Università degli Studi di Torino

Dipartimento di Culture, Politica e Società

Scuola di Dottorato in Scienze Umane e Sociali

Dottorato di Ricerca in Sociologia e Studi Politici - XXVIII Ciclo

Le cricche nel sistema della corruzione.

Il caso delle grandi opere.

Settore scientifico-disciplinare: SPS/04

Autore: Jacopo Costa

Supervisore: Prof. Silvano Belligni

Coordinatore del corso di dottorato: Prof. Alfio Mastropaolo

Anni Accademici: 2013-2015 �1

Indice dei Contenuti:

1. Viaggio sul lato oscuro della democrazia Pag. 5

2. Corruzione e Modernità: le fondamenta teoriche Pag. 15

3. Il metodo della ricerca Pag. 54

4. La Corruzione nella Prima Repubblica Pag. 74

5. Transizioni, cambiamenti attesi, risultati inattesi Pag. 88

6. La corruzione nel nuovo millennio: analisi di un caso empirico Pag. 123

7. Potere, relazioni ed evoluzione in una rete illecita Pag. 178

8. Del mio viaggio la fine è arrivata: concludere la ricerca Pag. 219

9. Fonti giudiziarie Pag. 240

10. Fonti normative Pag. 243

11. Fonti giornalistiche Pag. 248

12. Bibliografia Pag. 251

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Ringraziamenti

Ringrazio il Prof. Silvano Belligni, il Tutor che mi ha seguito e guidato in questo sforzo di ricerca. Ringrazio il Prof. Alfio Mastropaolo per la fiducia che ha riposto in me fin dal primo momento; mi auguro di averla ripagata. Ringrazio il Prof. Luigi Bobbio, per avermi permesso di migliorare, con le sue domande, consigli e suggerimenti, il lavoro di ricerca. Devo i miei ringraziamenti a due professori che mi hanno accolto nelle loro università, consentendomi di svolgere un’esperienza di visiting research. Ringrazio quindi il Prof. Nikos Passas della “School of Criminology and Criminal Justice” presso la Northeastern University di Boston ed il Prof. Carlo Morselli del “Centre Internationale de Criminologie Comparè” presso l’Universitè de Montreal. Devo loro molto, per il contributo offerto dal punto di vista accademico, ma soprattutto personale ed umano. Ringrazio gli organizzatori ed i partecipanti a due Summer School: “Institutions and Policy Change” tenutasi a Padova nel giugno 2014; “Research Strategies in Policy Studies” tenutasi nel giugno 2013 fra Milano e Torino. Durante queste Summer School ho avuto la fortuna di incontrare dei veri e propri amici, persone che da un capo all’altro del mondo lavorano con impegno e passione per le più differenti ricerche. Allo stesso tempo, devo ringraziare i referee anonimi delle riviste scientifiche “Rivista Italiana di Politiche Pubbliche”, “Politeia” e “Polis”, che nel criticare profondamente il mio lavoro hanno dato spunti e suggerimenti per migliorarne la qualità teorica, analitica ed empirica. Per quanto riguarda, nello specifico, lo svolgimento della ricerca empirica, devo ringraziare il Procuratore della Repubblica di Forlì Dr. Sergio Sottani, ed i Pubblici Ministeri di Firenze Dr. Luca Turco e Dr.ssa Giuseppina Mione. Il loro aiuto nella raccolta del materiale giudiziario ha rappresentato una premessa fondamentale per la realizzazione di questa tesi di dottorato.

Voglio poi ringraziare la mia famiglia per il sostegno e l’aiuto - ideale tanto quanto materiale - che mi ha dato in questi tre anni. Senza di loro non sarei stato in grado di ottenere tutto ciò che ho invece ottenuto. Le infinite discussione fatte al tavolo non hanno fatto altro che nutrire la mia curiosità e voglia di conoscere, quanto più possibile, i fatti e le vicende del mondo che ci circonda. Ringrazio il mio amico Stefano, che con la sua opera di revisione e controllo di quanto scritto ha reso possibile il miglioramento del testo e della tesi. Allo stesso tempo, ringrazio tutti i ricercatori e dottorandi, le colleghe ed i colleghi che vivono tutti i giorni il Dipartimento di Culture, Politica e Società dell’Università di Torino. Nonostante le difficoltà, gli ostacoli ed i problemi che si trovano davanti, continuano tutti i giorni a lavorare su quello in cui credono ed amano, con grinta, passione e tanta dedizione. Desidero dedicare questo mio piccolo contributo di ricerca a tutti quei ricercatori, studiosi ed accademici che, in ogni angolo del mondo, non accettano di scendere a compromessi con il potere, con le bugie e con la falsità. Lo dedico a tutti coloro che per trovare la verità sui fenomeni sociali, politici, economici e culturali che agitano questo nostro mondo sono pronti a mettere a repentaglio la loro libertà, se non a rischiare la loro stessa vita.

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1. Viaggio sul lato oscuro della democrazia

Corruzione e scambio corruttivo costituiscono un fenomeno complesso, articolato e

cangiante, le cui forme e strutture sono influenzate da molteplici pratiche, significati e dimensioni

del potere. Attori ed organizzazioni diverse - con propri interessi, obbiettivi e strategie - si muovono

sul palcoscenico corruttivo. Lo stesso contesto in cui esso si inserisce ne influenza strutture,

funzionamento e tipicità (Haller and Shore, 2005; Goodin and Tilly, 2006). Nella classicità il

significato della corruzione era legato al verbo latino “corrumpere”, e si riferiva alla degenerazione

dei corpi politici e delle forme di governo dalla democrazia alla tirannide (Belligni, 1998; Wallis,

2006). Nella modernità il termine corruzione viene principalmente utilizzato in riferimento

all’insieme di meccanismi, pratiche e norme informali che regolano il passaggio di denaro e

benefici da una mano all’altra al fine di ottenere un bene pubblico o privato sul quale si ha o meno

un diritto all’utilizzo. Queste due diverse concezioni della corruzione non sono in contrasto fra loro,

ma hanno una natura complementare: i meccanismi del processo corruttivo, qualora siano pervasivi

e sistemici, possono provocare la degenerazione di un sistema istituzionale attraverso il

decadimento dei suoi valori etici, della sua capacità di funzionamento o della fiducia dei suoi

cittadini. Questo lavoro si concentra sul fenomeno corruttivo inteso in senso contemporaneo, come

insieme di pratiche e meccanismi attraverso i quali finalizzare un processo di scambio illecito. Il

contesto generale d’analisi è rappresentato dalla corruzione nel settore dei lavori pubblici e delle

grandi opere in Italia, ed è studiato a partire da una Social Network Analysis realizzata sul caso dei

Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze, emerso fra il febbraio e

marzo 2010. Il funzionamento della corruzione è analizzato alla luce di due dimensioni del potere:

la componente verticale rappresentata dalle istituzioni legali dello Stato e la componente orizzontale

rappresentata dalle norme informali delle reti illecite (Leenders 2012; Knoke 1990). L’obbiettivo è

quello di identificare ed analizzare la struttura e funzione delle reti illecite, delle cricche e dell’area

grigia che controllano e rendono possibile lo scambio corruttivo. Questi temi di ricerca sono

rilevanti per il dibattito pubblico italiano, dato il ruolo che combriccole e consorterie illecite

ricoprono nel muovere i fili di diffuse strutture relazionali e dello scambio corruttivo. Il tema attira

ciclicamente - seguendo l’emersione di scandali e casi giudiziari - l’attenzione dell’opinione

pubblica e delle arene mediatiche. Partendo dall’analisi di un singolo caso empirico si tenterà di

tratteggiare i contorni di questi spazi e strutture relazionali, la loro funzione nello scambio

corruttivo, ed un insieme di definizioni che possano spiegare i concetti studiati.

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La letteratura identifica diverse tipologie di scambio corruttivo, a seconda del numero di

attori, della sistematicità e pervasività del fenomeno, del fatto che avvenga nella sfera pubblica o in

quella privata (Argandoña, 2004). Alcuni dividono la corruzione in petty e grand corruption (Rose-

Ackerman, 2008; Yoo, 2008; Graycar and Villa, 2011; Hunt and Laszlo, 2012), mentre Vannucci

(2011) identifica quattro diverse tipologie di scambio corruttivo: petty, individual, structural e

systemic corruption. Alti lavori focalizzano l’attenzione sulla violazione di codici e norme morali,

etiche e religiose (Green, 2013). Altri ancora sono riconducibili al filone realista delle scienze

politiche americane, dove il termine corruzione riguarda ancora la degenerazione dei valori morali e

delle strutture istituzionali di uno Stato, come conseguenza di scandali, guerre o crisi finanziarie

(Johnston, 2006 2013). La Banca Mondiale (1997, pag. 8) definisce la corruzione come “l’abuso del

potere pubblico per conseguire un guadagno privato ”, all’interno di un contesto statuale basato 1

sulla divisione weberiana fra sfera pubblica e privata. La critica sociologica ed antropologica

rimarca invece la debolezza e la porosità dei confini fra la sfera pubblica e privata, leggendo nella

sovrapposizione di questi due mondi, piuttosto che nella loro distinzione weberiana, l’origine dei

fenomeni di scambio corruttivo (Gupta, 1995 2005; Haller and Shore, 2005; Ruud, 2000). Torsello

(2009, 2011) mette in luce il ruolo e la rilevanza dei meccanismi di scambio per il fenomeno

corruttivo, sottolineando la vicinanza con fenomeni quali il dono ed il regalo, il nepotismo o il

clientelismo. Varraich (2014) mette in luce la sovrapposizione fra la corruzione ed altri fenomeni

illeciti: clientelismo, particolarismo, raccomandazione, cattura delle istituzioni statali (Rose-

Ackerman, 2008).

Questa ricerca si basa sull’idea che lo scambio corruttivo sia un fenomeno politologico,

meritevole dell’attenzione delle scienze politiche oltre che di quelle economiche, sociologiche ed

antropologiche. La sua forma, i suoi attori, i suoi obbiettivi, i suoi meccanismi, le sue istituzioni

informali e le sue strutture sono strettamente legate all’aspetto che il politico assume nei diversi 2

contesti e momenti storici. Parafrasando Clausewitz (1997) e Schmitt (1998, 2005), è possibile

considerare la corruzione come la prosecuzione interna del politico in uno specifico contesto

geografico e storico, così come la guerra rappresenta la sua prosecuzione verso l’esterno. Anche la

corruzione deriva il suo aspetto dalla qualità del politico, assumendo forme diverse a seconda dei

Banca Mondiale (1997, pag. 8): “the abuse of public office for private gain”. 1

Carl Schmitt (1998, pag. 108) afferma che “si può raggiungere una definizione concettuale del "politico" solo 2

mediante la scoperta e la fissazione delle categorie specificamente politiche. Il "politico ha infatti i suoi propri criteri che agiscono, in modo peculiare nei confronti dei diversi settori concreti, relativamente indipendenti, del pensiero e dell'azione umana, in particolare del settore morale, estetico, economico. Il "politico" deve perciò consistere in qualche distinzione di fondo alla quale può essere ricondotto tutto l'agire politico in senso specifico (…). La specifica distinzione politica alla quale è possibile ricondurre le azioni e i motivi politici è la distinzione di amico e nemico.

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contesti e dei regimi politici. I suoi obbiettivi, meccanismi, attori, risorse e norme cambieranno da

una dittatura militare ad un regime democratico (Sun and Johnston, 2009; Heywood, 1997), ma

saranno diverse anche in regimi politici dello stesso tipo. La forma della corruzione rispecchia

l’aspetto del politico e dei contesti in cui essa opera: così com’è impossibile comprendere la natura

e le finalità della guerra senza comprendere l’ordine politico e sociale di uno specifico contesto

spaziale e temporale, così non è possibile cogliere natura e finalità della corruzione senza dare

attenzione alle medesime componenti. Per tale ragione teorica, la ricerca punta ad identificare

caratteristiche ed evoluzione del fenomeno corruttivo in uno specifico contesto statuale -

rappresentato dallo Stato italiano - e temporale - i vent’anni che separano gli anni ’90 dalla prima

decade degli anni 2000 -. L’obbiettivo è quello di dipingere i tratti salienti dell’equilibrio corruttivo

di questi due momenti, così come i fattori che ne influenzano evoluzione e cambiamento.

In questo quadro si inserisce la definizione dell’equilibrio corruttivo nell’Italia

contemporanea come equilibrio a “corruzione frammentata”. Ad uno sguardo attento,

frammentazione, precarietà e polverizzazione risultano essere gli aspetti salienti del nuovo

millennio, in un mondo post-industriale e post-moderno, digitale e virtuale; spazzato da crisi

economica, austerity ed incertezza sul futuro; un mondo in cui cleavages e fratture socio-politiche si

ridefiniscono ad una velocità inattesa; un mondo dove riemergono paure ancestrali incapaci di

uscire dalla Storia. Un epoca iniziata con la polverizzazione reale di un simbolo di potere, con il

crollo delle Torri Gemelle per gli attentati del 09/11 a New York; un’epoca proseguita con la

frammentazione delle certezze economiche e finanziarie, a causa della crisi economica scoppiata

nel 2008.

1.1 La democrazia sfidata: il ruolo della corruzione

Prima di cominciare a trattare lo scambio corruttivo è utile fare il punto della situazione. E’

possibile notare che sia nei paesi ad economia avanzata (USA, Europa, Australia e Nuova Zelanda,

Giappone) che nei paesi a economie emergenti (BRICS, ASEAN, America Latina, Africa Sub-

sahariana) la corruzione rappresenta una delle sfide più importanti che gli stati, sia democratici che

autocratici, si trovano a fronteggiare (Sun and Johnston, 2009). Diversi autori si sono chiesti se la

corruzione sia più deleteria nei regimi democratici o nei regimi autocratici. In questo lavoro tale

domanda rimarrà sullo sfondo. Ci si limita qui a registrare ciò che afferma, alla fine degli anni ‘90,

Heywood (1997, pag. 2):

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political corruption - particularly at high level - is more serious in democracies than in other forms of political system. This is not because political corruption matters ‘more’ in democracies than in non-democracies. Rather, it is because it does more damage to democracies: it is more undermining of their basic principles in a way which is not true for non-democracies.

La corruzione riduce notevolmente la capacità dei regimi democratici di raggiungere quegli

obbiettivi che la stessa democrazia definisce come fondamentali, quali la creazione di un sistema

inclusivo e la definizione di procedure impersonali. Come affermano sia Warren (2004, 2006) che

You and Khagram (2005) la corruzione è un meccanismo di esclusione sociale, basato sulla

personalizzazione di pratiche pubbliche che dovrebbero essere impersonali e neutrali (Rothstein,

2011; Rothstein and Teorell, 2008 2012). Ci si trova al cuore dei problemi politologici, e come tali

saranno studiati attraverso la prospettiva analitica della Social Network Analysis (Borgatti et al.,

2013).

I regimi democratici debbono affrontare numerose sfide che ne riducono la capacità di

operare. Gli Stati contemporanei sono attraversati - lungo confini porosi e difficilmente difendibili -

da rilevanti flussi di persone, risorse, beni e merci movimentati in maniera legale, informale o

illegale (Maimbo and Passas, 2004; Passas, 2006; Maimbo, 2003). Questi flussi mettono in

discussione la capacità degli Stati di controllare e tutelare i propri confini territoriali, intaccando il

mantenimento del monopolio della forza e della sovranità politica ed economica in mani statuarie

(Schiera, 2004). E’ possibile citare altre sfide che le democrazie debbono affrontare: gli effetti

negativi provocati dalle attività delle organizzazioni criminali, nonché dalla movimentazione delle

loro risorse illecite (Savona and Riccardi, 2015); l’incidenza dei paradisi fiscali nel celare le risorse

illecitamente accumulate (Murphy, 2011; Gravelle, 2015); gli effetti negativi dei fenomeni di

riciclaggio di denaro sporco (TI UK, 2009). Tutte attività che rientrano sotto la categoria dei crimini

dei colletti bianchi e della classe media, crimini senza cadaveri per strada ma ugualmente deleteri

per il benessere collettivo (Friedrichs, 2007; Passas 1999 2000; Cullen et al., 2009). Non meno

pericolosi e forieri di rischi sono gli spazi anarcoidi rappresentati dal deep e dark web, caratterizzati

da navigazione in incognito, pagamenti in Bitcoin, e mercati illegali dove acquistare un ampio

spettro di beni (sostanze stupefacenti, armi, prodotti tecnologici) e servizi illeciti. Questi spazi

pirateschi rappresentano una possibile fonte di innovazione per il fenomeno corruttivo, sia per le

modalità di comunicazione che per lo scambio di risorse. In questo quadro generale, Streeck

(2014a, 2014b) pone i fenomeni corruttivi fra le cinque sfide che gli stati del capitalismo avanzato

debbono affrontare. Nelle sue parole (Streeck, 2014a, pag. 61) �8

fraud and corruption have forever been companions of capitalism. But there are good reasons to believe that with the rise of the financial sector to economic dominance, they have become so pervasive that Weber’s ethical vindication of capitalism now seems to apply to an altogether different world.

Per quanto riguarda la diffusione della corruzione - rimanendo all’interno dei paesi

occidentali ad economia avanzata -, è necessario sottolineare che nemmeno quei paesi che vengono

percepiti come “liberi” dal problema corruttivo ne sono in verità totalmente impermeabili. Ad

esempio, Wolf (2013) mette in luce come la legislazione tedesca per contrastare il fenomeno

corruttivo non fosse in linea con i dettami della Convenzione delle Nazioni Unite (2003). Maras

(2010) ricorda invece lo scandalo corruttivo che ha interessato, negli anni ’90, Helmut Kohl ed i

finanziamenti illeciti al suo partito. Zoakos (2010) mette in luce come le aziende tedesche Siemens

e Ferrostaal fossero in grado di corrompere funzionari pubblici greci per ottenere commesse ed

appalti. Per quanto riguarda l’Olanda, Addink and ten Berge (2007) sottolineano come vi siano stati

negli ultimi anni una serie di rivelazioni di scandali corruttivi, a seguito di investigazioni

parlamentari e mediatiche. Questi scandali hanno coinvolto le forze di polizia, la gestione di lavori

pubblici, la realizzazione di edifici governativi, la promozione dell’housing sociale. La Norvegia ha

visto una certa incidenza del fenomeno corruttivo nelle attività di alcune sue importanti aziende ed

imprese , in particolare la Yara International - azienda chimica coinvolta in casi di corruzione in 3

Libia ed India -, la Telenor - azienda del settore delle comunicazioni coinvolta in uno scandalo in

Uzbekistan - e la Kongsberg - aziende degli armamenti coinvolta in uno scandalo in Romania -.

Ci sono poi numerosi contesti statuali che presentano un’incidenza delle dinamiche

corruttive similare all’Italia. Come nota negli anni ’90 Heywood (1997, pag. 1)

corruption scandals began to emerge with insistent regularity in several other European democracies, notably, Italy's southern neighbours Spain and Greece, but also France, Germany, Austria and Belgium.

Questa prospettiva rimane valida anche nel primo decennio del XXI secolo: la Grecia è stata

portata sull’orlo del baratro dalla falsificazione dei bilanci statali (debito e deficit) realizzata dalla

sfera politica, burocratica e tecnocratica per entrare nell’Euro ed evitare le sanzioni del patto di

stabilità; la Spagna ha visto emergere rilevanti scandali corruttivi fra il 2007 ed il 2012 nei settori

Crouch, Financial Times, 02-01-2015.3

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dell’edilizia speculativa e negli appalti pubblici. Questi scandali hanno coinvolto tesorieri,

portavoce, parlamentari e dirigenti del Partito Popolare ed in misura minore del PSOE, ed hanno

toccato marginalmente anche il Primo Ministro Mariano Rajoy ; Francia e Turchia hanno visto il 4

coinvolgimento in scandali corruttivi del Presidente della Repubblica Nicolas Sarkozy e del Primo 5

Ministro Tayyip Erdogan , nonché di loro familiari e network relazionali. L’incidenza della 6

corruzione in Belgio è invece analizzato in Maesschalck and Van de Walle (2006) e Guy Peters

(2006), mentre il caso del Portogallo è analizzato da De Sousa (2001). Significativo in questa

panoramica è anche il caso di corruzione all’interno della FIFA guidata dallo svizzero Blatter, che

ha riguardato l’aggiudicazione dei Mondiali di calcio e la gestione dei diritti di broadcasting ed

immagine, coinvolgendo infine anche l’UEFA e “Le Roy” Platini . 7

Fig. 1.1: Evoluzione dell’indicatore Control of Corruption, World Bank (1996 - 2014)

Dìez, El Pais in English, 30.04.2014; Fabra, El Pais in English, 03.04.2014; Tremeltt The Guardian, 31.01.2013.4

Mulholland, The Telegraph, 02.07.2014. 5

Arango, The New York Times, 25.12.2013.6

Conn, The Guardian, 16.10.2015.7

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1996 - 20141998 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Italia Germania Francia SpagnaDanimarca Olanda Polonia Regno Unito

Considerato il quadro generale, la situazione italiana rimane significativa, data la

sistematicità con cui le pratiche corruttive sembrano caratterizzare i rapporti fra sfera pubblica e

privata (Vannucci, 2011). L’Italia - sia secondo il Corruption Perception Index di Transparency

International che secondo il Control of Corruption dei Wordwide Governance Indicators

(Kaufmann et al., 2010) - è lo Stato dell’Europa occidentale e dell’Unione Monetaria Europea

percepito dai suoi cittadini come più corrotto. In Fig. 1.1 è stata presentata l’evoluzione della

percezione della corruzione in Italia - ed in altri paesi dell’Europa occidentale ed orientale - fra il

1996 ed il 2014, come definito dall’indicatore Control of Corruption della Banca Mondiale. Nel

periodo considerato l’Italia registra prestazioni migliori solo della Polonia, e solo fino al 2008. Da

quel momento in poi l’Italia fa segnare le prestazione peggiori - per quel che riguarda la percezione

della corruzione - fra tutti i paesi presi in considerazione. Secondo Eurobarometer (2014), il 97%

degli intervistati italiani pensa che la corruzione sia totalmente diffusa nello Stato e nella sfera

pubblica. Questa è la seconda peggior performance di percezione nel contesto UE, peggio fa solo la

Grecia (99%), mentre Lituania, Spagna e Repubblica Ceca seguono di poco (95%). Ciò non

significa chiaramente, che l’intero Stato italiano possa essere considerata una Repubblica

cleptocratica e totalmente corrotta. Più che altro, nel 1992 lo scandalo di Tangentopoli ha reso

palese che anche i paesi occidentali erano infiltrati dai fenomeni corruttivi. La corruzione smetteva

di essere un fenomeno confinato ai paesi in via di sviluppo gestiti da dittature militari, sultanati o

oligarchie cleptocratiche (Acemoglu, 2003). Con i numerosi scandali di corruzione emersi fra il

2010 ed il 2015, l’Italia ha invece palesato la sconfitta delle sue élite politiche, burocratiche ed

economiche, della sua società civile e delle sue forze produttive nel contrastare efficacemente il

fenomeno corruttivo. Il contesto italiano è appesantito da un lato dalla corruzione nei settori legali -

come per gli appalti pubblici ed i contratti di servizi e forniture - e dall’altro dagli effetti corruttivi

dovuti alla presenza delle organizzazioni criminali tradizionali (Cosa Nostra, Camorra, Ndrangheta)

e di nuova formazione (Mafia Capitale), come in Mete (2011a, 2011c). Come scrive il rapporto del

GRECO (2008, pag. 3)

corruption in public administration is widely diffused and favoured by some specific features of the Italian administrative system, such as a recruitment and promotion scheme that suffers from a certain obscurity and inefficiency (…) corruption is deeply rooted in different areas of public administration, in civil society, as well as in the private sector: the payment of bribes appears to be common practice to obtain licenses and permits, public contracts, financial deals, to facilitate the passing of University exams, to practice medicine, to conclude agreements in the soccer world.

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Secondo il GRECO (2008), i settori più a rischio di infiltrazione corruttiva sono la

pianificazione urbana, la gestione ambientale (ciclo dei rifiuti), il public procurement, il settore

sanitario e quello giudiziario. Il Report 2014 dell’Autorità Nazionale Anti-corruzione (ANAC,

2015) ci dice che i settori maggiormente interessanti da indagini su corruzione e concussione sono

gli affari economici generali, commerciali e del lavoro (40%), i servizi generali (19%), la sanità

(12%), l’ordine pubblico e la sicurezza (12%) e la difesa (8%).

Fig. 1.2: Denunce per peculato, malversazione, concussione, corruzione (1968-2007);

Fonte: ISTAT

A questa percezione negativa hanno chiaramente contribuito gli scandali emersi dal 2010 in

avanti: nel febbraio e marzo del 2010 emerge il caso dei Grandi Eventi e della Scuola dei

Marescialli dei Carabinieri di Firenze, che costituisce il caso empirico di questo studio. Nel luglio

2010 emerge il caso P3, che coinvolge politici, funzionari, magistrati e faccendieri. Nello stesso

mese emerge un’inchiesta sul coinvolgimento del vice presidente del Consiglio Regionale

Lombardo, dirigente della segreteria politica del Partito Democratico, in uno scambio corruttivo.

Nell'aprile 2012, è il Presidente della Regione Lombardia ad essere coinvolto in uno scandalo,

accusato di aver influenzato il trasferimento di risorse nel settore sanitario regionale. Nel corso

dell’estate del 2012, il sindaco e la maggioranza di centro-destra che governava la città di Parma

vengono travolti da uno scandalo corruttivo. Durante il 2012 ed il 2013 emergono numerosi casi di

abuso ed appropriazione indebita di risorse pubbliche da parte di tesorieri di partito e di consiglieri

regionali, provinciali e comunali, che intascano privatamente fondi pubblici destinati all'attività

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2.000

3.000

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1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007

politica dei loro partiti. Nel 2014 vengono portati alla luce tre importanti scandali corruttivi, che

interessano: le gare d’appalto per la realizzazione delle infrastrutture legate all’evento EXPO 2015;

la gestione del progetto MO.S.E. a Venezia, iniziato ancora negli anni ’80 e ’90 per risolvere il

problema dell’acqua alta in laguna; la presenza di una vera e propria organizzazione criminale nella

città di Roma, definita come Mafia Capitale e costruita attorno a personaggi dell’eversione fascista

e della criminalità organizzata degli anni ’70 ed ’80.

Come si può apprezzare in Fig. 1.2, le denunce per i reati contro la pubblica

amministrazione sono costantemente cresciute fra il 1968 ed il 2009, passando da 550 denunce a

2.594, con un picco di 3.022 e 3.197 nel 1993 e nel 1994, in corrispondenza degli anni di

Tangentopoli. Le denunce hanno avuto una flessione a cavallo degli anni ‘90 e 2000, per tornare a

crescere nel 2004 e 2005. Dal 2010 in avanti, vi è l’emergere di nuovi scandali corruttivi, che non

viene colta però dai dati dell’ISTAT presentati in Fig. 1.2. Il report 2014 dell’ANAC (2015),

rielaborando le attività della Corte dei Conti, ci dice che - fra il 2006 ed il 2011 - i reati di

concussione che hanno visto attivata l’azione penale sono aumentati da 0,43 su 100.000 abitanti a

0,72/100.000 ab. - con valore massimo raggiunto nel 2009 (0,88/100.000 ab.) -, mentre per la

corruzione si può vedere una riduzione del livello di attivazione dell’azione penale, da 1,59/100.000

ab. nel 2006 a 1,24/100.000 ab. nel 2011, con il livello massimo raggiunto sempre nel 2009

(2,01/100.000 ab.). Nello stesso periodo, le condanne per corruzione diminuiscono in maniera

rilevante, passando da 1,27/100.000 ab. nel 2006 a 0,76/100.000 ab. nel 2011, mentre le condanne

per concussione passano da 0,23/100.000 ab. nel 2006 a 0,57/100.000 ab. nel 2011. Accanto a ciò, il

fenomeno corruttivo è accompagnato dall’incidenza di altri comportamenti criminali. Citando un

rapporto della Guardia di Finanza (2015), nel 2014 sono stati registrati oltre 3.745 denunce per reati

contro la pubblica amministrazione - con 229 arrestati e 120 milioni di euro sequestrati -, mentre i

controlli sugli appalti pubblici hanno portato alla denuncia di 933 persone e all’arresto di 44 di loro.

Circa 13 mila persone sono state denunciate per reati tributari - quasi 8 mila come evasori totali -

mentre 5 mila datori di lavoro sono stati denunciati per aver utilizzato manodopera irregolare. Ci

sono state circa 3 mila denunce per frodi ai fondi UE, con più di 600 milioni di euro di contributi

indebitamente percepiti. Infine, quasi 1.500 persone sono state denunciate per reati di riciclaggio di

denaro sporco. Ne emerge un quadro di illegalità diffusa, che permea in profondità il tessuto

sociale, economico e politico dello stato italiano.

�13

1.2 La strutture dello studio

Il lavoro di ricerca è strutturato come segue. Il secondo capitolo è dedicato all’analisi ed alla

presentazione delle teorie e dei metodi empirici con cui è stato considerato il fenomeno corruttivo

nella contemporaneità. In questo contesto è stato identificato un percorso all’interno delle scienze

sociali che parte dalla teoria delle élite sviluppatasi in Italia e negli Stati Uniti all’inizio del ‘900;

passa per i modelli di politica economica emersi fra gli anni ’70 e gli anni ’90 del XX secolo in

Europa e negli Stati Uniti; considera la rivoluzione istituzionalista, che rimarca la superiorità dei

fattori politici rispetto a quelli economici nella definizione di dinamiche e comportamenti sociali; si

conclude con la teoria delle reti, che rappresenta la prospettiva teorica ed analitica con la quale si

analizza la corruzione nella contemporaneità. In conclusione di questo capitolo vengono elaborate

le definizioni analitiche dei fondamentali concetti di cricca, area grigia e mondo di mezzo, centrali a

questo lavoro di ricerca. Il terzo capitolo è dedicato alla presentazione della sezione metodologica e

tecnica della ricerca, dove vengono elencati gli obbiettivi, la domanda di ricerca e le ipotesi; il

materiale empirico utilizzato; gli strumenti e le tecniche analitiche per l’elaborazione dei dati. Dal

quarto capitolo si entra nella sezione empirica, con la rilettura del fenomeno corruttivo nel contesto

della Prima Repubblica e la presentazione delle sue caratteristiche di equilibrio. Nel quinto capitolo

si mettono sotto la lente di ingrandimento i cambiamenti incorsi nella natura degli attori che

partecipano allo scambio corruttivo - soprattutto i partiti politici - e nella struttura della governance

dei lavori pubblici fra la prima metà degli anni ’90 e la prima decade degli anni 2000. L’obbiettivo è

cogliere come il cambiamento di questi fattori abbia influenzato le caratteristiche dello scambio

corruttivo ed il suo equilibrio. Queste caratteristiche sono il focus del capitolo sesto e settimo, nei

quali viene presentata l’analisi di rete per il caso dei Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli di

Firenze. L’ottavo capitolo è dedicato alle conclusioni della ricerca, all’identificazione di una

possibile evoluzione futura della corruzione, ed alla valutazione dei vantaggi dati dall’utilizzo di

una Social Network Analysis per lo studio dei fenomeni corruttivi.

�14

2. Corruzione e Modernità: le fondamenta teoriche

Questo lavoro prende il via dalla presentazione non esaustiva delle principali posizioni

teoriche con le quali è stato studiato il fenomeno corruttivo nelle scienze sociali a partire dalla fine

del XIX secolo. Saranno analizzate: 1) la teoria elitista classica, centrata sul rapporto fra democrazia

rappresentativa e corruzione; 2) la teoria economica sulla corruzione, definita dalla Rational Choice

Theory, dal modello del principale-agente e dell’asimmetria delle informazioni; 3) la New

Institutional Theory, e la relazione fra bassa qualità delle istituzioni e corruzione 4) la Network

Analysis come elaborata nel campo delle scienze “dure”, delle scienze sociali e della criminologia.

Il fenomeno corruttivo - e gli scambi che lo contraddistinguono - sono stati analizzati attraverso

diverse lenti e punti d’osservazione nei diversi periodi storici. Queste lenti si evolvono per ragioni

legate a fattori politici, sociali, economici ed anche culturali, influenzando il modo in cui

accademici e studiosi interpretano un determinato fenomeno (Bevir and Rhodes, 2005; Bevir et al.,

2007). Teorie, ricerche ed analisi empiriche hanno dunque alla loro base una validazione generale,

che rende possibile l’utilizzo di metodi, tecnologie e linguaggi specifici per lo studio di un

determinato argomento.

2.1 Sfera della politica e degenerazione della rappresentanza

La relazione fra corruzione e sfera della politica è da sempre tema centrale della riflessione

filosofica. A cavallo fra ‘800 e ‘900 questo problema assume una nuova dimensione, allontanandosi

dal significato di decadimento di un corpo politico e sociale (Belligni, 1998). La corruzione

comincia ad essere identificata sistematicamente con meccanismi di scambio pratici e concreti,

assumendo il suo significato contemporaneo. Come si evince dalle parole di Wallis (2006, pag. 24)

Progressive Era reformers and twenty-first-century economists think about corruption in a way that is, in one critical dimension, 180 degrees removed from the concept of corruption that prevailed until the mid-nineteenth century.

In particolare, assume rilevanza e centralità il rapporto fra la corruzione e la democrazia

rappresentativa (Belligni, 1998; Glaeser and Goldin, 2006; Menes, 2006). L’apertura, da un lato, dei

sistemi politici europei alla partecipazione delle classi popolari, e dall’altro le sfide che negli Stati

Uniti accompagnavano lo sviluppo economico delle realtà municipali, statali e federali sul finire del

�15

XIX secolo, sono i fattori che hanno sostenuto questo cambiamento di percezione. Si abbandona

una visione della corruzione propria degli antichi, per arrivare alla concezione moderna di

corruzione come mercato d’autorità, insieme di meccanismi e processi concreti che permettono lo

scambio di informazioni e risorse da uno mondo all’altro. Belligni (1998, pag. 61) afferma che

è corrotta ogni relazione politica entro la quale si instaura un mercato di autorità in cui detentori di ruoli pubblici, più o meno nascostamente o illegalmente, ma comunque sempre impropriamente, acquistano o cedono lealtà o prerogative decisionali in cambio di contropartite fruibili privatamente.

E’ possibile identificare due tipi di personale politico: quello che compra sostegno, lealtà,

appoggi; quello che vende benefici di autorità. Lo studio della corruzione nel contesto italiano si

consolida all’interno della teoria elitista propria della nuova scienza politica - sviluppata da Mosca e

Pareto -, caratterizzata da una visione negativa della rivoluzione democratica. Il sunto di queste

posizioni secondo Belligni (1998, pag. 69) è che

non solo la democrazia non è il governo del popolo, ma non è neppure quello che più degli altri si risolve a vantaggio dei diseredati, bensì al pari di tutti gli altri, quello della classe politica e delle élite.

Negli Stati Uniti le riflessioni sul rapporto fra corruzione e democrazia vengono sviluppate

soprattutto dai riformisti degli anni ’20 (Wallis, 2006). Questo gruppo di teorie guarda alle sfide a

cui sono sottoposti gli stati democratici e rappresentativi fra il XIX e XX secolo, leggendo la

corruzione come una patologia legata alle dinamiche elettorali delle prime democrazie liberali. Un

processo di degenerazione capace di coinvolgere sia la sfera del governo che quella legislativa, in

una conflitto politico al quale partecipano le diverse élite, classi popolari, gruppi di potere ed

interessi (Brooks, 1909). Anche per Ford (1904) - che analizza la corruzione nel contesto

municipale degli Stati Uniti - è la natura stessa della competizione elettorale democratica, fondata in

quel periodo sui boss e sulle party machine, a creare l'opportunità per il fenomeno corruttivo,

assieme alle scarse virtù civiche della popolazione.

Interessi eterogenei, contrastanti e conflittuali si vanno strutturando attorno ad embrionali

strutture di partito, rappresentate in primis da partiti di notabili e più tardi dai partiti di massa. La

progressiva apertura dei confini elettorali a gruppi ed organizzazioni provenienti dai ceti popolari,

affamati di potere, status e ricchezza, accentua questa dinamica predatoria. I ceti popolari vengono

�16

descritti come avidi ed aggressivi, pronti ad agire con qualsiasi mezzo per la conquista di simboli,

status e ricchezze. Corruzione, clientelismo e patronage divengono strumenti diffusi, capaci di

giocare un ruolo centrale nel consolidamento di un'efficace base elettorale.

In un quadro di selezione avversa rimangono in gioco gli attori che si inseriscono nelle

pieghe della democrazia rappresentativa tramite meccanismi corruttivi, capaci di garantire sostegno

elettorale ed una base di voti. Ostrogorski strutturerà ancora più compiutamente tale visione,

all’interno di una realtà americana fatta di partiti di massa e politica di professione. Qui assumono

rilevanza le macchine di partito, organizzate e strutturate nei loro compiti di raccolta voti (Belligni,

1998). Esse sono descritte come apparati di intermediazione elettorale, guidate da una élite che

traffica e vive grazie alla politica. Come dirà Scott (1969, pag. 1144)

the machine is rather a non-ideological organization interested less in political principle than in securing and holding office for its leaders and distributing income to those who run it and work for it.

L'utilizzo di pratiche clientelari e di patronage, così come la vendita delle cariche e dei beni

pubblici, divengono strumenti al servizio della politica dei partiti, tramite i quali intrecciare

relazioni con gli interessi delle grandi corporations e del mondo del business (McKitrick, 1957;

Belligni, 1998). Il tema delle macchine di partito si sovrappone a quello degli effetti dell’azione dei

gruppi di interesse sulle scelte di policy, sull’azione legislativa e sulla capacità di funzionamento

della democrazia. La convergenza di questi due temi - macchine di partito ed azione delle lobby -

permette di contestualizzare il problema delle commistioni, delle pressioni illecite e dei conflitti

d’interesse che si creano fra la sfera politica ed il mondo imprenditoriale, finanziario e del business,

sia nel contesto statunitense che in quello europeo. Il primo a definire il ruolo dei gruppi di interesse

sul processo di policy e sulla definizione dell’agenda politica è stato Schattschneider (1960). Questa

prospettiva viene recuperata da La Palombara (1967), che focalizza la sua attenzione sull'Italia

mettendo in luce il ruolo rilevante posseduto dai gruppi di interesse nel processo legislativo.

La letteratura ha dunque analizzato la creazione di legami capaci di ancorare l’azione della

sfera pubblica agli interessi di quella privata, anche attraverso l’azione di lobby e pressione

(Baumgartner, 2009; La Pira et al., 2014). Altri lavori mettono in luce come il confine fra l’attività

di lobby e l’attività corruttiva possa essere piuttosto sottile (Campos and Giovannoni, 2007). Gli

effetti corruttivi dovuti alle commistioni fra la sfera politica e grandi corporations è tornata al

centro dell’attenzione dopo che la crisi economica del 2008 ha reso palesi i rischi di questa

�17

relazione (Streeck, 2014a 2014b; Crouch, 2012). Gli stessi rischi e pericoli possono essere rilevati,

più in generale, per i crimini dei colletti bianchi (Cullen et al., 2008; Passas, 1999 2000). Diversi

sono i lavori che analizzano gli effetti perversi o corruttivi derivanti dalla commistione fra sfera

pubblica e privata. McNamee (1987) analizza le relazioni fra il governo federale statunitense ed il

gigante della chimica DuPont, e le conseguenze di questa relazione sulla regolamentazione del

settore. Thompson (1993) analizza il caso dei Keating Five, dove alcuni senatori beneficiano di

un’azione a cavallo fra lobby e corruzione da parte un imprenditore nel settore creditizio, diretta ad

influenzare il processo legislativo per la regolamentazione del settore. Alla luce degli scandali

Enron e World.com, Gledhill (2003, pag. 131) si pone il seguente interrogativo:

One question it is well worth asking about Enron and Worldcom is whether the acts that were illegal were actually any more morally or socially reprehensible than some of the other acts that were and remain entirely legal. Another key question is where does the heart of corruption lie: in the social worlds of the corporation, or in government, or both.

Shore (2003, 2005) utilizza una prospettiva similare per analizzare gli scandali accaduti

all’interno della Commissione Europea e delle altre istituzioni europee. Tillman (2009) identifica

l’origine di questi scandali nella costruzione della struttura istituzionale criminogena, capace di

favorire l’apertura di spazi ed opportunità che rendono possibili queste malversazioni.

Gli scandali hanno un forte impatto sulla percezione e sulla fiducia della società e dei diversi

gruppi che la abitano. Scandali e corruzione - soprattutto quando disvelano la natura sistemica e

strutturale dello scambio - possono divorare il corpo e lo spirito politico di una comunità. La visione

dell’illecito e della corruzione come fenomeno che demolisce il corpo politico e sociale viene

mantenuta viva dalla politologia americana. Essa focalizza l’attenzione sull’effetto distruttivo

derivante da scandali e situazioni conflittuali, come la guerra in Vietnam o lo scandalo Watergate

(Euben, 1978; Dobel, 1978; Johnston, 2006). In questa prospettiva, la percezione di un'incidenza

più elevata del fenomeno corruttivo porta alla perdita di fiducia nel sistema politico. Come

dimostrato da Anderson and Tverdova (2003, pag. 91)

the citizens in countries with higher levels of corruption express more negative evaluations of the performance of the political system and exhibit lower levels of trust in civil servants.

�18

Bowler and Karp (2004) mostrano come la perdita di fiducia provocata da comportamenti

immorali colpisce non solo il politico individuale ma anche l'intera struttura istituzionale. Questo

effetto empirico viene identificato anche da Hetherington (1998) in uno studio sugli Stati Uniti. Da

un lato, si può avere disaffezione alle scadenze elettorali ed abbandono della politica fatta nei

partiti, con il conseguente svuotamento della funzione di controllo esercitato dai cittadini su queste

strutture (Mair, 2013). Dall'altro lato vi può essere la diminuzione della fiducia dei cittadini nella

capacità dello Stato di erogare ed implementare efficacemente servizi e politiche pubbliche (Klijn et

al., 2010; Dahlstrom et al., 2012).

2.2 Corruzione ed agenti razionali

I modelli di politica economica riguardanti il fenomeno corruttivo cominciamo a svilupparsi

a partire dalla metà degli anni ’70 e divengono dominanti fra la fine degli anni ’80 e gli anni ’90. La

loro definizione è resa possibile dal perfezionamento del modello del principale e dell’agente, e del

concetto di asimmetria delle informazioni (Ross, 1973, Stigler, 1971; Becker and Stigler, 1974). Da

questi lavori ha origine il filone di politica economica sul fenomeno corruttivo, che fa riferimento ai

fondamentali lavori di Rose-Ackerman (1996, 2005), Klitgaard (1991) e Klitgaard et al. (2000), e

Della Porta and Vannucci (1999, 2012). La rilevanza di questo filone teorico è parzialmente legato -

oltre che alla sua profonda capacità di analisi e di interpretazione - al cambiamento di paradigma

marcato dall’utilizzo sempre più ampio della Public Choice Theory anche nelle scienze sociali. Con

questa trasformazione, linguaggi e metodologie proprie degli studi economici cominciano ad essere

utilizzate per studiare le problematiche legate allo Stato ed al suo funzionamento, come le

dinamiche elettorali, le riforme delle strutture statali ed amministrative, i fenomeni di clientelismo e

corruzione (Mastropaolo, 2011).

