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EVALUACIÓN INSTITUCIONAL COMITÉ DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL1

INFORME FINAL DE CONSULTORÍA

INDICE

1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 2

2. ANTECEDENTES ......................................................................................................... 5

3. CARACTERIZACION ACTUAL DEL CCIJP ............................................................. 8

4. CAPACIDAD DEL CCIJP COMO ENTE ARTICULADOR Y COORDINADOR .. 12

a. Encargo claro ............................................................................................................ 12

b. Papel del CCIJP: Recursos de autoridad .................................................................. 15

c. Capacidad técnica y operativa .................................................................................. 17

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................... 19

Bogotá, Mayo de 2008

1 Este estudio fue realizado con el apoyo de odcp/gtz.

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1. INTRODUCCIÓN El objetivo de este trabajo es analizar el papel del Comité de Coordinación Interinstitucional de Justicia y Paz (CCIJP) en la estructura de decisiones de las entidades encargadas de implementar la Ley 975 de 2005 o de Justicia y Paz2, cuyo objeto es el de “facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley, garantizando los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.3 La Ley de Justicia y Paz puede entenderse como el resultado de una decisión política que optó por establecer mecanismos judiciales especiales – justicia transicional - para aquellos miembros de grupos armados ilegales que cometieron delitos durante el conflicto y que decidieron desmovilizarse previamente en el marco de la Ley 782 de 2002. A cambio del cumplimiento de precisas condiciones y requisitos, se les ofrece una pena alternativa de 5 a 8 años de prisión. La estructura de decisiones del CCIJP está constituida por un conjunto de reglas, tanto formales, como informales, que definen los límites y las restricciones de la interacción entre las diferentes instancias e individuos que toman parte en esas decisiones4. Entre estas reglas, las más relevantes son aquellas que definen las líneas de autoridad y comunicación, ya que ellas son determinantes para las posibilidades de coordinación, que en el caso del CCIJP, deben abordarse como reglas y acuerdos entre las entidades que se articulan e intercambian información para lograr el desarrollo coordinado de la Ley de Justicia y Paz. La estructura de reglas de las entidades que implementan la Ley de Justicia y Paz sufrió modificaciones como consecuencia de la expedición de dicha ley, en la cual se consagra un procedimiento especial aplicable a aquellas personas que han sido parte de grupos armados al margen de la ley, de autodefensas o de guerrillas, y que voluntariamente deciden entregarse a la justicia, confesar sus delitos (cometidos durante y con ocasión de su participación en dichos grupos) y entregar los bienes que tengan ilegalmente en su poder5. Se crean instituciones para la ejecución de la Ley6 y se le asignan funciones a las ya existentes. Así mismo se establecen y definen los derechos a las víctimas a la verdad, justicia y reparación. Es la primera vez que una herramienta legal de esta naturaleza se aplica en el país. En desarrollo de esta Ley, se creó en septiembre de 2006 el CCIJP,7 con la función de propiciar la articulación y coordinación de la actuación de las entidades que intervienen en su aplicación. El objetivo del presente estudio es analizar la capacidad que tiene el CCIJP para garantizar el flujo de información, tomar decisiones, implantar directrices y poner en marcha acciones y sus

2 "Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios". 3 Articulo 1 de la Ley 975 de 2005 4 Chandler 1962 2001: 14. 5 Ley 975 de 2005, Artículo 10, “Requisitos de elegibilidad para la desmovilización colectiva”. 6 Ley 975 de 2005. Capítulo VII. “Instituciones para la ejecución de la presente ley”; art 50. Comisión nacional de reparación y reconciliación. Art. 2 Comisiones Regionales de restitución de bienes. 7 Decreto 3391 de 2006 que reglamenta la Ley de Justicia y Paz, artículo 21.

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resultados en relación con la adopción de cursos de acción y el efectivo cumplimiento de los objetivos planteados por la Ley. Lograr una efectiva coordinación interinstitucional en el sector público constituye un reto en diversos ámbitos a nivel mundial. Del estudio de algunas experiencias8 de trabajo de coordinación interinstitucional se han evidenciado condiciones necesarias para lograrla:

i) Todos los actores deben tener clara su función particular y la tarea que deben cumplir en común.

ii) La construcción de consensos sólo es posible sobre la base de información equilibrada y transparente.

iii) Deben tenerse claros los mecanismos de financiamiento disponibles para cumplir la tarea común.

iv) Las responsabilidades deben asignarse a un actor cada vez y no a dos. v) Debe definirse un sistema de seguimiento de las decisiones y el equipo encargado

de ejecutarlo (actas, herramientas). vi) La continuidad y consistencia de los actores es fundamental para mantener el buen

funcionamiento del mecanismo de coordinación. La capacidad del CCIJP en su calidad de ente articulador y coordinador en la ejecución de la Ley de Justicia y Paz, será estudiada entorno a tres condiciones básicas que hacen posible su consolidación: la primera, es que tenga un encargo claro expresado en directrices claras tanto para él como para las entidades encargadas de ejecutar la Ley; la segunda, que cuente con suficientes recursos de autoridad para favorecer la convocatoria y participación funcional de las entidades en el CCIJP; y tercero, que tenga una organización de apoyo con capacidad técnica y operativa adecuada. A lo largo de estas categorías se irán analizando diferentes condiciones que hacen posible el logro de una buena coordinación para el desarrollo de la Ley:

Intercambio oportuno y equilibrado de información: El intercambio de información en forma equilibrada y transparente entre las entidades es importante para lograr confianza entre ellas y la toma de decisiones informadas.

8 Diferentes experiencias de coordinación interinstitucional invitan a la reflexión sobre la importancia del trabajo articulado y coordinado de las instituciones públicas en el país y fuera de él. Algunos ejemplos conocidos por el equipo consultor son: i) el Centro de Coordinación de Acción Integral (CCAI) cuya misión es la de abrir el camino para la recuperación de la actividad institucional en las zonas y comunidades que la perdieron por causa de grupos ilegales y están siendo recuperadas por la acción conjunta de las autoridades militares y civiles; ii) La Red JUNTOS, una estrategia de intervención integral y coordinada de los diferentes organismos y niveles del Estado, diseñada por DNP y Acción Social, que tiene por objeto mejorar las condiciones de vida de las familias en situación de pobreza extrema y lograr que estas familias puedan generar sus propios ingresos de manera sostenible; iii) El Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT), creado para la prevención de violaciones a los derechos humanos y el DIH. Su creación surge de la necesidad de garantizar la acción rápida de los entes gubernamentales nacionales, departamentales y municipales en las actividades de prevención, en procura de una respuesta integral no circunscrita a las acciones de la Fuerza Pública; iv) la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) en su labor de contribuir al desarrollo sostenible amazónico bajo una perspectiva integral y ecosistémica.

