Безпека документів і міграційна політика: висновки та рекомендації міжнародних робочих груп для України

Європа без бар’єрів

БЕЗПЕКА ДОКУМЕНТІВ ТА МІГРАЦІЙНА ПОЛІТИКА:

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ МІЖНАРОДНИХ РОБОЧИХ ГРУП

ДЛЯ УКРАЇНИ

Київ-2011

УДКББК

До видання увійшли дослідження експертів міжнародних секторальних робочих груп за на-прямками «міграційна політика» та «безпека документів», що є важливими складовими руху України до безвізового режиму у відносинах з ЄС.Дослідження містить аналіз та оцінки відповідності поточної державної політики стандартам Європейського Союзу у сфері міграції та реадмісії, безпеки ідентифікаційних документів, що є базовими вимогами у виконанні завдань та критеріїв Плану дій з візової лібералізації.Фахові висновки та рекомендації, що спираються на міжнародний досвід виконання реформ у визначених сферах державної політики, забезпечують методологічну та практичну цінність даної публікації.

Безпека документів та міграційна політика: висновки та рекомендації міжнародних робочих груп для України

Інформаційно-аналітичне видання

Учасники міжнародних робочих груп: Владімір Пєтронєвіч, Мірослава Єлачіч, Надя Дімітрова, Віктор Чумак, Андрій Стародуб, Олександр Сушко, Ірина Прибиткова, Олена Малиновська, Ірина Сушко, Сара Ніколіч, Андрейя Стойковскі, Оксана Гирич

Організатор дослідження:Громадська ініціатива «Європа без бар’єрів» (Україна)

Переклад: Лілія Левандовська

Видання та друк ТОВ «Вістка», наклад 1000 примірників

Проект здійснено за підтримки Європейської програмиМіжнародного фонду «Відродження»

ISBN:Громадська ініціатива «Європа без бар’єрів» www.novisa.org.uaвул. Володимирська, 42 офіс 21

ЗМІСТ

Передмова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

МІГРАЦІЙНА ПОЛІТИКА: ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ МІЖНАРОДНОЇ РОБОЧОЇ ГРУПИ ДЛЯ УКРАЇНИ . . . . . . . . . . . . . . 6

Робочі висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

Сучасні міграційні процеси в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Завдання міграційної політики в контексті візового діалогу . . .31

Найважливіший міжнародний досвід . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Висновки та рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57

БЕЗПЕКА ДОКУМЕНТІВ: ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ МІЖНАРОДНОЇ РОБОЧОЇ ГРУПИ ДЛЯ УКРАЇНИ . . . . . . . . . . . . . . .

Робочі висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

Сучасні стандарти щодо безпеки документів . . . . . . . . . . . . . . . . .62

Аналіз поточної ситуації в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65

Найважливіший міжнародний досвід . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

Рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

4

БеЗпека докуМенТІв Та МІграцІйна полІТика: висновки та рекомендації міжнародних робочих груп для україни

передМова

Безвізовий режим з ЄС — амбітна мета, що вже кілька років по-спіль знаходиться в епіцентрі пильної уваги громадськості. На рівні риторики український політикум демонструє єдність у бажанні та політичних обіцянках забезпечити громадян України свободою пере-сування в Шенгенському просторі найближчим часом.

22 листопада 2010 року Україна отримала від Європейського Со-юзу План дій з візової лібералізації, який став важливим практичним результатом візового діалогу Україна-ЄС.

Відповіддю української влади на одержання довгоочікуваного до-роговказу з боку ЄС стала розробка Національного Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України, реалізація якого розпочалась з квітня 2011 року, після відповідного Указу Президента України.

Документ встановлює конкретний перелік завдань та термінів їх реалізації з переліком виконавців, що мають здійснити необхідні ре-форми у сфері юстиції, свободи та безпеки.

Зокрема, ЄС очікує якісних зрушень та реформ за напрямками, що стосуються безпеки документів, міграції та реадмісії, охорони кордонів.

Виконання чітких завдань у даних сферах має засвідчити принци-пову здатність української влади до втілення європейських стандар-тів, спрямованих на досягнення безвізового режиму з ЄС.

Маючи на меті сприяти ефективному виконанню відповідними органами влади завдань Плану дій, «Європа без бар’єрів» ініціювала створення міжнародних профільних груп експертів, що працювали над вивченням стану готовності даних сфер візово-міграційної по-літики як невід’ємної складової руху України за встановлення безві-зового режиму з ЄС.

5


Робочі групи були сформовані за тристороннім принципом під-бору експертів, що представляють Україну, країни-члени ЄС та країни Західних Балкан, які мають позитивний досвід у виконанні завдань та критеріїв безвізової країни.

Дана публікація є одним із результатів роботи українських та за-рубіжних фахівців з міграції та безпеки документів, що пропонують незалежний аналіз та оцінки відповідності поточної державної полі-тики визначених напрямків, критеріям Плану дій з візової лібералі-зації.

Дослідження містить висновки та рекомендації, спрямовані на оптимізацію та удосконалення визначених сфер державної політики та має інформаційну, науково-практичну цінність для всіх учасників процесу виконання Плану дій з візової лібералізації.

Від імені громадської ініціативи «Європа без бар’єрів»,Ірина Сушко

6


МІграцІйна полІТика: виСновки Та рекоМендацІї МІжнародної роБочої групи для україни

Україна стереотипно вважається країною підвищеного міграцій-ного ризику, пов’язаного з виїзною міграцією громадян України, втім реальні ризики переважно лежать не в площині високого міграційного потенціалу країни, а в низькій готовності держави сформулювати та втілити цілісну, сучасну, інституційно та нормативно забезпечену міграційну політику.

РОБОЧІ ВИСНОВКИ

Міграційна ситуація в Україні є нині переважно стабільною. Кра-їна перебуває у стані нової міграційної рівноваги, до якої вона йшла упродовж 19 років.

Міграційний потенціал України є помірним і не становить значної загрози для інших країн. У 2000-х роках майже щоп’ятий українець є потенційним мігрантом й хотів би виїхати з населеного пункту, де він мешкає (19,3% у 2000 р., 21,1% у 2004 р., 20,1% у 2006 р. та 19,6% у 2010 р.). При цьому з тих, хто надумав поїхати, 11,2% співвітчизників зробили у 2010 р. вибір на користь іншої місцевості в Україні і лише 7,9% українців мали намір вирушити за межі колишнього СРСР. В реальності ж кількість людей, практично готових до виїзду за кордон, є ще меншою, аніж відсоток, що декларує «намір виїхати».

Українська міграційна політика має фрагментарний характер: низка суттєвих елементів міграційної політики або не розвинені, або взагалі відсутні в українській практиці.

7


Українська міграційна політика недостатньо вписана в регіональ-ний контекст і не використовує у достатній мірі можливості співпраці із зарубіжними партнерами, насамперед Європейським Союзом, для підвищення стандартів міграційної політики загалом та запозичення сучасних технологій зокрема.

Інституційне забезпечення міграційної політики перебуває в ста-дії перманентного становлення. У грудні 2010 року Указом Президен-та ухвалене рішення про створення (відновлення) Державної мігра-ційної служби (під патронатом міністра внутрішніх справ). Важливо, чи стане Державна міграційна служба інституцією, здатною забезпе-чити ефективне управління міграціями, чи будуть подолані ризики, пов’язані з тим, що вона створюється на основі міліцейських підроз-ділів, а також з передачею їй лише частини компетенції у сфері мігра-ції, до яких управління трудовою міграцією не належить. Попри на-явні ризики, концентрація одним органом більшості функцій щодо міграції матиме позитивні наслідки, сприятиме її впорядкуванню.

В процесі розробки та розгляду знаходяться нормативні акти, що мають на меті модернізувати державну міграційну політику і при-вести її у відповідність до сучасних викликів, міжнародних вимог та стандартів. Проте міграційне законодавство без широкого бачення й глибокого розуміння міграційної ситуації в країні не буде ефектив-ним. Поширені сьогодні уявлення про міграційну ситуацію та мігра-ційні потоки в Україні не є коректними, і тому деякі пропозиції та рішення щодо управління ними не будуть адекватними.

З огляду на те, що найпотужнішим міграційним процесом в кра-їні є на сьогодні трудова міграція за кордон, проблема розвитку дер-жавної політики у сфері її регулювання й посилення захисту прав українських громадян, що виїжджають працювати в інші країни як трудящі-мігранти, а також реінтеграції тих, хто повертається на бать-ківщину, залишається вельми актуальною.

8


В Україні відсутні будь-які додаткові форми захисту мігрантів та шукачів притулку, які застосовуються в країнах Європи, тобто такі, що надаються особам, які стикаються на батьківщині із серйозною небезпекою внаслідок збройного конфлікту чи масових порушень прав людини, наражаються у разі повернення на ризик смертної кари, тортур, негуманного або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання. Бракує в Україні також форм захисту з гуманітарних міркувань щодо, наприклад, жертв торгівлі людьми, які можуть не відповідати нормам Конвенції про статус біженців, проте потребува-ти міжнародної допомоги.

Здійснення реформ у міграційній сфері має стати невід’ємною часткою інституційного реформування в контексті політики євро-пейської інтеграції згідно пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС, що ухвалений у 2009 році як перехідний практичний ін-струмент у підготовці до виконання майбутньої Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Важливим дороговказом інституційних реформ у міграційній сфері має стати наданий ЄС 22 листопада 2010 року План дій з візової лібералізації, окремий розділ якого присвячено міграційній політиці.

Завдяки Плану дій з візової лібералізації є сподівання не лише ви-рішити законодавчі проблеми, потребу в розв’язанні яких добре усві-домлено, а й почати обговорення питань, які раніше в законодавчому контексті практично не порушувалися.

На міграційну політику необхідно дивитися комплексно, не об-межуючи її розуміння лише контрольними та примусовими захо-дами, налагодити змістовну співпрацю між різними відомствами та між урядом і громадянським суспільством.

9


СУЧАСНІ МІГРАЦІЙНІ ПРОЦЕСИ В УКРАЇНІ 1

Міграційна ситуація в Україні

За даними аналізу міграційних подій, що його щорічно здійснює Державний комітет статистики України, загальний обсяг зареєстро-ваних переміщень в країні, які охоплюють усіх мігрантів незалеж-но від напрямків їх пересування, країн, регіонів та типів поселення, складав в 2007–2009 рр. відповідно 1499,7, 1406,6 та 1272,2 тис. осіб. Розподіл мігрантів за потоками свідчить про те, що в Україні доміну-ють внутрішньорегіональні переміщення людей, сягаючи відповідно 58,1%, 57,9% та 57,7% їхнього загального обсягу. А основним типом міграційного руху в країні залишається перерозподіл населення між сільською місцевістю та міськими поселеннями в межах свого регіо-ну (області, територіальної автономії).

Досить вагомою складовою міграційного руху в Україні є міжрегі-ональна міграція: обсяг територіальних пересувань населення з одно-го регіону до іншого в межах країни становив упродовж 2007–2009 рр. понад третину усієї валової міграції: 36,8%, 37,4% та 38,2% відповідно. Найменша частка міграційних потоків поєднує Україну з країнами СНД, Балтії та далекого зарубіжжя: міждержавний обмін мігрантами між ними забезпечив лише 5,1%, 4,3% та 4,1% усієї валової міграції в країні в 2007-2009 рр. Для порівняння зазначимо, що частка зовніш-ньої міграції становила в 1999-2000 рр. відповідно 11,2% та 9,4%.

Упродовж 2000-х років в Україні відбувалась диверсифікація по-токів міждержавної міграції. Якщо загальний обсяг зареєстрова-них переміщень населення між Україною та іншими державами, що включають усіх мігрантів незалежно від напрямків їх пересування і країн, зменшився в цілому в два рази, то в міграційному обміні з кра-

1 Даний розділ підготовлено Іриною Прибитковою, доктором економічних наук, про-відним науковим співробітником Інституту соціології НАН України

10


їнами далекого зарубіжжя за цей самий період часу він скоротився в 2,2 рази, а з країнами СНД — в 1,9 рази. Внесок країн СНД у валову міграцію збільшився в 2002-2008 рр. з 71,9% до 74,3%, а країн далеко-го зарубіжжя зменшився з 28,1% до 25,7%. Таким чином, географія міждержавних потоків в Україні поступово набуває рис просторової структури міграційних пересувань в країні, яка існувала ще на почат-ку 1990-х років.

Зміна розмірів і структури міграційних потоків супроводжується поліпшенням міграційної ситуації в Україні. Вже 2005 року вона стає країною, що приймає іммігрантів, а її міграційні втрати в 2004-2005 рр. компенсують колишні співвітчизники з країн СНД. Проте в 2006 р., вперше з початку 1990-х років, в Україні реєструється приріст на-селення за рахунок міграційного обміну з далеким зарубіжжям. В на-ступні роки ця тенденція закріплюється. І хоч розміри міграційного припливу населення з-за кордону невеликі, проте сам цей факт зна-менує злам у розвитку міграційної ситуації в Україні та її трансфор-мацію з країни походження емігрантів у країну призначення для ім-мігрантів як з країн СНД, так й далекого зарубіжжя.

Міграційна ситуація в Україні є сьогодні стабільною. Країна пере-буває у стані нової міграційної рівноваги, до якої вона йшла упро-довж 19 років. Завершено певний етап трансформаційних перетво-рень в цій сфері.

Міграційний потенціал України

За даними Моніторингу соціальних змін українського суспільства, що його щорічно проводить Інститут соціології НАН України з 1992 р., у 2000-х роках майже щоп’ятий українець є потенційним мігран-том й хотів би виїхати з населеного пункту, де він мешкає (19,3% у 2000 р., 21,1% у 2004 р., 20,1% у 2006 р. та 19,6% у 2010 р.). При цьому з тих, хто надумав поїхати, 11,2% співвітчизників зробили у 2010 р.

11


вибір на користь іншої місцевості в Україні і лише 7,9% українців мали намір вирушити за межі колишнього СРСР. У 2000 р. таких, хто надумав виїхати з населеного пункту, де мешкає, було більше: в меж-ах України мали бажання переселитися 14,4%, за межі колишнього СРСР — 9,6%. Найбільшим був контингент потенційних мігрантів, які не вирішили, де поїдуть: 2000 року таких необізнаних було 17,0%, а 2010 року — 18,3%. Основними причинами, які могли б спонука-ти українців виїхати з населеного пункту, де вони проживають, були шкідливі для здоров’я екологічні умови й бажання знайти нове місце роботи (у 2000 р. відповідно 15,4% та 18,0%, а у 2010 р. відповідно 16,7% та 19,9%). Решта причин згадується набагато рідше. З початку 2000-х років українці, як правило, віддавали перевагу пошукам но-вого місця роботи. Екологічну ситуацію поселення, де вони живуть, майже половина мешканців оцінює як неблагополучну або вкрай не-задовільну (59,2% в 2002 р., 46,4% у 2006 р., 41,1% у 2010 р.).

На особливу увагу заслуговує міграційний потенціал молоді України. За даними опитування молоді України, що було проведено Фондом «Демократичні ініціативи» та фірмою «Ukranian Sociology Service» у грудні 2009 р. та січні 2010 р. лише 13,8% молоді віком 18-34 роки мали намір назавжди поїхати з власної країни. Набагато часті-ше українська молодь мала настанову на тимчасове перебування за кордоном: 29,9% молодих українців мали намір поїхати в інші країни на деякий час. Проте більше половини української молоді не виявили схильності до еміграції (51,5%). Зауважимо, що аналогічне опитуван-ня міграційних намірів молоді 2003 року показало, що контингент тих, хто віддав перевагу батьківській землі, на той момент був прак-тично таким самим — 50,9%.

На який час планують потенційні мігранти поїхати за кордон? Молоді українці планували середню тривалість зарубіжної подорожі в межах 3,4 роки. Як правило, молоді люди не збираються затриму-ватися довше 5 років за межами власної країни. Майже однакові за

12


величиною їх контингенти мають намір перебувати в інших краях 1 рік — 22,1%, 2 роки — 23,8%, 3 роки — 22,1% й, нарешті, 5 років — 21,3%. У 2003 році термін евентуального перебування за кордоном потенційних мігрантів з України був набагато коротшим. Українці визначали найтриваліший термін перебування за кордоном довжи-ною в 2 роки (9,3%).

П’ять років планували залишатися в інших країнах лише 6,0% мо-лодих українців. Таким чином, за минулі 7 років тривалість перебу-вання молоді України за кордоном помітно зросла в їхніх міграційних настановах.

З якою метою молодь планує виїзд за кордон? Головною метою відвідин інших країн молоді українці називають трудову міграцію (65,1%). В 2,2 рідше українська молодь налаштована на реалізацію ту-ристичних інтересів (30,1%). І тільки 5,5% з них має намір навчатися за межами своєї країни. У порівняні з 2003 роком бажання молодих українців попрацювати за межами країни зросли в 2,9 рази (з 22,4% до 65,1%).

Вибір країни реалізації своїх різнобічних інтересів потенційні мігранти здійснюють залежно від їх власних вподобань, поінфор-мованості, розвиненості міграційних мереж. Так для молоді України пріоритетними країнами виступають Росія (19,0%), Великобританія (12,2%), Німеччина (11,7%), США (11,2%), Італія (10,2%). 2003 року найбажанішими країнами виїзду для української молоді були Німеч-чина (14,1%) та США (12,3%). Росію називали тоді лише 5,8% потен-ційних мігрантів з України. Таким чином, географія країн виїзду за-знала з часом певних змін.

Що спонукає українську молодь до постійних пошуків кращого жит-тя за межами власної країни? Найчастіше молоді люди називають три основних причини, що впливають на їх міграційний вибір: економіч-ні, фінансові, соціально-культурні. Набагато рідше вони вказують на політичні і національні причини.

13


На формування міграційних настанов української молоді вплива-ють передусім фінансові причини: вони вважають, що за кордоном вони зможуть заробляти більше. Такої думки дотримуються 51,5% молодіжного контингенту. Про вплив економічних причин (відсут-ність фінансування галузі, в якій працюють молоді українці, безпер-спективність економіки країни в цілому) свідчать 48,5% української молоді. Рідше вони називають соціально-культурні причини (кращі умови життя, вищий рівень культури тощо). Про їхній вплив на фор-мування міграційних настанов та планів говорять ще 39,7% молодих співвітчизників. Про можливості кар’єрного/фахового росту згаду-ють ще 23,5% цього контингенту. Ще 17,6% молодих українців указу-ють на вплив сімейних причин (за кордоном проживають їх родичі) на їх міграційний вибір.

