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IEP Lille 2009/2010
Auteur : Manon RICHERTCours : Afrique et Développement (Master DCI)Professeur : Alain ANTIL1
Le Sustainable Dar es Salaam Project : l'impact de l'intervention des acteurs internationaux sur la gestion des déchets solides à Dar Es-
Salaam (Tanzanie)
IEP Lille 2009/2010
Introduction
Le continent africain a été marqué par une “explosion démographique” “récente”1 .
En effet, la population africaine a triplé en l'espace de quarante ans : de 210 millions
d'habitants en 1960, elle est passée à plus de 600 millions d'habitants dans les années 2000.
Cette explosion démographique s'accompagne également d'un “remodelage de l'occupation
de l'espace”2 des sociétés africaines, par les migrations et l'urbanisation. A la suite des
indépendances, la population urbaine a considérablement augmenté (avec un taux
d'urbanisation de près de 5% par an3), du fait, entre autres, de l'exode rural. Par la suite, le
taux de croissance urbaine en Afrique a diminué, mais il reste compris entre 3 et 4% par an.
Les phénomènes de croissance démographique et d'urbanisation galopante en
Afrique, liés entre eux, n'ont pas été sans conséquences : ils ont mis en exergue la vétusté
des stratégies d'aménagement urbain en termes d'infrastructures, de services, et de
logement, et de ce fait, ont exacerbé les inégalités spatiales au sein des villes. Les problèmes
environnementaux ont pris une dimension de plus en plus importante, due aussi bien à la
croissance démographique urbaine, qu'à la concentration de l'activité industrielle dans des
villes devenant progressivement mégalopoles. En 2000, le PNUD fait état de l'augmentation
exponentielle de la production de déchets solides et industriels dans les villes d'Afrique
subsaharienne, en se rapportant aux exemples de Lagos et Lusaka4. Il souligne également
l'incapacité des autorités locales et des entreprises à gérer et traiter ces déchets.
La prise de conscience de la gravité des problèmes environnementaux en milieu
urbain et la nécessité de les traiter de manière intégrée, en les liant au social et à
l'économique, intervient lors de la conférence de Rio, qui marque l'engagement des
collectivités locales dans la réalisation de l'Agenda 21 local. Le développement durable
(sustainable development), défini dans le rapport Brundtland publié en 1987, devient ainsi
l'approche dominante en matière de développement. La conférence de Rio constitue
également un approfondissement de la gouvernance mondiale, c'est-à-dire des relations
1 HUGON, P., L'économie de l'Afrique, Ed. La Découverte, Coll. Repères, 6è éd., 2009, p. 71.2 Ibid., p. 75. 3 World Urbanization Prospects : The 2007 Revision, p.54 PNUD, L'avenir de l'environnement mondial, 2000, p. 66.
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entre entités agissant au niveau global (organisations internationales, ONGs internationales,
multinationales) et organismes implantés de façon plus localisée (gouvernements,
collectivités locales, société civile « locale », PME), qui évoluent aujourd'hui dans un système
international qualifié de « post-westphalien ».
Nous allons ici nous intéresser à l'action des organisations internationales et des
bailleurs de fonds étrangers à Dar Es-Salaam, dans le cadre du Sustainable Dar Es-Salaam
Project (SDP) débuté en 1992, et plus particulièrement, nous allons voir les conséquences de
leur intervention sur la gestion des déchets solides de la ville sur la gouvernance urbaine à
Dar Es-Salaam.
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I. Le Sustainable Cities Programme à Dar Es-Salaam : un programme innovant
mis en œuvre dans un contexte de profond changement
En premier lieu, il convient de situer le projet dans son contexte. Nous l'avons vu
précédemment, l'élaboration du Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) intervient dans un
environnement idéologique global propice à une révision des politiques urbaines en accord
avec la notion de « développement durable » et avec le concours des acteurs internationaux,
nationaux, locaux, publics et privés. Le SDP a par ailleurs été mis en œuvre dans le cadre du
Sustainable Cities Programme (SCP), élaboré par le Programme des Nations Unies pour
l’Environnement (PNUE) et par le Programme des Nations Unies pour les Établissements
Humains (UN-Habitat).
Nous allons désormais nous intéresser au contexte national et local, afin de mieux
cerner les enjeux propres à Dar Es-Salaam au début des années 1990.
A- Un contexte national et local marqué par le changement
La Tanzanie était, et est encore aujourd'hui, l'un des pays les plus pauvres du monde
avec un PNB par habitant de 400 US$ en 2007, alors que la moyenne des pays d'Afrique
subsaharienne se situe à 952 US$ par habitant la même année (Banque Mondiale, 2008).
