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¿¿EELL TTRRÁÁMMIITTEE DDEE MMÁÁSS EENN LLAASS CCOOMMPPRRAASS EESSTTAATTAALLEESS??
UUnnaa pprrooppuueessttaa ppaarraa ssiimmpplliiffiiccaarr yy aaggiilliizzaarr
llooss pprroocceessooss ddee llaa CCoonnttrraattaacciióónn PPúúbblliiccaa ppeerruuaannaa11
CÉSAR R. RUBIO SALCEDO2
IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN
El 21 de febrero del 2013, la Presidencia del Consejo de Ministros lanzó el concurso “El
Trámite de Más”, que tenía por objetivo detectar los trámites que deberían ser eliminados
o corregidos, y así mejorar los servicios que el Estado brinda al ciudadano3. Si bien es
cierto que el concurso finalizó el 20 de junio del mismo año con la premiación de los
ganadores, el Gobierno Peruano decidió seguir admitiendo casos y soluciones a través
de su página web; a fin de continuar agilizando trámites y servicios a favor de los
ciudadanos que realizan procedimientos ante la Administración Pública.
Más allá de la prohibición expresa establecida en las bases del concurso respecto a los
trámites propios de los sistemas administrativos4 –donde por obvias razones se incluye el
de las Contrataciones del Estado–; lo que pretende este trabajo de investigación es, en la
medida de lo jurídicamente posible, proponer un mecanismo o alternativa que permita
simplificar y agilizar las compras públicas en el ordenamiento público peruano.
CCAAPPÍÍTTUULLOO II
1 El presente trabajo de investigación ha sido defendido públicamente el 26 de junio del 2014 en el VI
Congreso Nacional de Derecho Administrativo organizado por la Asocición Peruana de Derecho
Administrativo y oficializado por el Ministerio de Justicia mediante Resolución Viceministerial N° 05-2014-
JUS/VMJ; que se realizado en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). 2 Máster en Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense
de Madrid. Autor del libro “Solución de Controversias y Procedimiento Sancionador en la Contratación Estatal”
(Lima: Gaceta Jurídica S.A. Febrero 2013). Especialista en Contratación Pública y Arbitraje Administrativo. Abogado
por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). 3 Ver el portal: http://www.eltramitedemas.gob.pe 4 De acuerdo a lo señalado en las bases del concurso, no son considerados trámites:
a. Los procesos judiciales
b. Los trámites propios de los sistemas administrativos. Por ejemplo, los trámites internos entre instituciones del
Estado para brindar servicios (SNIP, Contraloría, otros).
c. Los trámites de empresas privadas.
2
EELL PPRROOCCEESSOO DDEE SSEELLEECCCCIIÓÓNN CCOOMMOO MMEECCAANNIISSMMOO PPAARRAA LLAA CCOONNTTRRAATTAACCIIÓÓNN
PPÚÚBBLLIICCAA PPEERRUUAANNAA
1. La contratación pública en el ordenamiento jurídico peruano
Para efectos del presente trabajo de investigación, es pertinente señalar que el Estado
Peruano en sus tres (3) niveles –central, regional y municipal– compra bienes, servicios y
obras a través de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo N° 1017 y sus modificatorias (en adelante, “la LCE”) y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF y sus modificatorias (en adelante,
“el RLCE”).
Este régimen normativo regirá la contratación de bienes, servicios y obras por parte de la
Administración Pública cuando las prestaciones sean realizadas por terceros, y cuando
las contraprestaciones sean pagadas por la Entidad contratante con fondos públicos; de
conformidad con el artículo 1° LCE5, en concordancia con el artículo 2° RLCE6.
¿Cómo se concreta la contratación de estos bienes, servicios y obras por parte del
Estado Peruano? Para proceder a la contratación de bienes servicios u obras la
normativa ha diseñado al proceso de selección; mediante el cual se procederá a
seleccionar al postor o postores con la mejor propuesta técnico-económica, quienes
luego de haber obtenido la buena pro, podrán satisfacer las necesidades de la Entidad.
2. El proceso de selección: naturaleza y alcances
El RLCE ha definido al proceso de selección como el procedimiento administrativo
especial conformado por un conjunto de actos administrativos, de administración o
5 “Artículo 1.- Alcances
La presente norma contiene las disposiciones y lineamientos que deben observar las Entidades del Sector Público en los
procesos de contrataciones de bienes, servicios u obras y regula las obligaciones y derechos que se derivan de los
mismos.” 6 “Artículo 2.- Ámbito de aplicación de la Ley
La Ley y el presente Reglamento son aplicables a la contratación de bienes, servicios y obras, siempre que sean
brindados por terceros y que la contraprestación sea pagada por la Entidad con fondos públicos.”
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hechos administrativos; que tiene por objeto la selección de la persona natural o jurídica
con la cual las Entidades del Estado van a celebrar un contrato para la contratación de
bienes, servicios o la ejecución de una obra7.