Відзначимо, що у 2003 році молодь України реагувала на питання про фактори, що чинять вплив на формування міграційних планів, майже індиферентно: фінансові причини визначили лише 8,3% опи-таного контингенту; 6,4% указали на економічні причини; 4,4% — на соціально-культурні причини; 2,3% — мотивували бажання поїхати з країни відсутністю перспектив кар’єрного або фахового росту.

Зовнішня трудова міграція населення України

Зацікавленість проблемою зарубіжної трудової міграції останні-ми роками зростає і поглиблюється. Чи не найбільший інтерес ви-кликають сьогодні динаміка, структура та інтенсивність потоків тру-дової міграції українців за межі країни та перспективи її розвитку під впливом світової фінансово-економічної кризи. Тому вважаємо за доцільне визначити характерні риси трудових мігрантів як окре-мої соціально-професійної групи; скласти колективний соціально-демографічний портрет зарубіжного заробітчанина; з’ясувати оцін-ки українців щодо наслідків світової фінансово-економічної кризи та

14


стратегії виживання, що вони їх обирають в умовах кризи; виявити особливості працевлаштування мігрантів та причини їх повернення на батьківщину.

Спільнота трудових мігрантів як окрема соціально-професійна група. Трудові мігранти — це спільнота, що об'єднує людей з до-сить високим рівнем адаптації до умов ринкової економіки. Вони обирають і реалізують такі ринкові стратегії, домінантами яких є самозайнятість та підприємницька діяльність. Вони готові до ризи-ків, орієнтуються переважно на власні сили і ресурси, культивують цінності, що їх поділяють, як правило, представники середнього класу, при тому, що за рівнем добробуту вони набагато ближчі до „нових бідних», аніж „нових середніх». Вони вирізняються раціона-лізмом вибору життєвих стратегій, узгодженого з наявними та до-ступними соціально-економічними ресурсами; високою соціально-мотиваційною напруженістю, що стимулює їх до переборення перешкод у використанні цих ресурсів; залученістю до різноманіт-ної підприємницької діяльності; новими стандартами та зразками поведінки на ринку праці; специфічними моделями соціальної по-ведінки; системою цінностей; зовнішньополітичними орієнтаціями та внутрішньополітичним вибором. У цій соціальній групі містить-ся чималий потенціал соціальної самоорганізації та національної мобілізації.

Трудові мігранти — свого роду місіонери ринкової ідеї, носії під-приємницької свідомості, піонери на зарубіжних ринках праці. І як такі вони утворюють соціально-професійну групу, що поза сумнівом є «класотвірною» і з часом інкорпорується в багатошаровий серед-ній клас, який зростає в країні. А перевага контингентів молоді, чо-ловіків та мешканців малих міст і сільської місцевості в соціально-демографічній структурі цієї групи вказує на залучення до процесів трансформації економічних та суспільних відносин найбільш актив-них індивідів, з одного боку, а з іншого — демонструє глибину про-

15


никнення модернізаційних реформ й їхніх не завжди позитивних на-слідків в широкі маси.

Такі висновки були отримані автором 2002 р. в процесі погли-бленого аналізу даних соціологічного моніторингу українського сус-пільства, що його здійснює Інститут соціології НАН України з 1992 р. За минулі вісім років країна змінилась. Іншим став увесь світ, що поринає дедалі глибше в системну фінансово-економічну кризу. Чи впливає вона на динаміку, структуру та інтенсивність потоків трудо-вої міграції українців у зарубіжні країни і як саме? Чи змінились самі трудові мігранти? Які перспективи розвитку чи, назворот, згортання зарубіжної трудової міграції?

Колективний соціально-демографічний портрет зарубіжних тру-дових мігрантів. Всупереч поширеному в ЗМІ сюжету про покинутих напризволяще дітей без материнської опіки, насправді вони помітно частіше залишаться без батьківської турботи і піклування: контин-гент зарубіжних трудових мігрантів лише на одну третину складаєть-ся з жінок, а на дві третини — з чоловіків. Три чверті співвітчизни-ків, працюючих за межами країни, перебувають у шлюбі: 64,7% — в зареєстрованому, 9,6% — у фактичному. Розлучених серед трудових мігрантів порівняно небагато — 7,1%, майже вдвічі частіше зустріча-ються серед них особи, які ніколи не перебували у шлюбі (13,5%). В зарубіжній трудовій міграції з України беруть участь переважно люди квітучого працездатного віку: 70,2% цього контингенту перебувають у віці 30–55 років, а ще 17,7% не досягли 30 років. Трудові мігранти старшого віку становлять лише 12,1%. Середній вік українського за-робітчанина становить 41–42 роки, тим часом як решта співгромадян вже досягла середнього віку 46 років. Більшість трудових мігрантів мають або загальну середню освіту (38,6%), або середню спеціальну (32,3%). Вищу освіту отримали 12,6% українців, що працюють за кордоном, така сама частка (12,7%) має або початкову, або неповну середню освіту.

16


Як і раніше, майже дві третини гастарбайтерів — це мешканці сіль-ської місцевості (34,8%) і невеликих міст (29,1%). З міст з населенням 250 тис. жителів і більше виїжджає за межі України на роботу лише що-третій трудовий мігрант (34,8%). Як і за колишніх часів, основна маса працюючих за кордоном співгромадян — це мешканці західних облас-тей України (43%). Жителі центральних областей становлять чверть контингенту зарубіжних трудових мігрантів (27,4%). Набагато рідше залучаються в цей процес українці зі Сходу країни (19%) й ще рідше — мешканці південних областей (13,3%). Таким чином, географія потоків зарубіжної трудової міграції залишилась майже без змін.

Світова фінансово-економічна криза та її наслідки в оцінках укра-їнців. Переважна більшість українців, за їх власними оцінками, вже стали жертвами катастрофічного руйнування механізмів, що регулю-ють функціонування світової економіки і підтримують рівноважний стан світової фінансової системи. Щоп'ята українська сім'я сприймає ситуацію, в якій опинилася, як катастрофічну. Більше половини опи-таних характеризують стан своєї сім'ї як досить уразливий, хоча й не катастрофічний. Такої думки частіше дотримуються в сім'ях, члени яких жодного разу не виїжджали за кордон (62,4%).

В сім'ях же трудових мігрантів такі оцінки даються рідше (54,4%). Водночас вони частіше оцінюють рівень впливу фінансово-економічної кризи на життя своєї сім'ї як незначний (19,6% проти 15,6%).

Насамперед криза завдала відчутного удару купівельній спромож-ності української сім'ї: придбання одягу, взуття, інших речей стали більш рідкими (61,8%). В щодругій сім'ї рідше купують деякі про-дукти харчування. Інакше й бути не могло: адже сімейний гаманець помітно схуднув в кожному третьому домогосподарстві через неви-плати заробітної плати чи пенсії, або її виплати в неповному обсязі.

Щоп'яту сім'ю зачепили безробіття або неповна зайнятість. По-чалися труднощі з виплатами отриманих в банках кредитів, водно-час вкладники не можуть отримати зроблені ними раніше грошові

17


внески на депозити. Зауважимо, що в сім'ях трудових мігрантів по-мітно рідше згадують про скорочене споживання продуктів харчу-вання (43,0% проти 52,2%), хоча безробіття зачепило їх бюджети більшою мірою (25,9% проти 20,4%). Трудові мігранти частіше на-трапляють на перешкоди при виплатах кредитів. В решті ж інших випадків, вони переживають такі самі матеріальні труднощі, що й усі мешканці країни.

Українці тверезо оцінюють можливі довготривалі наслідки світо-вої фінансово-економічної кризи. Найбільш ймовірними її проява-ми в Україні вони вважають зростаюче безробіття (68,9%) і стрімке падіння рівня життя (66,0%), що розвиваються на фоні кризи про-мислового виробництва (62,4%) та руйнації національної фінансової системи (40,0%). За їх оцінками, це супроводжуватиметься зростан-ням організованої злочинності й мафіозних угруповань (31,0%). Вод-ночас посилиться і загостриться внутрішньополітичне протистоян-ня та почастішають міжпартійні конфлікти (26,4%), розпочнеться звуження сфери обслуговування і системи соціального забезпечення (20,8%), швидко погіршуватиметься якість довкілля (16,3%).

Зауважимо, що українці з рідкісною одностайністю вибудовують ієрархію прийдешніх злигоднів і потрясінь. І оцінки трудових мігран-тів практично не відрізняються від всенародних. Співвітчизники де-монструють солідарність й в думках щодо евентуальних строків по-долання негативних наслідків поточної фінансово-економічної кризи. Лише троє з десяти українців (30,5%) очікують побачити «світло в тунелі» через два роки, а скоріше за все набагато пізніше (коли саме, не кажуть). Оптимістів, які розраховують дочекатися переборення тяжкого кризового стану економіки упродовж найближчих двох ро-ків, набагато менше — лише щодесятий співвітчизник плекає таку надію. В необґрунтованій ейфорії з приводу швидкої тріумфальної вікторії в противостоянні кризовому бідуванню у найближчі міся-ці перебуває менше одного відсотка українського народонаселення.

18


Проте більшість співвітчизників (59,4%) вагаються у виборі відповіді щодо термінів подолання кризи.

Стратегії виживання в умовах фінансово-економічної кризи. Отже, на швидке одужання економіки і поліпшення рівня й якості життя співвітчизники не очікують. І тому вже сьогодні вибудовують стратегії виживання. Найчастіше вони обирають позицію активного протесту, хоч і без застосування насильства (73,5%). Рідше вони віддають пере-вагу позиції терпеливого вичікування, аби зберегти мир та злагоду в країні (62,8%). Бунтівників, готових удатися до насильства аби добити-ся позитивних змін в країні і суспільстві, набагато менше (14%).

Попри готовність до протесту і навіть насильства, присутніх в на-становах певної кількості українців, вони виношують, здебільшого, миролюбні плани поліпшення якості свого життя і досягнення більш високого рівня добробуту сім'ї. Саме тут українці, що мають досвід роботи за кордоном, додержуються активнішої лінії поведінки. Вони частіше планують поліпшити упродовж найближчих двох-трьох ро-ків матеріальний стан своєї сім'ї (60,8% проти 46,9%), житлові умови (39,9% проти 27,3%), а також якість організації дозвілля й відпочин-ку (29,1% проти 21,4%). Для здійснення накреслених планів трудові мігранти мають намір змінити роботу на престижнішу та більш ви-сокооплачувану (24,0% проти 15,3%) або відкрити (як варіант, роз-ширити) власний бізнес (17,1% проти 7,2%). І, нарешті, вони збира-ються досягти успіху в професійній сфері діяльності іншим способом (10,1% проти 5,6%).

На відміну від трудових мігрантів, решта співвітчизників намага-тимуться, як правило, зберегти свій соціальний статус (34,2% проти 21,5%). Й ті, та інші однаково часто планують підвищити свій освіт-ній рівень і професійну кваліфікацію (13,2%), а принагідно піднятися по службових сходах (7,5%). У всякому разі, респонденти стверджу-ють, як правило, що докладуть максимум зусиль для реалізації своїх цілей і захисту інтересів сім'ї. Такі «активісти» частіше зустрічаються

19


серед трудових мігрантів (66,4% проти 39,8%). А співвітчизники, які ніколи не працювали за кордоном, частіше обирають пасивну по-зицію і роблять вибір на користь поміркованої поведінки: не дуже напружуватися в житті, задовольнятися тим, що є, пливти за течією (21,3% проти 13,5%). А втім, щоп'ятий українець й досі не визначився з вибором життєвої позиції. Пристосуватися до теперішньої життє-вої ситуації людям насправді дуже важко.

Третина співвітчизників перебуває в постійному пошуку себе в теперішньому житті; інша третина, навпаки, не має бажання присто-совуватися до реалій сучасного буття, живе як доведеться, чекає змін на краще; а щосьомий так і не дав собі раду з відповіддю. На жаль таких, хто активно включився в нове життя й кому ринкові відносини видаються природним способом життєдіяльності, сьогодні в країні досить мало — усього 18% українського населення. Зауважимо, що трудові мігранти відрізняються більш високим рівнем адаптації до сучасної складної ситуації. Серед них зустрічається більше активних індивідів, що знайшли себе в новому житті (22,9% проти 17,5%), а таких, хто не має бажання або не зміг пристосуватися до теперішньої життєвої ситуації, відповідно менше (22,9% проти 35,0%).

Зауважимо, 17,1% трудових мігрантів і 7,2% співгромадян, що за кордоном не працювали, упродовж наступних двох-трьох років мають намір створити або розширити власний бізнес. Насправді можливість реалізувати підприємницьку ініціативу (створення приватних під-приємств, заняття бізнесом, фермерство) приваблює набагато більшу кількість людей. Майже половина співгромадян (46,4%) оцінює таку перспективу як скоріше важливу або дуже важливу для себе особисто. Серед трудових мігрантів такі люди зустрічаються помітно частіше — в цілому вони становлять 60,1% контингенту працюючих за кордоном співвітчизників. Таких, що оцінюють можливість стати підприємцем як дуже важливу для себе особисто, серед трудових мігрантів в 1,6 раза більше, ніж серед решти співгромадян: 31,6% проти 19,3%.

20


Важливою умовою здійснення підприємницької ініціативи є включення громадян у приватизаційні процеси. І хоч рівень участі в них українців не був низьким, проте це майже не вплинуло на станов-лення вітчизняного бізнесу. Об'єктами приватизації були переважно квартири, присадибні або дачні земельні ділянки, гаражі. Приватиза-ційний майновий сертифікат отримали 13,1% українців, і лише 6,0% з них обміняли його на акції підприємства. Решта 6,7% співгромадян продали його іншим особам. Земельні паї приватизували лише 5,1%. На викуп підприємства наважився лише 1% опитаних, а в аукціоні або в конкурсі з метою придбати підприємство брали участь лише 0,3%. Більше як чверть респондентів (28,8%) взагалі не брали участі в приватизаційних процесах. Рівень активності трудових мігрантів щодо приватизації був дещо вищий. Проте торкнувся він переважно особистих майнових, а не ділових інтересів.

В пошуках роботи. За основним місцем праці опитані є переважно найманими працівниками (78,2%). В країні майже не розвинута само-зайнятість: людей, що працюють на себе, дуже мало — усього 7,4%. А таких, що зайняті у власному сімейному бізнесі, ще менше (2%). Серед трудових мігрантів рідше зустрічаються наймані працівники (68,8% проти 79,2%). Проте в 2,8 раза частіше за інших співвітчизни-ків вони працюють виключно на себе (17,8% проти 6,4%) і в 1,4 раза частіше зайняті у власному сімейному бізнесі (2,5% проти 1,7%).

Троє з десяти дорослих українців зараз не працюють, а ті, що ма-ють роботу, виконують її, здебільшого, не за набутою спеціальністю. Найчастіше це трапляється через її малоприбутковість (30,8%) або перенасиченість ринку працівниками, які мають таку саму спеціаль-ність (34,6%). Знайти іншу роботу за місцем проживання сьогодні вельми важко. З найбільшими труднощами зустрічаються співгрома-дяни, які шукають робоче місце за своєю кваліфікацією і з достатнім заробітком (77,6%). Досить складно отримати посаду з достатнім за-робітком, хоч і не за кваліфікацією (68,1%). Бажаючі зберегти ква-

21


ліфікацію без достатнього заробітку так само довго шукають свою нішу на ринку праці (54,0%). Й, нарешті, щодругий українець (54,2%) переконаний в тому, що знайти будь-яку роботу за місцем проживан-ня сьогодні дуже складно.

Чи є труднощі працевлаштування, поширена сьогодні незайнятість співвітчизників і скромні розміри їхньої заробітної плати визначаль-ними причинами пошуку роботи за межами місця проживання?

Найчастіше саме так пояснюють експерти походження пото-ків трудової міграції за межі України. Проте самі трудові мігранти, окрім цих причин, називають ще й інші, які ранжують наступним чином. Більше як половина з них (56,7%) указують передусім на низькі заробітки, щодругий (51,0%) називає бажання поліпшити умови життя. В дужках помітимо, що потреба в оптимізації якості життя, поза сумнівом, спричиняється мізерністю фінансових ко-штів, доступних співвітчизникам на батьківщині. Дефіцит готів-ки у сімейному гаманці примушує людей робити вибір на користь праці за кордоном ще й для накопичення інвестиційного ресурсу з метою вирішення господарських та побутових проблем: придбан-ня житла, побутової техніки, авто, оплати ремонту квартири або будинку (38,2%).

І тільки потім вони називають таку причину працевлаштування за межами України, як відсутність роботи вдома, за місцем прожи-вання (27,3%). Проте фінансові мотиви постійно виникають при по-дальшому обговоренні причин пошуку робочого місця за кордоном: це й бажання заробити кошти для отримання освіти (19,7%), виплати боргів (10,2%), і, нарешті, на відкриття своєї справи/ бізнесу (9,6%).

Наявні в переліку причин і особисті обставини: 12,7% трудових мігрантів сподіваються влаштувати особисте життя, а ще 6,4% по-збавитися сімейних проблем (конфліктів, розлучення тощо), 1,3% — об'єднатися за кордоном з чоловіком, дружиною, дітьми або іншими родичами. І лише окремі респонденти пояснюють свій зарубіжний

22


вибір тим, що їх не влаштовує вдома характер роботи або умови пра-ці на робочому місці (5,7%).

Контингент зарубіжних трудових мігрантів складається наполо-вину з «новобранців», що мають досвід одноразового відвідування інших країн з метою працевлаштування, наполовину — з «бувалих», які працювали там двічі, тричі і більше разів. Обидві групи розріз-няються не тільки частотою трудових поїздок за кордон, а й струк-турою мотивів зарубіжного вибору місця роботи. Так, «новобранці» частіше за інших скаржаться на низьку заробітну плату і невдалість пошуків роботи вдома, вони ж частіше інших сподіваються влашту-вати за кордоном особисте життя. На відміну від них «бувалі» трудові мігранти, як правило, розраховують поліпшити умови життя, зароби-ти кошти на освіту і виплату боргів, а заразом вирішити господарчі та побутові проблеми.

