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RESUMEN

Se analizan en este artículo las implicaciones que en el espacio social de la exclusión tiene la extensióndel empleo de bajos salarios: emergencia de la figura del trabajador pobre, desincentivos al empleo delos trabajadores menos cualificados y distorsiones en el funcionamiento de las rentas mínimas de in-serción, que acogen en su seno de forma creciente a colectivos precariamente insertados en el mercadode trabajo. Ante esa situación, y tras analizar algunas de las herramientas aplicadas en los países denuestro entorno para hacer de la inserción laboral una opción atractiva frente a la inactividad, se abo-ga por el refuerzo de los sistemas de estímulos al empleo establecidos en el marco de las rentas míni-mas de inserción y, sobre todo, por la aplicación de sistemas fiscales de bonificación al empleo basadosen mecanismos de imposición negativa, tal y como se hace en diversos países de nuestro entorno. Es-tas prestaciones de complemento de rentas de trabajo permitirían especializar las rentas mínimas deinserción en los colectivos más expuestos al riesgo de exclusión social, elevando su cuantía, y, al tiem-po, constituirían un paso adelante en la universalización de las rentas mínimas garantizadas.

ABSTRACT

This work analyses the implications of low-paid employment in the social sphere of exclusion:emergence of the figure of the working poor, lack of employment incentives for low skilled wor-

Joseba Zalakain

SIIS. Centro de Documentación y Estudios

Trabajo, trabajadores pobrese inserción social

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Sumario

1. Los bajos salarios, un componente esencial de la precarización del empleo.2. De la exclusión a la precariedad. 3. Devolver al empleo su capacidad de inserción social.

4. Conclusiones: límites y posibilidades.

kers and distortions in the minimum insertion wage, which increasingly involve groups thatare precariously inserted in the labour market. In view of this situation, and after analysingsome of the tools applied in other countries to make labour-market insertion a more attractiveoption than inactivity, the work advocates strengthening employment stimulation systems wi-thin the framework of low insertion wages and, especially, application of tax credit systems toemployment based on negative tax mechanisms, as in a number of neighbouring countries.These benefits that are complementary to wages would allow us to focus minimum insertionwages specifically on groups that are most exposed to social exclusion risk, increasing theiramount and, at the same time, this would be an excellent step forward in universalising gua-ranteed minimum wages.

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1 LOS BAJOS SALARIOS, UN COMPONENTE ESENCIAL DE LAPRECARIZACIÓN DEL EMPLEO

A principios del siglo XX, buena parte de las familias pobres lo eran por-que sus miembros trabajan en empleos discontinuos o mal pagados (o ambascosas a la vez)(1). Después, durante décadas la pobreza se centró en las fami-lias formadas o encabezadas por no ocupados: personas mayores, paradas,discapacitadas... Desde hace algunos años, si bien el trabajo sigue constitu-yendo en nuestras sociedades la principal herramienta de protección frente ala pobreza, se ha producido un salto atrás en el tiempo, y la pobreza vuelve aaparecer entre quienes han accedido al mercado laboral: el fenómeno de lostrabajadores(2) pobres pone en cuestión la capacidad integradora del empleo yllevó a la Comisión Europea, en sus directrices básicas para el empleo de2003, a plantear la necesidad de que todos los países de la UE tomaran medi-das para reducir su incidencia y para hacer del empleo una opción rentablefrente a la inactividad.

El Estado español ha asistido en los últimos años a un proceso acelerado decrecimiento del empleo en términos cuantitativos(3), acompañado de un marca-do deterioro del mercado de trabajo en términos cualitativos. Los datos respec-to a la precarización del empleo en España —aunque no sólo en España— sonde sobra conocidos y no merece la pena detenerse en ellos: basta decir que elEstado español se encuentra a la cabeza de la UE en cuanto a la eventualidadde los contratos de trabajo y que son también muy elevadas en España las ta-sas de siniestralidad laboral. Temporalidad, siniestralidad y la elevada preva-lencia de la economía sumergida —con la consiguiente merma de derechos so-ciales para los trabajadores/as y de ingresos para las administraciones públi-

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(1) Hasta bien entrado el siglo XX, al menos, no puede hablarse en Europa del empleo asalariado como herramienta eficaz de protec-ción frente a la pobreza. Un estudio sobre la evolución de la pobreza y de sus causas en el Reino Unido a lo largo del siglo XX señalaque en tiempos de Joseph Rowntree, a principios del siglo pasado, la mitad de la población pobre vivía en el Reino Unido en hogaresencabezados por personas ocupadas. Hoy el porcentaje es del 31% (GLENESTER, H., y otros. One hundred years of poverty and policy.York: Joseph Rowntree Foundation, 2004). (2) De acuerdo con las reglas gramaticales del castellano, y para hacer más cómoda la lectura del texto, se utiliza en este artículo eltérmino de «trabajadores pobres» y el de «trabajadores de bajos salarios». Hay que tener en cuenta sin embargo que, en este caso, eluso del femenino sería tanto o más adecuado, en la medida en que la mayor parte de estos trabajadores son, de hecho, trabajadoras.(3) Entre 1996 y 2006, la tasa de actividad ha pasado en España del 51% al 58% y la tasa de paro del 22,8% al 8,1%. (Encuestade Población Activa, INE 2006.)

cas— se han configurado como los tres vértices básicos de la precarización delempleo en nuestro país, en un marco determinado por la crisis de la sociedadsalarial.

Menor atención se ha prestado en cambio, sorprendentemente, a un cuartoaspecto —el de la escasa cuantía de la remuneración que percibe una parte sig-nificativa de la población ocupada— que incide de forma directa en ese proce-so de precarización del empleo y, sobre todo, en la erosión de su capacidadcomo factor de integración social. Aunque se trata de fenómenos que no siem-pre van de la mano(4), la proliferación del empleo de bajos salarios ha resulta-do determinante en la extensión de una figura —la de los trabajadores pobreso working poors— que se creía circunscrita al mundo anglosajón(5). El relativodesinterés que la cuestión de los bajos salarios y de los trabajadores pobres hadespertado en nuestro país contrasta con la atención que se le ha prestado enpaíses como el Reino Unido —cuya situación se asemeja probablemente más ala de los Estados Unidos— o en la misma Francia, un referente económico, po-lítico y geográfico mucho más cercano a nuestra realidad. En ese país, el fenó-meno de los trabajadores pobres se ha convertido en un componente impor-tante de la reflexión respecto a la arquitectura del sistema de protección sociale, incorporado a la agenda política, está centrando en buena parte la pre-cam-paña de las elecciones presidenciales del año 2007 (ver por ejemplo, Le Monde19-12-2006)(6). En cualquier caso, la cuestión de los trabajadores pobres no haestado apenas presente en Europa en el debate público y político respecto a lapobreza, debido a que en el Viejo Continente se tiende a equiparar pobreza einactividad laboral. Sin embargo, una parte importante de los pobres europe-os trabajan, y la mayoría de ellos viven en hogares en los que al menos hayuna persona ocupada.(7)

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(4) El concepto de trabajador pobre combina la dimensión individual en lo que se refiere al empleo con la dimensión familiar en lo quese refiere a la medición de la pobreza. Por lo tanto, un individuo con un salario inferior al nivel de pobreza puede ver cómo los ingresosde su hogar se complementan con el salario o las prestaciones económicas que reciben otros miembros del mismo hogar. En sentidocontrario, una persona con un salario decente puede encontrarse en una situación de pobreza por la existencia en su hogar de miem-bros inactivos y/o por la insuficiencia de las prestaciones económicas. En el primer caso, el bajo salario se ve compensado por los in-gresos familiares de los demás miembros del hogar y se evita la pobreza. En el segundo, mayoritario entre los trabajadores pobres, lasituación de pobreza no se genera por un bajo salario, sino por la inactividad laboral de los demás miembros del hogar y por la esca-sez de las prestaciones económicas que recibe esa familia. De hecho, en Europa sólo un trabajador pobre de cada cinco es también untrabajador de bajo salario.(5) Preguntado por qué razón el problema de los trabajadores pobres ha recibido escasa atención política en Europa, Ramón Peña Ca-sas, coautor de un estudio sobre los trabajadores pobres en Europa, explica que durante mucho tiempo en Europa se quiso creer que,al precio de niveles de paro más altos, se estaba favoreciendo un empleo más estable y de mejor calidad que en los Estados Unidos,donde el fenómeno de los McJobs es ya antiguo. «Habría que preguntarse también —añade— si no ha habido una cierta aversión psi-cológica a abordar una cuestión que pone en entredicho un presupuesto básico de nuestras políticas sociales, a saber, que el empleoofrece una protección absoluta frente a la pobreza» (Hilero Eguneratuz, nº 54).(6) Ya en 2001, el Gobierno socialista de Lionel Jospin adoptó un amplió paquete de medidas para incrementar el poder adquisitivode los trabajadores de bajos salarios y eliminar los desincentivos al empleo que provocaba el sistema de prestaciones asistenciales.(7) STRENGMANN,W. Working poor in Europe: a partial basic income for workers? En: Standing, G. Promoting income security as a right.Europe and North America. Londres: Anthem Press, 2004.


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Pese a la escasa atención que se ha prestado a esta cuestión, disponemosde datos suficientes para confirmar la importancia que la extensión de losbajos salarios ha adquirido en ese proceso de precarización del empleo y deerosión de su capacidad de inserción social:

a) Según la Encuesta de Estructura Salarial del INE, con datos relativos a2002, el 14,5% de los asalariados de las empresas de más de diez traba-jadores percibían bajos salarios, es decir salarios brutos inferiores al 60%del salario mediano. El porcentaje desciende al 12,7% cuando se tomaen cuenta el salario neto, lo que indica el efecto, no muy acusado, de re-ducción de la desigualdad del sistema de cotizaciones y deduccionesfiscales. En términos de salario horario, el empleo de bajos salarios —definido como toda remuneración inferior al 60% de la remuneraciónhoraria mediana— afecta al 13% de los trabajadores(8).

b) Según la misma encuesta, el empleo de bajos salarios se concentra deforma desproporcionada entre las mujeres, entre los trabajadores a tiem-po parcial —que perciben salarios horarios inferiores al resto de los tra-bajadores—, los jóvenes, las personas con contratos de duración deter-minada y las personas de baja cualificación. En general, además, no seobservan signos evidentes de movilidad, y los trabajadores de bajos sa-larios tienden a serlo de forma más o menos permanente en el tiempo.

c) En términos evolutivos, y de acuerdo al PHOGUE, Muñoz de Busti-llo y Antón señalan que entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajado-res de bajos salarios se ha mantenido relativamente estable en Espa-ña, con valores situados entre el 12,5% y el 15,2%(9). En términos abso-lutos, y debido al crecimiento de la población ocupada, el número detrabajadores de bajos salarios se ha incrementado en ese tiempo en un38%, pasando de 1,8 a 2,5 millones de trabajadores.