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Armonización de las acciones: Las entidades deben actuar teniendo en cuenta lo que hacen las demás.

Cooperación y coproducción: Las entidades deben trabajar en equipo para el buen desarrollo de la Ley de Justicia y Paz.

Confianza en las competencias de las demás entidades para desempeñar sus funciones en desarrollo de la Ley.

Liderazgo horizontal con capacidad: Para lograrlo las entidades ceden autoridad en pro de una buena coordinación.

Oportuna y constante comunicación de las decisiones en las entidades por parte de los delegados en el CCIJP.

Constancia y continuidad de los participantes en el CCIJP.

Clara distribución de responsabilidades.

Seguimiento técnico de las decisiones de la efectividad de la operación. Para la realización de este trabajo fueron entrevistados 16 funcionarios9 de 10 de las entidades que participan en el CCIJP y se realizó una encuesta10 entre 21 personas, asistentes a sesiones del CCIJP o a los subcomités. Así mismo fueron estudiadas las actas disponibles a la fecha de veinte de las veintiún sesiones que han tenido lugar. Se espera con este estudio contribuir con los esfuerzos que vienen realizando las entidades participantes en el CCIJP para el mejoramiento de su efectividad como instancia de coordinación en el desarrollo de la Ley de Justicia y Paz.

9 En el anexo número 1 se presenta un cuadro con las entrevistas realizadas. 10 El diseño y procesamiento de información de la encuesta se realizó con la firma de consultoría BOT, contratada por la Alta Consejería para la Reintegración para la realización de una consultoría con duración de cinco meses para el mejoramiento de la operación del CCIJP. La encuesta fue realizada entre 48 funcionarios y se obtuvo respuesta de 21 para le fecha de cierre de este trabajo. Los resultados de la encuesta que son utilizados a lo largo de este trabajo son tomados del formato electrónico desarrollado por BOT para la presentación de los mismos.

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2. ANTECEDENTES

El reto es grande El tema de las víctimas de la guerra en Colombia tomó un lugar particular en la discusión política, académica y en la agenda pública, a partir de los acuerdos de desmovilización con los grupos paramilitares, esto es, de las negociaciones con uno de los grupos de victimarios, que se concretó en la Ley 975 del 2005. El desarrollo de la Ley de Justicia y Paz puso a las entidades frente a la desmovilización de 31.670 personas entre noviembre de 2003 y mediados del 2006 de las cuales 2.695 manifestaron su interés de acogerse a la Ley de Justicia y Paz11 y a la atención de un universo de víctimas actualmente cuantificado en cerca de 126.000 personas12. En una etapa inicial del proceso los esfuerzos institucionales se concentraron en el “Desarme, Desmovilización y Reinserción” de los excombatientes. Las debilidades iniciales del proceso de reinserción fueron abordadas con la creación en septiembre de 2006 de la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas “como medida para acelerar los resultados de este proceso de reinserción.”13 El gobierno priorizó las actividades entorno al proceso de paz, dedicando sus esfuerzos iniciales al desmonte de organizaciones criminales y a la reincorporación de los desmovilizados a la vida civil. Una vez enfrentado este tema, se ponen de presente otros retos alrededor del proceso de justicia y paz. De una parte, está la atención a las víctimas tanto desde el punto de vista psico-social como su acceso efectivo al proceso de Justicia y Paz. Garantizar a las víctimas verdad, justicia y reparación le implica al Estado alcanzar metas difíciles por su falta de definición conceptual y la indeterminación de las competencias y recursos necesarios para llevar a cabo esta tarea. Con la expedición del Decreto 1290 de 200814 se avanzó considerablemente en el tema de reparación individual por vía administrativa15 por daños causados por violación a derechos fundamentales. El Decreto establece como medidas de reparación la indemnización solidaria, restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción y garantías de no repetición de las conductas delictivas. El reto de coordinación interinstitucional es muy grande: ejemplo de ello son las diferentes entidades del Estado que deben compartir información sobre el carácter de víctima

11 OEA. Informe sobre la Implementación de la Ley de Justicia y Paz. Etapas Iniciales del Proceso de desmovilización de las AUC y primeras diligencias judiciales. 2 de octubre de2006. 12 Cifras MIJ a 31 de marzo de 2008. 13 OEA. Página 26. 14 “Por el cual se crea el programa para reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley. “ 15 Decreto 1290 de 2008. Artículo 2. Definiciones: Reparación individual administrativa: “de acuerdo con el principio de solidaridad, se entiende por reparación individual administrativa el conjunto de medidas de reparación que el Estado reconozca a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la ley; sin prejuicio de la responsabilidad de los victimarios y de la responsabilidad subsidiaria o residual del Estado”.

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de una persona y sobre las reparaciones que ya se han otorgado por éstos conceptos, porque éstas son descontadas del valor de la reparación administrativa; el Estado deberá prestar servicios de seguridad social en forma preferente; el Estado se subroga en los derechos de las víctimas y debe repetir contra el victimario; entre otras, las medidas de reparación incluyen colaboración con la identificación de cadáveres y su inhumación posterior según tradiciones familiares. El CCIJP16 tiene la obligación de coordinar la difusión del programa de reparación. La asesoría a las víctimas según el Decreto estará a cargo de la Defensoría y la CNRR. De otra parte, están los retos que implican los bienes, su saneamiento y restitución, particularmente, la tierra. Este tema no es abordado por el Decreto que excluye expresamente las medidas de restitución de tierras, los daños producto de delitos contra el patrimonio, colectivos y producidos por agentes del Estado que deberán ser reclamados por las vías judiciales pertinentes. Efectivamente, son pocos los bienes entregados hasta ahora por los desmovilizados al Fondo de Reparación, ha sido difícil su proceso de saneamiento y aún no se sabe qué pasará en etapas posteriores del proceso, cuando los jueces dicten sus sentencias de reparación. Las víctimas, en su mayoría población vulnerable antes de los actos violentos, no saben aún a qué entidad del Estado acudir y se presentan indistintamente con necesidades diferentes y específicas. Cada entidad ha ido enfrentando las demandas que ha impuesto el volumen de víctimas, y se ha encontrado con la insuficiente capacidad tanto desde el punto de vista presupuestal como institucional y procedimental para llevar a cabo sus tareas. En efecto, se ha evidenciado que para reparar a las víctimas y para sostener el sistema judicial del cual depende la reparación, la solvencia económica no es suficiente. Por ejemplo, en febrero del año 2007 la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía tuvo que frenar temporalmente la judicialización de muchos jefes y mandos medios de las AUC por no tener suficiente presupuesto para publicar los 500 edictos emplazatorios correspondientes17. Adicionalmente, la investigación del gran número de denuncias contra miembros de grupos armados requiere de fuerza de trabajo adicional y capacitada. A abril de 2008, pese a contar ya con la autorización para la creación de 700 cargos, la contratación y puesta en marcha de una nueva planta constituye una contingencia que tomará un tiempo considerable dejar en pleno funcionamiento. Por otra parte, los asesinatos de víctimas y testigos han puesto de presente las necesidades que afrontan la Fiscalía y la Policía para su protección18.