Що змушує трудових мігрантів повертатися додому?Насамперед туга за домівкою та самотність. Про це твердить що-

четвертий опитаний, що повернувся на батьківщину. Щоп'ятий по-вернувся, бо заробив достатньо грошей. Стільки ж мігрантів (19,4%) зробили такий вибір тому, що скінчився дозвіл на перебування по ро-боті за кордоном. Щодругого вимусили повернутися додому сімейні обставини, передусім бажання об'єднатися з родиною на батьківщи-ні. Щошостого підвело здоров'я, а щодесятому не сподобалося життя за кордоном. І тільки одиниці повернулися з метою відкрити свою справу/бізнес удома, у інших скінчився контракт, декому не пощас-тило знайти роботу за кордоном, чи його депортували за порушення закону. Окремо відмітимо невеликий контингент трудових мігрантів (14,2%), що поїхали додому з метою відпочити перед наступною по-їздкою на роботу за кордон.

Такі, хто побував на зарубіжних заробітках лише один раз, повер-таються додому або за станом здоров'я, або з інших причин, серед яких називаються найбільш часто звільнення у зв'язку з завершен-

23


ням контракту, низькі заробітки, непривабливість життя за кордо-ном, але щонайперше — наполягання сім'ї на скорішому поверненні. Трудові мігранти, які неодноразово працювали в інших країнах, зга-дують частіше такі причини, як завершення контракту або дозволу на перебування в країні, намір відкрити свою справу на батьківщині і, певна річ, сімейні обставини. Саме вони й утворюють ядро контин-генту трудових мігрантів, що збираються відпочити вдома перед на-ступною поїздкою за кордон.

Самооцінка рівня матеріального добробуту сім'ї та статусних позицій в соціальній ієрархії

Матеріально-статусна самоідентифікація українців указує на зна-чне розшарування за рівнем добробуту як контингенту трудових мі-грантів, так й решти їх співгромадян, які ніколи не виїжджали за межі країни (табл. 1). Трудові мігранти, хоч і відносять свої родини частіше до категорій злиденних, бідних і «початківців»-середніх, ніж до забез-печеніших прошарків суспільства, проте демонструють більш низь-кий рівень розшарування за ознакою доходів і матеріального стану (51.2% проти 45.6%).

На відміну від них українці, які ніколи не шукали щастя за кор-доном, оцінюють співвідношення своїх бідних, небідних і просто за-можних співгромадян як тривожне свідоцтво поглиблення майнової нерівності усередині України (63.2% проти 35.4%). Й ті, й інші очіку-ють, що їх родини упродовж найближчого півріччя можуть перейти в більш низьку за рівнем доходу і матеріального стану страту. На під-вищення свого матеріального статусу розраховують набагато менше співвітчизників. За оцінками трудових мігрантів, співвідношення «бідних» і «небідних» становитиме серед них 49.0% проти 39.5%, тоді як серед решти опитаних, за їх власними оцінками, відповідна пропо-рція становитиме 62.2% проти 27.6%.

24


Таблиця 1Самооцінка рівня матеріального добробуту сім'ї, %

Рівень матеріального

добробуту сімей в оцінках

мешканців України

Усі мешканці України

В тому числі

Такі, що мають досвід роботи за кордоном

Такі, що не мають

досвіду роботи за кордоном

бере

зень

–кв

ітен

ь 20

09

вере

сень

–ж

овте

нь 2

009

бере

зень

–кв

ітен

ь 20

09

вере

сень

–ж

овте

нь 2

009

бере

зень

–кв

ітен

ь 20

09

вере

сень

–ж

овте

нь 2

009

злиденний 1,8 4,7 0,6 1,3 1,9 5,0бідний 21,3 23,6 15,2 15,9 21,9 24,4нижче середнього 39,1 32,7 35,4 31,8 39,4 32,8середній 31,8 24,6 38,0 31,2 31,2 24,0вище середнього 3,8 3,8 6,3 8,3 3,6 3,4заможний 0,7 0,2 1,3 — 0,6 0,2багатий — 0,1 — 0,6 — 0,1важко відповісти 1,5 10,3 3,2 10,9 1,4 10,1

Усього 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Протистояти загрозі бідності співвітчизники збираються шля-хом пошуку нової роботи. Щоправда, цей спосіб популярніший серед трудових мігрантів (71.1% проти 58.8%). Українці, які безвиїзно про-живають в своїй країні, демонструють помітно вищий рівень розгу-бленості: щочетвертий з них не має жодних планів щодо подолання кризи, тоді як схильність до бездіяльності виявив лише щоодинад-цятий трудовий мігрант. Зауважимо також, що залишити рідні місця

25


в пошуках удачі в іншому місті, області або країні планують 13.3% трудових мігрантів, і лише 3% решти українців згадують про таку можливість.

Таблиця 2Самооцінка статусних позицій в соціальній ієрархії

українського суспільства (%)

Щаблі уявної соціальної драбини

Усі мешканці України

В тому числіТакі, що мають досвід роботи за кордоном

Такі, що не мають досвіду роботи

за кордоном2002 2009 2002 2009 2002 2009

1 — найнижче становище 17,3 11,1 8,3 4,5 18,4 11,7

2 24,0 19,0 17,7 16,0 24,8 19,23 31,7 36,9 37,0 41,7 31,0 36,54 21,8 24,9 27,6 29,5 21,2 24,55 4,2 6,1 8,3 7,0 3,8 6,06 0,4 1,0 1,1 0,0 0,2 1,27 — найвище становище 0,6 1,0 0,0 1,3 0,6 0,9

Самооцінка трудовими мігрантами свого місця в соціальній ієрар-хії за минулі вісім років стала більш оптимістичною. Те саме можна твердити і про зміни в оцінках своїх статусних позицій в суспільстві громадянами України, що ніколи не виїжджали працювати в інші кра-їни. А проте трудові мігранти, як і раніше, дають більш високі оцінки своєму соціальному статусу (табл. 2). Їх вагома частина (41,7%) за-йняла третю сходинку уявної соціальної драбини, ближчу до золотої середини соціальної ієрархії — її четвертої сходинки, де розмістили

26


свої сім’ї троє з десяти трудових мігрантів. Щоп'ятий з них бачить себе і свою сім'ю серед «соціальних низів» — на перших двох схо-динках. Зауважимо, що 2002 р. там перебувала, за оцінками трудових мігрантів, кожна їх четверта родина (26%). Дані таблиці 2 свідчать: сьогодні вони розміщюють себе і свою сім'ю переважно на другій, третій і четвертій сходинках. Вони частіше за інших опитаних сприй-мають себе як представників середнього класу (38,2% проти 27,8%). Водночас решта співгромадян частіше заперечує свою належність до цього класу (57,4% проти 47,1%), хоч вони також піднесли самооцін-ку свого місця в соціальній ієрархії за минулі 5 років. Сьогодні вони відносять свої сім'ї до «соціальних низів» рідше, ніж в 2002 р. (30,9% проти 43,2%). Четвертій сходинці умовної соціальної драбини відда-ють перевагу 24,5%, а третій — 36,5% українців, які працюють на ві-тчизняних ринках праці і жодного разу за кордон не виїжджали.

В цілому ж процес трудової міграції набув більшої усталеності, інституціоналізувався, оздобився міфами і здобув міцну репутацію гострої національної проблеми, що гаряче дискутується в політич-них, журналістських та експертних колах, часто-густо не на користь істині. Армія трудових мігрантів не зростає і не меншає, вже склалося її ядро, що об'єднує найбільш активних і стійких індивідів. Досвід, що вони його знайшли на зарубіжних ринках праці, неоціненний і вартий глибокого вивчення для кращого розуміння закономірностей формування внутрішніх і міжнародних ринків праці в епоху глобалі-зації й особливо сьогодні, коли світова фінансово-економічна криза охопила практично усі країни світу.

Внутрішня трудова міграція населення України

Трудова маятникова міграція, як і за радянської доби, є однією з форм внутрішньої міграції в країні. Її основу завжди становили тру-дові пересування сільських жителів в міські поселення. В 1960-1985

27


рр. сільське населення, постійно зайняте в різних галузях економіки міських поселень, зросло в 2,7 раза і становило на 1 січня 1986 р. 1689,8 тис. осіб. А частка маятникових мігрантів в загальній чисельності сільського населення працездатного віку збільшилась в 1960-1985 рр. в 3,7 раза і досягла на початок 1986 р. 19,4%. Отже, щоп'ятий сіль-ський мешканець працездатного віку працював в місті. Скорочення загальної чисельності сільського населення через його природні та міграційні втрати, що відбувалось упродовж двадцяти останніх ро-ків, звичайно вплинуло на абсолютні розміри трудової маятникової міграції. Проте їх зменшення не було значним. За станом на 1 січня 2005 року чисельність сільських мешканців, які працювали за меж-ами свого населеного пункту, становила 1523,8 тисяч, а їхня частка в загальній кількості зайнятих селян зросла до 40,2%.

З них працювали в містах та селищах міського типу 28,5%. На цей час кількість сільських населених пунктів, в яких були відсутні будь-які суб'єкти господарської діяльності, становила 49,3% загаль-ної кількості усіх населених пунктів в сільській місцевості. Тому їх мешканці просто приречені на пошуки роботи за межами постійного місця проживання. Так само актуалізується проблема пошуку роботи в малих містах країни. Розвиток трудової міграції в середині країни утворює противагу зарубіжній міграції, яка вимиває населення з сіль-ської місцевості та малих міст, та укріплює таким чином їхній демо-графічний потенціал.

Нагальні проблеми законодавчого забезпечення міграційної політики України

Упродовж 1990-х років в Україні було створене законодавче за-безпечення міграційної політики, визначені її основні принципи та напрями, які було окреслено Указом Президента України від 18 жов-тня 1997 р. № 1167. В 2001 році було прийнято нові редакції законів

28


України «Про громадянство України» та «Про біженців», Закон «Про імміграцію». 2002 року Україна приєдналася до Конвенції 1951 р. та Протоколу 1967 р. про статус біженців, набула повноправного член-ства у Міжнародній організації міграції. Проте в наступні роки роз-виток міграційної політики загальмувався. 15 червня 2007 р. Рада національної безпеки і оборони України, розглянувши питання про міграційну політику держави, дійшла висновку, що вона залишається концептуально невизначеною.

Невизначена ситуація склалася і щодо іншого важливого рішення Ради національної безпеки і оборони України, яким Кабінету Міні-стрів України було доручено створити єдиний орган виконавчої вла-ди у сфері міграції — Державну міграційну службу. І хоча необхід-ність створення єдиного органу управління міграціями була для усіх відомств очевидною, проте вони ніяк не могли виробити спільного бачення, яким саме він має бути та які повноваження виконувати.

24 червня 2009 року Уряд створив Державну міграційну службу України (ДМСУ) на базі Державного департаменту у справах гро-мадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що ліквідується. ДМСУ мав стати центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через мі-ністра внутрішніх справ. Однак через зміну обсягу функцій МВС (офіційний привід) Президент В. Ющенко двічі призупиняв деякі по-ложення постанови Кабінету Міністрів. І, нарешті, Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 7 липня 2010 р. № 559 «Деякі питання державного управління у сфері міграції», якою ліквідував Держав-ну міграційну службу, що фактично ніколи й не була створена, і по-вернув тим самим попередні повноваження у сфері міграції МВС та Держкомнацрелігій.

І все ж таки питання про створення Державної міграційної служ-би було вирішено. Указом Президента України Віктора Януковича № 1085 від 9 грудня 2010 року «Про оптимізацію системи централь-

29


них органів виконавчої влади» було утворено Державну міграційну службу України, на яку покладено функції з реалізації державної по-літики з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, а також у справах міграції в межах, визначених законодавством про біженців. Цим самим Указом № 1085/2010 ліквідовано Державний ко-мітет України у справах національностей та релігій. Діяльність Дер-жавної міграційної служби спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України.

Одже, службу створено. Сподіваємось, що вона забезпечить ви-рішення нагальних проблем в сфері міграційної політики України. Проте міграційне законодавство без широкого бачення й глибокого розуміння міграційної ситуації в країні не буде ефективним. Поши-рені сьогодні уявлення про міграційну ситуацію та міграційні потоки в Україні не є коректними, і тому деякі пропозиції та рішення щодо управління ними не будуть адекватними. На рівні стратегічного планування було б корисним узгоджувати цілі міграційної політи-ки з реальною демографічною та економічною ситуацію в країні та соціально-психологічним станом її громадян.

З огляду на те, що найпотужнішім міграційним процесом в кра-їні є на сьогодні трудова міграція за кордон, проблема розвитку дер-жавної політики у сфері її регулювання й посилення захисту прав українських громадян, що виїжджають працювати в інші країни як трудящі-мігранти, залишається вельми актуальною.

В статті 25 Конституції України 1996 р. записано, що «Україна га-рантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами». Тому у разі порушення своїх прав та свобод громадяни країни під час їх перебування за межами її території можуть розрахо-вувати на дипломатичний захист України. Проте, як було визначено у спеціальній доповіді уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н. І. Карпачової ще 2003 року, відсутність концепції націо-нальної міграційної політики та єдиного державного органу, відпо-

30


відального за розробку і реалізацію такої політики, призводить до втрати державного контролю за цією сферою. Як наслідок, трудові мі-граційні процеси за межі України відбуваються здебільшого стихійно або віддані на відкуп комерційним посередницьким структурам, які не несуть відповідальності за людину. Недосконалими є і механізми державного захисту українських трудящих-мігрантів за кордоном. В країні немає ефективної системи збору, обробки та аналізу статис-тичної та відомчої інформації з питань міграції громадян України за кордон. На думку Н. І. Карпачової обмежені кадрові ресурси дипло-матичних представництв України, а також їх значна завантаженість у більшості випадків не дозволяють надати мігрантам за кордоном необхідне сприяння в повному обсязі.

На проблему захисту прав трудящих-мігрантів за кордоном Упо-вноважений Верховної Ради України з прав людини Ніна Карпачова знов звернула увагу у своєму поданні на ім'я Президента України «Про прийняття Основних засад державної міграційної політики та ство-рення цивільної Державної міграційної служби України» (травень 2010 р.). Вона, зокрема, наголосила на нагальній потребі забезпечити захист мільйонів українських громадян, які працюють за кордоном, а також мігрантів та біженців в Україні, створити з цією метою орган державного управління із спеціальним статусом, який за своєю суттю був би цивільним, а не правоохоронним.

31


ЗАВДАННЯ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ У СВІТЛІ ВІЗОВОГО ДІАЛОГУ З ЄС2

Міграційна політика на сьогодні не стала пріоритетом для україн-ської влади, незважаючи на те, що наявність міграційних проблем, як це засвідчують публікації ЗМІ, турбує суспільство. Воно однаково го-стро реагує і на виїзд громадян за кордон, що часто супроводжується порушенням їхніх прав, і на в’їзд в Україну іноземців, особливо тих, хто використовує нашу державу для транзиту на Захід, здебільшого нелегального. Разом з тим, склалася парадоксальна ситуація, коли на міграцію в Україні звертають увагу не у зв’язку з її масштабами та неоднозначними наслідками, а в контексті подій, від міграції досить далеких. Зокрема, виборів, коли йдеться про голоси громадян, які перебувають в зарубіжних державах, або бюджетного дефіциту, по-повнити який намагалися за рахунок заробітків громадян, працевла-штованих за кордоном. Досить часто міграція використовується в по-літичній та міжвідомчій боротьбі за вплив, повноваження, бюджетні асигнування, або як аргумент для отримання міжнародної допомоги.

За такої ситуації суспільство залишається дезорієнтованим, мігра-ційна ситуація сприймається як кризова, в свідомості людей форму-ються нічим не підтверджені міфи, в основному у вигляді різнома-нітних фобій. Крім іншого, підозріло сприймається суспільством й акцентування міграційної проблематики у відносинах з ЄС, у т.ч. чис-лі, в ході візового діалогу. Труднощі, з якими стикаються українські громадяни при оформленні шенгенських віз, викликають відчуття об-рази й незадоволення. Відповідно до масштабного опитування, про-веденого 2009 р., Бюро маркетингових технологій спільно із PR-бюро «Дієслово» (понад 3 тис. респондентів у 130 населених пунктах по всій території України) майже половина українців (45%) вважають, що

2 Даний розділ підготовлено Оленою Малиновською, Радником при дирекції Націо-нального інституту стратегічних досліджень, Київ.

32


вони зазнають дискримінації в Європі3. До того ж, взаємозв’язок Уго-ди про спрощення порядку оформлення віз для українців з Угодою про реадмісію, вимогами налагодити належний прикордонний та ім-міграційний контроль в громадському дискурсі нерідко трактувався як егоїстичні намагання ЄС перетворити Україну на «буферну зону», «відстійник» для нелегальних мігрантів, що намагаються дістатися багатої Європи. Такі настрої неодноразово використовувалося про-тивниками євроінтеграції для її дискредитації в очах громадян. Варто згадати хоча б зареєстровані минулого року в Верховній Раді України законопроекти про призупинення дії Угоди реадмісію та про віднов-лення візового порядку в’їзду в Україну громадян країн ЄС.

Абстрагуючись від емоційних висловлювань і оцінок, суть цих і подібних пропозицій зводилася до того, що вимоги ЄС у сфері мі-грації передовсім відповідають інтересам самого ЄС, а для України обертаються додатковим тягарем. Справедливості заради не можна не погодитися, що, дійсно, враховуючи перспективу надання україн-цям можливості без віз подорожувати Європою, Євросоюз намага-ється убезпечити себе від міграційних загроз, джерелом яких є Укра-їна. Проте, якщо проаналізувати документи стосовно партнерства, можливої асоціації чи візового діалогу, міграційні питання займа-ють у них важливе, проте не чільне місце. Набагато більше турбують об’єднану Європу гарантії демократії та прав людини в Україні, про-тидія організованої злочинності та корупції.