Frente a ese relativo desinterés, en los últimos tiempos, y debido quizá a lapropia magnitud del problema, la cuestión de los bajos salarios está empezan-do en nuestro país a ser objeto de atención y de análisis. En efecto, el establis-hment político, económico y mediático —así como la opinión pública, a la quese debe la creación del término de mileurista— empieza a ser consciente de la si-tuación, como pone de manifiesto este fragmento de un artículo editorial deldiario El País: «[Las rentas salariales] han perdido peso específico en la distri-bución nacional de la renta durante los últimos años, de la mano de la intensa


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(8) Sin duda, si la encuesta hubiera tenido en cuenta también a los trabajadores de empresas con menos de diez empleados, en lasque se dan las mayores tasas de bajos salarios, los resultados hubieran apuntado un panorama sensiblemente diferente.(9) MUÑOZ DE BUSTILLO, R., y ANTÓN, J.I. Low wage work in Spain (1994-2004). Ponencia de Jornadas Increasing work and incomeamong low-income households: drawing lessons from EU and US reforms. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2006.

creación de empleo en sectores poco intensivos en valor añadido y en gran me-dida por la continuada oferta de mano de obra procedente de la inmigración,que, con todas sus grandes repercusiones positivas sobre la creación de riquezageneral en España en el último lustro, han venido ejerciendo una innegablepresión hacia la baja de los salarios». El líder del principal partido de la oposi-ción, probablemente por oportunismo político, ha definido con claridad la si-tuación: «Cada vez trabaja más gente por menos dinero» (El País, 16-12-2006).

2 DE LA EXCLUSIÓN A LA PRECARIEDAD

Como no podría ser de otra forma, la extensión del empleo de bajos salariostiene consecuencias importantes en el espacio social de la precariedad y en losdispositivos establecidos para la lucha contra la pobreza y la exclusión social.Por una parte, ha facilitado la emergencia del fenómeno de los trabajadores po-bres, si bien, como antes se ha señalado, ambos fenómenos no van necesaria-mente de la mano(10) y el empleo sigue siendo en España la mejor protecciónfrente a la pobreza. Por otra, puede estar contribuyendo a desincentivar la in-corporación al mercado de trabajo de personas inactivas —sobre todo si convi-ven con otras que aportan ingresos a la unidad familiar— y de perceptores deprestaciones asistenciales. Este efecto estaría originado por la controvertidatrampa de la pobreza o de la inactividad, en virtud de la cual la posibilidad depercibir, sin necesidad de trabajar, prestaciones asistenciales de similar cuantíaa las ganancias que podrían obtenerse de un empleo desincentiva el acceso almercado de trabajo de perceptores de estas prestaciones. Por último, la exten-sión del empleo de bajos salarios está provocando un cierto cambio en el perfilde los beneficiarios de rentas mínimas, en la medida en que la prestación seconcede, cada vez más, como complemento a personas cuyas dificultades sonde naturaleza exclusivamente económica, y que no precisan por tanto de apo-yos especializados para la inserción. Este efecto, obviamente, se produce sóloen aquellas comunidades autónomas en las que las rentas mínimas han alcan-zado un desarrollo considerable tanto en términos de cuantía como de cobertu-ra, que son sin duda las menos. En última instancia, y en conjunción con otrosfactores, el empleo de bajos salarios actúa como un tapón en los eventuales pro-cesos de inserción de los beneficiarios de rentas mínimas, haciendo que la pre-cariedad, y no la inclusión plena, sea la estación de llegada de muchos proce-sos de integración sociolaboral.

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(10) Sólo un 10% de los «trabajadores pobres» españoles lo son por percibir un bajo salario; el resto entran en esa categoría debidoa que los ingresos salariales que recibe son insuficientes para el mantenimiento de todas las personas que dependen de él (PEÑAS CA-SAS, R., y otros. Working poor in the European Union. Bruselas: European Foundation for the Improvement of Living and Working Condi-tions, 2004).

2.1. La emergencia de los trabajadores pobres

Para Ayala y otros, la creciente apertura del abanico salarial, además deprovocar el aumento de la desigualdad de la renta, ha dado lugar a un progre-sivo deterioro de la situación de los trabajadores que perciben salarios más ba-jos, hasta el punto de que sus retribuciones quedan por debajo del los umbra-les de pobreza establecidos oficialmente. En consecuencia, los trabajadores debajos salarios han pasado a convertirse en la mayoría de los países de la OCDEen un grupo de riesgo en los estudios de pobreza(11). La población pobre espa-ñola está compuesta por parados, inactivos y, sobre todo, trabajadores de bajossalarios y, de hecho, son los bajos salarios —junto a la elevada inactividad delas mujeres de las familias trabajadoras— lo que, a juicio del profesor de la UPFSebastiá Sarasa, explica la elevada prevalencia de la pobreza en España (HileroEguneratuz, n.º 60).

En España, según los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida referen-tes a 2005, la ocupación laboral constituye todavía una de las mejores formasde protección frente a la pobreza. Como se observa en la Tabla 1, entre los va-rones ocupados la tasa de pobreza es del 11,4%, frente al 41% de los parados oel 18% del conjunto de los varones. Sin embargo, pese a esa capacidad de pro-tección, nada menos que el 41% de los hombres que viven en una situación depobreza están ocupados en el mercado laboral (de ellos, la mitad son asalaria-dos y la otra mitad empresarios o, más bien, trabajadores autónomos). Casi lamitad de los hombres pobres en España, por tanto, y el 16% de las mujeres, sontrabajadores por cuanta propia o ajena.

Tabla 1. Incidencia de la pobreza y distribución de la población pobre por situación económica más frecuente (2005)

Incidencia de la pobreza (%) Distribución de las personas pobres (%)

Hombres 18,6 100Ocupados 11,4 41,7Parados 41,7 13,2Retirados 25,4 29,1Otra inactividad 25,5 16,0

Mujeres 20,9 100Ocupadas 8,7 16,3Paradas 30,7 13,3Retiradas 23,2 11,3Otra inactividad 28,4 59,1

FUENTE: INE. ECV. 2005.


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(11) AYALA, L., y otros. Protección de los trabajadores con bajos ingresos e incentivos laborales. Informe 2003. Políticas sociales y Es-tado de Bienestar en España. Madrid: Fundación Hogar del Empleado, 2003.

En términos evolutivos, y teniendo sólo en cuenta a los trabajadores ocupa-dos a lo largo de todo el año, entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajadorescon pobres se ha incrementado en un 20%, pasando del 4,8% al 5,8% de la po-blación ocupada. Entre 2000 y 2004 se da además un acusado crecimiento tan-to de las tasas de pobreza entre las personas ocupadas (del 8,3% al 11,2%),como de su peso en el conjunto de la población pobre (del 20,6% al 27,3%), quese explica sobre todo por el importante crecimiento de las tasas de pobreza en-tre los trabajadores autoempleados(12).

España está por otra parte a la cabeza de la UE en lo que se refiere a la pre-valencia del fenómeno de lo que podríamos llamar «pobreza activa» (in-workpoverty en inglés y pauvreté laborieuse en francés). Con datos referentes a 2001,Eurostat estimaba recientemente en un 10% la tasa de «trabajadores pobres»en España(13), sólo superados por Portugal y al mismo nivel que Italia. Puededecirse en ese sentido que el origen de la mayor parte de los problemas de po-breza y de ausencia de bienestar se asocian en España al paro y a la eventuali-dad laboral, manifestado no sólo en términos de inestabilidad en el empleosino también en términos de la existencia de un núcleo importante de bajos sa-larios(14). La política de protección a la población con bajos salarios resulta enese sentido fundamental.

Este fenómeno se ha producido, paradójicamente, en un momento en elque en el conjunto de los países de Europa se ha producido una tendencia a laactivación de las políticas de garantía de ingresos, y en el que el acceso al mer-cado de trabajo —cuanto más rápido, mejor— se ha convertido en la piedra

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(12) MUÑOZ DE BUSTILLO y ANTÓN, op.cit. Aunque la prevalencia de los trabajadores pobres y de los bajos salarios no es la misma enlas diversas comunidades autónomas, el problema afecta incluso a aquellas, como la vasca o la catalana, en las que los salarios me-dios son más elevados y la desigualdad salarial resulta menor. Así, según la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 2004 delGobierno Vasco, entre 2000 y 2004 la tasa de pobreza entre las familias dependientes de una persona ocupada no estable pasó del4,0% al 6,7%. Igualmente, en Cataluña, las encuestas sobre las condiciones de vida de la población del área de Barcelona indican que,mientras el empleo aumenta, la pobreza relativa crece: si en 1995 en torno al 25% de las personas que vivían en familias pobres es-taban laboralmente ocupadas, en 2000 el porcentaje se duplica. Para R. Mur i Petit, la transformación del mercado de trabajo hace que,a diferencia de lo que sucedía en el pasado, la inserción laboral no garantice hoy día la superación de las situaciones de pobreza y ex-clusión social, desde el momento en que existe un número creciente de trabajadores activos que, pese a serlo, tienen pocos derechosgarantizados y acceden a menudo a un nivel salarial que difícilmente les permite vivir con dignidad (MUR I PETIT, R. Situacions de po-bresa i exclusió social a la provincia de Barcelona. Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona, 2003).(13) BARDONE, L., y GUIO, A.C. «Pauvreté des travailleurs. Nouveaux indicateurs définis conjointement au niveau européen». Statisti-ques en Bref. Population et Conditions Sociales, n.º 5, 2005. En este caso, se tiene en cuenta también a las personas que no han tra-bajado durante la totalidad del año.(14) Se ha puesto de manifiesto, con datos relativos a la Comunidad Autónoma de Euskadi, que más de la mitad de los casos de po-breza y/o ausencia de bienestar registradas en la CAPV (114.000) corresponden a hogares encabezados por desempleados e inactivosque perciben prestaciones sociales insuficientes. En otros 50.000 hogares, el problema son los bajos salarios, pues se trata de hogaresen los que, pese a estar formado por personas ocupadas, no se alcanzan los niveles mínimos de bienestar. Finalmente, en otros 15.000hogares el bajo nivel de ingresos disponibles no constituye el origen principal de las realidades de precariedad, sino la combinación deingresos a priori suficientes con un tamaño de hogar excesivo para la capacidad de cobertura de estos ingresos (SANZO, L. «Precarie-dad económica y social en Euskadi a finales de los años 90». Inguruak, n.º 32, 2002).


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angular de las políticas sociales orientadas a las personas en edad y disposi-ción de trabajar. Aunque presente en las políticas sociales y de empleo de di-versos países desde los años 70, la activación —es decir, la introducción, o elrefuerzo, de un vínculo explícito entre, de una parte, la protección social y, deotra, la participación laboral— se constituye a lo largo de los años 90 como elprincipal objetivo de las políticas sociales. Los expertos coinciden en señalarsin embargo que no existe un modelo único de activación y que las fórmulaselegidas para hacer realidad este objetivo van desde el workfare de inspiraciónliberal —fundamentalmente basado en la imposición de sanciones y estrictoslímites temporales— a las políticas aplicadas en los países escandinavos, quecombinan prestaciones universales de elevada cuantía con una oferta generali-zada de programas de empleo y formación. Sea como fuere, en los últimosaños al menos una decena de Estados europeos han reformado su legislaciónen el sentido de reforzar el carácter condicional de la prestación, así como losdispositivos de búsqueda de empleo, de formación o de ayudas a la contrata-ción para los perceptores de rentas mínimas y, en general, parados de largaduración.