En relación a ello, los postores participan en el proceso de selección con la presentación
de sus propuestas, las mismas que deben tener un contenido mínimo; el mismo que está
detallado en el artículo 42° RLCE8.
Puede colegirse de lo anterior que las propuestas tienen una naturaleza principalmente
documental9; siendo además que la exactitud y veracidad de los documentos y
7 “Anexo de Definiciones
(…) 42. Proceso de selección:
Es un procedimiento administrativo especial conformado por un conjunto de actos administrativos, de administración o
hechos administrativos, que tiene por objeto la selección de la persona natural o jurídica con la cual las Entidades del
Estado van a celebrar un contrato para la contratación de bienes, servicios o la ejecución de una obra…” 8 "Artículo 42.- Especificación del Contenido de los sobres de propuesta
Las bases establecerán el contenido de los sobres de propuesta para los procesos de selección. El contenido mínimo será
el siguiente:
1. Propuesta Técnica:
aa)) DDooccuummeennttaacciióónn ddee pprreesseennttaacciióónn oobblliiggaattoorriiaa
i. Declaración jurada simple declarando que:
a. No tiene impedimento para participar en el proceso de selección ni para contratar con el Estado, conforme al artículo
10 de la Ley;
b. Conoce, acepta y se somete a las Bases, condiciones y procedimientos del proceso de selección;
c. Es responsable de la veracidad de los documentos e información que presenta para efectos del proceso;
d. Se compromete a mantener su oferta durante el proceso de selección y a suscribir el contrato en caso de resultar
favorecido con la Buena Pro; y
e. Conoce las sanciones contenidas en la Ley y su Reglamento, así como en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
ii. Declaración jurada y/o documentación que acredite el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos.
iii. Promesa de consorcio, de ser el caso, en la que se consigne los integrantes, el representante común, el domicilio
común y las obligaciones a las que se compromete cada uno de los integrantes del consorcio así como el porcentaje
equivalente a dichas obligaciones. La promesa formal de consorcio deberá ser suscrita por cada uno de sus integrantes.
Se presume que el representante común del consorcio se encuentra facultado para actuar en nombre y representación
del mismo en todos los actos referidos al proceso de selección, suscripción y ejecución del contrato, con amplias y
suficientes facultades.
bb)) DDooccuummeennttaacciióónn ddee pprreesseennttaacciióónn ffaaccuullttaattiivvaa
i. Certificado de inscripción o reinscripción en el Registro de la Micro y Pequeña Empresa-REMYPE, de ser el caso.
ii. Documentación relativa a los factores de evaluación, de así considerarlo el postor.
2. Propuesta Económica:
Oferta económica y el detalle de precios unitarios cuando este sistema haya sido establecido en las Bases." (resaltado
propio)
9 Por otro lado, es posible que el Comité Especial que elabora las bases administrativas pueda requerir, además de los
documentos y declaraciones mencionadas, otros elementos para su calificación; como por ejemplo, muestras, modelos,
diseños, entre otros.
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declaraciones presentadas son de entera responsabilidad del postor que las presenta,
según el artículo 62° RLCE10.
Por otro lado, y luego de realizado el proceso de selección, se le otorgará la buena pro al
postor cuya propuesta haya obtenido el puntaje más alto en esta selección. Con esto,
este postor –que tiene la calidad de adjudicatario– podrá contratar con el Estado si se
cumplen determinadas condiciones plasmadas en la normativa.
3. Los criterios de evaluación vinculados a la experiencia del Postor
El proceso de selección está regulado por las bases administrativas; documento
elaborado por los miembros del Comité Especial que contienen los parámetros que van a
regir el proceso de selección. Estas bases administrativas deben contener, entre otros, el
método de evaluación y calificación de las propuestas, de acuerdo con el artículo 26°
LCE11.
10 "Artículo 62.- Presentación de documentos
Todos los documentos que contengan información referida a los requisitos para la admisión de propuestas y factores de
evaluación se presentarán en idioma castellano o, en su defecto, acompañados de traducción oficial o certificada
efectuada por traductor público juramentado o traductor colegiado certificado, según corresponda, salvo el caso de la
información técnica complementaria contenida en folletos, instructivos, catálogos o similares, que podrá ser presentada
en el idioma original. EEll ppoossttoorr sseerráá rreessppoonnssaabbllee ddee llaa eexxaaccttiittuudd yy vveerraacciiddaadd ddee ddiicchhooss ddooccuummeennttooss..