Разом з тим, в Плані дій з лібералізації візового режиму, наданому Україні на самміті Україна-ЄС у листопаді 2010 р., безпосередньо мі-грації присвячено досить багато позицій. Хоча на першому місці стоїть безпека документів, другий розділ Плану містить переважно мігра-ційні питання. Однак, уже його назва — «Нелегальна міграція, вклю-чаючи реадмісію» — свідчить, що міграційні проблеми трактуються

3 Зв’язані візою: Виїзні практики українців http://www.dieslovo.com.ua/ua_projects_010609.html

33


доволі вузько і обмежуються лише аспектом, який особливо цікавить ЄС. Крім підрозділу з управління кордонами, цей блок включає підроз-діли «Управління міграцією» та «Політика притулку». До міграційної проблематики можна віднести також низку пунктів четвертого розді-лу Плану, присвяченого фундаментальним правам, зокрема, стосовно свободи пересування в межах України та боротьби з дискримінацією.

Розглянемо основні положення Плану дій щодо міграції і спробує-мо з’ясувати, які конкретні завдання в сфері міграційної політики він висуває перед Україною і наскільки їх розв’язання здатне покращити рівень регулювання міграційних процесів, відповідає інтересам дер-жави та її громадян.

Проблеми удосконалення законодавства

На першому етапі виконання Плану дій з лібералізації візового ре-жиму передбачається «схвалення національної стратегії управління міграцією». Це положення випливає з того, що Україна досі не визна-чилася, якої міграційної політики вона потребує, та не затвердила чіт-кого і зрозумілого для влади та суспільства дороговказу в цій сфері.

Перші спроби концептуального оформлення міграційної полі-тики датуються ще серединою 1990-х рр. В Указі Президента від 18 жовтня 1997 г., присвяченому основам соціальної політики, який містив розділ з міграційної політики, було сформульовано базові для міграційної політики принципи: вільний виїзд і в’їзд громадян Укра-їни; рівність перед законом іноземців та громадян України; диферен-ційований підхід до різних категорій іммігрантів в залежності від національних інтересів країни. Згідно з цим документом, основними напрямами міграційної політики мали бути: сприяння репатріації українців та вихідців з України інших національностей; повернення раніше депортованих за національною ознакою; допомога біженцям; регулювання імміграції іноземців.

34


В Указі Президента про основні напрями соціальної політики 2000 р., до вказаних політичних завдань було додано: захист соціально-економічних інтересів і прав українських працівників-мігрантів; збереження трудового та інтелектуального потенціалу держави; створення правових та соціально-економічних основ регулювання зовнішньої трудової міграції громадян, що було реакцією на масове працевлаштування українців за кордоном, яке розгорталося стихійно і часто відбувалося нелегально4.

Ці орієнтири відіграли свою позитивну роль у розвиткові мігра-ційної політики України, сприяли формуванню законодавства, при-єднанню до визнаних міжнародно-правових документів. Проте, вони були обмежені в часі, адже Укази містили лише кількарічні завдання. До того ж, з моменту їх прийняття відбулося багато змін у світі й в Україні, в динаміці й структурі міграційних потоків.

На початку нового тисячоліття розвиток міграційної політики в Україні відчутно загальмувався. Хоча висувалися десятки законодав-чих ініціатив, лише окремі з них затверджувалися Верховною Радою, здебільшого ті, які стосувалися внесення уточнень та доповнень до вже чинного законодавства.

З одного боку, нагальні завдання формування основ міграційної політики та законодавства, стрижнем яких було заперечення автар-кії радянських часів та забезпечення прав людини, у т.ч. на свободу пересування, на той час уже були виконані. З другого, — бракувало розуміння місця міграційної політики держави в нових умовах, коли йшлося уже не про заперечення тоталітарного минулого, а про забез-печення впорядкованих переміщень населення в умовах відкритості до зовнішнього світу, залучення до міжнародного ринку праці та за-гальних глобалізаційних процесів.

4 Про основні напрями соціальної політики 1997-2000 рр.: Указ Президента України від 18 жовтня 1997 р. № 1167; Про основні напрями соціальної політики на період до 2004 р.: Указ Президента України від 24 травня 2000 р. № 717/2000. — www.president.gov.ua.

35


15 червня 2007 р. Рада національної безпеки і оборони України, розглянувши питання щодо міграційної політики держави, дійшла висновку, що вона залишається концептуально невизначеною. Її принципи, стратегічні завдання, поточні цілі, стандарти захисту прав людини відсутні.

З метою виконання Рішення РНБОУ, затвердженого Указом Прези-дента України5, Кабмін доручив Міністерству юстиції підготувати про-ект Концепції державної міграційної політики України. Однак, уже ор-ганізація роботи над документом запрограмувала невдачу. По-перше, його підготовка була доручена органу, компетентному в сфері законо-давства, проте не міграції. По-друге, за основу було взято старий, вже відкинутий Парламентом законопроект, підготовлений ще наприкінці 1990-х рр., хоча міграційна ситуація з того часу зазнала суттєвих змін. По-третє, Мінюст зібрав і спробував врахувати всі пропозиції, що на-дійшли від інших міністерств і відомств, в результаті єдине стратегічне бачення проблеми виробити не вдалося, законопроект страждав чис-ленними повторами, більше нагадував план заходів окремих органів влади, ніж законодавчий акт, тим більше концептуального змісту.

1 квітня 2009 р. Верховна Рада відхилила поданий Кабінетом Мі-ністрів законопроект щодо Концепції міграційної політики. Новий законопроект, невдовзі підготовлений Урядом, надійшов до Парла-менту у вересні 2009 р., проте принципово не відрізнявся від попе-реднього: при доопрацюванні текст було дещо скорочено, уточнено і відредаговано. А вже за кілька днів група народних депутатів заре-єструвала альтернативний законопроект. Деякі аналітики розцінили його подання як свідоме гальмування законотворчого процесу. Це стосувалося, однак, не лише сфери міграції, а й інших ініціатив Уряду, проти яких, в умовах тогочасного протистояння гілок влади, народ-

5 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 червня 2007 року «Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності». Указ Президента України від 20 липня 2007 р. № 657.

36


ними депутатами висувалися альтернативні пропозиції, що в резуль-таті затягувало прийняття рішень.

Головне науково-експертне управління Верховної Ради України висловилося вкрай критично щодо обох спроб законотворчості. Осо-бливо різкі оцінки було надано законопроекту, поданому депутатами, який, за висновком науково-експертного управління, більше нагаду-вав публіцистичну статтю, ніж нормативний акт. Попри це 16 лютого 2010 р. парламент відхилив урядовий законопроект і прийняв у пер-шому читанні поданий депутатами. Однаку у другому читанні 1 лип-ня 2010 р. депутатська ініціатива була підтримана лише 56 голосами і, відповідно, також відхилена.

Водночас, потреба в Концепції державної міграційної політики не зникла. Не лише тому, що рухатися далі шляхом удосконалення державного управління міграціями, не визначивши його стратегіч-них цілей та принципів, неможливо, а й у зав’язку з тим, що відповід-но до згаданого вище рішення Ради національної безпеки і оборони України низка важливих законопроектів щодо регулювання міграції мала бути подана після затвердження Концепції. Таким чином, її від-сутність взагалі заблокувала будь-який законотворчий процес, що спричинило зволікання із опрацюванням нової редакції надзвичайно важливого акту щодо правового статусу іноземців та осіб без грома-дянства, нагальна потреба в якій давно назріла, а також законодавчим врегулюванням все ще не вирішеного питання про притулок і так звані субсидіарні (додаткові) форми захисту біженців6.

Враховуючи ці обставини, а також доручення Президента Украї-ни, Кабінет Міністрів в липні 2010 р., невдовзі після того, як народні 6 Надання іноземцям притулку в Україні передбачається статтею 26 Конституції України.

А застосування чинного Закону України «Про біженців» довело потребу у такій додатко-вій формі як гуманітарний захист. Законодавчо врегулювати питання надання притулку та субсидіарних форм захисту передбачалося в новій редакції Закону «Про біженців», проект якого, відповідно до рішення РНБОУ, мав бути поданий до парламенту упродовж двох місяців після затвердження Концепції державної міграційної політики.

37


депутати вкотре не підтримали спробу концептуального визначення політики у сфері міграції, повернувся до розробки чергового варіанту відповідного документу. Міністерство юстиції України виставило на своєму сайті для громадського обговорення та розіслало для узгоджен-ня профільними відомствами законопроект, який, однак, принципово не відрізнявся від урядового законопроекту, уже відхиленого парла-ментарями, і був лише його доопрацьованою копією. Водночас, народ-ні депутати також зареєстрували свій законопроект в парламенті, який так само лише повторював той, який подавався раніше, без будь-яких якісних змін. Тобто, знову виникла ситуація протиставлення двох до-кументів. Щоб її уникнути, було висунуто ідею затвердити Концепцію державної міграційної політики України Указом Президента України.

Якщо це відбудеться, Україна, нарешті, отримає Концепцію дер-жавної міграційної політики. Однак, по-перше, відповідно до Кон-ституції, міграційні питання регулюються виключно законами (ст. 92), тому викликає застереження можливе затвердження Концепції Указом Президента; по-друге, невдалі попередні спроби прийняття відповідного документу відображають (крім політичної боротьби, яка власне міграції не стосується) також і те, що в суспільстві не до-сягнуто консенсусу щодо ставлення до міграційної політики, а її мета сприймається занадто вузько, переважно в контексті боротьби з не-легальною міграцією в Україну.

Незважаючи на це, затвердження Концепції державної міграцій-ної політики України матиме незаперечний позитивний ефект. Най-головніше, що це розблокує подальший законодавчий процес, що, так само, як і прийняття Концепції, відповідатиме завданням Плану дій щодо лібералізації візового режиму, де досить чітко акцентовано міграційні проблеми, які у першу чергу потребують законодавчого врегулювання.

Серед них необхідність удосконалення правил в’їзду і перебуван-ня мігрантів, боротьби з нелегальною міграцією, хоча ці напрями

38


завжди знаходилися в центрі уваги законодавців, про що свідчать численні законопроекти (як прийняті, так і ті, що не отримали під-тримки парламенту), спрямовані на розв’язання цих завдань. А от ви-мога щодо запровадження заходів з реінтеграції громадян України, які повертаються, виглядає певною новелою, досі у вітчизняному за-конодавстві відсутньою. Таким чином, завдяки Плану є надія не лише вирішити законодавчі проблеми, потребу в розв’язанні яких добре усвідомлено, а й почати обговорення питань, які раніше в законодав-чому контексті практично не порушувалися.

Передовсім треба зазначити, що, хоча у зв’язку з реадмісією не-легальних мігрантів суспільство передовсім стурбоване передачею в Україну громадян зарубіжних, переважно екзотичних країн, які не-легально потрапили до Західної Європи через її територію, дані щодо результатів виконання угоди свідчать, що чисельність порушників з числа громадян України була значно вищою, ніж іноземців: за перших дев’ять місяців у рамках угоди про реадмісію прийнято від суміжних країн 573 особи, з яких громадян України — 357, громадян СНД — 157, громадян інших країн — 897.

Обставини депортації наших співгромадян з країн ЄС, безумов-но, відрізняються. Однак, якщо виключити відверто кримінальні елементи, які, напевно, серед них також присутні, більшість депор-тованих становлять трудові мігранти, які працювали в зарубіжних державах без належних дозволів. Не виключено також, що деякі з них могли бути жертвами торгівлі людьми, ошуканства чи надексплуата-ції. Якщо переданих за реадмісією іноземців в Україні чекають, хоча й не надто комфортні, проте спеціальні місця для їхнього розміщення, де забезпечено елементарне проживання, харчування, медична допо-мога, можна отримати юридичні консультації, то вислані в Україну її громадяни залишаються наодинці із своїми проблемами, хоча, без-7 Чумак В. Не так страшна реадмісія, як її малюють //Дзеркало тижня. — 2010. —

№ 40. — 30 жовтня — 5 листопада.

39


умовно, потребують підтримки, сприянні в працевлаштуванні, мож-ливо, психологічної чи медичної допомоги.

Не менш важливими видаються заходи з реінтеграції стосовно успішних мігрантів, які пропрацювавши певний час за кордоном до-бровільно повертаються на батьківщину. Більше того, враховуючи демографічну ситуацію в Україні, цілком реальний в найближчому майбутньому дефіцит робочої сили, сприяння поверненню громадян, які виїхали на роботу за кордон, мало б займати ключове місце в усьо-му комплексі міграційної політики держави. Адже воно сприятиме збереженню населення, поповненню трудових ресурсів України, при чому за рахунок працівників, які набули нового, інколи надзвичайно цінного досвіду виробництва і господарювання.

На необхідність реінтеграційної політики звертала увагу України Рада Європи. Зокрема, у Плані дій для України на 2008–2011 рр., де наголошується на необхідності розробки програм реінтеграції для мігрантів, які повертаються8 . Однак, на сьогодні допомогу тим, хто повертається, надають в основному церква, неурядові та міжнародні організації. Жодною державною підтримкою репатріанти не корис-туються, хоча у багатьох випадках, особливо ті, хто тривалий час про-працював за кордоном, її потребують: вони переживають серйозний психологічний стрес, оскільки повернулися і в іншу сім’ю, і в інше суспільство; у віці 40–50 років, втративши під час роботи за кордо-ном кваліфікацію та попередні соціальні зв’язки, їм вкрай складно знайти роботу; обсяги накопичених за кордоном коштів рідко дають змогу відкрити власний бізнес і забезпечити собі робоче місце, а вар-тість кредитів є невиправдано високою. Внаслідок цього непоодинокі випадки, коли репатріанти, витративши впродовж 1,5–2 років заро-блене вдома, знову мусили виїжджати на роботу за кордон. Як це не парадоксально, ця тенденція під час фінансово-економічної кризи

8 План дій Ради Європи для України 2008 — 2011. — DSP(2008)15

40


посилилася, оскільки умови працевлаштування та діяльності малого бізнесу в Україні погіршилися9.

Представники неурядових організацій, зокрема, об’єднань укра-їнських працівників-мігрантів за кордоном, уже давно пропонують розробити закон про правовий статус громадян, працевлаштованих за кордоном, де, крім іншого, можна було б передбачити і заходи з реінтеграції тих мігрантів, які повертаються на батьківщину. Однак, практичні дії в цьому напрямі поки що відсутні. Завдяки Плану дій можна сподіватися, що державні органи прислухаються до ініціати-ви мігрантів і спільними зусиллями підготують необхідний законо-проект. У ньому варто визначити обов’язки осіб, які виїжджають на заробітки за кордон (наприклад, офіційно встановлювати опікун-ство над неповнолітніми дітьми, які залишаються на батьківщині), державні гарантії їхніх прав, обов’язки відповідних органів влади, відповідальність держави за забезпечення прав і свобод заробітчан. У законі могли б знайти відображення вимоги до посередництва при працевлаштуванні за кордоном, відповідальність посередни-ків, роль державних установ у процесі працевлаштування громадян поза межами України. Окремі норми закону варто було б присвяти-ти механізмам страхування мігрантів, у тому числі порядку пенсій-ного страхування і шляхів зарахування часу роботи поза межами України до пенсійного стажу. Проте центральними в законі мали б стати напрями діяльності із стимулювання повернення мігрантів на батьківщину та виробничого використання зроблених за кордоном заощаджень, зокрема, норми щодо практичного вирішення відпо-відних питань, розробки з цією метою цільових програм державно-го та регіонального рівнів.

Наступне, передбачене Планом політичне завдання, — запрова-дження моніторингу міграційних потоків, як легальних, так і неле-9 «Украинская Греция»: причины, проблемы, перспективы (по результатам опроса

трудовых мигрантов) /Е.Б.Левченко [и др.] — К.: Агентство «Украина», 2010.

41


гальних, що має забезпечити надійну і постійно оновлювану інфор-мацію про стан речей, без якої прийняття будь-яких управлінських рішень відбуватиметься наосліп.

Для того, щоб відповіді на запитання, чи є іммігранти тягарем для держави, чи набула загрозливих розмірів еміграція, чи пов’язані мігра-ційні процеси із загостренням криміногенної ситуації, тощо перестали бути предметом спекуляцій, повні та чіткі відповіді на них має давати офіційна статистика. Для цього необхідно розширити зміст міграційної статистики, а форми збору інформації значно урізноманітнити. Зокрема, за рахунок вибіркових обстежень, наприклад, домогосподарств з метою виявлення в їх складі трудових мігрантів, або іммігрантів в Україні щодо з’ясування рівня їхньої інтеграції в суспільство. Подібні дослідження, які проводяться нині лише спорадично, мають набути систематичного ха-рактеру, здійснюватися з визначеною періодичністю.

Крім державної міграційної статистики, до інформаційної бази у сфері міграцій належить також відомча статистика низки установ, зокрема, органів внутрішніх справ, прикордонної служби тощо. Це вимагає вирішення питань зіставлення даних з різних джерел, вста-новлення порядку їх обігу та використання, що потребуватиме по-силення координації в діяльності різних відомств і вже тому є над-звичайно важливим політичним завданням.

Адекватна інформаційна база для прийняття управлінських рі-шень у сфері міграції передбачає не лише збір, а й належну інтер-претацію необхідних даних, тобто систематичне проведення науко-вих досліджень. Враховуючи, що міжнародна міграція належить до явищ, які позначаються на різноманітних аспектах життєдіяльності суспільства, для забезпечення повної картини розвитку міграційної ситуації такі дослідження мають носити полідисциплінарний харак-тер. На сьогодні, однак, спеціалізованого центру досліджень міграції, який міг би об’єднати зусилля фахівців з різних галузей знань, в Укра-їні не існує, хоча, напевно, його створення на часі.

42


Важливою складовою Плану дій є розробка політичних засад та законодавства щодо притулку у відповідності з міжнародно-правовими стандартами та стандартами ЄС. В останні роки Україна неодноразово наражалася на критику з боку авторитетних міжнарод-них правозахисних організацій щодо серйозних недоліків системи за-хисту біженців, зокрема, досить гостро така критика висловлювалася у нещодавній доповіді Хьюман Райтс Вотч10.