16 Decreto 1290 de 2008. Artículo 36. “la difusión del programa de reparaciones por vía administrativa será coordinada por el Comité Interinstitucional de Justicia y Paz y estará a cargo de todas las entidades que lo conforman.” 17 “Frenados cientos de procesos contra ex „paras‟ por falta de dinero para pagar edictos”, El Tiempo, febrero 25 de 2007. 18 Para afrontarlo en el marco del CCIJP se trabajó en la tarea de diseñar un “plan de choque” basado en un Mapa de Riesgo de las víctimas que participan en el proceso de Justicia y Paz, atendiendo a las limitaciones de orden presupuestal que impiden dar la cobertura para dar plena protección a las víctimas.

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La Defensoría cuenta con pocos defensores públicos frente al universo de víctimas lo que impide su debida representación y propicia que terceros se aprovechen del desconocimiento y necesidad de las víctimas. El tema de las víctimas ya ha generado iniciativas como el Proyecto de Ley 157 de 2007 Senado19, que propone la creación de una Alta Consejería20 que atienda prioritariamente el tema.

19 “por la cual se dictan medidas de protección a las víctimas de violaciones de la legislación penal, de normas

internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario perpetradas por grupos armados al margen de la ley.” 20 Alto Comisionado Presidencial de apoyo a las víctimas.

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3. CARACTERIZACION ACTUAL DEL CCIJP El CCIJP fue creado el 29 de septiembre de 2006 y tuvo su primera reunión el 11 de octubre de 2006. A la fecha el Comité se ha sesionado en 21 ocasiones con una periodicidad mensual o quincenal21. Las fechas en las cuales se ha reunido el Comité son22:

Sesión Fecha 1 11/10/2006

2 02/11/2006

3 08/11/2006

4 07/12/2006

5 20/12/2006

6 25/01/2007

7 25/04/2007

8 21/06/2007

9 09/07/2007

10 23/07/2007

11 30/07/2007

12 13/08/2007

13 21/08/2007

14 10/09/2007

15 01/10/2007

16 10/10/2007

17 10/12/2007

18 21/01/2008

19 04/02/2008

20 10/03/2008

21 31/03/2008

La operación del CCIJP está caracterizada por:

1. Agenda: El orden del día lo define el Ministro de Interior y de Justicia. No hay puntos del orden del día preestablecidos, surgen de las necesidades de Justicia y Paz. Aun así, las entidades que participan en el Comité pueden pedir la inclusión de nuevos puntos manifestando su intención por diferentes canales al Ministerio de Interior y Justicia, bien sea hablando directamente con el Ministro o sus delegados o enviando una comunicación a la Secretaría. Los temas han dependido de coyunturas y del avance de

21 Durante el periodo comprendido entre enero y abril de 2007 hubo dos reuniones con cuatro meses de diferencia 22 14 de las 18 de las personas encuestadas afirman que la frecuencia de las sesiones del Comité es adecuada.

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las diferentes etapas del proceso: En las primeras sesiones se abordó principalmente el tema de los requisitos de elegibilidad; se pasó luego, al tema de las dificultades que supuso el edicto emplazatorio; y posteriormente se plantearon los temas de protección a víctimas, los relacionados con los bienes y la necesidad de tecnificar el funcionamiento del Comité.

2. Convocatoria: La convocatoria formalmente la hace la Secretaría del Comité a cargo

del Ministerio de Interior y de Justicia mediante correo electrónico23. No obstante, la sesión de 21 de junio de 2007, fue convocada por el Procurador para atender un tema coyuntural al presentarse manifestaciones de simpatía masiva hacia los líderes de las AUC que rendían sus primeras versiones libres.

3. Reglamento: El Comité no tiene un reglamento formal. La toma de decisiones se hace

por consenso. No hay reglas sobre mayorías o minorías decisorias. Quien preside la reunión, generalmente el Ministro de Interior y Justicia es el encargado de cerrar las discusiones y aterrizar los acuerdos. Para muchos entrevistados la autoridad que imprime el Ministro impulsa la toma de decisiones. Sin embargo, hay funcionarios de otras entidades que consideran que sus posiciones no son tenidas en cuenta aunque sí son oídas24. No hay normas claras sobre quórum. Aunque el Comité está conformado formalmente por 14 entidades, muchas veces asiste más de un delegado por cada una de ellas. No está definido formalmente en algunos casos quién tiene la vocería de la entidad en el Comité. De otra parte, cada vez son más los invitados, y no hay reglas claras sobre si tienen voz.

4. Asistentes: El perfil de los asistentes al Comité es variado. Aunque hay funcionarios

de niveles directivos que asisten permanentemente, también lo hacen técnicos especializados en temas determinados. En el Anexo No 3 se hará una descripción detallada de sus asistentes, que han ido aumentando con el paso del tiempo dándole cabida a instituciones no incluidas en la norma de creación en calidad de invitados con el objeto de socializar y analizar temas. No hay participación del nivel descentralizado en el Comité. Reiteradamente se ha hecho alusión a la importancia de los personeros en la atención a las víctimas, a la necesidad de capacitarlos, al rol de la policía en la región y a la importancia de coordinar esfuerzos con alcaldías y gobernaciones.