No puede decirse, en cualquier caso, que las políticas de rentas mínimasaplicadas en el Estado español hayan avanzado de forma inequívoca haciamodelos que podríamos llamar workfaristas. De hecho, el concepto de doblederecho sobre el que, explícita o implícitamente, se asientan los programas degarantía de ingresos de algunas comunidades autónomas (Madrid, País Vasco,Navarra...), sin abandonar los principios de condicionalidad y reciprocidad,tiende a desvincular las prestaciones de garantía de ingresos de la integraciónlaboral(15). Tampoco lo han hecho en países cercanos, como Francia, donde, sibien en la lógica de las instituciones públicas ha ido ganando terreno la ten-dencia a la responsabilización de los perceptores de rentas mínimas respectode su situación —descargando así de responsabilidades a la colectividad—, lasmedidas tendentes a aplicar criterios más estrictamente basados en la obliga-ción de trabajar no han logrado cuajar, debido entre otras razones a la oposi-


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(15) El principio de doble derecho responde, en primer lugar, a la filosofía que desde su creación han mantenidos los sistemas de ren-tas mínimas de inserción o de «tercera generación», es decir, la estrecha vinculación entre el objetivo de garantía de ingresos y el deinserción sociolaboral, que se materializa a través de la firma de contratos específicos entre la Administración y las personas benefi-ciarias en los que ambas partes se comprometen mutuamente. Partiendo de esa vinculación, el principio de doble derecho reconoce tan-to el derecho a disponer de medios económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida, cuando no puedan obtenerse delempleo o de regímenes de protección social, como el derecho a recibir apoyos personalizados para la inserción laboral y social. Al situarambos derechos en el mismo plano, se rompe con la tendencia, presente en determinados sistemas de rentas mínimas, a considerar laprestación económica en todos los supuestos como herramienta supeditada al proceso de inserción. El modelo de doble derecho esta-blece en ese sentido una nueva relación entre prestación económica y actividades de inserción, reconociendo la existencia de dos lógi-cas distintas con procedimientos diferenciados. La diferenciación de ambos derechos implica la asunción de que el derecho a la pres-tación económica se extiende a las personas que presentan única y exclusivamente una problemática relacionada con la insuficienciade sus recursos económicos y que, por razones ajenas a su voluntad, no alcanzan un nivel mínimo de ingresos, aun cuando no presen-ten una situación de exclusión social y no precisen por tanto de apoyos para la inserción.


ción de algunos de los agentes sociales que intervienen en este ámbito. Cierta-mente, aunque en todos los países de Europa las rentas mínimas de inserciónconstituyen un derecho condicional, claramente vinculado a la disposiciónpara el empleo o para la participación en actividades de inserción, la severidadcon la que se aplica esa obligación es muy variable y está en general muy ale-jada del workfare norteamericano.

2.2. El fantasma de la trampa de la pobreza

Un segundo efecto causado por los bajos salarios en el espacio social de laprecariedad y la exclusión lo constituye la denominada trampa de la pobreza ola desincentivación del acceso al mercado laboral que puede provocar la exis-tencia de prestaciones económicas asistenciales de cuantía similares al salariopotencial de los perceptores de estas prestaciones (es decir, la existencia de ta-sas de reposición(16) muy elevadas). Para Ayala et al., se entiende como «tram-pa de la pobreza» el efecto desincentivador que supone el descuento de todaslas rentas ganadas en la cantidad establecida como baremo de la prestación.Este principio diferencial, sustentado en el supuesto de que la protección eco-nómica no contributiva habría de destinarse a colectivos apartados del merca-do de trabajo, puede reducir la participación laboral de los hogares menoscualificados.

No es objeto de este artículo valorar la pertinencia del concepto de la tram-pa de la pobreza, si bien cabe recordar que, tanto desde el punto de vista cua-litativo como cuantitativo, el concepto presenta serias limitaciones, como elhecho de no tener en cuenta los beneficios no estrictamente económicos que sederivan del acceso al empleo —de bienestar psicológico, de estatus, de percep-ción de un salario diferido, etc.— o la posibilidad de que, siendo todavía ele-vadas en muchos países las tasas de desempleo, el problema se deba más a laausencia de puestos de trabajo que a la renuncia voluntaria a ocuparlos.

En cualquier caso, la idea de la trampa de inactividad o de pobreza es sim-ple, aparentemente racional y por tanto convincente: a las personas que reci-ben prestaciones económicas condicionadas a su nivel de ingresos no les com-pensa acceder a un empleo. Ante la posibilidad de cobrar un subsidio de for-ma indefinida, trabajar no merece la pena porque el incremento en los ingresosnetos es pequeño o nulo, porque los inconvenientes que acarrea un empleoson grandes o, en definitiva, porque es más cómodo vivir de la asistencia so-

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(16) Las tasas de reposición son un indicador de la medida en que los ingresos de una persona ocupada, y del conjunto de su unidadfamiliar, se mantienen cuando abandona el puesto de trabajo que ocupa. Cuanto mayor sea la tasa de reposición de una unidad fami-liar, mayor protección tendrá frente al impacto que supone la pérdida de las rentas salariales. Al mismo tiempo, sin embargo, tasas dereposición elevadas pueden reducir el esfuerzo de las personas para garantizarse un empleo.


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cial. Acceder a un empleo sólo compensa, según esa teoría, cuando la diferen-cia de ingresos entre la actividad y la inactividad es amplia, lo que ocurrecuando los salarios son altos y/o las prestaciones bajas. Este esquema se tam-balea sin embargo cuando se analizan los datos reales de los perceptores derentas mínimas y se observa que muchos de quienes, en teoría, nada teníanque ganar accediendo a un empleo deciden trabajar, y que otros para quienes,en apariencia, un empleo sería rentable, optan por seguir cobrando la presta-ción.

Ése es, precisamente, el resultado de un estudio realizado a finales de los90 entre 20.000 perceptores de ingresos mínimos en Francia(17). Los investigado-res elaboraron un esquema que, en virtud de los intereses racionales y de lasposibilidades objetivas de cada individuo, debía predecir su disposición a ac-ceder a un empleo. Más de la mitad de las personas analizadas demostraronsin embargo conductas «aberrantes» en el marco de ese esquema, es decir, ac-cedieron a empleos que a priori no les compensaban o, por el contrario, renun-ciaron a incrementos notables en su renta y en su estatus al mantenerse inde-finidamente dentro del sistema. ¿Qué razones llevan, según este estudio, apermanecer en el sistema, aún cuando, a priori, el empleo pueda ser rentable?En algunos casos es la incapacidad real de trabajar, ya sea por depresión, en-fermedad o discapacidad. En otros, el coste operativo que supone el acceso alempleo —transporte, guarderías, vestuario, comidas fuera de casa...— o el te-mor a que el empleo sea sólo temporal, con el consiguiente esfuerzo y humi-llación que supone retornar a la prestación. Las malas condiciones laborales delos empleos disponibles, la reticencia a aceptar trabajos que devalúan el currí-culum, la posibilidad de recurrir a empleos sumergidos e incluso la adapta-ción personal a la situación de perceptor de ayudas sociales son algunas de lasrazones adicionales que explican racionalmente la permanencia en el sistema.¿Y por qué abandonarlo cuando continuar en él parecería lo más lógico? Quie-nes lo hacen son por lo general aquellos que no pueden tolerar el estigma dela inactividad, los que, movidos por resortes de tipo moral, están dispuestos aganar menos con tal de seguir viéndose a sí mismos, y de que se les siga vien-do, como trabajadores activos. Estudios similares apuntarían a que la posibili-dad de percibir el RMI permite, al menos en Francia, una cierta discrecionali-dad de sus beneficiarios a la hora de aceptar empleos mal pagados, que se en-marcaría en una estrategia de mantenimiento económico hasta la consecuciónde un empleo más estable o mejor pagado.

Desde un punto de vista más cuantitativo, Yannick L’Horty —uno de losinvestigadores franceses que, en un país en el que los desincentivos al empleo


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(17) DUBET, F., y otros. Trappes d’inactivité et stratégies des acteurs. Institut Régional du Travail Social Aquitaine y Universidad Vic-tor Segalen - Bordeaux 2, 2000.


han sido analizados en profundidad, con mayor rigor han evaluado esta cues-tión— ha puesto de manifiesto que, en lo que a las prestaciones de garantía deingresos se refiere, la teoría de la trampa de la pobreza no se cumple en nin-gún país de Europa. De acuerdo con esa teoría, un mayor nivel de generosidaden las prestaciones debería relacionarse en principio con mayores tasas de des-empleo de larga duración y, en la medida en que casi todas las prestacionesson inferiores al umbral de pobreza, con mayores tasas de pobreza permanen-te (es decir, con más situaciones de cronificación en la percepción de la presta-ción y, en todo caso, con una menor intensidad de la pobreza, es decir, unabrecha de pobreza o poverty gap menor). La realidad, sin embargo, no avala esaidea: al contrario, en Europa la pobreza persistente es tanto más reducidacuanto mayor es la generosidad de los ingresos mínimos de cada país; en elmismo sentido, el desempleo de larga duración está más extendido en los países con prestaciones escasas, y no —como indicaría la teoría de la «trampadel desempleo»— en los más generosos.

En definitiva, parece existir una correlación negativa entre la profundidadde estas trampas y el número de personas que resultan ser sus víctimas. ParaL’Horty, la explicación radica en que en todos los sistemas de rentas mínimasse ha establecido sistemas de incentivación al empleo que permiten suavizarlos efectos perversos de estos mecanismos diferenciales, así como, cabría aña-dir, en la relativa inutilidad de la teoría de la trampa de la pobreza a la hora deexplicar la actitud de los perceptores de rentas mínimas en relación a su inser-ción laboral.

Con todo, no puede dejar de tenerse en cuenta la necesidad de estableceruna cierta diferencia entre los ingresos derivados de la participación en el mer-cado de trabajo —sobre todo cuando se trata de ocupaciones que no implicannecesariamente un alto grado de realización personal— y las prestaciones eco-nómicas asistenciales, aunque sólo sea por evitar un sentimiento de agraviocomparativo de los trabajadores menos cualificados y peor remunerados res-pecto de los beneficiarios de este tipo de prestaciones. El propio L’Horty ha se-ñalado que, dado el mecanismo diferencial sobre el que se asientan los progra-mas de rentas mínimas, el problema de la desincentivación es real, por muchoque no sea ni el único ni el más importante de los que plantea el diseño de lasrentas mínimas de inserción. Para L’Horty, en efecto, los mecanismos diferen-ciales son disuasorios, injustos y desvalorizadores. Disuasorios porque noofrecen ningún beneficio económico a los perceptores que acceden a un em-pleo remunerado por debajo de la cuantía de la prestación, injusto porqueequipara los ingresos de personas que trabajan con los de personas que no lohacen, y desvalorizadores porque con ellos se transmite a los perceptores derentas mínimas el mensaje de que su trabajo no vale nada o casi nada.

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También parece necesario tener en cuenta que, aun en los países con mode-los sociales más avanzados, las tasas de reposición de las prestaciones asisten-ciales pocas veces supera el 50% del salario medio de los trabajadores manua-les en el caso de las personas solteras y el 70% en el caso de las parejas con hi-jos(18). En la medida en que se considere necesario, para preservar los es-tímulos al empleo, mantener una cierta diferencia entre los ingresos salarialesy asistenciales y en la medida en que, para evitar el crecimiento de las tasas depobreza, no es viable en España el recurso, como se ha hecho en numerosospaíses, a la devaluación de las prestaciones, la única solución a este problemaparece estar la revalorización de los salarios, especialmente en el caso de losempleos poco cualificados a los que, por sus características, los perceptores derentas mínimas pueden tener potencialmente mayor acceso.