Одна з найбільших прогалин в законодавстві полягає у тому, що в ньому передбачено надання захисту лише відповідно до Конвен-ції ООН про статус біженця 1951 р., тобто жертвам переслідувань за конкретними, переліченими в Конвенціями ознаками. Разом з тим, в Україні відсутні будь-які додаткові форми захисту, які застосовують-ся в країнах Європи, тобто такі, що надаються особам, які стикаються на батьківщині із серйозною небезпекою внаслідок збройного кон-флікту чи масових порушень прав людини, наражаються у разі по-вернення на ризик смертної кари, тортур, негуманного або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання. Немає в Україні також будь-яких форм захисту з гуманітарних міркувань щодо, наприклад, жертв торгівлі людьми, які можуть не відповідати нормам Конвен-ції про статус біженців, проте потребувати міжнародної допомоги. Низка правових проблем виникає у зв’язку з наданням належного за-хисту дітям-шукачам притулку, які прибули в Україну без супроводу дорослих. На даний час в УВКБ ООН зареєстровано до сотні непо-внолітніх шукачів притулку, розлучених з сім’єю, які перебувають в Україні. Хоча чисельність цієї найбільш вразливої категорії незначна, проте доступ неповнолітніх до процедури надання статусу біженця внаслідок відсутності чітких процедур щодо призначення законно-го представника дитини, визначення віку, вкрай ускладнено. Відсутні спеціальні місця для розміщення таких дітей, тому вони часто зму-10 Пастка на прикордонні: Поводження з мігрантами та шукачами притулку в Україні.

Грудень 2010.

43


шені знаходитися разом з дорослими, проживати на найманих квар-тирах, наражаючись на небезпеку насильства.

Крім законодавчих прогалин щодо надання притулку існує бага-то проблем з імплементацією вже чинного законодавства. Зокрема, це стосується обмеженої кількості місць у пунктах тимчасового роз-міщення біженців, які не здатні розмістити всіх бажаючих, навіть тих, хто належить до найбільш уразливих груп, тобто дітей без су-проводу, неповних та багатодітних сімей тощо. Серйозну проблему становить відсутність чи неналежний статус перекладачів, яких, як правило, міграційні служби мобілізують з числа самих біженців чи шукачів притулку, у зв’язку з чим точність та нейтральність пере-кладу співбесід чиновників з шукачами притулку подеколи викли-кає сумнів.

Серйозною прогалиною в політиці України щодо біженців є від-сутність належних програм з їхньої місцевої інтеграції, якою по сьо-годні займаються лише УВКБ ООН, неурядові організації, проте не держава. То ж не випадково, що цей напрям окремо виділено у Плані дій. До нього можна додати й забезпечення недискримінації інозем-ців, реальної протидії злочинам на грунті ненависті, про що йдеться в пункті 2.4.3 складових плану.

Упорядкування системи захисту біженців в Україні, забезпечен-ня їхньої інтеграції в українське суспільство необхідне не лише для виконання відповідних міжнародних зобов’язань та національного законодавства, а й підвищення ефективності боротьби з нелегаль-ною міграцією, що, власне, є одним з ключових моментів Плану дій. Адже, щорічно в Україні в середньому фіксується приблизно 2 тис. звернень про надання статусу біженця. Водночас, 2007 р. статус отри-мали 33 особи, в 2008 р. — 155 осіб., а в 2009 р. — 156 осіб. Серед тих, хто отримав відмову, певну частину становлять особи, які могли б скористатися додатковими формами захисту, якщо б вони існували. Їхнє видворення з держави неможливе, оскільки воно суперечить

44


зобов’язанням України, що випливають із важливих міжнародно-правових документів, зокрема, Європейської конвенції про основні права і свободи людини. Як складається доля тих, хто отримав від-мову чи зник із процедури до її завершення, наразі невідомо. Проте очевидно, що деякі з них поновлюють свої спроби нелегально діс-татися європейських країн або залишається на території України нелегально.

Інституційний аспект

Невирішеність багатьох законодавчих проблем у сфері міграції великою мірою є наслідком відсутності належних управлінських структур у цій сфері, здатних розробляти та лобіювати просуван-ня відповідних законопроектів, формувати громадську думку, за-безпечувати координацію діяльності центральних та місцевих органів влади в міграційній сфері, співпрацю з громадянським суспільством, а також моніторити міграційну ситуацію, удоскона-лювати міграційну статистику, виступати замовником відповідних наукових досліджень.. То ж не дивно, що створення ефективної інституційної структури з управління міграціями передбачено Планом дій.

На сьогодні управління міграціями в Україні перебуває в компетенції кількох міністерств та відомств і підвищення його ефективності багато спеціалістів пов’язують з централізацією цих функцій. Перші проекти створення єдиного органу з управ-ління міграціями датувалися ще 1996 р. і з того часу нагадували спроби перетягування повноважень, бюджетних коштів і ка-дрів між прикордонниками, Міністерством внутрішніх справ, Міністерством юстиції та Державним комітетом у справах на-ціональностей та релігій (раніше у справах національностей та міграції). Хоча сумнівів у необхідності існування єдиного орга-

45


ну управління міграціями не виникало, відомства ніяк не могли виробити спільного бачення щодо того, яким йому бути, які по-вноваження виконувати. Міністерство праці та соціальної по-літики, на яке покладено управління трудовою міграцією, в цих дискусіях участі практично не брало, оскільки жоден з проектів не передбачав передачу міграційній службі питань трудової мі-грації, хоча саме цей міграційний потік є для України найчи-сельнішим і найбільш соціально значущим.

2002 р. законопроект про створення державної міграційної служ-би дійшов до рівня пленарного засідання Верховної Ради України. Проте парламентарі його відхилили, оскільки вважали, що створення ще одного правоохоронного відомства, що було суттю пропозиції, не відповідало інтересам та потребам країни.

Однак, питання щодо концентрації виконавчих функцій у сфері міграції не було знято з порядку денного. Серед іншого й тому, що воно розглядалося як важливий етап у розвитку співпраці з ЄС, у т.ч. поступового просування до безвізового режиму. Так, створення міграційної служби передбачалося у підписаному 2002 р. і актуалі-зованому у 2007 р. Плані дій Україна-ЄС у сфері юстиції та внутріш-ніх справ.

Відповідно до рішення РНБОУ 2007 р., про яке вже йшлося вище, Кабінету Міністрів України було доручено створити Державну мігра-ційну службу. Влітку 2008 р. уряд виконав це доручення, прийнявши постанову про перейменування Департаменту у справах громадян-ства, міграції та реєстрації фізичних осіб МВС України на Департа-мент міграційної служби і поклавши на МВС виконання функцій спе-ціально уповноваженого органу виконавчої влади у справах міграції. Це рішення, однак, було призупинено Президентом як неконститу-ційне, оскільки, згідно Конституції, функції та склад правоохоронних органів, як і засади регулювання міграційних процесів, визначають-ся виключно законами. Крім цього, воно не відповідало рішенню

46


РНБОУ, де йшлося про створення самостійного центрального органу виконавчої влади в сфері міграції11.

У відповідь на Указ Президента Кабмін прийняв нову постанову, відповідно до якої створювався Державний департамент міграційної служби, діяльність якого мала спрямовуватися МВС. Проте й ця по-станова була призупинена Главою держави. Більше того, ним було по-дано позов до Конституційного суду. Така позиція була підтримана Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, на думку якої недоцільно покладати по суті соціальні питання міграції на право-охоронну структуру.

«Війна» постанов і указів навколо міграційної служби на цьому не завершилася. У червні 2009 р. з’явилася нова постанова Уряду. Тепер уже про створення самостійного виконавчого органу, Державної мі-граційної служби, на базі Державного департаменту у справах грома-дянства, міграції та реєстрації фізичних осіб МВС та департаменту у справах біженців Державного комітету у справах національностей та релігій, та про передачу цьому органу частини функцій, майна, штат-них працівників цих відомств12. Указ Президента та конституційний позов не забарилися. Претензії до Уряду полягали в тому, що він пере-вищив свої повноваження і прийняв рішення, яке належить до ком-петенції Парламенту.

Не чекаючи ухвали Конституційного суду, Уряд вніс зміни до своєї постанови, спрямовані на те, щоб уникнути обвинувачень в некон-ституційних змінах функцій МВС та його ресурсів. Так, міграційна служба вже не повинна була виконувати функції боротьби з нелегаль-ною міграцією, що є завданням МВС, пункти утримання нелегаль-11 Деякі питання державного управління у сфері міграційної політики. Постанова Ка-

бінету Міністрів України від 18 червня 2008 р. № 558. — www.zakon.rada.gov.ua; Про зупинення дії постанови Кабінету Міністрів України від 18 червня 2008 року № 558. Указ Президента України № 643/2008 від 21 липня 2008 р. — www.president.gov.ua

12 Про утворення Державної міграційної служби України. Постанова Кабінету Міні-стрів України від 24 червня 2009 р. № 643. — www.zakon.rada.gov.ua

47


них мігрантів залишалися в структурі МВС. Проте уникнути змін чисельності МВС та розподілу його майна не вдалося, тобто привід для обвинувачень в неконституційності залишився. Конституційний суд розглядав це питання кілька разів, і 17 лютого 2010 р. підтвердив неконституційність певних пунктів постанови Кабміну.

Протистояння гілок влади у вирішенні питання щодо створення Державної міграційної служби мало численні негативні наслідки. Зокре-ма, починаючи з дати прийняття постанови Уряду, якою повноваження з надання статусу біженця передавалися міграційній службі, Державний комітет України у справах національностей та релігій, який раніше від-повідав за виконання Закону України «Про біженців», жодних рішень не приймав. Кількість шукачів притулку, строки прийняття рішень за клопотаннями яких про набуття статусу біженця в Україні перевищено, сягнула майже восьмисот. Ще кілька сотень іноземців, які оскаржували раніше прийняті рішення в суді, не могли отримати або подовжити дію довідок на перебування, оскільки Держкомітет був позбавлений відпо-відних повноважень. Таким чином, понад тисяча іноземців знаходилися в Україні без урегульованого правового статусу, незважаючи на постійну войовничу риторику щодо боротьби з нелегальною міграцією.

На проблему інституційного забезпечення міграційної політики України звернула увагу вже нового Президента України Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Ніна Карпачова у своєму поданні на ім’я Глави держави «Про прийняття Основних засад державної мігра-ційної політики та створення цивільної Державної міграційної служби України» (травень 2010 р.)13. Вона, зокрема, наголосила на нагальній по-требі забезпечити захист мільйонів українських громадян, які працюють за кордоном, а також мігрантів та біженців в Україні, створити з цією метою орган державного управління із спеціальним статусом, який за своєю суттю був би цивільним, а не правоохоронним.13 Україні потрібна потужна Державна міграційна служба як самостійний цивільний

орган зі спеціальним статусом — Ніна Карпачова. — www.gazetaukrainska.com.

48


Враховуючи ці та інші обставини, та на вимогу Президента України, Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 7 липня 2010 № 559 «Деякі питання державного управління у сфері міграції», якою ліквіду-вав Державну міграційну службу, що фактично ніколи й не була ство-рена, і повернув тим самим попередні повноваження у сфері міграції МВС та Держкомнацрелігій. За умов, що склалися, це, напевно, було прогнозованим, а, можливо, й єдино правильним рішенням, яке дало змогу забезпечити подальшу нормальну роботу відповідних відомств.

Така ситуація, однак, тривало недовго. В ході започаткованої на-прикінці 2010 р. адміністративної реформи Президентом України було прийнято рішення про створення Державної міграційної служ-би, на яку буде покладено функції з реалізації державної політики з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, а також у справах міграції в межах, визначених законодавством про біжен-ців14. Іншими словами, поновлено рішення попереднього Уряду про створення Державної міграційної служби на базі відповідних підроз-ділів МВС та Держкомнацрелігій, який внаслідок адміністративної реформи ліквідується.

За таких умов всі критичні зауваження, що висловлювалися щодо такого рішення раніше, зокрема й ті, які належать Уповноваженому з прав людини, залишаються актуальними. Найбільш серйозні сумні-ви, чи стане Державна міграційна служба інституцією, здатною забез-печити ефективне управління міграціями, пов’язані з тим, що вона створюється на основі міліцейських підрозділів, а також з передачею їй лише частини компетенції у сфері міграції, до яких управління трудовою міграцією не належить. Незважаючи на це, концентрація одним органом більшості функцій щодо міграції матиме позитивні наслідки, сприятиме її впорядкуванню.

14 Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади. Указ Прези-ден та України № 1085/2010 від 9 грудня 2010 р. //http://www.president.gov.ua/documents/12584.html

49


НАЙВАЖЛИВІшИЙ МІЖНАРОДНИЙ ДОСВІД

Польща15

Найбільш цікавими для України елементами польського досвіду в га-лузі міграційної політики слід вважати досвід міжвідомчої координації, раціональний підхід до боротьби з нелегальною міграцією, налагоджен-ня ефективної співпраці між державою та неурядовими організаціями.

Ефективна внутрішньовідомча логістика та координація зусиль між відомствами

В Україні, як і в Польщі, донині не існувало єдиного органу, ком-петенція якого охоплювала б усі питання, пов’язані з міграцією та мігрантами. Однак польська практика взаємодії між різними мініс-терствами та відомствами свідчить, що більшість проблем можна ви-рішувати за допомогою кооперації між ними, і навіть завдяки про-думаній логістиці всередині одного відомства.

Причому взаємодопомога може бути не лише між силовими структурами (як то Міністерством внутрішніх справ та адміністра-цією Прикордонної служби). Існують приклади налагодженої співп-раці між силовими та несиловими відомствами. Зокрема, Державна інспекція праці (Państwowa Inspekcja Pracy) (спеціальний орган, під-контрольний Сейму, до компетенції якого входить перевірка дотри-мання законодавства про працю) плідно співпрацює з Прикордонною службою та поліцією у випадку перевірки працедавців, що викорис-товують працю найманих працівників іноземців. Спільні перевірки документів дозволяють не лише виявляти порушників, але й засто-

15 Підготовлено Андрієм Стародубом, Інститут Євро-Атлантичного співробітництва. Детальніше про польський досвід див: Реформи у міграційній сфері: українські по-треби та польський досвід. — К.: ІЄАС, 2010.

50


совувати у необхідних випадках примусові дії щодо них — що було б неможливо, якщо б працівники Інспекції праці діяли сепаратно.

Важливим є відпрацювання системи використання наявних ре-сурсів в рамках одного відомства. Наприклад, з огляду на поліетніч-ний характер міграційного потоку, у прикордонників та адміністрації підпорядкованих Прикордонній службі пунктів тимчасового утри-мання нелегальних мігрантів, виникає потреба у перекладачах з екзо-тичних мов. Утримання декількох таких спеціалістів на постійній чи контрактній основі при кожному з пунктів, до яких направляють не-легалів, є задорогим. Натомість, у кожного з керівників регіонально-го відділу Прикордонної служби є інформація про перекладачів, що співпрацюють з іншими відділами та пунктами утримання. За потре-би може бути організоване швидке направлення такого спеціаліста до тієї ділянки кордону, де в його послугах виникає необхідність.

Важливість цього досвіду для України полягає в тому, що за умов обмеженості в коштах на ті чи інші міграційні програми, раціональне використання наявних можливостей відповідних служб також може приносити вагомі результати.

Відмова від пріоритетності силових та каральних рішень

Одним з наріжних каменів сучасної міграційної політики Поль-щі є визнання того факту, що проблеми міграції неможливо виріши-ти лише за допомогою поліційних заходів. Неодноразово оголошу-вані амністії для нелегальних мігрантів дали змогу легалізуватись і ефективно інтегруватись в польське суспільство тисячам вихідців з В’єтнаму та Вірменії, які прибули до країни напередодні та невдовзі після розпаду Радянського Союзу та соціалістичного блоку. В планах уряду є оголошення чергової амністії, з якої можуть скористатись, на-самперед, вихідці з країн колишнього СРСР, у тому числі — й доволі

51


значна кількість українців. Польща уникала спокуси вжити репре-сивні заходи навіть у випадку дій відверто кримінального характеру (захоплення вихідцями з Чечні, головним чином — жінками, потягу, який прямував до Страсбургу)16.

Немає жодних обмежень для діяльності правозахисних організа-цій, які відслідковують дотримання відповідними службовцями за-конів про захист прав мігрантів.

Досвід Польщі може бути наочною демонстрацією того, що ви-користання подібного підходу не призводить до збільшення мігра-ційних потоків та не відкриває широкий простір для зловживань з боку самих мігрантів. На жаль, подібна філософія не сприймається на усіх щаблях українського держапарату — посадовці схильні надавати перевагу методам примусу.

Співпраця з неурядовими організаціями та аналітичними центрами, широке обговорення суспільних проблем в міграційній сфері

Недоліком української практики підготовки принципових рішень в сфері міграції є її кулуарність — як правило, проекти законів та під-законних актів готуються силами державних службовців чи окремих депутатів. Лише в окремих випадках до цього долучаються професій-ні вчені, що вивчають проблеми міграції, тоді як неурядові організа-ції, зокрема, об’єднання самих мігрантів, а також НУО, що працюють у сфері надання послуг та допомоги мігрантам та біженцям взагалі ігноруються. У даному контексті польський досвід засвідчує ефектив-

16 Czeczeni nie pójdą do więzienia za protest // http://poland.indymedia.org/pl/2009/ 12/48893.shtml. Мігранти з РФ та Грузії (головним чином — чеченці за національ-ністтю) провели цю акцію на знак протесту проти дій польського уряду, який суттє-во збільшив кількість відмов у наданні статусу біженця вихідцям з даного регіону.

52


ність активного діалогу усіх зацікавлених сторін та відкритого гро-мадського обговорення проблем.

Для ілюстрації відмінностей у підходах та рівня інтенсивності співпраці про співпрацю з НУО можна порівняти інформацію на офіційних сайтах польських та українських міністерств та відомств. Наприклад, польське Міністерство праці та соціальної політики має не лише спеціальний розділ, присвячений співпраці з неурядовими організаціями17, але й створило окремий інтернет-портал, який відо-бражає всі аспекти цієї співпраці, містить базу даних проектів, реалі-зованих НУО тощо.18

Інтернет сторінка українського Міністерства праці та соціальної політики має підрозділ «Громадські організації»19, але його оновлен-ня здійснюється з середньою періодичністю один раз на три місяці і то суто формально. Ще більш формально виглядає наповнення від-повідного розділу на сайті Державного комітету України в справах на-ціональностей та релігії20, (для порівняння — відповідний розділ з сайту Управління в справах іноземців (Urząd do Spraw Cudzoziemcow)21. Щоправда, в даному контексті проблема полягає не лише в закритості української бюрократії, але й у неспівмірно більш активній позиції польських неурядових організацій. Отже, запозичення досвіду Поль-щі має відбуватись паралельно як держслужбовцями, так і представ-никами НУО.