Las Entidades se someten a fiscalización posterior conforme a lo previsto en el artículo 32 de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, la documentación, declaraciones y traducciones presentadas por el ganador de
la Buena Pro." (resaltado propio) 11 “Artículo 26.- Condiciones mínimas de las Bases
Las Bases de un proceso de selección serán aprobadas por el Titular de la Entidad o por el funcionario al que le hayan
delegado esta facultad y deben contener obligatoriamente, con las excepciones establecidas en el Reglamento para la
adjudicación de menor cuantía, lo siguiente:
a) Los mecanismos que fomenten la mayor concurrencia y participación de postores en función al objeto del proceso y la
obtención de la propuesta técnica y económica más favorable. No constituye tratamiento discriminatorio la exigencia de
requisitos técnicos y comerciales de carácter general establecidos por las Bases;
b) El detalle de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el lugar de entrega, elaboración
o construcción, así como el plazo de ejecución, según el caso. Este detalle puede constar en un Anexo de
Especificaciones Técnicas o, en el caso de obras, en un Expediente Técnico;
c) Las garantías, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento;
d) Los plazos y mecanismos de publicidad que garanticen la efectiva posibilidad de participación de los postores;
e) La definición del sistema y/o modalidad a seguir, conforme a lo dispuesto en la presente norma y su Reglamento;
f) El cronograma del proceso de selección;
gg)) EEll mmééttooddoo ddee eevvaalluuaacciióónn yy ccaalliiffiiccaacciióónn ddee pprrooppuueessttaass;;
h) La proforma de contrato, en la que se señale las condiciones de la contratación, salvo que corresponda sólo la
emisión de una orden de compra o de servicios. En el caso de contratos de obras, figurarán necesariamente como anexos
el Cronograma General de Ejecución de la obra, el Cronograma de los Desembolsos previstos presupuestalmente y el
Expediente Técnico;
i) El Valor Referencial y las fórmulas de reajuste en los casos que determine el Reglamento;
5
En relación a ello, el artículo 44° RLCE y siguientes ha establecido diversos criterios o
factores de evaluación para la contratación de bienes, servicios en general, servicios de
consultoría y para la contratación de obras; siendo los más comunes entre ellos, los
vinculados a la experiencia del postor. Estos son denominados: “experiencia del postor”,
“experiencia en la actividad”, “experiencia en la especialidad”, “experiencia en obras en
general”, “experiencia en obras similares”, “cumplimiento de la prestación”, “cumplimiento
del servicio” o “cumplimiento en la ejecución de obras”.
Los criterios vinculados a la experiencia del postor otorgan puntaje por el monto de
ventas realizadas por el postor en un determinado plazo. A continuación, de observan los
puntajes máximos que pueden otorgarse a los criterios vinculados a la experiencia del
postor en la calificación técnica de las propuestas; dependiendo del objeto de la
contratación:
TTaabbllaa 11
PPuunnttaajjee MMááxxiimmoo ppoorr EExxppeerriieenncciiaa ddeell PPoossttoorr
Prestación
Bienes Servicios en General Servicios en
Consultoría de Obras Obras (*)
Descripción Puntaje
Máximo Descripción
Puntaje
Máximo Descripción
Puntaje
Máximo Descripción
Puntaje
Máximo
Factores
de
Evaluación
Experiencia
del Postor
100.00
Experiencia
actividad 35.00
Experiencia
actividad
35.00
Exp. Obras
general 20.00
Cumplimiento
Prestación
Experiencia
especialidad
Experiencia
especialidad
Exp. Obras
similares 35.00
Cump. Serv. 0.00 Cump. Serv. Cump. Ejec. 20.00
Total 100.00 35.00 35.00 75.00
[Elaboración propia]
(*) Criterios aplicables a procesos por Adjudicación Directa Pública y Licitación Pública
Cabe señalar que, en cualquiera de los supuestos, esta experiencia deberá demostrarse
por cada postor con la presentación de contratos y su respectiva conformidad por la
j) Las normas que se aplicarán en caso de financiamiento otorgado por entidades Multilaterales o Agencias
Gubernamentales; y,
k) Los mecanismos que aseguren la confidencialidad de las propuestas.
Lo establecido en las Bases, en la presente norma y su Reglamento obliga a todos los postores y a la Entidad
convocante…” (resaltado propio)
6
prestación ejecutada; o en su defecto, mediante comprobantes de pago cuya cancelación
se acredite documental y fehacientemente.
A manera de colofón, puede deducirse que además del cumplimiento de los
requerimientos técnicos mínimos y la presentación de los documentos de carácter
obligatorio, los postores deben acreditar su experiencia a fin de obtener el puntaje
correspondiente por cada criterio vinculado a la experiencia del postor; cada vez que se
presenten a un proceso de selección.
No obstante ello, este mecanismo de acreditación de experiencia de los postores viene
generando diversas consecuencias que en vez de constituirse en bondades o beneficios,
generan perjuicios para cada uno de los actores que participan directa e indirectamente
en el proceso de selección.