Avec entre 20 et 30 millions d'habitants et un territoire de plus de 900 000 km², la Tanzanie
des années 1990 était un pays moyennement peuplé, et surtout faiblement urbanisé (à la fin
des années 1980, la proportion de la population urbaine n'excédait pas 20%). En revanche, la
Tanzanie faisait partie de cette catégorie de pays d'Afrique subsaharienne dont le rythme
d'urbanisation était particulièrement rapide (taux d'urbanisation en 1994 : 24% ; taux de
croissance urbaine sur la période 1990-1995 : 6,1%).5
En conséquence de cela, la population de Dar Es-Salaam, capitale administrative du
pays où siège l'exécutif, évaluée à environ 1,5 millions d'habitants en 19906, a doublé en 10
5 ANTOINE, P., « L'urbanisation en Afrique et ses perspectives », Revue Aliments dans les villes, FAO, 1997,pp. 5-6.
6 Ibid., p.5
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ans, puisqu'elle est estimée à 3 millions d'habitants dans les années 20007. La carte qui suit
(Fig.1) témoigne de cette évolution fulgurante, traduite par une expansion territoriale de la
ville :
Figure 1 :
Source : Site du projet MEGA:Cities de l'Université de Dortmund : http://www.raumplanung.uni-
dortmund.de/irpud/megacities/index.php# (page consultée le 29.01.10)
Le début des années 1990 marqua également un tournant économique et politique
pour la Tanzanie : après des décennies sous la coupe d'un régime de parti unique, le pays
7 Centre de Recherches pour le Développement International (Canada) : http://www.idrc.ca/fr/ev-43009-201-1-DO_TOPIC.html (page consultée le 29.01.10)
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s'ouvrit au multipartisme, participant ainsi à la vague générale de « démocratisation » en
Afrique et dans le monde. Les premières élections « ouvertes » eurent ainsi lieu en 1995.
Parallèlement, la Tanzanie, pays non-aligné et socialiste depuis la Déclaration d'Arusha
(1967), se convertit peu à peu à l'économie de marché, suite aux échecs de la politique
économique menée jusqu'alors et sous la pression des bailleurs de fonds. Les plans
d'ajustement structurel des années 1980 avaient ouvert la voie à ce changement idéologique
et économique, qui s'approfondit encore par la suite, à travers notamment le processus de
privatisation des entreprises nationales et des services proposés par l'État et les autorités
locales.
La transformation du rôle de l'État présageait en principe d'une autonomie accrue
des autorités locales vis-à-vis du gouvernement national. En effet, la décentralisation telle
qu'elle avait été opérée sous Julius Nyerere (président de la Tanzanie de 1964 à 1985)
s'apparentait plutôt à une déconcentration des pouvoirs des autorités centrales visant à
renforcer ces dernières. Cependant, au début des années 1990, les collectivités locales
n'avaient pas les moyens, et ne se les donnaient pas, d'administrer elles-mêmes leur
territoire.
La croissance démographique et urbaine à Dar Es-Salaam n'a par conséquent pas été
suivie de politiques d'aménagement urbain adéquates, du fait du manque de moyens
humains et financiers des autorités locales, incapables de collecter les taxes nécessaires à la
mise en place de services publics (eau, électricité, collecte des déchets ménagers, transports
en commun,...) et de logements sociaux. Kironde (2001) impute également cet état de fait à
la corruption et à l’apathie des citoyens de Dar Es-Salaam, qui montrent par exemple peu
d’intérêt pour les élections locales8. Ainsi, au début des années 1990, l'urbanisation et la
croissance urbaine anarchiques de Dar es Salaam se traduisent par la dégradation de
l’environnement et par la multiplication des habitations informelles non desservies par les
services publics de gestion des déchets, distribution d’eau et d’électricité, transports
commun et évacuation des eaux usées, autrement dit, des bidonvilles (“slums”) : tous ces
facteurs valent à la ville la réputation de “ville-poubelle”9.
8 KIRONDE, J.M., « Chapitre 4. Dar es-Salaam, Tanzanie », p.112, in Adepoju G. Onibokun, La gestion des déchets urbains: des solutions pour l'Afrique, Karthala, 2001,
9 Réputation dont la ville ne s'est toujours pas défaite, en témoignent des articles de presse et de blogs parus récemment : Daily News, « For how long will Dar grapples with garbage « pileup » »25.12.09, This Day, « Of filthiness becoming tourist attraction and garbage turning into gold », 25.01.10, entre autres.