El CCIJP ha constituido un espacio donde principalmente se han socializado problemas, necesidades y decisiones sobre la Ley de Justicia y Paz. La interacción de los diferentes agentes del Estado ha permitido que se pongan de presente los grandes retos que su implementación supone y necesidades no atendidas o duplicidad de esfuerzos en los mismos temas.25 Algunas

23 De acuerdo con el artículo 21 del Decreto 3391 de 2006 el Comité se reunirá con la periodicidad que acuerden sus miembros o cuando lo soliciten la mitad de los mismos. Se entendería que si hay 14 entidades la mitad de los mismos son 7. 24 13 de 18 de los encuestados afirmó que sus opiniones son tomadas en cuenta en las discusiones del Comité. 25 Por ejemplo, en la tercera reunión del Comité, el 11 de noviembre de 2006 el Ministerio de Interior y de Justicia puso en conocimiento de las demás entidades una cartilla. En la cuarta reunión del Comité, el 7 de diciembre de 2006, la Procuraduría informó que expidió una guía dirigida a las víctimas y a los

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entidades pertenecientes al Comité han presentado informes de avances, y en algunos casos de proyectos de reglamentación que son sometidos a comentarios por parte de otras entidades en el seno del Comité. Se han hecho esfuerzos por definir responsabilidades interinstitucionales desde la primera sesión donde además la CNRR presentó un flujograma de la Ley. En el desarrollo de la Ley, se han creado subcomités para el estudio técnico de proyectos de reglamentación o del sistema de información, conformadas por las entidades responsables de los temas. En la sesión 11 del Comité, el 30 de julio de 2007, se hizo una repartición de responsabilidades institucionales en los siguientes términos, reiterados posteriormente en la sesión 14, correspondiente al Taller de Planeación Estratégica: -CALL CENTER: Lidera la CNRR y lo conforman las siguientes instituciones: Fiscalía General de la Nación Procuraduría General de la Nación Defensoría del Pueblo -AYUDA PSICOSOCIAL A LAS VÍCTIMAS: Lidera Defensoría el Pueblo Fiscalía General de la Nación Procuraduría General de la Nación Alta Consejería para la Reintegración ACR -DIVULGACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS: Lidera Procuraduría General de la Nación Defensoría del Pueblo Comisión Nacional de Reconciliación y Reparación CNRR Ministerio del Interior y de Justicia -BIENES-EDICTOS: Lidera Acción Social Fiscalía General de la Nación Policía Nacional Superintendencia de Notariado y Registro -SUBCOMITE DE VÍCTIMAS: Encargado de diseñar una política nacional de Protección; en ello han venido trabajando el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y de Justicia, la Policía Nacional, la Fiscalía, Procuraduría, Defensoría, Vicepresidencia de la República. Ya hay un Decreto sobre la Política de Protección de Víctimas.

jueces de paz. La reunión concluyó, entre otros puntos que era necesaria la “unificación de Cartillas de la Comisión Nacional de Reparación, Procuraduría General de la Nación y el Ministerio del Interior y de Justicia.”. Aunque se ha avanzado, hasta ahora sigue siendo una necesidad insatisfecha, la información unificada a las víctimas.

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-SUBCOMITE DE MANEJO DE LA INFORMACIÓN: Liderado por la OIM. Se ha trabajado bastante en tener una plataforma tecnológica y unos instrumentos para poder procesar una información tan compleja porque no es solamente nombres, identificaciones sino bienes, hechos, circunstancias que deben ser manejadas.

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4. CAPACIDAD DEL CCIJP COMO ENTE ARTICULADOR Y COORDINADOR

a. Encargo claro

Una condición para que el CCIJP pueda cumplir la delegación de la que es objeto, es que reciba un encargo claro en el marco de la Ley de Justicia y Paz, tanto para él, como para quienes por definición son sus miembros. Para ello es necesario que exista una definición unívoca de la intención y de los objetivos de la Ley desde una concepción que los articule con las funciones y objetivos de las entidades encargadas de ejecutarla. El cumplimiento de los objetivos de la Ley compromete la acción de distintos sectores y entidades del Estado, y, en esa medida, ha evidenciado la gran importancia que tiene el trabajo interinstitucional coordinado y continuo de todas las entidades que participan en el proceso. Intervienen de acuerdo con la Ley: i) Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz; ii) Tribunales Superiores de Distrito Judicial para la Justicia y La paz; iii) Procuraduría Judicial para la Justicia y la Paz; iv) Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación; v) Comisiones Regionales para la Restitución de Bienes; y vi) Fondo para la Reparación de las Víctimas. La Ley define en sus artículos 33 a 37 las funciones de las anteriores entidades. También apoyan el proceso entidades como la Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura26, Red de Solidaridad Social27, Ministerio Público28, la Procuraduría29, Ministerio de Interior y Justicia, Ministerio de Defensa, Consejo Superior de la Judicatura, Corte Suprema de Justicia, ICBF, INPEC, Acción Social, , entre otros.

El CCIJP, está conformado por 14 entidades, de acuerdo con los decretos reglamentarios 3391 de 2006 y 3460 de 200730: Vicepresidencia de la República, Ministerio del Interior y Justicia, Ministerio de Defensa, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, Corte Suprema de Justicia, Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y Comisiones Regionales de Restitución de Bienes. De acuerdo con las actas del CCIJP participan o han asistido otras entidades como DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia de Notariado y Registro entre otras31.

26 Ley de Justicia y Paz, Artículo 15. 27 Ley de Justicia y Paz, Artículo 23. 28 Ley de Justicia y Paz, Artículo 28. 29 Ley de Justicia y Paz, Artículo 36. 30 Decreto 3391 de 2006 que reglamenta la Ley de Justicia y Paz, artículo 21 y Decreto 3460 de 2007, artículo 1. 31 En el Anexo No. 1 se presentan las personas y entidades que han asistido al comité, de acuerdo con las actas de las sesiones 1 a la 20.

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La Ley de Justicia y Paz define de manera global los objetivos y líneas de trabajo que deben cumplir las entidades vinculadas con el proceso. Los ejes fundamentales se trazan entorno a: i) facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley y ii) garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación32. Si bien las entidades afirman conocer bien33 los objetivos de la Ley, la puesta en marcha de los mismos y el diseño de las acciones tendientes a concretarlos la han realizado en forma individual frente a los retos impuestos a cada una por la puesta en marcha de la Ley. La falta de claridad del encargo34 en cada una de las entidades la evidenció en el proceso de ejecución de la Ley la presencia de diversas dificultades35:

i) Duplicidad de funciones entre entidades: Algunos procedimientos del desarrollo de la Ley han sido ejercidos y diseñados simultáneamente por diferentes entidades. Un ejemplo particularmente importantes es el de la atención a víctimas, un procedimiento que resultó en definiciones que distintas entidades se veían en la obligación de hacer cuando las víctimas acudían a ellas para vincularse con el proceso y que a su vez generó el “peloteo” de las víctimas entre entidades (Personería, Defensoría, Fiscalía, Comisión Nacional de Reparación y Reintegración, Alto comisionado para la Paz36).

ii) Definición de procedimientos atendiendo a un proceso de prueba y error:

Los avances en el proceso han obligado a las entidades a realizar correctivos sobre la marcha y se ha llevado por ende un proceso esencialmente reactivo de actuación. Así, los temas adquieren importancia por coyuntura37. Miembros de algunas entidades afirman por ejemplo que ante el desbordamiento de su institucionalidad frente a las necesidades que impuso la Ley, no era clara la delimitación de la tarea de cada entidad y así resultaba, y lo es aún, difícil planificar la operación y anticipar o ver el proceso como un todo. El día a día impone la marcha.

iii) Enfrentamiento entre entidades: Las entidades han tomado posiciones

diferentes frente a temas puntuales de la ejecución de la Ley. Por ejemplo, La Fiscalía y la Procuraduría, cuando la primera propuso la realización de una imputación parcial de cargos para avanzar en la búsqueda de pruebas sin tener que esperar a que toda la confesión estuviera terminada y así acelerar el trámite y la

32 Artículos 1 6, 7 y 8 de la Ley 975 33 Entrevistas con miembros de las entidades ejecutoras. 63% de los encuestados afirmó estar medianamente de acuerdo con la siguiente afirmación: “Las entidades del gobierno nacional y otras del Estado que conforman el CCIJP tienen una visión compartida sobre el proceso de justicia y paz.” 34 En la encuesta, 7 de 19 personas afirmaron estar un poco en desacuerdo con la siguiente afirmación: “EL CCIJP tiene una estrategia clara y coherente para alcanzar su visión”. 35 Entrevistas con miembros de las entidades ejecutoras y actas de diferentes sesiones del CCIJP. 36 En la oficina del Alto Comisionado para la Paz se han recibido numerosas cartas de víctimas desinformadas acerca del proceso y de la entidad encargada para atenderlos. 37 Los asesinatos a víctimas llevaron a la definición del tema de protección a víctimas.

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congestión generada por las confesiones de 1.248 paramilitares: “la información entregada en más de 3.000 horas de versiones es tan abrumadora, que solo así se podrían ir estructurando los casos, pues la Fiscalía debe buscar pruebas y testimonios para pasar a la siguiente etapa, la de acusación. La labor es faraónica: van más de 300.000 homicidios, desapariciones y desplazamientos, entre otros delitos confesados.”38 Sin embargo, lo anterior no fue aprobado por la Procuraduría en el primer juicio: “Procuraduría pidió anular la formulación de cargos contra alias „El Loro‟, con quien la Fiscalía estrenaba el acelerador para avanzar en los juicios a los desmovilizados. […] Se quedaron por fuera muchos delitos confesados y sobre los que la Fiscalía no ha emitido ni fallo prohibitorio ni preclusión.”39

iv) Coexistencia de diversas interpretaciones de las prioridades, lo que a su vez

ha generado una competencia por recursos entre las entidades. Cada una de ellas busca financiación por su cuenta y esto hace difícil la coordinación de los recursos provenientes de cooperación internacional para también evitar duplicidades en el gasto. En esta dirección Acción Social ha realizado avances significativos40.

v) Descoordinación en la elaboración de procesos por parte de las entidades en

el nivel central con los niveles regionales. Procesos como el registro de información, la capacitación de funcionarios y la atención a víctimas no han contado con un protocolo único compartido por las entidades para ser aplicado en todas las regiones de manera estándar, lo que redunda en una desarticulación de los niveles regionales con las autoridades del nivel central.

En estas circunstancias el CCIJP adquiere una gran importancia para la articulación y la coordinación en el flujo de información y en la toma de decisiones. Sin embargo, es una instancia que ha ido definiendo su papel como coordinador en medio de un diseño institucional que no solo dejó vacíos en la definición de las tareas sino que a su vez lo dejó poco definido para operar en dicho entorno. En ausencia de una priorización temática y de una definición clara de roles de los actores, el CCIJP ha jugado un papel variable, ajustado a la forma en que se ha adaptado a la coyuntura; con éxito ha logrado construir consensos y asignar funciones antes no asignadas en temas como protección a víctimas, unificación de sistemas de información y atención integral a víctimas41. Su actuación ha estado marcada por aspectos y temas coyunturales, con lo cual no ha logrado construir una visión comprehensiva del proceso que le permita hacerle seguimiento como un todo.

38 Periódico El Tiempo, abril 1 de 2008. 39 Periódico El Tiempo, abril 4 de 2008. 40 Acción Social está actualmente trabajando en la integración de necesidades de recursos de cooperación internacional de las entidades en una única matriz. 41 En este último tema no se ha llegado todavía a una etapa de ejecución clara y estándar entre las diferentes entidades en los niveles centrales y regionales.

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b. Papel del CCIJP: Recursos de autoridad Una segunda condición para que el CCIJP pueda cumplir a cabalidad su papel de articulador y coordinador es que cuente con los recursos de autoridad necesarios para convocar y favorecer la participación funcional de las entidades involucradas directamente con el desarrollo de la Ley de Justicia y Paz. A este respecto, el CCIJP cuenta, por definición en el decreto que le dio origen, con la participación de los actores que encabezan los órganos más importantes en la ejecución de la Ley y es presidido por el Ministro de Interior y de Justicia, lo cual impulsa los procesos de toma de decisión que allí tienen lugar. Con ello, el CCIJP ha logrado constituir una instancia en la cual se logra la formalización de consensos y la socialización y discusión entorno a los temas coyunturales importantes que se derivan de la aplicación de la Ley, entre los actores más relevantes. Adicionalmente, la presencia del Ministro en el CCIJP ha llevado a que en él se logren resolver vacíos que como se dijo anteriormente ha dejado la Ley en la asignación de responsables de las funciones que se derivan de su implementación. De acuerdo con las actas del CCIJP, gracias a ésto se ha logrado prosperar en la concreción de temas como la protección a víctimas. Este liderazgo juega un papel central cuando es ejercido con pleno conocimiento de dejarlo limitado al logro de una buena coordinación, que respete la cesión de autoridad que hacen las demás entidades en virtud de la confianza que tienen para que la coordinación y la toma de decisiones sea más efectiva en presencia de un líder. Resulta fundamental entonces para el Ministro mantener su rol, como lo lleva haciendo, esencialmente en la coordinación de los temas sin llegar a desbordar la institucionalidad de las entidades participantes en el CCIJP. Las entidades mantienen así su liderazgo en materias de su competencia pero ceden autoridad en los temas de coordinación. Sin embargo, algunos rasgos institucionales le restan capacidad al CCIJP. Por una parte, el papel que ha jugado como ente coordinador y articulador en la implementación de la Ley ha sido variable en el tiempo y ha cambiado de acuerdo con la importancia que le da al mismo el Ministro del Interior y de Justicia de turno42. El estudio de las actas que documentan las sesiones del Comité y algunas entrevistas permiten afirmar que es reciente (desde septiembre de 2007) una mayor presencia de actores en las sesiones y una mayor consistencia de la operación mediante la concreción de temas como la protección a víctimas, los avances en la unificación de sistemas de información, las discusiones sobre la unificación y análisis de las fuentes de cooperación internacional a todas las entidades y los avances en torno a la unificación de protocolos de capacitación y de protocolos de atención a víctimas. Por otra parte, en el CCIJP no tienen asiento entidades cuyo papel es fundamental para la discusión de temas relacionados con la implementación de la Ley. Es el caso del Ministerio de Protección Social para las discusiones relacionadas con la atención a las víctimas. Ello pone en riesgo la puesta en marcha de las decisiones que allí se tomen y deja sin responsabilidad clara a actores que juegan un papel central en el tema.