4. De la conformación del Comité Especial que elabora las bases y conduce el
proceso de selección
Aunado a lo anteriormente señalado, es esencial manifestar que quienes conforman el
Comité Especial no necesariamente conocen la normativa de contratación pública; menos
aún, están familiarizados con este tipo de procedimientos administrativos.
Según el artículo 24° LCE el Comité Especial, en calidad de órgano encargado de
conducir el proceso de selección, estará integrado por tres (3) miembros, de los cuales
uno de ellos debe pertenecer al área usuaria, y otro al órgano encargado de las
contrataciones12.
12 “Artículo 24.- Del Comité Especial
En las licitaciones públicas y concursos públicos, la Entidad designará a un Comité Especial que deberá conducir el
proceso.
Para las adjudicaciones directas, el Reglamento establecerá las reglas para la designación y conformación de Comités
Especiales Permanentes o el nombramiento de un Comité Especial ad hoc.
El órgano encargado de las contrataciones tendrá a su cargo la realización de los procesos de adjudicación de menor
cuantía. En estos casos el Titular de la Entidad podrá designar a un Comité Especial ad hoc o permanente, cuando lo
considere conveniente.
EEll CCoommiittéé EEssppeecciiaall eessttaarráá iinntteeggrraaddoo ppoorr ttrreess ((33)) mmiieemmbbrrooss,, ddee llooss ccuuaalleess uunnoo ((11)) ddeebbeerráá ppeerrtteenneecceerr aall áárreeaa uussuuaarriiaa ddee
llooss bbiieenneess,, sseerrvviicciiooss uu oobbrraass mmaatteerriiaa ddee llaa ccoonnvvooccaattoorriiaa,, yy oottrroo aall óórrggaannoo eennccaarrggaaddoo ddee llaass ccoonnttrraattaacciioonneess ddee llaa
EEnnttiiddaadd.. Necesariamente alguno de los miembros deberá tener conocimiento técnico en el objeto de la contratación. En
7
No obstante ello, y a pesar que sólo un miembro del Órgano Encargado de las
Contrataciones (OEC) forma parte del Comité Especial –quien, se supone, conoce y
aplica adecuadamente la normativa de contratación estatal–; existe una sujeción legal
que manifiesta que todos los miembros del Comité son solidariamente responsables de
que el proceso de selección haya sido conducido conforme a la normativa vigente.
Adicionalmente, responden administrativa y judicialmente respecto de cualquier
irregularidad cometida durante el proceso; de acuerdo con el artículo 25° LCE13.
Sin embargo, en la práctica se aprecia el desconocimiento de los demás miembros del
Comité al momento de proceder con la elaboración de las bases y la realización del
proceso de selección.
CCAAPPÍÍTTUULLOO IIII
CCOONNSSEECCUUEENNCCIIAASS DDEE LLAA AACCRREEDDIITTAACCIIÓÓNN DDOOCCUUMMEENNTTAALL DDEE EEXXPPEERRIIEENNCCIIAA EENN
LLOOSS PPRROOCCEESSOOSS DDEE SSEELLEECCCCIIÓÓNN
Con la exigencia de documentación para la acreditación de experiencia en los procesos
de selección, se vienen produciendo diversas consecuencias negativas para el sistema
de contratación pública; de acuerdo a lo que se menciona a continuación.
el caso de bienes sofisticados, servicios especializados, obras o cuando la Entidad no cuente con un especialista, podrán
integrar el Comité Especial uno o más expertos independientes, ya sean personas naturales o jurídicas que no laboren en
la Entidad contratante o funcionarios que laboran en otras Entidades.
El Comité Especial tendrá a su cargo la elaboración de las Bases y la organización, conducción y ejecución del proceso
de selección, hasta que la Buena Pro quede consentida o administrativamente firme, o se cancele el proceso de
selección.
Si el Comité Especial toma conocimiento que en las propuestas obra un documento sobre cuya veracidad o exactitud
existe duda razonable, informará el hecho al órgano encargado de las contrataciones para que efectúe la inmediata
fiscalización. Ello no suspenderá, en ningún caso, la continuidad del proceso de selección.
En los casos a que se refiere el artículo 32 del presente Decreto Legislativo, los procesos de selección serán conducidos
por el mismo Comité Especial que condujo el proceso de selección original.” 13 “Artículo 25.- Responsabilidad
LLooss mmiieemmbbrrooss ddeell CCoommiittéé EEssppeecciiaall ssoonn ssoolliiddaarriiaammeennttee rreessppoonnssaabblleess ddee qquuee eell pprroocceessoo ddee sseelleecccciióónn rreeaalliizzaaddoo ssee
eennccuueennttrree ccoonnffoorrmmee aa lleeyy yy rreessppoonnddeenn aaddmmiinniissttrraattiivvaa yy//oo jjuuddiicciiaallmmeennttee,, eenn ssuu ccaassoo,, rreessppeeccttoo ddee ccuuaallqquuiieerr
iirrrreegguullaarriiddaadd ccoommeettiiddaa eenn eell mmiissmmoo qquuee lleess sseeaa iimmppuuttaabbllee ppoorr ddoolloo,, nneegglliiggeenncciiaa yy//oo ccuullppaa iinneexxccuussaabbllee.. Es de
aplicación a los miembros del Comité Especial lo establecido en el artículo 46 del presente Decreto Legislativo.