In una prima fase, le teorie economiche mettono in relazione il problema corruttivo con la

tematica della crescita economica, dello sviluppo e della modernizzazione: i paesi che non hanno

beneficiato di una modernizzazione all’occidentale presenteranno un’incidenza più elevata del

fenomeno corruttivo. Decolonizzazione e vicende post-coloniali nei paesi in via di sviluppo -

affogati fra conflitti civili, colpi di stato, dittature militari e cleptocrazie (Emiliani, 2004;

Bhattacharyya and Hodler, 2009; Acemoglu and Robinson, 2012) - sembrano confermare lo stretto

legame che esiste fra i problemi di corruzione e l’endemico sottosviluppo che li caratterizza. Altri

lavori - come in Nye (1967) e Huntington (1968) - ipotizzano invece che la corruzione possa avere

un effetto positivo sulla crescita economica di un paese, poiché consentono di bypassare ostacoli �19

burocratici ed amministrativi che sovente caratterizzano i paesi arretrati. Più che un meccanismo

che getta sabbia negli ingranaggi dello Stato - rovinandoli e bloccandoli -, la corruzione viene

interpretata come un fenomeno che olia gli ingranaggi dello Stato - facendoli funzionare nonostante

la loro inefficacia -. Con l’inizio di Tangentopoli, il legame fra corruzione ed arretratezza (inteso in

senso opposto alla modernità) entra in crisi. Come sottolinea Heywood (1997, pag. 1)

such a view was undermined by the extraordinary revelations of systemic corruption which began to emerge in Italy in the early 1990s: the entire Italian post-war body politic was revealed to have rested on a complex web of corrupt networks which encompassed politicians, bureaucrats and businessmen at the highest levels.

Dagli anni ’90 in poi, i processi di globalizzazione dei sistemi produttivi e finanziari

impongono agli Stati la creazione di un set istituzionale e normativo favorevole all’attività

economica (Pollit and Bouckaert, 2011; Kaufmann et al., 2010). Gli effetti negativi della corruzione

sulla crescita economica e sulla distribuzione del benessere divengono un dato di fatto (Schleifer

and Vishny, 1993; Mauro, 1995; Tanzi, 1997; Lambsdorff, 2005). In un contesto internazionale

caratterizzato dalla preminenza dei linguaggi, metodologie e teoria economiche non sorprende che

anche la corruzione venga studiata attraverso le lenti della teoria dell'utilità e dell’analisi costi-

benefici. Ciò è anche sostenuto dal ruolo ricoperto da diverse organizzazioni internazionali, quali la

Banca Mondiale, il FMI, l’OECD o la Banca Centrale Europea. La stessa definizione che viene

utilizzata per descrivere il fenomeno corruttivo riproduce questa visione da Homo Oeconomicus. La

Banca Mondiale (1997, pag. 8) definisce la corruzione come “the abuse of public office for private

gain”, mentre Schleifer and Vishny (1993) la definiscono come “the sale by government officials of

government property for personal gain”. Non sorprende quindi che anche l’Oxford Concise

Dictionary of Politics (2003) utilizzi una definizione tipicamente economica:

Corruption obtains when an official transfers a benefit to an individual who may or may not be entitled to the benefit, in exchange for an illegal payment. By taking the bribe, the official breaks a legally binding promise he gave to his principal to allocate the benefit to those entitled to it.

La definizione sopra riportata è costruita sull’ideal-tipo dello Stato weberiano, caratterizzato

dalla netta separazione fra gli interessi della sfera pubblica e privata. La sfera sociale e produttiva -

identificata nell’immagine del cliente - viene ridotta a controparte senza volto della relazione

�20

primaria instauratasi fra il principale e l’agente. Su queste basi si sviluppano numerosi lavori - dei

quali è possibile avere un’idea in Rose-Ackerman (2005) e Lambsdorff (2005) - diretti

all'identificazione delle cause e delle conseguenze della corruzione.

La teoria dell'azione razionale si fonda sul fatto che gli attori agiscano secondo strategie per

l’appunto razionali, attraverso una continua analisi costi-benefici. Gli attori identificati sono il

principale (detentore di un potere), un agente (colui a cui è delegato un potere) ed un cliente (colui

che compra il potere). Della Porta and Vannucci (2012, pag. 4) formalizzano le dinamiche corruttive

secondo il modello del principale-agente, affermando che esse rappresentano

i) the illegal and therefore hidden violation of an explicit or implicit contract, ii) that states a delegation of responsibility from an agent who has the legal authority, as well as the official and informal obligation to use his discretionary power, capacity, and information to pursue the principal’s interests; iii) the violation occurs when the agent exchanges these resources in a corrupt transaction iv) with a client, for which the agent receives as a reward a quantity of money or other valuable resources.

Gli attori puntano a massimizzare la loro utilità attraverso la piena soddisfazione delle loro

preferenze, all’interno di un sistema di limiti, incentivi, punizioni e vincoli di bilancio definiti dalla

qualità della regolazione statale ed istituzionale (Ross, 1973, Stigler, 1971; Becker and Stigler,

1974). Sanzioni ed incentivi influiscono sull’analisi costi e benefici del principale e dell’agente,

determinandone le scelte. Quando due attori con diverse preferenze si confrontano a diversi livelli

gerarchici può sorgere un problema di asimmetria delle informazioni. In una certa misura l’agente

può rispondere alle richieste di un’altro principale, portatore degli interessi di un gruppo esclusivo e

limitato, come elaborato nel modello del doppio principale (Groenendijk, 1997; Vannucci, 2012). In

merito, Della Porta and Vannucci (2012, pag. 4) sostengono che

any agent, however, is also a bearer of private interests that may not necessarily coincide with those of its collective principal, from which he can hide information on the characteristics and content of its activities.

In questa situazione, l’agente vende al cliente le sue funzioni ufficiali, in cambio di risorse,

denaro o benefici. L’agente è incentivato a celare informazioni al principale, massimizzando così la

sua utilità. Egli affronterà comunque il rischio di essere scoperto e punito; il principale deve

prevedere un costo per controllare l'azione dell'agente, definendo una struttura di incentivi e

�21

punizioni in grado di dissuaderlo dal nascondere le informazioni in merito alla relazione con il

cliente (Swedberg, 2004). Nel contesto statuale moderno, la relazione fra principale ed agente può

concretizzarsi a diversi livelli: dal cittadino-elettore alla sfera pubblica (generale); dal cittadino-

elettore al potere legislativo (sistema parlamentare) o esecutivo (sistema presidenziale); dai

responsabili ministeriali alle strutture dirigenziali della pubblica amministrazione o dei dipartimenti

amministrativi (sfera amministrativa); dai dirigenti amministrativi ai funzionari pubblici strutturati

in uffici territoriali. Nel contesto dello scambio corruttivo la relazione tra principale ed agente viene

completata dalla presenza di un cliente, il quale punta ad ottenere vantaggi sull'allocazione di beni e

servizi pubblici - oppure ad evitare dei costi - pagando all'agente una bustarella (Rose-Ackerman,

1996; Della Porta and Vannucci, 1999). Mishra (2006) elenca tre modi in cui il principale può

trasferire funzioni all'agente: delegando il potere di raccolta delle informazioni sui clienti;

delegando alcuni obbiettivi ed i meccanismi relazionali con il cliente; delegando l'intera gestione di

un bene o servizio pubblico, con la creazione di un potere di monopolio che può essere messo a

frutto nel legame con il cliente. Lungo questi tre piani prendono forma le relazioni corrotte fra

l'agente e il cliente. Tali relazioni avranno caratteristiche differenti a seconda del tipo di agente, del

settore d'operatività, e del tipo di cliente (Hunt, 2005; Recanatini et al., 2005). Klitgaard (1991) e

Klitgaard et al. (2000) identificano le opportunità d'azione delle quali può usufruire l'agente,

partendo dalla valutazione di tre fattori: la creazione di monopoli, la definizione di spazi di

discrezionalità d'azione e la qualità della sua accountability (struttura legale, relazioni con il

principale, responsabilità). A spazi maggiori di discrezionalità e monopolio - attraverso la delega di

un maggior numero di funzioni dal principale all'agente - coinciderà una maggiore incidenza del

fenomeno corruttivo. Un buon sistema di accountability contribuirà invece a ridurre l’incidenza del

fenomeno corruttivo.

Diversi lavori analizzano la relazione corruttiva fra la pubblica amministrazione - o la sfera

di gestione del bene pubblico - e la sfera imprenditoriale, all’interno delle relazioni fra principale e

agente. Ad esempio, Damania (2002) e Damania et al. (2003) analizzano la corruzione nel settore

delle regolamentazioni ambientali, finalizzata a ridurre multe o controlli per il cliente. In Campos

and Pradhan (2007) sono analizzate varie fattispecie corruttive che sorgono in diversi settori, da

quello educativo a quello sanitario, da quello forestale a quello petrolifero. Jellal and Bouzahzah

(2012) concentrano l'attenzione sulla relazione agente-supervisore (che riproduce, ad un livello

micro, la relazione principale-agente) nel settore della raccolta della tassazione.

�22

2.3. Istituzioni e corruzione

L’azione razionale degli attori si sviluppa all’interno di uno specifico framework statale e

legale, costituito dalle istituzioni politiche, sociali, economiche e giuridiche proprie di un paese

(Rhodes et al., 2006). Di questo argomento si occupa la New Institutional Theory, posizione teorica

sviluppata dalla metà degli anni ‘80 in diversi ambienti di ricerca diretta a restituire al campo della

politica un ruolo fondamentale nell’influenzare i fenomeni politici, sociali ed economici (March and

Olsen 1984). Fra le diverse famiglie teoriche, il Rational Choice Institutionalism è quello che

meglio si sposa con la teoria del principale-agente (Hall and Taylor, 1996; Radaelli et al., 2012).

Attraverso il RCI vengono analizzati i meccanismi istituzionali che permettono al principale di

monitorare, controllare e limitare l’agente. In parole povere, la struttura di sanzioni ed incentivi che

circonda e limita l’azione razionale del principale, dell’agente e del cliente.

Le istituzioni rappresentano norme e regole di comportamento che consentono la risoluzione

dei problemi collettivi che una comunità si trova ad affrontare, influenzando scelte, calcoli strategici

ed analisi costi-benefici (Swedberg, 2004; Mishra, 2005; Blomquist and Olstrom, 1985). North

(1991, pag.1) definisce le istituzioni come

the humanly devised constraints that structure political, economic and social interaction. They consist of both informal constraints (sanctions, taboos, customs, traditions, and codes of conduct), and formal rules (constitutions, laws, property rights). Throughout history, institutions have been devised by human beings to create order and reduce uncertainty in exchange.

In maniera analoga, March and Olson (2006) definiscono le istituzioni come un insieme di

regole, norme, pratiche e tradizioni che regolano la vita in comune dei cittadini di uno stato in

diversi ambiti, da quello politico a quello giuridico, da quello sociale a quello economico. Più un

ambiente istituzionale è inefficace, maggiori saranno le difficoltà del principale nel controllare

l’agente, aprendo la strada ad asimmetria delle informazioni ed incidenza di fenomeni illeciti.

In letteratura, i concetti di incentivo e sanzione sono stati abbondantemente analizzati (Rose-

Ackerman, 2005; Dahlström et al., 2012). Esistono incentivi per la sfera amministrativa ed incentivi

per la sfera politica. Fra i primi, la definizione di adeguati livelli salariali, soprattutto se legati alla

valutazione delle prestazioni; opportunità di carriera legate al merito e non all’anzianità di servizio;

la precisa suddivisione di ruoli e responsabilità, nella gestione degli affari pubblici fra la sfera

politica e quella amministrativa; la rotazione delle cariche e degli incarichi all’interno del corpo �23

pubblico. Rientrano negli incentivi contro la corruzione anche la qualità della sfera burocratica, che

si può associare alla possibilità di red tape, alla presenza di inefficienze e ritardi nell’erogazione di

servizi o finanziamenti, alla scarsa chiarezza delle responsabilità e dei poteri, alla debole tutela dei

contratti e della proprietà privata. Per quanto riguarda la sfera politica, gli incentivi riguardano la

presenza di un sistema politico competitivo, di alternanza nelle competizioni elettorali, di forme di

controllo fra forze politiche opposte. A fianco degli incentivi agiscono una serie di strutture di

sanzione legate alla capacità dello Stato di punire i comportamenti devianti. In letteratura vengono

identificati diversi elementi che accrescono l’efficacia del controllo statuale. Il primo di questi è la

qualità e l’indipendenza del potere giudiziario, su cui puntano Djankov et al. (2003) e Gibson

(2006). Il secondo è la presenza di una efficiente struttura di regolamentazione e di agenzie

indipendenti, analizzata da Estache and Mortimort (1999) e da Glaeser and Shleifer (2003) nei

lavori sul regulatory state. Il terzo è la presenza di una stampa libera, capace di agire come cane da

guardia del potere (Brunetti and Weder, 2001; Besley and Prat, 2006 and Djankov et al., 2010).

La teoria istituzionalista non si esaurisce con il Rational Choice Institutionalism, ma

comprende altre posizioni teoriche. Hall and Taylor (1996) ne identificano altre due:

l’istituzionalismo sociologico e l’istituzionalismo storico. Schmidt (2010) ne aggiunge un terzo,

l’istituzionalismo discorsivo. Nell’istituzionalismo storico l’attenzione è centrata soprattutto sulla

costruzione, manutenzione ed adattamento delle istituzioni all’interno di una prospettiva dinamica e

di lungo periodo. Il cambiamento istituzionale è influenzato sia dal conflitto fra gruppi sociali rivali

che dall’evoluzione delle idee e delle strutture valoriali (Lieberman, 2002). Interessanti sono i lavori

di Acemoglu and Robinson (2008, 2012), che analizzano il ruolo di un’élite conservatrice e chiusa

nel prevenire l’apertura delle strutture istituzionali, limitando l’accesso dei gruppi sociali esclusi

alla distribuzione delle risorse pubbliche. L’istituzionalismo sociologico afferma che le forme e le

procedure delle moderne organizzazioni non vengono informate solo dal principio di razionalità, ma

hanno alla base uno specifico significato culturale. Esse rappresentano un processo di trasmissione

di pratiche culturali fra generazioni, che vedremo avere una certa importanza nei meccanismi di

riproduzione delle norme della corruzione. Infine, l’istituzionalismo discorsivo è proposto da

Schmidt (2010) e Blyth (2013), i quali sottolineano la rilevanza che idee e discorsi hanno nel dare

forma, efficienza e dinamicità alle strutture istituzionali.

In letteratura, le istituzioni vengono considerate: a) variabili dipendenti, per analizzare la

loro origine, ed identificare i fattori che determinano una buona o cattiva qualità del set

istituzionale; b) variabili indipendenti, per analizzare l’evoluzione delle condizioni politiche, sociali

ed economiche di uno specifico contesto. Diversi sono i fattori che possono determinare la qualità �24

delle istituzioni. La Porta et al. (1998, 1999) analizzano gli effetti derivanti dall’origine legale di un

paese, dalla frammentazione etnica e dalle differenze religiose. La frammentazione etnica viene

analizzata anche in Alesina et al. (2003), Aghion et al. (2004) e Montalvo and Reynal-Querol

(2010). Acemoglu and Robinson (2001) identificano empiricamente un legame endogeno - nei paesi

in via di sviluppo - fra la mortalità negli insediamenti coloniali e la qualità delle istituzioni.

La qualità delle istituzioni ha un effetto negativo o positivo su tutta una serie di fenomeni:

sulla protezione dei diritti di proprietà e distribuzione dei beni pubblici (Knack and Keefer, 1995);

sulla crescita economica (Glaeser et al., 2004; La Porta et al., 1997 1998; Acemoglu and Robinson,

2012); sugli investimenti interni ed esteri (Tanzi, 1997; Mauro, 1995); sul corretto sfruttamento

delle risorse naturali (Hodler, 2004; Collier e Venables, 2008; Van der Ploeg, 2007). Non mancano i

lavori sulla relazione fra qualità delle istituzioni ed i fenomeni clientelari (Piattoni, 2001), il rent-

seeking (Krueger, 1976) e la corruzione (Rose-Ackerman, 2005; Lambsdorff, 2005; Mauro, 1995;

Tanzi, 1997; Shlaifer and Vishny, 1993). Il sunto di questi lavori è che a istituzioni di bassa qualità

seguono cattive prestazioni e performance in molteplici ambiti, fra i quali una maggiore incidenza

del fenomeno corruttivo.

In letteratura sono stati definiti degli indicatori che tentano di pesare lo sfuggevole concetto

di qualità delle istituzioni (Rose-Ackerman, 2005; Kaufmann et al., 2010). Esempi di questi sforzi

di indicizzazione sono l'International Country Risk Guide (ICRG) e il Business Environmental Risk

Intelligence (BERI) usati da Knack and Keefer (1995), gli Worldwide Governance Indicators

definiti da Kaufmann et al. (2010), il Doing Business della Banca Mondiale, il Polity IV del Centre

for Systemic Peace e il Database of Political Institutions sempre della Banca Mondiale. Per quanto

riguarda la corruzione, il fenomeno viene studiato tramite degli indicatori di percezione, come con il

Control of corruption in Kaufmann et al. (2010), o il Corruption Perception Index di Transparency

International (2014) . 8

L’insieme di lavori e ricerche teoriche ed empiriche - sia qualitative che quantitative - che

rientrano sotto il cappello della teoria istituzionalista sono deboli nel dare risposta ad una domanda

fondamentale: come possono essere messe in relazione concreta la qualità delle istituzioni con la

maggior o minor incidenza del fenomeno corruttivo? Attraverso quali canali, spazi e meccanismi la

cattiva qualità delle istituzioni si riverbera sull’incidenza dello scambio corruttivo? La teoria

In letteratura, il dibattito sulla capacità degli indicatori di catturare la reale incidenza del fenomeno corruttivo è 8

assolutamente significativo. Come afferma Olken (2009), vi è differenza fra la percezione della corruzione e la sua reale incidenza. Per aggirare tale difficoltà, Golden and Picci (2005) hanno implementato un indicatore della corruzione basato sulla differenza fra il flusso di capitali pubblici destinati alla realizzazione di infrastrutture ed il livello di capitale fisico effettivamente presente in uno specifico contesto. La differenza fra queste due entità viene considerata come la dissipazione di risorse prodotta dal fenomeno corruttivo.

�25

istituzionalista afferma che istituzioni di bassa qualità favoriscono l’insorgere di fenomeni

corruttivi. Ma questa affermazione è troppo vaga, ed i meccanismi specifici raramente sono

approfonditi in maniera soddisfacente. E’ necessario dunque interrogarci su quale sia il legame

concreto fra le istituzioni, la loro qualità ed i fenomeni corruttivi. Ciò viene fatto, ad esempio, in

Leenders (2012), che analizza - per il contesto libanese - i legami fra la forma delle istituzioni legali

post-belliche e gli spazi di opportunità all’interno dei quali avviene concretamente lo scambio

corruttivo. Con l’evoluzione di queste istituzioni legali si aprono spazi per la corruzione, per le reti

corruttive e per le istituzioni informali che ne regolano il funzionamento.

2.4 Social Network Analysis: un nuovo linguaggio per lo studio dell’illecito

L’analisi delle reti ha conquistato a partire dagli anni ’60 una rilevanza sempre maggiore

nelle scienze dure ed in quelle sociali, riportando in auge la teoria matematica dei grafi, definita nel

‘700 da Eulero (Barabasi, 2004). Egli definisce una struttura (grafo), come un insieme di vertici o

nodi, uniti fra loro da spigoli o link (Barnes and Harary, 1983). Questa teoria costituisce - nella

seconda metà del ‘900 - la base su cui viene edificata la Network Analysis Theory. Con rete si

definisce una struttura organizzativa - semplice o complessa - formata dalle relazioni stabilite fra

qualsiasi tipo di nodi. E’ possibile ritrovare, nella realtà che ci circonda, una molteplicità di reti:

neurali, imprenditoriali, sociali, comunicative (Castelles, 2004; Castelles and Cardoso, 2005;

Piselli, 2001). Ciò che è cambiato fra ieri ed oggi è la velocità con la quale nascono le strutture

reticolari. Il primo decennio degli anni 2000 può essere definito - a ben vedere - come l’epoca delle

reti. Anche i carri commerciali che univano i borghi medievali con il contado definivano una

struttura reticolare, ma ad una velocità ed un’intensità decisamente inferiore a quanto riesce a fare

un aereo da trasporto. Lo stesso vale per la differenza fra una lettera cartacea ed una e-mail.

Oltretutto, se nel Medioevo si fosse tentato di riprodurre la rete che emergeva da carretti e lettere,

l’assenza di computer e software appositi avrebbe reso impossibile rappresentare quelle reti e

strutture relazionali con immagini e riproduzioni grafiche attrattive ed accattivanti, come quelle che

al giorno d’oggi fanno luccicare gli occhi a centinaia di ricercatori ed accademici. I cambiamenti

tecnologici hanno contribuito notevolmente a plasmare la propensione ad identificare le reti nella

realtà che ci circonda. Grazie a questi cambiamenti l’idea di rete è divenuto uno strumento adatto -

nel bene e nel male - ad interpretare il mondo contemporaneo e le spirito dei tempi.

Per quanto riguarda le scienze sociali, la Network Analysis è stata sviluppata ed utilizzata

maggiormente in ambito sociologico che in quello politologico, dove però ricopre un ruolo sempre �26

più significativo, come analizzato nella rassegna di Ward et al. (2011). In tal senso, Lazer (2011,

pag. 1) sottolinea che

compared to other paradigmatic foci, political science has invested tiny amounts of capacity in the study of the relevance of networks to political phenomena.

In ambito politologico l’analisi di rete ha introdotto rilevanti cambiamenti, sia per la

considerazione del potere che per la definizione delle strutture e delle pratiche politiche (Knoke,

1990). Questa ricerca punta a riempire il vuoto segnalato da Lazer (2011): la Network Analysis sarà

utilizzata per analizzare un problema tipicamente politologico, com’è appunto la corruzione nella

sfera dei lavori pubblici in Italia. A partire dagli anni ’90, la teoria delle reti ha fatto un

impressionante balzo in avanti, soprattutto grazie all’avvento delle tecnologie informatiche che

hanno reso possibile lo studio di reti complesse formate da migliaia di nodi. Ciò ha portato

all’evoluzione dell’aspetto teorico, ed al consolidamento di metodologie e tecniche di analisi. Data

questa varietà, la Network Analysis si è rivelata fondamentale per confrontarsi con un problema

centrale agli studi in contesti complessi: identificare ordine e regolarità in processi e strutture che,

quantomeno all’apparenza, sembrano troppo caotici e disordinati per avere alla propria base un

qualche tipo di legge generale (De Toni et al., 2011).

La teoria delle reti è stata utilizzata per studiare la forma ed il funzionamento di

organizzazioni e strutture complesse. Alcuni lavori analizzano i processi di genesi ed evoluzione dei

distretti industriali e tecnologici (Casper, 2007; Reid et al., 2008), mentre altri studiano i legami che

uniscono i Consigli di Amministrazione e le strutture azionarie delle grandi imprese multinazionali

(Vitali et al., 2011; Conyon and Muldoon, 2006). Altri focalizzano la loro attenzione sulle

infrastrutture che rendono possibile la comunicazione, il collegamento ed il trasporto fra le diverse

regioni del mondo, analizzando la rete delle infrastrutture informatiche e delle rotte aeree

(Vinciguerra et al., 2010; Choi et al., 2006), la forma del World Wide Web (Albert et al., 1999;

Bianconi and Barabasi, 2001a 2001b) e quella delle comunicazioni telefoniche (Candia et al., 2008;

Barabasi, 2011). Nel campo delle reti energetiche si studia la vulnerabilità, resilienza e resistenza

delle griglie elettriche, nonché la propagazione dei danni e dei black out (Bernstein et al., 2014).

Infine altri autori descrivono la rete che si definisce fra prede e predatori all’interno dei sistemi

naturali (Scotti et al., 2009), e quella delle connessioni che si sono formate, nella storia, fra le

diverse lingue parlate nel mondo (Ronen et al., 2014).

�27

La prospettiva della Social Network Analysis (Borgatti et al., 2013; Hanneman and Riddle,

2005) è stata utilizzata nel campo della criminologia e degli studi criminologici per analizzare le

caratteristiche ed il funzionamento di diversi fenomeni sociali, quali terrorismo, corruzione,

riciclaggio di denaro sporco, traffico di armi e di esseri umani, commercio di droga e contrabbando.

L’attenzione è stata focalizzata - in particolare - su quelle che possono essere definite come reti

oscure o illecite, strutture organizzative dirette al raggiungimento di obbiettivi criminali (Bright et

al., 2012; Morselli 2009a, Morselli et al., 2010; Jancsics and Javor, 2012). Come sottolineano Raab

and Briton Milward (2003, pag. 415)

there is a set of individuals and organizations that constitute a network striving to achieve ends that create collective-action problems for government all over the world.

Per studiare ed analizzare in profondità queste reti oscure, la SNA si dimostra decisamente

utile. Come considerato da Garay-Salamanca and Salcedo-Albaràn (2012, pag. 180):

it is possible to apply Social Network Analysis (SNA) to identify (i) types of agents, (ii) types of relationships, (iii) flows, directions and levels of information, (iv) quality of brokerage capital and (v) those central agents within the network.

Attraverso la SNA sono stati analizzati i fattori strutturali di diversi tipi di organizzazioni

criminali, soprattutto in merito alla forma delle reti ed alla distribuzione del potere, alle

“opportunità di carriera”, ai diversi ruoli che le caratterizzano (Morselli et al., 2010). In questo

filone Morselli (2003), Mastrobuoni and Patacchini (2012) e Scaglione (2011) analizzano la mafia e

la camorra italiana ed italo-americana; Garay-Salamanca and Salcedo-Albarán (2012) puntano la

loro attenzione sulle organizzazioni criminali in Messico e Colombia; Morselli (2009b) analizza le

attività ed i commerci illeciti della banda di motociclisti Hell’s Angels in Canada. Altri hanno

focalizzato la loro attenzione di ricerca sul commercio di stupefacenti, come fatto da Bright et al.

(2012) e Natarajan (2006); Morselli (2012) analizza i percorsi di acquisto che caratterizzano il

mercato informale delle armi in Canada. Krebs (2002) e Perliger and Pedahzur (2010) - soprattutto

all’indomani dell’attentato del 09/11 a New York - studiano l’articolazione reticolare delle

organizzazioni terroristiche riconducibili alla galassi di Al Qaeda. Lauches et al. (2012) esaminano

la resilienza di un network corruttivo operante all’interno della polizia dello Stato del Queensland,

in Australia, mentre Jancsics and Javor (2012) analizzano le reti corruttive nel contesto ungherese.

Evidenti sono le opportunità offerte dalla Social Network Analysis per quel che riguarda lo studio di �28

fenomeni ed organizzazioni illecite, fra le quali trova spazio anche lo scambio corruttivo. Tre unità

d’indagine fondamentali possono essere identificate al fine di realizzare un’analisi delle reti reti

sociali: gli attori (i nodi), la struttura (la rete) e le norme (istituzioni informali).

Quanto analizzato finora porta a riflettere sui cambiamenti che la teoria delle reti introduce

nella concezione del potere (Knoke, 1990). Il tema del potere, della sovranità e della legittimità del

dominio sono stati al centro delle riflessioni della filosofia politica moderna, soprattutto nel campo

realista (Aron, 1992; Gherardi, 2004; Schiera, 2005). La teoria delle reti - fondata sull’idea che

potere e controllo abbiano un aspetto diffuso - intacca la concezione verticale elaborata dai

pensatori realisti (Aron, 1992; Gherardi, 2004; Schiera, 2005). A partire dal XV e XVI secolo, il

sistema di potere - incarnato dal nascente Stato moderno e dal sovrano assoluto - viene descritto da

Hobbes come un Leviatano mostruoso e terribile, al quale gli individui decidono liberamente di

assoggettarsi (Gherardi, 2004). Machiavelli (2006) descrive, agli occhi di potenti e cittadini

l’aspetto di questo Leviatano-Principe, e delle strategie che gli consentono di preservare lo

“Stato” (Machiavelli, 2006; Schiera, 2005; Aron, 1992). Tre secoli più tardi, Weber (2004) torna sul

tema distinguendo fra Macht (potenza) e Herrschaft (potere), ed identificando con il secondo

termine la capacità di un individuo di imporre la sua volontà sugli altri. Per essere socialmente

accettabile, la Hersschaft deve essere sostenuta da una qualche forma di legittimazione. Weber

(2004) ne identifica tre: potere tradizionale (legittimato dalla sua efficacia nel passato), potere

carismatico (legittimato dalla qualità del leader) e potere legale-razionale (legittimato dall’esistenza

di uno stato legale, impersonale ed imparziale). L’ultima categoria identifica la legittimità degli stati

moderni, da cui sarebbe stata estratta l’idea della ferrea separazione fra sfera pubblica e privata

tipica delle teorie economiche. Nel XX secolo - caratterizzato dalla crisi delle democrazie liberali

europee, dalle guerre mondiali, dal totalitarismo, da stermini di massa, rivoluzioni, pulizie etniche -

la concezione del potere cambia. Esso si fa capacità decisionale di un Principe-dittatore o Principe-

partito, che sviluppa in pieno la sua forza nel momento dell’emergenza (Galli, 2008; Schmitt, 1998;

Aron, 1992). Grazie alla decisione in emergenza si costituisce il carico di legittimità che permette

poi l’istituzionalizzazione di un ordinamento statuario legale. Non vi è legalità prima della

legittimità derivante dalla decisione in emergenza. Aaron (1992) definisce il potere come la capacità

- posseduta legittimamente, prima che legalmente, da un leader o da una classe dirigente -, di

imporre regole e decisioni per tutti, attraverso diritto o azione concreta (Aron, 1992). Citando le sue

parole, il potere politico rappresenta (Aron, 1992, pag. 255)

�29

la consegna ad uno o ad alcuni della capacità (riconosciuta legittima) di fissare delle regole per tutti, di imporre a tutti il rispetto di tali regole o infine di prendere delle

decisioni obbligatorie, in fatto o in diritto, per tutti.

Con la teoria delle reti ci si allontana dalla forma verticale e gerarchica che il potere assume

nella filosofia politica realista. Al contrario, la teoria reticolare muove proprio dall’assenza del

Leviatano, di una parte terza legale e statuale che - attraverso dominio, controllo e sanzione, cioè

attraverso il Monopolio della forza legittima (Weber, 2004) -, dirige la vita in comune degli

individui. La tendenza è quella di eliminare - o quanto meno di ridurre sensibilmente - la natura

gerarchica che caratterizza il potere politico, dando invece un peso superiore alla sua componente

orizzontale. Le strutture reticolari non si costruiscono attorno a colui (coloro) che è (sono) in grado

di decidere nel momento dell’emergenza, dove acquisiscono la legittimazione per definire le

strutture legali dello Stato. Al contrario, la rete si auto-organizza a partire da chaos, disequilibrio ed

azione degli attori, emergendo dal basso grazie alla loro reciproca interazione (Barabasi, 2004; De

Toni et al., 2011). Alcuni attori - definiti come hub - si conquistano progressivamente la capacità di

controllare l’attività della rete, come definito in Liu et. al. (2011 2012) ed in Smith et al. (2014).

Oltre che di metodo, è in atto un cambiamento di prospettiva e di dizionario.

L’origine del potere deriva ad un nodo dalla sua posizione all’interno della rete, consolidata

dalla capacità di controllare il fluire di informazioni, beni, risorse e servizi (Burt, 1992; Barabasi,

2004; Borgatti et al., 2013; Smith et al., 2014, Liu et al., 2011; Liu et al., 2012). Come in Smith et

al. (2014):

“Being in the right place” in the network is strongly related to power because certain network positions allow the actors to have more access to resources flowing through the network, or more control over these flows based on how dependent other actors are on the focal actor.

Si può pensare ai meccanismi di diffusione delle informazioni e delle risorse. Essere nel

posto giusto significa essere vicini, ovvero in contatto diretto, con i nodi “potenti” ed autoritari della

rete, che gestiscono il flusso di informazioni e risorse (Knoke, 1990). Come sostiene Burt (1992),

questo vantaggio assume tre forme, legate all’accesso (ricevere le informazioni), alla tempistica

(riceverle prima degli altri) ed alle raccomandazioni (sapere come usarle). Un altro punto

importante è quello della sanzione. Se nella definizione di un potere verticale e gerarchico la

sanzione assumeva un aspetto legalistico e penale (monopolio della forza, sistema carcerario e

�30

penale, potere giudiziario), con il concetto di rete la sanzione e la punizione si legano all’attività

diretta dei diversi gruppi sociali, economici, politici, etnici e tribali, capaci di utilizzare strumenti

come l’esclusione e l’espulsione sociale (Bull, 2009; Binmore, 2011, 2010). In una certa misura, la

punizione si fa anch’essa istituzione sociale, e non più solo istituzione legale (Garland, 1991).

Questo per quel che riguarda le differenze. E’ altrettanto innegabile che vi siano dei

significativi spazi di sovrapposizione fra la natura verticale ed orizzontale del potere politico.

Questo elemento - nella storia dell’uomo e delle comunità sociali - è sempre stato composto da

queste due dimensioni. Ogni élite necessita di alleanze e di strutture relazionali orizzontali per

tentare la conquista del potere “verticale”. Allo stesso modo, ogni rete e struttura reticolare agisce in

un conteso verticale e gerarchico, come può essere - nel contesto della sfera pubblica - la struttura

legislativa definita dai parlamenti ovvero l’organigramma gerarchico delle organizzazioni e degli

uffici pubblici. Ciò che si vuole evidenziare è che queste due concezioni del potere agiscono e

interagiscono fra loro, influenzandosi vicendevolmente. Il potere è un elemento complesso,

frammentato e caotico. Esso è gerarchia dello Stato, che legalmente distribuisce poteri e

responsabilità istituzionali; ma esso è anche dimensione orizzontale, costruito sulla capacità degli

attori di posizionarsi efficacemente nella rete illecita e di controllare il fluire di informazioni e

risorse. Per lo studio del fenomeno corruttivo, l’interazione fra livello verticale ed orizzontale è

assolutamente fondamentale, e per questo sarà costantemente considerata in questo lavoro di

ricerca.

2.5 Attori, strutture e norme nell’analisi di rete

Tre livelli d’analisi sono significativi nello studio delle reti sociali: quello dei nodi, quello

delle strutture relazionali e quello delle norme informali. I nodi rappresentano le particelle

elementari della rete, che si sviluppa a partire dalle loro interazioni. Per quanto riguarda le

dinamiche corruttive, le unità di base possono essere rappresentate dagli individui e dalle

organizzazioni che agiscono a cavallo fra sfera pubblica e privata. I nodi offrono due tipi di

informazioni: chi o cosa sono (caratteristiche intrinseche); che posizione e ruolo hanno nella rete

(caratteristiche di centralità). Natura e centralità dei nodi sono strettamente legate: la posizione di

centralità di un nodo (numero di contatti e capacità di mediazione) è legata alle sue caratteristiche

intrinseche, dato che queste influenzano in maniera preponderante la sua capacità attrattiva rispetto

agli altri nodi (Bianconi and Barabasi, 2001a, 2001b). A loro volta, le caratteristiche di centralità

�31

agiscono sulle caratteristiche intrinseche, adattandole al nuovo livello di potere che deriva dal

posizionamento nella rete.

All’interno della rete corruttiva i nodi ricoprono molteplici ruoli e carriere professionali:

funzionari e dirigenti pubblici, politici, imprenditori e dirigenti di impresa, semplici manager e

dipendenti, magistrati, professionisti (avvocati, architetti, commercialisti), figure criminali di

diversa caratura. Ogni nodo presenta delle proprie caratteristiche: genere, età, luogo di nascita,

cognome ed appartenenza familiare, luogo di residenza, stato civile, percorso formativo, titolo di

studio, classe sociale, attributi psicologici e propensione al comando, esperienze in associazioni. I

nodi hanno delle conoscenze e delle abilità tecniche sviluppate durante l’esercizio della loro

professione, che possono risultare fondamentali ai fini dello scambio corruttivo. Altri fattori

importanti per le caratteristiche intrinseche di un nodo possono essere il tempo passato nella rete; il

ruolo ricoperto nella gestione degli affari pubblici; la capacità nell’usare o nel minacciare l’uso

della violenza (Dal Bò et al., 2006).

I nodi crescono in un ambiente sociale all’interno del quale sviluppano le loro caratteristiche

fondamentali (Morselli et al., 2010; Tilly, 2005; Binmore, 2011). Essi non entrano nella rete a

partire da un vacuum, ma si trovano immersi in un liquido relazionale derivante da legami etnici,

familiari e di social embeddedness. Questo liquido rappresenta il capitale sociale iniziale di un

nodo, cioè il suo insieme di relazioni costruite su fiducia, norme informali, mutualità degli scopi e

reciprocità dell’azione (Coleman, 1988; Putnam, 1993, 1995; Farr, 2004; Lauchs et al., 2012). Nel

corso della quotidianità la struttura relazionale di ogni nodo va a riempirsi di legami che nascono in

ambiti diversi, legati all’esperienza scolastica, universitaria, associative, culturale e professionale.

Ad esempio, Morselli (2003) analizza la crescita del ruolo di Sammy Gravano nella famiglia

mafiosa dei Gambino a New York proprio come un processo di progressivo arricchimento della sua

rete personale. Questa capacità di attrarre contatti e relazioni può essere accresciuta in diversi modi,

attraverso, ad esempio, un’attività di mentoring (Morselli et al., 2006). Altro modo per accrescere

questa capacità sono i meccanismi di formazione ed istruzione che vengono messi in campo dai

vertici degli uffici pubblici sui propri sottoposti, così da prepararli allo scambio corruttivo (Della

Porta and Vannucci, 1999).

Le caratteristiche intrinseche e sociali dei nodi influiscono sulla loro capacità di attrarre

contatti e connessioni con gli altri attori della rete, definita da Bianconi e Barabasi (2001a 2001b)

come fitness o attrattività. Un’attrattività elevata accresce la capacità di un nodo di attirare le

relazioni con gli altri nodi, aumentando la sua centralità e potere nella rete illecita. Bianconi and

�32

Barabasi (2001b, pag. 437) spiegano in questi termini la capacità dei diversi nodi di attrarre

collegamenti:

we tend to associate these differences with some intrinsic quality of the nodes, such as the social skills of an individual, the content of a web page, or the content of a scientific article. We will call this the node’s fitness, describing its ability to compete for link at the expense of other nodes.

Le misure di centralità che emergono a seguito di una SNA comunicano la posizione che

ogni nodo occupa nella rete e conseguentemente il suo livello di autorità “orizzontale” (Barabasi,

2004; Borgatti et al., 2013; Smith et al., 2014). La letteratura ha portato all’elaborazione di quattro

principali misure di centralità. La prima misura che si incontra è la degree centrality, la più vecchia

e semplice fra quelle elaborate. Essa registra il numero di link e collegamenti posseduti da ogni

nodo, legando potere ed autorità proprio alla quantità di collegamenti posseduti dai diversi attori. La

seconda misura di centralità è la betweenness centrality (Freeman, 1979; Gould and Fernandez;

1989), riferita alla capacità di ogni nodo di agire da intermediario fra gli altri nodi della rete. Detto

in altri termini, calcola il numero di volte che un attore agisce come ponte fra due nodi all’interno di

un network non frammentato e non suddiviso in sotto-gruppi. I nodi che ricoprono questo ruolo di

mediatori avranno dunque un valore di betweenness centrality più elevato rispetto agli altri. La terza

misura è la closeness centrality, che segnala la distanza di un nodo da tutti gli altri. Essa deriva dalla

somma delle distanze che separano un nodo da tutti gli altri nodi che operano all’interno della rete.

La quarta misura di centralità comunemente utilizzata è la eigenvector centrality, che identifica gli

attori più rilevanti della rete dando meno attenzione a quelli marginali. Per la realizzazione

dell’analisi empirica saranno utilizzate - fra queste quattro misure di centralità - soprattutto la

degree e la betweenness centrality.

Queste misure contribuiscono a mettere in luce il ruolo dei diversi nodi che agiscono

all’interno della rete illecita. Gli attori che presentano un valore significativo per queste misure di

centralità sono identificati come gli hub della rete, cioè quei nodi capaci di: a) catturare, grazie alle

loro caratteristiche attrattive, il maggior numero di legami; b) connettere, grazie alla loro posizione

di mediatori, diverse isole relazionali; c) accedere alle risorse ed alle informazioni che circolano

nella rete, controllando la direzione e l'intensità della loro diffusione (Smith et al., 2014; Liu et al.,

2012). Gli hub hanno il ruolo fondamentale di controllare le strutture relazionali, il loro

coordinamento ed in conseguenza il loro funzionamento. Una delle caratteristiche principali delle

�33

reti sociali è che bastano pochi nodi-hub per controllarne struttura e funzionamento (Liu et al.,

2011).

Nei lavori politiologici viene data maggiore rilevanza - rispetto alla figura degli hub - al

ruolo ricoperto dai broker e dai mediatori (Burt, 1992;; Knoke, 1990, Gould and Fernandez, 1989;

Della Porta and Vannucci, 1999 2012; Stovel and Shaw, 2012; Stovel et al., 2011; Morselli and Roy,

2008). I broker sono gli attori della rete che permettono di collegare - grazie a posizione e

connessioni - isole relazionali differenti, separate fra loro da buchi strutturali. Burt (1992) definisce

i buchi strutturali come delle relazioni di non ridondanza - quindi fondamentali per il

funzionamento della rete - fra due contatti. Stovel and Shaw (2012, pag. 141) definiscono l’attività

di brokerage

as the process of connecting actors in systems of social, economic, or political relations in order to facilitate access to valued resources. The crucial characteristics of brokers are that (a) they bridge a gap in social structure and (b) they help goods, information, opportunities, or knowledge flow across that gap.

Grazie alla azione dei broker la rete mantiene delle caratteristiche di flessibilità e porosità

che si rivelano benefiche per il suo funzionamento e le sue dinamiche di crescita (Morselli and Roy,

2008). Essi permettono di ridurre costi e rischi dello scambio corruttivo - legati alla ricerca ed

elaborazione delle informazioni, ai processi di bargaining ed ai meccanismi di controllo - fornendo

il capitale sociale che manca nei mercati illeciti (Della Porta and Vannucci, 1999 2012; Vannucci,

2011). I broker gestiscono quattro principali tipi di risorse: capitale sociale, fiducia, reputazione ed

informazioni. Come in Stovel and Shaw (2012), è possibile identificare due tipologie di broker: i

mediatori ed i catalizzatori. Nel primo caso si descrive la figura classica del mediatore, colui che

mette in campo un’azione di breve-medio termine che permette di colmare un vuoto fra due nodi.

Nel secondo caso si descrive un’azione che porta ad una relazione diretta fra due nodi non connessi,

con la creazione di un legame dove prima vi era un buco strutturale.

In merito alla capacità di mediazione, Gould and Fernandez (1998) hanno elaborato uno

strumento capace di cogliere ancor più efficacemente la complessità che contraddistingue il

funzionamento delle reti. Essi sviluppano un metodo per calcolare il valore di brokerage all’interno

di una struttura relazionale nella quale i nodi sono divisi in diversi sotto-gruppi categoriali. In base

alla capacità di mediare fra nodi appartenenti ai diversi sotto-gruppi, gli attori possono essere

caratterizzati da cinque forme di brokerage: coordinator, representative, gatekeeper, consultant,

�34

liaison (anche in Burt, 1992; Morselli and Roy, 2008; Stovel and Shaw, 2012). La differenza

principale fra la betweenness centrality ed i G&F brokerage roles risiede in questo: che la prima

misura va a contare il numero di volte che un nodo agisce da ponte fra due nodi, nel contesto di una

rete non frammentata in diversi sotto-gruppi; la seconda misura, invece, riguarda principalmente la

capacità di mediazione fra i diversi sotto-gruppi in cui è stata suddivisa la rete. Come sostengono

Hanneman and Riddle (2005)

they focus on the roles that ego plays in connecting groups. That is, Fernandez and Gould's "brokerage" notions examine ego's relations with its neighborhood from the perspective of ego acting as an agent in relations among groups (though, as a practical matter, the groups in brokerage analysis can be individuals).