2.3. Rentas mínimas: de la sustitución a la complementación

El incremento, no necesariamente importante, en las cuantías garantizadasa través de las rentas mínimas —en función de las cuales se establece, como sesabe, el umbral de acceso para su percepción— y el decremento en los salariospercibidos por un sector de los asalariados —ya sea por los bajos salarios per-cibidos, por la escasa duración de la jornada o por ambos factores a la vez—,han traído consigo un cambio en el perfil de un sector de los perceptores de lasrentas mínimas, de manera que las rentas mínimas están sirviendo para la co-bertura de necesidades de naturaleza exclusivamente económicas como com-plemento de un bajo nivel de ingresos. En ese sentido, como auguraba en 2004Ruiz de Azua(19), los sistemas de rentas mínimas más desarrollados están pa-sando de suplir las carencias de los sistemas de pensiones no contributivas, deayudas a la familia y de prestaciones por desempleo a suplir, también, las in-suficiencias del mercado de trabajo.

Tales cambios —que obviamente, sólo se han producido en las comunida-des autónomas que garantizan una cuantía cercana al SMI(20)— apuntan haciala conveniencia de reconsiderar el modelo y de valorar la posibilidad de dise-ñar y articular una prestación económica específicamente destinada a comple-mentar los ingresos propios, de gestión más ágil y automatizada que tendría la


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(18) HORUSITZKY, P., y otros. «Un panorama des minima sociaux en Europe». Dossiers solidarité et santé, nº 3, 2005.(19) Tal y como vaticinaba, debido a los cambios en las condiciones de acceso y a los estímulos al emple es cada vez mayor en laRenta Básica vasca el peso de los ocupados y de los inactivos, de manera que se está cubriendo crecientemente a personas afectadaspor bajos salarios o insuficientemente protegidas por el sistema general de pensiones.(20) Sería el caso de la CAPV, para todas las composiciones familiares, y de Aragón, Asturias, Baleares, Galicia, Madrid y Navarra apartir de dos miembros en la unidad familiar (en todas ellas, la prestación para dos personas en 2006 superaba el 75% del SMI). Enotras tres comunidades —Cataluña, Castilla-León y Extremadura— la prestación para unidades formadas por dos personas es muycercana a ese nivel.


virtud de descargar en buena medida a los y las profesionales sociales de baseque, así, podrían concentrar sus esfuerzos en los colectivos más necesitados deinserción y acompañamiento social.

En el sistema de Renta Básica del País Vasco por ejemplo —uno de los sis-temas que, en el Estado español, ofrece cuantías más altas y, por tanto, permi-te en mayor medida el acceso a personas con un cierto nivel de ingresos— secalcula que hasta un 20% de los beneficiarios perciben la prestación como uncomplemento de rentas salariales bajas(21). Las evaluaciones realizadas respectoa la Renta Básica del País Vasco han puesto de manifiesto, efectivamente, quela prestación se concede cada vez más como complemento a personas cuyasdificultades son de naturaleza exclusivamente económica, y que no precisanpor tanto de apoyos especializados para la inserción(22). La situación no es muydiferente en otros países de nuestro entorno: en Francia, a marzo de 2006, el12% del millón largo de beneficiarios del RMI disfrutaba también de algunaayuda o dispositivo (estímulos al empleo, RMA o contrato subvencionado) re-lacionado con su participación en el mercado laboral; un 4,5% más que en elaño anterior.

Aunque, como se ha dicho, las rentas mínimas de inserción desde sus ini-cios han tenido una naturaleza diferencial y han sido diseñadas para tener encuenta otros posibles ingresos de sus beneficiarios, lo cierto es que tradicional-mente han venido más a sustituir la ausencia de otros ingresos —de ahí que amenudo hayan sido consideradas rentas de sustitución— que a complemen-tarlos. Desde ese punto de vista puede decirse que, tanto desde el punto devista administrativo como conceptual, las rentas mínimas de inserción tienendificultades para adaptarse a la figura del trabajador pobre y/o para respon-der a las necesidades de personas que, estando ya relativamente insertas en elmercado laboral, precisan de una prestación de garantía de ingresos, pero nonecesariamente de una renta mínima de inserción. Desde el punto de vista ad-ministrativo, la inadaptación viene marcada por las dificultades para tener encuenta los frecuentes cambios en los ingresos y en la situación personal de laspersonas que tienen una vinculación a menudo desigual e intermitente con elmercado de trabajo, con frecuentes pagos indebidos, reclamación de devolu-ciones, etc. Desde el punto de vista conceptual, en la medida en que estas per-sonas pueden no presentar problemas de exclusión social y precisar, única-

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(21) Según los datos recientemente hechos públicos por el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, el11% de las unidades familiares que perciben la Renta Básica en la CAPV perciben menos del 25% del importe de la prestación que lescorrespondería en función de la composición de la unidad familiar, y poco más de la mitad (el 54,3%) percibe la cuantía íntegra de la pres-tación. Ello quiere decir que casi la mitad de los perceptores cuentan con rentas —procedentes del trabajo o de pensiones de baja cuan-tía— y que en esos casos la Renta Básica constituye un complemento, en ocasiones relativamente reducido, de esos ingresos propios.(22) Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco. Evaluación de la Renta Básica. Informe final. Vitoria-Gasteiz: Gobierno Vasco, 2004.


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mente, un cierto nivel de protección económica debido precisamente a la insu-ficiencia de los salarios que reciben, su presencia en un dispositivo basado enla suscripción de convenios de inserción y en un tratamiento individualizadoresulta un tanto forzada. Su presencia en este tipo de sistemas tiene, en concre-to, efectos a tres niveles:

1. De una parte, contribuye a la saturación y el colapso de los ServiciosSociales de Base encargados de la tramitación de las rentas mínimas y que, se-gún todos los estudios, presentan importantes carencias en cuanto a recursosmateriales y humanos para el desempeño de la labor que tienen encomenda-da(23). La presencia de estas personas en los sistemas de rentas mínimas aumenta así la sobrecarga de trabajo administrativo que genera su tramita-ción, impidiendo que los profesionales de los servicios pueden centrarse en laintervención y el acompañamiento individual de personas con problemas se-rios de exclusión.

2. De otra, facilita un efecto de non take up entre las personas ocupadas debajos salarios, es decir, la renuncia voluntaria o involuntaria a recibir la presta-ción que en derecho les correspondería. Esta renuncia puede deberse en pri-mer lugar a las dificultades de tramitación inherentes a un sistema de natura-leza estrictamente selectiva, que pueden ser asumibles para acceder, en ausen-cia total de recursos propios, a la cuantía íntegra de la prestación, pero noquizá para acceder, cuando se cuenta con un cierto nivel de ingresos propios,a una pequeña fracción de la misma. También puede deberse al temor a la es-tigmatización que puede acarrear el recurso a una prestación asistencial comola renta mínima de inserción(24) o al propio desconocimiento de su existencia(25).

3. Finalmente, en un sistema generalista como es el de las rentas mínimasde inserción en el Estado español, en el que se concentran personas con nece-sidades y características muy diferentes, la convivencia de «trabajadores po-


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(23) Para Ruiz de Azua, el efecto más inmediato [de la gestión de las rentas mínimas de inserción desde los servicios sociales debase] ha sido una fuerte presión sobre los trabajadores sociales municipales a los que se les ha asignado la gestión de las prestacio-nes y de la inserción, el papel de liderazgo en materia de inserción y, en muchos casos, la realización de tareas especializadas que co-rresponden a otras áreas (inserción laboral), sin contar con suficiente apoyo especializado por su parte, con o sin presencia de meca-nismos de coordinación. Esto ha supuesto en muchos casos una carga excesiva, en especial ahí donde hay muchos beneficiarios, queha generado insatisfacción (RUIZ DE AZUA, N. (dir.). Indicadores para el estudio de la exclusión social en España desde una perspecti-va de género. Madrid: Instituto de la Mujer, 2004).(24) No debe olvidarse que son precisamente las personas ubicadas, utilizando la terminología de Serge Paugam, en el espacio socialde la fragilidad, es decir, las que mantienen aún una cierta vinculación con el mundo del empleo, las que manifiestan un mayor recha-zo a la idea de percibir unas prestaciones asistenciales que consideran que les colocan en una situación de inferioridad y dependencia.Para ellos, dice Paugam, la entrada en las redes de asistencia es percibida como la renuncia a un estatus social verdadero y la pérdi-da progresiva de la dignidad. (25) Entre el 20% y el 60% de los potenciales beneficiarios de prestaciones económicas asistenciales en los países de la OECD no lassolicitan por falta de información, por temor al estigma social que pueden acarrear o porque consideran que los inconvenientes que con-lleva su solicitud son mayores que las ventajas económicas que les reportarían (HERNANZ, V., y otros. Take-up of welfare benefits inOECD countries: a review of the evidence. Serie: OECD Social, Employment and Migration Working Papers, nº 17. Paris: OCDE, 2004).


bres» e «inactivos pobres» —por mucho que los primeros sean todavía muchomenos numerosos— dificulta claramente la articulación de medidas que pue-dan responder al mismo tiempo a las necesidades de ambos grupos(26).

En este contexto, los sistemas de garantía de ingresos —cuando alcanzanun cierto nivel de desarrollo— se enfrentan a un cierto dilema entre la univer-salización y a la especialización:

• La universalización pasa por acoger en el dispositivo de rentas mínimas atodas las personas con necesidad de protección económica —al margen desus necesidades de inserción—, configurándose como una verdadera últi-ma red de garantía de ingresos.

• Al contrario, la especialización pasaría por centrar las rentas mínimas deinserción en sus originales beneficiarios —las unidades familiares con difi-cultades económicas y de inserción—, reforzando el vínculo entre presta-ción y necesidades de inserción. En ese proceso de especialización, la aten-ción a quienes presentan única o básicamente necesidades económicasquedaría supeditada a eventuales mejoras del mercado de trabajo y/o delsistema de pensiones.

• Una tercera vía, probablemente la más idónea, consiste en combinar ambosobjetivos especializando la renta mínima de inserción, tal y como hoy lasconocemos, en las unidades familiares que carecen de otras fuentes de ren-ta y/o presentan dificultades graves de inserción y reforzando en su senoel tratamiento individualizado, por una parte, y, por otra, estableciendopara todas aquellas unidades familiares cuyas necesidades son básicamen-te económicas un sistema alternativo de garantía de rentas, no necesaria-mente radicado en el ámbito de los Servicios Sociales, y fundamentalmen-te orientando a complementar los ingresos laborales o de otro tipo que, engrado insuficiente, estas personas puedan percibir.

3 DEVOLVER AL EMPLEO SU CAPACIDAD DE INSERCIÓN SOCIAL

Debido fundamentalmente a los dos problemas señalados hasta ahora —elcreciente riesgo de pobreza entre la población ocupada y el riesgo de desincen-

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(26) La economista del OFCE Hélene Perivier, ante una situación similar a la descrita, ha abogado por abordar un proceso de especia-lización y diversificación del sistema de rentas mínimas francés. Más concretamente, lo que Périvier propone es revalorizar la cuantíade las prestaciones —acompañada de un refuerzo en los sistemas de acompañamiento individual e intervención social— destinadasal «núcleo duro» de la pobreza, es decir a todos aquellos perceptores de RMI que no pueden acceder a un empleo y han roto, o deterio-rado, sus vínculos sociales. Para el resto —los que mantienen una vinculación más o menos parcial con el mundo del empleo—, Péri-vier propugna una estrategia de lucha contra la pobreza a través del empleo, que pasaría por los contratos subvencionados y las ayu-das condicionadas a la ocupación de un empleo.