En caso se determine responsabilidad en los expertos independientes que participen en el Comité Especial, sean éstos
personas naturales o jurídicas, el hecho se comunicará al Tribunal de Contrataciones del Estado para que previa
evaluación se les incluya en el Capítulo de Inhabilitados para Contratar con el Estado del Registro Nacional de
Proveedores (RNP).” (resaltado propio)
8
1. Complejidad en la evaluación de las propuestas por la cantidad de
documentos presentados para la acreditación de la experiencia del postor
Se ha indicado en la “Tabla 1: Puntaje Máximo por Experiencia del Postor” que la
puntuación por factores vinculados a la experiencia del postor puede ir desde treinta y
cinco (35) puntos (bienes, servicios en general y consultoría de obras); y alcanzar incluso
los cien (100) puntos (para el caso de ejecución de obras) en la calificación técnica de la
propuesta.
De la misma manera, pueden existir supuestos donde el postor se vea obligado a
demostrar su experiencia en la actividad como en la especialidad (servicios en general,
consultoría de obras); como en prestaciones en general y similares (ejecución de obras).
En virtud de lo cual, la aplicación de estos factores de calificación resultaría de gran
complejidad; sobre todo para los miembros del Comité Especial que no tienen
conocimiento o manejo de la normativa de compras estatales vigente.
2. Tendencia al error en la calificación de propuestas por parte de los miembros
del Comité Especial
Ya se ha indicado que no todos los miembros del Comité Especial tienen preparación o
conocimiento en la aplicación de la normativa de contratación pública durante la
realización del proceso de selección.
También se ha establecido que los criterios de evaluación referidos a la experiencia del
postor pueden sufrir variaciones dependiendo de si pretende demostrar experiencia en
general, en la actividad, en la especialidad, etc.
9
Por todo ello, y debido a la complejidad que reviste la evaluación de los documentos que
demuestran la experiencia del postor; se advierte una fuerte tendencia a incurrir en error
en la calificación de propuestas por parte de los miembros del Comité Especial.
3. Aumento en la cantidad de interposición de recursos de apelación
Por la comisión –voluntaria o involuntaria– de errores en la calificación de las propuestas
por parte de los miembros del Comité Especial, debe esperarse que el postor que se
sienta afectado por esta calificación imprecisa solicite la apelación de esta decisión ante
órgano revisor.
De esta manera, se aprecia que en durante el año 2012, se presentaron 106 recursos de
apelación ante el Tribunal de Contrataciones del Estado; mientras que en el año 2013 se
presentaron 552 recursos de apelación ante este colegiado14:
TTaabbllaa 22
RReeccuurrssooss ddee AAppeellaacciióónn pprreesseennttaaddooss aall OOSSCCEE
Tiempo Recursos de Apelación
Año 2012 106
Año 2013 552 [Elaboración propia]
4. Demora en la ejecución de las prestaciones a contratar en perjuicio de la
Entidad y de los beneficiarios directos e indirectos (sociedad civil)
Como consecuencia inmediata de lo anterior, con la interposición de recursos de
apelación ante el Tribunal de Contrataciones del Estado, existirá una demora de al menos
dos (2) meses respecto a la ejecución de las prestaciones que se espera contratar luego
del otorgamiento de la buena pro.
14 Fuente: Reporte de Contrataciones Públicas 2012 (Resultados Definitivos) y Reporte de Contrataciones Públicas 2013
(Resultados Preliminares); obtenidos del portal del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE
(http://www.osce.gob.pe)
10
Este plazo se agravará cuando el objeto de la contratación tiene como usuarios o
beneficiarios finales la población; como por ejemplo: Programa Vaso de Leche,
Distribución de Libros, Medicamentos, entre otros.
5. Demora en la ejecución del presupuesto institucional de las Entidades de la
Administración Pública
Consecuentemente, con el retraso en la ejecución de las prestaciones a contratar, existirá
también un retraso en la ejecución del presupuesto institucional de las Entidades que
convocan estos procesos de selección.
6. Deslinde de responsabilidades administrativas: procedimientos disciplinarios
para los servidores que conforman el Comité Especial mayormente por
desconocimiento de la normativa
Asimismo, se aprecia que toda la responsabilidad recaerá solidariamente sobre todos y
cada uno de los miembros del Comité Especial por presuntamente no haber aplicado
correctamente los criterios de evaluación referidos a la experiencia del postor.