17 http://www.mpips.gov.pl/index.php?gid=64118 http://www.pozytek.gov.pl19 http://www.mlsp.gov.ua/control/uk/publish/category?cat_id=4189920 http://www.scnm.gov.ua/control/uk/publish/category?cat_id=13237621 http://www.udsc.gov.pl/Wspolpraca,z,instytucjami,pozytku,publicznego,1138.html

53


Сербія22

Деякі найважливіші для Сербії елементи міграційної політики, зо-крема ті, що пов’язані зі значною кількістю біженців (після війн 90-х років) та їхньою реінтеграцією, не є актуальними для України. Втім багато елементів, що зумовлені спільністю проблем та викликів, ма-ють бути вивчені та використані українською стороною.

Зокрема, найбільш цінним може вважатися досвід Сербії щодо за-конодавчого та інституційного забезпечення міграційної політики, координації її окремих елементів, модернізації візової політики, роботі зі створення міграційного профілю.

Протягом 2008-2010 років вперше в Республіці Сербія розроблена цілісна політика моніторингу міграційних потоків, а також визначено методологію створення міграційного профілю Сербії.

Стратегія

Стратегія управління міграцією була прийнята 23 липня 2009 ро-ку23. Рекомендації та необхідні заходи, передбачені в Стратегії:

Зміст міграційного профілю Сербії буде визначатись відповід- —но до європейських інтеграційних вимог, беручи до уваги осо-бливі характеристики Республіки Сербія.Міграційний профіль Сербії буде регулярно оновлюватися. —Статистичний облік вестиметься відповідно до стандартів ЄС. —Запроваджуватимуться нормативні та технічні умови для об- —міну даними між відповідними інституціями.

22 Підготовлено Владіміром Петронєвічем та Мирославою Єлачіч (Група 484, Белград, Сербія)

23 Урядовий вісник (Official Gazette) Республіки Сербія 59/09

54


Вестиметься регулярний збір інформації, статистики та звітів про —міграцію, триватиме відстеження трендів міграційних потоківБуде визначено орган, відповідальний за збір даних. —

Практична робота зі створення міграційного профілю Сербії три-ває. Профіль повинен включати статистику імміграції та еміграції, аналіз загроз, систематизовану міграційну політику по відношенню як до нелегальної, так і законної міграції, та чітко визначені шляхи реалізації проблем.

Стратегія також закладає фундамент організаційної структури розвитку міграційної політики. Вона окреслена відповідно до повно-важень та обов’язків міністерств та органів державної влади у сфері міграції відповідно до закону про міністерства, інших законів та від-повідних нормативних актів та стратегій24.

Координація

У лютому 2009 року уряд Сербії створив координаційний ор-ган з моніторингу та управління міграцією 25 що складається з міні-стрів, які є відповідальними за певні міграційні аспекти відповідно до їх компетенції. Комісаріат біженців керує функціональними та адміністративно-технічними завданнями координаційного органу. Кожних 90 днів координаційний орган подає уряду письмові звіти про хід роботи.

В українських реаліях основна відповідальність вочевидь має бути покладена на інший орган (Комісаріат біженців є специфічною сербською інституцією, пов’язаною зі спадщиною 90-х років), втім цілісна міграційна політика потребує урядової координації, оскільки всі повноваження та ролі у даній сфері об’єктивно не можуть бути зо-середжені в одних руках навіть після створення міграційної служби.

24 Статегія управління міграцією, липень 2009 року, ст.4 25 Урядовий вісник(Official Gazette) Республіки Сербія 37/09

55


Законодавство

Важливим законодавчим елементом є Закон про іноземців26. Осо-бливо вагомі положення цього закону стосуються створення центра-лізованої бази даних, яка міститиме інформацію, занесену до особли-вих реєстрів (в загальному 21 реєстр: 16 — Міністерства внутрішніх справ та 5 — Міністерства закордонних справ). Централізована база даних може використовуватись уповноваженими офіцерами полі-ції в Міністерстві внутрішніх справ, уповноваженими державними службовцями Міністерства закордонних справ та дипломатичних і консульських місій Республіки Сербія, з метою виконання своїх обов’язків відповідно до повноважень, закріплених цим законом. За дозволу Міністра внутрішніх справ, дані центральної бази за необхід-ності можуть використовуватись іншими державними установами з метою виконання обов’язків в межах їх компетенції.

Зміни у візовій політиці

Важливими були реформи у сфері видачі віз для перебування на території Сербії, Закон про іноземців ввів типи віз відповідно до стандартів Шенгену. Закон визначає вимоги для в’їзду та перебування іноземців в країні, можливості реєстрації їх місця проживання через Інтернет; існуючі типи віз, що були скасовані, та нові типи віз (A — аеропортна транзитна віза, B — транзитна віза, C — віза для коротко-строкового перебування та D — довгострокова віза).

Щодо типів віз, потрібно зазначити, що на відміну від попере-дньої практики, візу типу D для тимчасового перебування можна також отримати в дипломатичних та консульських місіях Республіки Сербія. Скасовано туристичну перепустку, введено прикордонний до-звіл, який тепер видається за чітко регульованими умовами та через 26 Урядовий вісник(Official Gazette) Республіки Сербія 37/09

56


процедуру, зазначену в законі. Введено тимчасове перебування, яке до того не регулювалось нормативними актами. Закон визначає над-звичайно високі штрафи для іноземців, які порушують положення закону, та для громадян, фізичних чи юридичних осіб, які не повідо-мляють про перебування іноземця.

Запровадженння візової інформаційної системи ще не завершене. Візова система країни є частиною державної безпеки та її спромож-ності координовано управляти кордонами. Введення такої системи сприятиме роботі дипломатичних та консульських місій, а також ви-рішенню завдань, пов’язаних із перевіркою документів на пунктах перетину кордонів, що належать до компетенції Міністерства вну-трішніх справ. Основними виконавцями проекту є Міністерство вну-трішніх справ та Міністерство закордонних справ. Рішення, розро-блені в проекті, базуються на каталозі найкращих прикладів Шенгену та відповідають Спільним консульським інструкціям ЄС27.

27 Стратегія управління міграцією в Республіці Сербія, 23 липня 2009 року, ст. 16

57


ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

Наявні потреби в галузі міграційної політики України вимагають серйозних реформ, здійснення яких неможливе без якісного страте-гічного планування, координації, ресурсного забезпечення та відпо-відної політичної волі.

Активно розпочатий в 1990-ті роки процес творення міграцій-ної політики України в останнє десятиліття загальмувався, її мета та принципи досі залишаються невизначеними. Відсутність цілеспря-мованої роботи в цій сфері обумовлює накопичення та загострен-ня проблем, з розв’язанням яких не можна зволікати. Це стосується, передовсім, трудової міграції з України, що в умовах демографічної кризи становить серйозну загрозу для трудового та інтелектуального потенціалу нації, потреби захисту прав працівників-мігрантів, забез-печення їхнього легального працевлаштування за кордоном, заохо-чення повернення на батьківщину та реінтеграції, а також накопи-чення чужоетнічних іммігрантів на території держави, у т.ч. шукачів притулку, визначення правового статусу яких невиправдано усклад-нено, а цілеспрямовані заходи з інтеграції в українське суспільство практично відсутні.

Оскільки Україна порівняно недавно долучилася до світових мі-граційних процесів, суспільство і влада все ще не до кінця усвідом-лює необхідність активних дій з управління міграціями. Розуміння міграційної ситуації внаслідок вад міграційної статистики, дефіциту належного наукового вивчення переміщень населення не відповідає сучасним вимогам. Міграційне законодавство страждає на численні прогалини, а інституційне забезпечення його виконання не налаго-джено. Питання щодо необхідності виправлення цих недоліків нео-дноразово піднімалося Главою держави, Урядом, обговорювалося в парламенті. Проте політичне протистояння, міжвідомча боротьба гальмували його розв’язання.

58


За таких умов вплив європейської міграційної політики, що пере-творилася на один з основних напрямів як внутрішньої, так і зовніш-ньої політики ЄС, як і співробітництво з країнами ЄС в міграційній сфері можуть мати значні позитивні наслідки для зрушення цієї про-блеми з мертвої точки.

Питання міграції завжди були присутні у стосунках між Україною та ЄС та його державами-членами. По-перше, міграція за своєю сут-тю є міжнародним явищем і тому не може регулюватися зусиллями лише однієї країни, по-друге, міграційна політика в демократичному суспільстві має відповідати принципам, зокрема, щодо прав людини, виробленим міжнародним співтовариством і закріпленим у визнаних міжнародно-правових актах, по-третє, ефективність міжнародного співробітництва в міграційній сфері та спроможність держави щодо управління міграціями взаємопов’язані, одне впливає на інше.

Історія підготовки до вступу до ЄС нових країн-членів свідчить, що імплементація європейських норм і стандартів мала велике пози-тивне значення для підвищення ефективності державного управлін-ня, зокрема, в сфері міграції. Ці позитиви чітко виявлені як у країнах, що уже набули членство в ЄС, так і у тих, що наразі перебувають на початкових стадіях європейської інтеграції, але впорались із проце-сом візової лібералізації (країни Західних Балкан). Тому уже наявність Плану дій з візової лібералізації, тим більше його виконання, можна оцінити як важливий зовнішній імпульс до розв’язання Україною на-зрілих проблем у сфері міграції.

При виборі шляхів і методів виконання Плану дій з візової лібера-лізації необхідно враховувати суто українські реалії, міграційну ситуа-цію, наявні ресурси, оскільки просте калькування іноземного досвіду не лише неможливе, а й шкідливе. Тим не менш, очевидно позитивним видається досвід Польщі щодо лібералізації доступу іноземців на наці-ональний ринок праці, у т.ч. українців, які становлять на сьогодні най-чисельніший контингент тимчасових іноземних працівників в країні,

59


здобутки Балканських країн щодо забезпечення впорядкованої мігра-ції громадян, координації державної політики, законодавчих змін, що й дало змогу їм набути безвізового режиму з ЄС.

З міжнародного досвіду також випливає, що формування мігра-ційної політики, створення відповідних органів не може відбуватися кулуарно, силами лише кількох державних службовців чи депутатів, до неї необхідно залучити вчених, експертів, представників неурядо-вих організацій, організувати широке громадське обговорення.

На міграційну політику необхідно дивитися комплексно, не об-межуючи її розуміння лише контрольними та примусовими захо-дами, налагодити змістовну співпрацю між різними відомствами та між урядом і громадянським суспільством.

Законодавче забезпечення є необхідним елементом першого етапу реформ, що має передбачати створення чітких нормативно-правових рамок для розподілу повноважень, співпраці та взаємодії окремих інституцій, а також заповнення законодавчих прогалин щодо забез-печення окремих елементів міграційної політики (таких, як інститут притулку).

Координація міграційної політики має здійснюватися на високо-му урядовому рівні — з метою подолання адміністративного опору, який виникатиме внаслідок неминучого перерозподілу повноважень та ресурсів.

60


БеЗпека докуМенТІв: виСновки Та рекоМендацІї МІжнародної роБочої групи для україни

Необхідність реформ системи ідентифікаційних документів в Україні зумовлена насамперед двома групами причин:

По-перше, об’єктивною потребою забезпечення громадян України ідентифікаційними документами сучасного технічного рівня, відповід-ного міжнародним стандартам, які були б придатними для найбільш поширених систем електронного зчитування та забезпечували б на-дійний захист від підробок та незаконного використання; необхідністю створення в країні сучасної, цілісної, прозорої та некорумпованої систе-ми ідентифікаційних документів та відповідних баз даних, усунення ру-диментів радянської доби в сфері персонального документообігу.

По-друге, потребою якнайшвидшого виконання наданого Європей-ським Союзом Україні 22 листопала 2010 року Плану дій з візової лібе-ралізації.

Вдосконалення форм використовуваних документів, у тому числі підтримання на належному рівні їхнього захисту, контролю за вико-ристанням, спричинені необхідністю виконання Україною Програми реалізації рішень і положень Варшавської конференції щодо спільної боротьби з тероризмом. Відповідно до Програми передбачається пере-хід на виготовлення документів, які засвідчують особу та підтверджу-ють громадянство України відповідно до вимог Євросоюзу та резолюції Ради Безпеки ООН від 28 вересня 2001 року № 1373 щодо протидії те-роризму.

61


РОБОЧІ ВИСНОВКИ

Система ідентифікаційних документів в Україні за більшістю параметрів не відповідає європейським стандартам, адже техніч-ні властивості основних ідентифікаційних документів є переважно архаїчними, умови збору та збереження персональних даних — не-відповідними мінімальним вимогам, система державних закупівель у даній галузі — вкрай непрозорою, а планування та здійснення необ-хідних змін — уповільненими та половинчастими.

Як наслідок, станом на початок 2011 року Україна знаходиться позаду майже всіх країн східноєвропейського регіону (не кажучи вже про країни-члени ЄС) в частині забезпечення своїх громадян ідентифікаційними документами сучасних зразків.

Україна має ініціювати, розробити та імплементувати цілісну програму модернізації усієї системи національних ідентифікацій-них документів.

Зокрема: наступні цілі мають бути досягнуті:Формування належної законодавчої бази, що має забезпечити • чіткі та прозорі процедури персоналізації особи, виготовлення, збереження та доставки ідентифікаційних документів сучасних зразків. Підвищення статусу нормативно-правової бази, що ре-гулює стандарти виробництва, збереження та використання іден-тифікаційних документів з рівня підзаконних актів (Постанова Кабінету міністрів) до рівня закону, насамперед, через ухвалення Закону України «Про ідентифікаційні документи»Припинення випуску і поступове виведення із обігу всіх іденти-• фікаційних документів, технічні характеристики яких не відпо-відають нормам ICAO та стандартам Європейського Союзу.Запровадження біометричних технологій в ідентифікаційних • документах на основі неухильного дотримання стандартів ЄС щодо захисту персональних даних.

62


Упорядкування всієї системи ідентифікаційних документів, за-• конодавче закріплення їх вичерпного переліку, відмова від тих з них, існування яких є реліктом тоталітарних часів (насамперед, «внутрішнього паспорта» громадянина України)Забезпечення прозорості та підзвітності ринку державних за-• купівель у сфері виготовлення ідентифікаційних документів та супутніх послугСтворення та забезпечення функціонування системи міжна-• родного обміну інформацією (насамперед з країнами ЄС) щодо викрадених, втрачених та підроблених ідентифікаційних доку-ментів.

СУЧАСНІ СТАНДАРТИ ЩОДО БЕЗПЕКИ ДОКУМЕНТІВ

Основними ідентифікаційними документами сучасних зразків є біометричний паспорт для виїзду за кордон та ID-картка. Обидва до-кументи, окрім сучасних засобів фізичного захисту, містять електро-нний носій інформації.

Провідною інстанцією, що займається визначенням технічних вимог до ідентифікаційних документів, є Міжнародна організація з цивільної авіації — ІСАО, рекомендації якої приймаються до вико-нання урядами абсолютної більшості країн світу (190 країн-членів). Стандарти, що їх розробляє ІСАО, оформлюються у вигляді додатків до Чиказької конвенції ІСАО — засадничого документу, організації, ухваленого у 1944 році. На сьогодні ухвалено 18 додатків28.

Стандартизація імміграційних та митних процедур є однією з функцій, покладених на ІСАО Чиказькою конвенцією. Ці функції ре-алізовані Додатком 9 до Конвенції — «Спрощення формальностей». 28 Конвенції ІСАО. Додатки 1-18. http://www.icao.int/icaonet/anx/russian/info/annexes_

booklet_ru.pdf

63


Саме там містяться вимоги до технічних властивостей подорожніх документів29 (тобто документів, які не тільки дозволяють ідентифі-кувати особу, але і можуть, згідно норм міжнародного права, вико-ристовуватися при перетині кордонів).

На сьогодні діє ухвалена 24 листопада 2005 року 19-та редакція даного Додатку. У пункті 3.9 даного документу зазначено: Договірні держави мають включати біометричні дані у свої машинозчитувальні паспорти, візи та інші офіційні проїзні документи, використовуючи одну або декілька факультативних технологій збереження даних, на додачу до машинозчитувальної зон, технічні вимоги до якої вказані у документі Doc 9303 «Машинозчитувальні проїзні документи»30.

Відповідно до чинної на сьогодні редакції Додатку 9 обов’язковою інформацією для біометричної ідентифікації особи є зображення об-личчя власника документа (форма людського обличчя має суто інді-відуальні характеристики і у цифровому форматі записується на чіп). Інша біометрична інформація в паспорті (відбитки пальців, сітківка ока, геометрія руки та ін.) використовуються як факультативна — на розсуд уряду країни.

Станом на початок 2011 року 26 із 27 країн-членів ЄС (окрім Кі-пру) видають своїм громадянам біометричні паспорти для виїзду за кордон. Більшість країн ЄС здійснили перехід до біометричних пас-портів «другого покоління». У 2012 році у країнах-членах ЄС має бути повністю припинена видача не-біометричних паспортів для виїзду за кордон та ідентифікаційних карт.

Російська Федерація, що запровадила біометричний паспорт для виїзду за кордон у 2006 році, з 1 березня 2011 року припинила вида-чу паспортів старого зразка і нині видає своїм громадянам виключно біометричні паспорти.

29 О биопаспорте http://biodocs.narod.ru/articles/AboutPassport.html30 Додаток 9 до Чиказької конвенції ІСАО http://www.icao.int/icaonet/anx/russian/info/

annexes_booklet_ru.pdf

64


Республіка Молдова, що запровадила біометричний паспорт для виїзду за кордон у 2008 році, з 1 січня 2011 року видає своїм громадя-нам виключно біометричні паспорти.

Країни Західних Балкан (Сербія, Чорногорія, Боснія і Герцеговина, Македонія, Албанія) запровадили біометричні паспорти у 2008–2009 роках.

Грузія розпочала видачу біометричних паспортів у квітні 2010 року.

Туреччина розпочала видачу біометричних паспортів у червні 2010 року.

Вірменія оголосила про початок випуску біометричних паспортів та ID-карток з електронним підписом з вересня 2011 року.

Відсутність України у вищенаведеному списку зумовлює суттєві проблеми в контексті виконання Плану дій з візової лібералізації, на-даного Україні Європейським Союзом 22 листопада 2010 року, а та-кож знижує спроможність самої української держави до ефективної боротьби з численними правопорушеннями, пов’язаними з іденти-фікаційними документами, підриває довіру до держави (та власників виданих нею документів) на міжнародній арені.

