
la tranquilidad, la moralidad, la salubridad y el orden pblico son
actos administrativos susceptibles de control por el juez (a)
administrativo? 10. Qu se entiende por actuaciones
jurisdiccionales? 11. Los actos jurisdiccionales son controlables
por la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa? 12. Cundo se
detecta la falta de jurisdiccin, se debe anular todo lo actuado o
simplemente remitir el proceso a la jurisdiccin competente?
32. 32 Ap (ACTIVIDADES PEDAGGICAS ) Guas procesales de casos
tpicos: T: Cierre de establecimiento. C: Una universidad privada,
demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho a la Administracin Municipal, con el
fin de que se declare la nulidad del acto administrativo que orden
el cierre definitivo de su sede, por no ajustarse al POT. Pj: Tiene
jurisdiccin el Juez (a) administrativo para decidir sobre la
controversia? N: Anterior: Artculo 82 del C.C.A. Actual: Artculos
104 y 105 del C.P.A.C.A. Sj: Al respecto el Consejo de Estado ha
dicho: [] Los actos de cierre de establecimientos por parte de las
autoridades de polica en cumplimiento de su funcin de velar porque
se cumplan las normas sobre usos del suelo, no comportan ejercicio
de funcin jurisdiccional. [] En materia de polica, la regla general
es su naturaleza administrativa. Solamente cuando las autoridades
diriman una controversia entre dos partes en conflicto, previo un
trmite especialmente regulado por la ley, se estar en presencia de
una decisin proferida en juicio de polica, la cual se sustrae al
conocimiento de esta jurisdiccin. [] En el evento de restitucin de
bienes de uso pblico, la autoridad administrativa no acta como
juez, entendiendo esta institucin en su sentido lato, es decir,
como aquella que dirime imparcialmente, controversias entre dos
partes que persiguen intereses opuestos. [] En los eventos que no
se trate de un juicio policivo, la competencia para conocer
corresponde a la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, pues
sta se halla instituida entre otras cosas, para juzgar las
controversias y litigios administrativos originados en la actividad
de las entidades pblicas. []32 32 Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del dos (02)
de diciembre de 2002, M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.:
5507.
33. 33 Co: El acto mediante el cual la autoridad policiva
realiza el cierre de un establecimiento es susceptible de control
por parte del juez (a) administrativo, ya que no se trata de un
juicio, puesto que no existen pretensiones contrapuestas.
///&&&/// T: Juicio policivo civil de amparo posesorio.
C: Una poseedora material se dirige a la Administracin Municipal,
para que inicie querella civil ordinaria de polica por perturbacin
a la posesin, con el fin de que le fuera amparada, disponiendo la
cesacin de los actos perturbatorios. Por no estar conforme con el
procedimiento efectuado en el juicio policivo, la seora demanda en
ejercicio del medio de control de reparacin directa al Municipio,
para que le sean reconocidos los perjuicios econmicos causados. En
la demanda, se invoca el defectuoso funcionamiento de la
Administracin de Justicia, con ocasin del juicio sumario posesorio,
puesto que en l no se logr la proteccin de los derechos de posesin.
Pj: Puede el Juez (a) de lo Contencioso-Administrativo conocer de
este medio de control? Pueden impugnarse los actos que ponen fin a
la actuacin policiva descrita? N: Anterior: Artculos 82 del C.C.A.
Actual: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Artculo 116 de la
Constitucin Nacional; Ley Estatutaria de Administracin de Justicia
-270 de 1996-. Sj: En palabras del Consejo de Estado: [] Los
juicios policivos tienen indudablemente, la naturaleza de
judiciales. A esto se debe que el CCA haya previsto que los actos
expedidos en los juicios civiles de polica, entre otros, no son
objeto de control ante la justicia de lo Contencioso
Administrativa. En diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado
sobre el carcter judicial de los juicios civiles de polica y
especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado
entre la funcin propiamente administrativa desarrollada en materia
de polica y la funcin judicial ejercida por tales autoridades. De
lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto de vista,
que la mayora de las actuaciones de autoridades administrativas de
polica s son objeto de control de esta jurisdiccin, salvo como ya
se explic cuando esas autoridades actan en funcin judicial. En esos
dos sentidos la Seccin Primera de esta Corporacin resalt, en auto
proferido el da 29 de marzo de 1996, que unos son los actos
34. 34 administrativos de las autoridades de polica y otros son
los actos judiciales de esas mismas autoridades. Indic que los
actos administrativos de las autoridades de polica son los
tendientes a la preservacin del orden, la tranquilidad, la
seguridad, la salubridad y las condiciones econmicas de convivencia
social, los cuales por su naturaleza estn sujetos al control
judicial de la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo.
Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las
autoridades de polica, seal que se diferencian totalmente de los
anteriores, por cuanto se expiden en funcin judicial y para dirimir
un conflicto. Igualmente, la Corte Constitucional ha coincidido con
la posicin del Consejo de Estado y en varios pronunciamientos, de
juicios de tutela promovidos por va de hecho judicial, ha
calificado a los juicios civiles de polica, iniciados para
proteccin del statu quo, como manifestaciones del poder judicial
del Estado, pueden consultarse al respecto las siguientes
sentencias: T-048/95; T-289/95, T-149/98; T-127/99 y T-629/99.[]
33[] En repetidos pronunciamientos se ha delimitado el mbito de
competencia en relacin con las decisiones adoptadas en juicios
civiles de polica. En efecto, partiendo de lo sealado en el artculo
82 del C. C. A., se ha dicho que constituye decisin administrativa
la dictada en un juicio de polica que tiene por objeto la
recuperacin del espacio pblico, la de la recuperacin del status quo
de la posesin de un predio de propiedad de la administracin en
manos de particulares, pues es del inters de la comunidad en
general este tipo de decisiones, que se requieren de la autoridad
policiva, y que es la contencin administrativa la jurisdiccin
competente al efecto cuando la parte querellante sea una entidad de
derecho pblico, pues all no se vislumbra un mero conflicto entre
particulares, sino el inters de la administracin. De manera que,
cuando se trata de querellas entre particulares tendientes a la
recuperacin del status, mediante el ejercicio de las acciones
policivas reguladas en el Cdigo Nacional de Polica y de las normas
que lo complementan, las decisiones que all se adopten no son
revisables para la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
[]34 Co: Por tratarse de una actividad jurisdiccional de una
autoridad administrativa, es susceptible demandar la reparacin de
daos causados por el defectuoso funcionamiento de la Administracin
de Justicia, de conformidad con la Ley, por el medio de control de
Reparacin Directa. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del trece (13) de
septiembre de 2001, M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.: 12915. 34
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Primera, sentencia del veinticinco (25) de julio de 2002, M.P.:
Olga Ins Navarrete, exp.: 7904. Al respecto consultar Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
providencia del ocho (08) de marzo de 2007, M.P.: Mauricio Fajardo
Gmez, exp.: 15883.
35. 35 El acto que pone fin al procedimiento policivo regulado
especialmente por ley, no es susceptible de impugnacin por va de
las acciones anulatorias, por encajar en la excepcin prevista en el
artculo 105.3 del C.P.A.C.A. ///&&&/// T: Restitucin de
bien de uso pblico. C: Se presenta demanda con el fin de obtener la
nulidad de las resoluciones del Alcalde Municipal, mediante las
cuales se orden la restitucin de una va calificada como de uso
pblico. Pj: Puede el Juez (a) Administrativo anular los actos de
restitucin de bienes de uso pblico? N: Anterior: Artculos 82 del
C.C.A. Actual:: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Leyes 9 de 1989
y, 388 de 1997. Sj: Expresa el Consejo de Estado: [] Cuando se
dictan actos para dirimir conflictos entre particulares, como
acontece con las medidas que se adoptan para proteger la posesin y
tenencia de bienes, nos encontramos con tpicas actuaciones de
naturaleza jurisdiccional civil de polica, excluidas del control de
esta jurisdiccin por mandato del artculo 82 del CCA.. [] Las
decisiones adoptadas en un proceso de restitucin de un bien de uso
pblico son eminentemente de carcter policivo administrativo y no se
asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de
polica. []35[] Es necesario distinguir los actos que ponen fin a
actuaciones administrativas correspondientes a procedimientos de
polica, esto es, las que obedecen al ejercicio de las facultades de
control, vigilancia y sancin de las autoridades sobre las
actividades de los particulares, las cuales constituyen el
ejercicio de una potestad administrativa, conocida como polica
administrativa, de aquellas decisiones sealadas en el inciso
tercero del artculo 82 del CCA., resultantes de juicios policivos,
especialmente regulados por la ley y en donde la autoridad policiva
acta como juez frente a determinados conflictos jurdicos causados
por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de
vecindad, que la doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar
como actos jurisdiccionales. Mediante esas 35 Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia del 17 de mayo de 2001.
Radicacin nmero: 15001-23-31-000-2000-0687-01(6854).