De esta manera, a través de un procedimiento disciplinario, los miembros del Comité
Especial podrían ser sancionados con amonestación escrita, suspensión sin goce de
remuneraciones de treinta (30) a noventa (90) días, cese temporal sin goce de
remuneraciones hasta por doce (12) meses, y destitución o despido; según el artículo 46°
LCE15.
15 “Artículo 46.- De las responsabilidades y sanciones
Los funcionarios y servidores, así como los miembros del Comité Especial que participan en los procesos de
contratación de bienes, servicios y obras, son responsables del cumplimiento de la presente norma y su Reglamento.
En caso que las normas permitan márgenes de discrecionalidad para la actuación del servidor o funcionario, éste
deberá ejercerla de acuerdo a los principios establecidos en el artículo 4 del presente Decreto Legislativo.
La evaluación del adecuado desempeño de los servidores o funcionarios en las decisiones discrecionales a que se refiere
el párrafo precedente, es realizada por la más alta autoridad de la Entidad a la que pertenece, a fin de medir el
desempeño de los mismos en sus cargos. Para tal efecto, la Entidad podrá disponer, en forma periódica y selectiva, la
realización de exámenes y auditorías especializadas.
En el caso de las empresas del Estado, dicha evaluación es efectuada por el Directorio.
11
De esta manera, también se estaría afectando el Principio de Promoción de Desarrollo
Humano; toda vez que, antes que coadyuvar, la incursión en un procedimiento
disciplinario y la aplicación de una sanción administrativa constituyen el desarrollo
humano de los mismos servidores que conforman el Comité Especial16.
7. Excesiva e innecesaria utilización de papel y demás insumos para la
demostración de la experiencia del postor
Cada vez que un postor presenta una propuesta para ser presentada a un proceso de
selección, significa como mínimo el consumo de papel y otros insumos para la
presentación de contratos y su respectiva conformidad por la prestación ejecutada; o en
su defecto, mediante comprobantes de pago cuya cancelación se acredite documental y
fehacientemente.
Según el Reporte de Contrataciones Públicas 2013 (Resultados Preliminares) publicado
por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, existen a diciembre del
2013, ciento cuarenta mil cuatrocientos veintitrés (140,423) proveedores con inscripción
vigente en el Registro Nacional de Proveedores – RNP.
Si consideramos que una propuesta al menos cuenta con cuarenta (40) hojas, y
presumimos que los proveedores han presentado al menos una vez en el año una
propuesta a una Entidad del Estado; se habrían utilizado 5´616,920 hojas de papel bond
A4:
TTaabbllaa 33
En caso de incumplimiento de las disposiciones establecidas en el presente Decreto Legislativo se aplicarán, de acuerdo
a su gravedad, las siguientes sanciones:
a) Amonestación escrita;
b) Suspensión sin goce de remuneraciones de treinta (30) a noventa (90) días;
c) Cese temporal sin goce de remuneraciones hasta por doce (12) meses; y,
d) Destitución o despido.” 16 “Artículo 4.- Principios que rigen las contrataciones
Los procesos de contratación regulados por esta norma y su Reglamento se rigen por los siguientes principios, sin
perjuicio de la aplicación de otros principios generales del derecho público:
a) Principio de Promoción del Desarrollo Humano: La contratación pública debe coadyuvar al desarrollo humano en el
ámbito nacional, de conformidad con los estándares universalmente aceptados sobre la materia…”
12
CCáállccuulloo uuttiilliizzaacciióónn ddee hhoojjaass ddee ppaappeell bboonndd AA44 Concepto Cantidad (hojas)
Total proveedores 2013 140,423
Número de hojas A4 propuesta presentada 40
Total hojas A4 utilizadas 5´616,920
[Elaboración propia]
Es decir, esta cantidad de papel sería equivalente a veintiocho (28) árboles
procesados aproximadamente17. Con lo cual, se estaría afectando de manera frontal el
Principio de Sostenibilidad Ambiental, contenido en el artículo 4° RLCE18.
CCAAPPÍÍTTUULLOO IIIIII
PPRROOPPUUEESSTTAA DDEE SSIIMMPPLLIIFFIICCAACCIIÓÓNN DDEELL PPRROOCCEESSOO DDEE SSEELLEECCCCIIÓÓNN
Considerando lo hasta ahora mencionado, ¿es posible mejorar el proceso de selección
para la contratación de bienes, servicios y/u obras?¿Cómo podemos articular un
mecanismo que puede agilizar y simplificar el proceso de selección?
1. Propuesta: la experiencia del postor como parte integrante del Registro
Nacional de Proveedores (RNP)
El artículo 258° RLCE señala que para mantener actualizados los datos del Registro
Nacional de Proveedores, quienes se encuentren registrados en él, están obligados a
comunicar las ocurrencias dentro de los plazos previstos19.