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L’accumulation des déchets hors des décharges prévues, parfois au beau milieu des
rues, posait de graves problèmes d’hygiène : en 1992 et 1997, la Tanzanie connut les
épidémies de choléra les plus importantes depuis 1974 dans le pays, les cas étant concentrés
à Dar Es-Salaam10.
Face à ces différents problèmes, le gouvernement tanzanien, via le Ministère de
l’aménagement du territoire et du développement des établissements humains, adressa une
requête au PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) en 1990 afin
d’obtenir une assistance technique pour la révision du plan d’aménagement de Dar Es-
Salaam (Dar Es-Salaam Master Plan 1979). Cette requête fut transmise à UN-Habitat, le
programme des Nations Unies responsable des établissements humains. Parallèlement, UN-
Habitat et le PNUE (Programme des Nations Unies pour l’Environnement) décidaient
d’élaborer conjointement le Sustainable Cities Programme (SCP) pour mettre en pratique les
Environmental Guidelines for Settlements Planning and Management (directives pour
l’aménagement du territoire) qu’ils avaient définies en 1987.
En réalité, Dar Es-Salaam est la première ville à avoir bénéficié du SCP : à ce titre, le
SDP peut être qualifié d’« expérimentation » pour une nouvelle stratégie d’aménagement
urbain.
B- Le SCP, programme de capacity-building participatif pour la mise en œuvre de
l’Agenda 21 local
Avant d’analyser les spécificités du SDP, nous allons présenter l’approche prônée par
UN-Habitat et le PNUE dans le cadre du SCP.
L’objectif général du SCP est le développement durable de la ville. Pour atteindre cet
objectif général, UN-Habitat et le PNUE ont développé le SCP comme un programme de
capacity-building afin de faciliter la mise en œuvre de l’Agenda 21 au niveau local dans les
villes. Pour ce faire, le SCP « découpe » cet objectif spécifique en trois activités :
10 OMS, Cholera Country Profile: United Republic of Tanzania, 2008.
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- Une activité de renforcement et partage de connaissances : amélioration de
l’expertise technique et de l’information sur la thématique environnementale
- Une activité de réflexion : amélioration de la stratégie environnementale et de la
prise de décision
- Une activité centrée sur l’action (opération) : amélioration de la mise en œuvre des
stratégies environnementales
Le principe général qui sous-tend l’approche du SCP est démocratique : il se traduit
par la nécessité d’une participation des acteurs au processus de décision dès le début du
programme et par la volonté de créer un large consensus entre intérêts économiques,
sociaux, techniques et politiques. Le SCP doit de plus répondre à une demande de la base
(bottom-up) et encourager la coopération entre entités publics, privés, locales et globales.
Ainsi, le SCP s’inscrit dans conception de la gouvernance d’UN-Habitat11.
Cette approche particulière prônée par le SCP est intitulée « Environmental Planning
and Management process » (EPM). Francos Halla (1999) la définit comme suit : « une
approche consultative, non technocratique, de l’aménagement urbain». L’approche EPM est
résumée sur le schéma ci-dessous (Fig.2) :
Figure 2 :
Source : UN-Habitat, 2004
Le but ultime du SCP, en tant que programme de capacity-building, est de faire de la
méthode EPM un outil pour modifier la manière d'opérer des municipalités. Cela requiert un
changement de comportement, un changement dans la manière de penser et comprendre
11 « Participation, décentralisation, équité, inclusion, transparence, réactivité vis-à-vis de la société civile, efficience de la fourniture de services, durabilité et sécurité », NNYKA,T.J., “The Sustainable Cities Programme in Tanzania 1992-2003. From a city demonstration project to a national programme for environmentally sustainable urban development”, The SCP Documentation Series, Volume 2, Octobre 2004, p.16
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les relations entre environnement et développement, et environnement, santé et pauvreté,
ainsi qu’un changement dans la manière de planifier et de gérer la construction du
consensus, la négociation, la collaboration et la coopération avec d'autres acteurs. Un
changement organisationnel et structurel est également nécessaire dans les procédures
opérationnelles et les relations entre organisations.