Il processo di definizione dei diversi sotto-gruppi richiede particolare attenzione, tanto che

Gould and Fernandez (1989, pag. 99) ricordano che

the appropriate grouping criterion depends on the goal of the actors in the given context and on the particular functions of the brokerage relation, e.g., conflict, mediation, negotiation, information, diffusion.

Ognuna delle cinque etichette di brokerage coglie un preciso meccanismo di mediazione.

Nel caso di un broker coordinatore (coordinator) esso avrà principalmente il ruolo di mediare fra

due nodi che appartengono al suo stesso sotto-gruppo, ma che non sono fra loro connessi (A > A >

A); un broker rappresentante (representative) porta verso gli altri sotto-gruppi le istanze e le

richieste dei nodi che operano nel suo stesso gruppo (A > A > B); opposto è il significato del broker

portiere (gatekeeper), che ha invece il ruolo di portare verso il proprio sotto-gruppo le istanze

provenienti dall’esterno (B > A > A); la quarta forma di brokerage è quella del broker consigliere

(consultant), che media fra due nodi appartenenti al medesimo gruppo, del quale egli non fa parte

(B > A > B); infine, il broker intermediario (liaison) rappresenta la forma ideal-tipica della

mediazione, con un attore che si interpone fra due nodi appartenenti ad altrettanti sotto-gruppi (B >

A > C).

L’azione relazionale dei nodi porta alla creazione di strutture reticolari complesse ed

articolate (Palla et al., 2007). Ogni nodo è inserito all’interno di una struttura di contatti, che può

essere più o meno strutturata. La forma relazionale più densa e consolidata è rappresentata dalle

cliques, che Borgatti et al. (2013, pag. 183) definiscono come

�35

a subset of actors in which every actor is adjacent to every other actor in the subset and it is impossible to add any more actors to the clique without violating this condition. Formally, a clique is defined as a maximal complete subgraph.

Il collante di questi legami è il capitale sociale degli attori, cioè il loro set relazionale basato

su fiducia, mutualità degli scopi e reciprocità dell’azione (Farr, 2004; Lauchs et al., 2012). A livello

aggregato, il capitale sociale degli individui va accumulandosi nel capitale sociale delle

organizzazioni di cui questi fanno parte (Banfield, 1958; Coleman 1988; Putnam 1993 1995 2000).

La teoria del capitale sociale identifica un legame positivo fra l’associazionismo civico, la fiducia

sociale e l’impegno civico, che si riverbera in una maggiore partecipazione dei cittadini alla vita

della comunità ed in una maggiore qualità delle istituzioni e della democrazia. Questa è una visione

prettamente positiva del capitale sociale, fondamentalmente binaria (presenza/assenza) e dominata

da una chiave di lettura troppo semplificata (Mastropaolo, 2009a; Tarrow, 1996). La lettura binaria

degli effetti del capitale sociale non coglie la distinzione che esiste fra capitale sociale bridging e

bonding (Harris, 2007), fra associazioni inclusive ed esclusive, ovvero connesse o isolate

(Grieẞhaber and Geys, 2012). Ancor più grave, è incapace di cogliere quelli che possono essere gli

effetti negativi del capitale sociale, con la divisione fra capitale sociale buono - che sostiene il

funzionamento della democrazia - e cattivo - che invece nuoce alla democrazia, come nel caso della

corruzione politica - (Warren, 2004). I legami associativi possono: a) collegare fra loro diverse

associazioni, gruppi o isole relazionali (legami bridging); b) rafforzare i collegamenti verso

l’interno (legami bonding), creando una serie di associazioni dirette al perseguimento dei propri

interessi (Harris, 2007; Boix and Posner, 1996; Warren, 2004). Nel contesto delle reti illecite, sul

capitale sociale bonding si costruisce il nucleo associativo che coordina e dirige lo scambio

corruttivo, la struttura centrale ed associativa che permette alla rete di funzionare; il capitale

bridging posseduto dagli attori che operano nello spazio associativo centrale rende invece possibile

la propagazione delle loro strutture relazionali verso gli altri corpi, istituzioni pubbliche ed

organizzazioni dello Stato, facilitando la cattura e l’influenza di poteri e discrezionalità ufficiali

(Rose-Ackerman, 20008). Non stupisce quindi che la ricerca sulle reti illecite - sviluppata

soprattutto in campo criminologico (Morselli, 2009a; Morselli et al., 2010) - abbia portato alla luce

la loro forma caratteristica, descritta efficacemente dalla distinzione fra spazi nucleari e periferici

(distinzione core-periferia). Nello spazio centrale operano organizzazioni ed associazioni illecite,

che per il caso empirico analizzato in questo lavoro sono definite cricche. Il concetto di cricca è

�36

tornato in auge negli ultimi anni, utilizzato dai media e dall’opinione pubblica italiana come

etichetta per le strutture associative illecite capaci di controllare strutturalmente i meccanismi dello

scambio corruttivo negli scandali emersi a partire dal 2010 in avanti. Gli attori che operano in

queste cricche ed associazioni illecite rappresentano la cerniera fra il mondo della formalità (mondo

di sopra) e quello dell’informale (mondo di sotto), all’interno di uno spazio definito come “mondo

di mezzo” [SMC-1; SMC-2]; lo spazio nucleare delle associazioni illecite controlla il

funzionamento della rete, connettendosi ad attori che occupano uno spazio opaco e scarsamente

trasparente, definito zona grigia. Nel prossimo paragrafo saranno elaborate e presentate le

definizioni analitiche di questi tre concetti: la cricca, il mondo di mezzo, la zona grigia.

Un altro punto di forza della teoria delle reti è legato alla capacità di definire una

prospettiva dinamica, capace di spiegare come le reti nascono, quale modello evolutivo seguono e

che dinamica di trasformazione le contraddistingua. Barabasi (2004) mette in luce come le reti

nascano da un processo genetico caratterizzato da auto-organizzazione ed emergenza dal basso, a

partire dall’azione relazionale degli individui. De Toni et al. (2011, pag, 50) definiscono l’auto-

organizzazione come

il risultato di un processo dinamico bottom-up, basato sulle interazioni locali e privo di controllo centralizzato, attraverso cui un sistema complesso, condotto ad un punto di instabilità dalle perturbazione dell’ambiente in cui è immesso, riorganizza le sue componenti di base per formare una nuova configurazione, con la comparsa di un nuovo livello gerarchico costituito da aggregati di componenti di base e di proprietà emergenti, ovvero di proprietà presenti a un livello gerarchico ma assenti nelle componenti del livello immediatamente inferiore.

La forma e caratteristiche, le dinamiche di crescita, e le tipicità delle reti non sono dunque

regolate da un attore terzo che le sostiene e le promuove. A metà del secolo scorso, Erdos and Reny

hanno teorizzato che il processo connettivo fosse casuale: ogni nodo della rete avrà le stesse

probabilità di attrarre nuove connessioni. Con l’avanzare delle ricerche empiriche, cominciano ad

emergere delle caratteristiche che sfuggono a questa casualità. Milgram (1967), con la teoria dei sei

gradi di separazione, mostra come le reti sociali costituiscano un mondo piccolo, capace di

collegare in pochi passaggi persone in tutto il mondo. Le ricerche successive mostrano come questo

fenomeno sia comune a diverse reti. Watts and Strogatz (1998) descrivono la tendenza dei nodi a

raccogliersi in gruppi e cluster. Albert et al. (1999) e Bianconi and Barabasi (2001a, 2001b)

mostrano come vi siano dei nodi che raccolgono un numero maggiore di collegamenti rispetto agli

�37

altri, identificati con gli hub delle strutture reticolari. Questi nodi sono in grado - oltre che di attrarre

il maggior numero di contatti - di connettere fra loro quelli che Watts and Strogatz (1998)

identificavano come cluster relazionali. Da ciò emerge che la distribuzione dei link fra i diversi nodi

non è casuale, ma segue una legge di potenza: ci sono molti nodi con pochi contatti, e pochi nodi

con moltissimi contatti (Albert et al., 1999). Come in Barabasi (2004, pag. 77)

ciò che si osserva è invece una gerarchia continua di nodi, che va dai poco diffusi hub agli innumerevoli piccoli nodi. Subito dopo l’hub più grande ne vengono due tre più piccoli, seguiti a loro volta da decine ancora di hub più piccoli e così via, per finire con una moltitudine di nodi piccolissimi.

Quella che emerge è la teoria delle reti ad invarianza di scala (free-scale network),

caratterizzate da processi evolutivi e da collegamenti preferenziali verso gli hub (Barabasi, 2004;

Jeong et al., 2003). Ma quali caratteristiche influiscono sulla più elevata capacità degli hub di

catturare i contatti? Le analisi empiriche dimostrano che questa capacità non è sostenuta da un

principio temporale - chi arriva per primo cattura più contatti - ma dalle caratteristiche intrinseche

dei nodi, cioè dalla loro fitness (Bianconi and Barabasi, 2001a 2001b, Barabasi, 2004). Come in

Bianconi and Barabasi (2001b, pag. 6)

we find that allowing for different fitness, multi-scaling emerges and the time dependence of a node’s connectivity depends on the fitness parameter, η. This allows nodes with a higher fitness to enter the system at a later time and overcome nodes that have been in the system for a much longer time frame

La capacità di un nodo di attrarre in maniera preferenziale i contatti, può portare a due

diversi risultati (Bianconi and Barabasi, 2001a): 1) Fit-get-rich phase (chi è ricco diventa sempre

più ricco), che vede a fianco dell’hub principale una gerarchia di altri hub minori; 2) Bose-Einstein

condensate (chi vince piglia tutto), nel quale un hub ha una fitness talmente elevata che domina

incontrastato la rete. Nel primo caso viene descritto un modello gerarchico, dove convivono hub

globali e locali, ognuno dei quali è portatore di interessi, strategie d’azione ed obbiettivi. Nel

secondo caso si è invece in presenza di un unico nodo che controlla in maniera autoritaria il

funzionamento e lo scambio all’interno delle strutture reticolari, come un dittatore o un

monopolista. Le reti ad invarianza di scala hanno una natura dinamica, crescono e si evolvono

seguendo collegamenti preferenziali verso gli hub e leggi di potenza (Jeong et al., 2003). Alcuni

�38

possibili modelli di evoluzione sono identificati in Palla et al. (2007): dinamiche di crescita

(growth), unione (merging), nascita (birth), contrazione (contraction), divisione (splitting) e morte

(death).

Palla et al. (2007) mettono in luce un’altra importante caratteristica delle reti, relativa al

legame fra la loro sopravvivenza, le loro dimensioni ed il tasso di ricambio dei nodi. Se la rete è di

piccole dimensioni, essa avrà bisogno per sopravvivere di un basso livello di ricambio dei nodi; al

contrario, la condizione perché una grande organizzazione reticolare possa sopravvivere è che i suoi

nodi siano costantemente rinnovati allo scorrere del tempo. Questo ha conseguenze rilevanti per

quel che riguarda la resilienza delle reti. Se il problema viene analizzato non più dal punto di vista

di una singola rete, ma dal punto di vista della rete delle reti, cioè della meta-rete che lega le diverse

strutture reticolari, possono essere definite alcune riflessioni di rilievo. Si può pensare che quando le

singole reti illecite vengono colpite da scandali di corruzione questo si rivela letale per la loro

sopravvivenza, ma possa essere addirittura positivo per la meta-rete e per la rete delle reti. Gli

scandali eliminano nodi che sono da troppo tempo nella meta-rete, appartenenti a singole reti

oramai palesi e pubbliche, e caratterizzati dall’utilizzo di tecniche e norme informali già identificate

dalla magistratura, dai giornali e dagli accademici. In questo quadro, uno scandalo può addirittura

essere benefico per la meta-rete, conducendo verso processi di innovazione, cambiamento e

trasformazione. Se per le singole reti il cambiamento può essere letale, per la meta-rete può

addirittura essere benefico.

Rimane da approfondire il tema delle istituzioni informali che regolano il funzionamento

delle reti sociali (Ansell, 2006; De Toni et al., 2011). Tutte le strutture reticolari sono regolate da

qualche legge o norma di ordine. Nel caso delle reti sociali, queste sono rappresentate dalle

istituzioni informali e dalle norme di cooperazione sociale create dai nodi e per risolvere un

dilemma del prigioniero (Blomquist and Olstrom, 1985; Binmore, 2011; Nash, 1951) che affligge la

loro organizzazione di riferimento: come funziona concretamente lo scambio corruttivo? quali

risorse e beni debbono essere scambiati? attraverso quali canali devono passare? a chi vanno gli

appalti? come si aggiudicano gli appalti? chi sanziona la violazione dell’accordo corruttivo? A

queste domande rispondono la forma e le caratteristiche delle istituzioni informali. Esse sono create

dagli attori attraverso la loro interazione senza che siano implementate, monitorate e sanzionate da

una parte terza legale. Ci si pone in una situazione similare a quella analizzata da Evans-Pritchard

(1940) nel suo studio antropologico sulla società dei Nuer, nella quale potere ed autorità non hanno

una natura verticale e gerarchica, bensì sono implementati e monitorati direttamente dagli attori e

dai gruppi sociali. Bull (1998) adotta questa prospettiva nell’analisi delle relazioni internazionali e �39

delle relazioni fra Stati, quella che lui definisce come società anarchica. Nel sistema internazionale

dei rapporti fra Stati, la difficoltà nel creare un sistema di governo centralizzato fa si che il sistema

funzioni come una società anarchica, dove sono gli stati più forti - o le alleanze più efficaci - ad

implementare sanzioni e punizione per far rispettare l’ordine. Così all’interno degli stati nazionali,

la debolezza dello stato centrale ed il malfunzionamento delle istituzioni verticali aprono la strada

ad una società anarchica, dove le istituzioni informali coprono un ruolo fondamentale nella gestione

della cosa pubblica, e dove sanzione e punizione sono implementate dagli stessi attori del gioco

corruttivo. In un certo senso, la punizione e la sanzione divengono - come in Garland (1991) - delle

istituzioni sociali diffuse, e non degli elementi di esclusiva competenza delle istituzioni giuridiche e

statuali. Dal monopolio legittimo della forza e della violenza nelle mani dello Stato (Weber, 2004;

Schiera, 2005) si passa ad una visione del potere distribuito nelle mani dei diversi attori e gruppi di

attori (Binmore, 2010 2011). Cartier-Bresson (1997) distingue fra corruzione non ripetuta

(economic exchange corruption) e corruzione sistematica e ripetuta (social exchange corruption).

Egli afferma (Cartier-Bresson, 1997, pag 466) che

in the first case, there are no rules of the game and the exchange is unstable by nature and leads to bargaining directed by impersonal agents who do not know each other (…). In the second case, corruption turns into a political, economic and social exchange. The organization of corruption by social networks then prevails and enables a real institutionalization of procedures.

Le norme di cooperazione informali rappresentano la componente culturale della corruzione

(Della Porta and Vannucci, 1999), capaci di regolare i meccanismi dello scambio. Queste norme

informali si riproducono fra le diverse generazioni di attori, attraverso insegnamento, mimesi,

imitazione ed innovazione. In questo processo inter-generazionale, le istituzioni informali non

rimangono uguali a loro stesse, ma si evolvono seguendo la trasformazione degli attori, dei contesti

legislativi e delle tecnologie a disposizione. Le norme informali sono fondamentali per regolare lo

scambio corruttivo, accrescendone le probabilità di successo. Vannucci (2011) e Bicchieri and

Rovelli (1994) ne analizzano, ad esempio, il ruolo fondamentale nel rendere possibile lo scambio

corruttivo nonostante il clima di paura, sfiducia e rischio in cui esso avviene. Vannucci (2011, pag.

2) ci ricorda che

�40

as any other legal or illegal, formal or informal social relationship or collective enterprise, corrupt exchanges require mechanisms of governance that allow coordination and cooperation among agents, overcoming their tendency to free-ride.

Le istituzioni informali sono fondamentali per comprimere i costi della corruzione, legati al

rischio di sanzione penale e di essere truffati dalla controparte, alla raccolta delle informazioni, alla

definizione di contratti informali ed al monitoraggio dello scambio. In pratica, le istituzioni

informali hanno il compito di ridurre l'arbitrarietà di pratiche e processi attraverso l’accrescimento

della fiducia fra i diversi attori. Binmore (2010, pag. 3-5) sottolinea come tali norme partecipino - a

fianco delle istituzioni e delle norme formali e legali - a definire le regole della vita in società degli

individui, e conseguentemente il contratto sociale di un determinato contesto:

these rules of the game are to be understood as including, not only formal legal rules, but the informal social norms that govern individual behaviour and structure social interaction within the institution (…). If it is customary to give and take bribes, then giving and taking bribes is part of the social contract, whatever the law may say.

La New Institutional Theory - come visto precedentemente (North, 1991, 1994; March and

Olson, 2006) - elimina la differenza fra le istituzioni formali ed informali. Le istituzioni sono quindi

un insieme di regole, norme, pratiche, tradizioni e sanzioni (formali ed informali) che regolano la

vita in comune dei cittadini. Ma nel framework teorico che si sta sviluppando, la necessità di

identificare le regole che consentono il funzionamento della rete spinge verso il recupero di questa

distinzione. E’ possibile considerare come le istituzioni formali ed informali influiscano in due modi

diversi sull’equilibrio corruttivo, e che questi due diversi livelli interagiscano fra loro,

influenzandosi vicendevolmente. Le istituzioni formali determinano la qualità dell’ambiente

generale nel quale agiscono i diversi attori, la cui azione è caratterizzata da finalità corruttive.

Queste istituzioni formali agiscono sul contesto politico (sistema presidenziale/parlamentare,

sistema proporzionale/maggioritario, alternanza, competizione fra partiti); sulla forma e gerarchia

delle organizzazioni (organizzazione della burocrazia e della pubblica amministrazione, rapporti

con la sfera politica); sulla struttura degli incentivi e delle sanzioni (efficienza della magistratura,

rule of law, stipendi nella sfera pubblica); sul processo legislativo (distribuzione dei poteri, riforma

del sistema dei lavori pubblici, creazione Authority di controllo, riforma anti-corruzione); sul

processo di delega di poteri ed autorità dall’alto verso il basso (distribuzione di discrezionalità e

monopoli nella gestione degli affari pubblici, rapporti fra sfera politica e sfera amministrativa). Al

�41

contrario, le istituzioni informali determinano il modo in cui concretamente operano le reti illecite

che stanno dietro ad uno specifico fenomeno sociale, regolandone meccanismi, strategie e tattiche

relazionali. Sono le istituzioni informali che permettono alla rete - costruita attorno ai diversi nodi -

di funzionare, di essere coordinata e di raggiungere gli obbiettivi dello scambio corruttivo. In questa

prospettiva, le istituzioni informali tornano ad essere un concetto sul quale porre l’attenzione

analitica, in quanto differenti (per genesi, per evoluzione e per applicazione) dalle istituzioni

formali e legali dello Stato.

E’ poi fondamentale comprendere il processo di genesi delle norme informali. La prima

questione da dirimere è la natura dell’uomo e degli individui, argomento sul quale il pensiero

realista e quello liberale si sono fortemente confrontati (Gherardi, 2004). Da un lato, coloro che

affermano che l’uomo è egoista, dall’altro coloro che affermano che esso sia altruista. In questo

framework contrastato, Binmore (2006, 2010, 2011) - sostenuto da Ross (2006) - definisce un

modello in cui gli individui possono definire norme di cooperazione a prescindere dalla loro natura

egoista o altruista. Questa visione è criticata da un'altro gruppo di lavori che si basano su di una

concezione differente della natura umana, cioè quella di preferenze altruistiche degli individui. In

tal ottica si inseriscono i lavori di Seabright (2006) e Gintis (2010), nei quali gli individui hanno

una naturale propensione alla cooperazione, al punto da indurli a costruire insieme norme sociali. In

questo lavoro si fa tesoro di quanto sostenuto da Binmore (2010, pag. 5), nel momento in cui

afferma che

individuals may or may not have other-regarding preferences, but even if they were all entirely selfish, they would still be stupid to ignore the fairness norms that operate in their society.

Per Binmore (2010, 2011) la possibile natura egoistica degli individui non inficia la loro

possibilità di maturare uno spirito di cooperazione che permette la soluzione dei problemi di

coordinamento che sorgono tutti i giorni, lungo un gioco ad orizzonte indefinito ma non infinito.

L’obbiettivo fondamentale è quello della sopravvivenza degli individui e del gruppo a cui

appartengono. Con il passaggio di questo sentimento dal gruppo di kinship ad una cerchia più ampia

si ha un’ulteriore evoluzione del modello in analisi. Questa prospettiva è assai interessante per lo

studio dei fenomeni corruttivi, che porta inesorabilmente a guardare al lato oscuro dei

comportamenti umani e dei sistemi politici, laddove gli attori perseguono obbiettivi egoistici.

Nonostante questa loro natura, definiscono ed implementano norme di cooperazione che consentono

�42

alle reti corruttive di funzionare. In un quadro caratterizzato dal teorema del prigioniero e dai giochi

di Nash, dove sono possibili equilibri ottimali e sub-ottimali, le istituzioni informali non sono che

questo: norme sociali che contribuiscono a condurre il sistema verso uno specifico equilibrio fra i

diversi a disposizione.

Per spiegare il processo di genesi, Binmore (2010, 2011) ci dice che queste norme ed

istituzioni informali sono create da attori sociali che possono anche avere preferenze self-regarding

ed egoiste. Questi attori, nella loro interazione, sono caratterizzati da reciprocità e comportamenti

tit-for-tat, cioè adattano le loro preferenze e strategie a quelli che sono i comportamenti della loro

controparte, reagendo al comportamento dell’altro secondo la sua stessa strategia. Questi attori

operano in un contesto di giochi ripetuti lungo un orizzonte indefinito (folk theorema). Questo

orizzonte sarà indefinito ma non infinito, data la possibilità che gli agenti hanno di rompere il patto

e le norme informali in caso di uscita dal gioco. L’uscita dallo scambio corruttivo da parte di un

attore - cioè il mancato rispetto di un patto corruttivo - porterà gli altri a reagire con strategie e

comportamenti conflittuali e di punizione sociale. La strategia principale con la quale si

implementano, monitorano e sanzionano le norme informali è quella dell’espulsione dal gruppo

illecito. Chiaramente, ci sono degli attori che possono dare concretezza alla minaccia, altri invece

che non lo possono fare. Chi può verificare concretamente la minaccia sarà dotato di un potere

contrattuale più elevato rispetto a quello degli altri attori, riuscendo a strappare norme informali di

funzionamento dello scambio a lui più favorevoli. Il livello di forza contrattuale relativa di ogni

attore è basilare nei processi di genesi, enforcement, monitoraggio e sanzione di queste norme

informali (Weirich, 2011). Per questo, gli attori maggiormente capaci di utilizzare minaccia e

violenza - perché posizionati nel posto giusto, perché meglio organizzati, perché più forti, perché

addestrati, perché più esperti, perché più ricchi, perché dotati di una più elevata percezione sociale -

possono definire istituzioni informali a loro più favorevoli. Riducono in tal modo i costi che devono

affrontare, accrescendo conseguentemente il loro beneficio e guadagno.

2.6 Cricca, zona grigia e mondo di mezzo: una definizione analitica

Dopo aver presentato contesto, letteratura e metodologie legate alla network analysis è

significativo definire meglio - alla luce delle specificità del campo e del caso empirico selezionati

per questa ricerca - tre concetti, cioè quello di cricca, di zona grigia e di mondo di mezzo. Si è già

accennato agli spazi che occupano queste tre sfere nell’ambito della struttura della rete: lo spazio

nucleare è occupato dalla cricca, lo spazio periferico dalla zona grigia, mentre il mondo di mezzo �43

funge da cerniera fra campo del formale e quello dell’informale. E’ ora il momento di definire

meglio questi tre concetti attraverso il confronto con la letteratura italiana, sviluppata in particolare

dagli studi sulle organizzazioni mafiose e criminali (Arlacchi, 2007; Sciarrone, 2009).

Per quanto riguarda le cricche, esse rappresentano una struttura sociale segreta e non

pubblica, costruita dalle relazioni interpersonali fra attori diversi e consolidata nel tempo in un

gruppo ed associazione densa ed esclusiva. Per parafrasare quanto detto da Bobbio (2011, pag. 8)

per gli anni ’70 ed ‘80, le cricche ricordano la forma - se non lo scopo - di quel

potere invisibile diretto contro lo Stato, un potere che si costituisce nel più assoluto segreto per contrastare lo Stato. Vi rientrano le associazioni a delinquere, le grandi organizzazioni criminali, come la mafia, di cui il nostro paese ha un invidiabile primato, e le sette politiche segrete, la cui proliferazione negli ultimi dieci anni è un fenomeno, anch’esso, tutto italiano.

Il termine esclusivo è utilizzato in senso letterario: esse sono associazione esclusiva nel

senso che esclude l’azione e gli interessi di coloro che non operano all’interno dei loro confini

(Warren, 2004). Come emerge dalla letteratura sulle società segrete - come in Simmel (1992, pag.

72-73) - la segretezza sulla natura e qualità dell’azione di queste associazioni illecite influenza il

comportamento concreto degli individui che vi partecipano:

Non appena però è un gruppo in quanto tale a prendere il segreto come sua forma esistenziale, il suo significato sociologico diventa interiore, perché determina le interazioni di coloro che hanno in comune il segreto. (…) La prima relazione intima, essenziale per la società segreta, è la reciproca fiducia dei suoi elementi. E ce n’è particolare bisogno perché lo scopo per cui si mantiene il segreto è sopratutto la protezione.

Presentando le caratteristiche delle cricche, dunque, sarà bene tenere a mente quanto

considerato da Simmel (1992), visto che il bisogno di segretezza è fondamentale nell’influenzare la

loro forma ed il loro aspetto. Difatti con il termine scandalo si indica la rivelazione all’opinione

pubblica di un fatto nascosto e segreto, concretizzato in spazi non pubblici, opachi e non trasparenti.

Per comprendere la rilevanza della segretezza si fa tesoro di quanto detto da Norberto Bobbio

(2011, pag. 7)

�44

in che cosa consiste lo scandalo se non nel fatto che viene reso pubblico un atto che sino allora era stato mantenuto segreto, perché una volta reso pubblico, non avrebbe più potuto essere compiuto, e per tanto la segretezza era la condizione necessaria al suo compimento?

Come presentato dall’enciclopedia Treccani l’origine del termine cricca deve essere ricercata

nel vocabolo francese clique, utilizzato per definire un gruppo di persone chiassoso, rumoroso e

vociante. Nel suo significato italiano viene utilizzato invece per definire un gruppo di persone che si

uniscono ed organizzano allo scopo di intrigare, cospirare o di favorirsi vicendevolmente . Andando 9

oltre la mera definizione linguistica vi sono tutta una serie di caratteristiche significative che

possono essere utilizzate per elaborare una definizione analitica del termine. Queste caratteristiche

si sovrappongono in maniera significativa a quelle proprie del crimine organizzato e delle

organizzazioni criminale - anche di stampo mafioso -, definite sia dalla letteratura internazionale

(Morselli, 2009a; Morselli et al., 2010; Kenney, 2009) che nazionale (Arlacchi, 2007; Sciarrone

2009, 2011). Nella distinzione core-periferia, le associazioni illecite occupano lo spazio nucleare

delle reti; esse affrontano un dilemma legato ad una duplice esigenza: nascondere il loro ruolo per

poter operare in segretezza; massimizzare il coordinamento e l’organizzazione per accrescere

l’efficacia dell’azione (Baker and Faulkner, 1993). Per raggiungere il primo obbiettivo, le strutture

nucleari si costruiscono attorno ad un set di legami forti (familiari, associativi, religiosi, etnici) ed al

capitale sociale bonding capace di rafforzare legami e relazioni in uno spazio di prossimità. Queste

associazioni illecite si caratterizzano per la dimensione ridotta, così che - in virtù di quanto

precisato da Palla et al. (2007) sulla sopravvivenza delle reti e delle organizzazioni reticolari di

piccole dimensioni - per sopravvivere devono avere garantita la continuità dei nodi e degli attori.

Detto in altri termini, il ricambio degli attori dento i confini delle cricche deve essere ridotto,

graduale e controllato; rendere pubblico il segreto che le tiene insieme, con le relative conseguenze

per i nodi e per gli attori che a loro appartengono, ha l’effetto di distruggere le cricche. Per poter

durare nel tempo, dunque, queste associazioni illecite devono possedere gli attributi visti in Simmel

(1992), e che Tilly (2005, pag. 4) collega alle reti fiduciarie (network of trust):

First, we will notice a number of people who are connected, directly or indirectly, by similar ties; they form a network. Second, we will see that the sheer existence of such a tie gives one member significant claims on the attention or aid of another; the network consists of strong ties. Third, we will discover that members of the network are

http://www.treccani.it/lingua_italiana/articoli/parole/cricca.html9

�45

collectively carrying on major long-term enterprises such as procreation, long-distance trade, workers’ mutual aid or practice of an underground religion. Finally, we will learn that the configuration of ties within the network sets the collective enterprise at risk to the malfeasance, mistakes, and failures of individual member.

Il bisogno di fiducia, mutualità degli scopi e reciprocità origina dal fatto che i partecipanti a

queste associazioni mettono la loro stessa esistenza - o nel contesto corruttivo, libertà - nella mani

degli altri, dei loro errori, dei loro fallimenti, delle loro malefatte, della loro incapacità a mantenere

il segreto. Per evitare l’attivarsi dell’azione giudiziaria e la pubblicità di determinati comportamenti

è necessario che fra gli attori si creino dei legami capaci di mantenere sotto silenzio azioni, strategie

e pratiche. La nascita di un’organizzazione/associazione illecita garantisce questi legami e questa

segretezza, offrendo oltretutto ordine e coordinazione ai diversi fenomeni e dinamiche criminali.

Ciò avviene soprattutto grazie alla creazione di norme ed istituzioni informali capaci di sostenere

nel tempo la riproduzione di fiducia e regolarità, mantenendo le condizioni di segretezza necessarie

per il compimento della pratica illecita e contribuendo ad accrescere l’efficacia dello scambio

corruttivo.

Le strutture associative illecite e le reti attorno a loro sviluppate guidano l’estrazione delle

risorse pubbliche dalle organizzazioni e dai corpi amministrativi attraverso uno o più punti d’uscita.

Jancsics and Javor (2012) ricordano che le reti corruttive hanno bisogno di strutture definite come

cash cow dalle quali mungere le risorse, e di attori che gestiscono il processo di mungitura. Il senso

di questo ragionamento è duplice: da un lato si trovano spazi pubblici (istituzioni ed organizzazioni

pubbliche a tutti i livelli di governo, corpi statali ed amministrativi, dipartimenti) che permettono

alle cricche di estrarre risorse pubbliche; dall’altro lato, il processo di estrazione è controllato da

attori pubblici (dirigenti e funzionari) che dentro quelle istituzioni lavorano, e che possono essere

strutturalmente inseriti nelle cricche illecite. Analizzando il materiale empirico di Mafia Capitale è

possibile vedere come gli stessi attori dello scambio corruttivo utilizzano la metafora della mucca

per spiegare le dinamiche corruttive [SMC-2, pag. 120]: “la mucca tu la devi mungere però gli devi

dà da mangià". Attorno a questi spazi di estrazione e sfruttamento delle risorse pubbliche si

organizzano le cricche e le reti corruttive che esse controllano.

L’azione delle cricche può essere contestualizzata all’interno della teoria sui network segreti,

illeciti, cospirativi e corruttivi. Milward and Raab (2006) e Bright et al. (2012) definiscono queste

reti illecite come dark network; Cartier-Bresson (1997) mostra il ruolo e la rilevanza dei gruppi a

legittimità ristretta ed esclusiva nel favorire la “social exchange corruption", quella corruzione

�46

ripetuta e collettiva nella quale reti sociali ed istituzioni informali sono fondamentali per controllare

lo scambio illecito. Le cricche ricordano due forme associative diverse, che hanno ricoperto un

ruolo importante nel contesto americano ed italiano. In un caso ricordano gli anelli criminali e

strutture di potere - quasi elitarie - finalizzate alla soddisfazione di interessi illeciti che nella vita

soprattutto municipale degli Stati Uniti degli anni ’20 e ’30 univano attori appartenenti a categorie

differenti per il raggiungimento di finalità illecite. Dagli intrecci fra faccendieri, criminali e mafiosi,

contrabbandieri, big men e macchine di partito, funzionari pubblici,interessi economici, emergeva

un controllo significativo sul flusso di risorse in città come Atlantic City, Kansas City, Chicago o

New York - con la famosa Tammany Hall -. In Glaser and Godin (2006) sono presentati diversi

esempi e casi di studio significativi riferiti a tale ambito. Da un altro punto di vista, queste strutture

ricordano il fenomeno italiano delle combricole e delle stanze di potere segreto - identificate da N.

Bobbio (2010, 2011) nella forma del cripto-governo - che hanno influenzato così significativamente

la storia italiana dagli anni ’60 agli anni ’90. Quell’intreccio torbido e paludoso - che si era stabilito

fra interessi formali e palesi ed interessi invece nascosti ed informali (Bonsanti, 2013) - era nato

dall’intreccio profondo e segreto fra apparati dello Stato, bande criminali, organizzazioni

terroristiche, organizzazioni mafiose e massoniche, ambienti vaticani. Queste strutture

permettevano a questi due spazi (formale ed informale) di incontrarsi ed intrecciarsi, bilanciando i

loro rapporti e relazioni.

La natura delle cricche deve essere poi contestualizzata nella sovrapposizione di interessi fra

sfera pubblica e privata, come visto anche sopra. Con gli anni ’90, questa letteratura ha analizzato la

strutturata sovrapposizione di interessi economici, obbiettivi d’azione e strategie concrete fra le due

sfere come una caratteristica pregnante del mondo contemporaneo (Gledhill 2003). Il tema è ripreso

e approfondito per le istituzioni europee da Shore (2003, 2005), il quale mette in luce la profonda

sovrapposizione degli interessi pubblici e privati nei meccanismi di funzionamento della

Commissione Europea. Streeck (2014a, 2014b) analizza invece come la sovrapposizione di interessi

fra la sfera pubblica e privata, e la corruzione che ne consegue, rappresentano una delle sfide

principali delle democrazie occidentali.

Alla luce di questo, una cricca può essere definita come un’associazione ed organizzazione

sociale segreta, opaca e non trasparente, che si costruisce fra attori appartenenti alla sfera pubblica

(politici, burocrati, magistrati) e privata (professionisti, imprenditori, criminalità organizzata) la cui

azione è finalizzata al raggiungimento di obbiettivi illeciti, cospirativi e corruttivi; all’interno dei

suoi confini, dalle dimensioni ridotte, gli attori possiedono relazioni permanenti, continue e costanti

- legami forti e capitale sociale bonding - con ognuno degli altri nodi; il tasso di ricambio è basso, e �47

l’ingresso di nuove figure è marcato da rigorosi processi di controllo da parte degli attori che

costituiscono la cricca, capaci di attrarre, selezionare e cooptare coloro che possono entrarvi; la

nascita di una nuova cricca è legata a meccanismi di genesi incrementale, un insieme di tappe che

porta al consolidamento nel tempo delle strutture associative. In queste strutture associative, la

libertà di ogni attore dipende dalla capacità degli altri “cospiratori” di mantenere il segreto

sull’azione illecita e corruttiva; i confini delle cricche sono comunque flessibili, ed i loro attori

caratterizzati da legami deboli e capitale sociale bridging che li collegano verso l’esterno, rendendo

possibile il contatto con altre sfere relazionali e risorse (economiche, tecniche, autoritarie). La

funzione principale delle cricche è quella di regolare - come delle vere e proprie cabine di regia - i

meccanismi dello scambio illecito ed i flussi di risorse, informazioni e richieste che costituiscono le

basi della corruzione; per facilitare questo ruolo di controllo e regolazione, gli attori interni alle

cricche creano norme ed istituzioni informali capaci di ordinare il funzionamento dello scambio

illecito; grazie al loro ruolo, le cricche rendono più efficace, tempestivo ed economico il fenomeno

corruttivo.

Si può guardare al ruolo delle cricche in un’altra prospettiva, analizzando il modo in cui

queste strutture permettono agli interessi formali - pubblici e palesi - ed informali - privati ed opachi

- di incontrarsi, influenzarsi e trasformarsi reciprocamente. Questo spazio - mutuando il termine

dalle cronache giornalistiche e giudiziarie recenti [SCM-1, SMC-2] - può essere etichettato come

mondo di mezzo, luogo concreto ed ideale dove un mondo di sopra ed un mondo di sotto si

incontrano e mischiano. Questo concetto del mondo di mezzo è spiegato efficacemente da Massimo

Carminati, ex terrorista fascista al centro di un’organizzazione criminale e corruttiva denominata

Mafia Capitale. In una intercettazione ambientale, i ROS dei Carabinieri registrano le parole dette

da Massimo Carminati ad un suo sodale [SMC-1, pag. 516]:

è la teoria del mondo di mezzo compà… ci stanno... come si dice... i vivi sopra e i morti sotto e noi stiamo nel mezzo.. e allora vuol dire che ci sta un mondo.. un mondo in mezzo in cui tutti si incontrano e dici come è possibile che quello.. il mondo di mezzo è quello invece dove tutto si incontra.. allora le persone.. le persone di un certo tipo.. si incontrano tutti là.. non per una questione di ceto.. per una questione di merito, no?.. allora nel mezzo, anche la persona che sta nel sovramondo ha interesse che qualcuno del sottomondo gli faccia delle cose che non le può fare nessuno.. e tutto si mischia.

Tale passaggio mette in luce il ruolo di mediatore coperto da Massimo Carminati e dal suo

gruppo, capace di cucire lo spazio che separa due mondi diversi: il mondo superficiale, pubblico e

�48

visibile (mondo di sopra) nel quale si muovono istituzioni pubbliche e corpi dello Stato, classe

politica ed attori che la circondano, burocrati e dirigenti pubblici, imprenditori e le loro aziende; il

mondo sotterraneo, nascosto ed informale (mondo di sotto) che è costituito dagli interessi illeciti ed

opachi tipici della criminalità organizzata e delle consorterie, dei traffici e commerci oscuri, degli

accordi inconfessabili e delle trame segrete nelle quali lo stesso Carminati è cresciuto. Nello spazio

del mondo di mezzo, la formalità delle istituzioni dello Stato e degli interessi economici palesi e

l’informalità delle reti illecite si incontrano e si influenzano reciprocamente. Alla luce di ciò, il

“mondo di mezzo” può essere analiticamente inteso come uno spazio relazionale - sia reale che

ideale - dai confini flessibili, che funziona come una cerniera fra il mondo della formalità -

caratterizzato da obbiettivi palesi - ed il mondo dell’informalità - caratterizzato invece da obbiettivi

illeciti -; nel mondo di mezzo operano nodi che possono appartenere alle sfere più disparate, da

quella politica a quella amministrativa, da quella professionale ed imprenditoriale a quella

criminale; essi hanno accumulato nel tempo la legittimità per ricoprire questo ruolo di mediazione,

in virtù della loro posizione nella rete e della forma dei contatti, ma anche delle loro esperienze

passate, della loro fama, delle leggende ed dei miti fondativi che li circondano. Il mondo di mezzo

rende possibile la mediazione ed il flusso di risorse, informazioni e richieste fra il livello formale e

quello informale, facilitandone l’incontro e la reciproca influenza.

Accanto al centro della rete - occupato dalle cricche e dalle associazioni illecite - è possibile

trovare uno spazio periferico e marginale, composto da attori posizionati ad una distanza sempre

maggiore dal nucleo. Con questi attori lo spazio centrale non ha rapporti continui, ma piuttosto

diradati nel tempo, sporadici e funzionali ad un obbiettivo. I contatti fra la cricca e questi attori

periferici assumono una forma a lampi, attivandosi nel momento in cui lo spazio centrale necessita

delle loro funzioni, aiuto e sostegno (Barabasi, 2011). Questi attori possono fare parte di quella che

viene definita, in letteratura, zona o area grigia. Le organizzazioni criminali o associazioni illecite

che controllano la rete utilizzano le relazioni con gli attori della zona grigia per espandere i loro

confini d’azione, aree di legittimità ed appoggio sociale; per mantenere flessibile e resiliente la

struttura reticolare delle connessioni, diversificando il rischio ed i canali attraverso cui ottenere

risorse, beni e servizi sia legali che illegali; per influenzare capacità ed expertise tecniche,

organizzazioni pubbliche o private, e poteri ufficiali (Sciarrone, 2011, 2012, 2014; Mete, 2011a,

2011b). Tutti questi fattori permettono alle organizzazioni illecite di accrescere l’efficacia

dell’azione diretta alla soddisfazione degli obbiettivi e delle finalità criminali. La letteratura

sull’area grigia si è sviluppata, nel contesto italiano, soprattutto per analizzare le relazioni fra le

organizzazioni di stampo mafioso e gli attori che attorno ad esse ruotano. Per descrivere questo �49

spazio relazionale opaco sono stati utilizzati concetti come quello di “mafioso d’alta sfera”,

“borghesia mafiosa” e “secondo livello di mafia” (Sciarrone, 2011 pag. 10), oppure quello di mafia

imprenditoriale (Arlacchi, 2007). Ampliando la sua portata fuori dal contesto mafioso, il concetto di

area grigia può risultare utile anche per lo studio delle dinamiche di scambio corruttivo, offrendo un

framework nel quale contestualizzare i meccanismi relazionali centro-periferia. Dunque, l’area

grigia rappresenta uno spazio di opacità, scarsa trasparenza e mancanza di pubblicità, costruito a

cavallo fra il mondo della legalità e quello dell’illegalità; essa viene rappresentata come un’entità

per nulla monolitica, bensì complessa, frastagliata ed indefinita; uno spazio di collusione e

prossimità fra attori pubblici e privati non estranei fra loro, con opportunità rilevanti per la

sovrapposizione di interessi, obbiettivi e strategie. In tale quadro si sviluppano e consolidano le

relazioni fra gli attori interni ad un’organizzazione criminale - portatrice di interessi informali ed

illegali - e quelli che attorno ad essa operano, con funzioni lecite e palesi. Sciarrone (2011, pag. 32)

mette in luce la varietà e la diversità degli attori che fanno parte dell’area grigia:

la nostra ricerca ha individuato le aree grigie come spazio di relazioni e di affari in cui prendono forma accordi ed intese criminali. Le principali figure che operano in questo spazio sono imprenditori, politici, professionisti e funzionari pubblici.

Alla zona grigia che si definisce attorno alle organizzazioni criminali e mafiose possono

dunque appartenere attori che operano all’interno della sfera pubblica (funzionari pubblici e politici)

e a quella privata (imprenditori e professionisti). Per quanto riguarda il rapporto fra sfera

imprenditoriale, area grigia e scambio corruttivo, la presenza di un’organizzazione criminale di

stampo mafioso al centro della rete può portare a consistenti differenze rispetto ad un “semplice”

processo corruttivo. Come sostiene Mete (2011a):

ciò che tuttavia distingue le dinamiche corruttive che si realizzano in alcune regioni meridionali è il ruolo peculiare svolto dalla criminalità organizzata. In qualità di soggetti che esercitano un potere reale su un territorio circoscritto, i gruppi mafiosi assumono su di sé la funzione di regolatori dello scambio occulto.