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tivación del acceso al mercado laboral de los perceptores de rentas mínimas deinserción, así como a las bajas tasas de actividad registradas en diversos paí-ses— en los últimos años, y en el marco de la activación de las políticas contrala pobreza, han recibido notable atención las políticas dirigidas a convertir lainserción laboral en una opción atractiva o rentable tanto para los perceptoresde rentas mínimas como para las personas inactivas. Puede decirse inclusoque el desarrollo de estas políticas —englobadas bajo el nombre genérico demaking work pay(27) o MWP— constituyen la principal novedad en el desarrollode las políticas sociales de los países occidentales en los últimos años(28) y queimplican un cambio de paradigma, pasando del welfare to work al welfare inwork, a través del desarrollo de prestaciones económicas vinculadas a la parti-cipación laboral (in work benefits).

Su desarrollo se relaciona en parte con la teoría de la «trampa de la po-breza» a la que antes se ha hecho referencia. Al margen de la incidencia realde esta «trampa de la pobreza», lo cierto es que el desarrollo de estas políti-cas, cuando se diseñan de forma adecuada, pueden tener un impacto positi-vo en términos de estimulación de la inserción laboral —tanto de los percep-tores de rentas mínimas como, cuando se aplican de forma más generaliza-da, del conjunto de trabajadores de baja cualificación— y, sobre todo, en loque se refiere a la redistribución de la renta y la protección de los trabajado-res de bajos salarios, devolviendo así al empleo su capacidad como mecanis-mo de protección frente a la pobreza y como herramienta privilegiada parala integración social. Si bien han sido identificadas con el modelo liberal deactivación, parece adecuado puntualizar que el desarrollo de estas políticasde «rentabilización del trabajo» se corresponden con ese modelo sólo en lamedida en que se aplican de forma única y exclusiva, y en la medida en quese pretende con ellas sustituir, y no complementar, el sistema de prestacioneseconómicas, los programas de formación y empleo, y la necesaria interven-ción pública sobre las condiciones del mercado de trabajo y sobre la determi-nación de los salarios. Su desarrollo —como el del resto de las medidas deactivación— debe ser además compatible con el reconocimiento del hecho deque algunas personas no están, y difícilmente estarán, en condiciones deocupar un puesto de trabajo.

Más allá del objetivo global de favorecer el acceso al empleo elevando el ni-vel retributivo de los bajos salarios, las políticas englobadas bajo la denomina-


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(27) Difícil de expresar en castellano a través de una expresión tan gráfica como la original, la fórmula podría traducirse como «ha-cer que el trabajo compense» o «rentabilización del empleo».(28) Desde 2003, en el marco de las Políticas Europeas para el Empleo, el Consejo de la UE recomienda la introducción de incentivosfiscales y financieros para que el trabajo sea más atractivo, reduciendo el número de trabajadores pobres y, si procede, suprimiendo lastrampas del desempleo, de la pobreza y de la inactividad, y fomentando la participación en el mercado laboral de los grupos desfavo-recidos a través de la revisión y en su caso la reforma de los sistemas fiscales y de prestaciones.


ción genérica de making work pay son diversas entre sí tanto en lo que se refierea los mecanismos de aplicación como a los objetivos que persiguen y a la pobla-ción a la que se dirigen, lo que complica tanto la evaluación como, en ocasiones,la fijación de prioridades por parte de quienes las diseñan. Pueden distinguirsepor ejemplo, en cuanto a las poblaciones destinatarias, los sistemas dirigidos ex-clusivamente a los perceptores de prestaciones económicas de los dirigidos alconjunto de los trabajadores/as de bajos salarios, así como los orientados a la in-citación financiera de los orientados a la redistribución de la renta. Desde elpunto de vista operativo, pueden distinguirse también las prestaciones que searticulan a través del sistema fiscal de las que se implementan dentro de los sis-temas de rentas mínimas. En las siguientes páginas se describen —muy breve-mente y sin ánimo de exhaustividad— las principales herramientas que se hanaplicado en este sentido en los países de nuestro entorno, así como algunas delas propuestas realizadas en la misma línea, preferentemente en nuestro país.

3.1. Sistemas fiscales de incitación el empleo

Sin duda, las herramientas más extendidas para la «rentabilización delempleo» son las desgravaciones fiscales o tax credits aplicadas, fundamenta-mente, en los países anglosajones para compensar a través del sistema fiscalla escasa remuneración de algunos empleos. Los dispositivos que han cono-cido un mayor grado de desarrollo en ese sentido son el Working Family TaxCredit británico (WFTC) y el Earning Income Tax Credit norteamericano(EITC), que representa una de las principales herramientas contra la pobreza—muy por delante de las prestaciones económicas asistenciales— de aquelpaís. También se han desarrollado en Francia (Prime pour l’Emploi), Bélgica,Finlandia, Dinamarca y Holanda, así como en Canadá o Nueva Zelanda.

Este tipo de prestación se articula en el marco del impuesto sobre la ren-ta mediante la aplicación de una deducción que, en los casos de menor ni-vel de ingresos, alcanza el carácter de un impuesto negativo. En la mayorparte de los casos, la aplicación de la ayuda da lugar a una reducción de lasobligaciones fiscales de la persona beneficiaria —reduciéndose sus reten-ciones y/o incrementándose la devolución anual—, mientras que en los ca-sos en los que la ayuda resulta superior a las obligaciones fiscales del tra-bajador/a, éste recibe una transferencia económica neta(29). Se trata, pues,de un crédito fiscal reembolsable, lo que lo diferencia del resto de las des-gravaciones fiscales en la medida en que beneficia también a quienes, debi-do precisamente a sus bajos ingresos, no han aportado cantidades a cuen-

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(29) En Estados Unidos, sin embargo, el 80% del EITC se paga como impuesto negativo (Pinilla, 2006).


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ta, o lo han hecho en muy escasa medida, a la Hacienda pública. En los di-versos sistemas aplicados la compensación tiene, hasta un nivel salarial de-terminado, un carácter progresivo (crece a medida que aumentan los ingre-sos salariales) y decreciente a partir de ese umbral (decrece a medida quelos ingresos propios aumentan), de forma que, superado el máximo de in-gresos salariales fijado, el derecho a la compensación desaparece.

En la legislación tributaria española —tanta la foral como la del territo-rio de régimen común— ya existe una bonificación al empleo, puesto quelos trabajadores por cuenta ajena tienen derecho a deducirse de su base im-positiva una cantidad importante de euros al año en concepto de rendi-mientos del trabajo por cuenta ajena. Sin embargo, al implementarse a tra-vés del IRPF y no constituir un crédito reembolsable, los trabajadores conbajos salarios no pueden beneficiarse de forma efectiva de los ahorros impositivos derivados de esta deducción. Además, dado que la escala degravamen es progresiva, esta deducción en la base comporta ahorros impo-sitivos más elevados para las rentas salariales altas que para las rentas sa-lariales bajas(30). En el mismo sentido, Ayala et al. sostienen que las reduccio-nes en los rendimientos netos del trabajo aplicadas hasta la fecha en el IRPFno son el instrumento más adecuado (por visibilidad, coste y eficacia) si loque se pretende es incentivar a los trabajadores menos cualificados y/o ele-var su renta ligada al esfuerzo laboral. Cabe pensar que los cambios intro-ducidos para 2007 en el IRPF estatal —ampliación del mínimo exento e in-cremento de la la reducción por rendimientos de trabajo— no cambiarán enlo sustancial esta valoración.

Aunque más allá de las diversas deducciones, las políticas fiscales no es-tán en España suficientemente incardinadas con las de protección social, enlos últimos años se han introducido otras medidas adicionales que parecenavanzar en la línea de integrar imposición y prestaciones. Efectivamente, me-canismos parecidos a los descritos subyacen a la prestación concedida por elGobierno central a las madres trabajadoras con niños/as de 0 a 3 años a tra-vés de la Agencia Tributaria o el complemento a la pensión de viudedad quese concede en Navarra en forma de deducción fiscal y cuyo pago anticipadose realiza a través del Instituto Navarro de Bienestar Social.

La valoración de estos programas —que formarían parte de lo que al-gunos han llamado «políticas sociales inteligentes»(31) y otros «políticas si-


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(30) Para Mercader Prats, «los beneficios de los recortes fiscales derivados de las recientes reformas del IRPF han aumentado la bre-cha entre las colas alta y baja de la distribución del ingreso en España, principalmente porque los más pobres no pueden beneficiarseni de la política de familiar, ni de la política de vivienda, ni de las ayudas al trabajo asalariado instrumentalizadas a través del IRPF,simplemente porque no tienen suficiente renta» (Hilero Eguneratuz, nº 55).(31) MAXWELL, J. Smart social policy: «making work pay». Ottawa: Canadian Policy Research Networks Inc., 2002.


gilosas»(32)— es objeto de debate y depende tanto del objetivo que quieratenerse en cuenta para la valoración —incitación al empleo o redistribu-ción de rentas— como de las muy variadas opciones adoptadas en cuantoa su diseño. Ciertamente, estas bonificaciones pueden entenderse, sobretodo si no se combinan con incrementos del SMI y de las retribucionespactadas en los convenios sectoriales y de empresa, como una subvenciónindirecta al capital, en la medida en que con su existencia las empresaspueden verse dispensadas de remunerar suficientemente a sus trabajado-res. También puede considerarse sin embargo que, en un contexto en elque no se considera adecuado incrementar los costes salariales que afron-tan las empresas, es el conjunto de los contribuyentes el que asume ese so-brecoste, transfiriéndose así una parte de la responsabilidad de las empre-sas a la colectividad. Desde ese punto de vista, estos sistemas no puedenconsiderarse sustancialmente distintos del resto de las ayudas directas eindirectas de las que las empresas disfrutan en nuestro país.

Para Pinilla, se trata en cualquier caso de «un tipo de programa de diseñosencillo y fácil de comprender, pensado para aliviar a los trabajadores pobresde al carga fiscal y compensarles por el pago de las cotizaciones sociales, queestimula a salir de la dependencia de las prestaciones de la asistencia social,que facilita el acceso al empleo y se gestiona de forma integrada en el sistemafiscal. Todo ello con un coste razonable a pesar de las presencia de distorsio-nes administrativas en la gestión»(33). Pese a ello, y a su impacto, sobre todo enUSA, en términos de reducción de la pobreza y de incremento del empleo, Pi-nilla advierte de que en los países de la Europa del Bienestar la prevenciónefectiva de las trampas del desempleo y de la pobreza requiera un nivel degasto superior y que tales programas deberían contemplarse en el marco deuna política social y económica más amplia(34).