42 Entrevistas con miembros de las entidades ejecutoras.

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Adicionalmente algunos actores del Comité -Consejo Superior de la Judicatura y Corte Suprema- tienen delegados que son cambiados en forma constante en las sesiones y esto le resta capacidad para la toma de decisiones y la articulación y agilidad de la socialización de temas. La metodología del CCIJP no distingue las sesiones de acuerdo con su naturaleza y asiste entonces una gran cantidad de actores a todas. Lo que ocasiona i) la presencia de actores en sesiones en las que no creen que era oportuno y efectivo estar; ii) en ocasiones la excesiva socialización de temas en perjuicio de un análisis más técnico y detallado necesario pero no posible con la presencia de un número muy grande de actores; iii) la discusión muy tardía o escasa de la operatividad y puesta en marcha de iniciativas presentadas en las sesiones para el desarrollo de la Ley; y iv) la realización de sesiones en las que se pretenden lograr diversos tipos de resultados (análisis, socialización y toma de decisiones) sin la selección adecuada de los actores que requeriría cada una por separado. Finalmente, al interior de cada entidad no siempre son socializadas de manera general las decisiones tomadas en el CCIJP cuando ello es necesario43. El análisis de la información de asistencia al CCIJP permitió concluir que:

i. Hay un cambio importante en el número y regularidad de participantes promedio a las sesiones a partir de septiembre de 2007. Entre octubre 11 de 2006 –fecha de la primera sesión del CCIJP- y el 21 de agosto de 2007 –sesión número trece del Comité- la asistencia promedio de personas fue de 19 de 9 entidades incluidas en el Decreto y 3 no incluidas en él. Por su parte, entre septiembre 10 de 2007 y marzo 10 de 2008 –sesión número veinte del Comité44- el promedio de asistencia fue de 47 delegados de 11 entidades incluidas en el Decreto y de 8 no incluidas en él. No sólo puede afirmarse que el número promedio de asistentes es mayor sino que son a su vez más regulares los delegados por entidad.

ii. Las entidades con asiento permanente cuyos delegados han sido más regulares son:

a. Acción Social b. Alta Consejería para la Reintegración c. Alto Comisionado para la Paz d. CNRR e. Defensoría del Pueblo f. Fiscalía g. ICBF h. Ministerio del Interior y de Justicia i. Policía Nacional j. Vicepresidencia

43 Entrevistas a funcionarios. En la encuesta 13 de 18 de los encuestados que contestaron esta pregunta afirmaron estar medianamente, poco o nada enterados de las decisiones tomadas en el CCIJP. 44 Para este trabajo fueron analizadas las actas de las sesiones uno a la veinte del CCIJP.

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iii. Las entidades invitadas cuyos delegados han sido más regulares son:

a. DNP b. DAS c. Superintendencia de Notariado y Registro d. OEA

iv. Ha sido excepcional la presencia de actores de los niveles regionales en sesiones del

Comité. En la sesión del día 31 de marzo de 2008 asistió un delegado del Tribunal Superior de Bogotá.

c. Capacidad técnica y operativa Una tercera condición para que pueda cumplir a cabalidad su papel de articulador y coordinador es que el Comité cuente con el soporte técnico y los recursos necesarios para actuar como coordinador, lo cual depende de la existencia de un equipo que esté en capacidad, por una parte, de llevar a cabo la coordinación de las reuniones y documentación de las sesiones y por otra, de hacer el seguimiento general de las tareas, responsabilidades y decisiones que estén en marcha para la implementación de la Ley. El Comité ha logrado consolidar su operación con sesiones bien documentadas en actas, coordinadas y con seguimiento a las tareas puntuales asignadas en la sesión anterior para los temas que de acuerdo con la coyuntura han sido incluidos en la agenda. Prueba de ello son las actas posteriores a septiembre de 2007, cuyo formato y seguimiento de las tareas asignadas en el Comité es más claro y consistente que las anteriores. Se ha destacado particularmente para la discusión y solución de problemas que surgen en la ejecución de la Ley, la creación de subcomités de trabajo especializado –i) Protección a víctimas; ii) atención integral a víctimas; iii) unificación de sistemas de información; y iv) reparación por vía administrativa-, ya que en éstos se logra profundizar en los temas para definir específicamente roles y apoyar el trabajo articulado. En éstos se ha logado por ejemplo el análisis detallado de decretos (protección a víctimas y reparación por vía administrativa entre otros) y la socialización y discusión del modelo de atención integral a víctimas. Sin embargo, el Comité -como mecanismo de coordinación- no cuenta con personal ni herramientas de apoyo que le permitan hacer un seguimiento global a todas las líneas de trabajo planteadas en la Ley incluyendo aquellas que no han sido discutidas en la agenda del Comité45, y con ello, que ofrezca la posibilidad de transmitir de manera oportuna y consistente la información pertinente para retroalimentar a todos los actores involucrados a nivel nacional y regional en el desarrollo de la Ley.

45 8 de 19 personas calificó en 3 la coordinación del proceso de Justicia y Paz y 2 personas lo hicieron en 2.

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Esto afecta su capacidad para hacer seguimiento y planear anticipadamente la ejecución de futuros procedimientos necesarios en el desarrollo de la Ley. Ejemplo de ello es la inadecuada implementación de las decisiones a nivel regional46, lo cual con frecuencia está originado en los problemas de comunicación de las entidades con sus niveles territoriales. Este problema no es identificado oportunamente en el seno del Comité y no constituye un tema prioritario aún en las discusiones que allí tienen lugar a la hora de resolver la forma de ejecutar y protocolizar procedimientos como la atención a víctimas en las regiones. El Comité en este sentido puede complementar el papel que ha jugado hasta ahora en la toma de decisiones en condiciones de problemas coyunturales, y ampliar su capacidad para orientar el proceso de implementación con una mirada más general al proceso identificando y anticipando problemas y definiendo prioridades47.