Nei contesti presi in considerazione dalla letteratura sulle organizzazioni criminali italiane -

oramai diffuse da sud a nord del paese (Mete, 2011a, 2011c; Sciarrone 2014, 2011, 2009) - emerge

il ruolo di garanzia e legittimazione che ricoprono queste strutture, in maniera simile a ciò che i

partiti politici e le loro correnti facevano negli anni prima di Tangentopoli, e che le cricche fanno

�50

ora in assenza di mafie ed associazioni criminali. In questi contesti la sfera imprenditoriale diviene

il volto spendibile delle organizzazioni mafiose per la partecipazione a gare d’appalto, contratti e

lavori pubblici. Imprese ed aziende divengono colluse - con la forza, con la minaccia, con la lusinga

o la mutualità dei vantaggi -, agendo al servizio delle finalità e degli interessi delle organizzazioni

criminali. Essi sono, a tutti gli effetti, attori che appartengono alla zona grigia. Invece, nel contesto

di uno scambio corruttivo controllato da una cricca, il ruolo degli imprenditori cambia. Alcuni di

essi partecipano sistematicamente alle strutture della cricca; altri le ruotano attorno da una posizione

di autonomia ed indipendenza; altri ancora operano da satelliti di altre realtà imprenditoriali.

Piuttosto che uno strumento delle associazioni illecite per partecipare in via mascherata ad appalti,

contratti o lavori pubblici, gli imprenditori rappresentano attori primari e costitutivi dello scambio

corruttivo. Essi sono portatori di un proprio interesse specifico, che tenteranno di massimizzare

grazie ad un rapporto più o meno sistematico con dirigenti, funzionari pubblici, personale politico e

professionisti.

Gli attori dell’area grigia garantiscono diverse risorse al nucleo illecito della rete - risorse

economiche gli imprenditori, autoritarie i politici, tecniche i professionisti, funzionali i funzionari

(Sciarrone, 2011) - ottenendo in cambio vantaggi e benefici. Il rapporto fra le organizzazioni

mafiose e gli attori appartenenti all’area grigia ha quindi una natura mutuamente vantaggiosa,

capace di garantire un valore aggiunto sia al nucleo criminale che alla periferia opaca. La relazione

fra questi due spazi può presentare diverse gradazioni di grigio, derivanti dalla vicinanza più o

meno strutturale degli attori periferici agli interessi delle organizzazioni criminali. In Sciarrone

(2011) sono elencate tre forme di relazione fra il nucleo criminale e l’area grigia: 1) complicità,

costruita sull’attivazione strumentale dei diversi attori periferici, coinvolti in meccanismi di

scambio economico specifico, limitato nel tempo e nei contenuti; 2) collusione, elaborata a partire

da compartecipazione ad attività criminali ed affaristiche comuni, da uno scambio continuativo e

dall’esistenza di società di fatto; 3) compenetrazione, dove è possibile ritrovare l’appartenenza alle

medesime strutture ed organizzazioni, rapporti organici e solidi legami di identificazione.

Per poter funzionare in maniera efficace, le relazioni fra il nucleo criminale e la zona grigia

sono forgiate da processi di istituzionalizzazione normativa. Tali relazioni sono difatti

regolamentate dalla creazione, implementazione e controllo di numerose norme informali capaci di

dare ordine a diversi fenomeni sociali. Il risultato può essere il consolidamento di una struttura

normativa comune all’azione degli attori coinvolti nelle strutture delle reti illecite. L’esistenza di

queste norme ed istituzioni informali condivise permette di gestire in maniera ordinata e non

conflittuale numerosi fenomeni sociali e politici, dalle raccomandazioni agli scambi illeciti, dal �51

clientelismo alla cattura dei poteri pubblici. L’insieme di questi fenomeni - che si situano in una

zona di confine fra legale ed illegale, formale ed informale - costituisce un terreno fertile per

l’attivazione di dinamiche di corruzione e di collusioni criminali. Ad esempio, quando un’area

grigia si costruisce fra gli attori di una cricca e quelli che gestiscono poteri ufficiali in merito ai

lavori pubblici (gestione ed amministrazione, vigilanza e monitoraggio, sanzione e punizione),

l’attivazione di questi ultimi per finalità corruttive risulterà più semplice, sicura ed economica

grazie all’esistenza di questo spazio e delle norme informali che lo regolano. Al posto della

definizione di scambi corruttivi tradizionalmente intesi si attiveranno queste norme informali ed i

conseguenti meccanismi di scambio implicito. E’ necessario, a questo punto, fare una precisazione.

Il concetto di informale e di zona grigia non si riferisce all’insieme di meccanismi, pratiche e prassi

che funzionari e dirigenti pubblici possono definire per snellire le lentezze procedurali dovute ad

una struttura burocratica rigida ed inefficace; ci si riferisce invece all’esistenza di uno spazio grigio

- costruito su norme ed istituzioni informali - che favorisce collaborazione ed attivazione di diversi

attori pubblici e privati per la soddisfazione di specifiche esigenze clientelari, relazionali e di

scambio. Questa considerazione non implica - per lo spazio e gli attori pubblici - che tali istituzioni

informali siano diffuse in tutte le organizzazioni ed i luoghi della sfera pubblica. Una visione di

questo tipo porterebbe a considerare la sfere amministrativa e dirigenziale come un’entità

monolitica ed uniforme, senza vedere invece le profonde differenze che si annidano al suo interno.

Si vuole invece intendere che in specifiche isole della pubblica amministrazione - quanto ampie,

consolidate e diffuse è difficile coglierlo - queste norme informali sono ben sviluppate,

rappresentando un brodo di coltura significativo per lo sviluppo di meccanismi di contiguità illeciti,

criminali e corruttivi.

Vista la letteratura italiana sull’argomento, è possibile tentare l’elaborazione di una

definizione analitica del concetto di zona grigia per quanto riguarda le dinamiche di scambio

corruttivo. Si definisce la zona grigia come uno spazio opaco e non trasparente di relazioni fra una

molteplicità di attori pubblici e privati - dotati di diversi poteri, funzioni e risorse - disposti in uno

spazio periferico rispetto ad una associazione illecita nucleare caratterizzata da finalità ed obbiettivi

corruttivi; questo spazio grigio è costruito su relazionali inter-personali gelatinose - definite ed

accumulate nel corso del tempo - ed è regolato dall’esistenza di istituzioni informali che permettono

l’attivazione degli attori pubblici e privati per finalità a cavallo fra legale ed illegale

(raccomandazioni, scambi illeciti, clientelismo, cattura dei poteri statuali); questa disponibilità

all’attivazione che contraddistingue attori pubblici e privati appartenenti alla zona grigia costituisce

�52

un brodo di coltura significativo per lo sviluppo, implementazione e consolidamento di meccanismi

per lo scambio corruttivo.

�53

3. Il metodo della ricerca

Analizzando l’evoluzione delle teorie sulla corruzione fra il XIX e XX secolo è emerso un

percorso significativo che dalla teoria delle élite sviluppatasi nella prima metà del ‘900 passa per

l’egemonia della teoria economica caratterizzante il periodo dagli anni ’70 alla fine degli anni ’90,

per concludersi con le opportunità aperte dalla network analysis. Ne ricaviamo un significativo

quadro analitico, teorico ed empirico all’interno del quale inserire la ricerca (obbiettivi, domanda ed

ipotesi), il metodo e le tecniche empiriche utilizzate. Tali argomenti sono al centro di questo

capitolo, dedicato alla presentazione delle basi della ricerca, del metodo empirico, della natura dei

materiali e dei dati utilizzati, delle metodologie e tecniche d’analisi.

3.1 Il problema della ricerca: obbiettivi, domanda ed ipotesi

La ricerca riguarda il ruolo delle reti, delle cricche illecite e dell’area grigia nel sostenere il

fenomeno corruttivo negli anni successivi al 2010; al contempo, tenta di mettere in luce le

dinamiche ed i fattori di evoluzione che hanno portato alla centralità di queste strutture associative

fra gli anni ’90 e la prima decade del nuovo millennio. E’ bene rimarcare che l’utilizzo di un singolo

caso di studio - seppur significativo e rilevante com’è quello dei Grandi Eventi e della Scuola dei

Marescialli di Firenze - non consente di allargare i risultati empirici all’intero contesto italiano, ma

solo di elaborare alcune idee iniziali che dovranno poi essere confermate da successive indagini

empiriche. In questo risiede il problema della ricerca: comprendere quale sia la costituzione,

struttura e funzione di una cricca illecita in uno specifico caso di studio; identificare i meccanismi di

formazione e costruzione di una cricca illecita; chiarire quali fattori ed evoluzioni hanno portato alla

centralità delle cricche ed associazioni illecite che si dimostrano così voraci nel sfruttare le risorse

pubbliche italiane; valutare le modalità con cui la cricca illecita si relaziona con l’area grigia che

costituisce la periferia della rete. In quest’ottica, l’analisi empirica del caso dei Grandi Eventi

rappresenta un primo tassello per comprendere le caratteristiche della corruzione nel caso italiano.

Queste problematicità e questioni aperte possono essere riassunte nell’elaborazione di una domanda

di ricerca articolata in due punti:

1. Quale è il ruolo delle reti e delle cricche illecite nel sostenere lo scambio corruttivo

all’interno del caso di studio empiricamente analizzato in questa ricerca?

�54

2. Quali fattori evolutivi e trasformazioni hanno reso possibile l’apertura di spazi ed

opportunità per il ruolo centrale delle cricche?

L’idea fondamentale è che sia la corruzione che le strutture reticolari abbiano una natura

dinamica. L’evoluzione delle reti illecite passa attraverso due meccanismi: a) l’allargamento e

l’espansione dei confini dettati da dinamiche di preferential attachment verso gli hub, capaci di

influire sull’ingresso di nuovi nodi nella rete; b) il ricambio naturale dei nodi in caso di loro decesso

o arresto. Attraverso questi canali nuovi nodi entrano nella rete, connettendosi alle sue strutture

nucleari ed ai suoi attori più rappresentativi (Bianconi and Barabasi, 2001a 2001b; Burt, 1992;

Jeong et al., 2003; Palla et al., 2007; Stovel and Shaw, 2012). Gli attori portano con sé pratiche e

norme corruttive più o meno innovative, capaci di seguire la tradizione ovvero di imporre nuovi

standard. In una situazione di evoluzione darwiniana, le norme informali più efficaci nel mantenere

la segretezza degli accordi corruttivi aiuteranno la selezione dell’Homo Corruptus. La capacità di

condurre verso un risultato positivo lo scambio corruttivo permette a queste norme di diffondersi

lungo le strutture relazionali, sia all’interno delle singole reti illecite che della rete delle reti. In tal

modo, queste istituzioni informali innovative - introdotte da una figura che può essere definita

“corruttore-innovatore” - si diffondono ad altri attori e reti, ed entrano a far parte del set di norme

informali che caratterizza uno specifico equilibrio corruttivo.

Se si sposta lo sguardo dalle singole reti alla meta-rete che le unisce è possibile apprezzare

ancora meglio questi meccanismi. La meta-rete, difatti, segue sinuosamente le evoluzioni del

contesto generale al fine di raggiungere i suoi obbiettivi di segretezza ed opacità, conditio sine qua

non per il perseguimento dello scambio corruttivo (Bobbio N., 2011, 2013). Sia ben chiaro, questa

evoluzione non passa attraverso un’azione consapevole della rete in quanto entità dotata di libero

arbitrio e capacità di giudizio . Essa è il frutto dell’emergenza dal basso di caratteristiche nuove ed 10

innovative (De Toni et al., 2011; Barabasi, 2004) trainate dall’azione dispersa dei diversi

“corruttori-innovatori”. L’azione di cambiamento dei singoli nodi e clique si coagula ad un livello

superiore, portando al cambiamento non lineare dell’equilibrio corruttivo sia all’interno delle

singole reti che della meta-rete. Attraverso l’emergenza dal basso di caratteristiche innovative legate

all’azione dei corruttori-innovatori, i meccanismi della corruzione si trasformano e si modificano.

Gli scandali e l’attività giudiziaria - se non accompagnati da un processo di policy-making

E’ possibile escludere questo elemento per ciò che concerne le reti sociali, mentre può aprire un dibattito ricco di 10

conseguenze considerando le possibilità auto-cognitive legate ad intelligenza artificiale, computer ed altre evoluzioni moderne, che possono dare facoltà di auto-azione e pensiero anche a macchine, sistemi informatici, robot.

�55

realmente efficace, sia dal lato della prevenzione che da quello della sanzione - non saranno in

grado di affondare e distruggere la meta-rete che origina dalle singole reti. Semplicemente, essi

rappresenteranno una vittoria contro una singola rete, ma offriranno anche il fianco all’apertura di

nuovi spazi per l’innovazione delle pratiche corruttive.

Molteplici fattori possono influire sull’evoluzione delle caratteristiche fondamentali dello

scambio corruttivo, quali: a) i cambiamenti nel contesto generale, sia esso sociale, politico,

economico e culturale; b) i cambiamenti nelle caratteristiche intrinseche degli attori che partecipano

allo scambio corruttivo; c) l’evoluzione tecnologica ed i suoi effetti sulle modalità di

comunicazione e scambio di risorse; d) la trasformazione della struttura legislativa legata alla

gestione concreta degli affari pubblici (servizi, contratti, lavori ed appalti pubblici); e)

l’introduzione dei principi di governance e la distribuzione dei poteri di vigilanza, monitoraggio,

controllo e sanzione fra una molteplicità di attori diversi; f) la forma, la qualità e l’efficacia delle

istituzioni legali che sono prodotte e definite con il processo legislativo. Questi fattori saranno presi

in considerazione per analizzare la fase evolutiva - vissuta nel contesto italiano fra gli anni ’90 e la

prima decade degli anni 2000 - del fenomeno corruttivo, così da poter valutare quali di questi hanno

giocato un ruolo significativo e rilevante. Le dinamiche evolutive sopra elencate possono agire: 1)

sugli attori che possiedono il potere di gestire gli affari pubblici, sulla loro capacità di controllare e

coordinare il funzionamento delle reti illecite, sul loro potere contrattuale relativo, sulla loro

capacità di mediazione, sulle diverse tipologie di expertise al servizio dello scambio corruttivo; 2)

sulla struttura della rete e sulla forma delle sue relazioni centro-periferia, sulla presenza più o meno

consolidata di gruppi ed associazioni estrattive al centro dello scambio corruttivo, sulla natura e

composizione di questo spazio nucleare ed associazioni estrattive, sulla presenza di diverse isole

relazionali; 3) sulla natura delle istituzioni informali implementate, sui beni e risorse che vengono

scambiati, sul modo in cui si decide a chi debbono andare i diversi appalti, sulle tecnologie e

strategie utilizzare per la punizione degli attori che non rispettano tali regole informali.

Se è vero che la corruzione ha una natura dinamica e cangiante, ci si aspetta di trovare - nei

due momenti storici che costituiscono i confini della ricerca - delle caratteristiche diverse per la sua

natura e funzionamento. La corruzione negli anni ’80 e ’90 costituisce il punto di partenza. Le sue

caratteristiche sono state abbondantemente definite dalla letteratura: controllo delle strutture

partitiche collettive - rappresentate da correnti e fazioni - sulle reti illecite e sullo scambio

corruttivo; presenza di mercati d’autorità definiti con l’imprenditoria pubblica e privata; dipendenza

della dirigenza pubblica dalla sfera politica e partitica, e suo ruolo di mediazione nella raccolta delle

risorse illecite; sistematica diffusione delle norme informali per il funzionamento della corruzione. �56

Dato il controllo dei partiti politici, la letteratura dipinge le reti illecite di questo periodo come

caratterizzate da una natura verticale. Nel corso di questa dissertazione non si discuterà questo

punto specifico. L’idea di una struttura gerarchica e verticale delle reti illecite contrasta con quanto

portato alla luce dagli studi empirici basati sulla Social Network Analysis, che hanno invece

mostrato la natura orizzontale delle reti anche in contesti - come le organizzazioni mafiose

tradizionali - che erano considerate essenzialmente verticali (Morselli et al., 2010; Morselli, 2009a).

Al momento, dunque, l’analisi delle reti corruttive prima di Tangentopoli rappresenta un punto di

partenza e non una componente empirica auto-sufficiente.

Per quel che riguarda le caratteristiche della corruzione negli anni 2000 si è scesi in

profondità tramite l’uso di una Social Network Analysis su di uno specifico caso empirico,

rappresentato dal caso dei Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli di Firenze (Borgatti et al.,

2013; Hanneman and Riddle, 2005). La prima caratteristica che salta agli occhi è la trasformazione

radicale del ruolo dei partiti politici nel controllo delle strutture relazionali e dello scambio

corruttivo rispetto al periodo precedente. Questa differenza è provocata sia dal cambiamento nella

natura strutturale dei partiti politici che agiscono fra gli anni ’90 ed il primo decennio degli anni

2000, che dalle trasformazioni nella distribuzione dei poteri di gestione, controllo, sorveglianza e

sanzione che costruiscono la governance dei lavori pubblici. Nelle reti illecite continuano ad

operare - al fianco di burocrati, imprenditori, professionisti - figure politiche quali parlamentari,

ministri, assessori, presidenti dei gruppi consiliari e semplici consiglieri. Ciò che cambia rispetto

agli anni di Tangentopoli è il modo in cui il personale politico partecipa alle reti illecite, ed il ruolo

che esso ricopre nello scambio corruttivo. La partecipazione alle strutture reticolare è oggi trainata

da motivazioni e relazioni personali ed individuali piuttosto che da ragioni collettive identificabili

con l’interesse dei partiti. Un eventuale ruolo di centralità da parte di figure ed attori politici è

legato più alle loro caratteristiche intrinseche ed alla presenza di reti relazionali individuali che alla

loro appartenenza a strutture partitiche collettive. Nello spazio lasciato libero dalle strutture

politiche acquisiscono una nuova centralità altre associazioni collettive, cioè le cricche e le strutture

associative che possiedono le caratteristiche viste sopra. La prima ipotesi sulle caratteristiche dello

scambio corruttivo in analisi è dunque legata al fatto che le strutture collettive politiche ricopriranno

un ruolo marginale nelle reti illecite e nello scambio corruttivo, mentre fondamentali saranno le

strutture collettive che fanno riferimento alle cricche ed associazioni illecite (ipotesi 1).

Data l’attenzione prestata alla letteratura sulle reti sociali è possibile presentare alcune

caratteristiche che saranno proprie della struttura reticolare analizzata. Si può innanzitutto

considerare che questa rete sarà controllata da un limitato numero di nodi-hub posizionati �57

all’interno della cricche; questi nodi-hub saranno organizzati in forma gerarchica - dagli hub globali

a quelli locali -, come definito dal fit-get-rich model, e non con un modello monopolistico definito

dal modello Bose-Einstein condensate (Barabasi and Bianconi, 2001a); questi nodi-hub, a seconda

del contesto di analisi, potranno appartenere alla sfera burocratica, politica, professionale,

imprenditoriale o criminale, e saranno uniti fra loro da una densa e continua struttura di relazionali

interpersonali. Nel caso specifico, i nodi-hub apparterranno principalmente alla categoria degli

imprenditori e quella dei dirigenti pubblici. Un’altra caratteristica della rete illecita sarà legata alla

sua struttura e forma, soprattutto per quel che riguarda la distinzione centro-periferia. Al centro

della rete sarà possibile identificare uno spazio nucleare occupato dalla cricca illecita, mentre nello

spazio periferico emergeranno altri attori pubblici e privati capaci di gestire conoscenze tecniche,

poteri e discrezionalità ufficiali, cioè la zona grigia. La cricca illecita sarà costruita in prossimità

delle istituzioni pubbliche dalle quali vengono estratte le risorse utilizzate per finalità corruttive. Gli

attori pubblici principali - cioè i nodi-hub che operano nel settore pubblico - agiscono

principalmente all’interno di queste istituzioni, mentre i nodi-hub privati saranno portatori di

interessi imprenditoriali o professionali. Ci si attende quindi di veder emergere le caratteristiche

fondamentali delle reti illecite e delle organizzazioni criminali identificate in letteratura (Morselli et

al., 2010; Morselli, 2009a 2009b).

E’ stato definito nel capitolo precedente il concetto di cricca, in quanto organizzazione

sociale costruita fra attori pubblici e privati capaci di sovrapporre il loro interessi, obbiettivi e

strategie; caratterizzata da finalità illecite e corruttive; tenuta insieme da legami caratteristici delle

“reti di fiducia” (mutualità degli scopi e reciprocità della sicurezza degli attori); dotata del ruolo di

dirigere lo scambio illecito fra le diverse componenti delle reti illecite. Al loro interno sia gli attori

pubblici che quelli privati ricoprono ruoli e funzioni attive nella finalizzazione dello scambio

corruttivo. La presenza, all’interno delle cricche, di attori appartenenti alla sfera pubblica e privata

potrebbe essere legata sia alla natura del singolo caso empirico in analisi - dove sistematiche sono le

sovrapposizioni di interessi fra le due sfere - ma potrebbe anche essere una caratteristica generale

del sistema italiano. L’analisi empirica, soprattutto se completata dallo studio di diversi casi di

corruzione, può permettere di elaborare un’idea un poco più chiara su questa distinzione. Il

controllo della rete - costruito sul controllo degli altri nodi, delle risorse e delle informazioni (Smith

et al., 2013) - è prerogativa degli attori che operano all’interno delle cricche. Essi garantiscono

l’input iniziale per l’attivazione dei processi di scambio corruttivo, nonché la loro principale fonte

di legittimazione. Attraverso l’analisi empirica sarà importante andare a testare l’esistenza di una o

più cricche, per considerare poi quale sia la loro funzione nello scambio corruttivo. Si può �58

ipotizzare che all’interno di queste strutture i nodi-hub operino come i terminali per lo scambio e la

movimentazione di beni materiali ed immateriali, informazioni, input, ordini, suggerimenti e

strategie fra gli attori dei diversi sotto-gruppi che compongono la rete (Gould and Fernandez, 1989;

Shaw and Stovel, 2012). Detto altrimenti, i nodi-hub sono in grado di raccogliere beni, risorse ed

informazioni provenienti dagli attori che operano all’interno del loro sotto-gruppo di appartenenza,

occupandosi poi di diffondere questi beni materiali ed immateriali verso gli attori appartenenti agli

altri sotto-gruppi; allo stesso tempo, gli attori delle cricche raccolgono le risorse materiali ed

immateriali provenienti dagli attori appartenenti agli altri sotto-gruppi, per veicolarli poi agli attori

che fanno parte del loro sotto-gruppo di riferimento. Quindi, nella figura dei nodi-hub si

sovrappongono le porte di ingresso ed uscita da e verso gli altri sotto-gruppi, che rendono possibile

il fluire di risorse materiali ed immateriali all’interno dei confini della rete.

Fig. 3.2: Modello sul ruolo delle cricche nel collegare i diversi sotto-gruppi;

In questo contesto, la sovrapposizione dei terminali pubblici e privati che si può ritrovare

all’interno delle cricche corruttive consente la riduzione drastica della distanza fra i diversi sotto-

gruppi - nello specifico caso empirico, burocrati, politici, imprenditori, professionisti -, nonché fra

la sfera pubblica e quella privata. E’ quindi possibile ipotizzare che la prima funzione delle cricche

illecite sia quella di rendere più efficace l’attivazione dei diversi nodi e isole relazionali, dando �59

ordine allo scambio di risorse, al traffico di informazioni ed all’assegnazione degli appalti. Esse

avranno l’effetto benefico di ridurre strutturalmente i costi, i tempi ed i rischi del fenomeno e dello

scambio corruttivo, rappresentando una cabina di regia capace di regolare il traffico e la

mobilitazione di risorse, informazioni e nodi dal centro fino alla periferia della rete, accrescendo

efficacia e redditività dello scambio (ipotesi 2). Questa dinamica è stilizzata in Fig. 3.2, dove viene

rappresentato il ruolo delle cricche nel mediare le relazioni fra i diversi sotto-gruppi.

Le strutture nucleari - dove agiscono i nodi-hub e gli altri nodi principali - non sono

comunque auto-sufficienti, ma devono acquisire al di fuori dell’associazione illecita capacità e

conoscenze tecniche fondamentali per la finalizzazione dello scambio corruttivo, possedute

soprattutto dalle diverse figure professionali che possiamo identificare con gli architetti, i

commercialisti e gli avvocati (Baker and Fernandez, 1993; Morselli et al., 2010). La stessa cosa

vale per la necessità di influenzare le molteplici funzioni amministrative, di controllo e di sanzione

che sono gestite da diversi funzionari pubblici, dirigenti e personale politico (Pollit and Bouckaert,

2011). La capacità di influenzare l’azione di questi attori - sia pubblici che privati - è sostenuto

dall’esistenza della zona o area grigia, sostenuta da relazionali inter-personali dense e gelatinose.

Come visto precedentemente, la zona grigia rappresenta uno spazio di connessione opaca e non

trasparente fra una moltitudine di attori, costruito sulla condivisione di istituzioni e norme informali

capaci di dare regolarità ed ordine a diversi fenomeni che si situano a cavallo fra legalità ed

illegalità. L’esistenza di questo spazio relazionale informale permette agli attori che si muovono

all’interno delle cricche di attivare in maniera semplice, sicura ed economica: a) gli attori pubblici

che gestiscono un potere indispensabile per la finalizzazione di questi fenomeni; b) gli attori privati,

soprattutto professionisti, che gestiscono capacità e conoscenze tecniche specifiche. Nell’ambito di

questa ricerca, identificare quali attori burocratici e politici vengano “catturati” dalla struttura

nucleare è significativo per evidenziare le tracce lasciate dal processo legislativo che fra il 1992 fino

agli anni 2000 ha moltiplicato gli attori intestatari di un potere nella governance dei lavori pubblici.

E’ dunque possibile identificare il tipo di funzioni e poteri a cui è interessato lo spazio nucleare

della rete, ed il loro ruolo nel quadro generale dello scambio corruttivo; allo stesso tempo,

identificare i professionisti che vengono connessi dalle cricche è significativo per comprendere il

livello di “avanzamento e sofisticazione tecnologica” che interessa le risorse scambiate, i percorsi

utilizzati per lo scambio ed altre funzioni tecniche (comunicazione, intelligence, mediazione).

L’ipotesi è che il centro della rete - rappresentato dalla cricca e dai nodi-hub - punterà ad

influenzare l’attività ufficiale degli attori pubblici e delle organizzazioni ai quali il processo di

riforma ha affidato funzioni gestionali, di monitoraggio e vigilanza, e di sanzione rispetto alla �60

correttezza della gestione dell’azione pubblica. Per fare questo in maniera economica, rapida e

sicura, i nodi-hub potranno utilizzare le opportunità ed i vantaggi offerti dall’esistenza della zona

grigia. Stessa cosa vale per i professionisti che agiscono all’interno delle strutture reticolari. Quindi,

la seconda funzione delle cricche - nel caso empirico in analisi - è quella di riuscire a connettere ed

influenzare - attraverso l’attivazione di un’area grigia di connessioni e norme informali - gli attori

pubblici che possiedono una funzione in merito agli affari pubblici, e gli attori privati che

possiedono invece abilità tecniche necessarie per finalizzare i meccanismi di scambio (ipotesi 3).

Con l’aiuto della Social Network Analysis si cercherà di comprendere se esiste o meno questa area

grigia, se possiede le caratteristiche identificate in letteratura, e quali attori vi fanno parte.

3.2 Natura dei dati e studio empirico

Per raggiungere gli obbiettivi della ricerca e rispondere alla domanda di partenza è stato

adottato uno specifico framework metodologico e tecnico. La scelta è caduta sulla Social Network

Analysis, capace di offrire spunti significativi per l’analisi del caso empirico dei Grandi Eventi e

della Scuola dei Marescialli di Firenze. L’utilizzo di questo metodo empirico offre vantaggi

significativi: la SNA consente di portare in superficie le caratteristiche strutturali di organizzazioni

sociali ed associazioni cospirative ed illecite, come sono le cricche corruttive; di identificare gli

attori principali che operano all’interno di una specifica rete relazionale, presentandone poi

posizione e ruolo sulle strutture reticolari; di comprendere la direzione e l’intensità dei meccanismi

di scambio e diffusione di informazioni, risorse ed input. Ad un livello diverso, la SNA può essere

utilizzata come base di partenza per la realizzazione di analisi quantitative: le misure di centralità

emerse con l’analisi di rete possono essere utilizzate come variabili dipendenti, mentre le

caratteristiche intrinseche dei nodi possono costituire le variabili indipendenti del modello empirico.

Attraverso questi passaggi è possibile testare empiricamente quanto le diverse variabili indipendenti

sono significative nel determinare le misure di centralità di un nodo all’interno delle reti relazionali.

Da rimarcare comunque che in questa specifica ricerca tale analisi quantitativa non è stata

realizzata.

A fianco ai suoi vantaggi la SNA cela alcuni rischi dei quali vi è piena consapevolezza, legati

ad esempio ad un ricorso strumentale, acritico e naïf a questo metodo empirico senza la necessaria

definizione dei suoi limiti e confini. Sempre presente è il rischio di soddisfare esclusivamente

esigenze descrittive, limitando la portata interpretativa ed analitica della ricerca. Un’eccessiva

lontananza da teorie e contesto rischia difatti di concentrare l’enfasi della ricerca esclusivamente su �61

questioni di metodo, a discapito dell’elaborazione di un corretto set teorico ed interpretativo. Questo

lavoro tenta quanto più possibile di aggirare tale esternalità negativa, pienamente consapevole dei

rischi che derivano da questa trappola.

I lavori riguardanti l’indagine di Mani Pulite e lo scandalo di Tangentopoli costituiscono la

base di partenza della ricerca empirica. Questa letteratura ha consentito di rielaborare le principali

caratteristiche dello scambio corruttivo negli anni ’80 e nei primi anni ’90, identificandone gli

attori, i meccanismi e le risorse (Della Porta and Vannucci, 1999 2007; Della Porta, 2001; Vannucci,

2011 2012; Barbacetto et al., 2012; Colazingari and Rose-Ackerman, 1998; Bicchieri and Rovelli,

1994; Giglioli, 1996; Lupo, 2013; Belligni, 1998). Il concetto di rete è servito soprattutto per

presentare le strutture ed i meccanismi di funzionamento dello scambio corruttivo. E’ necessario

sottolineare che per il periodo di Tangentopoli non si è empiricamente analizzata una rete corruttiva,

come fatto invece per lo scandalo dei Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli di Firenze. La

motivazione principale è legata alla natura del materiale empirico utilizzato. Questo insieme di

documenti non presenta delle caratteristiche tali da consentire l’estrazione di relazioni certe e sicure

fra i nodi ed i diversi attori. L’assenza di intercettazioni telefoniche o ambientali, ed il parallelo

utilizzo di interrogatori, dichiarazioni spontanee ed ammissioni rende più difficile la ricostruzione

nitida delle relazioni fra i nodi. Ciò rende necessario un lavoro aggiuntivo e più specifico, che non

era, in questa fase, possibile. Non è da escludere di realizzare in futuro una SNA sullo scandalo di

Tangentopoli, anche grazie ad una maggior conoscenza dell’analisi di rete, dei suoi metodi e

tecniche.

Il materiale utilizzato per lo studio del periodo di Tangentopoli è costituito dalle Richieste di

Autorizzazione a Procedere che i Pubblici Ministeri hanno inviato al Parlamento italiano fra il 1992

ed il 1994, per potere procedere contro parlamentari, Big Men, ministri, segretari di partito, tesorieri

e leader d’aula. E’ stata poi analizzata la requisitoria fatta da Antonio di Pietro nel corso del

processo Enimont, capace di offrire spunti fondamentali su uno dei filoni giudiziari più rilevanti

dell’indagine di Mani Pulite [PE-1994]. Queste fonti trovano la loro origine nei verbali di

interrogatorio e nelle dichiarazioni rilasciate durante le indagini da coloro che a vario titolo ne erano

stati coinvolti. Le indagini di Tangentopoli sono state costruite su un effetto domino: si partiva dal

verbale di interrogatorio di un individuo (il primo fu quello di Mario Chiesa, vedi [MC-1]) per

finire a quello successivo, e così via fino allo smascheramento dell’intera rete. Nel mezzo, una

scrupolosa attività di verifica ha permesso di ricostruire il percorso dei flussi finanziari attraverso i

diversi istituti bancari, organizzazioni imprenditoriali, paradisi fiscali e conti cifrati. Non è possibile

invece trovare - rispetto al materiale giudiziario più recente - la centralità investigativa delle �62

intercettazioni telefoniche, rendendo così più complessa la realizzazione di una Social Network

Analysis.

Differente - ed invero più completo dal punto di vista empirico - è l’approccio adottato per

l’analisi del caso di studio scelto in questo lavoro. Per analizzare le caratteristiche della rete e del

suo funzionamento, si è quindi realizzata una Social Network Analysis su di uno specifico caso

empirico (Borgatti et al., 2013; Hanneman and Riddle, 2005). Fra le diverse situazioni corruttive

emerse a partire dal 2010, la scelta è caduta sullo scandalo dei Grandi Eventi e della Scuola dei

Marescialli dei Carabinieri di Firenze, due diverse situazioni corruttive legate al medesimo network

di potere e relazioni illecite e profondamente intrecciate fra loro. Queste due situazioni corruttive

sono venute alla luce fra febbraio e marzo 2010 [OGE, OSMC], a seguito di un’azione investigativa

della Procura di Firenze durata più di due anni. In un secondo momento, e per ragioni di

competenza, le indagini e l’attività investigativa sono state trasferite alla Procura di Perugia (caso

dei Grandi Eventi) e quella di Roma (caso della Scuola dei Marescialli), dove si sono svolti i

processi [SGE, SSMC].

Molteplici sono le ragioni che hanno giustificato l’utilizzo delle indagini sui Grandi Eventi e

sulla Scuola dei Marescialli come caso di studio. In primis, si tratta di uno scandalo il cui percorso

giudiziario è già passato attraverso processi, condanne definitive per gli attori coinvolti ed il 11

sequestro, da parte dell’Autorità giudiziaria, di beni mobili ed immobili nell’ordine di decine di

milioni di euro [SGE, SSMC, CC1, CC2]. Per quanto riguarda la “qualità” dei dati e delle 12

informazioni, questo scandalo ha messo in luce il dinamismo e la vitalità del fenomeno corruttivo

nel primo decennio degli anni 2000, vent’anni dopo che il clamore di Tangentopoli si era oramai

diradato (Giglioli, 1996; Della Porta and Vannucci, 2007); allo stesso tempo, ne ha marcato

l’evoluzione ed il cambiamento rispetto agli anni ’80 ed ai primi anni ’90, mettendo in luce delle

caratteristiche rivelatesi poi comuni ai diversi scandali emersi dopo il 2010. Oltre a ciò, la scelta di

queste vicende corruttive ha offerto una panoramica significativa su due situazioni differenti: il caso

dei Grandi Eventi descrive una relazione corruttiva consolidata, densa e stratificata, costruita fra la

sfera pubblica e quella imprenditoriale attraverso la comune e sistemica partecipazione ad una

cricca illecita; il caso della Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze permette invece di

analizzare il processo di allargamento delle strutture della rete ed il consolidamento di una relazione

corruttiva fra la sfera burocratica e quella imprenditoriale. Queste due finestre analitiche palesano

Bonini e Vincenzi, La Repubblica, 28.09.2013; Selvatici, La Repubblica, 01.11.2012; Corbi, La Stampa, 25.09.2011.11

Custodero, La Repubblica, 08.06.2013; Vincenzi, La Repubblica, 08.06.2013. 12

�63

aspetti, caratteristiche e meccanismi differenti nel funzionamento delle reti illecite, con spunti

interessanti per la ricerca.

L’indagine nasce dalle intercettazioni telefoniche operate dai ROS dei Carabinieri in merito

ad un’altra situazione, legata ad una speculazione edilizia in un’area poco fuori Firenze. In questo

contesto vengono registrate le conversazioni fra un architetto ed un imprenditore, entrambi

fiorentini, in cui si fa ripetutamente riferimento ad un cricca corruttiva capace di controllare gli

appalti pubblici dei Grandi Eventi. Questa cricca illecita viene poi messa in relazione con

importanti funzionari e dirigenti del Ministero delle Infrastrutture. Da qui l’indagine si allarga

progressivamente, coinvolgendo un numero crescente di individui, uffici pubblici ed organizzazioni

private. L’attenzione di questa ricerca - come quella della Procura fiorentina - si è focalizzata sulle

due situazioni più significative: la gestione dei Grandi Eventi (G8 sull’isola de La Maddalena,

Mondiali “Roma 2009”, celebrazioni 150° unità d’Italia) e l’appalto per la realizzazione della

Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze. L’attività giudiziaria e giornalistica ha fatto

emergere altre situazioni. Fra queste, vi sono alcuni lavori di stabilizzazione e ricostruzione

dell’Aquila, distrutta dal terremoto del 2009 ; i lavori di ristrutturazione della Caserma Zignani a 13

Roma, sede di una struttura operativa del Servizio Segreto Civile italiano ; i lavori di realizzazione 14

delle centrali tecnologiche presso Villa Salviati, edificio sulle colline fiesolane già sede degli archivi

storici della Comunità Europea (FI) e dell'European University Institute ; la gestione di un piano di 15

sviluppo per la città di Lucca e per la Manifattura Tabacchi (conosciuto come PIUSS Lucca). Per le

finalità dello studio ci si concentra esclusivamente sugli attori coinvolti nelle due situazioni sopra

citate.

L’analisi empirica è stata realizzata attraverso lo studio di una rilevante quantità di materiale

giudiziario, ottenuto in due modi: attraverso una ricerca di fonti aperte su internet, che ha permesso

di raccogliere documenti giudiziari, delibere delle autorità di vigilanza e dell’autorità anti-

corruzione, archivi giornalistici; attraverso la richiesta informale fatta pervenire ai pubblici ministeri

che hanno condotto le indagini, e che sono stati disponibili nel mettere a disposizione il materiale

richiesto. Il materiale giudiziario utilizzato - riferito principalmente al periodo fra la fine del 2007

ed il febbraio del 2010 - è costituito da: 1) le Sentenze di I° grado del Tribunale di Perugia sul caso

dei Grandi Eventi [SGE] e del Tribunale di Roma sul caso della Scuola dei Marescialli di Firenze

[SSMC]; 2) due ordinanze di custodia cautelare, prodotte dal Giudice per le Indagini Preliminari di

Ruotolo, La Stampa, 16.06.2010.13

Bonini, La Repubblica, 17.06.2010.14

Giannotti, La Stampa, 18.02.2010.15

�64

Firenze fra il febbraio ed il marzo 2010, una per il caso dei Grandi Eventi [OGE] e l’altra per la

Scuola dei Marescialli di Firenze [OSMC]; 3) i rapporti, le note e le veline dei ROS dei Carabinieri

di Firenze a sostegno dell’attività investigativa della Procura, costruite sulle intercettazioni

telefoniche, sui pedinamenti, sugli appostamenti effettuati per ricostruire gli incontri, i meeting e le

cene fra i diversi attori, nonché sull’analisi delle strutture imprenditoriali di aziende e consorzi

[SGVOL1, SGVOL2, SGVOL3, VC-1, PVSP-1, AMC-1, CSN-1]; 4) i verbali di interrogatorio o di

acquisizione di informazioni da persone informate sui fatti, dei nodi N1, N2, N26, N27, N31, N53,

N57, N61, N62 [TIGC, VUAB, VUFP, TIFD, TIRF, TIDV, TDGM, TDCI, TIPG-1, TIPG-2]; 5) i

verbali delle udienze, la requisitoria ed i capi di imputazione di un processo parallelo nato dalle

indagini sul caso in analisi, che coinvolge i nodi N2 ed N30 [VUDA]; 6) le sentenze della Corte di

Cassazione in merito alla correttezza giuridica dei sequestri di beni mobili ed immobili operate ai

danni degli attori condannati [CC1, CC2]; 7) le delibere prodotte dall’Autorità di Vigilanza sui

Contratti Pubblici (AVCP 2006 2008 2010 2011). Questo insieme di documenti e di materiale

empirico è stato utilizzato per due finalità: da un lato - in un quadro empirico più tradizionale - ha

permesso la definizione delle caratteristiche basilari del caso di studio analizzato, soprattutto per

quel che riguarda strutture e funzioni del campo di indagine; dall’altro lato ha reso possibile

rappresentare la mappatura delle relazioni fra i nodi e gli attori, consentendo la riproduzione della

rete sociale sottesa a questo caso di scambio corruttivo.

L’utilizzo, ai fini dell’analisi di rete, di materiale empirico legato esclusivamente al campo

giudiziario presenta certamente dei vantaggi - legati soprattutto alla facile estrazione dei legami

relazionali fra i nodi -, ma anche dei limiti che è bene rimarcare subito. In primis, il processo di

definizione e limitazione dei confini esterni della rete - necessario per realizzare un lavoro

significativo - può portare a dei risultati empirici imprecisi, non totalmente in linea con la realtà dei

fatti e delle vicende. E’ necessario essere consapevoli che è impossibile riprodurre - tramite

un’analisi di rete - l’aspetto esatto e preciso della realtà dei fatti, mentre è possibile approssimarsi

più o meno efficacemente ad una porzione di questa realtà. All’interno di una singola rete alcuni

nodi possono avere una rilevanza inferiore a quella che essi avrebbero nel caso si espandessero i

confini della ricerca empirica, con l’analisi di altro materiale e situazioni corruttive; altri invece

potrebbero risultare più rilevanti di quello che sono in verità. E’ necessario tenere ben presente

questo problema, visti gli effetti distorsivi che esso ha per la rappresentazione grafica delle strutture

reticolari e per le misure di centralità dei nodi. D’altro canto - come facilmente intuibile - non si può

nemmeno pensare di espandere all’infinito il campo della ricerca, correndo il rischio di sprecare

tempo ed energie in un processo di analisi senza fine e conclusione. Vi è poi un altro possibile bias �65

significativo: la rete che si va a costruire corre il rischio di riprodurre in maniera sostanziale la

visione dell’autorità giudiziaria ed investigativa che hanno condotto le indagini, come anche l’idea

che essi si sono fatti delle vicende e del ruolo degli attori. Le intercettazioni telefoniche, ad

esempio, rischiano di essere influenzate da fenomeni di ego-centrismo, in virtù dei quali esse si

concentrano solo sui nodi che risulteranno poi centrali nel corso dell’analisi di rete. In questo caso

empirico l’inchiesta arriva ai nodi principali in maniera progressiva, in modo tale che le utenze ed i

nodi intercettati risultano essere dispersi all’interno della rete. Durante le indagini vengono messe

sotto intercettazione diverse utenze telefoniche riferite a nodi che non appartengono esclusivamente

al centro della rete, ma che appartengono ad isole relazionali assolutamente significative per il

funzionamento della rete. Nonostante ciò, è bene essere consapevoli che l’uso di questo materiale

empirico nasconde un possibile bias per i risultati empirici, capace di influenzare le misure di

centralità dei nodi e la forma della rete. Un modo per ridurre parzialmente questo pericolo è stato

quello di utilizzare molteplici livelli relazionali come origine dei collegamenti fra i nodi. Oltre alle

intercettazioni telefoniche sono state prese in considerazione anche le relazioni emerse dagli

incontri fra i nodi - ufficiali e non - e dalle strutture imprenditoriali e consortili che partecipano ai

lavori pubblici. Al fine di rendere ancor più completa l’indagine di rete sarebbe stato auspicabile

utilizzare anche gli articoli di stampa e le interviste ad alcuni attori significativi (pubblici ministeri,

forze dell’ordine, nodi coinvolti nella rete illecita). In tal modo sarebbe stato possibile completare

ulteriormente la storia dei contatti e delle relazioni fra i nodi, portando in superficie quelle

connessioni che rimangono nascoste nei documenti giudiziari. Queste due componenti sono rimaste

escluse dai confini dello studio, soprattutto a causa di inevitabili dinamiche di affinamento e di

learning-by-doing dettate dall’utilizzo di un nuovo, e totalmente sconosciuto, strumento empirico.