17 Ver: http://www.packsys.com/blog/cuanto-papel-se-puede-fabricar/ 18 “Artículo 4.- Principios que rigen las contrataciones
Los procesos de contratación regulados por esta norma y su Reglamento se rigen por los siguientes principios, sin
perjuicio de la aplicación de otros principios generales del derecho público:
(…) m) Principio de Sostenibilidad Ambiental: En toda contratación se aplicarán criterios para garantizar la
sostenibilidad ambiental, procurando evitar impactos ambientales negativos en concordancia con las normas de la
materia…” 19 “Artículo 258.- Comunicación de ocurrencias
Para mantener actualizados los datos del RNP, quienes se encuentren registrados en él, están obligados a comunicar las
ocurrencias establecidas en el presente Reglamento dentro de los plazos previstos, sujetándose a las consecuencias que
se deriven de su incumplimiento.”
13
Por otro lado, el artículo 251° RLCE exige que deberá consignarse en los capítulos de
Proveedores de Bienes, Proveedores de Servicios, Consultores de de Obra y Ejecutores
de obra, la información suficiente acerca de su naturaleza y objeto de sus actividades20;
sin que haya especificado a qué se refiere “la naturaleza y objeto de las actividades de
los postores”.
En ese estado, se propone que llaa eexxppeerriieenncciiaa ddeell ppoossttoorr ((ccoonnttrraattooss yy ccoonnssttaanncciiaass;;
ccoommpprroobbaanntteess ddee ppaaggoo ccuuyyaa ccaanncceellaacciióónn ssee ppuueeddaa ddeemmoossttrraarr ffeehhaacciieenntteemmeennttee)) sseeaa
ccoonnssiiddeerraaddaa ccoommoo uunnaa ooccuurrrreenncciiaa mmeennssuuaall aa rreeggiissttrraarr eenn eell RReeggiissttrroo NNaacciioonnaall ddee
PPrroovveeeeddoorreess ddeell lliibbrroo eenn eell qquuee eell pprroovveeeeddoorr ssee eennccuueennttrree iinnssccrriittoo..
Con este registro, el OSCE podrá ejercer la fiscalización posterior de la documentación e
información declaradas por el proveedor; en ejercicio de la facultad correspondiente
plasmada en el artículo 254° RLCE21.
En dicho registro, además, podrá consignarse los conceptos, categorías y rubros de la
experiencia declarada por el proveedor; pudiendo cubrir los criterios generales o
específicos tales como: “experiencia del postor”, “experiencia en la actividad”,
“experiencia en la especialidad”, “experiencia en obras en general”, “experiencia en obras
20 “Artículo 251.- Conformación
El Registro Nacional de Proveedores-RNP, cuyo desarrollo, administración y operación está a cargo del OSCE, está
conformado por los siguientes registros:
1. Registro de Proveedores de Bienes, a quienes se acredita con información suficiente acerca de la naturaleza y objeto
de sus actividades, habilitándolos para ser participantes, postores y/o contratistas en los procesos de contratación de
bienes.
2. Registro de Proveedores de Servicios, a quienes se acredita con información suficiente acerca de la naturaleza y
objeto de sus actividades, habilitándolos para ser participantes, postores y/o contratistas en los procesos de contratación
de servicios en general y servicios de consultoría distintos de obras.
3. Registro de Consultores de Obras, a quienes se acredita con información suficiente acerca de la naturaleza y objeto
de sus actividades, asignándoles especialidades, que los habilita para ser participantes, postores y/o contratistas en los
procesos de contratación de consultoría de obras.
4. Registro de Ejecutores de Obras, a quienes se acredita con información suficiente acerca de su naturaleza y objeto de
sus actividades, asignándoles una capacidad máxima de contratación, que los habilita para ser participantes, postores
y/o contratistas en los procesos de contratación de ejecución de obras.
5. Registro de Inhabilitados para Contratar con el Estado, que comprende a los proveedores, participantes, postores o
contratistas sancionados administrativamente por el Tribunal con inhabilitación temporal o definitiva para participar en
procesos de selección o contratar con el Estado.” 21 "Artículo 254.- Fiscalización posterior a los procedimientos tramitados ante el RNP
El OSCE someterá a fiscalización posterior la documentación, información, declaraciones y traducciones, presentadas
por los proveedores, de acuerdo a lo dispuesto por la normativa aplicable y a sus normas de organización interna."
14
similares”, “cumplimiento de la prestación”, “cumplimiento del servicio”, “cumplimiento en
la ejecución de obras”; entre otros.