46 12 de 18 personas calificó de baja o nula la implementación de las decisiones del CCIJP en las regiones. 47 El 10 de septiembre de 2007 – Acta 14 – se llevó a cabo un taller para la revisión de los objetivos y prioridades del CCIJP. Sin embargo los asistentes no creen que los resultados se hayan visto concretados en cambios en la operación o planes de acción. (Entrevistas a funcionarios)

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5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El Comité constituye un mecanismo de coordinación imprescindible para lograr la acción conjunta de las entidades y el intercambio de información y para decidir, con base en prioridades, entre las aspiraciones de los diferentes cuerpos. La ausencia de una misión clara y la falta de capacidad del Comité con los recursos institucionales y técnicos necesarios que aquí se describen, repercute en una planeación que no promueve la cohesión y la acción articulada de las entidades que participan en la implementación de la Ley, aun cuando se haya logrado ya apoyar la toma de decisiones en presencia de problemas puntuales del día a día. El CCIJP está en la posibilidad de ampliar su capacidad y enfrentar:

La duplicidad de funciones entre entidades

La falta de visión y planeación en el desarrollo de la Ley

El enfrentamiento entre entidades

La coexistencia de diversas interpretaciones de las prioridades

La falta de coordinación con los niveles regionales La consolidación del CCIJP en la articulación y coordinación de las entidades que desarrollan la Ley de Justicia y Paz requiere:

La definición de un encargo claro en diferentes niveles:

i) Definición del papel y funciones de las entidades para el desarrollo de la Ley

ii) Acuerdo básico sobre los temas prioritarios de la Ley que determinan la agenda y la ruta básica a seguir en el desarrollo de ésta.

La presencia de los recursos de autoridad necesarios para lograr:

i) Convocar y favorecer la participación funcional de actores en el Comité

ii) La presencia de los delegados de las entidades con regularidad y continuidad

iii) La consistencia en los resultados del CCIJP

iv) La realización de reuniones diferenciadas de acuerdo con su naturaleza con la participación de los delegados de las entidades que se requieren para lograr los objetivos de la sesión

v) La comunicación de las decisiones a todos los involucrados en el desarrollo de la Ley

La presencia de la capacidad técnica y operativa adecuada, para lo cual requiere:

i) La consolidación de una estructura de operación que le dé la capacidad para operar en forma continua y consistente y para hacerle seguimiento a los acuerdos y al desarrollo de la Ley en su conjunto.

ii) La transmisión de información continua, transparente, equilibrada y con la posibilidad de llegar a todos los actores involucrados con el desarrollo de la Ley en forma oportuna.

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Para ello se recomienda:

1. Consolidación del CCIJP (ver anexo 2): Se recomienda definir una estructura del CCIJP en la cual y como se describe gráficamente en el anexo número 2 se requiere que:

a. En el CCIJP, las entidades que lo conforman, tengan el compromiso: i) de

informar a las demás sus avances en la implementación de la Ley; ii) coparticipar en la conciliación y construcción de consensos para la resolución de problemas y ejecución de los objetivos; iii) planear los requerimientos que se van generando para la ejecución de la Ley; iv) comunicar al interior de sus entidades las decisiones y temas que se discuten en las sesiones; v) seleccionar los delegados más idóneos y propender por su continuidad.

b. Se cuente con un comité ejecutivo conformado por el Ministro de Interior y de

Justicia, el Viceministro de Justicia, el director de la Unidad de Justicia y Paz del Ministerio del Interior y de Justicia y dos delegados más de las entidades que conforman el CCIJP. Estos delegados se podrían ir rotando con la periodicidad que los miembros consideren pertinente. El comité ejecutivo debe i) preparar la agenda de las sesiones; ii) invitar a las sesiones; iii) facilitar la construcción de consensos; y iv) facilitar que la información llegue a las entidades que conforman el CCIJP en forma equilibrada y transparente.

o El comité ejecutivo contaría con el apoyo de una Secretaría Administrativa,

la cual actuaría bajo la responsabilidad del Ministro de Interior y de Justicia en i) la elaboración de las actas de las sesiones; ii) propender por una distribución oportuna y transparente de la información del CCIJP entre las entidades participantes; y iii) apoyar las labores de coordinación del comité ejecutivo.

o El comité ejecutivo contaría también con el apoyo de un grupo técnico de

seguimiento, con la función de generar reportes sobre el grado de cumplimiento de las decisiones del CCIJP, con la periodicidad que sea establecida por el comité ejecutivo. Este equipo estaría a cargo de las herramientas de información que sean utilizadas para hacer el seguimiento de las decisiones; más adelante en este informe se sugiere el diseño de un sistema de información para ello.

c. Se requiere la conformación de subcomités entre las entidades del CCIJP, con

un mandato claro, definido por el comité ejecutivo o por el CCIJP, por períodos de tiempo específicos. Los subcomités permiten, como lo llevan haciendo actualmente, que se analicen temas puntuales de manera concreta y detallada, y deben reportar trimestralmente o con la periodicidad que se defina, sus conclusiones y recomendaciones al comité ejecutivo para apoyar la labor de de coordinación de la Ley de Justicia y Paz que lleva a cabo el CCIJP.

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d. Al CCIJP pueden asistir, como lo han venido haciendo, entidades invitadas que

por razón de su misión o de sus programas tengan incidencia en el desarrollo de la Ley de Justicia y Paz. Estas entidades pueden ser organismos internacionales, entidades gubernamentales del orden nacional o territorial, organizaciones privadas, entidades académicas, etc. Se deberán fijar criterios para formular invitaciones de carácter permanente o temporal. En la fijación de estos criterios se recomienda tener en cuenta el posible aporte de la entidad invitada al Comité y el momento de desarrollo de la Ley de Justicia y Paz, entre otros. La propuesta de invitación podrá provenir de cualquiera de las entidades designadas por el Decreto para integrar el CCIJP pero deberá ser formalizada por el Comité Ejecutivo.

2. Definición de una metodología del CCIJP: Por una parte, se reitera que el CCIJP debe continuar el trabajo que ha venido realizando para temas específicos, producto de necesidades puntuales identificadas en el CCIJP, bajo la metodología de subcomités, ya que éstos permiten hacer un acercamiento operativo de los temas y resolver los problemas con el detalle que ello requiere. Cabe anotar que los subcomités pueden tener una duración limitada en el tiempo y desintegrarse cuando se haya cumplido la misión para la que fueron creados.