Chiaramente, ulteriori materiali empirici potranno essere utilizzati in futuro, migliorando la capacità

interpretativa della SNA nel contesto degli scambi illeciti e corruttivi. Allo stesso tempo - per non

correre il rischio di essere inutilmente critici e negativi - è bene sottolineare che l’utilizzo di altro

materiale empirico avrebbe probabilmente portato la ricostruzione della rete nella stessa direzione

verso cui ha condotto lo studio del materiale giudiziario, consentendo una maggior completezza di

un quadro espositivo già ben definito.

Nel caso empirico in esame, gli articoli di stampa hanno quindi giocato un ruolo

significativo - più che per la ricostruzione della rete relazionale illecita - nella definizione delle

vicende e dei fatti interessati dalle inchieste. Nella fase iniziale della ricerca, l’analisi degli articoli

di stampa ha consentito di definire i fatti, di identificare gli attori principali della rete, di

comprendere il contesto generale e l’andamento dei processi. Gli articoli sono stati raccolti dagli �66

archivi elettronici de “La Repubblica” e de “La Stampa”, partendo dalla ricerca di parole chiave

significative per il caso in analisi, cioè “corruzione”, “scandalo Grandi Eventi” e “Scuola dei

Marescialli”. Dopo un’attenta selezione delle voci e dei risultati, gli articoli sullo scandalo al centro

di questo ricerca sono stati raccolti ed analizzati (febbraio 2010 e la fine del 2013). Ciò ha permesso

di allargare la panoramica di osservazione, uscendo dal solo punto di vista giudiziario, e di chiarire

alcuni punti che rimanevano oscuri in quel singolo contesto. Da sottolineare comunque che gli

articoli di stampa non sono stati utilizzati per completare le strutture della rete.

Per allargare quanto emerso dall’analisi del singolo caso empirico al panorama italiano, la

ricerca ha considerato anche la documentazione giudiziaria legata ad altri casi corruttivi. Questo

materiale è stato prodotto sia dall’Autorità giudiziaria che dall’Autorità Nazionale Anti-corruzione

(in virtù dell’art. 32 del d.l. 90/2014). Sono stati in particolare analizzati: per il caso P3,

un’ordinanza di custodia cautelare [SP3]; per il progetto Mo.s.e., un’ordinanza di custodia cautelare

[SMO] e la richiesta di commissariamento ex. art. 32 del d.l. 90/2014 per il Consorzio Venezia

Nuova (ANAC 2014b); per lo scandalo di EXPO 2015, le richieste di commissariamento ex. art. 32

del d.l. 90/2014 da parte del Presidente dell’ANAC verso le aziende “Impresa di Costruzioni

Giuseppe Maltauro SpA” e “Tagliabue Spa” (ANAC 2014c 2014d); per il caso di Mafia Capitale, le

due ordinanze di custodia cautelare pubblicate nel 2014 e nel 2015 [SMC-1, SMC-2]; per quanto

riguarda il Sistema Incalza, l’ordinanza di custodia cautelare emessa nel 2015 [SEI]. L’analisi di

questi documenti e materiali empirici ha consentito di completare e specificare più compiutamente

alcuni aspetti e dinamiche che nel caso empirico scelto per questa ricerca rimanevano in ombra o in

secondo piano.

Per quanto riguarda il caso dei Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli, dallo studio

della documentazione giudiziaria si è proceduto a mappare le connessioni fra i nodi operanti nella

rete illecita. Il primo passaggio è stato la scelta di una o più e fonti relazionali dalle quali far

emergere le connessioni fra i diversi nodi. Dopo aver studiato il materiale empirico la scelta è

caduta su tre livelli relazionali: le conversazioni telefoniche intercettate dai ROS dei Carabinieri; gli

incontri ufficiali, ufficiosi o illeciti, i meetings ed eventi mondani (cene, pranzi, colazioni e feste)

come registrati da attività di pedinamento o dallo studio delle conversazioni telefoniche; la comune

appartenenza alla struttura proprietaria ed ai consigli d’amministrazione di imprese ed aziende, così

come di associazioni temporanee di imprese o di consorzi imprenditoriali. L’analisi di questi diversi

insieme di dati ha posto le condizioni per creare tre diverse matrici, legate alle telefonate, agli

incontri ed alle strutture societarie delle imprese coinvolte nello scandalo. Queste tre diverse matrici

sono state poi unite un database dicotomico (0/1) con n=90 (90x90) - dove n è uguale al numero dei

�67

nodi -, che riproduce la rete illecita nella sua totalità. Ognuno dei tre livelli originari ha delle

caratteristiche pregnanti. In particolare, le conversazioni telefoniche vengono maggiormente

utilizzate per funzioni logistiche, organizzative e di attivazione dei diversi nodi; gli incontri

vengono utilizzati per la costruzione delle istituzioni informali e dei meccanismi operativi che

rendono possibile il funzionamento della rete illecita; i legami imprenditoriali rappresentano la

struttura delle relazioni formali che si sviluppano all’interno della rete illecita per la gestione dei

lavori pubblici interessati da scambi corruttivi.

Vale la pena riportare qui una rapida, ma importante, considerazione: tutti i nodi che si

ritrovano nella rete sono emersi dall’analisi della documentazione giudiziaria, ma non tutti sono

stati indagati, ovvero sono finiti all’interno delle aule di tribunale. In alcuni casi, questi nodi non

mettono in campo comportamenti particolarmente illeciti, quantomeno non sufficientemente illeciti

da attivare il processo giudiziario. In diversi casi questi attori operano tutt’ora - ricoprendo anche le

stesse posizioni - all’interno della sfera pubblica o politica. La domanda sorge quindi spontanea:

perché inserirli nei confini dello studio? Essi hanno un ruolo pubblico o privato importante, legato

alla gestione di poteri, discrezionalità e capacità tecniche che il nucleo della rete vuole catturare ed

influenzare; essi non appartengono alla rete per il loro comportamento illecito, ma perché

gestiscono delle funzioni che attirano il tentativo di cattura - più o meno implicito - degli attori

principali dello scambio corruttivo. Questo può aprire dei problemi etici o di interpretazione, ma

permette di avere una panoramica significativa del set di poteri e funzioni che attirano l’interesse

delle cricche corruttive e delle reti illecite. Anche in virtù di questo aspetto, i dati empirici elaborati

nella ricerca sono stati manipolati al fine di tutelare la privacy degli attori che appartengono alle

strutture della rete, che vengono codificati come N1, N2….N90 e non con i loro nomi propri.

Questo, da un lato, complica un poco la capacità di lettura e di interpretazione dei capitoli empirici,

ma dall’altro lato garantisce un grado decisamente più elevato di autotutela e di rispetto della

privacy, due fattori da tenere in considerazione quando si studia un fenomeno delicato come la

corruzione.

Come sono state create ed elaborate le tre matrici riferite alle telefonate, agli incontri ed alle

strutture societarie? Quante relazioni e collegamenti queste matrici sono in grado di catturare e

rappresentare? Per quanto riguarda la matrice telefonica, sono state utilizzate 2855 conversazioni

telefoniche fra 85 nodi. Da sottolineare come le comunicazioni telefoniche seguano uno schema a

lampi, secondo il modello descritto da Barabasi (2011). La distribuzione delle telefonate nei diversi

giorni segue una legge di potenza: vi sono molti giorni con poche telefonate, e pochi giorni con

molte telefonate. Le telefonate si attivano verso i diversi nodi in maniera concentrata, come risposta

agli impulsi ed ai bisogni degli attori che controllano la rete. Da ciò ne deriva che verso i nodi

periferici troveremo un ridotto numero di contatti, fondamentalmente concentrati nei giorni in cui il �68

nucleo illecito necessita della loro attivazione. E’ significativo utilizzare un’analogia meteorologica

per descrivere questa dinamica. Immaginiamo un ammasso di nubi temporalesche, all’interno delle

quali vi sono delle porzioni illuminate dai lampi ed altre più oscure. Con lo scorrere del tempo

vedremmo illuminarsi diverse porzioni di questo ammasso di nubi, progressivamente interessate dai

lampi. Lo stesso accade nella rete in analisi. A dei periodi di bassa attività della struttura reticolare

fanno da contraltare momenti in cui vi sono delle vere e proprie esplosioni di contatti telefonici,

lampi che interessano una porzione della rete piuttosto che un’altra. Questi lampi si dirigono verso i

nodi che hanno dei poteri, un ruolo o delle discrezionalità che lo spazio nucleare della rete vuole

catturare in quello specifico momento. Normalmente questo tipo di attività, finalizzata alla positiva

conclusione dello scambio corruttivo, è la risposta ad un input proveniente da un altro nodo, che

ricordando il proprio caso ad un funzionario o dirigente pubblico fa si che questo si attivi per la

risoluzione del problema. Le conversazioni telefoniche sono state registrate nel database attraverso

il n°. progressivo di intercettazione, la data in cui la conversazione telefonica è avvenuta, il mittente

ed il destinatario. Da queste conversazioni telefoniche - asimmetriche per definizione, dato che un

nodo chiama ed uno risponde - emergono 365 link e connessioni fra 85 nodi. Queste connessioni

sono state elaborate in una matrice, che per comodità espositiva è stata resa dicotomica (0/1), pur

rimanendo asimmetrica e direzionata. Per quanto riguarda la matrice degli incontri, l’analisi della

documentazione in possesso ha portato alla registrazione di 199 incontri e 960 relazioni pesate fra

77 nodi. Sono considerati incontri le riunioni, formali ed informali, a cui partecipano i funzionari

pubblici, la controparte privata, i professionisti ovvero i politici; i meetings segreti e cospirativi (che

avvengono in ristoranti, bar, piazze, strade, appartamenti privati); gli eventi mondani come

colazioni, pranzi e cene, feste e party privati. Dopo aver reso dicotomica la matrice emergono 436

legami fra i nostri 77 nodi. A differenza delle intercettazioni telefoniche, la partecipazione di due

nodi ad un incontro porta alla registrazione di due connessioni (natura simmetrica dei meeting) e

non di una sola (natura asimmetrica delle telefonate). Un meccanismo similare opera per la matrice

imprenditoriale, per la quale sono state analizzate le relazioni che emergono dalla struttura

societaria e proprietaria di 28 imprese, aziende, consorzi ed ATI. Questa analisi porta all’emersione

di 190 legami non reciproci fra 35 nodi, che una volta elaborati nella matrice dicotomica (0/1)

divengono 160 legami. Una volta elaborate le tre matrici dicotomiche sono state unite in una

matrice unica composta da 90 nodi e 742 collegamenti dicotomici e simmetrici.

3.3 La struttura della Network Analysis nel caso di studio

Le quattro reti e matrici sono state analizzate empiricamente attraverso l’utilizzo del

software UCINET 6 (Borgatti et al., 2002; Borgatti et al., 2013; Hanneman and Riddle, 2005). In �69

primis, sono state calcolate le loro statistiche descrittive: a) densità della rete, intesa come

proporzione di collegamenti attualmente presenti rapportata ai collegamenti potenziali che si

potrebbero definire fra i nodi; b) distanza fra i nodi, che calcola a quante strette di mano di distanza

si posizionano gli attori della rete illecita; c) centralizzazione della rete, dove ad una centralità più

elevata corrisponde una maggior concentrazione del potere nella mani di pochi nodi. In secondo

luogo sono state analizzate le misure di centralità dei diversi nodi all’interno della rete,

considerando le misure degree centrality e betweenness centrality. Grazie a questi due valori è

possibile identificare chi sono i nodi-hub delle diverse reti, cioè quei nodi capaci di raccogliere il

maggior numero di connessioni e di agire da mediatori fra diversi nodi ed isole relazionali. Per tutte

e quattro le matrici, le misure di centralità riferite alla degree ed alla betweenness centrality sono

state elaborate in una rappresentazione grafica circolare, capace di mostrare in maniera rapida ed

efficace le differenze che caratterizzano i diversi nodi che operano nelle reti. Questo potrebbe

apparire - ad occhi smaliziati - un mero esercizio di stile, senza finalità ed utilità analitiche. In verità

queste diverse rappresentazioni grafiche sono utili per rimarcare visivamente la distinzione fra i

nodi principali e centrali della rete, e quelli che invece ricoprono un ruolo marginale. Per

corroborare quanto emerge da queste due misure viene presentato anche il valore di

Hubs&Authorities, che consente di dare ulteriore conferma al ruolo hub dei diversi nodi (Kleinberg,

1998). In maniera sintetica, un nodo che presenta un elevato numero di contatti in entrata (alta

indegree centrality) è considerato un nodo autorevole (valore Authority elevato); un nodo che

presenta un elevato numero di contatti in uscita (alta outdegree centrality) è considerato un nodo

hub (valore Hub elevato). Nel momento in cui la matrice che si va ad analizzare ha una natura

simmetrica, i valori di Hubs e di Authority fatti registrare dai diversi nodi saranno uguali fra loro.

La misura betweenness centrality permette di identificare gli attori che agiscono da

mediatori fra singoli nodi della rete, ma non quelli che agiscono da mediatori fra i diversi sotto-

gruppi nei quali possono essere catalogati i nodi della rete. Se si è maggiormente interessati al

secondo tipo di informazione è possibile utilizzare il modello di Gould and Fernandez (1989), che

analizza la capacità dei nodi di mediare fra diversi sotto-gruppi (anche in Burt, 1992; Morselli and

Roy, 2008; Stovel and Shaw, 2012). Articolato attorno ai cinque tipi di brokerage - coordinator,

representative, gatekeeper, consultant, liaison -, questa misura viene utilizzata per comprendere

quali forme di mediazione caratterizzano i nodi della rete (Borgatti and Everett, 2012). Alla base vi

è la suddivisione degli attori in diverse sotto-categorie, definite nel rispetto di alcuni criteri. Gould

and Fernandez (1989, pag. 99) ci dicono che

�70

the subgroup criteria need to be restricted to those found by analyzing the network data. While it may be important to locate actors who mediate between sociometrically defined cliques or structurally equivalent blocks, it may also be useful to partition actors by attributes, such as interests or activities. The appropriate grouping criterion depends on the goals of the actors in the given context and on the particular functions of the brokerage relation.

In virtù di questa riflessione i nodi sono stati suddivisi in cinque sotto-gruppi, elaborati a

partire dalla loro esperienza professionale. La decisione di utilizzare l’ambito professionale come

origine della divisione nei sotto-gruppi è legata alla natura della rete in analisi. Nel contesto della

rete corruttiva i nodi appartengono a diverse categorie professionali, caratterizzate da alcuni fattori

comuni: settore di attività ed ambiente di lavoro; tipo di carriera e di studi; appartenenza alla sfera

pubblica o privata; interessi, obbiettivi e strategie d’azione; abilità ed expertise tecniche possedute.

Grazie alla condivisione di questi fattori, i diversi sotto-gruppi possono essere considerati degli

insieme relativamente omogenei. Le categorie identificate sono quelle dei: 1) burocrati, formata da

dirigenti e funzionari pubblici dei Dipartimenti e dei Ministeri, organi di diretta collaborazione dei

Ministri, membri delle Authority ed Avvocatura, magistrati di tribunali, corte dei conti ed agenti e

funzionari delle forze di polizia (codice 1); 2) imprenditori, comprendente soci, proprietari, organi

di corporate governance, amministratori delegati, manager e dirigenti, semplici dipendenti riferibili

alle molteplici strutture imprenditoriali ed aziendali che operano nella rete (codice 2); 3)

professionisti, dove si riconducono avvocati e studi notarili, commercialisti, architetti ed ingegneri

(codice 3); 4) politici, dove si riconducono ministri, parlamentari e loro collaboratori, ed altre figure

che ricoprono incarichi politici all’interno delle istituzioni dello Stato (codice 4); 5) altro, categoria

residuale sotto la quale si inseriscono familiari, congiunti, amici, clienti o raccomandati (codice 5).

Due categorie - quelle dei burocrati e quella dei politici - sono riconducibili alla sfera pubblica,

quella degli imprenditori agisce nella sfera privata, mentre quella dei professionisti agisce a cavallo

delle due sfere. La divisione della rete in questi macro-insieme soddisfa i criteri di completezza e

parsimonia. Per quel che riguarda la completezza, questa suddivisione offre una panoramica

esaustiva dei macro-insieme capaci di contenere gli interessi, gli obbiettivi e le strategie d’azione

comuni ai nodi di ogni categoria; per quel che riguarda la parsimonia, la suddivisione nei cinque

sotto-gruppi consente di limitare al minimo la possibilità di bias ed errori nell’interpretazione dei

risultati empirici. Borgatti and Everett (2012, pag. 5) ci ricordano che

given a partition of the network we can therefore decompose the betweenness centrality into the various Gould and Fernandez roles. If b is the betweenness score of a given node we obtain b = bCoord + bGate + bRep + bCon + bLiaison.

�71

Quindi, il valore totale di brokerage è dato dalla sommatoria fra i valori registrati in ognuno

dei cinque tipi di mediazione. I valori che emergono dall’analisi empirica possono essere sia

assoluti che relativi. I primi calcolano il numero di volte che un attore agisce da mediatore in

ognuna delle cinque categorie; i secondi sono elaborati dividendo i risultati non normalizzati per i

valori di brokerage attesi. Il primo misura quindi il numero di volte che un nodo gioca un ruolo

riconducibile alle cinque categorie di brokerage; il secondo indica quali tipologie di brokerage sono

maggiormente significative nel caratterizzare ogni nodo.

Il passo successivo è dato dalla rappresentazione grafica delle reti, necessaria per: a)

rappresentare graficamente la forma delle quattro reti che emergono dalle matrici delle telefonate,

degli incontri, delle imprese ed unificata; b) valutare la disposizione dei nodi nella rete lungo l’asse

core-periferia; c) identificare le distanze reciproche e le posizioni di prossimità a cui si dispongono i

nodi. L’obbiettivo è comprendere se la rete sia caratterizzata da una struttura centro-periferia, e se

sia possibile identificare le caratteristiche della struttura associativa definita come cricca. Proprio

per questa ragione è decisamente significativo identificare le posizioni di prossimità e la distanza

che separa i diversi nodi. Diverse strade possono essere utilizzate per identificare questa distanza e

prossimità. Ad un livello basilare, e con certi tipi di rete, può essere utilizzata una rappresentazione

grafica semplice, definita come Graph-Layout Algorithm (GLA) e formata da diversi metodi e

tecniche (DeJordy et al., 2007); si può poi utilizzare la distinzione core-periferia, che dispone i nodi

nello spazio grafico - in maniera continua - a seconda del loro valore coreness; infine si può usare la

rappresentazione grafica legata ai Multi-Dimensional Scaling Methods (Buja et al., 2008). Per

questo caso empirico si è scelto di utilizzare soprattutto la terza via, capace di garantire un

consistente valore aggiunto per quel che riguarda capacità rappresentativa ed interpretativa. Saranno

comunque presi in considerazione - per quel che riguarda la matrice unitaria - anche i valori di

coreness (core-periferia) dei nodi più rilevanti. Sotto il cappello MDS Methods confluiscono una

grande varietà di metodi e tecniche, cresciute e moltiplicatesi a partire dagli anni ‘60 (Mead, 1992;

Carroll and Arabie, 1980 1998). de Leeuw and Heiser (1982) ci mostrano come si possa dare a

questo insieme di metodi una doppia lettura, una più ampia ed una più limitata:

MDS in the broad sense includes various forms of cluster analysis and of linear multivariate analysis, MDS in the narrow sense represents dissimilarity data in a low-dimensional space.

Anche Carroll and Arabie (1998) definiscono - in senso generale - i MDS come insieme di

modelli geometrici capaci di rappresentare, in uno spazio grafico ad una o più dimensioni, la

�72

pozione dei nodi; in senso stretto, intendono quei modelli capaci di riprodurre la distanza nello

spazio - seguendo similarità e dissimilarità - dei nodi. Questo insieme di teorie, metodi e tecniche ha

vissuto un’evoluzione piuttosto lunga e complessa. de Leeuw and Heiser (1982, pag. 288) ci

dicono:

Closely related methods have been used by surveyors and geographers since Gauss, Kruskal has discovered a crude MDS method used in systematic zoology by Boyden around 1930, and algorithms for the mapping of chromosomes from crossing-over frequencies can already be found in an interesting paper of Fisher (1922). The systematic development of MDS, however, has almost completely taken place in psychometrics.

Con la rappresentazione grafica MDS si ottiene una disposizione spaziale - empiricamente

determinata - dei nodi che operano nella rete. A partire dai punti di prossimità e vicinanza fra i

diversi attori vengono elaborate un insieme di coordinate che posizionano i nodi all’interno di uno

spazio euclideo bi- o multidimensionale (Mead, 1992). Non rimane altro, a questo punto, che

procedere concretamente con la sezione empirica della ricerca, cominciando dalla definizione del

punto di partenza, cioè il fenomeno corruttivo nell’Italia degli anni ’80 e primi anni ’90.

�73

4. La Corruzione nella Prima Repubblica

Questo capitolo studia il fenomeno corruttivo nel contesto italiano della Prima Repubblica,

dagli anni successivi alla II Guerra Mondiale fino al 1992 ed agli anni di Tangentopoli (Barbacetto

et al., 2012; Della Porta and Vannucci, 1999). Il periodo può essere suddiviso in due distinti

momenti: il primo che va dalla metà degli anni ’40 fino alla metà degli anni ’70, ed il secondo che

interessa soprattutto gli anni ‘80 e ’90. Lo spartiacque è rappresentato dagli anni ’70, quando

cambiano le condizioni della competizione politica e le caratteristiche strutturali dei partiti. Nei

prossimi paragrafi saranno elaborate le caratteristiche degli equilibri corruttivi in queste due

situazioni, cercando di evidenziare i tratti salienti del modello di Tangentopoli.

4.1 Dalla fine della Seconda Guerra Mondiale alla metà degli anni ’70

Nel corso della Prima Repubblica (1947 - 1992) il fenomeno corruttivo ha rivestito un ruolo

inizialmente marginale, per divenire poi fondamentale nell’azione pubblica. Fra la fine degli anni

’40 e la fine degli anni ’60, l’arena politica italiana è occupata dai grandi partiti di massa emersi

dall’esperienza bellica e dalla guerra di resistenza, cioè la Democrazia Cristiana, il Partito Socialista

Italiano ed il Partito Comunista Italiano (Lupo, 2004 2013). Essi ripercorrono la stabilità delle

strutture ideologiche e della divisione in specifiche ed omogenee comunità sociali che

caratterizzano la società industriale (Ignazi, 2014). E’ possibile definire i partiti di massa secondo

quanto espresso da Katz and Mair (1995, pag. 6), quando affermano:

in the archetypical mass-party model, the fundamental units of political life are pre-defined and well-defined social groups, membership in which is bound up in all aspects of the individual's life. Politics is primarily about the competition, conflict and cooperation of these groups, and political parties are the agencies through which these groups, and thus their members, participate in politics, make demands on the state, and ultimately attempt to capture control of the state by placing their own representatives in key offices.

I partiti godono di un primato e di una credibilità rilevante, sia per il loro ruolo nella guerra

di resistenza che nella scrittura della Costituzione democratica della neonata Repubblica italiana.

Questa credibilità è poi consolidata - fra la fine degli anni ’50 e gli anni ’60 - dalle importanti

prestazioni economiche di cui è protagonista il sistema italiano. Essi presentano una forte struttura �74

ideologica ed un’altrettanto forte identificazione con una comunità sociale di riferimento (Belligni,

1998). La legge elettorale di tipo proporzionale fa emergere nelle urne il confronto - anche

quantitativo - fra queste diverse comunità, mentre il contesto internazionale della Guerra Fredda

congela la scena politica. La partecipazione dei partiti di sinistra al governo (PSI e PCI) viene

esclusa. Stessa cosa vale per il MSI, partito della destra post-fascista. Questa conventio ad

excludendum porta a governi monocolore ad egemonia DC all’interno di un sistema multipartitico e

polarizzato. La stessa Democrazia Cristiana comincia fin da subito a frammentarsi in numerose

correnti e fazioni, mentre accresce la sua capacità di controllare l’imprenditoria pubblica italiana. Il

caso più emblematico di questa capacità di controllo è rappresentato dalla creazione dell’Ente

Nazionale Idrocarburi (ENI), posto saldamente nelle mani di Enrico Mattei, ex partigiano e

democristiano di ferro (Lupo, 2004, 2013). La Democrazia Cristiana fonda molto del suo potere sui

legami territoriali e locali con notabili, Ras e Big Men, facendo strutturale ricorso a clientele e

patronage (Gribaudi, 1980). Controllo del consenso e direzione della spesa pubblica divengono

fattori fra loro strutturalmente collegati.

In questa fase storica, i partiti di massa - soprattutto il PSI ed il PCI, ed in misure minore la

DC - si caratterizzano per l’imponenza, la diffusione e la pervasività delle strutture burocratiche,

costituite da funzionari e quadri dirigenziali, quartieri generali e scuole di partito, giornali ed

associazioni, sedi e sezioni locali. Con partiti monolitici ed unitari - soprattutto il PSI ed il PCI -

non sorprende che la stessa competizione elettorale sia portata avanti in maniera collettiva, con

un’enfasi limitata sul ruolo dei singoli candidati. La carriera politica è percepita come un’attività

principalmente a beneficio di altri, soprattutto per la comunità sociale di riferimento. Ciò porta ad

un certo rispetto per la cosa pubblica ed alla massimizzazione degli sforzi diretti a tutelare

l’interesse dello Stato e della comunità sociale. All’interno dei partiti si definiscono alti standard

morali ed etici che ostacolano comportamenti illeciti e scambio corruttivo, rafforzati dall’avversione

dei cittadini alle dinamiche illecite (Belligni, 1998).

La corruzione in questo periodo non presenta quei livelli di criticità e diffusione che

emergeranno in seguito. All’interno dei partiti sono presenti degli anticorpi di punizione sociale che

permettono di ridurre l’incidenza dello scambio corruttivo (Chang and Golden, 2010; Schatz, 2013).

E’ possibile poi identificare altri fattori che aiutano a mantenere sotto traccia l’incidenza della

corruzione. Uno di questi è rappresentato dai legami che i partiti intrattengono con la magistratura

ed i giudici, che possono aiutare a prevenire l’inizio di indagini ed attività investigativa. Questi

legami, presenti nonostante la formale indipendenza del potere giudiziario da quello politico,

cominciano ad allentarsi a partire dalla metà degli anni ’70. Una significativa indipendenza viene �75

raggiunta dalla metà degli anni ’80 in avanti (Della Porta, 2001; Della Porta and Vannucci, 1999;

Sberna and Vannucci, 2013). Il secondo fattore è rappresentato dall’assenza di una precisa

regolamentazione dei finanziamenti ai partiti politici, resi disponibili sia per le imprese private che

pubbliche senza necessità di rendicontazione o trasparenza (Rhodes, 1997). Ciò apre la strada a

collusioni fra i partiti - soprattutto quelli che potevano accedere al governo - e la classe

imprenditoriale pubblica e privata.

Questa situazione inizia ad incrinarsi nel 1973, quando emerge il c.d. Scandalo dei Petroli.

Questo scandalo coinvolge l’ENEL - società pubblica attiva nel settore energetico - ed i maggiori

partiti italiani, cioè DC, PSI, PSDI, PRI. I fenomeni corruttivi che stanno alla base dello scandalo

mostrano già le tipicità del periodo successivo, con un patto di scambio consociativo fra i partiti di

governo e le realtà imprenditoriali. Un ruolo importante è ricoperto anche dallo scandalo Lockheed,

legato a forniture militari e servizi di difesa, e capace di coinvolgere diversi paesi occidentali fra i

quali l’Italia. La conseguenza principale di questi scandali è la promozione e promulgazione della l.

195/1974. La legge regolamenta il finanziamento pubblico ai partiti che prendono più del 2% dei

voti alle elezioni generali sia per le attività di campagna elettorale che per l’organizzazione dei

partiti; pone il divieto di finanziamento da parte di aziende ed enti pubblici; rende obbligatoria la

dichiarazione del finanziamento da parte delle aziende private; definisce sanzioni per chi riceve

finanziamenti illegali. Fondamentalmente, con questa operazione si rendono illegali i flussi di

finanziamento che prima erano legali, come quelli non dichiarati dalle imprese private, e quelli

provenienti dalle aziende pubbliche.

4.2 Corruzione e degenerazione di un sistema: gli anni di Tangentopoli

Alla metà degli anni ’70 il sistema politico italiano entra in una fase di profondi

cambiamenti. In particolare, le norme e le prassi venute a galla con lo “Scandalo dei Petroli” vanno

generalizzandosi, divenendo la norma nelle relazioni fra la sfera politica, quella della dirigenza

pubblica e quella delle imprese - sia pubbliche che private - (Barbacetto et al., 2012; Della Porta

and Vannucci, 1999; Colazingari and Rose-Ackerman, 1998). Questo periodo è caratterizzato da

profondi cambiamenti nella natura dei partiti - soprattutto per quel che riguarda il Partito Socialista

Italiano -, con l’ingresso nell’arena politica di una nuova categoria di attori: i c.d. business

politicians. Lo scandalo di Tangentopoli scoppia a Milano, con l’arresto, il 17 febbraio 1992, di

Mario Chiesa, amministratore in quota socialista al Pio Albergo Trivulzio [MC-1]. Nel corso dei

due anni successivi, l’inchiesta si allarga a macchia d’olio. Prima colpisce le strutture locali dei �76

partiti - da Milano fino a Torino, Genova, Savona, Napoli -, in un secondo momento quelle

regionali [PIL-1; CRX-1; Barbacetto et al., 2012]. Infine raggiunge il livello nazionale, con il

coinvolgimento dei segretari amministrativi nazionali - cioè dei tesorieri - e dei segretari politici dei

principali partiti italiani. Allo stesso tempo, vengono coinvolti anche deputati, senatori, capi-

corrente, uomini forti, portaborse, sindaci, assessori. Fra il 1992 ed il 1994 vengono arrestati più di

4.500 individui, mentre vengono inviati 25.400 avvisi di garanzia, dei quali 1100 a parlamentari e

uomini politici (Barbacetto et al., 2012; Lupo, 2013). Le indagini portano al crollo della struttura

partitica che aveva governato la Prima Repubblica. La Democrazia Cristiana, il Partito Socialista

Italiano, il Partito Repubblicano Italiano, il Partito Liberale Italiano ed il Partito Socialista

Democratico Italiano si disgregano, scomparendo dall'arena politica [CRX-1; CIT-1; LAM-1;

ALT-1]. Solo il Partito dei Democratici di Sinistra (evoluzione post ’89 del Partito Comunista

Italiano) ed il Movimento Sociale Italiano (trasformato poi in Alleanza Nazionale con la svolta di

Fiuggi, nel 1993) sopravvivono al crollo. Il sistema italiano è scosso alle fondamenta da un’intensa

crisi economica e monetaria (con la svalutazione della lira e la crescita del debito pubblico) e da un

attacco indiscriminato delle organizzazioni mafiose allo Stato, con le bombe a Palermo - nelle quali

muoiono, nel 1992, i giudici Falcone e Borsellino -, e quelle a Milano, Roma e Firenze nel 1993. I

cittadini si rivoltano contro la classe politica italiana, rappresentata dai partiti che avevano fin li

governato. Nuove formazioni si affacciano nell’arena politica, esemplificate dalla Lega Nord, Forza

Italia e l’Italia dei Valori. Lo stesso Partito dei Democratici di Sinistra si pone a sostegno

dell’attività giudiziaria e della Procura milanese, catturando le aspettative di una fetta consistente

dell’elettorato italiano (Della Porta, 2001).

I flussi di risorse e di finanziamenti illeciti all’attività partitica - che avvengono in violazione

della l. 195/1974 - assumono tre forme principali: finanziamento illegale occulto, finanziamento

illegale pubblico e finanziamento illegale privato (PE-1994). Questi flussi di denaro, diretti dalla

periferia al centro, venivano utilizzati per l’arricchimento personale della leadership partitica e degli

uomini forti; per il finanziamento dell’attività burocratica ed elettorale dei partiti ai diversi livelli,

locale e nazionale; per la costruzione di una rete relazionale e di scambio, capace di favorire

l’accumulazione di tessere di partito e voti. Molteplici sono i settori in cui lo scambio corruttivo si

fa rilevante. Ne sono interessati appalti e bandi di gara legati alla realizzazione di lavori pubblici ed

alla fornitura di beni e servizi per enti pubblici, come per il Pio Albergo Trivulzio, l’Istituto

Pubblico di Assistenza e Beneficenza, l’Azienda di Trasposti Milanese e l’Azienda Trasporti di

Roma; appalti e bandi di gara delle grandi società pubbliche italiane, come le Ferrovie dello Stato,

l’ENI, l’ENEL, la SNAM, la SNAIPEM, l’IRI, l’ANAS, Società Autostrade; lavori speciali come le �77

bonifiche ambientali attorno alle centrali dell’ENEL; la realizzazione di nuove infrastrutture, come

centrali nucleari, a gas o a petrolio, tragitti autostradali (come la Milano - Serravalle), i primi

progetti della TAV, la realizzazione della Metropolitana Milanese; la concessione di monopoli, come

nel caso delle frequenze televisive a Mediaset. Lo scambio corruttivo va scollandosi da un singolo

appalto. Antonio di Pietro, il Pubblico Ministero che dà inizio all’indagine con l’arresto di Mario

Chiesa, parla di dazione ambientale (Barbacetto et al., 2012). Fra partiti ed imprenditori si stabilisce

un principio per cui un’impresa finanzierà l’attività della sfera politica di diversi partiti, pagando

non una cifra per ogni appalto, ma una cifra forfettaria capace di coprire tutti gli appalti che le

saranno assegnati in uno specifico periodo. Il braccio destro del tesoriere nazionale del PSI, nel

corso di un interrogatorio, spiega la ratio di questa soluzione [PE-1994, LS/75]

Citaristi e Balzamo si sono accorti che prima o poi potevano essere perseguiti in qualche modo.“eh, se ci facciamo dare i soldi, sempre in relazione a quell’appalto e a quell’appalto, stiamo sempre sotto la spada di Damocle. Facciamo una cosa: troviamo una serie di imprese amiche che saranno favorite, nel corso dell’anno, nel loro budget, all’acquisizione degli appalti, e che si impegnano annualmente a dare denaro, in modo quasi scorporato dall’appalto, ma non scorporato: tu sei impresa amica e ricevi appalto, e, dall’altra parte, tu devi dare denaro.

L’erogazione di queste risorse permette alle imprese pronte a pagare tangenti di essere

inserite all’interno di un “albo dei partiti”, capace di guidare l’assegnazione di appalti e lavori

pubblici. Evidente è l’incapacità della l. 195/1974 sul finanziamento pubblico ai partiti - riformata

con la l. 659/1981 - di limitare i finanziamenti illegali (Rhodes, 1997). Privati dei finanziamenti dal

mondo delle imprese pubbliche e private, i partiti politici si trovano in una grave situazione

finanziaria, incapaci di sostenere spese correnti e rapacità delle strutture partitiche. Come dice un

Segretario regionale del PSI lombardo, negli anni ‘80 [CRX-1, pag. 12]

le spese delle strutture locali superavano le entrate derivanti da contributi palesi di circa 200 milioni (di Lire, NdA) l’anno, cui ho fatto fronte con entrate “in nero”.

Per sopperire a queste esigenze, gli attori dello scambio corruttivo trasformano ciò che non

era più legale in fenomeno sommerso e non trasparente. Sistematicamente, le più importanti

imprese italiane (sia pubbliche che private) ed i partiti aggirano le disposizioni che limitano o

proibiscono questi flussi, rendendoli normali, diffusi e sistemici. Il segretario regionale lombardo

�78

della Democrazia Cristiana all’epoca dei fatti, analizza - nel suo interrogatorio del 1992 - le

strutturali commistioni fra questi due mondi, costruite su intrecci e reciproci interessi [CRX-1, pag.

7]

tutti coloro che ritengono che il rapporto inquinato tra politica e affari sia un fatto isolato e isolabile a questa nostra regione e a questa nostra fase storica compiono un errore grave di prospettiva e alla fine rischiano di non capire le connessioni di costume, di subculture, di doppie morale che sono andate costruendosi attorno a questo dato.. Ora il fenomeno è del tutto generalizzato a tutti i livelli, ed ha per così dire pervaso non solo l’apparato politico, ma anche le funzioni amministrative burocratiche.. mi pare di poter notare che in linea di massima questo rapporto inquinato tra politica ed economia è diventato come una consuetudine consolidata, quasi una seconda morale per entrambi gli attori, senza forzature, senza costrizioni, senza pressioni.

Emerge una forte convergenza nei comportamenti della sfera politica e della sfera

produttiva. In una situazione simile, partiti politici e uomini di partito, correnti e fazioni in lotta fra

loro, uomini forti e notabili sono in grado di controllare sistematicamente i mercati illegali dove

vengono mercanteggiate risorse, contratti e procedure pubbliche. La natura consociativa delle

dinamiche di spartizione fra i principali attori partitici permette la creazione di norme informali che

regolano la suddivisione in “parti eque” delle risorse sottratte allo Stato (Della Porta and Vannucci,

1999; Colazingari and Rose-Ackerman, 1998). Barbacetto et al. (2012, pag. 23) - analizzando gli

appalti per la Metropolitana Milanese - sottolineano che

non si è in presenza di episodi isolati, ma di una prassi di corruttela diffusa e consolidata.. un vero e proprio sistema con regole proprie e suddivisione di ruoli e compiti.. Il cosiddetto “lodo Natali” è la regola non scritta secondo cui ogni appalto Mm deve generare un cospicuo finanziamento ai partiti: dal 3-4 per cento sulle costruzioni al 13,5 per cento sull’impiantistica.. che venivano poi spartiti così: 37,5% al PSI, il 18,75 al PCI-Pds, altrettanto alla DC, il 17 al PSDI, l’8% al PRI”.

Il modello della Metropolitana Milanese era in grado di operare a livello nazionale,

regionale e locale. La sua ideazione viene attribuita ad Antonio Natali, ex Presidente della MM e

senatore PSI: evidente l’origine politica di queste norme informali di ordine e regolazione.

Fra gli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90 la carriera politica del personale partitico viene

sostenuta dalla capacità di accumulare due tipi di risorse: voti e tessere di partito da un lato,

finanziamenti illegali dall’altro. Emerge una nuova figura di politico, definito da Della Porta and �79

Vannucci (1999) business politicians. Questo personale partitico fa della politica una possibilità di

carriera ed uno strumento di mobilità sociale, un occasione di guadagno più che di servizio per il

paese o per la comunità di riferimento (Rhodes, 1997; Belligni, 1998). L’acquisizione di una carica

di governo apre la possibilità di controllare l’assegnazione di ruoli dirigenziali nella sfera

amministrativa e nelle imprese pubbliche. Questi incarichi sono sottoposti - per quanto riguarda i

processi di nomina - al fenomeno del party patronage, essendo distribuiti dalle più rilevanti figure

politiche alle loro reti di clientele ed “amicizie” (Di Mascio, 2012; Piattoni, 2001; Ennser-

Jedenastik, 2014).

4.3 L’equilibrio corruttivo di Tangentopoli

Quanto esposto finora è utile per fissare le caratteristiche fondamentali dell’equilibrio

corruttivo negli anni ’80 e ’90, in riferimento agli attori fondamentali ed alla forma delle strutture

relazionali. Fra i diversi tipi di attori, il personale politico e partitico occupa un ruolo predominante

(Barbacetto et al., 2012; Della Porta and Vannucci, 1999; Colazingari and Rose-Ackerman, 1998).

Un ruolo fondamentale è ricoperto dai segretari politici dei partiti, a livello nazionale, regionale e

locale. Essi sono attori partitici che hanno scalato le gerarchie, sovente partendo dai livelli

periferici; assumono progressivamente la capacità di controllare - direttamente o indirettamente - le

istituzioni dalle quali vengono estratte le risorse pubbliche. Dai segretari politici hanno origine gli

ordini gerarchici e gli input strategici che attivano la rete e le dinamiche illecite; allo stesso tempo

rappresentano il terminale ultimo delle risorse illecitamente trasferite dalla sfera imprenditoriale a

quella politica.

Al loro fianco, operano i Segretari amministrativi, che si occupano dell’amministrazione

finanziaria, logistica, propagandistico ed elettorale. Collaborano con i segretari politici per reperire i

fondi illeciti fondamentali per il loro funzionamento, coordinando lo scambio con la sfera

amministrativa degli altri partiti. I tesorieri sono un punto di snodo fondamentale per il flusso dei

finanziamenti illeciti provenienti dalla sfera imprenditoriale; allo stesso tempo sono fondamentali

nell’attivare, coordinare e monitorare i dirigenti pubblici che operano nelle imprese pubbliche e

nella pubblica amministrazione.

Attorno a queste figure - segretari politici ed amministrativi, uomini forti e notabili -

possono operare molteplici network relazionali e strutture estrattive, necessarie per collegare

efficacemente lo Stato, i partiti e la società. All’interno di questi network vengono selezionati coloro

che sono nominati ai ruoli dirigenziali nel settore pubblico, sia nella Pubbliche Amministrazioni che �80

nelle imprese a capitale pubblico. In questo quadro, il ruolo della dirigenza pubblica - nominata

secondo meccanismi di party patronage - è quello di assegnare illecitamente gli appalti alla sfera

imprenditoriale e di raccogliere poi le risorse finanziarie che questa trasferisce alle strutture

partitiche.

Altri attori fondamentali dello scambio corruttivo sono gli imprenditori ed i manager che

guidano le aziende coinvolte nelle strutture relazionali. All’interno delle reti illecite di Tangentopoli

agiscono le più grandi imprese italiane, così come centinaia di altre piccole e medie realtà aziendali.

Esse presentano una certa propensione a distorcere le dinamiche proprie del libero mercato, così da

conquistare il maggior numero possibile di appalti, commesse e contratti pubblici in un’ambiente

reso sicuro dalle tangenti. Come risultato si ha la selezione avversa della classe imprenditoriale, che

spinge fuori dal mercato gli attori restii ad utilizzare i metodi illeciti per fare spazio a coloro che

sono in grado di partecipare alle dinamiche corruttive. A completamento della relazione fra sfera

politica ed imprenditoriale operano diverse figure professionali, che ricoprono un ruolo

fondamentale per la finalizzazione dello scambio corruttivo. I nodi professionali collaborano alla

gestione del flusso illecito di risorse da un polo all’altro della struttura reticolare. Quando lo

scambio diviene più sofisticato, banchieri, commercialisti, spalloni, brokers di borsa ed avvocati

offrono alla sfera imprenditoriale e politica il loro carico di expertise tecnica.

E’ necessario sottolineare un’importante caratteristica delle reti illecite attive fra gli anni ’80

e primi ’90. La sfera partitica e quella imprenditoriale privata sono legate e connesse fra loro da

strutture relazionali dirette e consolidate, ma agiscono comunque all’interno di due mondi distinti

con finalità ed obbiettivi propri. In particolare, la sfera partitica e quella burocratica si muovono al

fine di massimizzare l’estrazione di risorse pubbliche dalla sfera pubblica e di aumentare il sostegno

elettorale di partiti, correnti ed uomini forti. Al contrario, l’obbiettivo della sfera imprenditoriale

privata è quello di ottenere e conquistare appalti, lavori e contratti pubblici, in uno spazio costruito

fuori dai meccanismi di mercato. Nell’incontro mediato dai collettori, faccendieri e brokers -

realizzato all’interno dei mercati di autorità - entrambe le sfere soddisfano i loro interessi.