Nous pouvons distinguer trois phases dans la mise en œuvre du SCP :
- Evaluation en amont et lancement (équivaut aux trois premières étapes du processus
EPM)
- Stratégie et planification des actions (quatrième étape du processus EPM)
- Suivi et consolidation (cinquième étape du processus EPM, qui doit se faire dès le
début et qui monte en puissance à mesure que le projet avance)
Concernant la mise en œuvre de l’approche SCP à Dar Es-Salaam, une interrogation
survient déjà à ce stade : la dimension participative du programme semble en effet
compromise dans une ville étendue comme Dar Es-Salaam ne bénéficiant pas d’un réseau de
transports public viable. La question du lieu des consultations participatives est à ce titre
primordiale. Une autre hypothèse peut être posée, dans la mesure où la société
tanzanienne, au début des années 1990, expérimente des changements de grande ampleur,
passant de l’Ujamaa12 et d’un régime de parti unique, à l’économie de marché et au
multipartisme. Les pratiques des acteurs économiques, sociaux et politiques se sont en effet
ancrées, jusque dans les années 1980, dans un système sans concurrence, sous la coupe
d’un Etat dirigiste et peu enclin à encourager la participation citoyenne et l’initiative
individuelle et/ou privée. A cet égard, nous remettons en perspective l’opportunité, à
première vue évidente, étant donné le contexte global favorable, de mettre en œuvre le SCP
(et par conséquent d’encourager la participation) à Dar Es-Salaam dès 1992, alors même que
les premières élections nationales et locales n’avaient pas encore eu lieu.
12 Cf. Géographie Universelle, Les Afriques au Sud du Sahara, 1994, p. 343, in ROY, C., «Qui forge et modèle le processus dans une périphérie du monde ? », Cahiers d’Outre-Mer, N° 238, Avril-Juin 2007, p. 237 : « Le socia-lisme Ujamaa (de la Djamaa arabe qui évoque la communauté, la solidarité), est construit (…) par le recours aux valeurs africaines néanmoins épurées de ses faiblesses par l’éducation et le progrès technique ». « Parmi les projets et programmes réalisés, les autorités prônent l’autosuffisance, mettent en place des programmes d’alphabétisation pour adulte ou de villagisation massive. » L’Ujamaa n’est donc pas une approche « bottom-up ».
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II. Le Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) et la question de la gestion des
déchets solides
La formulation du Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) a débuté en 1990, après
discussions avec le gouvernement de Tanzanie et le conseil municipal de Dar Es-Salaam (Dar
Es-Salaam City Council, DCC), et avec l’aide technique d’UN-Habitat. Le document de projet a
été finalisé et signé en avril 1991 par le gouvernement tanzanien, le PNUD et UN-HABITAT,
en tant qu’agence d'exécution. Les activités ont débuté le 1er janvier 1992.
A- Les objectifs du SDP
L'objectif général du SDP est le même que l'objectif spécifique du SCP, appliqué à Dar
Es-Salaam, à savoir : « promouvoir la croissance et le développement durables sur le plan
écologique à Dar Es-Salaam en renforçant les capacités locales pour planifier, coordonner et
gérer le développement urbain, de manière à améliorer la disponibilité et l'utilisation des
ressources naturelles et réduire l'exposition aux risques environnementaux. » D'ores et déjà,
dans son objectif général, le SDP ne semble pas tenir compte de la dimension sociale du
développement durable : la croissance suggère avant tout l'idée du développement
économique, la variable environnementale est au cœur du projet, mais la question sociale
n'est, au mieux, que suggérée dans les notions de « croissance » et de « développement »
(qui ne contiennent pas forcément les notions d'égalité, de solidarité, voire de « lutte contre
la pauvreté »).
Pour atteindre cet objectif général, UN-Habitat et le PNUE ont fixé les objectifs
spécifiques suivants :
- Mise au point d'un plan de développement stratégique pour Dar Es-Salaam, incluant
les principales composantes des stratégies de gestion environnementale et
d’investissement sectoriel, de l'aménagement du territoire, de la planification
financière, et des exigences administratives et juridiques.
10
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- Développement des actions prioritaires, identifiées comme telles dans le plan de
développement stratégique, dans le cadre de projets d’assistance technique et de
paquets d’investissements rentables.
- Renforcement des capacités locales à planifier, coordonner et gérer la croissance et
le développement urbains en mettant l'accent sur l'amélioration de la coordination
intersectorielle et de la participation communautaire.
B- Déroulement du processus EPM
L'approche EPM était bien entendu préconisée pour la réalisation de ces objectifs.
Ainsi, le projet débuta par l'établissement d'un « profil environnemental » de la ville, réalisé
par des experts, administrateurs de la ville et universitaires tanzaniens (UCLAS et Université
de Dar Es-Salaam). La question de la gestion des déchets solides apparut dès cette première
étape comme un enjeu environnemental majeur.