Por otra, se recomienda la realización de sesiones diferenciadas del CCIJP con la consecuente participación diferenciada de actores de acuerdo con la naturaleza de la sesión:

a. Toma de decisiones: Sesiones con presencia de las cabezas de las entidades que la norme indica para la toma de decisiones en temas de relevancia.

b. Socialización, divulgación o retroalimentación: Sesiones abiertas, con las cabezas (o sus delegados) de entidades que formalmente integran el Comité y algunas invitadas, para la socialización, divulgación o retroalimentación de iniciativas que requieran ser conocidas o los comentarios de un gran número de actores.

c. Análisis: Sesiones más pequeñas, con algunas de las cabezas o sus delegados, cuando la agenda incorpora temas cuya discusión es más técnica o cuando el tema se encuentra en una etapa intermedia de definiciones.

El comité ejecutivo del CCIJP, determinará el carácter de las sesiones en virtud de los temas de la agenda y con ello las entidades que deben participar. Los actores podrán solicitar al comité ejecutivo la inclusión de temas en la agenda o el carácter de las sesiones.

3. Formalización de los participantes: Vincular por decreto otras entidades al CCIJP

con la idea de hacerlos participar cuando sean invitados según el tipo de sesión que vaya a realizarse. Algunas de las mencionadas en diferentes entrevistas fueron: Ministerio de Protección Social, Ministerio de Agricultura, Incoder y Ministerio de

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Hacienda. Actualmente el Comité ha logrado la participación voluntaria de algunas de estas entidades.

Deben también incorporarse al Comité delgados de entidades territoriales cuando sea necesario el seguimiento en la ejecución de la Ley en las regiones.

4. Diseño de un mapa de ruta: La consolidación del CCIJP requiere la formulación de

un mapa de ruta que atienda las principales preocupaciones de las entidades, defina metas claras y anticipe las etapas que siguen en la implementación de la Ley. Lo que ha sido importante hasta ahora no tiene por qué seguir siendo lo único importante.

Se entiende por mapa de ruta una carta de navegación para los actores que contenga el conjunto de objetivos, metas, actividades, recursos, responsables y plazos, que deben ser definidos por las entidades y coordinados en el marco del CCIJP, tendientes a garantizar la implementación de la Ley de Justicia y Paz. En esta medida, el mapa de ruta deberá incorporar elementos estratégicos y elementos operativos. El componente estratégico plantea los objetivos estratégicos que quieren conseguir todas las entidades en conjunto. El componente operativo es formulado desde las entidades, cada una con las particularidades y funciones que debe cumplir en lo que está requiriendo la ejecución de la Ley actualmente y lo que sigue. La discusión de ambos niveles en el seno del CCIJP es fundamental para unificar la visión del proceso, definir unas metas comunes y evitar duplicidades en la operación. El mapa de ruta del CCIJP deberá proveer un marco general que de línea a los planes operativos de cada entidad. En este sentido, el mapa de ruta no será un plan esencialmente reactivo, sino que debe constituir un mecanismo para ajustar la oferta institucional a las necesidades y requerimientos que se van dando en las entidades y regiones en donde se ejecuta la Ley.

Su formulación requiere que:

a. Sean tenidos en cuenta los procesos de la Ley que están siendo llevados a cabo y los que están todavía por realizarse y que no han comenzado aún.

b. Sea acordada y definida una lista de logros básicos prioritarios que se deben cumplir en cada una de las etapas de ejecución de la Ley y que sirve de marco para todas las entidades ejecutoras. Sobre esta línea de base se van midiendo el cumplimiento de los objetivos.

c. Sea formulado con la participación de las entidades responsables de la ejecución. La formulación puede hacerse de acuerdo con los temas y etapas de la Ley, con los actores directamente vinculados en éstas, evitando que todas las reuniones se hagan con demasiados actores.

d. Sea socializado con delegados de todas las entidades y de las zonas en donde son llevados a cabo. Ello para dar una mayor articulación de los niveles centrales con los niveles descentralizados.

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e. Sea concertado con los personeros, alcaldes y gobernadores en los temas que les conciernen para lograr una adecuada puesta en marcha de iniciativas que requieren la colaboración local (en los temas por ejemplo de reintegración, atención a víctimas).

f. Sea concreto y medible, para lograr el seguimiento, monitoreo y evaluación de logros básicos con la posible anticipación de futuros problemas en la ejecución de la Ley.

g. Sea sostenible, para lo cual debe ser presupuestado y ajustado a las capacidades actuales de las entidades, vinculando los recursos de cooperación internacional que puedan apoyar la ejecución de actividades cuya temporalidad sea definida.

5. Adopción y puesta en marcha de un Sistema de Seguimiento: El seguimiento del mapa de ruta supone un flujo de información constante entre el CCIJP, las entidades y las regiones. Si bien actualmente fluye mucha información entre las entidades y el CCIJP a través de diversos mecanismos y se está trabajando en la unificación de sistemas de información, es importante para el equipo del CCIJP contar con una herramienta que permita hacer un seguimiento sistemático, reportes y documentar.

Para ello se sugiere adoptar una herramienta informática que dé soporte y facilite la integración de información sobre los mínimos requeridos en cada una de las etapas de ejecución de la Ley. Esta plataforma debe ser de muy fácil manejo, segura y debe permitir a las entidades en los niveles centrales y las regiones consultar información de las decisiones tomadas en el CCIJP o para el desempeño de procesos. Debe tener una interfase sencilla para el ingreso y uso de datos por parte de los usuarios que los parametrice de forma tal que sea posible generar reportes con los resultados y generar en particular un „tablero de control‟ con las actividades en curso y los principales indicadores. La plataforma debe permitir por lo menos:

a. Generar reportes de avances en la implementación b. Facilitar la formulación de proyectos c. Identificar acuerdos y compromisos d. Incluir las actividades que están realizando las entidades participantes e. Hacer el monitoreo de los mínimos requeridos en cada una de las etapas de

ejecución de la Ley f. Sistematizar aspectos administrativos de la dinámica de funcionamiento del

Comité: comunicaciones, actas, archivo digital. g. La inclusión de formatos guía, información básica esencial, presentaciones de

divulgación, protocolos y directrices. h. La generación de alertas y llamados desde los niveles regionales de ejecución.

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i. El seguimiento de los indicadores de éxito que hayan sido definidos para monitorear la gestión.

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ANEXO No. 1: PERSONAS ENTREVISTADAS

Entidad No.

Ministerio del Interior y de Justicia 2

CNRR 2

Defensoría 1

Fiscalía 2

Ministerio de Defensa 1

Procuraduría 1

Acción Social 2

Oficina del Alto Comisionado para la Paz 2

DNP Subdirección de Defensa y Seguridad 3

Vicepresidencia 1

Consultor experto en temas de justicia y paz 1

Total 18

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ANEXO 2: ESTRUCTURA DEL CCIJP