Della Porta and Vannucci (1999, 2012) sottolineano come le reti in cui i partiti fungono da

enforcer dello scambio corruttivo - e Tangentopoli rappresenta uno dei massimi esempi di questa

situazione - sono caratterizzate da una natura verticale piuttosto che orizzontale. Da un lato una

sfera partitica e politica che si muove al vertice superiore della gerarchia, dall’altro la sfera

imprenditoriale e professionale che si muove a vertice inferiore. Nel mezzo figurano una serie di

attori (burocrati, dirigenti e funzionari, faccendieri e brokers privati) che filtrano le relazioni fra

questi due mondi. I segretari politici dei partiti principali - cioè PSI e DC - danno l’indicazione ai �81

segretari amministrativi di attivare il processo di raccolta dei finanziamenti illeciti. Questo avviene

in un contesto di stretto coordinamento fra i segretari politici ed amministrativi dei partiti principali,

sia di quelli al governo che di quelli all’opposizione.

I tesorieri dei partiti - reagendo all’ordine proveniente dalle segreterie politiche - attivano

due diversi mondi. In primis, la sfera imprenditoriale a cui essi sono connessi. Presentano quindi

una vera e propria “offerta” alla sfera imprenditoriale, all’interno della quale sono definiti sia gli

appalti che saranno aggiudicati che i flussi di finanziamento da dirigersi verso le strutture partitiche.

Gli imprenditori possono replicare con una loro controfferta, mercanteggiando sulle “condizioni

contrattuali informali” stipulate con la sfera partitica. In secondo luogo i tesorieri mobilitano i

dirigenti ed i funzionari pubblici che sono impiegati presso le Pubbliche Amministrazione e le

imprese a capitale pubblico, e che fanno parte delle loro reti di potere. Questi dirigenti e funzionari

pubblici vengono istruiti in merito a quali appalti pubblici assegnare e a quali imprese farlo. I partiti

ed il personale politico agiscono quindi da garanti dello scambio corruttivo (Della Porta and

Vannucci, 1999, 2012). Al fine di controllare i meccanismi di scambio, dirigenti e funzionari

pubblici si occupano della raccolta dei finanziamenti, seguiti in questo da faccendieri privati, che

rispondono sia alla leadership partitica che alla sfera imprenditoriale privata [CRX-1; ENI-1; CIT-2;

PE-1994].

Dalle diverse isole imprenditoriali i finanziamenti seguono - al contrario - il percorso degli

appalti. Partono dalle imprese private verso i dirigenti e funzionari che operano nelle Pubbliche

Amministrazioni o nelle aziende pubbliche, verso i brokers privati della leadership partitica, e verso

i cassieri e tesorieri dei principali partiti. Le imprese raramente pagano solo uno di questi partiti, ma

normalmente trasferiscono risorse illecite ad entrambe le strutture. Questi flussi illeciti proseguono

poi il loro viaggio verso i segretari amministrativi e politici dei partiti. Ai segretari amministrativi

spetta il compito di regolare il flusso di finanziamenti illeciti, distribuendolo verso le altre isole

relazionali. Una parte rilevante fluisce verso il vertice del partito, finendo nelle tasche dei segretari

politici ed amministrativi, degli uomini forti e delle loro strutture relazionali. Un’altra parte viene

utilizzata dai tesorieri per finanziare le attività organizzative e propagandistiche delle strutture

partitiche. Altre risorse sono distribuite i partiti dotati del potere di veto-player, siano essi partiti di

governo o d’opposizione. Inoltre, i segretari amministrativi nazionali trasferiscono una parte di

queste risorse verso gli altri livelli, come quello locale o regionale. Dai livelli decentrati le risorse

illecite fluiscono verso l’alto, favorendo le attività delle correnti e degli uomini forti di riferimento.

Le risorse illecite si spezzettano quindi in numerosi rivoli: una certa quantità rimane nelle casse dei

�82

partiti, un’altra rimane appiccicata alle dita dei vari mediatori. Altre ancora vengono intascate dalle

leadership di partito, che le utilizzano sia per fini collettivi che personali.

Per quanto riguarda le risorse scambiate, la forma che viene tradizionalmente identificata

con Tangentopoli e è quella della valigetta e delle borse piene di soldi. Forma primitiva ma efficace,

essa compare fin dall’arresto di Mario Chiesa (Barbacetto et al., 2012). In una fase successiva i

meccanismi per il trasferimento delle risorse illecite diretti alla sfera partitica divengono sempre più

sofisticati. In alcuni casi i flussi di denaro si dirigono alle case editoriali dei partiti, alle redazioni

giornalistiche ovvero all’acquisto di spazi pubblicitari su quotidiani e riviste. In altri casi, viene

finanziata direttamente l’attività propagandistica del partito. Parallelamente, divengono centrali i

versamenti “estero su estero”, che incentivano l’utilizzo di fondi neri, di prestanome e di paradisi

fiscali nei quali far transitare il denaro (San Marino, Svizzera, Hong Kong, Lussemburgo,

Liechtenstein e Singapore) [PE-1994; CRX-3]. Il coordinamento e l’attivazione di questi

meccanismi di scambio sono resi possibile dall’attivazione di professionisti (commercialisti,

avvocati e banchieri, soprattutto) che favoriscono la movimentazione del denaro. La rete illecita è

quindi in grado di collegare la sfera partitica a banchieri, commercialisti, brokers, esperti finanziari

e faccendieri capaci di muoversi nel mondo finanziario italiano ed internazionale. Nelle fasi finali

dell’inchiesta di Mani Pulite emerge una forma per il trasferimento delle risorse illecite che sarà poi

strutturale ai modelli successivi di scambio corruttivo, cioè la definizione di contratti di consulenza

fasulli.

Sulle istituzioni informali che regolano lo scambio corruttivo, partiti ed attori politici

giocano un importante ruolo di implementazione, controllo e sanzione. Esemplificativa è la regola

fondamentale dello scambio corruttivo: tutte le assegnazioni illecite di appalti a favore di aziende

pubbliche e private devono generare una tangente ben definita per la sfera politica e partitica

(Barbacetto et al., 2012). In maniera similare si può leggere l’imposizione alla sfera imprenditoriale

- da parte dei tesorieri del PSI e della DC - dello strumento della dazione ambientale. Un altra

dinamica dove le norme informali mostrano la loro rilevanza è legata alla divisione in percentuali

precise dei finanziamenti illeciti fra i diversi partiti della maggioranza e dell’opposizione: una quota

maggiore per i partiti più importanti, minore per gli altri. E’ dunque evidente che le norme e le

istituzioni informali che regolano lo scambio corruttivo vengono elaborate all’interno degli spazi

politici dei partiti o delle loro correnti.

�83

4.4 Controllare la rete ed egemonia partitica

Quattro principali fattori sostengono il superiore potere contrattuale della sfera politica

rispetto a quello degli altri attori dello scambio corruttivo. Questi fattori sono: 1) le connessioni fra i

partiti politici e la sfera imprenditoriale privata; 2) le connessioni fra i partiti politici e la sfera

imprenditoriale a capitale pubblico; 3) la capacità dei partiti di controllare le carriere di funzionari e

dirigenti pubblici; 4) l’imprecisa definizione dei poteri e delle responsabilità nella gestione della

cosa pubblica fra la sfera politico-partitica e la sfera amministrativa e burocratica.

Il primo fattore è quello del rapporto fra i partiti politici ed il mondo delle imprese. La

percezione sociale prodotta dalle indagini è che gli imprenditori privati fossero taglieggiati dalla

sfera politica, impossibilitati a contrastare una prassi oramai consolidata. Questa lettura è parziale,

frutto delle modalità con le quali sono state realizzate le stesse indagini. Esse partono da una

necessità impellente: svelare - attraverso un effetto domino - la corruzione dell’azione politica e

burocratica, nel punto in cui queste si incontrano con l’azione del mondo imprenditoriale.

Magistrati ed investigatori definiscono un vero e proprio meccanismo di scambio con gli

imprenditori: le dichiarazioni su finanziamenti ed appalti illeciti, in cambio della scarcerazione e di

pene ridotte. Questa strategia distoglie l’attenzione giudiziaria, sociale e mediatica dalle

responsabilità della sfera imprenditoriale, lasciandole principalmente sulle spalle della sfera

politica. Concretamente il rapporto fra la sfera partitica e quella imprenditoriale si presenta come

mutuamente vantaggioso. Allo scambio corruttivo prendono parte alcune fra le più importanti realtà

industriali italiane, così come centinaia di aziende di medie e piccole dimensioni: il gruppo FIAT,

coinvolto tramite l’azienda COGEFAR-Impresit; la FININVEST dell’imprenditore brianzolo Silvio

Berlusconi; il Gruppo Ferruzzi gestito da Raul Gardini, gigante del settore agro-alimentare e della

chimica; Salvatore Ligresti ed il suo universo societario e finanziario, rappresentato dalla

PREMAFIN e dalla compagnia assicurativa SAI. Le diverse realtà imprenditoriali finanziano il

sistema dei partiti, le diverse correnti e fazioni, il personale politico e la leadership; per farlo,

elaborano strutture fiscali e finanziarie complesse, basate sul false fatturazioni ed operazioni di

compravendita (sia di beni mobili ed immobili); accumulano fondi neri per diversi milioni di euro

(centinaia di miliardi di lire). Insomma, le imprese sono parte pienamente attiva dello scambio

corruttivo, autonome partecipanti ai mercati d’autorità dove le risorse pubbliche sono

mercanteggiate.

Tre ragioni principali possono aver sostenuto la partecipazione delle imprese private al gioco

corruttivo. In primis, la volontà di evitare i rischi di un mercato competitivo, dove l’aggiudicazione �84

di appalti, lavori pubblici e forniture di beni e servizi risponde alle libere ed imprevedibili leggi

della domanda e dell’offerta. In secondo luogo, la volontà di nascondere le inefficienza che

sarebbero emerse nel contesto di un mercato competitivo, dovute alla scarsa qualità delle

produzioni, al basso livello di avanzamento tecnologico ed alla ridotta qualità del mondo

imprenditoriale italiano. In terzo luogo, la volontà di evitare che la sfera politica, grazie ai legami ed

alle relazioni con la sfera amministrativa, burocratica e dell’imprenditoria pubblica, potesse creare

ostacoli e difficoltà, peggiorando le condizioni contrattuali degli appalti e della loro assegnazione.

In quest’ottica, il sistema consociativo e corruttivo è vantaggioso anche per le imprese private, le

quali riescono a garantirsi l’accesso agli appalti, ai contratti ed ai lavori pubblici.

Un fattore rilevante per l’accrescimento del potere contrattuale della sfera partitica è dato dal

legame con il mondo dell’imprenditoria pubblica. Fin dai tempi del regime fascista, questo universo

produttivo gioca un ruolo significativo nella vita economica del paese. Il sistema delle imprese

pubbliche è caratterizzato da diversi livelli di gestione (Di Mascio, 2012; Mediobanca, 2000; Corte

dei Conti, 2010). Al livello superiore operano gli organi collegiali di governo, come i due comitati

interministeriali (CIPE e CIPI) ed il Ministero delle Partecipazioni Statali. Oltre questi due livelli, le

centinaia di imprese pubbliche (livello inferiore) sono raggruppate sotto il controllo di diversi enti

pubblici (livello superiore) ed holding di controllo (livello intermedio), che le gestiscono,

presidiando uno o più settori produttivi. Solo per citare gli enti più rilevanti, l’IRI - Istituto per la

Ricostruzione Industriale - si occupa principalmente del settore alimentare, industriale, bancario e

dei servizi assicurativi; l’EFIM - l’Ente partecipazioni e finanziamento industrie manifatturiere - si

occupa di attività industriali e produttive nei settori metallurgico e meccanico; l’ENI - l’Ente

Nazionale Idrocarburi, istituito nel 1953 -, è attivo nel settore petrolifero, delle produzioni tessili e

petrolchimiche. Al di sotto di questi enti operano le imprese pubbliche attive in settori strategici, da

quello del credito a quello delle assicurazioni, dall’industria energetica a quella della produzione di

acciaio, dal settore alimentare a quello della chimica e del tessile.

Su questi enti, holding ed imprese pubbliche, il controllo della sfera partitica è totalizzante.

Le nomine agli incarichi dirigenziali spettano al Ministero delle Partecipazioni Statali, il quale viene

fatto oggetto di pressioni, spinte e raccomandazioni dai diversi partiti e correnti. All’interno del

sistema consociativo che caratterizza la vita politica italiana negli anni ’80 e ’90, le nomine

rispondono ai vertici nazionali dei partiti. Vi è una specifica spartizione, con aziende controllate da

un partito piuttosto che dall’altro. Ai partiti ed alle forze politiche che partecipano al governo,

ovvero che possiedono un potere di veto player, spetta una voce sulle nomine nelle aziende

pubbliche. La forza dei partiti in queste nomine è legata alla loro rilevanza, al peso elettorale ed alla �85

centralità nell’esperienza governativa. Ad esempio, l’importanza del PSI fra il 1976 ed il 1992 non è

dettata tanto dal peso elettorale - che si mantiene sempre fra il 10 ed il 15% dei voti -, ma quanto dal

ruolo centrale per la sopravvivenza dei governi del pentapartito. Come conseguenza, il PSI assume

il potere di nominare i vertici dell’ENI e dell’ENEL, la DC riesce a mantenere il suo controllo sui

vertici dell’IRI [PE-1994; CIT-2; ENI-1]. L’indicazione esplicita che i vertici dei partiti danno ai

dirigenti ed ai funzionari pubblici nominati nelle imprese pubbliche è quello di accumulare risorse

finanziarie e voti, utilizzate poi per la vita degli stessi partiti.

Da un lato, le aziende pubbliche finanziano illegalmente l’attività partitica tramite l’utilizzo

di risorse proprie; dall’altro, operano all’interno dei mercati illeciti, dove mercanteggiano appalti,

lavori pubblici e forniture di beni e servizi. Esemplificative sono le procedure per le bonifiche

ambientali ed i processi di pulizia delle acque promosse dall’ENEL, finalizzate all’abbattimento di

zolfo e nitrati che si trovavano in prossimità delle centrali termo-elettriche [CRX-2]; l’acquisto di

turbine per il funzionamento ed il rinnovo di alcune centrali termo-elettriche di proprietà dell’ENEL

[CRX-3]; la realizzazione di infrastrutture autostradali, all’ombra delle quali si definisce un sistema

corruttivo che permea le attività dell’ANAS e della Società Autostrade [CIT-1]; la realizzazione di

opere infrastrutturali legate al trasporto su rotaia, con gli appalti delle Ferrovie dello Stato volti al

miglioramento della rete ferroviaria [CRX-4]. Per l’ottenimento di questi lavori pubblici o per la

fornitura di beni e servizi, imprese private ed imprese pubbliche si accordano tramite metodi

corruttivi. In questo modo, la dirigenza delle imprese pubbliche è in grado di creare provvigioni,

tangenti, fondi neri e risorse finanziarie destinate alla sfera partitica di riferimento.

Un altro elemento che garantisce alla sfera partitica una superiore forza contrattuale rispetto

agli altri attori delle reti illecite è il controllo sulle nomine di funzionari e dirigenti delle Pubbliche

Amministrazioni. Ciò avviene tramite il ricorso al party patronage (Di Mascio, 2012). I vertici di

partito - grazie alla conquista di ruoli di responsabilità a seguito della competizione elettorale -

identificano all’interno delle loro reti relazionali le figure alle quali assegnare questi ruoli

dirigenziali. La sfera partitica incrementa in tal modo il suo controllo sull’assegnazione degli appalti

e dei contratti pubblici. In sostanza, sostenere la nomina di un dirigente o di un funzionario pubblico

che appartiene al proprio network relazionale fa si che questi - nell’esercizio dei suoi poteri - agisca

nell’interesse della sfera relazionale di riferimento. Tutto ciò garantisce alla sfera partitica il

controllo sulla genesi e sanzione delle norme informali, accrescendo la possibilità di ottenere

migliori condizioni contrattuali (Binmore, 2010 2011; Weirich, 2011). Il controllo della sfera

partitica sulle nomine di dirigenti e funzionari apre la possibilità di influenzare la distribuzione degli

appalti; il controllo sugli appalti permette alla sfera partitica di tenere sotto scacco la sfera �86

imprenditoriale, minacciando di interrompere la loro assegnazione, nel caso in cui non vengano

rispettate tali norme informali; le relazioni con la sfera amministrativa e burocratica rendono

credibile la minaccia della sfera partitica di interrompere l’assegnazione degli appalti. La sfera

partitica è così in grado di creare un insieme di istituzioni informali capaci di massimizzare il suo

guadagno, riducendo rischi e costi dello scambio illecito (Bicchieri and Rovelli, 1994; Vannucci,

2011; Schatz, 2013).

L’ultimo fattore è rappresentato dalla relazione fra la sfera politica e quella amministrativa,

soprattutto in merito alla suddivisione dei loro ruoli e responsabilità nella gestione degli appalti e

dei contratti pubblici. L’analisi del materiale empirico mette in luce come la suddivisione dei poteri

fra queste due sfere appaia quantomeno confusa. Da un lato questo è dovuto alla capacità della sfera

partitica di influenzare la nomina di funzionari, dirigenti e burocrati. La legislazione in materia -

rappresentata dal D.P.R. 748/1972, istitutivo della Dirigenza pubblica - non definisce nessuna linea

di demarcazione fra i compiti della sfera politica e quelli della sfera amministrativa. Grazie a questa

scarsa chiarezza, la sfera partitica ha la possibilità di utilizzare i legami con la sfera amministrativa

per far scorrere ordini e suggerimenti sulla gestione illecita degli affari pubblici. La sfera partitica

ricopre un ruolo gestionale ed amministrativo che non le spetterebbe, mentre la sfera amministrativa

diviene uno strumento per attuare ordini ed input.

�87

5. Transizioni, cambiamenti attesi, risultati inattesi

Quasi vent’anni dividono il 1992 - anno d’inizio dell’indagine di Mani Pulite - dal 2010 -

quando il fenomeno corruttivo torna a conquistare l’attenzione pubblica con lo scandalo dei Grandi

Eventi -. Questi due decenni sono segnati da profondi cambiamenti nella natura degli attori, nella

struttura istituzionale dello Stato italiano e nella governance dei lavori pubblici. Tre flussi evolutivi

fondamentali, profondamente intrecciati fra loro e capaci di sostenersi vicendevolmente.

5.1 Trasformare la natura degli attori

Il 1992 rappresenta un momento di svolta per la storia italiana. Le contraddizione che

avevano sostenuto le critiche alla partitocrazia nel corso degli anni ’80 vengono a galla, ravvivando

uno spirito anti-politico mai del tutto scomparso (Lupo, 2013). I cittadini guardano alla sfera

politica e partitica con disprezzo e sfiducia, allontanandosene a causa dei comportamenti emersi con

le indagini milanesi e delle altre procure italiane (Bobbio, 2011; Lupo, 2013; Barbacetto et al.,

2012). Agli anni di Tangentopoli (1992-1994) fa seguito una profonda trasformazione dei partiti

politici e del sistema dei partiti, che avrà effetti rilevanti sia sul loro ruolo nello scambio corruttivo

che sulla loro propensione alle attività di riforma (Pasquino, 2003).

Fra la fine degli anni ’80 e gli inizi degli anni ’90 la scomparsa del blocco sovietico e la fine

della Guerra Fredda mettono fine, gradualmente, al confronto ideologico su larga scala fra

comunismo e capitalismo. Tali cambiamenti colpiscono in pieno la realtà italiana, imponendo

profonde trasformazioni allo spettro politico (Pasquino, 2003; Lupo, 2013; Fabbrini, 2009). Il

risultato più rilevante è legato alla scomparsa dell’ultimo partito di massa ancora presente sulla

scena politica italiana, con la divisione del Partito Comunista Italiano nel Partito dei Democratici di

Sinistra e nella sua componente non riformata, Rifondazione Comunista (Pasquino, 2003; Bartolini

et al., 2004). Il processo di de-ideologizzazione porta alla ridefinizione della fratture politiche

tradizionali: dal novecentesco destra-sinistra ci si sposta sempre più rapidamente verso la rottura

centro/periferia, vecchio/nuovo, politica/forze produttive. Il sistema politico italiano vede la lenta

dissoluzione delle comunità sociali e produttive di riferimento, anche in conseguenza del

cambiamento economico da un modello produttivo industriale ad un sistema post-industriale,

centrato su terziario, servizi e precarietà sociale. L’insieme di questi cambiamenti allargano alla

sfera ex comunista - passata quasi indenne da Mani pulite (Barbacetto et al., 2012; Della Porta,

�88

2001) - le dinamiche che negli anni ’70 ed ’80 avevano investito il PSI. In particolare si aprono per i

Democratici di Sinistra le porte per la conquista del governo nazionale: a partire dalle elezioni

generali del 1996, al governo nei sistemi locali e regionali si aggiunge l’opportunità di entrare a far

parte di coalizioni governative (Lupo, 2013; Pasquino, 1998; Bartolini et al., 2004). Come già

successo con il partito socialista, la sfera ex comunista si trasforma in un attore pienamente

legittimato a partecipare al controllo di un fitto sottobosco di governo.

Sull’onda dello scandalo si vivono intensi cambiamenti nella struttura istituzionale regolante

l’arena politica italiana, causati sia dall’attività referendaria che da quella legislativa (Bartolini et

al., 2004; Bardi, 2007). Con il referendum popolare del 1991, le preferenze per l’elezione alla

Camera dei Deputati vengono portate da tre ad una, così da contrastare i fenomeni clientelari che si

annidavano in questo meccanismo; con quello del 1993, vi è invece l’eliminazione della legge

elettorale proporzionale per il Senato (Lupo, 2013). Per limitare la portata di questa riforma dal

basso, la classe politica agisce su tutti i livelli di governo: quello locale (l. 81/1993, d.lgs. 197/1996

e d.lgs. 267/2000), quello regionale (l. 43/1995 e l. cost. n.° 1/1999) e quello nazionale (l. 276 e 277

del 1993). Con la l. 81/1993 (rafforzata dal d.lgs. 267/2000), il sistema elettorale per i Comuni con

più di 15.000 abitanti e per le Provincie viene improntato all’elezione diretta di Sindaci e 16

Presidenti di Provincia, contestuale all’elezione del Consiglio comunale e Provinciale. Viene

definito un sistema elettorale proporzionale a doppio turno con soglia di sbarramento al 3%. Per il

Consiglio, alle forze che sostengono il candidato sindaco vincente viene garantito un premio di

maggioranza, che ne assicura controllo e governabilità. Al Sindaco ed al Presidente di Provincia è

data la possibilità di nominare e revocare gli assessori ed i componenti della Giunta. A livello

regionale, la l. 43/1995 prevede che Presidente e Consiglio siano eletti in maniera contestuale,

attraverso un sistema proporzionale corretto da un premio di maggioranza e da clausole di

governabilità. Con la l. cost. 1/1999, si introduce l’elezione diretta anche per il Presidente della

Regione, dotato del potere di nominare e revocare i componenti della giunta. Per il sistema

nazionale, con le l. 276 e 277 del 1993 è stato introdotto un sistema maggioritario a turno unico per

il 75% dei seggi per entrambe le camere, condito dal recupero proporzionale del 25% dei seggi. Con

l’imposizione di uno sbarramento al 4%, il sistema elettorale spinge alla formazione di coalizione

fra i diversi partiti e movimenti. Le coalizioni si presentano come eterogenee, finalizzate alla

conquista del potere, incapaci di governare sia per il potere di veto dei piccoli partiti che per

l’eterogeneità delle posizioni politiche (Pasquino, 2007; Bardi, 2007). Il sistema politico si

Nei comuni fino a 15.000 abitanti il sistema elettorale è un maggioritario; 16

�89

trasforma in un sistema bipolare imperfetto, multipartitico e conflittuale (Bartolini et al., 2004). Il

sistema elettorale nazionale viene ulteriormente modificato con la l. 270/2005, che crea un sistema

elettorale con formula proporzionale e spirito maggioritario caratterizzato da alte soglie di

sbarramento e da meccanismi differenti per la Camera e per il Senato. Le liste elettorali dei

candidati sono bloccate, e la selezione dei candidati rimane nelle mani dei vertici dei partiti. Le

differenze fra Camera dei Deputati e Senato portano a gravi problemi di governabilità. Il sistema

politico rimane bipolare e multipartitico - con ricorso a coalizione elettorali e di governo conflittuali

- almeno fino alle elezioni politiche del 2013, quando il successo del Movimento 5 Stelle ridefinisce

il sistema politico attorno a tre poli principali (Bordignon and Ceccarini, 2013).

Tali cambiamenti hanno rilevanti conseguenze per le caratteristiche dell’intero sistema

politico. Con l’elezione diretta di Sindaci e Presidenti di Regione si accumulano legittimità, carisma

ed attenzione mediatica in capo a singoli politici e a leadership individuali conosciute e riconoscibili

(Wilson, 2015). Questo carico di legittimità individuale rappresenta una risorsa che viene poi spesa

nell’arena politica nazionale, con la nascita di figure politiche forti e legittimate territorialmente sia

fuori che dentro i partiti tradizionali. Nel primo caso vi è la personalizzazione delle organizzazioni

partitiche, con la creazione di partiti o movimenti personali; nel secondo si verifica una

trasformazione stratarchica dei partiti, con una maggiore autonomia per la dimensione locale e

decentrata (Carty, 2004; Wilson, 2015). A livello nazionale, la legge elettorale maggioritaria apre la

strada ad un sistema politico bipolare e multipartitico, organizzato attorno alle due principali

coalizioni di centro-destra e centro-sinistra (Diamanti, 2007; Lupo, 2013).

Altri cambiamenti riguardano le modalità del finanziamento pubblico ai partiti ed ai

movimenti politici, riformato nel corso degli anni ’90 e 2000 sulla spinta della pressione popolare.

Il finanziamento pubblico ai partiti - sia per le campagne elettorali che per l’organizzazione partitica

- viene abolito con referendum popolare nel 1993. Con la l. 515/1993, la sfera partitica aggira

questo voto, definendo un meccanismo di rimborso delle spese sostenute dai candidati per le

campagne elettorali della Camera e del Senato. Con la l. 157/1999 i rimborsi vengono resi possibili

anche per le elezioni europee, regionali e referendarie. Con la l. 156/2002 e la l. 51/2006 questi

rimborsi vengono accresciuti in maniera rilevante, fino a raddoppiare rispetto al 1999. Fra il 2011

ed il 2013, sono venuti alla luce una serie infinita di episodi di ruberie e di mala-gestione dei

rimborsi elettorali. Con la l. 96/2012, il d.l. 149/2013 e la l. 13/2014 si è progressivamente messo

fine ai rimborsi elettorali pubblici, definendo un sistema di finanziamento privato.

La natura dei partiti si è evoluta in due direzioni principali (Lupo, 2013; Bardi, 2007;

Pasquino, 2003). In primis, il crollo del sistema partitico seguito a Tangentopoli elimina dalla scena �90

gli attori principali della Prima Repubblica, cioè Democrazia Cristiana, Partito Socialista Italiano,

Partito Repubblicano, Liberali e Socialdemocratici. Il vuoto creatosi viene coperto dalla nascita di

nuovi movimenti politici, come Forza Italia (creata dall’imprenditore Silvio Berlusconi), Lega Nord

(espressione populista e settentrionalista del rigetto della partitocrazia) ed Italia dei Valori

(movimento politico creato dall’ex PM di Mani Pulite, Antonio Di Pietro) In secondo luogo si attiva

un processo di trasformazione nella natura dei partiti sopravvissuti allo scandalo, processo che porta

ad estreme conseguenze le dinamiche che negli anni ’80 avevano interessato il PSI (Katz and Mair,

1995; Della Porta and Vannucci, 1999). Il PCI si trasforma - a partire dal 1991 - prima nel Partito

dei Democratici di Sinistra (PDS), poi nei Democratici di Sinistra (DS) ed infine nel Partito

Democratico (PD) (Pasquino, 2009); il Movimento Sociale Italiano si trasforma in Alleanza

Nazionale (1994), per confluire poi, assieme a Forza Italia, nel Popolo della Libertà (PDL). Tali

cambiamenti ridefiniscono il quadro politico generale, che si polarizza attorno alle nascenti

coalizioni di centro-destra e di centro-sinistra. A questa dinamica contribuisce la scomposizione

della Democrazia Cristiana, e la sua disgregazione in due diversi universi, uno di “destra” ed uno di

“sinistra” (Lupo, 2013; Diamanti, 2007; Fabbrini, 2009). Forza Italia riesce a coprire nel centro-

destra lo spazio lasciato libero dalla caduta della parte destra della DC e del PSI, occupandolo in

alleanza con post-fascisti, centristi e leghisti (McDonnel, 2013; Paolucci, 2006); i DS-PDS-PD

occupano invece lo spazio nel centro-sinistra, definendo alleanze, al centro, con la parte sinistra del

mondo cattolico (La Margherita) ed a sinistra con i partiti comunisti post-’91. La Seconda

Repubblica si caratterizza per l’alternanza al governo di queste due coalizioni e per la creazione di

un sistema politico bipolare e multipartitico fragile, costantemente sotto attacco ed incapace di

promuovere un’efficace processo di riforma (Bardi, 2007; Bartolini et al., 2004; Bull and Rhodes,

2007).

La leadership politica e culturale che nella Prima Repubblica si era stretta attorno al Partito

Comunista Italiano viene investita nel giro di un ventennio da cambiamenti strutturali (Pasquino,

2003 2009). La necessità di sopravvivere in un mondo in trasformazione - dal punto di vista sociale,

economico, tecnologico, produttivo, e culturale - impone una profonda revisione dell’etichetta, dei

riferimento ideologici e sociali, delle idee di riforma. All’abbandono della storica eredità comunista

fa da contraltare l’esibizione di una natura riformista, modernista ed atlantista capace di scavare un

solco profondo con il passato. La fine di questo processo - progressivo nel passaggio PCI-PDS-DS

(Bartolini et al., 2004; Lupo, 2013) - si fa più marcato nel 2007, con la creazione del Partito

Democratico, dove eredità comunista e tradizione cattolica si uniscono all’interno di un disegno

progressista e riformista (Pasquino, 2009). Queste evoluzioni conducono quello che era il principale �91

partito di massa italiano ad assumere progressivamente le caratteristiche di un partito piglia-tutto

(Katz and Mair, 1995 2002; Pasquino, 2003; Ignazi et al., 2010). Questo processo è ben

rappresentato dalla rottura del rapporto totalizzante fra il partito e la tradizionale comunità di

riferimento; dalla nascita di correnti e fazioni a discapito del centralismo democratico; dalla

contrazione significativa delle strutture burocratiche ed organizzative, quali sedi locali, organi di

stampa, scuole di partito ed uffici centrali; dall’accrescimento dell’importanza della leadership nella

vita del partito a discapito dei momenti decisionali collettivi (Ignazi et al., 2010). I cambiamenti qui

descritti giungono a maturazione in maniera lenta e costante. In parti dell’elettorato - almeno fino al

primo decennio degli anni 2000 - permane la convinzione che vi sia un’ideale continuità fra

l’esperienza comunista e le successive esperienze partitiche. D’altro canto, per diverse tornate

elettorali il sostegno elettorale dei partiti post-comunisti ripercorre in maniera molto precisa quella

che era la base elettorale del PCI (Diamanti, 2007). L’impressione è quella di procedere verso

l’identificazione di uno spazio politico e di una struttura di potere magmatica, stratificata e

complessa, limitata da confini porosi. La necessità di comunicare con forze sociali, economiche e

produttive differenti da quelle tradizionali viene soddisfatta con la creazione di legami e relazioni

con imprenditori e mondo della finanza, liberi professionisti, banche ed assicurazioni. A ciò segue la

lenta trasformazione degli attori che abitano e guidano il partito. Cambia più rapidamente il metodo

utilizzato per la selezione della leadership, dei segretari e dei candidati alle elezioni, con il ricorso

alle primarie di partito aperte. Ciò sposta il potere di scelta al di fuori del recinto partitico, togliendo

peso alla membership ed ai tesserati rispetto agli elettori ed ai simpatizzanti. Parallelamente si

consolida una vera e propria rivoluzione generazionale, culminata con il dominio di una

generazione post-ideologica, post-moderna, digitale, edonista ed individualista, per la quale il

collettivismo non è altro che un retaggio del passato. Diversa si fa la provenienza professionale del

personale partitico, lontana dagli ambiti che tradizionalmente avevano costituito il bacino del PCI.

Queste dinamiche aprono la strada - come già successo alla fine degli anni ’70 per il PSI - per

l’ingresso nel partito di politici affaristi e clientelari, notabili e potentati locali, interessati quasi

esclusivamente al consolidamento della carriera politica. Questa classe politica - che ricorda da

vicino i business politicians descritti da Della Porta and Vannucci (1999 2012) per il PSI e la DC - è

in grado di imporsi nelle competizioni locali, regionali o nazionali, trasformando le strutture di

partito in efficaci macchine elettorali. Sempre più consistente si fa la frammentazione in strutture

personali legati a potentati individuali, come segnalato dalla moltiplicazione delle fondazioni (Open

Polis, 2015) Non stupisce che anche in questo contesto - che fin dall’inizio dell’indagine di Mani

�92

Pulite si era schierato a sostegno del potere giudiziario (Della Porta, 2001) - i costi sociali e

collettivi della corruzione vadano progressivamente riducendosi.

Queste dinamiche hanno conseguenze nel consolidamento del sostegno elettorale: a livello

locale e nazionale, si attivano macchine elettorali personalizzate e centrate su candidati forti, capaci

di consolidare il consenso senza disdegnare il ricorso a pratiche di raccomandazione, patronage,

clientele e corruzione. Le stesse primarie sono inficiate da queste pratiche, sempre più spesso

macchiate da tesseramento fantasma, voto di scambio o altre attività opache. Come dice Barca

(2015) analizzando il PD romano a seguito dello scandalo di Mafia Capitale

si vanno delineando, ad un estremo, i tratti di un partito non solo cattivo ma pericoloso e dannoso: dove non c’è trasparenza e neppure attività, che “lavora per gli eletti” anzichè per i cittadini e dove traspaiono deformazioni clientelari e una presenza massiccia di “carne da cannone da tesseramento”.

I cambiamenti sopra descritti spingono questa sfera ad abbandonare i riferimenti teorici e

pratici che ne avevano orientato l’azione lungo il XX secolo. La scomparsa di un intero mondo di

riferimenti valoriali, teorici, ideologici, pratici e di expertise rinforza questo processo. Come

mettono in luce Hay (2007) e Streeck (2014a 2014b), globalizzazione, internazionalizzazione,

finanziarizzazione delle attività produttive e dei bilanci pubblici spingono per la trasformazione in

senso dominante di soluzioni riformistiche tipiche del liberismo. Le stesse élite e classi dirigenti ex-

comuniste hanno a disposizione uno spazio decisamente limitato nel quale elaborare posizioni

riformistiche differenti da quelle neo-liberista. L’obbiettivo diviene allora quello di garantirsi

l’apprezzamento, la fiducia ed il sostegno dell’elettorato nazionale, di nuove e diverse forze sociali,

delle organizzazioni internazionali, del mondo del business e degli investitori. Tutto ciò spinge il

mondo ex-comunista ad accreditarsi, sia a livello nazionale che internazionale, come capace ed

efficace classe dirigente e di governo, anche attraverso l’elaborazione di nuovi contenuti. Per farlo,

l’utilizzo e la rielaborazione delle teorie neo-liberiste e del New Public Management - dominanti in

quel momento il dibattito pubblico nei paesi anglosassoni ed europei (Pollit and Bouckaert, 2011) -

rappresenta la soluzione più rapida (Cepiku and Meneguzzo, 2011; Lupo, 2013). Si ha così una vera

e propria inversione del termine e dei contenuti del riformismo italiano: dal riformismo per il

popolo al riformismo per le classi produttive (Mastropaolo, 2004; Franzini, 2004).

All’evoluzione che si sperimenta nel campo della sinistra corrispondono importanti

cambiamenti nel campo della destra, spazzato fra il 1993 e 1994 dalla discesa in campo di

�93

Berlusconi e dalla costituzione del suo partito politico, Forza Italia (Donovan, 2015). Questa

esperienza verrà poi rinnovata nella seconda metà degli anni 2000 con la costituzione - assieme ad

Alleanza Nazionale ed altri attori minori - del Popolo della Libertà (McDonnel, 2013; Paolucci,

2006; Donovan, 2015). L’obbiettivo è quello di colmare il vuoto di rappresentanza prodotto nel

sistema politico italiano dal crollo della DC, del PSI e degli altri partiti nel biennio 1992 e 1993,

ostacolando la vittoria elettorale della sinistra post-comunista (Pasquino, 2003; Lupo, 2013). La

costituzione di questo soggetto politico porta il centro-destra alla vittoria elettorale del 1994. In

particolare, risulta fondamentale la duplice alleanza con la Lega al nord e con Alleanza Nazionale al

sud, ma anche la natura innovativa dei messaggi e delle strategie politiche (Lupo, 2013; Diamanti,

2007; Bartolini et al., 2004; McDonnel, 2013). Il risultato sarà riconfermato nel 2001 e nel 2008,

dopo la creazione del Popolo della Libertà. Forza Italia rappresenta una tipologia di partito nuova

nel panorama italiano, a suo modo rivoluzionario per i cambiamenti che impone nelle strutture

partitiche (Donovan, 2015), negli strumenti di propaganda e nei messaggi basilari (Paolucci, 2006;

Vaccari, 2015).

Forza Italia rappresenta la massima espressione in un paese occidentale di un partito

imprenditoriale (Paolucci, 2006), personale (McDonnel, 2013) o del Capo (Diamanti, 2007). La sua

capacità di pescare voti fra i diversi gruppi sociali e forze produttive, scuotendo e rompendo gli

schemi tradizionali, ne fa un partito piglia-tutto (Donovan, 2015). Da un certo punto di vista, la sua

costruzione sembra quasi il frutto di un esperimento di laboratorio, applicazione concreta delle

teorie razionalistiche alla costruzione di un’organizzazione partitica (Paolucci, 2006; Mastropaolo,

2011). Esso si basa sul ricorso sistemico alle strategie di marketing - sondaggi d’opinione, test di

messaggi chiave e provini per la scelta del personale politico - tipiche del mondo della pubblicità

(Vaccari, 2015; Paolucci, 2006). E’ possibile recuperare la lezione di Diamanti (2007; pag. 736),

quando afferma che

Berlusconi aggregated their values and opinions and defined and tested which messages were best for capturing them, and used the media and advertising to ‘communicate’ and ‘sell’ his political project as a ‘product’.

Forza Italia si costruisce sulla figura del suo leader indiscusso, Silvio Berlusconi.

Totalizzanti sono i collegamenti fra il leader e la creatura politica da lui fondata, finanziata e

controllata. Forza Italia rappresenta un’emanazione delle sue strutture imprenditoriali (Fininvest e

Publitalia) che ne forniscono know-how, capacità logistiche e comunicative, risorse organizzative e

�94

personale politico (Paolucci, 2006; McDonnel, 2013). Accanto al personale politico formatosi

all’interno della sfera imprenditoriale viene recuperato un importante residuo della classe politica

della Prima Repubblica, proveniente da tutte le principali tradizioni politiche: democristiana,

socialista, liberale, repubblicana ed anche comunista (Lupo, 2013). Ciò permette al neonato

movimento di accaparrarsi una struttura di potere densa ed efficace, capace di sostenere la raccolta

dei voti e la costruzione del consenso. Ciò che si trova di fronte è un processo di perfezionamento

del personalismo delle dinamiche politiche: il partito appartiene al capo, che ne fa ciò che gli

aggrada, come scioglierlo e farlo confluire in un altra organizzazione, come avvenuto con la nascita

del Popolo della Libertà (Albertazzi and Newell, 2015; McDonnel, 2013). La scelta delle

candidature, dei coordinatori regionali e degli altri ruoli direttivi ed amministrativi discendono da

legami diretti e fiduciari fra il leader e la sua rete relazionale. La narrativa della leadership

carismatica, attiva, capace ed efficace viene continuamente venduta attraverso il potere mediatico

rappresentato dall’universo editoriale, televisivo, pubblicitario e sportivo della famiglia Berlusconi.

Le liturgie congressuali scompaiono, divenendo semplici eventi mediatici in cui messaggi e valori

vengono trasferiti retoricamente ed acriticamente al pubblico di simpatizzanti ed elettori oramai

privi di voce in capitolo sulla vita del partito.

Dal punto di vista strutturale, Forza Italia rappresenta un efficace e leggero comitato

elettorale, una macchina politica che ha l’obbiettivo di garantire l’elezione del Capo e della sua rete

relazionale all’interno delle istituzioni pubbliche (Donovan, 2015). Esso è emblema del partito degli

eletti, capace di recidere i contatti con una sfera comunitaria magmatica e diffusa (Katz and Mair,

1995 2002). Il lavoro di Ignazi et al. (2010) mostra perfettamente come Forza Italia nasca e si

sviluppi sulla base di una membership ridotta rispetto alle esperienze partitiche della Prima

Repubblica. Alla riduzione nel numero dei tesserati corrisponde la contrazione del numero di

funzionari, delle strutture burocratiche e di quelle logistiche (Ignazi et al., 2010). In quest’ottica

vengono ridefiniti anche i legami con il territorio e la società, attraverso l’abbandono delle sezioni

locali in favore di strutture di club, quali i Club della Libertà (Donovan, 2015). Per definire le

propaggini locali, McDonnel (2013) usa espressamente il modello di franchise party, a segnalare il

“prestito” del marchio che viene utilizzato per definire esperienze locali autonome, a sostegno di

gruppi di attivisti e di notabili locali riconducibili al contenitore Forza Italia. L’attività elettorale dei

candidati e delle strutture periferiche spetta agli stessi eletti, che sono spinti quindi a personalizzare

contatti e relazioni con la propria constituency locale. Ciò porta all’attivazione di una moltitudine

di macchine elettorali personali, marchiate dal logo di Forza Italia. Queste macchine elettorali si

mobilitano direttamente per catturare elettori e per definire pervasive strutture relazionali con le �95

categorie produttive e sociali. Si ha dunque un processo di personalizzazione dello scontro politico,

e la nascita di leader locali e nazionali capaci di coagulare - attraverso dinamiche lecite ed illecite -

interessi, clientele e reti di potere sul territorio, prontamente traducibili in voti e sostegno. Come

argomentato da Donovan (2015, pag. 18)

the dual pattern of mobilisation, essentially passive or protest, created a deficit in routine party participation that made candidate recruitment for local government elections difficult. This helped reinforce the personalised nature of local politics, dominated by representatives of local interests, especially businesses, clustered around prominent national-level MPs.

Dal punto di vista valoriale, Berlusconi si fa alfiere di tutta una serie di dicotomie

riassumibili attorno all’opposizione fra la figura dell’imprenditore - lui - e quella del politico di

professione - gli altri -. In un momento di diffusi sentimenti anti-politici, Silvio Berlusconi gioca

costantemente il ruolo di uomo nuovo dell’agone politico, imprenditore capace di contrastare i

danni fatti dai professionisti della politica. Il discorso e la sua narrazione si articolano attorno alle

dicotomie fra vecchio/nuovo, politica/anti-politica, politica/impresa e partito/anti-partito (Donovan,

2015; Paolucci, 2006; Lupo, 2013; Pasquino, 2007). I successi imprenditoriali, la capacità di gestire

le imprese, il raggiungimento di importanti traguardi sportivi divengono fattore di superiorità.