Para Ayala, un primer argumento que juega a favor del uso de este tipo deherramientas es la economía de gestión, en la medida en que la integración deun mecanismo específico destinado a los trabajadores poco cualificados en la

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(32) El éxito del EITC norteamericano se ha justificado por su discreción y por haber respetado las condiciones que al parecer han decumplir las reformas sociales norteamericanas si quieren asegurar su supervivencia. Primera condición: camuflarse en el paisaje, nollamar la atención y evitar el «estigma» de las políticas sociales. Segunda: contar con medios de financiación que no impliquen un gas-to público directo y no depender para su aprobación de los mecanismos políticos tradicionales. Tercera: implementarse a través de apa-ratos institucionales sólidos, ya establecidos y ajenos a las políticas sociales tradicionales (la administración tributaria en este caso).Cuarta condición: mantener la suficiente ambigüedad respecto a los objetivos y los potenciales beneficiarios, para poder así adaptarsemejor a los cambios en el contexto sociopolítico (NEWMAN, A.L. «When opportunity knocks: economic liberalisation and stealth welfarein the United States». Journal of Social Policy, vol. 32, nº 2, páginas 179-197, 2003).(33) PINILLA, R. Más allá del bienestar: la renta básica de ciudadanía como innovación social basada en la evidencia. Barcelona: Ica-ria, 2006.(34) En referencia a estas prestaciones, Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, ha señala-do que «os incentivos monetarios a los trabajadores menos cualificados han demostrado su efectividad en muchos países en el dobleobjetivo que persiguen, por lo que no es de extrañar que cada vez haya más países que los aplican» (Hilero Eguneratuz, nº 69).


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mecánica de la liquidación del impuesto contribuye a simplificar los trámitesy reducir los costes administrativos. Las alternativas fiscales instrumentadas através de la imposición personal sobre la renta permiten además, para Ayala etal., eliminar el posible coste de estigmatización que suele asignarse a otros me-canismos. Su mayor automatismo y privacidad jugarían, por lo tanto, a su fa-vor, por lo que serían preferibles a las subvenciones directas que con los mis-mos objetivos se conceden en algunos países —al margen del sistema fiscal—a los trabajadores de bajos salarios.

La efectividad de este tipo de incentivos fiscales depende en cualquiercaso, tal y como han puesto de manifiesto las evaluaciones realizadas, de sudiseño y de las opciones técnicas adoptadas en su implementación:

— En lo que se refiere a la Prime por l’emploi francesa, los estudios de eva-luación ex-ante han puesto de manifiesto una muy una elevada cobertura (43% delos hogares) compatible con una capacidad de redistribución muy escasa (re-ducen la pobreza apenas en un 0,4%). Las razones de esta escasa capacidaddistributiva son dos: la escasez de las cuantías y los requisitos de acceso. Encuanto a los importes, basta con señalar que, grosso modo, los sistemas simila-res existentes en Estados Unidos o Gran Bretaña, aunque limitados a las fami-lias con hijos, ofrecían ya en 2.000 cantidades hasta diez veces mayores(35). Laescasa capacidad redistributiva de la prestación se explica también, en lo quese refiere a los criterios de selectividad, porque el diseño de la prestación dejafuera a quienes realizan jornadas laborales «muy parciales» —el 20% de lostrabajadores más pobres no se beneficia de la prima por esa razón— y a quie-nes, aun percibiendo salarios bajos, conviven con personas mejor remunera-das, que elevan en exceso la remuneración conjunta de la unidad familiar(36).Los sucesivos cambios que ha ido experimentando la prestación —con cuantíascada vez más importantes— complican en cualquier caso la valoración de susresultados.

Las evaluaciones realizadas en el Reino Unido ponen de manifiesto resul-tados más positivos. Entre 1997 y 2004 la tasa de actividad de las familias mo-noparentales se incrementó en un 10%, se redujo el número de menores en fa-milias sin adultos ocupados y la pobreza infantil remitió a los niveles de casiquince años atrás. Entre las parejas con hijos, sin embargo, el balance es me-nos positivo y, de hecho, se han creado desincentivos adicionales a la activi-dad de los cónyugues de personas ya ocupadas. Se ha reducido el número de


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(35) En efecto, mientras que las remuneraciones salariales más bajas reciben con la Prima para el Empleo una compensación equi-valente al 4,4% del salario, en el caso norteamericano determinados tipos de familias y niveles salariales reciben compensaciones dehasta el 40% de su salario original.(36) COURTIEUX, P., y LAPINTE, A. «L’impact redistributif des reformes socio-fiscales récentes sur les bas revenus: l’exemple de la Pri-me pour l’Emploi». Dossier Solidarité et Santé, nº 3, páginas 46-66, 2003.


familias en los que ningún adulto está ocupado, pero las tasas de actividad delas familias biparentales apenas han cambiado.

En lo que se refiere al EITC norteamericano, las investigaciones realizadasparecen indicar que los efectos positivos sobre el empleo que ha podido gene-rar (fomentando la incorporación de personas inactivas al mercado de trabajo)supera ampliamente los efectos desincentivadores sobre la oferta de trabajo(reducción del número de horas trabajadas), ofreciendo un balance favorable(Ayala y otros). Según Pinilla, el EITC constituye un programa efectivo y eco-nómicamente viable en la lucha contra la pobreza: según algunos estudios,esta prestación, que permite elevar hasta en un 40% los ingresos originales dedeterminadas composiciones familiares, ha contribuido al 50% de la reducciónde la pobreza registrada en USA.

Lo que las evaluaciones de estos sistemas han puesto de manifiesto, en lí-neas generales, es la dificultad de extraer lecciones de fácil aplicación respectoa su efectividad debido, de una parte, a la variedad de contextos en los queoperan y, de otra, a la elevada sensibilidad de los resultados respecto a las op-ciones aplicadas en el diseño de cada una de las prestaciones (cálculo indivi-dual o familiar, definición de las fases de entrada y salida, consideración de lascargas familiares, etc.). También emerge, como conclusión general, la dificul-tad de conciliar los dos objetivos en función de los cuales se han diseñado es-tas políticas —incitación y redistribución— y la escasa atención que, en térmi-nos evaluativos, ha tenido el segundo objetivo frente al primero.

3.3. Estímulos al empleo para perceptores de rentas mínimas

Frente a los no siempre satisfactorios resultados de los sistemas fiscales debonificación al empleo, orientados al conjunto de los trabajadores de bajos sa-larios, algunos autores han propuesto centrar estas políticas de «rentabiliza-ción del empleo» en los perceptores de prestaciones asistenciales a través delos sistemas de estímulos al empleo especialmente dirigidos a esta población.De hecho, para L’Horty son precisamente los sistemas de estímulos al empleocreados en el marco de las rentas mínimas de inserción los que permiten incre-mentar de forma sustancial la cuantía de las prestaciones —garantizando asíunas prestaciones de cuantía suficiente para quienes no pueden acceder almercado de trabajo— sin ahondar en la trampa de la pobreza y manteniendoen límites tolerables los índices de cronificación.

Según Ayala et al., la mayor parte de los países de la UE —todos, salvoAustria, Finlandia y Suecia— habían emprendido, a fecha de 2003, reformas

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parciales en sus sistemas de rentas mínimas tendentes a suavizar la incompa-tibilidad de la prestación con otras fuentes de renta y muy especialmente, conlos ingresos procedentes del trabajo. No existe sin embargo un diseño óptimode las condiciones de cobro de la prestación que permita evitar el problema delos desincentivos y en la mayoría de los esquemas sigue existiendo, bien un lí-mite temporal de compatibilidad, bien un tope máximo de ingresos compati-bles, lo que propicia la existencia de problemas de inequidad horizontal en eltratamiento de las situaciones próximas a esos umbrales(37).

También los sistemas de rentas mínimas autonómicos han introducido enEspaña este tipo de dispositivos en su funcionamiento. Ruiz de Azua distin-gue entre cuatro tipos de modalidades:

• en primer lugar, medidas limitadas orientadas a no contemplar ingresosatípicos de muy corta duración (rendimientos de contratos laborales deduración igual o inferior a treinta días en los seis meses inmediatamenteanteriores a la presentación de la solicitud en Madrid o ingresos que pro-vengan de contratos de trabajo de duración inferior o equivalente a un mesen Cataluña);

• en segundo lugar, incentivos económicos específicos dirigidos a favorecerprocesos de inserción en los proyectos de integración (Madrid);

• en tercer lugar, descuentos temporales respecto a sueldos y salarios de be-neficiarios incorporados al empleo (Navarra, Cataluña o Baleares);

• y, finalmente, la modalidad de descuento estructural de una parte de losingresos que se observa en el País Vasco. En esta comunidad, se estima quecerca de un 20% de los beneficiarios de la Renta Básica se benefician cadaaño del programa de estímulos al empleo, en virtud del cual un determi-nado porcentaje de los ingresos derivados de una actividad por cuentapropia o ajena queden descontados, con carácter estructural, a efectos delcómputo final de recursos correspondiente a la unidad de convivencia.

La principal ventaja de este modelo, sobre todo cuando se aplica de formaestructural o permanente, es que permite establecer para todas las unidadesnecesitadas unas cuantías mínimas elevadas, garantizando al mismo tiempounos ingresos notablemente superiores a los beneficiarios que tengan contactocon el empleo. Este mecanismo constituye, además, una alternativa a los mo-delos de baja cuantía prestacional, ajustados a las PNC, que inevitablementeresultan funcionales con la economía sumergida. Entre sus déficit, Ruiz deAzua cita el hecho de que no se tengan en cuenta los gastos asociados a la in-


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(37) Para mejorar este tipo de prestaciones, Ayala y al. proponen un sistema de prestaciones decrecientes similar al que se describeen el apartado 3.3.


corporación laboral (guardería, transporte, comidas fuera de casa, etc.), que re-sultan determinantes sobre todo para las familias monoparentales(38).

En Francia, donde la utilización de la figura de «l’intéressement», pese a suefectividad, no está muy extendida (los perciben en torno a un 12% de los be-neficiarios del RMI), los estímulos al empleo han sido recientemente reforma-dos —no sin polémica— al objeto de extender su utilización. A diferencia delanterior sistema –en el que las cantidades percibidas dependían del montantedel salario percibido– los nuevos estímulos franceses son fijos en cuanto a lacantidad y la duración, al margen de la retribución del puesto al que se acce-da, y tienen un límite temporal de doce meses. El paquete de ayudas está com-puesto por tres elementos básicos: una «prima de retorno al empleo» de 1.000euros, abonada durante el primer mes de trabajo y orientada a financiar losgastos extraordinarios que puede suponer en un primer momento la inserciónlaboral; el derecho a compatibilizar durante los tres primeros meses de trabajoel importe íntegro de la prestación y del salario; y una prima mensual de 150euros —225 en el caso de tener responsabilidades familiares— a percibir du-rante los nueves meses siguientes. Además, la Ley que regula el nuevo sistemade estímulos al empleo contempla la obligación de garantizar las plazas nece-sarias en los centros preescolares a las personas con hijos/as que se acojan alsistema.

Además de los beneficios económicos para el perceptor —de media, puedeestimarse que cada beneficiario se embolsará 4.000 euros adicionales durantelos doce meses en los que se puede beneficiar de los nuevos estímulos— la re-forma ha sido defendida por sus promotores por la claridad y la sencillez desu funcionamiento: se trata, aseguran, de un sistema mucho más comprensibleque el actual, a través del cual el perceptor puede calcular fácilmente el impor-te que recibirá, y también más fácil de gestionar por parte de la Administra-ción. Para los promotores de la propuesta, frente al complejo método de cálculo actual, la ventaja de un sistema «visible, previsible y atractivo» parececlaramente mayor que el incremento final en las cantidades percibidas, nosiempre significativas(39).