De acuerdo a lo anterior, a fin de demostrar su experiencia, eell ppoossttoorr pprreesseennttaarráá eenn ssuu
pprrooppuueessttaa ttééccnniiccaa úúnniiccaammeennttee uunnaa hhoojjaa ddeeccllaarraattiivvaa ccoonn llaa iinnffoorrmmaacciióónn ddeeccllaarraaddaa aall
OOSSCCEE; la misma que podrá ser verificada por el Comité Especial a través del Registro
Nacional de Proveedores (RNP).
2. ¿Articulación normativa?
Según lo mencionado hasta ahora, no existiría la necesidad de realizar modificación
normativa alguna para la implementación de esta medida.
Para la habilitación de este procedimiento de declaración de información, bastaría con
que el OSCE implementara el mismo a nivel de su Texto Único de Procedimientos
Administrativos – TUPA; considerando el marco legal antes mencionado.
3. Análisis Costo-Beneficio
Sin perjuicio de las mejoras y beneficios esperados que se desarrollarán más adelante,
debemos afirmar categóricamente que, en cualquier caso la implementación de esta
fórmula será beneficiosa para el Sistema de Contratación Pública en general.
Si bien es cierto que la implementación de esta fórmula implicaría un costo en la inversión
de mayores servidores (hardware y software) y mayor componente humano, entre otros;
creemos que el gasto será siempre menor considerando que los montos recaudados por
el OSCE desde su creación han ido incrementándose progresivamente22:
Tabla 4
22 Montos obtenidos de los reportes de Ejecución de Presupuesto Institucional de Ingresos de los años 2009 al 2013; y el
Reporte de Ejecución de Presupuesto Institucional de Ingresos al I Trimestre 2014.
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Montos Recaudados por el OSCE
(en miles de Nuevos Soles)
Año 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Monto 142,850 163,016 116,653 132,668 132,768 74,415 [Elaboración propia]
CCAAPPÍÍTTUULLOO IIVV
EEFFEECCTTOOSS EESSPPEERRAADDOOSS DDEE LLAA IIMMPPLLEEMMEENNTTAACCIIÓÓNN DDEE LLAA PPRROOPPUUEESSTTAA
1. Disminución temporal y de complejidad de las propuestas presentadas
Con la información declarada ante el OSCE, los miembros del Comité Especial podrán
tomarse menos tiempo ante la disminución de la complejidad en relación a la experiencia
del postor; incluso por parte de los miembros que no tienen mucho conocimiento de la
normativa de contratación pública.
2. El Comité Especial podrá evaluar con mayor detenimiento otros factores de
evaluación
Al tomarse menos tiempo en la calificación de los factores de evaluación referidos a la
experiencia del postor; los miembros del Comité Especial podrán estudiar con mayor
detenimiento los documentos presentados por los postores para otros criterios de
evaluación.
Así, por ejemplo, el Comité Especial podrá detenerse a revisar con mayor cuidado la
documentación presentada por los postores referida a la experiencia del personal
propuesto, metodologías utilizadas, planes de trabajo, garantías comerciales, entre otros.
3. Disminución de errores en la calificación de propuestas por parte de los
miembros del Comité Especial
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Con la documentación registrada en el Registro Nacional de Proveedores, los miembros
del Comité Especial podrán incurrir en menos errores en la calificación de propuestas;
principalmente en lo que respecta a los factores de evaluación referidos a la experiencia
del postor.
4. Disminución de interposición de recursos de apelación
A menores errores cometidos por el Comité Especial en la evaluación de la acreditación
de la experiencia, disminuirá la cantidad de interposición de recursos de apelación ante el
Tribunal de Contrataciones del Estado.
5. Agilización en la ejecución de las prestaciones a contratar a favor de la
Entidad y de los beneficiarios directos e indirectos (sociedad civil)
Lo anterior también significará la agilización en la celebración de contratos y ejecución de
prestaciones; pudiendo incluso llegar más rápido a los beneficiarios directos e indirectos
más allá de la Administración Pública.
6. Disminución de procedimientos disciplinarios contra los miembros del
Comité Especial por este aspecto
A menores errores incurridos en la calificación de la experiencia del postor, los miembros
del Comité Especial asumirán menos procedimientos disciplinarios; salvando de esta
manera su responsabilidad administrativa.
7. Agilización en la ejecución del presupuesto institucional de las Entidades de
la Administración Pública
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Con la ejecución de las prestaciones contratadas, se agilizará el presupuesto institucional
de las Entidades contratantes; agilizando también de esta manera la economía nacional.
8. Importante disminución en la utilización de papel en la elaboración de las
propuestas
Al no adjuntar los documentos que demuestren su experiencia, los postores dejarán de
utilizar ingentes cantidades de papel y otros insumos en la elaboración de sus
propuestas; cuidando de esta manera el medio ambiente.
Con todo ello, dependerá únicamente de las autoridades competentes implementar esta
mejora a quienes se pone a disposición gratuita el presente; con la única finalidad de
obtener la innovación, el cambio y la eficacia en el sistema peruano de Compras
Estatales.