L’elaborazione di questo ragionamento parte dall’eliminazione dalla narrazione di tutti i legami e le

relazioni che lo stesso Berlusconi aveva creato con la politica milanese e nazionale, soprattutto con

il PSI e con Bettino Craxi (Barbacetto et al., 2012). Silvio Berlusconi è abile nel mobilitare una

tematica cara ad una parte consistente del popolo italiano, cioè l’anti-comunismo ed il rigetto

dell’anti-fascismo. Sorte analoga tocca al principale frutto dell’unitaria esperienza anti-fascista, cioè

la Costituzione repubblicana. In particolare, con questa Costituzione - definita da Berlusconi anti-

storica ed anti-economica - l’uomo imprenditore è limitato da ostacoli e leggi, come quelli che

agiscono per la regolamentazione dei mercati finanziari, nella tutela del mercato del lavoro e

dell’ambiente, nella sfera della tassazione e del potere giudiziario. Un’invocazione di libertà per

l’attività economica che assume sovente un sottofondo di anarchismo ed insofferenza alle regole

che accompagnano l’esperienza politica dell’imprenditore brianzolo . Berlusconi è abile nel dare 17

voce a quelle che sono le problematiche dei gruppi e delle forze sociali italiane, presenti sia negli

D’altro canto, in molte situazioni la narrazione politica di Silvio Berlusconi assomiglia ad una rivendicazione della 17

superiorità dello Stato minimo, ridotto all’osso, esattamente come nel pensiero di numerosi neo-con, falchi conservatori, libertari ed anarco-liberisti americani (Mastropaolo, 2011).

�96

strati inferiori della società come nelle élite economiche e produttive italiane (Mastropaolo, 2011):

lotta contro la partitocrazia e lo Stato massimo, riforma delle burocrazia e delle sue inefficienze,

riduzione della tassazione ed introduzione di misure per l’accrescimento della concorrenza

(Albertazzi and Newell, 2015). Infine, all’accumularsi dei guai giudiziari di Berlusconi - cominciati

con Tangentopoli - ed al recupero della classe politica della Prima Repubblica corrisponde il

recupero dello spirito di conservazione che la sfera politica aveva mostrato negli anni successivi al

1992 (Barbacetto et al., 2012; Della Porta, 2001). Questo spirito di conservazione aveva assunto le

sembianze del complotto e del teorema giudiziario, della guerra civile fra la magistratura e la

politica, della resistenza contro i giudici e le procure, del sabotaggio legislativo dell’azione

giudiziaria. In questo brodo primordiale origina la politicizzazione del tema della giustizia e dei

suoi tentativi di riforma, che costruirà lo spazio di scontro fra gli opposti poli dalla metà degli anni

’90 fino al 2011 (Sberna and Vannucci, 2013; Della Porta and Vannucci, 2007; Dallara, 2015).

Ultimo punto da mettere in luce è quello legato al rapporto di Forza Italia con le riforme. Le basi

per il cambiamento legislativo in senso liberale - rappresentate dalle teorie del New Public

Management (Pollit and Bouckaert, 2011; 2007; Kuhlmann, 2010) - sono profondamente

incastonati nella struttura genetica della creatura berlusconiana. Questo risulta chiaro dal sostegno -

che rimane sempre e soltanto una promessa - che Forza Italia garantisce alla retorica della riforma

permanente, continua e risolutiva dei problemi che affliggono la sfera pubblica italiana (Lupo 2013;

Franzini 2004; Mastropaolo 2004). Non vi è la necessità di rielaborare soluzioni di policy definite in

un campo avverso, dato che il DNA di Forza Italia è intriso fin da subito da una simbolica, e

sostanzialmente retorica, maschera liberista (Lupo, 2014; Paolucci, 2006).

5.2 Effetti e conseguenze del cambiamento nella natura dei partiti

I cambiamenti che agiscono sugli attori politici hanno due principali conseguenze. Da un

lato la trasformazione di strutture e funzioni delle organizzazioni partitiche modifica il ruolo che

esse ricoprono nelle reti illecite e corruttive; dall’altro questo insieme di trasformazioni nei contesti

e nella natura degli attori apre spazi per rilevanti cambiamenti legislativi. I partiti si vanno

adeguando alla liquidità della società post-industriale tipica degli anni ’90 e 2000 (Ignazi, 2014).

L’aspetto dei due principali partiti italiani - DS-PD e FI-PDL - è segnato da queste trasformazioni,

con processi di dealignment fra società e partiti, dal loro ritiro nelle istituzioni, dall’alleggerimento

delle strutture burocratiche, dalla personalizzazione delle dinamiche politiche (Bardi, 2007; Ignazi

et al., 2010). Ignazi (2014) mette in luce come i partiti siano andati verso la trasformazione in partiti �97

di cartello, fondati sulla colonizzazione dello Stato e sull’estrazione di risorse pubbliche. A livello

locale, i partiti sembrano essersi vieppiù strutturati come delle strutture in franchising, periferie

autonome rispetto al corpo centrale del partito marcate dal suo logo (Carty, 2004; McDonnel, 2013).

Il ritiro nelle istituzioni è reso possibile dalla rottura fra gli interessi dei partiti e quelli della

sfera sociale. Mair (2013), Katz and Mair (1993, 1995, 2002) e Van Biezen et al. (2012) hanno

messo in luce i meccanismi di questo processo di dealignment e di citizen disengagement: calo

dell’affluenza alle urne, crescita dell’astensione e degli indecisi, crescita della volatilità elettorale,

contrazione dell’identificazione partitica, calo della membership. Il risultato è la crescita del party

in the public office (il partito nelle istituzioni) a discapito del party in the ground (partito nella

società) e del party in the central office (organi di decisione e gestione del partito) (Katz and Mair,

1993 2002; Carty, 2004; Ignazi et al., 2010; Bardi et al., 2014; Bardi, 2007; Ignazi, 2014).

Per quel che riguarda il party on the ground, vi è la riduzione degli iscritti rispetto agli

elettori. Vi è poi lo scollamento fra i partiti e le altre organizzazioni con finalità culturali, sociali ed

economiche, quali i sindacati e le associazioni di categoria. Persi i legami con le comunità di

riferimento, cresce il ricorso dei partiti al finanziamento pubblico per sostenere organizzazione ed

attività propagandistica. Sono già state analizzate le tappe della riforma del finanziamento pubblico.

Un documento di OpenPolis (2015) da l’idea del trasferimento di risorse dallo Stato ai partiti: fra il

1994 ed il 2013, vengono trasferiti circa 2,4 miliardi di Euro, a fronte di una spesa accertata per le

competizioni elettorali di 725 milioni di Euro. Particolarmente significative sono le elezioni

politiche del 2001, quando a fronte di spese accertate per 49,7 milioni di euro, vi sono stati rimborsi

per 476,5 milioni di euro, con un incremento pari al 959%. Altrettanto significative sono le Europee

del 2009 (+ 455%), le Regionali del 1995 (+ 420%), le Politiche del 2006 (+ 384%) e le Politiche

del 2008 (+ 380%). Con queste risorse i partiti riescono a sostenere i costi dell’organizzazione e

delle attività elettorali, senza dover ricorre ai finanziamenti illegali come durante gli anni ’80 ed i

primi ’90. Ciò contribuisce implicitamente alla trasformazione in senso personale e personalizzato

dello scambio corruttivo, riducendo invece il ruolo e la centralità della dimensione collettiva

rappresentata dai partiti politici e dalle loro correnti: di fronte a questi dati la giustificazione del

“rubavo per il partito” diviene poco più di un esercizio retorico. Le unità territoriali - che

costituiscono la base dei partiti ed il loro collegamento con la società - subiscono rilevanti

trasformazioni. Dalle sezioni di partito, vive, attive, capaci di monitorare - almeno parzialmente -

l’azione del centro del partito, si passa a strutture più leggere, clubs o circoli attorno ai quali si

organizzano interessi economici, sociali e produttivi personalizzati. Spesso, queste strutture

nascondono macchine elettorali individualistiche dirette a sostenere politici e notabili locali. Dove �98

permangono sezioni e circoli territoriali, essi vengono sostanzialmente abbandonati, trasformandosi

in spazi privi di trasparenza ed attività, dove imperano clientelismo e commercio di tessere.

Il secondo aspetto riguarda i cambiamenti nel party in the central office, cioè nei corpi

burocratici e decisionali dei partiti. Da un lato, vi è la contrazione del numero dei funzionari di

partito impegnati nei compiti burocratici ed amministrativi. Oltre alla riduzione del personale

amministrativo, i partiti vedono ridursi anche le loro strutture, quali sedi e sezioni, giornali e

gazzette, scuole di politica, dopo-lavoro ed associazioni sportive. I partiti si fanno meno strutturati,

più leggeri, quasi virtuali. Si riduce la loro capacità nell’occupare lo spazio fra la società e le

istituzioni, che rappresentava un punto fondamentale per il controllo delle reti corruttive prima di

Tangentopoli. La leadership beneficia dei processi di personalizzazione delle campagne elettorali,

che fanno risaltare aspetti e tratti carismatici. Sotto certi punti di vista, l’elettorato comincia ad

identificarsi molto di più con il leader del partito piuttosto che con il partito stesso.

L’ultima componente è quella del party in the public office, la cui importanza cresce in

relazione all’accesso ad istituzioni, decisioni e risorse. Questa dinamica accresce l’importanza dei

parlamentari e degli eletti rispetto al partito stesso, ed a coloro che fanno carriera solo all’interno

del partito. Ciò è segnalato dall’aumento dell’importanza delle fondazioni politiche, che

rappresentano la personalizzazione totale delle struttura per la raccolta fondi, consensi e sostegno

elettorale (Open Polis, 2015). Parallelamente, la leadership parlamentare vede aumentare la sua

rilevanza rispetto a quella partitica, visto che nella prima si accumulano, oltre che legittimità, anche

autorità, ingenuity, competenze e capacità legislativa. Evidente è la crescita del numero dei

parlamentari negli organi decisionali del partito; si assiste dunque alla sovrapposizione fra ruoli

partitici e ruoli parlamentari, con una dinamica favorevole a questi ultimi.

Quali effetti hanno questi cambiamenti per il ruolo delle organizzazioni partitiche nello

scambio corruttivo? Da un lato si assiste ad un ulteriore processo di frammentazione rispetto alle

correnti e fazioni proprie degli anni ’80, che conduce fino alla partecipazione personalizzata dei

politici alle reti illecite e corruttive. I partiti delegano ora agli uomini forti il compito di curare le

relazioni con la società, le comunità produttive ed i portatori di interessi, cioè di costruire le

condizioni per il consenso elettorale (Ignazi, 2014). A queste figure - non del tutto controllabili

dalle organizzazioni e dalle leadership partitiche - spetta ora il compito di raccogliere voti e

sostengo elettorale per la propria persona e candidatura. Emersi in molti casi da elezioni locali o

regionali - e dotati dunque di un importante carico di legittimità -, questi uomini forti sono

circondati da efficaci macchine di partito, legami e reti relazionali, clientele e patronage. Le reti

all’interno delle quali operano sono dense, pervasive e strutturate, capaci di sostenere - da un lato - �99

lo scambio corruttivo e - dall’altro - il processo di raccolta voti. Diverse sono i meccanismi che

vengono utilizzati dal personale politico per rafforzare il processo di raccolta dei voti; fra questi, le

dinamiche clientelari, di raccomandazione e di scambio corruttivo costituiscono una strategia

importante ed efficace. Il risultato è la personalizzazione di funzioni che precedentemente erano

svolte dalle correnti e dalle fazioni. La crescita dei rimborsi elettorali accresce ulteriormente questa

dinamica, poiché riduce la necessità delle strutture partitiche collettive di estrarre risorse dal

finanziamento illegale. In secondo luogo, questi cambiamenti riducono la capacità dei partiti di

controllare in maniera esclusiva e totalizzante il mondo di mezzo che collega la sfera privata

(mondo imprenditoriale) e quella pubblica (burocrazia e risorse pubbliche). In questo spazio di

vuoto si inseriscono ora altri attori (burocrati, imprenditori e professionisti), uniti in gruppi,

associazioni illecite e cricche. La riduzione delle strutture burocratiche ed amministrative, dei

funzionari, dei circoli e delle sezioni locali rende più difficoltoso per i partiti (intesi come collettivo)

il compito di occupare la sfera pubblica. Tutto ciò conduce ad un duplice risultato. Dentro ai partiti,

la partecipazione allo scambio corruttivo da parte del personale politico subisce una rilevante

dinamica di personalizzazione. Fuori dai partiti si aprono invece spazi ed opportunità che

permettono ad altri attori collettivi - gruppi esclusivi, associazioni illecite e cricche - di guadagnare

centralità nel controllo delle reti illecite.

Il secondo aspetto riguarda l’apertura dello spazio per le riforme. Questi cambiamenti sono

fondamentali per l’evoluzione strutturale della corruzione, e sono influenzati dall’attivazione e dal

consolidamento - durante gli anni ’90 e 2000 - del processo di riforma. Sia nel centro-destra che nel

centro-sinistra si aprono spazi nei quali la riforma trova nutrimento e spinta. L’idea di riforma viene

ora portata fuori dall’alveo socialdemocratico e socialista in cui era stata storicamente elaborata, per

divenire invece una componente del pensiero liberista (Franzini, 2004; Mastropaolo, 2004). Da

strumento per promuovere il benessere dei cittadini e degli strati popolari - contrastando

disoccupazione ed iniquità sociali - la riforma diviene strumento con il quale massimizzare gli

interessi e la capacità produttive dello Stato e della sfera pubblica, ma anche delle élite, delle classi

sociali benestanti e dei gruppi produttivi (Mastropaolo, 2011; Streeck, 2014a 2014b; Lupo, 2013).

Nel centro-sinistra l’apertura di spazi legislativi è resa possibile dai cambiamenti nei fattori

contestuali, che portano alla trasformazione della sotto-cultura comunista. Un ruolo particolarmente

importante è giocato dal processo di de-ideologizzazione e di rottura dei legami totalizzanti fra

partito e comunità sociali di riferimento; dal venir meno, con il crollo dell’URSS, di un mondo

alternativo di soluzioni tecniche e di expertise; dalla necessità di parlare ad una pletora di attori

sociali molto più amplia, variegata e frammentata di prima, davanti alla quale legittimare le proprie �100

azioni, ma soprattutto davanti alla quale accreditarsi come capace élite di governo. Per quanto

riguarda il centro-destra, il rapporto con il processo riformista è assai interessante. In primis, il

richiamo alle riforme ed al processo di policy-making è parte costituente la struttura valoriale di

Forza Italia e del Pdl. Nel rimarcare la sua distanza - in quanto imprenditore - dalla politica di

professione, Berlusconi segnala continuamente l’importanza del mercato, delle sue leggi e della

libertà d’impresa. Mette continuamente in luce l’inadeguatezza economica della Costituzione

repubblicana emersa dalla lotta anti-fascista, segnalando la necessità di riformarla in una direzione

favorevole alla classe imprenditoriale. Questo discorso retorico costituisce una delle basi principali

del pensiero berlusconiano, sintetizzando la dicotomia fra il vecchio ed il nuovo, fra gli imprenditori

ed i professionisti della politica. Questa pulsione all’attività di riforma rimane un’insieme di

promesse ben assortite, il balenio di una “rivoluzione liberale” che non sarà mai nemmeno tentata

(Albertazzi and Newell, 2015; Bull and Rhodes, 2007; Vassallo, 2007). In molti casi, le riforme

promosse dal centro-destra avevano più la funzione di mantenere e consolidare rendite di posizione,

sostenendo la chiusura di spazi di concorrenza nelle dinamiche economiche. A fianco a ciò, vi è

anche il tentativo di affrontare i problemi personali, siano essi giudiziari ovvero imprenditoriali. Da

un lato si ha l’accumulazione di decine di leggi ad personam, fatte su misura per lui, con effetti

negativi sulla qualità della Rule of Law e della democrazia italiana (Dallara, 2015). Dall’altro, si ha

la promozione di azioni di governo dirette a soddisfare i suoi conflitti di interesse, emersi

ogniqualvolta un governo si sia occupato degli interessi economici dell’universo imprenditoriale

berlusconiano (Bull and Rhodes, 2007; Vassallo, 2007; Hibberd, 2007): l’editoria ed il giornalismo;

le dinamiche di raccolta pubblicitaria; il settore radio-televisivo, la concorrenza ed il duopolio RAI-

Mediaset; le questioni sportive e di redistribuzione dei diritti televisivi; i processi di condono

edilizio, fiscale e tombale; il rientro in Italia di capitale esportati illegalmente; la depenalizzazione

di tutta una serie di reati, fra i quali il falso in bilancio.

5.3 I cambiamenti legislativi

I cambiamenti nelle caratteristiche dei partiti politici aprono spazi ed opportunità per un

processo di policy-making che porta all’introduzione, nell’ordinamento italiano, di spunti di riforma

mutuati soprattutto dal New Public Management (Mastropaolo, 2011; Pollit and Bouckaert, 2011).

Fondamentale in questo processo di cambiamento è anche l’introduzione nell’ordinamento italiano

del concetto di governance, capace di ridefinire il sistema e l’attività legislativa in una direzione

reticolare piuttosto che gerarchica. Questo si concretizza con l’assegnazione di un ruolo e di una �101

discrezionalità a tutti quegli attori e stakeholder che sono coinvolti nella soluzione di un problema

(Bevir, 2010). Nel contesto italiano il processo di riforma assume una natura continua e permanente,

incapace di raggiungere un punto veramente conclusivo (Mastropaolo, 2004; Franzini, 2004; Bull

and Pasquino, 2007; Lupo, 2013). I cambiamenti legislativi più significativi avvengono nel settore

dei lavori e dei contratti pubblici, e nei rapporti fra la dirigenza pubblica e la sfera politica. La sfera

burocratica ed amministrativa italiana soffriva per la confusione di ruoli e responsabilità, per

l’opacità delle procedure e delle pratiche, e per la scarsa definizione dei compiti spettanti alla sfera

politica e a quella burocratico. L’attività legislativa iniziata dopo Tangentopoli puntava a risolvere

proprio questi problemi strutturali; il risultato, da questo punto di vista, è stato fallimentare.

Nonostante non abbiano raggiunto i risultati previsti, le riforme hanno avuto però effetti rilevanti

sul funzionamento e sulle caratteristiche dello scambio corruttivo.

Le idee che sostengono questi processi di riforma sono elaborate nel mondo anglosassone

durante gli anni ’50 e ’60. Tali idee divengono egemoniche - prima nel mondo anglosassone, e poi

nell’Europa continentale - durante gli anni ’70 ed ‘80. Streeck (2014a 2014b) mostra la

convergenza di obbiettivi ed interessi di una coalizione sociale eterogenea, composta da classi e

professioni differenti: dal mondo della finanza al grande capitalismo, dai liberi professionisti alle

classi operaie soffocate nella “morte” del proletariato. Nel contesto europeo, l’incontro/scontro fra il

New Public Management e le tradizionali strutture burocratiche - basate su legalismo e formalismo,

e su di una maggiore resilienza rispetto alle burocrazie anglosassoni - danno vita ad un modello

differente, definito come Neo-Weberian State (Pollit and Bouckaert, 2011; Cepiku and Meneguzzo,

2011; Lynn, 2008).

L’importanza di queste idee per la riforma dei sistemi politici ed amministrativi occidentali è

legata alla loro capacità di dare una risposta - per quanto effimera, insufficiente e conflittuale - alle

sfide che colpiscono questo spazio geo-politico fra gli anni ’80 e ’90. Si afferma la necessità di

modernizzare le strutture burocratiche tradizionali, resa impellente dalla rivoluzione digitale ed

informat ica ; l ’az ione pubbl ica d i funzionar i e d i r igent i v iene spin ta verso

l’“imprenditorializzazione” ed il miglioramento delle prestazioni erogate in favore del cittadino-

consumatore; la progressiva internazionalizzazione dell’economia - costruita su globalizzazione

delle produzioni e della finanza, ma anche sull’aumento di debiti e deficit pubblici - richiede alla

sfera pubblica una maggior capacità di attrarre attività imprenditoriali e finanziarie; la costruzione

dell’Unione Europea e la definizione dei parametri di Maastricht impongono una maggior

attenzione nella gestione dei bilanci pubblici.

�102

L’insieme di processi di riforma che sono stati implementati nei diversi paesi introduce gli

ambiti che hanno beneficiato dei processi di cambiamento (Pollit and Bouckaert, 2011). Le riforme

si sono particolarmente concentrate sui bilanci dello Stato (riduzione di debiti e deficit, procedure di

auditing e controllo della spesa); sulla gestione del personale e dei dirigenti pubblici (utilizzo di

contrattualistica privata, temporaneità degli incarichi, salari e carriere legate alle prestazioni,

riduzione del numero dei dipendenti pubblici, misurazione e valutazione delle prestazioni); sulle

strutture dello Stato (specializzazione funzionale, dipartimentalizzazione, coordinamento fra poteri

e funzioni diverse, rapporti centro/periferia); sull’introduzione di misure di trasparenza per i dati e

le informazioni della Pubblica Amministrazione (open gov, e-gov, informatizzazione dei dati,

creazione di database). Nel contesto italiano, il processo legislativo comincia già fra la fine degli

anni ’80 e gli inizi degli anni ’90: con la l. 400/1988 si ridefiniscono i poteri del Presidente del

Consiglio; con la l. 142/1990 si modificano gli ordinamenti degli enti locali; con la l. 241/1990 si

agisce sul diritto amministrativo e sugli obblighi di trasparenza; con il d.l. 386/1991 si avvia al

processo di privatizzazione delle imprese pubbliche.

Il processo di policy-making italiano è stato analizzato in numerosi lavori (Della Porta and

Vannucci, 2007; Bull and Rhodes, 2007; Bull and Pasquino, 2007; Culpepper, 2007; Carboni, 2011;

Ongaro, 2010; Pollit and Bouckaert, 2011). Da un punto di vista generale, esso introduce profondi

cambiamenti nel rapporto fra la sfera pubblica e quella privata; si sperimenta l’adozione di forme di

contrattualistica privata nella gestione degli affari pubblici; si moltiplicano i centri decisionali e di

spesa, date le spinte alla decentralizzazione, alla sussidiarietà ed alla dipartimentalizzazione; si

ridefiniscono i rapporti fra la sfera politica e quella amministrativa. Allo stesso tempo, vengono

messe in luce le contraddizioni di questo processo di riforma. In diverse situazioni l’attività

legislativa dei governi ha portato a scelte di policy contraddittorie, in aperto contrasto con quanto

fatto precedentemente (Ongaro, 2010; Carboni, 2011). Bull and Rhodes (2007) descrivono il

processo di riforma in Italia come incrementale, contrastato da resistenze e feedback negativi

implementati da diversi attori (politici, burocrati, management pubblico, gruppi di interesse). In

questi meccanismi di resistenza si ritrovano le strategie descritte da Hacker (2004) e da Streeck and

Thelen (2005): policy drift, conversion, layering, displacement and exhaustion. Inoltre, il processo

si caratterizza per il sostegno incoerente ed incostante delle forze politiche e per la presenza di

conflitti e cambiamenti negoziati fra i diversi attori. Vi è inoltre la mancanza di valutazione delle

policy implementate, della loro efficacia e dei risultati ottenuti.

�103

Relazioni fra sfera politica ed amministrativa: Un trasformazione fondamentale per la

gestione degli affari pubblici è legata alla trasformazione dei rapporti fra dirigenza pubblica e sfera

politica. La ratio di questo processo è quella di separare nettamente i poteri formali e le

responsabilità delle due sfere. Nel corso degli anni ’80 e ’90 queste due sfere erano strutturalmente

legate, soprattutto in virtù della capacità della sfera partitica di controllare sia le nomine della

dirigenza pubblica che i suoi poteri ufficiali. Il percorso riformista si articola in tre tappe principali,

fra il 1992-1993, fra il 1998-2001 e dopo il 2002 (Di Mascio, 2012). Tre sono gli ambiti

fondamentali nei quali intervengono i meccanismi di riforma: a) le procedure di nomina della

dirigenza pubblica; b) trasferimento di poteri e responsabilità fra la sfera politica e la sfera

amministrativa; c) l’evoluzione dei contratti pubblici verso forme di contrattualistica privata. Il

primo step è marcato dal d.lgs. 29/1993, diretto ad accrescere l’efficacia dell’azione pubblica, a

ridurne i costi e a migliorare l’utilizzo delle risorse umane (Di Mascio, 2012; Pollit and Bouckaert,

2011). Presentato nelle fasi iniziali dello scandalo di Tangentopoli, viene approvato ed

implementato sotto i governi tecnici di Amato e Ciampi. Esso definisce la direzione della riforma,

con il riconoscimento all’amministrazione del potere di scelte discrezionali, e con il cambiamento

del rapporto fra politica e burocrazia “dalla gerarchia verso la direzione (Di Mascio, 2012, pag.

80)”.

Cambiamenti più incisivi vengono imposti dai governi di centro-sinistra fra il 1996 ed il

2001, articolati attorno a quattro momenti principali: la l. 59/1997, il d.lgs 80/1998, il d.lgs.

387/1998 ed il d.lgs. 165/2001. Gli obbiettivi sono: a) integrare la disciplina dei contratti pubblici

per i ruoli dirigenziali con forme di contrattualistica privata; b) razionalizzare la separazione fra

sfera politica ed amministrativa; c) migliorare le modalità di selezione e nomina dei dirigenti

pubblici. In quest’ottica l’atto più significativo è il d.lgs. 80/1998 (Di Mascio, 2012; Carboni,

2010), che avvia la privatizzazione dei contratti pubblici e l’equiparazione dei dipendenti pubblici ai

lavoratori subordinati privati. In secondo luogo, differenzia i compiti della sfera politica - Ministro e

organi di diretta collaborazione - e di quella amministrativa - dirigenti delle Direzioni Generali

(dirigenti di Ia fascia) e dirigenti pubblici (dirigenti di IIa fascia) -. I primi si occupano dell’indirizzo

politico-amministrativo, sia attraverso la definizione degli obbiettivi e dei programmi d’azione che

attraverso la verifica dei risultati. Per fare ciò, la sfera politica adotta gli atti normativi e di indirizzo

(interpretazione ed applicazione); definisce obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive per

l’azione amministrativa; individua le risorse umane, materiali e finanziarie da destinare ai diversi

programmi. Nell’esercizio di queste funzioni, i Ministri vengono assistiti dagli organi di diretta

collaborazione, cioè Uffici legali e tecnici, Capo di Gabinetto e Segreterie Generali. Alla dirigenza �104

pubblica viene invece assegnato il compito di adottare gli atti ed i provvedimenti amministrativi

(gestione finanziaria, tecnica, amministrativa), con indipendenza di spesa ed organizzazione. I

poteri di gestione per gli appalti ed i contratti pubblici, i bandi di gara ed i lavori pubblici vengono

affidati alla sfera amministrativa e burocratica, comprimendo la capacità di controllo della sfera

politico-ministeriale. La dirigenza pubblica è ritenuta responsabile, in via esclusiva, per i risultati

ottenuti dall’attività amministrativa. In terzo luogo, viene istituito il c.d. spoil system all’italiana, nel

quale alla “garanzia del posto” non corrisponde la “garanzia dell’incarico” (Di Mascio, 2012, pag.

83). Per i dirigenti di Ia fascia - ai vertici delle Direzioni Generali - gli incarichi sono assegnati con

decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente; al

contrario, gli incarichi dirigenziali di IIa fascia vengono conferiti dagli stessi vertici delle Direzioni

Generali. Si affermano sia il principio della temporaneità degli incarichi dirigenziali che

l’opportunità per la sfera politica di non confermare i dirigenti di Ia fascia alla scadenza del loro

incarico. Allo stesso tempo, si stabilisce che la sfera ministeriale - dopo una tornata elettorale, entro

novanta giorni dal voto di fiducia al governo - possa confermare o meno nell’incarico i dirigenti di

Ia fascia. Questi cambiamenti riducono l’autonomia della sfera amministrativa, visto che

garantiscono alla sfera ministeriale la possibilità di scegliere se rinnovare o meno i rapporti di

lavoro con i dirigenti pubblici (Cassese, 2007). Con il d.lgs. 165/2001 vi è l’ulteriore

consolidamento di queste trasformazioni. In primis, si apre l’opportunità per le pubbliche

amministrazioni di affidare incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo. L’art. 19 comma

6 del d.lgs. 165/2001 introduce la possibilità di affidare incarichi dirigenziali a delle figure di

comprovata professionalità che provengono dall’esterno della pubblica amministrazione.

Il terzo momento di riforma trova la sua espressione nella l. 145/2002, approvata sotto il II°

Governo Berlusconi. Si estende il principio dello spoil system - cioè il turn-over della dirigenza a

seguito del momento elettorale - dai dirigenti di Ia fascia ai dirigenti di IIa fascia, espandendo quindi

il legame fiduciario fra il Ministro e la dirigenza (Di Mascio, 2012; Carboni, 2010). Parallelamente,

si riduce la durata massima degli incarichi di dirigenti di Ia e di IIa fascia, eliminando la durata

minima. Il processo di riforma continua lungo la prima decade degli anni 2000 (Di Mascio, 2012).

Rilevanti sono la l. 168/2005, che reintroduce la durata minima degli incarichi dirigenziali, e la l.

148/2011, che apre la possibilità di allontanare dall’incarico un dirigente pubblico prima della

scadenza del suo mandato.

Questi cambiamenti hanno importanti conseguenze per il sistema amministrativo italiano

(Di Mascio, 2012; Ongaro, 2011; Carboni, 2010). In primo luogo, l’aver assegnato la responsabilità

della gestione amministrativa alla dirigenza pubblica porta alla concentrazione nelle loro mani di �105

poteri e responsabilità concrete. Nella gestione di appalti, lavori e contratti pubblici gli attori politici

vedono comprimersi in maniera importante la loro capacità di influenza e controllo rispetto agli

anni ’80 e ’90. Dirigenti e funzionari pubblici godono di spazi di autonomia utilizzati anche per il

consolidamento di relazioni corruttive con imprenditori e professionisti, all’interno delle cricche e

delle reti illecite. Non si vuole qui affermare che questi cambiamenti legislativi vanno a rompere

completamente e definitivamente i legami opachi ed i tentativi di influenza che la sfera politica

attiva nei confronti di dirigenti e funzionari pubblici; al contrario, questi legami e pressioni - più o

meno implicite, più o meno consistenti - permangono, continuando ad influenzare la gestione degli

affari pubblici. Si vuole però affermare che la definizione di un quadro legislativo - all’interno del

quale i poteri spettanti ad una ed all’altra sfera sono precisamente definiti - offre alla dirigenza

pubblica uno spazio di autonomia sancito per legge, al quale riferirsi nel momento in cui essi sono i

destinatari di pressioni. Dentro questo spazio di autonomia, dirigenti e funzionari pubblici possono

sia tutelarsi dalle richieste improprie provenienti dalla sfera politica, che costruire personalizzate

strutture relazionali con le quali partecipare attivamente ai meccanismi di scambio corruttivo. In

secondo luogo la concentrazione del potere di nomina dei dirigenti pubblici e degli organi di diretta

collaborazione nelle mani della sfera ministeriale attira le attenzioni dei network relazionali, delle

associazioni corruttive e delle cricche. Queste strutture illecite - grazie a connessioni e legami

maturati con i vertici delle gerarchie ministeriali e partitiche - possono influenzare i meccanismi di

nomina degli organi di diretta collaborazione e della dirigenza pubblica (Di Mascio, 2012).

L’obbiettivo delle associazioni illecite e delle cricche è quello di creare un rapporto privilegiato con

il dirigente e funzionario pubblico di cui hanno favorito la promozione e l’avanzamento di carriera,

così da poterne poi controllare i poteri e le discrezionalità ufficiali (Klitgaard 1991; Carboni 2010;

Di Mascio 2012; Jancsics and Javor 2012).

I processi di privatizzazione: Un’altro processo di trasformazione che prende avvio prima

di Tangentopoli per divenire prorompente nel biennio 1992 e 1993 riguarda il destino

dell’imprenditoria pubblica, interessata da un significativo processo di privatizzazione. Questa

privatizzazione si costruisce sul passaggio dallo “Stato imprenditore allo Stato azionista (Di

Mascio, 2012, pag. 92)”. Dal punto di vista quantitativo è stato un processo decisamente intenso,

che ha permesso di raccogliere consistenti risorse finanziarie, quantificate in quasi 200 mila miliardi

di Lire fra il 1992 ed il 2000 (Mediobanca, 2000; Corte dei Conti, 2010). Dal punto di vista

qualitativo questo processo ha portato alla ridefinizione dell’imprenditoria statale, con la

trasformazione delle aziende pubbliche in società per azioni e con la vendita di queste azioni sui �106

mercati finanziari. Questo processo non ha eliminato del tutto le caratteristiche negative

dell’imprenditoria pubblica, come il controllo della politica sulle nomine, la capacità di accogliere

raccomandazioni e suggerimenti clientelari, il coinvolgimento in meccanismi e dinamiche

corruttive. Si pensi alle problematicità giudiziarie emerse per la Galassia Finmeccanica, ovvero ai

casi di parentopoli che hanno interessato l’ATAC, l’AMA o l’Ente Eur nel contesto romano

[SMC-1; SMC-2].

Il processo di privatizzazione inizia negli anni precedenti a Tangentopoli, con un duplice

obbiettivo. Da un lato si punta alla raccolta di risorse finanziarie con le quali migliorare i conti

pubblici italiani, indeboliti dall’esposizione debitoria, dai deficit di bilancio e dalla crisi valutaria

della lira. In secondo luogo, il processo di privatizzazione impone un cambiamento nelle modalità

d’azione delle imprese a capitale pubblico, attraverso un processo di professionalizzazione,

competenza e spinta al mercato. Ciò rappresenta una rottura con il passato, in un settore che si era

contraddistinto per le sue finalità sociali e l’incidenza dei fenomeni di party patronage. L’azione

imprenditoriale viene ora ridefinita, diretta all’ottenimento di utili e profitti secondo i principi

basilari dell’economia di mercato, e non al sostegno della forza lavoro o alla maturazione di

prebende per i partiti politici.

Il passo successivo verso la privatizzazione dell’imprenditoria pubblica è rappresentato dal

d.l. 386/1991 (convertito con l. 35/1992). Con questa legge gli enti pubblici a partecipazione statale

vengono trasformate in società per azioni, senza avere però conseguenze dirette per quel che

riguarda i processi di privatizzazione. Si rende quindi necessario il d.l. 333/1992 (convertito dalla l.

359/1992), diretto a tamponare la situazione di grave crisi economica, debitoria e monetaria che

stava affliggendo lo Stato italiano. Con questo decreto, l’IRI, l’ENI, l’INA e l’ENEL sono

forzosamente trasformate in società per azioni, e le loro azioni - con quelle della BNL Spa e

dell’IMI Spa - vengono attribuite al Ministero del Tesoro (Corte dei Conti, 2010). Il d.l. 332/1994 è

diretto ad accelerare il processo di dismissione e vendita del patrimonio imprenditoriale pubblico,

cosa che effettivamente avverrà. Fra il 1992 ed il 2000, vengono vendute quote azionarie - parziali o

totali - di numerose aziende a capitale pubblico: le Acciaierie di Piombino, la Acciai Speciali Terni,

la Itelsider e la Dalmine per il settore siderurgico; la SME, Italgel e la Cirio-Bertolli-De Rica per il

settore alimentare; l’INA per quello delle assicurazioni; il Credito Italiano, la Banca di Roma e la

BNL per il settore creditizio e bancario; la Telecom. la STET e la Seat Pagine Gialle, per il settore

della comunicazione e della pubblicità. Molte delle aziende privatizzate ricoprivano - negli anni

precedenti a Tangentopoli - un ruolo determinante per la capacità estrattiva della sfera partitica sulle

risorse pubbliche. Ciò è evidente per le aziende attive nel settore dell’estrazione e distribuzione �107

degli idrocarburi - quali l’ENI, l’ENEL e la SAIPEM -, che costituivano un vero e proprio sportello

automatico per le prebende illecite del PSI e della DC [CRX-2; CRX-3; CIT-2]. Una dinamica

simile si ritrova per la Società Autostrade, privatizzata fra il 1999 ed il 2000 [CRX-3]. Un altro caso

di azienda pubblica che viene coinvolta nella distorsione di risorse a favore della sfera partitica è

l’azienda di meccanica di precisione Nuovo Pignone, società dell’ENI che aveva pagato bustarelle e

mazzette per ottenere appalti nell’ambito del rinnovo delle turbine per le centrali elettriche

dell’ENEL [CRX-3]. Con la prima metà degli anni 2000, il processo di privatizzazione rallenta

notevolmente, anche per il cambiamento delle condizioni dei mercati finanziari (Corte dei Conti,

2010). Nel biennio 2000/2001 la spinta alla privatizzazione delle imprese pubbliche quasi si blocca

(Corte dei Conti, 2010). Nei cinque anni successivi si procede con la vendita di quote azionarie di

ENEL, Terna, Snam Rete e Gas, ed Ansaldo TST.

Nonostante questo processo di privatizzazione, il Ministero per gli Affari Economici

controlla ancora circa 400 società, attraverso diverse formule: 1) aziende che operano nel mercato e

sono aperte al capitale privato 2) società che operano nel mercato ma sono prive di capitale privato

3) società a partecipazione pubblica che non operano nel mercato 4) società a meta strada tra

agenzia ed authority. Valido quanto esposto fino ad ora, è opportuno sottolineare che il processo di

privatizzazione ha avuto degli effetti rilevanti per la partecipazione delle aziende pubbliche allo

scambio corruttivo. In particolare, vi è stata una riduzione consistente del loro ruolo diretto nei

meccanismi del fenomeno corruttivo, bilanciata dal loro utilizzo come strumenti per il

rafforzamento dei network di potere e delle reti illecite.

I guardiani dello Stato: La riforma della governance dei lavori pubblici portata avanti fra

gli anni ’90 e 2000 ha condotto all’introduzione di una serie di ruoli, attori, corpi amministrativi e

strutture burocratiche a cui vengono assegnati funzioni di monitoraggio, controllo e sanzione sugli

affari pubblici. In alcuni casi si ha la creazione di vere e proprie agenzie ed Authority indipendenti

(Passas, 2010; De Sousa 2009). Quello che si attiva è un processo di decostruzione dei poteri e delle

discrezionalità della sfera pubblica, che vengono ora distribuite ad una molteplicità di soggetti

diversi. L’origine di queste riforme deriva dall’idea dello Stato Regolatore, definito dai lavori di

Stiegler (1971) e Becker and Stiegler (1974), poi recuperati da Estache and Martimort (1999) e da

Glaser and Shleifer (2003). Questa letteratura enfatizza il ruolo dei corpi indipendenti

nell’accrescere la capacità della sfera statuale di controllare i comportamenti illeciti degli attori

pubblici e privati. La loro funzione è quella di incrementare la capacità di controllo e sorveglianza

degli Stati contemporanei, per quel che riguarda la gestione degli affari pubblici e gli intrecci di

�108

interessi pubblici e privati in diversi settori strategici. Queste strutture sono dei corpi pubblici non

elettivi, teoricamente indipendenti dai governi e dalle forze politiche, la cui legittimità deriva dalle

abilità tecniche che caratterizzano il loro funzionamento.

Il primo di questi corpi è la Corte dei Conti, ente giuridico creato con l’art. 100 della

Costituzione (1947). La Corte gioca un ruolo fondamentale nel monitorare e controllare i

comportamenti illeciti della sfera amministrativa e politica, essendo dotata di funzioni di controllo

sulla legittimità degli atti di governo, sia degli enti periferici che di quelli centrali. Questo controllo

può essere preventivo, sugli atti di governo, o a posteriori, sul bilancio dello Stato. La capacità

d’azione della Corte dei Conti non viene implementata fino agli anni ’90. Con l’art. 1 del d.l.

453/1993 (convertito con l.19/1994) vengono create le giurisdizioni a livello regionale; si attiva la

capacità operativa e funzionali delle strutture territoriali, soprattutto a livello regionale; viene

istituito il Procuratore regionale, dotato di potere di indagine, ispezioni dirette, audizioni, processi

di valutazione. Ciò permette di attivare le procedure per i controlli a livello regionale e locale, sia

per la sfera governativa che per quella amministrativa. Con la l. 20/1994 si implementano i poteri di

controllo ed auditing sugli atti pubblici, per permettere alla Corte di identificare sia i danni

finanziari che la responsabilità amministrativa degli atti illegittimi. Questo potere è attivato

attraverso un un controllo ex ante su alcuni atti di governo, e da un controllo ex post sulla gestione

del bilancio pubblico da parte del governo e degli organi consiliari, pubbliche amministrazioni,

dipartimenti, regioni ed enti locali. Per quanto riguarda i lavori pubblici, la Corte dei Conti gioca un

importante ruolo di controllo e monitoraggio. Ad esempio, i decreti di approvazione dei contratti

stipulati dalle amministrazioni statali - che hanno un valore superiore alla soglia comunitaria -

vengono sottoposti al controllo di legittimità della Corte dei Conti (Di Cristina, 2012). Questo

potere di controllo e sanzione attira gli appetiti delle reti illecite, che puntano alla loro

neutralizzazione attraverso il collegamento con magistrati ed altri funzionari.

Il secondo corpo a cui vengono assegnati poteri di controllo è l’Autorità di Vigilanza sui

Contratti Pubblici, istituita in piena tempesta giudiziaria di Tangentopoli con il compito di

presidiare il settore dei contratti e dei lavori pubblici. La sua creazione si ha con l’art. 4 della l.

109/1994 (Legge Quadro sui Lavori Pubblici), che le affida il compito di assicurare l’economicità

dei lavori pubblici e controllarne la correttezza. Attraverso lo strumento delle delibere definisce

pareri ed opinioni sulla gestione degli appalti e dei lavori pubblici. Grazie ai dati raccolti

dall’attività di sorveglianza, essa può creare database ed archivi elettronici ad accesso pubblico.

Con l’art. 6 del d.lgs. 163/2006 (Codice degli Appalti Pubblici) viene riformata l’Autorità di

vigilanza, rinominata ora Autorità di Sorveglianza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e �109

Forniture, ovvero AVCP. Le sue funzioni vengono allargate anche al monitoraggio dei servizi, delle

forniture e dei contratti pubblici. Può disporre di indagini e ispezioni, beneficiando della

cooperazione con la Guardia di Finanza per la realizzazione di indagini ed approfondimenti. Il

problema più rilevante di questa Authority è dato dai sistematici legami dei suoi membri, dirigenti e

funzionari con le reti ed associazioni illecite che controllano lo scambio corruttivo. Attraverso

questi legami, decisioni ed atti ufficiali dell’AVCP vengono influenzati dagli interessi e dagli

obbiettivi delle cricche corruttive, che hanno come obbiettivo quello di disinnescare i suoi poteri di

controllo e sanzione. Non stupisce dunque che con l’art. 19 del d.l. 90/2014 l’Autorità di Vigilanza

venga chiusa, e che le sue funzioni e strutture siano trasferite alla neo-istituita Autorità Nazionale

Anti-corruzione (l. 190/2012).