También en Norteamérica se ha experimentado con sistemas de comple-mento de ingresos orientados a personas que dejan de percibir prestaciones

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Joseba Zalakain

(38) Para Ruiz de Azua, una cierta obsesión por la inserción laboral ha hecho olvidar la necesidad de tomar en consideración, en es-pecial en el caso de las personas con cargas familiares, los costes asociados a la incorporación al mercado de trabajo (transporte,guardería, cuidados personales, gastos de comedor, etc.). Por lo tanto, sobre todo en el caso de las familias monoparentales, para queel programa de estímulos sea realmente eficaz, sería necesario prever la compensación de los costes asociados. De otra forma, el ac-ceso al empleo podría incluso redundar en una pérdida de capacidad adquisitiva.(39) Según la OFCE, esta reforma beneficia a los solteros sin hijos y a las personas que acceden a empleos remunerados a nivel delsalario mínimo a jornada completa. Por el contrario, para las personas con hijos el sistema anterior resultaba más beneficioso porquese calculaba en función de la prestación efectivamente abonada, que dependía del tamaño familiar.


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económicas asistenciales. Un estudio evaluativo de cuatro de estos progra-mas(40) ha puesto de manifiesto que contribuyen a incrementar tanto la partici-pación laboral como los ingresos netos de sus beneficiarios, si bien, en algunoscasos, han provocado también una cierta reducción en la cantidad de horastrabajadas(41). Más concretamente, la experiencia canadiense(42) —evaluada pormedio de la comparación a lo largo de varios años de un grupo experimentalque participó en el programa y un grupo de control que no lo hizo— pone demanifiesto que al final del periodo analizado los integrantes del grupo experi-mental acceden antes al empleo, ven antes cómo sus ingresos aumentan y,cuando salen, salen antes de la pobreza. Más que producir cambios específi-cos, por tanto, lo que estos incentivos al empleo logran es acelerar en dos otres años transiciones al empleo y mejoras económicas que, dado el perfil delos participantes y las características de la prestación, probablemente ya seiban a producir. Todo ello, en cualquier caso, con un coste muy reducido paralas arcas públicas, que recuperan prácticamente todo lo gastado en estos su-plementos salariales a través de la reducción de las prestaciones y del cobro deimpuestos derivados de las inserciones laborales realizadas(43).

3.3. Algunas propuestas

Junto a las experiencias reseñadas, la problemática de los trabajadores pobresha provocado en nuestro entorno una serie de propuestas que, si bien obviamenteno pueden ser evaluadas en función de sus resultados, sí permiten determinar cuá-les son las necesidades o carencias a las que se quiere dar respuestas y cuáles sonlas vías que se proponen para ello.

Así por ejemplo, en nuestro entorno más cercano, la profesora de la Univer-sidad Autónoma de Barcelona Magda Mercarder Prats ha propuesto para el con-junto del Estado español la introducción de una compensación al empleo comodeducción de cuota reintegrable en el IRPF, que tendría como objetivo incentivarel acceso al mercado de trabajo de quienes perciben salarios cercanos a las pres-taciones asistenciales existentes y desactivar la trampa de la pobreza o el desem-


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(40) Self-Sufficiency Project (SSP) en Canadá, Minnesota Family Investment Program (MFIP), New Hope Project de Milwaukee y JobsFirst de Connecticut.(41) MICHALOPOULUS, C. Does making work pay still pay? An update on the effects of four earnings supplement programs on employ-ment, earnings, and income. New York: Manpower Demonstration Research Corporation, 2005.(42) En este caso, los perceptores de una prestación de garantía de ingresos (Income Assistence) de dos provincias canadienses po-dían recibir un suplemento salarial si accedían a un empleo y abandonaban el cobro de la prestación. El suplemento podía percibirsedurante un máximo de 36 meses, siempre que en esos meses se hubiera realizado una actividad laboral a jornada completa. La cuan-tía del suplemento era variable y relativamente generosa (por término medio, se calcula que el suplemento en cuestión incrementabaen torno a un tercio los ingresos salariales netos que hubiera percibido sin cobrar los suplementos).(43) FORD, R., y otros. Can work incentives pay for themelves? Final report on the Self-sufficiency Project for welfare applicants. On-tario: Social Research and Demonstration Corporation, 2003.


pleo que podría traer consigo la introducción a nivel estatal de una renta mínimagarantizada de suficiente cobertura. Enmarcada en una propuesta más ampliapara la reducción de la pobreza en España —que incluye también la universali-zación de las rentas mínimas de inserción, la mejora del subsidio de desempleoy de las pensiones mínimas y la introducción de un subsidio universal por cadamenor de 18 años—, Mercader Prats propone en concreto una deducción de ca-rácter individual que recibirían todos los trabajadores con remuneraciones detrabajo por debajo de un umbral determinado y que iría creciendo a medida quecrece el salario, hasta un límite salarial de 3.500 euros anuales, llegando a unaayuda máxima de 881 euros al año. Quienes obtuvieran salarios superiores a esacantidad verían progresivamente reducida la bonificación recibida, que dejaríade abonarse por completo cuando las rentas de trabajo superaran los 21.158 euros.Esta prima beneficiaría a 9,3 millones de trabajadores con rentas del trabajo infe-riores a esa cantidad (70%) y costaría 4.304 millones de euros, que es poco menosde lo que cuesta la deducción de base por rendimientos del trabajo por cuentaajena en el IRPF abonada a los contribuyentes asalariados(44).

También en nuestro país, se ha propuesto la introducción en el IRPF de un in-centivo salarial dirigido específicamente a las rentas más bajas y vinculado a suscotizaciones a la Seguridad Social, como deducción en cuota por rendimientos detrabajo personal por cuenta ajena. Más concretamente, se propone un incentivo fis-cal máximo equivalente a la percepción de 1.200 euros para los trabajadores derenta igual o inferior al SMI, que a partir de ese salario, se iría reduciendo a razónde 6,35 céntimos por euro adicional de salario (lo que implica un tipo impositivomarginal del 6,35%, que puede considerarse bajo en comparación con la mayoríade las herramientas similares). La propuesta mantiene la posibilidad de aplicaciónde una imposición negativa ya que, si la cuota líquida llegase a ser cero, este incen-tivo podría transformarse en una transferencia positiva de renta, de forma similara los tax credits anglosajones o la PPE francesa (Ayala y otros).

En Francia, en el marco de un amplio debate sobre la arquitectura de las rentasmínimas y sobre los efectos de desincentivación que, según algunos, siguen gene-rando, se ha propuesto un ingreso de solidaridad activa (revenu de solidarité active oRSA) que pretende, básicamente, facilitar la articulación entre las rentas mínimas ylos ingresos salariales. En concreto, la propuesta supone el establecimiento de unaayuda máxima —que es a la vez un ingreso mínimo garantizado— de la que serestaría un porcentaje variable del salario. Así, a una persona sola que ganara un70% del SMI francés (unos 840 euros mensuales brutos) se le restaría de ese máxi-mo —establecido en su caso en 370 euros— el equivalente a un tercio de su sala-rio, obteniendo así una ayuda neta de 100 euros, unos ingresos totales de 940 y un

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Joseba Zalakain

(44) MERCADER, M. Políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en España: una valoración con ESPASIM. Serie: Docu-mento de Trabajo, nº 34. Madrid: Fundación Alternativas, 2003.


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incremento en la renta de casi el 12%. Se mantiene esta forma la concepción del in-greso mínimo garantizado, combinada con la idea de una ayuda máxima, que, sibien se va reduciendo a medida que los ingresos propios crecen, incita en ciertamedida a incrementar esos ingresos propios. Tanto el mínimo/máximo establecidocomo el porcentaje de reducción varían, en la propuesta apuntada, en función dela composición familiar y de los ingresos salariales percibidos, hasta desaparecer laayuda a partir de ingresos superiores a 1.600 euros brutos mensuales en el caso deuna persona sola. La propuesta de la comisión encabezada por Hirsch, presidentede Emmaüs Francia, es compatible con el mantenimiento del actual, y generoso,sistema de prestaciones familiares y tendría, según sus cálculos, un coste de entre6.000 y 8.000 millones de euros al año, por debajo del 0,5% del PIB(45).

En un sentido muy parecido, también en Francia, D. Clerc ha propuesto —jun-to a un incremento de las ayudas a la contratación y el refuerzo de los servicios deatención infantil para las familias de bajos ingresos, de forma que puedan accederal mercado laboral— la creación de un sistema de prestaciones diferenciales, me-nores cuanto mayores sean los ingresos propios, accesibles para quienes percibensalarios de hasta 1,3 veces el SMI francés (hasta unos 1.300 euros líquidos al mes,aproximadamente). En ese sistema, quienes carecieran de ingresos percibirían 650euros al mes y, por cada euro percibido en concepto de salario, la prestación se re-duciría en un 50%. Así, una persona con un salario de 300 euros recibiría al mesuna ayuda adicional de 500, otra con un salario de 900 recibiría una ayuda de 200euros y a partir de los 1.300 euros, siempre en el caso de una persona sola, desaparecería el derecho a la ayuda (ver tabla 2). La propuesta supone un incre-mento sustancial del RMI francés, que en la actualidad es de 433 euros, y tendríaun coste adicional de unos 13.000 millones de euros(46).

Tabla 2. Funcionamiento de un sistema de complemento de ingresos

Ingresos propios* Complemento de ingresos* Ingresos totales*

0 650 650

300 500 800

600 350 950

900 200 1.100

1.200 50 1.250

1.300 10 1.300

* Euros netos mes. El complemento se calcula restando a la cuantía máxima de la ayuda (650 euros) el 50% delos ingresos propios.FUENTE: Elaboración propia a partir de Clerc.


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(45) HIRSCH, M., y otros. «Au possible, nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale». 15 résolutions pour combattre la pauvre-té des enfants. Paris : Commission Familles, Vulnérabilité, Pauvreté, 2005.(46) CLERC, D. «Un plan de lutte contre la pauvreté en trois mesures», L’Economie Politique, nº 26, pp. 7-26, 2005.


Es difícil no ver en muchas de estas propuestas, en la medida en que se ba-san en mecanismos de imposición negativa y en una mayor imbricación de lasherramientas fiscales y las políticas sociales, cierta cercanía a algunas de laspropuestas para la introducción de una renta básica incondicional y universalque se han realizado en nuestro país. De hecho, Rafael Pinilla valora funda-mentalmente de los sistemas fiscales de bonificación al empleo establecidos enlos países anglosajones su utilidad de cara a la introducción de una renta bási-ca de ciudadanía, en la medida en que estos programas pueden tener un papelestabilizador previniendo y limitando los posibles efectos desicentivadores yen la medida en que puede evitar el riesgo de una eventual presión a la bajade los salarios. También en su propuesta para la reforma del sistema fiscal y deprotección social a través de la introducción de la Renta Básica ciudadana,Sanzo y Pinilla incorporan como elemento central de su propuesta una bonifi-cación o suplemento de renta que prime el esfuerzo de las personas que reali-zan actividades productivas y suavice el efecto del mecanismo diferencial quela imposición negativa lleva implícita(47).