Існуюча в Україні ситуація призводить до численних зловживань ідентифікаційними документами, їхній підробці, викраденню та шахрайству з ними, підозр у неналежному збереженні відповідних баз даних. Як наслідок, недосконалі ідентифікаційні документи ство-рюють поживний грунт для такого виду міжнародної організованої злочинності як торгівля людьми, включаючи дітей, адже цей злочин у багатьох випадках супроводжується викраденням та підробкою до-кументів.

Навіть коли існує позитивний досвід випуску ідентифікаційних документів сучасних зразків, тривала боротьба за державні замовлен-ня велася (і продовжує вестися) настільки брутальними методами, що завдають відчутних втрат репутації як провідних учасників рин-

65


ку, так і держави загалом, і, як наслідок, зумовлюють загалом низький рівень довіри навіть до тих ідентифікаційних документів громадян України, які мають високий ступінь технічного захисту.

На сьогодні в Україні немає визначеної дати переходу на основні ідентифікаційні документи сучасних зразків. Раніше Міністерством внутрішніх справ повідомлялося про плани запровадження біоме-тричних паспортів з 2012 року. Після отримання Плану дій з візової лібералізації плани уряду стали більш амбітними, і 2 лютого 2011 року Міністр внутрішніх справ України Анатолій Могильов спрог-нозував початок виготовлення електронних біометричних паспортів через 3-4 місяці. При цьому він додав, що якщо закон, регулюючий впровадження таких паспортів, буде прийнятий Верховною Радою, вони будуть видаватися через кілька тижнів після його прийняття. Також МВС має намір поступово замінити внутрішні паспорти гро-мадян України ID-картами, не називаючи конкретних термінів31.

АНАЛІЗ ПОТОЧНОЇ СИТУАЦІЇ В УКРАЇНІ

Ситуація в Україні є суперечливою: окремі зусилля щодо перехо-ду до сучасних стандартів ідентифікаційних документів стримуються низкою негативних чинників.

З одного боку, в Україні існують необхідні технічні можливості для випуску ідентифікаційних документів сучасного зразка. На рівні уряду зростає розуміння необхідності реформ у сфері видачі іденти-фікаційних документів.

З іншого боку, всі необхідні рішення просуваються повільно і су-проводжуються високим рівнем конфліктності, обумовленого кон-куренцією за перспективу доступу до значних бюджетних ресурсів.

31 В Україні влітку розпочнеться виготовлення біометричних паспортів http://vidido.ua/index.php/pogliad/article/v_ukraini_vlitku_rozpochnet_sja_vigotovlennja_biometrichnih_pasportiv/

66


Нерідко побутує спрощене розуміння ситуації, коли перехід до но-вих технічних стандартів документів сприймається як самодостатній крок — у відриві від необхідних реформ системи персоналізації осо-би, гарантування належних умов збору, передачі та збереження іден-тифікаційних даних, забезпечення прозорості та зрозумілості усієї системи виробництва та видачі ідентифікаційних документів.

Прогрес стримується насамперед невисоким рівнем пріоритет-ності даної теми для інституцій та осіб, що приймають рішення, кон-куренцією окремих груп впливу за доступ до державних закупівель, високим рівнем корумпованості усіх дотичних сфер.

Законодавство

В Україні немає Закону про ідентифікаційні документи або Зако-ну про подорожні документи — на відміну від усталеної європейської практики. Нормативно-правова база стосовно видачі основних іден-тифікаційних документів обмежується підзаконними актами — по-становами Кабінету міністрів, що не є достатнім з огляду на сучасну європейську практику.

Спроби ініціювання законодавчих актів, які б комплексно вре-гульовували відповідні сфери, мали місце, однак не були підтримані через різні причини, зокрема брак політичної волі з боку парламент-ської більшості та загалом недостатню якість запропонованих доку-ментів.

Нині проект Закону України «Про ідентифікаційні документи» розробляється Міністерством юстиції в контексті виконання України Плану дій з візової лібералізації.

В Україні також немає Закону про національний реєстр громадян (а отже немає і самого електронного реєстру). Внаслідок чого у роз-порядженні держави немає вичерпної та достовірної відповіді на питання стосовно того скільки громадян України та інших держав в

67


даний момент законно проживають на території України, скільки осіб мають легітимне право на отримання відповідних ідентифікаційних документів.

На сьогодні бракує чіткої політичної волі з боку уряду щодо необ-хідності запровадження Національного реєстру громадян і ухвален-ня відповідного Закону.

Нижче подано аналіз стану справ із найбільш поширеними і важли-вими типами ідентифікаційних документів в Україні.

«Внутрішні паспорти» громадянина України

Досі існуючі українські «внутрішні» паспорти є рудиментом радян-ських часів і неспроможні у повній мірі виконувати функції, що покла-даються на сучасні ідентифікаційні документи. Ці документи за свої-ми технічними характеристиками відповідають, у кращому випадку, рівню 80-х років ХХ століття, легко підробляються і не спроможні за-хистити своїх власників від незаконного використання.

Зразок паспорта громадянина України («внутрішнього пас-порта») був затверджений постановою Верховної Ради України вiд 26.06.1992 № 2503-XII 32, що нині діє в редакції від 23 лютого 2007 року. Даний зразок документа наслідує традицію радянського внутрішньо-го паспорта, який було запроваджено з метою контролю за перемі-щенням, проживанням, працевлаштуванням, та іншими аспектами життя особи в умовах тоталітарної держави.

Досі використовується мільйони паспортів даного зразку, нерідко заповнені «від руки», з вклеєною фотографією, що навіть не ламіно-вані захисною плівкою. Документ не має граничного терміну дії, адже згідно радянської традиції, він мав «супроводжувати» особу протя-гом усього її життя. Внаслідок цього не відбувається оновлення тех-

32 Верховна Рада України; Постанова, Положення вiд 26.06.1992 № 2503-XII http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2503-12

68


нологічного зразка даного документа, а розвиток сучасних технологій захисту документів жодним чином не впливає на рівень технічного захисту паспорта громадянина України.

Паспорт громадянина України (внутрішній) видається особам, що досягли 16-річного віку на безстроковий термін. По досягненні 25 та 45-річного року до паспорта вклеюється нова фотографія.

Оскільки паспорт громадянина України (внутрішній) є осно-вним документом, що засвідчує особу, він масово використовується при укладанні контрактів, банківських операціях, нотаріальних діях тощо. Крім того, «внутрішній паспорт» є підставою для видачі пас-порта для виїзду за кордон.

Щороку в Україні фіксуються сотні випадків незаконного вико-ристання внутрішніх паспортів з шахрайськими цілями, зокрема, для реєстрації фірм-«метеликів», укладання фіктивних угод з нерухоміс-тю тощо. Значною мірою це зумовлено архаїчними умовами оформ-лення паспортів, корумпованістю відповідної системи, незадовільним рівнем технічного захисту.

Станом на початок 2011 року уряд не оприлюднив програми (чи принаймні чіткого бачення) заміни даних паспортів на сучасні іден-тифікаційні документи, що посвідчують особу громадянина (плас-тикові ID-картки), отже в цьому питанні Україна знаходиться позаду абсолютної більшості країн Європи та СНД.

Більше того, у 2010 році керівництвом МВС озвучувались думки щодо можливого запровадження в Україні «гібридного» внутрішньо-закордонного паспорта (ймовірно, керуючись унікальним досвідом Білорусі у цьому питанні)

І лише в листопаді 2010 року, вже в контексті ознайомлення з на-даним ЄС Планом дій з візової лібералізації, посадові особи МВС вперше почали вголос заявляти про актуальність даної проблеми. Зокрема, 19 листопада директор Державного департаменту у справах громадянства, іміграції і реєстрації фізичних осіб МВС Євген Мамо-

69


нов зазначив, що «сьогодні дуже актуальним є питання впроваджен-ня ID-карти, яка надалі, можливо, замінить внутрішній паспорт»33.

Паспорти для виїзду за кордон («закордонні паспорти»)

Ситуація із закордонними паспортами громадян України відобра-жає складність відносин всередині вітчизняної управлінської системи, де щільно переплітаються владні, корпоративні та бізнесові інтереси. Від-ставання України від абсолютної більшості сусідів у даному питанні є невиправданим ані в фінансовому, ані в технологічному плані (в державі є достатні фінансові та технологічні можливості). Її причина — конку-ренція окремих груп за доступ до високовартісного замовлення, яке буде оплачуватися як значними коштами державного бюджету, так і безпо-середньо громадянами — замовниками закордонних паспортів.

Протягом періоду незалежності в Україні використовувалися чо-тири зразка паспортів для виїзду за кордон

Паспорти колишнього СРСР;1. Паспорти зразка 1994 року, з вклеєною кольоровою фотографі-2. єю, ламінованою спеціальним папером; Паспорти зразка 2002 року із інтегрованою цифровою фото-3. графією; Паспорти зразка 2007 року із полікарбонатною сторінкою.4.

Паспорти колишнього СРСР діяли протягом перших років не-залежності і залишались дійсними до завершення їхнього терміну дії. Навіть після запровадження у 1994 році першого зразка власне українського паспорта, певний час, особливо у провінції, ще можна було отримати закордонні паспорти радянського зразка. Нині таких паспортів в обігу не залишилось.

33 В Україні замість внутрішніх паспортів можуть з’явитися ID-карти, Ліга. Новини, 19.11.2010 http://news.liga.net/ukr/news/NU106917.html

70


Паспорти України для виїзду за кордон почали видаватися у 1994 року згідно Положення, затвердженого Указом Президента України Леоніда Кравчука № 491/93 від 28 жовтня 1993 року34, а зразок його був затверджений Постановою №354 Кабінету Міністрів України 4 червня 1994 р. Відповідно до Указу Президента України Леоніда Куч-ми №1218/96 від 14 грудня 1996 року, попередній зразок зазнав деяких несуттєвих змін, тому ми розуміємо їх як один тип. Цей тип паспор-та був книжкою бордового кольору зі написом «Україна. Паспорт», зробленим виключно українською мовою, при тому, що домінуюча міжнародна традиція полягає у дублюванні напису на обкладинці — державною мовою країни та англійською.

Це був паспорт з вклеєною кольоровою фотокарткою, Після відпо-відного текстового заповнення та вміщення фотокартки, внутрішній лівий бік обкладинки заклеювався плівкою. У нижній частині першої сторінки паспорту було відведено місце для підпису пред’явника пас-порта. Кількість сторінок — 32 (також передбачено можливість версії даного паспорта на 64 або 96 сторінок). У нижній частині — смужка на всю ширину сторінки для машинозчитувальної інформації. Точне місце написів і відомостей про пред’явника паспорта визначалося за діючими на той час рекомендаціями Міжнародної організації цивіль-ної авіації (ІКАО. Doc.# 9303).

Було встановлено граничний термін дії паспорта — десять років. Однак для паспортів, що були видані до 12 травня 1997 року існува-ла можливість по закінченню терміну дії продовжити його ще на 10 років. Надалі таку можливість було скасовано, отже з 1997 року всі українські закордонні паспорти мають граничний термін дії 10 років, що відповідає міжнародним стандартам.

34 В Україні влітку розпочнеться виготовлення біометричних паспортів http://vidido.ua/index.php/pogliad/article/v_ukraini_vlitku_rozpochnet_sja_vigotovlennja_biometrichnih_pasportiv/

71


Проблема припинення випуску паспортів даного зразка трива-лий час була гострою. До 2010 року даний стандарт паспорта не був в повній мірі «витіснений» ані його наступником (паспортом з інте-грованим фото зразка 2002 року), ані навіть паспортами з полікар-бонатною сторінкою (зразка 2007 року). Остання партія у 50 тисяч паспортів зразка 1994 року була випущена згідно постанови Кабіне-ту міністрів у липні-серпні 2010 року на замовлення МЗС України. Таке рішення було мотивоване тим, що дипломатичні місії України за кордоном не мають технічних можливостей для збору персональних даних для паспортів сучасного зразка. В той же час громадяни Украї-ни, що постійно проживають за кордоном, стикаються із проблемою завершення терміну дії їхніх паспортів.

Єдиною можливістю для посольства видати новий паспорт є ви-користання бланків зразка 1994 року, куди можна вклеїти фотогра-фію (іншим варіантом є подорож даної особи до України для заміни паспорта, що нерідко є обтяжливим, особливо для осіб, що прожива-ють у віддалених країнах).

Крім потреб МЗС, до початку 2010 року паспорти зразка 1994 року видавалися і в Україні (це робилося як виняток, в основному, держав-ним службовцям).

Отже, термін дії останніх паспортів зразка 1994 року спливе лише у 2020 році, що безумовно створює проблему, адже їхні власники роз-раховують і мають формальне право користуватись ними протягом усього терміну. Це суперечить вимогам Плану дій з візової лібераліза-ції, адже ці паспорти не відповідають вимогам ІСАО, і мають бути за-мінені протягом максимально короткого часу (традиційний термін — протягом 3-х років із початку процесу візової лібералізації з ЄС).

Паспорт з інтегрованим цифровим фото (зразка 2000 року) зо-внішньо не відрізнявся від попередника, будучи також книжкою бор-дового кольору зі написом «Україна. Паспорт», зробленим виключно українською мовою.

72


Головна відмінність від попереднього зразка — відсутність вкле-єної фотографії. Замість неї, на тому ж місці був розташований циф-ровий фотовідбиток власника документа. Даний зразок був кроком вперед, будучи супроводжений оптичними та іншими численними елементами захисту, застосуванням більш сучасної технології маши-нозчитування інформації. Цей документ гіпотетично передбачав і за-стосування електронного носія інформації, однак цю новацію не було реалізовано.

Втім даний зразок впроваджувався дуже повільно: станом на по-чаток 2005 року внаслідок браку фінансування устаткування для ви-пуску таких паспортів було встановлене тільки у відділах ВВІР в місті Києві, у більшості інших міст України громадяни аж до 2007 року (за-провадження паспорта з полікарбонатною сторінкою) могли отриму-вати паспорти виключно зразка 1994 року.

Термін дії останніх виданих паспортів даного типу спливе у травні 2017 року.

Перша спроба переходу до наступного стандарту — паспор-та з полікарбонатною сторінкою — припадає на 2004 рік, коли президент Л.Кучма наприкінці терміну своїх повноважень підпи-сав Указ № 1465/2004 вiд 10.12.2004, згідно якого запроваджувався новий стандарт. Однак із приходом нового президента В.Ющенка даний указ було скасовано, а перехід до паспорта нового типу затяг-нувся ще на 2,5 роки.

Врешті Верховна Рада України 23 лютого 2007 року ухвалила По-станову № 719, якою було передбачено новий стандарт паспорта із ви-користанням полікарбонатної сторінки. На підставі цієї постанови Верховної Ради України було розроблено і ухвалено постанову Ка-бінету Міністрів від 26 червня 2007 року № 858 «Про затвердження технічного опису і зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон», якою введено в обіг закордонні паспорти нового зразка та визначено порядок їх запровадження.

73


Державне замовлення на виготовлення ключового елементу но-вого паспорта — полікарбонатної сторінки — отримав консорціум ЄДАПС, створений у 2004 році, який і донині є виконавцем даного контракту.

На даному етапі питання випуску закордонних паспортів набуває політизації та відтінку скандальності, що зумовлюється очевидним зіткненням владно-комерційних інтересів та супроводжується вза-ємними звинуваченнями зацікавлених осіб у корупції, нецільовому використанні коштів, нехтуванні державними інтересами тощо. Ці зі-ткнення, що певною мірою тривають і понині, значною мірою сприя-ли підриву довіри до інституцій та підприємств, задіяних до процесу виробництва закордонних паспортів в Україні.

Перехід до нового стандарту паспорта влітку 2007 супроводжу-вався кризою, зумовленою значною паузою між припиненням видачі паспортів попереднього зразка та налагодження системи видачі но-вих паспортів з полікарбонатною сторінкою. Виникли величезні чер-ги. Особи, що замовили паспорти нового зразка у червні-липні 2007 року, отримали їх переважно лише восени. Ситуація нормалізувалася лише у 2008 році, коли було видано рекордну за часи незалежності України кількість паспортів для виїзду за кордон — 1 млн 267 тисяч 551 паспорт. Наступного року цей показник суттєво знизився, імовір-но, через вплив економічної кризи та обумовлене нею загальне зни-ження платоспроможності громадян України (див. діаграму 1).

74


Діаграма 1. Статистика видачі паспортів україни для виїзду за кордон (з

полікарбонатною сторінкою — з моменту запровадження даного стандарту паспорта у червні 2007 року) —

дані консорціуму ЄдапС.

Даний стандарт паспорту нині є єдиним, який видається громадя-нам України, що потребують документів для виїзду за кордон.

Інші документи, що засвідчують особу

При оцінці ситуації із діючими національними стандартами іден-тифікаційних документів береться до уваги не лише закордонний паспорт та національний ідентифікаційний документ (у випадку України — «внутрішній паспорт»), але і низка інших документів, що

75


засвідчують особу, які вживаються як ідентифікаційні, або слугують підставою для видачі основних ідентифікаційних документів.

Український проїзний документ дитини для виїзду за кордон — це книжечка паспортного типу блакитного кольору, що має термін дії 3 роки. Її технічний стандарт є архаїчним і не відповідає вимогам ІСАО (вклеєна фотографія, ламінована плівкою — нагадує стандарт закор-донного паспорта 1994 року). Як наслідок, не всі країни світу визнають український проїзний документ дитини. Зокрема, з-поміж країн-членів ЄС його не визнає Мальта, що створює великі проблеми при поїздках дітей до цієї країни, а потенційно — і до інших країн ЄС.

В Україні також зберігається практика вклеювання фотографії ди-тини до паспорту одного з батьків. У такому випадку особисті дані дитини вдруковуються або вписуються в паспорт від руки. Така прак-тика є також невідповідною сучасним вимогам безпеки, тому деякі країни (наприклад Португалія), не дозволяють подорожувати дітям з таким документом і не видають їм віз.

Діючий зразок свідоцтва про народження в Україні затвердже-ний Постановою Кабінету міністрів України №1025 від 10 листопада 2010 року. Однак загалом він мало відрізняється від первісного зразка відповідного українського документу, запровадженого у 1992 році.