La deuxième étape était celle de la (ou des) consultation(s) citoyenne(s) : à Dar Es-
Salaam, une seule consultation de ce type fut organisée, en août 1992, et dura une semaine.
Cette consultation citoyenne réunit 205 acteurs-clés des secteurs public, privé, et de la
société civile, impliqués dans la gestion de la ville et son développement.
Dans un premier temps, les responsables au plus haut niveau de ces trois secteurs
identifièrent neuf priorités, dont les cinq déjà présentées dans le « profil environnemental »
de la ville.
Dans un second temps, des « mini-consultations » relatives aux problèmes perçus
comme les plus aigus furent organisées. L’amélioration de la gestion des déchets solides fit
l’objet d’une telle consultation des acteurs concernés, qui définirent cinq éléments
stratégiques d’intervention pour agir dans le sens d’une meilleure gestion des déchets :
- lancement d’une campagne de nettoyage d’urgence
- privatisation de la collecte des déchets
- amélioration de la gestion des sites de dépôt des déchets
- compostage et recyclage des déchets
- gestion des déchets par des CBOs (community-based organizations)
11
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Sur la base de ces éléments stratégiques d’intervention, des sous-groupes de travail
furent formés, d'après l'organigramme du SDP déterminé lors de la dernière « mini-
consultation ».
La première activité du Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) fut par conséquent le
nettoyage d'urgence de la ville, qui eut lieu à la fin de l'année 1992 pour prendre fin en 1994,
avec l'aide, financière et matérielle, des bailleurs de fonds13.
Un sous-groupe de travail composé d'universitaires, de membres du bureau du
Premier ministre, du SDP, du DCC, du secteur privé, de l'administration régionale et de
bailleurs de fonds (Japon par exemple) prit en charge la réalisation de cette première
activité.
Concrètement, la campagne de nettoyage d'urgence a d’abord consisté à déplacer les
déchets qui se trouvaient sur les places publiques, dans les rues, sur les places de marchés,
etc., puis à établir des points de collecte dans la ville.
Parallèlement, avec le sous-groupe « amélioration de la gestion des sites de dépôt
des déchets », un nouveau site de dépôt des déchets dans le quartier de Vingunguti
(municipalité de Temeke, Dar Es-Salaam) a été créé : avec le concours du gouvernement
japonais, l’amélioration des voies d’accès au dépotoir (pont de pesage et goudronnage de la
route menant au dépotoir) et l’équipement d’un bureau de gestion du site ont ainsi été mis
en œuvre. Enfin, la fourniture quotidienne de services de collecte des déchets aurait été
facilitée.
D'après le rapport d’UN-Habitat et du PNUE, cette première activité a été un succès,
la quantité de déchets collectés de façon journalière par les services du Dar Es-Salaam City
Council (DCC) ayant été multipliée par dix sur le court terme. Nous verrons cependant que la
création d'un dépotoir temporaire à Vingunguti n'a pas été sans conséquences
environnementales et sanitaires.
La privatisation de la collecte des déchets constitue la seconde activité du SDP en
matière de gestion des déchets solides, réalisée simultanément avec la première, par un
13 Le Japon notamment donna une niveleuse et une chargeuse pour l'exécution du projet.
12
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sous-groupe de travail composé de membres du DCC, du SDP, d'entrepreneurs, du Ministère
de l'Industrie et du Commerce, du Ministère de la Santé, du Ministère de l'Aménagement du
Territoire et du Logement, etc. Après que la privatisation de la collecte des déchets a été
permise par l’adoption des Dar Es-Salaam (Collection and Disposal of Refuse) By-Laws en
1993, la société privée « Multinet Africa Company Ltd. » obtint un contrat de franchise pour
la collecte des déchets dans dix quartiers du centre-ville, dans une première phase (1994-
1996).
En 1996, le DCC confia la tâche de collecte des déchets à quatre sociétés privées
supplémentaires, afin de couvrir 18 quartiers au total. Le service de collecte des déchets
solides dans les 29 quartiers restants était fourni par le DCC. La privatisation de la collecte
des déchets s'est également faite à travers les ONG et les organismes communautaires
(CBOs).14
D'après le rapport d’UN-Habitat et du PNUE, la mise en œuvre systématique de cette
stratégie a permis d'améliorer la qualité de l'environnement urbain et constitue une
véritable « success story » qui a incité d'autres villes de Tanzanie à adopter le processus
EPM. Nous verrons dans une deuxième partie que ce « succès » est tout relatif.