En parecido sentido, se ha propuesto una renta básica parcial para trabaja-dores de bajos salarios que, además de contribuir a paliar los problemas a los que venimos haciendo referencia, facilitaría la introducción gradual de una renta básica incondicional y universal. Más concretamente, el alemán W.Strengmann–Kuhn ha propuesto una prestación económica a las personas queperciban salarios de entre el 25% y el 75% del ingreso medio equivalente (o, loque es lo mismo, entre el 50% y el 150% del umbral de pobreza, definido comoel 50% del ingreso medio equivalente), hasta alcanzar ese nivel de ingresos. Deesta forma, prácticamente cualquier trabajador percibiría —sumando la pres-tación al salario— una cantidad neta equivalente al umbral de pobreza. Se tra-taría de una prestación individual (vinculada al salario del trabajador y no alos ingresos de la unidad familiar, al objeto de que cualquier empleo esté re-munerado por encima del umbral de pobreza), y decreciente, de forma que laayuda se reduce, a un ritmo de 0,5 euros por cada euro ganado, a medida queel ingreso laboral se acerca al 75% del ingreso medio (que equivale al 150% delumbral de pobreza), hasta desaparecer una vez alcanzando ese nivel. De esaforma, los ingresos netos de quienes percibieran un 25% del ingreso medio seduplicarían, mientras quienes perciben un salario superior al umbral de po-breza verían crecer en mucha menor medida sus ingresos. ParaStrengmann–Kuhn, las ventajas del modelo propuesto son importantes. Poruna parte, se trata de una prestación mucho más barata que otras propuestasde renta básica incondicional y universal para toda la ciudadanía. Por otra,

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Joseba Zalakain

(47) SANZO, L., y PINILLA, R. La renta básica. Para una reforma del sistema fiscal y de protección social. Serie: Documentos de Trabajo,nº 42. Madrid: Fundación Alternativas, 2004.


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tendría un importante efecto incentivador del empleo, en la medida en que es-tar empleado sería condición para percibir la ayuda y en la medida en que losempleos de bajos salarios serían económicamente más rentables.

4 CONCLUSIONES: LÍMITES Y POSIBILIDADES

Como se ha intentado demostrar en este trabajo, la extensión del em-pleo de bajos salarios —por sí sola o en conjunción con otros factores—está provocando efectos importantes en el espacio social de la precarie-dad y la exclusión social. Entre ellos cabe destacar la emergencia de la fi-gura de los trabajadores pobres, el riesgo de generar —allá donde se hanestablecido prestaciones de rentas mínimas de suficiente cuantía— la de-nominada trampa de la pobreza, y cambios en la composición del colecti-vo de perceptores de rentas mínimas, favoreciendo el acceso a ellas depersonas que, precariamente insertas en el mercado de trabajo, presentandificultades fundamentalmente económicas y reciben a través de la pres-tación un complemento, a veces reducido, de sus ingresos. Se ha quebra-do, efectivamente, el supuesto de que la protección económica no contri-butiva habría de destinarse a colectivos apartados del mercado de traba-jo, lo que ha venido a introducir distorsiones importantes en estossistemas.

La emergencia —o reemergencia— de la figura del trabajador pobrecuestiona el valor de la integración laboral como herramienta de inserciónsocial cuando ésta se produce en empleos precarios, inestables y mal pa-gados. La inserción por lo económico, como se decía antes, se convierte enun espejismo cuando, al final o a lo largo de un proceso de inserción, elúnico futuro laboral pasa por un puesto de trabajo que —además de alie-nante, carente de perspectivas de promoción o simplemente duro— resul-ta incapaz de garantizar unas condiciones de vida mínimas y, de hecho,insuficiente para evitar la pobreza. Tal y como ha señalado Víctor Renes(Hilero Eguneratuz, nº 71), resulta incoherente plantear el empleo como elmecanismo fundamental de integración social, de distribución de renta yde protección social y, al mismo tiempo, desatender sus condiciones y sucalidad.

Existe un amplio abanico de herramientas para hacer frente a estas situa-ciones, si bien sus resultados no dejan de ser controvertidos y su aplicaciónrequeriría, en nuestro país, un largo proceso de reflexión y análisis para es-tablecer el diseño y los objetivos más adecuados, así como su viabilidad eco-nómica. Con todo, de este breve análisis de los mecanismos puestos en mar-


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cha en nuestro país y en otros de nuestro entorno para responder a estos fe-nómenos, pueden obtenerse las siguientes conclusiones:

• El desarrollo dentro de los sistemas de rentas mínimas de mecanismospermanentes de estímulos al empleo parece condición necesaria parapoder elevar las cuantías de las prestaciones a niveles cercanos a los um-brales de pobreza y para permitir unas condiciones de vida dignas a laspersonas beneficiarias de rentas mínimas de inserción que no están, y di-fícilmente estarán en disposición de acceder a un mercado de trabajocada vez más selectivo. Estos sistemas de estímulos al empleo deben in-corporar además sistemas de apoyo que permitan garantizar la «sosteni-bilidad» en el tiempo de las inserciones laborales realizadas.

• Aunque necesarias, estos estímulos son sin embargo insuficientes paradar respuesta a todos los problemas apuntados. Por una parte, no benefi-cian a la mayor parte de los trabajadores de bajos salarios (e incluso de lostrabajadores pobres), en la medida en que no son perceptores de rentasmínimas. Por otra parte, no contribuyen a la necesaria especialización delas rentas mínimas de inserción en las personas expuestas a un mayorriesgo de exclusión y deterioro, y mantienen, quizá innecesariamente, apersonas que no requieren intervención o acompañamiento social algunoen una red, la de los Servicios Sociales, ya sujeta a gran presión.

• Desde ese punto de vista, parece conveniente —como se ha hecho en otrospaíses— complementar la medida anterior con el desarrollo de un sistemaalternativo de garantía de rentas, radicado en el ámbito de la administra-ción tributaria, orientando tanto a complementar los ingresos laboralesque una parte creciente de los perceptores de rentas mínimas como a pro-teger al conjunto de trabajadores de bajos salarios. Aunque no exenta dedificultades, el desarrollo de esta política de garantía de rentas a través demecanismos fiscales supone una fórmula de gestión más automatizada,transparente y ágil, y tendría un doble impacto positivo:

a) por un lado, permitiría a las y los profesionales de los Servicios So-ciales de Base concentrar su intervención en aquellas personas querequieren un proceso de inserción;

b) por otro, evitaría a una parte de las personas beneficiarias la realizaciónante los Servicios Sociales de Base de trámites innecesarios, reduciéndo-se al tiempo los problemas de no ejercicio del derecho (non take up) ha-bitualmente asociados a las prestaciones de garantía de ingresos.

Ese tipo de mecanismos parece también estar en consonancia con la ten-dencia, o el objetivo, de construir un sistema de garantía de ingresos más

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orientado a complementar que a reemplazar los ingresos del trabajo. Desdeese punto de vista, la vinculación entre el trabajo y las prestaciones económi-cas puede resultar más visible si éstas se integran en un sistema —como el fis-cal— intrínsecamente relacionado con el mundo del empleo que si se mantie-nen en el ámbito de los Servicios Sociales. En ese sentido, este tipo de presta-ciones tendría la capacidad de vincular estructuralmente la percepción deunas prestaciones concebidas como complementos salariales al propio hechodel trabajo, lo que se concibe como un elemento clave para pasar de una men-talidad basada en la asistencia a una vinculada a la ética del trabajo. Adecua-damente diseñadas —lo que, dadas las muy diferentes opciones disponibles ysus implicaciones, no resulta sencillo—, este tipo de prestaciones puede porúltimo contribuir a la universalización de los sistemas de garantía de rentas,en la medida en que también los trabajadores en activo, al margen de su sala-rio real, tendrían garantizado un ingreso mínimo suficiente para subvenir asus necesidades.

El desarrollo de estos sistemas plantea sin embargo serios problemas e in-terrogantes que no pueden dejar de tenerse en cuenta. Efectivamente, su des-arrollo sólo podría considerarse positivo si se cumplieran, al menos, las si-guientes condiciones:

• Los sistemas de bonificación al empleo deben ser compatibles con el des-arrollo y la potenciación de un verdadero sistema de rentas mínimas paralas personas inactivas en edad de trabajar que resulta sin duda, en la ma-yor parte de las comunidades autónomas del Estado español, la principalcarencia en materia de políticas contra la exclusión social.

• Además, los sistemas de bonificación del empleo —como ocurre en otrospaíses— deberían entroncarse en el marco de las políticas de apoyo a lafamilia, tan desatendidas en el Estado español. De hecho, en la medida enque la mayor parte de los trabajadores pobres lo son en España por la pre-sencia de otros inactivos en el hogar (a menudo niños/as) y en la medidaen que las retribuciones salariales, y el propio SMI, no tienen en cuentaslas diferencias en las composiciones familiares, el principal colectivo des-tinatario de estas prestaciones debería ser el de los trabajadores de bajossalarios con responsabilidades familiares.

• Se ha puesto de manifiesto la dificultad de este tipo de sistemas a lahora de conciliar sus dos objetivos: incitación del empleo y redistribu-ción de la renta hacia los trabajadores de bajos salarios a fin de prevenirel riesgo de pobreza en la población ocupada. Dadas las característicasdel mercado de trabajo español —en el que difícilmente se dan las con-diciones para una eventual trampa de la pobreza—, y el diferencial con


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el resto de la UE en lo que se refiere a las tasas de pobreza, parece ob-vio que en España los sistemas de bonificación del empleo deberíanorientarse con claridad hacia los objetivos redistributivos. La incitaciónal empleo, de contemplarse, debería centrarse no en la dependenciaasistencial, sino en la reducción de las elevadas tasas de inactividad fe-menina y del porcentaje de hogares monoactivos, que constituye una delas principales causas de la pobreza en España.

• El desarrollo de este tipo de prestaciones no es óbice para seguir incre-mentando la cuantía del Salario Mínimo Interprofesional. Al contrario,en la medida en que existe el riesgo de que este tipo de prestaciones pre-sionen los salarios a la baja, su desarrollo sólo tiene sentido si se eleva laremuneración mínima obligatoria y se renuncia a plantear este tipo debonificaciones como un medio para aligerar las cargas salariales que so-portan las empresas. Desde ese punto de vista, puede resultar inclusoconveniente, como se hace en algunos países, vincular la prestación aunas retribuciones horarias mínimas, obviamente superiores al SMI, aúna costa de que los trabajadores muy mal pagados no se beneficiaran deellas.

• El desarrollo de este tipo de prestaciones debe ir también acompañadode una mayor inversión en políticas activas de empleo y formación quepermitan a sus beneficiarios acceder a puestos de trabajo mejor pagadosen los que el acceso a los complementos salariales no sea necesario. En elmismo sentido, debe ir acompañado de políticas de creación de empleo,público y privado, y de mejora de las condiciones generales de trabajo,que reduzcan las todavía elevadas tasas de desempleo, siniestralidad yeventualidad.

En definitiva, la creación de este tipo de bonificaciones al empleo deberíacontemplarse en el marco de un proceso más amplio de «regeneración» de laspolíticas de empleo que incluya, además, el incremento del salario mínimo in-terprofesional, la creación de empleo y la reducción de la temporalidad. De locontrario, si tal regeneración no se llevara a cabo, resultaría extremadamentedifícil seguir apostando por el empleo como la principal herramienta para lainserción social.

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Government & Nonprofit

04 trabajo, trabajadores e inserción social