Цей документ є передумовою видачі проїзного документу дитини, а при досягненні 16-річного віку — паспорта громадянина України (внутрішнього). Документ є кольоровим аркушем паперу з мінімаль-ними засобами захисту.

Подібно до внутрішнього та закордонного паспортів, в Україні зберігаються внутрішнє та міжнародне посвідчення водія.

В Україні нині одночасно діє 7 (сім!) зразків посвідчень водія, включаючи ті, що були видані ще за часів СРСР. Це зумовлено тим, що донедавна термін дії посвідчення водія в Україні був не обмежений у часі, що суперечило міжнародним стандартам, насамперед положен-ням Віденської Міжнародної конвенції про дорожній рух (1968).

76


Зазначена ситуація є причиною того, що українські посвідчення водія або взагалі не визнаються закордоном (старі зразки), або визна-ються лише в обмеженому колі країн.

На данний момент у світі існують два міжнародні договори, які регулюють питання визнання національних та міжнародних водій-ських посвідчень за межами країни видачі: Міжнародна Конвенція Про Дорожній Рух, підписана у Женеві 19 вересня 1949 року, та Між-народна Конвенція Про Дорожній Рух, підписана у Відні 8 листопада 1968 року. Країни, що підписали лише Женевську конвенцію, вимага-ють наявності міжнародного водійського посвідчення, стандарт яко-го затверджений додатком до даної Конвенції.

В той же час абсолютна більшість країн Європи та СНД є підпи-сантами також і Віденської конвенції, що регулює взаємне визнання національних водійських посвідчень.

Україна приєдналася до Віденської Конвенції, тому згідно статті 41 (водійські посвідчення) пункту 2 підпунктам а) та с) усі країни, що приєдналися до Віденської Конвенції мають визнавати українські на-ціональні та міжнародні водійські посвідчення.

Однак у 2004 році до Конвенції були прийняті поправки, згідно з якими, визнаються не будь-які національні водійські посвідчення, а лише ті з них, що відповідають додатку 6.

Але національне водійське посвідчення, навіть сучасного стандар-ту (затверджений Кабміном у січні 2010 року) не відповідає пункту 6 додатка 6, тому що не усі записи в ньому транслітеровано латини-цею.

Крім того, до березня 2011 року всі зразки національного посвід-чення водія не мали терміну дії.

1 березня 2011 року уряд ухвалив постанову «Про внесення змін до Положення про порядок видачі посвідчень водія та допуску гро-мадян до керування транспортними засобами», яка встановлює, що нове водійське посвідчення міжнародного зразка буде видаватися на

77


термін 50 років, хоча раніше повідомлялося, що Кабмін обговорює можливість обмежити цей термін 10-ма роками, згідно європейської практики.

Даною постановою уряд прийняв половинчасте рішення, яке є кро-ком уперед, але не гарантує визнання українського посвідчення водія усіма країнами, що підписали Віденську конвенцію.

Тепер, з 1 березня 2011 року національне посвідчення водія вида-ватиметься на 50 років у вигляді пластикової картки, зразок якої був затверджений урядом у січні 2010 року.

В той же час «міжнародне» посвідчення водія, що видається на 3 роки за заявою особи підрозділом Державтоінспекції на підставі на-ціонального посвідчення водія, є книжечкою стандарту паспортного типу із вклеєним фото. Такий документ не має самостійної юридичної сили і фактично діє як додаток до національного посвідчення водія.

Зазначені обставини обмежують можливість громадян України, що подорожують світом, використовувати водійські права як повно-цінні ідентифікаційні документи.

НАЙВАЖЛИВІшИЙ ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД

Запровадження нових технологій в ідентифікаційні документи — процес, що триває десятиліттями, по мірі оновлення відповідних тех-нологій. Потреби захисту від підробок та незаконного використання документів завжди спонукали до запровадження нововведень, вина-ходу нових, дедалі досконаліших систем захисту.

Тим не менше реформи у сфері безпеки документів є відносно новим напрямком реформування державної політики, отже майже весь наявний досвід є «свіжим» і стосується останнього десятиліття. Фактично перший у світовій практиці системний досвід у цій царині накопичено Румунією, Болгарією, Сербією та іншими країнами Захід-них Балкан, що пройшли шлях швидких спланованих реформ з ме-

78


тою набуття безвізового режиму у відносинах з ЄС і далі (у випадку Румунії та Болгарії) — з метою приєднання до Шенгенської зони.

В цих країнах процес реформ системи видачі ідентифікаційних документів відбувався протягом доволі короткого часу, був чітко спланованим і супроводжувався зовнішнім наглядом та контролем (з боку ЄС), зумовленим переходом до безвізового режиму для грома-дян цих країн та подальшої повної інтеграції до європейського мігра-ційного простору.

Для України потреба швидких реформ системи ідентифікацій-них документів також зумовлена наміром якнайшвидше виконати стандарти та критерії наданого ЄС Плану дій з візової лібералізації. Реформи передбачені Планом дій є майже тотожніми тим, які вико-нувались країнами Західних Балкан в рамках відповідних Дорожніх карт.

Крім того, заслуговує увагу досвід окремих країн Східного Парт-нерства, які перебувають в процесі візової лібералізації паралельно з Україною. Насамперед йдеться про Республіку Молдова.

Сербія35

Згідно з останніми даними МВС Сербії в цій країні вже видано два мільйони сімсот тисяч біометричних паспортів, що є значною циф-рою — понад третина населення, яка нині може скористатись пере-вагами безвізових поїздок в ЄС.

Парламент Сербії ухвалив Закон про проїзні документи36, який набрав чинності в жовтні 2007 року. Вперше в історії Сербії закон за-провадив біометричні проїзні документи. Закон врахував стандарти, визначені нормами ЄС та ICAO, згідно яких до 2010 року всі країни

35 Детальніше про це: Як досягти безвізового режиму з Європейським Союзом? До-свід країн Західних Балкан для України. — К.: Європа без бар’єрів, 2011.

36 Урядовий вісник (Official Gazette) Республіки Сербія № 90/07

79


повинні ввести проїзні документи з інтегрованими фотокартками та зоною для механічного зчитування.

Випуск біометричних паспортів розпочався у липні 2008 року. Ви-дача біометричних паспортів за заявками, поданими поза межами те-риторії Сербії, в дипломатичних та консульських місіях, був заплано-ваний на жовтень 2008 року, коли мали бути створені технічні умови передачі даних. Таким чином, зібрані дані надійдуть до Міністерства закордонних справ, звідки через захищену систему досягнуть Центру персоналізації при Міністерстві внутрішніх справ для виробництва документів.37 Ця процедура розпочалась лише в кінці 2008 року, і тіль-ки в 4 з 66 дипломатичних та консульських місій РС.

Імплементація Закону про ідентифікаційні картки та Закону про проїзні документи зумовила на перших порах труднощі у відділах поліції, відповідальних за опрацювання запитів на видачу нових ID-карток та паспортів. Через довгі черги відділки подовжили робочі го-дини та створили графік зустрічей для подачі документів на отриман-ня нових ID-карток та паспортів. Потреба удосконалити потужність всієї системи видачі біометричних ID карток та паспортів стала ще більш очевидною в середині 2008 року, коли відповідні органи при-пинили видачу старих, так званих «синіх» паспортів (зразка часів ще спільної держави Сербії та Чорногорії — прим. ред.).

Очевидною виявленою проблемою є брак технічної спроможнос-ті щодо заміни паспортів у стислі терміни. Недостатньою є зокрема кількість дипломатичних та консульських місій, що мають необхідне обладнання.

Як наслідок, ще залишається велика кількість громадян Сербії, в яких немає біометричних паспортів. Проте, позитивним є те, що з 2010 року Міністерство внутрішніх справ розпочало випуск біометричних пас-

37 Звіт про підготовку, Лібералізація візового режиму із Сербією, жовтень 2008 року, ст. 9

80


портів другого покоління із чіпами, які відповідно до стандартів ЄС та ICAO, містять інформацію про відбитки пальців38.

Щодо адміністративних заходів забезпечення прозорості та без-пеки, персоналізація проїзних документів є централізованою та під-лягає компетенції Адміністрації інформаційних технологій та Мініс-терства внутрішніх справ.

Коли громадяни подають заявку на видачу нового паспорту, опра-цьовані дані надходять до системи підготовки через телекомунікацій-ну та інформаційну систему МВС. Через безпечне з’єднання готові зашифровані дані передаються на персоналізацію, що відбувається через гравірування лазером цифрових даних та занесення їх на чип. Після цього здійснюється візуальний та електронний контроль виро-блених паспортів. Інформація про вироблені паспорти повертається через той самий канал до МВС.

Через кур’єрську службу уповноважених працівників MВС, пер-соналізовані паспорти передаються на пункт видачі. Міністерство закордонних справ Республіки Сербія не проводить персоналізацію проїзних документів, а тільки здійснює отримання даних в примі-щенні Міністерства з метою персоналізації для дипломатичних та офіційних паспортів, а також в дипломатичних та консульських місі-ях Республіки Сербія за кордоном для звичайних паспортів.

Доставка персоналізованих дипломатичних та офіційних про-їзних документів з Міністерства внутрішніх справ до Міністерства закордонних справ здійснюється через офіційних кур’єрів, з дотри-манням всіх необхідних заходів безпеки. Доставка персоналізованих проїзних документів до дипломатичних та консульських місій Сербії за кордоном здійснюється через службу DHL.

При забезпеченні високого рівня захисту особистих документів та ідентифікаційних карток Міністерство внутрішніх справ застосо-

38 Джерело: Зоріца Джокіч Мілосавлєвіч, Міністр внутрішніх справ, Голова департа-менту проїзних документів та реадмісії, інтерв’ю, жовтень 2010 року.

81


вує процедуру відповідно до європейських стандартів та стандартів ICAО. Через ухвалення Закону про ідентифікаційні картки39, та збірки правил щодо ідентифікаційних карток40 були виконані рекомендації Ради Європи щодо інтегрованої автоматичної системи персоналізації ідентифікаційних документів, і в такий спосіб було наслідувано світо-ві технологічні тенденції у цій сфері.

Безпека документів в сфері інших ідентифікаційних документів (реєстрів-свідоцтв про громадянство та народження) отримала най-гіршу оцінку в експертній доповіді ЄК. Це особливо стосується ре-єстраційних органів на території Автономної Провінції Косово та Метохія.

У 2009 році Сербська Асамблея прийняла Закон про реєстраційні книги41, розроблений Міністерством державного адміністрування та місцевого самоврядування. Завдяки закону функціонуючі національ-ні реєстраційні органи надають громадянам змогу отримати свідо-цтва про народження швидше, незважаючи на місце зберігання реє-страційних книг.

Видача свідоцтв нового типу розпочалась з січня 2010 року. Їх те-пер видають на нових бланках, розроблених Інститутом виробництва банкнот та монет.

Закон передбачає, що всі органи, відповідальні за ведення реєстра-ційних книг, зобов’язані створити відповідні електронні бази даних протягом 5-річного періоду, що сприятиме створенню національного реєстру громадян.

Конфлікт у Косово та спірний статус цієї провінції зумовив значне відставання Косово у процесі візової лібералізації. Згідно з умовою лібералізації візового режиму, Уряд Сербії прийняв Розпорядження, яке встановлює окрему процедуру видачі паспортів для громадян

39 Урядовий вісник(Official Gazette) Республіки Сербія, 62/0640 Урядовий вісник(Official Gazette) Республіки Сербія, 11/0741 Урядовий вісник (Official Gazette) Республіки Сербія, 20/09

82


Сербії, що проживають в Косово та Метохії. Вони зобов’язані нада-вати особисті документи безпосередньо до Директорату Міністер-ства внутрішніх справ, який створюється даним розпорядженням. Жителі Косово та Метохії не мають права на безвізове пересуван-ня до країн ЄС. Це розпорядження не стосується громадян Сербії з Косово та Метохії, які мають статус IDP (внутрішньо переміщених осіб).

Республіка Молдова

Перехід на біометричні закордонні паспорти в Молдові здійсню-вався в два етапи. Спочатку, з 2008 року, було запроваджено біоме-тричний стандарт паспорта у факультативному режимі, тобто, гро-мадяни, що отримували новий паспорт, мали можливість на вибір замовити або біометричний, або звичайний паспорт. Оскільки біоме-тричний паспорт коштував значно дорожче, а очевидних переваг для власників біометричних документів не було, громадяни у більшості надавали перевагу звичайному паспорту. Як наслідок, протягом 2008-2010 років було видано лише біля 20 тисяч біометричних паспортів, тобто ними було забезпечено лише біля 0,5% громадян Молдови. Ціна біометричного паспорта була доволі високою — біля 75 Євро, що складало до 50% середньомісячної зарплати в РМ.

З початку 2011 року урядом Молдови припинено видачу паспортів старого зразка, відтоді оформлюють виключно біометричні паспорти. Одночасно уряд вживав заходів щодо зниження ціни паспорта, хоча дата переходу на більш доступний тариф неодноразово переносилася. Обіцянка уряду щодо зниження ціни паспорта до 24 Євро тривалий час не виконувалася.

Врешті навесні 2011 року ціну було знижено до 40 Євро, що зага-лом відповідає середньому рівню вартості біометричного паспорта в країнах Східної та Південно-Східної Європи.

83


Важливо, що в Молдові здійснено реформи у сфері внутрішніх ідентифікаційних документів — громадяни цієї країни вже кілька ро-ків отримують пластикові ідентифікаційні картки, яки прийшли на заміну «внутрішнім паспортам» радянського зразка.

Досвід Молдови є особливо цінним, тому що ця країна, що отри-мала План дій з візової лібералізації на два місяці пізніше України, у січні 2011 року, знаходиться в одній групі з Україною в процесі візової лібералізації з ЄС, отже її досягнення засвідчують відставання Украї-ни у даному питанні.

84


РЕКОМЕНДАЦІЇ

Законодавче забезпечення:

Найбільш оптимальним способом нормативно-правового врегу-лювання питань безпеки документів є ухвалення спеціального про-фільного Закону України «Про ідентифікаційні документи», який би чітко визначив:

Всі основні типи ідентифікаційних документів• Терміни та умови їхнього отримання• Процедури виготовлення• Суб’єктів, допущених до процесу виготовлення, збереження та • дистрибуції ідентифікаційних документівУмови та процедури втрати чинності•

Заслуговує на увагу, зокрема, досвід Сербії, де у 2007 році було ухва-лено закон «Про подорожні документи», що набув чинності 9 жовтня того ж року та був визнаний відповідним європейським стандартам, враховував рекомендації Ради Європи та ЄС.

Для України принциповими новаціями даного законодавчого акту мають стати:

Визначення вичерпного переліку документів, які можуть офіцій-• но використовуватися для ідентифікації особи та випадків, що потребують такої ідентифікації.Максимальна інтеграція документів для «внутрішнього» та «за-• кордонного» вжитку. Завершення практики існування «пара-лельних» стандартів внутрішніх та зовнішніх паспортів, водій-ських прав тощо.Запровадження законодавчих підстав для випуску документів з • біометричними даними (йдеться не лише про паспорт для ви-їзду за кордон, але і про пластикову ID-картку з біометричними даними, водійські права та інші документи).

85


Даний закон має доповнити Закон України «Про захист персо-нальних даних» в тій частині, що стосується створення належних умов для збору, збереження та використання біометричних даних, призначених для виготовлення ідентифікаційних документів.

В українському законодавстві мають знайти відображення ре-комендації та директиви Євросоюзу від 2004 та 2006 років, що ре-гулюють зміст та захист паспорта та електронного чіпа, що містить біометричну інформацію: цифрову фотографію обличчя та відбитки пальців, а також технічні властивості електронного чіпа: його струк-туру, тип, вміст інформації, його сумісність з відповідними пристро-ями для зчитування та програмним забезпеченням.

Важливо ухвалити також Закон про національний реєстр грома-дян та вжити заходів для його практичного створення як електронної бази даних, де буде відображено повний перелік осіб, які мають іден-тифікаційне посвідчення громадянина України (на даному етапі — т. зв. «внутрішній паспорт»), кому і коли видано паспорт для виїзду за кордон, дітей до 16 років, яким в Україні видане свідоцтво про наро-дження, а також список іноземців, що мають дозвіл на постійне про-живання в Україні.

Паспорт громадянина України:

Існування двох паралельних паспортних систем (внутрішні та за-кордонні паспорти) є рудиментом тоталітарної системи і має бути припинене.

Україна має відмовитися від існуючого нині стандарту внутрішніх паспортів та запровадити пластикову ідентифікаційну картку грома-дянина України із електронним носієм інформації.

Уряд має вжити заходів для подолання атмосфери перманентно-го публічного скандалу навколо питання видачі паспортів для виїзду за кордон та усунути підстави, що зумовлюють підозри у корупції в

86


даній сфері. Необхідно посилити роль держави і зменшити вплив ко-мерційних інтересів у цьому питанні.

Тендер на державні закупівлі послуг з виготовлення паспортів нового стандарту з біометричними даними має бути проведено у прозорий спосіб, його умови не повинні прописуватись «під одного виконавця». Безтендерна закупівля послуг у даній сфері є неприпус-тимою, оскільки руйнує довіру до всієї системи видачі персональних документів державою.

Необхідно ухвалити та оголосити рішення, що паспорти зраз-ка 1994 року (із вклеєною фотокарткою), видані протягом останніх років, будуть вилучатися раніше зафіксованого в них десятирічного терміну дії (бажано — протягом трьох наступних років) із безко-штовною (або із суттєвою знижкою) заміною їх на паспорти нового зразка.

Проїзний документ дитини:

У виробництво проїзного документу дитини мають бути задіяні ті ж технологічні принципи, що і у виробництво паспорту громадяни-на України для виїзду за кордон (полікарбонатна сторінка, інтегроване цифрове фото, електронний носій інформації, сучасні засоби захисту).

Водійські права:

Слід перейти до інтегрованого посвідчення водія (для внутріш-нього та міжнародного користування) з терміном дії 10 років. Ни-нішній термін у 50 років є невиправдано тривалим для ідентифіка-ційного документа.

Таке посвідчення повинне мати вигляд пластикової картки з інте-грованим фото та електронним носієм інформації, з даними, повніс-тю продубльованими українською та англійською мовою.

87


88


Government & Nonprofit

Безпека документів і міграційна політика: висновки та рекомендації міжнародних робочих груп для України