Une autre activité du groupe de travail sur la gestion des déchets solides portait sur
la participation communautaire dans la gestion des déchets solides. Le sous-groupe de
travail chargé de la mise en œuvre de cette activité était composé de représentants des
communautés, des CBOs, des ONG, du SDP, du Bureau International du Travail (BIT) et du
gouvernement, entre autres. Ce sous-groupe de travail est notamment à l’origine de
l’établissement et le capacity-building de l’organisme communautaire « Hanna Nasif Women
Development Association » (KIWODEA), considéré comme une expérience exemplaire par
les organisations (OIT) et programmes internationaux (PNUD, UN-Habitat). Des rencontres
avec d’autres associations de quartier (Vingunguti Miembeni Development Association) ont
même été organisées, afin de favoriser l’échange d’expériences et de best practices.
14 NNYKA, Op.cit., p.11
13
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Enfin, le dernier sous-groupe de travail responsable de la mise en œuvre du recyclage
et du compostage des déchets solides a encouragé les communautés, les CBOs et les ONG à
promouvoir le tri des déchets solides à la source.
Selon le rapport d’UN-Habitat et du PNUE, le « partenariat pour la gestion des
déchets solides » a eu pour résultats :
- l’augmentation de l'emploi et des activités génératrices de revenu
- l’amélioration de la propreté de la ville
- le renforcement du partenariat entre le Conseil municipal, les entrepreneurs et les
collectivités locales
- une meilleure sensibilisation aux problèmes posés par les déchets solides (maladies,
pollution…) et à leur recyclage ou compostage
- une meilleure canalisation des ressources du secteur privé et de la société civile
- l'augmentation du recyclage et de l'utilisation du compost
- le lancement du tri des déchets
- la mise en place de l’EMIS (Environmental Management Information System15)
Mais quelles conséquences a eu la privatisation de la collecte des déchets en termes
de gouvernance ? Dans quelle mesure ce processus a-t-il contribué à la réalisation de
l’objectif général du SDP, à savoir « promouvoir la croissance et le développement durables
sur le plan écologique « à Dar Es-Salaam ?
15 L’EMIS est un système d’organisation de l’information (collecte, récupération, stockage)
14
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III. Les conséquences de l’intervention internationale sur la gestion des déchets
solides et la gouvernance urbaine à Dar Es-Salaam
Les difficultés rencontrées par le SDP dans la réalisation de son objectif général à
travers l'amélioration de la gestion des déchets solides posent question. En premier lieu,
nous verrons que la mise en place d’un dépotoir à Vingunguti a eu des conséquences
dramatiques sur l’environnement. En second lieu, la privatisation a connu des fortunes
diverses, selon les acteurs et les quartiers de la ville. Enfin, le gouvernement central n’a pas
accordé un soutien suffisant au DCC dans la mise en œuvre de l’amélioration de la gestion
des déchets.
A- La décharge de Vingunguti, un désastre sur le plan environnemental
Le dépotoir de Vingunguti, qui a été établi par le SDP comme décharge publique
temporaire en 1992 a été fermé en 2001, après que les habitants du quartier ont obtenu
gain de cause pour sa fermeture devant la justice. En effet, le site était mal géré, et causait
des nuisances considérables pour les riverains (pollution de la rivière Msimbazi qui jouxte la
décharge de Vingunguti, odeurs dues à la décomposition des déchets organiques, maladies,
empoisonnements, contamination de l’eau par les déchets industriels). La création du site de
dépôt des déchets solides de Vingunguti s’est faite dans l’urgence de l’opération de
nettoyage de la ville : une vision à court terme l’a, semble-t-il, emporté, puisque, s’il était
prévu de collecter, transporter et déposer les déchets dans le site de Vingunguti,
l’élimination de ces déchets n’a vraisemblablement pas été pensée en amont. Seuls
quelques scavengers (109 à Vingunguti en 199516) récupéraient les déchets pour les
« recycler ». De plus, l’ouverture du site de dépôt des déchets solides devait avoir pour
objectif la limitation de l’érosion des sols : Kironde (2001 : 136) affirme que le choix du site a
d’abord été fait en fonction des intérêts personnels du président du parti au pouvoir dans le
quartier, et non après consultation des riverains. En réalité, tous ces manquements sont
16 KASEVA, M. E., GUPTA, S. K., “Recycling − an environmentally friendly and income generating activity towards sustainable solid waste management. Case study − Dar es Salaam City, Tanzania”, Resources, conservation and recycling, 1996, vol. 17, no4, pp. 299-309.
15
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ceux du DCC, chargé de la gestion du site. Mais le SDP ne lui a pas offert l’assistance dont il
aurait sans doute eu besoin.
Suite à la fermeture de la décharge de Vingunguti, un nouveau site de dépôt des
déchets solides a été ouvert à Mtoni. Ce site a été fermé à son tour en 2007. Il fait depuis
2007 l’objet d’un projet de capture du méthane et de production d’électricité dans le cadre
du Clean Development Mechanism17.
B- Les difficultés rencontrées par la privatisation
La première phase de privatisation de la collecte des déchets n'a pas été concluante,
et pourtant, le processus a connu une seconde et une troisième phase qui ont vu son
extension dans d'autres quartiers de la ville. En premier lieu, le DCC était réticent à mettre
en œuvre la privatisation de ce qui était de sa compétence, mais a fini par accompagner le
processus pour des raisons politiques et financières18. Les by-laws permettant la collecte et
le dépôt des déchets par une société privée furent donc finalement adoptées en 1993: elles
impliquaient une réciprocité entre la compagnie privée chargée de la collecte des déchets et
le Dar Es-Salaam City Council. En effet, elles permettaient au DCC d’imposer le paiement de
Refuse Collection Charges (RCC) aux habitants des quartiers bénéficiant du service de
collecte des déchets. Grâce au contrat de franchise signé avec le DCC, Multinet pouvait
percevoir les RCC, au même titre que l'autorité locale, et y compris auprès du DCC pour la
collecte des déchets dans les établissements et lieux publics. D’autre part, le DCC fournissait
un site de dépôt des déchets (Vingunguti) : la société privée devait donc verser des Refuse
Disposal Charges (RDC) au DCC pour avoir droit de déposer les déchets dans ce site
municipal. Le DCC était garant des revenus de Multinet : il devait s'assurer du paiement des
RCC, et engager des poursuites contre les mauvais payeurs au besoin.
Les six premiers mois de la première phase du processus de privatisation, Multinet
remplit parfaitement sa fonction, collectant 75% des déchets générés, alors que le DCC n'en
17 Accord du protocole de Kyoto permettant aux pays industrialisés, engagés dans la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre, d’investir dans des entreprises de réduction de ces émissions dans les pays en développement, en échange d’une « autorisation » (pour ces pays développés) à augmenter leurs propres émissions.
18 MERINO, M., « La privatisation des services municipaux en Afrique de l'Est. Le cas de la collecte des déchets à Nairobi et à Dar Es-Salaam », Mambo ! La lettre d'information de l'Institut Français de Recherche en Afrique, Vol. IV, N°1:2003. , p.2.
16
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collectait auparavant que 2%. Mais très vite, Multinet ne put percevoir que 10% des RCC qui
lui étaient dues, et ses relations avec le Dar Es-Salaam City Council se détériorèrent,
conduisant à la réduction du champ d'action de Multinet de dix à cinq quartiers.
Le rapport d’UN-Habitat et du PNUE impute les difficultés rencontrées par le SDP au
début du processus de privatisation de la collecte des déchets au fait que le DCC n’était
guère habitué à traiter avec des acteurs privés, et inversement. Tant le DCC que Multinet ont
eu leur part dans l'échec de la première phase du processus de privatisation : le DCC, pour
avoir joué sur le temps pour retarder la mise en œuvre de la privatisation et pour n'avoir pas
joué son rôle en cas de non paiement des RCC ; Multinet, pour n'avoir pas jamais payé son
dû (RDC, location de véhicules) au DCC. Le contrat de franchise fut d’ailleurs dénoncé
comme « inégal » et défavorable au DCC par les conseillers élus en 1994.
Selon E. Mbuya19, il y a une contradiction fondamentale dans ce contrat de franchise
qui permet à des acteurs privés de percevoir des financements « publics » (taxes) sans
toutefois être soumis aux mêmes règles comptables que les autorités locales. L'hypothèse
d'un profit réalisé par les acteurs privés dans les quartiers « riches », grâce à la perception
des RCC sans intervention de la ville, est également énoncée, ce qui interroge l'objectif
d'intérêt général de ces sociétés.
Il est d'ailleurs clair que la diversité des acteurs en matière de collecte et transports
des déchets (entreprises privées, organismes communautaires, ONG, autorités locales)
instaure un système à plusieurs vitesses, pour les acteurs comme pour les usagers. Mathieu
Mérino (2003) parle d'une « privatisation discriminante ». Les grandes entreprises privées
bénéficient d'une visibilité accrue auprès des autorités, mais aussi d'une capacité à imposer
des tarifs plus élevés, et ainsi à « sélectionner » une « clientèle » plus aisée, ce qui leur
permet de générer des profits et d'assurer leur survie. Les organismes communautaires et
ONG sont en général dépendants des subventions accordées par les bailleurs de fonds et
sont actifs dans les quartiers plus pauvres, ce qui ne leur permet pas de pratiquer des tarifs
prohibitifs : ils prennent néanmoins en charge la majorité des activités de collecte dans ces
quartiers. En réalité, ce système de collecte par les ONGs, les CBOs
Ainsi, l'inaction des autorités locales dans certains quartiers a finalement encouragé
la participation communautaire, poussant les individus à prendre des initiatives pour la
19 MBUYA, E., « Solid Waste Management in Dar es Salaam: Privatizing and Improving Revenue Collection », Coastal City Challenges, 2008.
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collecte des déchets dans les quartiers défavorisés. Cependant, cette forme de participation
est souvent découragée du fait du manque de soutien aux initiatives de ce type, qui
périclitent par conséquent rapidement, par manque de moyens humains, financiers, et
matériels.
C- Le rôle du gouvernement central
Le gouvernement central a également contribué d’une certaine manière à affaiblir le
DCC, en le dissolvant pour nommer la Dar Es-Salaam City Commission, qui fut chargée
d’élaborer des propositions pour restructurer l’administration du Dar Es-Salaam City Council.
Quand bien même la gouvernance du DCC laissaient à désirer, notamment en matière de
gestion des déchets, cette dissolution aurait pu être évitée si le gouvernement avait eu une
politique de décentralisation volontariste, en sensibilisant les citoyens sur la question et en
donnant les moyens au DCC de se débarrasser de sa dépendance financière vis-à-vis du
gouvernement central. La dissolution du DCC et son remplacement par la Dar Es-Salaam City
Commission a porté atteinte à la continuité de la politique du DCC. De plus, de 1996 à 2000,
la Commission avant un mandat spécifique qu’elle savait également temporaire : cela l’a
conduite à se concentrer davantage sur ses objectifs à court terme plutôt que de s’impliquer
dans des actions de long terme (dont l’amélioration de la gestion des déchets solides)20.
20 HALLA, F., MAJANI, B., “Innovative Ways for Solid Waste Management in Dar-Es-Salaam: Toward Stakehold-er Partnerships”, Habitat International, Vol. 23, No. 3, p.360, 1999.
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Conclusions
Dès les origines, le choix du PNUE et d’UN-Habitat d’ « inaugurer » l’approche du
Sustainable Cities Programme à Dar Es-Salaam est finalement assez douteux, en ce sens qu’il
s’agissait vraisemblablement d’un choix « d’opportunité » (opportunité créée par la
demande du DCC au PNUD).
Ensuite, le Sustainable Dar Es-Salaam Project s’inscrit dans une volonté de faire
participer tous les acteurs concernés par la gestion des déchets solides à la vie de la cité, y
compris les acteurs privés (CBOs, ONG, entreprises). Mais l’opportunité de la participation
(donc du renforcement des acteurs privés face à la puissance publique) dans un contexte
d’instabilité des structures politiques locales peut être remise en question : en effet, les
objectifs du SDP de faire de Dar Es-Salaam une ville « durable », à travers notamment
l’amélioration de la gestion des déchets solides, n’ont pu être que partiellement réalisés en
raison de la faiblesse des autorités locales, tant au niveau des ressources financières, que
des ressources humaines et matérielles. En 2001, Kironde avance que le SDP a finalement
établi son propre système de gestion des déchets, parallèlement à celui du DCC : les CBOs
responsables de la collecte, du transport et du recyclage des déchets dans la majorité des
quartiers de la ville étaient à l’époque entièrement dépendantes du SDP, donc de la
communauté internationale. La durabilité de ce système n’est par conséquent pas assurée.
Le choix de la privatisation s’est, là encore, fait au détriment du DCC : en un sens,
face aux difficultés du DCC à collecter des taxes pour la collecte et le dépôt des ordures, ainsi
qu’à assurer la gestion des déchets, la privatisation apparaît comme une solution de facilité.
Le SDP a ainsi « contourné » les problèmes de gouvernement local, rendant par là même la
réalisation de son objectif principal impossible, puisque les acteurs publics sont
indispensables à la planification et à la coordination du développement durable de la ville.
Paradoxalement, il semblerait que dans le cas de Dar Es-Salaam, la participation et la
privatisation nécessitaient d'être encadrées par les autorités locales pour réaliser l'objectif
d'intérêt général d'amélioration de la gestion des déchets solides.
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