Il terzo corpo pubblico che gioca un ruolo significativo è l’Avvocatura dello Stato, la cui

istituzioni risale fino in epoca regia e poi fascista. Potenziata con l’art. 113 della Costituzione

(1947), l’Avvocatura viene riformata con la l. 103/1979. In questo momento le vengono attribuiti i

poteri moderni, costituiti da due funzioni principali: per quanto riguarda la funzione nei contenziosi,

si occupa di tutelare le amministrazioni, gli enti pubblici e le Regioni nel caso di diatribe giuridiche;

esercita poi una funzione consultiva con la quale fornisce ai pubblici funzionari pareri giuridici sulla

legittimità degli atti di gestione. Nel corso degli ultimi vent’anni - anche in corrispondenza della

ridefinizione delle procedure ed alla definizione di poteri di monitoraggio più efficaci - entrambe

queste funzioni hanno acquisito una rilevanza nuova. Anche in questo caso, la capacità di

influenzare questo potere da parte delle reti corruttive si fa significativa. Soprattutto per quanto

riguarda il potere consultivo, catturare le discrezionalità dell’Avvocatura significa poter ammantare

di ufficialità, e dunque di legalità e formalità, le decisioni, altrimenti dubbie (se non del tutto

illegali) dei pubblici ufficiali appartenenti alle reti corruttive. Gli attori corrotti che operano nelle

istituzioni pubbliche da cui le risorse sono estratte tentano dunque di coprire di legittimità le loro

decisioni amministrative, provando a celare la violazione degli obblighi di impersonalità e

trasparenza.

L’ultimo corpo del quale è opportuno fare menzione è l’Autorità Anti-corruzione (De Sousa,

2009). L’Autorità viene creata con l’art. 1 della l. 3/2003, con l’istituzione dell’Alto Commissariato

Anti-corruzione, in attuazione degli obblighi imposti all’Italia dalla partecipazione a due accordi

internazionali, la Criminal Law Convention on Corruption, firmata a Strasburgo nel 1999 sotto il

Consiglio d’Europa, e la Convention against Corruption delle Nazioni Unite, firmata nel 2003 a

Merida. A parte l’identificazione di ridotti poteri d’indagine, non vi è - anche nel corso degli anni

seguenti - la definizione di una rilevante capacità strutturale e funzionale. Dopo pochi anni di �110

attività, l’Alto Commissariato precipita verso un processo di esaurimento progressivo. Questo

esaurimento viene sancito con il d.l. 112/2008, che procede alla sua chiusura ed allo spostamento

delle funzioni di Autorità Anti-corruzione - con la l. 116/2009 - al Dipartimento della Funzione

Pubblica. Il dibattito sull’Autorità Anti-corruzione si riaccende dopo che vengono a galla gli

scandali corruttivi successivi al 2010. Una nuova Autorità viene istituita con la l. 190/2012, che

prevede che essa sia costruita sulla Commissione Indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e

l’Integrità nella Pubblica Amministrazione. Fin da subito, appare chiaro come l’ANAC sia

caratterizzata da rilevanti problemi e carenze, riguardanti sia aspetti strutturali (inefficace

redistribuzione del personale, scarse ridotte, scarse strutture) che funzionali (scarsi poteri di

indagine e di sanzione). Successivi processi di riforma hanno quindi il ruolo di migliore l’efficacia

di questo corpo di controllo. Con la l. 221/2012, vengono ridefinite le modalità di nomina del

Presidente dell’Authority, mentre si apre la possibilità di collaborazione per le indagini con la

Guardia di Finanza; con il d.l. 90/2014, l’ANAC assorbe strutture, funzioni e poteri dell’AVCP, che

viene chiusa dal governo, mentre si cerca di accrescere sia la sua capacità investigativa che i suoi

poteri di sanzione.

Grandi Eventi, Legge Obbiettivo e Codice dei Contratti: Accanto ai cambiamenti

analizzati sopra, ci sono altri tre ambiti che vale la pena approfondire, e che riguardano

specificamente la legislazione nel campo dei lavori pubblici. Questa attività legislativa ha forti

conseguenze per la ridefinizione dello spazio pubblico e per la conseguente trasformazione delle

caratteristiche tipiche dello scambio corruttivo. Sono qui considerate la riforma della Protezione

Civile e l’istituzione dei Grandi Eventi; la Legge Obbiettivo (definizione dei General Contractor);

il Codice dei Contratti Pubblici. Emergono due dinamiche principali, legate da un lato alla

creazione di spazi di vuoto normativo, nei quali la gestione di appalti e lavori pubblici viene ceduta,

dalla sfera politica, ad altri corpi, siano essi pubblico-amministrativi (come successo per la gestione

dei Grandi Eventi o di Expo 2015) o privati (come verificatosi con il progetto Mo.s.e. ed il

Consorzio Venezia Nuova); dall’altro, all’apertura per la sfera privata della possibilità di svolgere

compiti pubblici nella gestione di lavori ed appalti.

La definizione del concetto giuridico di Grande Evento si lega alla riforma delle funzioni di

Protezione Civili, cominciata agli inizi degli anni ’90 e conclusasi nella prima decade degli anni

2000. Questo processo si è nutrito dell’identificazione fra la Protezione Civile ed uno specifico

modello di governo (Mastropaolo, 2009b; Bono, 2009), capace di garantire - almeno nelle parole

dei suoi sostenitori - efficienza, capacità d’azione e tempestività, grazie al “governo nell’emergenza �111

e tramite l’emergenza”. Esso è stato fondamentalmente contrapposto all’immobilismo dello Stato e

della democrazia italiana, oppressa dalle tradizionali macchine e strutture burocratiche, parlamentari

e statali. Il percorso legislativo comincia agli inizi degli anni ’90 con la regolamentazione dello

Stato d’eccezione tramite la l. 225/1992, che istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei

Ministri il Dipartimento della Protezione civile. Vengono quindi regolati lo stato di emergenza, il

potere di ordinanza, la sospensione temporanea della legislazione ordinaria (interna e comunitaria)

ed il ruolo di Commissario Delegato. Al verificarsi di eventi catastrofici, al Presidente del Consiglio

spetta il potere di dichiarare lo stato d'emergenza, definendone contestualmente durata ed estensione

temporale. Il passaggio successivo - realizzato agli inizi degli anni 2000 - è dato dal progressivo

allargamento delle procedure emergenziali a questioni che non hanno nulla di catastrofico, di

imprevisto o di naturale, cioè i c.d. Grandi Eventi. Questa categoria riguarda eventi e situazioni

particolari, caratterizzate da ragioni di tempestività, sicurezza, logistica, segretezza e strategicità. La

loro organizzazione - e la conseguente realizzazione di infrastrutture e opere pubbliche - possono

essere gestiti tramite procedure in deroga alla norma ordinaria (tutela del lavoro, tutela ambientale,

codice dei contratti pubblici). Va in questo senso il d.l. 343/2001. L'art. 5 inserisce fra i fattori di

rischio - assieme a calamità e catastrofi naturali - anche i "Grandi Eventi". Per affrontare tali

situazioni, si prevede che la Presidenza del Consiglio possa delegare funzioni e compiti al

Dipartimento della Protezione Civile. Tale decreto è stato poi convertito in l. 401/2001. Come dice

l'art. 5 comma 1 della l. 401/2001

il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro dell'interno da lui delegato, determina le politiche di protezione civile, detiene i poteri di ordinanza in materia di protezione civile (…) promuove e coordina le attività (…) finalizzate alla tutela dell'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi o da altri Grandi Eventi.

Attraverso queso articolo si allargano i poteri emergenziali caratteristici delle situazioni

catastrofiche anche all’ultima fattispecie, cioè quella dei Grandi Eventi. Il passaggio è ora concluso:

la dichiarazione di stato d'emergenza, la possibilità di nominare un commissario delegato, la deroga

della norma ordinaria vengono rese disponibili per la gestione, l'organizzazione e la pianificazione

di particolari eventi strategici. Realizzato tale passaggio, la gestione degli appalti pubblici può

essere sottratta al controllo della legislazione ordinaria, favorendo contemporaneamente la

concentrazione di funzioni nelle mani di pochi attori rilevanti. Alla nomina del commissario

delegato - che nell’ordinamento italiano rappresenta una figura di nomina governativa per la

�112

risoluzione di incarichi urgenti o straordinari - seguono poi l’identificazione della stazione

appaltante, cioè della pubblica amministrazione che aggiudica l’appalto pubblico -; di un soggetto

attuatore, cioè della figura amministrativa a cui è assegnata la realizzazione esecutiva di un’opera

pubblica; possibilmente, di una struttura tecnica di missione che coordina la realizzazione tecnica

dell’opera pubblica. Dal 2001 fino al 2010, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha abusato dello

strumento dei Grandi Eventi, utilizzato in maniera assolutamente bipartisan dai governi di centro-

destra e di centro-sinistra. La Commissione Europea ha aperto diverse procedure di infrazione,

contestando al governo l'utilizzo eccessivo dello strumento, non giustificato da reali situazioni

emergenziali. Per gli anni che vanno dal 2001 al 2015, sono stati dichiarati 34 Grandi Eventi,

riguardanti le situazioni più disparate: dal vertice NATO - Russia di Pratica di Mare (2002) alla

Cerimonia di Beatificazione di Madre Teresa di Calcutta (2003), dal XXIV Congresso Eucaristico

Nazionale (2005) alle Olimpiadi di Torino 2006 (2006). Come sottolineato in questo articolo de La

Stampa 18

l'elenco di «grandi eventi» dell'ultimo decennio e' un rosario impressionante di happening religiosi: dalle visite del Papa in giro per l'Italia all'Anno Paolino, dall'Ostensione del 2008 a San Giovanni Rotondo delle spoglie mortali di Padre Pio, dalle esequie di Giovanni Paolo II ed elezione del successore nel 2005 al pellegrinaggio dei giovani a Loreto nel 2006. E ancora: il congresso eucaristico di Bari nel 2004, la beatificazione di Madre Teresa nel 2003, il quarto centenario della nascita di San Giuseppe di Copertino nel 2003, le canonizzazioni nel 2002 di Padre Pio e del fondatore dell'Opus Dei Jose Maria Escrivà nel 2002.

Rilevanti per i fini della ricerca - dato che costituiscono il caso empirico selezionato -, sono

le dichiarazioni di Grande Evento fatte per i Mondiali di Nuoto di Roma 2009, per le Celebrazioni

per il 150° anniversario dell’Unità di Italia, e per l’organizzazione del Vertice G8 sull’isola de La

Maddalena. L’idea della gestione in emergenza non si limita comunque alla definizione dei Grandi

Eventi, ma riguarda in maniera più estesa la gestione di situazioni di concreta difficoltà, come

possono essere una crisi dei rifiuti, situazioni di particolare dissesto idrogeologico o la gestione

delle emergenza migratoria. In queste situazioni, il ricorso a procedure emergenziali - in tal caso

giustificate almeno parzialmente dall’esistenza di situazioni di criticità - ha portato alla creazione di

spazi ed opportunità per lo scambio corruttivo, all’interno dei quali cricche ed associazioni illecite

si sono efficacemente inserite. Esemplare è lo scandalo di Mafia Capitale, emerso sul finire del

Galeazzi, La Stampa, 13.02.2010. 18

�113

2014 e proseguito nel 2015 [SMC-1; SMC-2], nel quale una rete composta da ex terroristi di destra

(Massimo Carminati ed i suoi sodali) e di sinistra (Salvatore Buzzi ed i suoi sodali), da un

arcipelago di cooperative, di manager pubblici (provenienti dal mondo dell’eversione di destra) e di

politici municipali, provinciali e regionali, agiva per la distorsione degli appalti diretti ad accogliere

i flussi migratori dal Mediterraneo.

Un altro cambiamento rilevante si è avuto con l’introduzione e la regolamentazione del

General Contractor, una figura mutuata dalla legislazione dei lavori pubblici di stampo

anglosassone. Questo processo di riforma è stato attivato con la l. 443/2001, definita Legge

Obbiettivo, diretta a regolamentare la realizzazione di opere pubbliche riguardanti infrastrutture

strategiche e di interesse nazionale. Il processo di policy-making viene poi completato dal d.lgs.

190/2002 (che da attuazione alla delega contenuta nella l. 443/2001) e dal d.lgs. 9/2005. Infine, tale

normativa è assunta dentro il Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. 163/2006) per tramite dell’art.

176. La ratio del processo legislativo è quello di introdurre - attraverso il General Contractor - un

attore in grado di realizzare globalmente un’opera pubblica, garantendo la consegna “chiavi in

mano” alla pubblica amministrazione. Al General Contractor vengono attribuite diverse

discrezionalità, dallo sviluppo del progetto definitivo alla progettazione esclusiva delle opere, dalla

direzione dei lavori al reperimento dei finanziamenti. Ciò che conta sottolineare è che al General

Contractor - quindi ad un attore privato - viene affidato sia il compito di realizzare l’opera pubblica

che di affidare ad un’altra azienda privata la direzione dei lavori. Si ha dunque la sovrapposizione,

in una figura privata, di compiti spettanti sia alla sfera privata (realizzazione dell’opera) che a quella

pubblica (direzione dei lavori). Questo apre importanti spazi per conflitti di interesse e

sovrapposizione fra ruoli pubblici e privati, attivando una dinamica capace di incrementare le

opportunità corruttive in cui si inseriscono le reti illecite, come emerso con le indagini sul “Sistema

Incalza” [SEI]. Le perplessità di questo quadro normativo vengono perfettamente riassunte da

questo breve estratto di un’intercettazione telefonica, dove il soggetto parlante è un manager

pubblico [SEI, pag. 15]

queste direzioni lavori commissionate dal General Contractor.. che sono una delle vergogne grandi di questo Paese perché hai depotenziato la funzione di controllo dello Stato.. affidando alle stesse imprese la propria direzione dei lavori.. una cosa che se tu la spieghi ad un inglese non ci riesci.. io ho provato a spiegarlo al mio amico inglese.. e lui mi ha detto.. “ma è impossibile”.. hanno mal interpretato la contrattualità anglosassone in cui il general contractor.. in realtà non sono le imprese sono degli organismi molto più complessi.. invece in Italia siccome sono imprese.

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E’ poi significativo considerare l’attività di regolamentazione del settore dei lavori pubblici,

interessata da due principali riferimenti normativi: la l. 109/1994 (Legge Quadro sui Lavori

Pubblici) ed il d.lgs. 106/2006 (Codice dei Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture). Con

essi viene riformato il settore degli appalti pubblici, attraverso il tentativo di uniformarlo a principi

di efficacia, tempestività, trasparenza e correttezza (Di Cristina, 2012). L’obbiettivo è quello di

attivare un meccanismo di progressivo adattamento dell’ordinamento interno alle direttive ed ai

regolamenti dell’Unione Europea che agiscono sul settore delle opere pubbliche. Con la l.

109/1994, si disciplina sistematicamente il settore delle opere e dei lavori pubblici in Italia, 19

introducendo una normativa valida per le autorità centrali e per quelle periferiche. A seguito di

Tangentopoli pressante era la necessità di accrescere imparzialità e trasparenza nel settore dei lavori

e dei contratti pubblici, cercando però di ridurre gli spazi per le scelte discrezionali dei funzionari e

dei dirigenti pubblici. Questo passaggio avviene in maniera parallela rispetto ai cambiamenti visti

precedentemente nei rapporti fra la sfera politica e la dirigenza pubblica: a fianco alla maggiore

indipendenza delle scelte di gestione amministrativa, il legislatore tenta di ridurre la discrezionalità

concreta delle scelte amministrative. Come sottolinea Di Cristina (2012, pag. 184)

la riforma della disciplina degli appalti pubblici, avviata successivamente agli anni Novanta, ha avuto l’obiettivo di combattere la corruzione con metodi di natura amministrativa e di specie procedimentale, quali l’aumento della trasparenza e la riduzione della discrezionalità amministrativa dei funzionari responsabili.

Diversi sono i cambiamenti introdotti da questa normativa. L’art. 4 istituisce l’Autorità di

Vigilanza sui Lavori Pubblici - dotata del compito di vigilare sull’economicità dei lavori pubblici -,

mentre l’art. 6 riforma il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici. I cambiamenti più rilevanti si

hanno per l’iter dei lavori pubblici, dalle attività di progettazione alle modalità di assegnazione.

Innanzitutto, la partecipazione alle gare è aperta ad imprese, cooperative, consorzi ed associazioni

temporanee (art. 10 comma 1). L’attività di progettazione viene articolata in tre livelli, quello

preliminare, quello definitivo e quello esecutivo (art. 16). Il primo definisce le caratteristiche

qualitative e funzionali dell’opera, nonché il quadro generale di realizzazione; il secondo individua i

lavori da realizzare, nel rispetto di criteri, vincoli ed indirizzi stabiliti dal preliminare; il terzo

La l. 109/1994 definisce i lavori pubblici come “attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, 19

restauro e manutenzione di opere ed impianti, anche di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica (art. 2 comma 1)”.

�115

definisce i minimi dettagli (forma, tipologia, qualità, dimensione) dell’esecuzione dell’opera, ed il

suo costo. Le attività di progettazione e direzione dei lavori vengono intestate alla sfera pubblica,

che nell’esercitarle può avvalersi della collaborazione di liberi professionisti, società di

professionisti e di consorzi (art. 17). Si identificano poi come procedure per la selezione del

contraente privato la gara competitiva aperta, la gara competitiva ad invito, l’appalto-concorso e la

trattativa privata (art. 20). Ognuna di queste modalità può essere utilizzata in casi specifici,

riducendo la possibilità di scelta discrezionale dei pubblici funzionari. I criteri d’aggiudicazione che

possono essere utilizzati sono diversi, da quello del prezzo più basso fino a quello dell’offerta

economicamente più vantaggiosa (art. 21 comma 2). Quest’ultima modalità prevede la valutazione -

da parte di una specifica commissione giudicatrice - delle qualità delle offerte, in merito a prezzo,

tempistica di realizzazione, costi di manutenzione ed altri fattori.

A questo quadro legislativo il d.lgs. 163/2006 apporta consistenti modifiche, soprattutto

perché ripristina condizioni di discrezionalità e flessibilità nella scelte delle stazioni appaltanti , dei 20

soggetti attuatori, e quindi della pubblica amministrazione (De Carolis et al., 2010). In secondo

luogo si vanno ad ampliare le norme e le strutture legislative che regolavano il settore dei lavori

pubblici anche alle procedure ed ai meccanismi per l’assegnazione di servizi e forniture per la sfera

pubblica. Con l’art. 17 del d.lgs. 163/2006, vengono identificate alcuni casi eccezionali per le quali

le norme del decreto non hanno valore. In particolare, opere e forniture legate ad attività

particolarmente sensibili (Banca d’Italia, esercito, forze di pubblica sicurezza, protezione interessi

dello Stato, necessità di specifiche misure di sicurezza e segretezza) possono essere realizzate in

deroga ai principi di pubblicità (comma 1). Per questi appalti si può ricorrere ad una gara informale,

con invito di almeno cinque operatori economici. Se però le tempistiche contrastano con

l’esperimento di questa gara informale, il soggetto attuatore può ricorrere alla chiamata diretta delle

imprese coinvolte. Importante anche il fatto che il Ministero delle Infrastrutture può avvalersi della

collaborazione di una struttura tecnica di missione, organo tecnico basato su competenza ed

esperienza (art. 163). La perversione dei compiti e dei poteri di queste strutture tecniche di missione

è palese sia nel caso empirico qui analizzato che nel “Sistema Incalza” [OGE; SGE; SEI], dove una

rete corruttiva si sviluppa proprio all’interno di una struttura di questo tipo.

Cambiamenti rilevanti si hanno per ciò che concerne le procedure d’appalto. La legislazione

stabilisce che per la scelta degli operatori economici le stazioni appaltanti possano ricorrere a

quattro procedure: procedure aperte, ristrette, negoziate o dialogo competitivo (art. 54). Le prime

Le stazioni appaltanti identificate dalla normativa dei lavori pubblici sono: regioni, provincie, comuni, 20

Amministrazioni dello Stato, concessionari di rete, enti pubblici (De Carolis et al., 2010). �116

due avrebbero dovuto rappresentare la scelta favorita dalle pubbliche amministrazioni, ma

rappresentavano anche le procedure caratterizzate da minor discrezionalità per la stazione

appaltante. Per entrambe, può essere utilizzato sia il criterio del prezzo più basso che quello

dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Le procedure aperte sono quelle in cui ogni operatore

economico può presentare un’offerta; le procedure ristrette sono quelle in cui ogni operatore

economico può chiedere di partecipare, ma dove possono presentare un'offerta soltanto gli operatori

economici invitati dalle stazioni appaltanti (art. 55). In taluni casi, le stazioni appaltanti possono

ricorrere alle offerte negoziate, che presentano un livello di discrezionalità e di flessibilità delle

scelte molto superiore rispetto alle procedure ordinarie. Con procedure negoziate si intendono le

procedure in cui le stazioni appaltanti consultano gli operatori economici da loro scelti, negoziando

le condizioni dell’appalto. Le procedure negoziate sono di due tipi. La prima è rappresentata dalla

procedura negoziata previa pubblicazione di un bando di gara (art. 56).

La possibilità di ricorrere a questa procedura è determinata sia dal fallimento delle procedure

aperte o ristrette (offerte irregolari o inammissibili), ed in casi eccezionali, quando lavori, servizi e

forniture particolari e non valutabili non consentono la fissazione del prezzo dell’opera pubblica. Il

criterio di aggiudicazione che può essere utilizzato è sia quello del prezzo più basso che quello

dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Inoltre, vi è anche la possibilità di ricorrere ad una

procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara (art. 57). La pubblica amministrazione

può ricorrere a tale strada nel momento in cui la procedura aperta o ristretta non veda la

presentazione di offerte o di offerte appropriate; ovvero, nel caso di situazioni di estrema urgenza,

di eventi imprevedibili, che rendono l’apertura di un bando non compatibile con i termini delle

procedure aperte o ristrette, o di negoziazione previa pubblicazione bando. Anche in tal caso, la

stazione appaltante può utilizzare sia il criterio del prezzo più basso che quello dell’offerta

economicamente più vantaggiosa. Infine possono essere anche utilizzate le procedure del dialogo

competitivo (art. 58), nel caso di appalti particolarmente complessi, nei quali cioè la stazione

appaltante non riesce oggettivamente a definire i tratti salienti dell’appalto in questione. In questa

situazione, la stazione appaltante apre un dialogo con gli operatori economici privati, al fine di

elaborare le soluzioni tecniche sulle quali i candidati vengono invitati a presentare offerte. L’unico

criterio di aggiudicazione che può essere utilizzato dalla stazione appaltante è quello dell’offerta

economicamente più vantaggiosa.

Sono poi particolarmente significativi gli articoli 82, 83 ed 84, che definiscono i criteri di

aggiudicazione dei bandi di gara, sia per la procedura del prezzo più basso che per quello

dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Rispetto alla l. 109/1994 si ha l’introduzione di nuovi �117

criteri per la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Oltre al prezzo dell’opera, vi

sono anche riferimenti alla qualità ed al pregio tecnico del progetto, a caratteristiche estetiche e

funzionali, a caratteristiche ambientali, alle tempistiche di consegna ed esecuzione, e via dicendo. In

tal modo, le caratteristiche tecniche, progettuali ed estetiche dell’opera rientrano fra i diversi fattori

di valutazione del progetto, creando uno spazio di forte discrezionalità nelle mani delle commissioni

aggiudicatrici, le quali possono agire su degli elementi privi di precise caratteristiche di oggettività

ed obiettività. Secondo i dati presentati in De Carolis et al. (2010), si può apprezzare come il

criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è meno utilizzato rispetto ad altri formati, ma

ha un’incidenza maggiore negli appalti di grandi e grandissime dimensioni.

Il combinato disposto fra quanto definito dal d.lgs. 163/2006 e la legislazione emergenziale

dei Grandi Eventi produce effetti negativi per la gestione degli appalti pubblici. In particolare, la

dichiarazione di Grande Evento, sostenuta da ragioni di tempestività ed emergenza, diviene

l’occasione per aprire procedure negoziate senza presentazione di bando di gara, dato che le

tempistiche contrastano con l’apertura di procedure ordinarie o negoziate (con pubblicazione di

bando). Pertanto, stazione appaltante e soggetto attuatore sono in grado di invitare alla gara le

imprese a loro più gradite, quelle con le quali intrattengono pregresse relazioni illecite e corruttive.

In secondo luogo, dirigenti e funzionari pubblici che siedono all’interno delle commissioni

giudicatrici sono in grado di controllare l’assegnazione dei punteggi per quel che riguarda le

procedure esperite con l’offerta economicamente più vantaggiosa. Elevata, in particolare, è la

capacità di questi attori di controllare l’assegnazione dei punteggi riferiti alla parte architettonica e

progettuale, dove soggettività, discrezionalità e scelte personali sono decisamente rilevanti. Queste

dinamiche agiscono per gli appalti legati alle celebrazioni del 150° anniversario dell’Unità di Italia.

Ancora più significativa è la situazione riguardante l’assegnazione degli appalti legati al G8 a La

Maddalena, dove l’utilizzo dell’art. 17 comma 4 del d.lgs. 163/2006 apre la possibilità per il

Soggetto Attuatore di procedere alla chiamata diretta del contraente privato.

5.4 Evoluzione e cambiamento

In questo capitolo sono stati analizzati i cambiamenti avvenuti fra gli inizi degli anni ’90 e la

prima decade degli anni 2000 nella natura dei partiti e nella struttura legislativa dello Stato italiano.

Queste trasformazioni hanno avuto conseguenze rilevanti sulle caratteristiche dello scambio

corruttivo. Resilienza delle reti e delle strutture relazionali; cambiamenti nella natura degli attori

partitici; processo di policy-making non particolarmente efficace; trasformazioni nella governance

�118

dei lavori pubblici. Tutto ciò ha portato alla diffusione di norme informali innovative rispetto a

quelle tipiche degli anni di Tangentopoli, che dopo le rilevazioni giudiziarie erano oramai

inutilizzabili. Questo scandalo ha rappresentato un momento di innovazione non solo per il

framework istituzionale e la natura degli attori, ma anche per l’equilibrio corruttivo. Ci si concentra

ora sui quattro punti identificati come basilari per il controllo dei partiti sullo scambio corruttivo.

Per quel che riguarda il rapporto fra i partiti e la sfera imprenditoriale privata, i processi di

trasformazione, alleggerimento e frammentazione delle strutture organizzative partitiche hanno

modificato il potere contrattuale delle due sfere. Se durante Tangentopoli viene percepita una sorta

di superiorità della sfera partitica rispetto a quella imprenditoriale, gli ultimi vent’anni hanno

incrinato tale visione. Le innovazioni in campo politico - come il dominio ventennale

dell’imprenditore Berlusconi - hanno contribuito a questo passaggio, trasformando ruolo sociale,

percezione ed autonomia degli imprenditori verso una classe partitica oramai discreditata. Le

organizzazioni imprenditoriali private si presentano come attori distinti dalla sfera partitica, sulle

quali non è più possibile apporre una specifica etichetta partitica; esse sono dotate di pervasive

struttura relazionali che permettono la definizione di legami individuali e personalizzati con politici

- in maniera trasversale allo spettro partitico - e dirigenti pubblici. All’interno delle cricche, imprese

ed imprenditori giocano un ruolo sempre più centrale, dominante e fondamentale, non più

subordinato alla massimizzazione dell’interesse e dell’utilità - ma anche al controllo - degli attori

partitici. La struttura relazionale all’interno delle quali si gioca questo nuovo bilanciamento di

potere è quella delle cricche illecite, come si vedrà approfonditamente nel prossimo capitolo.

Il secondo punto riguarda la relazione fra i partiti e le imprese a capitale pubblico, che

rappresentavano uno degli attori fondamentali di Tangentopoli. Il loro numero si riduce a seguito

del processo di privatizzazione, comprimendo così il loro ruolo nei meccanismi di scambio

corruttivo. Queste dinamiche non hanno annullato totalmente la presenza delle aziende pubbliche

nell’economia italiana, così come la loro partecipazione - anche significativa - allo scambio

corruttivo. Ma i processi di privatizzazione hanno chiuso spazi ed opportunità per la partecipazione

di queste realtà al fenomeno corruttivo. Esse giocano meno che in passato il ruolo del corruttore,

mentre agiscono per erogare finanziamenti “personalizzati” (come per ARCUS Spa), assumere

raccomandati (AMA, ATAC, ENTE EUR Spa), conquistare commesse estere (Finmeccanica, ENI) o

favorire nomine ad hoc (sempre Finmeccanica). L’attività di privatizzazione ha coinvolto imprese

pubbliche che rappresentavano le istituzioni dalle quale le risorse venivano illecitamente estratte.

L’azione di privatizzazione, e la conseguente trasformazione delle imprese a capitale pubblico in

Società per Azioni, ha portato a cambiamenti nelle modalità gestionali. Si comprime l’attenzione �119

alle finalità sociali dell’imprenditoria pubblica, mentre si riduce il ricorso al party patronage nella

nomina di manager e dirigenti. L’enfasi sui risultati economici trasforma il legame fra partiti e

manager pubblici, i quali, più che nell’estrazione di risorse devono essere preparati alla gestione di

veri e propri giganti internazionali (si pensi all’ENI o alla galassia Finmeccanica). La vendita di

quote azionarie sui mercati internazionali porta il management a dover rispondere dei risultati

economici davanti ad investitori nazionali ed internazionali. Tutto ciò spinge per il rafforzamento

della fiducia nei mercati internazionali, anche attraverso la riduzione della partecipazione a scambi

illeciti e corruttivi.

Il terzo campo attraversato da importanti cambiamenti è quello dei rapporti fra partiti e sfera

burocratica. In particolare, si riduce la capacità dei partiti di controllare l’azione della sfera

amministrativa composta da dirigenti e funzionari pubblici. Gli anni pre-Tangentopoli erano marcati

dalla preminenza della sfera partitica rispetto a funzionari, dirigenti e burocrati, e

dall’assoggettamento di questi attori agli ordini provenienti dalla leadership partitica. Oggi questa

superiorità è progressivamente scomparsa, per essere messa in capo alle cricche costruite attorno

agli interessi della sfera pubblica e privata. Sono questi attori ad avere capacità e risorse per favorire

le nomine di dirigenti e funzionari pubblici, e per rendere possibile l’attribuzione ai loro uffici di

poteri sulla gestione dei lavori pubblici. L’attivazione di strutture relazionali, di processi di scambio

e di meccanismi clientelari permette alle associazioni illecite di raggiungere questi obbiettivi. Il

potere di nomina viene esercitato da molteplici attori, diversificati a seconda del livello di governo

che si va ad analizzare (nazionale, regionale, locale). Sostenendo promozioni e nomine, le

associazioni illecite sono in grado di controllare i poteri dei dirigenti e dei funzionari pubblici di cui

hanno sostenuto la carriera. In virtù di questi meccanismi i partiti cedono un strumento concreto per

orientare l’azione della burocrazia nella gestione degli affari pubblici. Smarriscono un mezzo per

trasferire le finalità illecite dalla sfera politica a quella burocratica, mentre cambiano gli attori che

possono sanzionare - in maniera credibile - la violazione delle norme corruttive. Se con

Tangentopoli questa capacità di sanzione originava direttamente dai segretari e dai tesorieri di

partito, oggi questi meccanismi di punizione vengono elaborati dagli attori pubblici e privati che

operano nelle cricche.

L’ultimo punto riguarda le modalità di gestione degli appalti e dei contratti pubblici, in

riferimento alla capacità dei partiti di controllarne lo svolgimento, le procedure di aggiudicazione ed

i risultati concreti. Come visto nell’analisi del percorso legislativo, la fase gestionale dei bandi di

gara è stata intestata in via esclusiva alla sfera amministrativa e della dirigenza pubblica. I partiti

hanno visto ridursi la loro capacità di influenzare direttamente la gestione degli affari pubblici, �120

come succedeva negli anni precedenti a Tangentopoli. A ciò hanno contribuito diversi fattori, dalla

ridotta capacità dei partiti di influenzare le nomine dirigenziali per imprese ed enti pubblici fino

all’utilizzo sempre più rilevante di procedure emergenziali. Quest’ultimo punto ha portato ad un

marcato processo di delega di funzioni e poteri decisionali ad un qualche attore burocratico (come il

Dipartimento del Turismo per i Grandi Eventi), a società pubbliche (come la società EXPO 2015

S.p.a. per l'esposizione universale) o imprenditoriali (come il Consorzio Venezia Nuova per il

Mo.s.e. di Venezia). Oltre a sottrarre spazi decisionali alla sfera politica, questa dinamica rende più

complessa l’attività di monitoraggio dell’azione pubblica da parte di Autorità di Vigilanza, Corte dei

Conti, magistratura e forze di polizia.

5.5 La svolta fra vecchio e nuovo millennio

Lo scandalo di Tangentopoli travolge l’equilibrio corruttivo definitosi nel contesto italiano

della Prima Repubblica. Nonostante l’impressione che ha suscitato ed i suoi effetti concreti, questo

scandalo non è riuscito ad abbattere definitivamente le reti e le meta-reti corruttive che occupavano

la sfera pubblica italiana. Piuttosto, attiva un processo di cambiamento che trasforma l’equilibrio

corruttivo di Tangentopoli in un nuovo modello (Della Porta e Vannucci, 2007). Le strutture

reticolari riescono a riorganizzarsi grazie al ricambio degli attori ed alla ridefinizione delle norme

informali. Due cambiamenti hanno influenzato questa evoluzione: la natura degli attori partitici e i

cambiamenti nella governance dei lavori pubblici. Le trasformazioni che spazzano l’arena politica e

partitica portano a rilevanti conseguenze sia sulla struttura organizzativa dei partiti che sulla loro

predisposizione alla riforma. Da un lato i cambiamenti strutturali trasformano il ruolo degli attori

partitici nello scambio corruttivo, riducendo la rilevanza della componente collettiva a vantaggio di

una partecipazione personalizzata degli attori politici.

Per quanto riguarda le dinamiche riformiste, i partiti politici sostengono le attività di riforma

con l’obbiettivo di accrescere l’efficacia dell’azione pubblica. Il processo di riforma interessa

principalmente due aspetti. Il primo riguarda la forma delle istituzioni politiche e statuali. Questa

trasformazione coinvolge soprattutto le modalità di finanziamento ai partiti, trasformato nei

rimborsi delle spese elettorali sostenute dai candidati alle campagne elettorali dei diversi livelli di

governo; e la forma dei sistemi elettorali a tutti i livelli di governo. La seconda area che viene

investita dai processi di riforma riguarda il campo dell’amministrazione della cosa pubblica,

soprattutto per quel che riguarda la governance dei lavori pubblici ed il rapporto fra personale

politico e burocratico. Questi cambiamenti influenzano la distribuzione dei poteri gestionali sugli �121

appalti, bandi di gare e lavori pubblici, innestandosi sui rapporti opachi fra la sfera partitica e

burocratica tipici degli anni ’80 e ’90. Nonostante il processo riformista non abbia raggiunto gli

obbiettivi che si era prefissato - crescita dell’efficacia dell’azione pubblica, riduzione delle ruberie e

via dicendo -, esso ha modificato la distribuzione dei poteri legati alla governance dei lavori

pubblici, modificando anche l’equilibrio corruttivo. Questo insieme di cambiamenti rilevanti sposta

potere ed autorità nelle reti illecite e corruttive dal livello collettivo dei partiti al livello collettivo

delle cricche.

Infine, il processo legislativo crea - dentro la sfera pubblica italiana - dei meccanismi che

favoriscono l’attribuzione di poteri e funzioni pubbliche secondo principi di emergenza e

straordinarietà a particolari istituzioni, organizzazioni pubbliche e Dipartimenti. Queste dinamiche

portano con sé la riduzione strutturale della capacità di controllo dello Stato e delle pubbliche

amministrazioni, incrementando gli spazi all’interno dei quali si possono inserire le reti illecite.

Tutte queste dinamiche hanno dirette conseguenze sul fenomeno corruttivo, contribuendo alla

ridefinizione delle strutture e del funzionamento. Nel prossimo capitolo vengono indagate le

caratteristiche dell’equilibrio corruttivo emerso fra la fine degli anni ’90 e la prima metà degli anni

2000 (Vannucci, 2012; Della Porta and Vannucci, 2007 2012). Le sue caratteristiche sono state

portate alla luce soprattutto dopo il 2010, con lo scandalo dei Grandi Eventi e della Scuola dei

Marescialli dei Carabinieri di Firenze, dello scandalo EXPO 2015, dello scandalo Mo.s.e. a

Venezia, di Mafia Capitale e del Sistema Incalza. In questa ricerca sarà definito soltanto un tassello

di questo più ampio modello corruttivo.

�122

6. La corruzione nel nuovo millennio: analisi di un caso empirico

A partire dal 10 febbraio 2010 - giorno in cui scattano i primi arresti per il caso di studio qui

analizzato - la corruzione di tipo sistemico torna al centro del dibattito pubblico italiano, catturando

l’attenzione dei media, della società civile e dei policy-maker. La causa, appunto, è da ricercarsi nei

rilevanti scandali di corruzione che cominciano ad emergere a partire dal febbraio-marzo 2010,

quando viene alla luce il caso dei Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di

Firenze. L’attenzione delle diverse arene pubbliche si dirige immediatamente sul ruolo che reti e

cricche illecite giocano nel sostenere lo scambio corruttivo in un contesto gelatinoso e relazionale . 21

Lo spirito dei tempi ha un suo ruolo, spingendo opinione pubblica e media ad interpretare le

dinamiche corruttive attraverso la prospettiva delle reti; un ruolo simile è giocato dalle strategie

investigative dell’autorità giudiziaria e delle forze di Polizia, che con il ricorso ad intercettazioni

telefoniche, pedinamenti e ricostruzione delle strutture imprenditoriali favoriscono

un’interpretazione reticolare. Gli scandali che esplodono dal 2010 in avanti presentano tratti e

caratteristiche comuni, capaci di tratteggiare un modello corruttivo differente da quello

caratteristico del periodo di Tangentopoli. Questo nuovo modello - stilizzato per il caso in analisi

dato il ricorso ad un solo caso empirico - è definito a “corruzione frammentata”, data la

frantumazione in molteplici schegge del quadro e della cornice all’interno della quale prendono

posto attori, strutture e norme informali.

I cambiamenti analizzati nel capitolo precedente sono seguiti dalla trasformazione delle

caratteristiche fondamentali dello scambio corruttivo: la forma della rete; le caratteristiche degli

attori e delle organizzazioni; i rapporti di autorità e potere; le norme ed istituzioni informali. Due

caratteristiche possono essere inizialmente messe in luce. In primis, emerge un ruolo fondamentale

di cricche, gruppi esclusivi ed associazioni illecite nel controllare lo scambio corruttivo da uno

spazio centrale e nucleare. Le diverse cricche - operanti a cavallo fra sfera pubblica e privata -

possono essere in competizione fra loro, oppure organizzarsi in alleanze e coalizioni (Knoke, 1990;

Smith et al., 2014). Una seconda caratteristica è legata al fatto che l’attribuzione dei poteri

amministrativi sugli appalti, delle funzioni di controllo sulla correttezza dell’azione pubblica, dei

meccanismi per la sanzione di violazioni e ruberie si sono fatti più complessi. Oltre ai principali

poteri gestionali ed amministrativi - che nel caso in analisi sono nelle mani degli attori pubblici

interni alle cricche - le associazioni illecite nucleari devono catturare anche quei corpi pubblici ai

Bonini, La Repubblica, 11.02.2010; Selvatici e Vincenzi, La Repubblica, 05.03.2010; Grignetti, La Stampa, 21

11.02.2010; De Riccardis, La Repubblica, 17.03.2015.�123

quali il processo legislativo e di riforma ha assegnato poteri e discrezionalità. Per raggiungere

questo obbiettivo, le cricche e gli attori che operano al loro interno devono connettersi con diverse

isole di relazioni e potere: ministri, organi di diretta collaborazione ed altro personale politico;

dirigenti e funzionari pubblici situati ai vertici della pubbliche amministrazioni; membri

dell’Avvocatura dello Stato e delle Autorità indipendenti; giudici delle corti giudiziarie e tributarie.

L’obbiettivo delle associazioni illecite è quello di influenzare questi attori nell’esercizio dei loro

poteri ufficiali. Grazie all’esistenza dello spazio definito zona grigia l’attivazione di questa

molteplicità di attori diviene più semplice, liscia ed efficace, riducendo costi e tempi di attivazione

dei diversi nodi.

6.1 Presentare il caso empirico

La lunga attività d’indagine condotta dalla Procura fiorentina e dai ROS dei Carabinieri ha

portato alla luce un complesso sistema corruttivo sviluppatosi all’interno del Ministero delle

Infrastrutture, del Dipartimento del Turismo e del Dipartimento della Protezione Civile . 22

L’indagine si interessa al sistema gelatinoso definito attorno ad una struttura associativa illecita

conosciuta come cricca della Ferrattella. L’etichetta di sistema gelatinoso viene mutuata dai

Pubblici Ministeri e dai ROS dei Carabinieri da una conversazione incorsa fra due architetti, nella

quale vengono abbozzate le caratteristiche del sistema indagato [OGE, pag. 5-7]:

Uomo1: ora non c’è il minimo dubbio che le imprese fanno riferimento ad un... diciamo... ad un incubatore per costruire le condizioni al consenso per la loro candidatura che non è l'incubatore dentro cui pur muoviamo noi che è quello culturale. N68: loro si muovono in un'altra.. Uomo1: loro si muovono in un'altra.. ecco.. loro si muovono in un'altra materia.. (…) N68: è una situazione vergognosa quella delle imprese perché.. anche come si sono mossi questi concorsi.. onestamente.. non è così limpido.. non è limpido.. non è limpido.. e ci sono un sistema dentro il Ministero dei Lavori Pubblici.. che secondo me sfiora lo scandalo.. (…) Uomo1: fammi però completare il mio ragionamento.. il mio ragionamento è questo.. loro evidentemente stanno immersi in un liquido gelatinoso che dici giustamente te.. è al limite dello scandalo.. bene... però non è che possono pretendere che quando da questo liquido gelatinoso emergono... e quindi il sistema di potere porta delle premialità per loro... e tutto questo va bene... quando questo non avviene tutto questo va male (…)

Selvatici, La Repubblica, 11.02.2010.22

�124

N68: ...ma io penso... anche i ricorsi sono fondamentali...l'impresa fa ricorso perchè... Uomo1: perché così acquista crediti. N68:"questa volta mi hai fregato e la prossima volta tu mi"... è tutta una roba così..

Questa rete illecita è in grado di controllare la gestione di tre importanti Grandi Eventi e di

influenzare l’appalto per la realizzazione della Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze. In

Fig. 6.1 questa rete è stata rappresentata secondo una modalità piuttosto grezza. In questa

immagine, i nodi neri rappresentano coloro che sono stati arrestati, processati e condannati nei due

contesti presi in analisi, mentre i nodi rossi sono coloro che non sono stati coinvolti in processi e

sentenze di condanna. Nel corso dell’analisi la rappresentazione della rete sarà progressivamente

migliorata, in linea con gli interessi empirici.

Fig. 6.1: Rappresentazione della rete illecita

Grandi Eventi: Analizzando i cambiamenti legislativi che hanno attraversato il sistema

statuale italiano fra gli anni ’90 e la prima decade degli anni 2000 l’attenzione si è concentrata sulla

legislazione dei Grandi Eventi. Come visto, questi rappresentano una particolare categoria di eventi

pubblici, organizzati tramite il ricorso a procedure emergenziali e straordinarie (Bono, 2009;

�125

Mastropaolo, 2009b). Nonostante si tratti di eventi che - per quanto sensibili o delicati - possono

essere programmati con largo anticipo (Bono, 2009), la legislazione rende possibile, qualora

sussistano requisiti d'urgenza, strategicità e pubblica sicurezza, alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri di assumere su di sé poteri straordinari tramite decreti ed ordinanze, sospendendo la legge

ordinaria. Nel caso in esame, questi poteri straordinari sono poi trasferiti a dirigenti e funzionari del

Dipartimento per lo Sviluppo e la Competitività del Turismo, ed in misura minore al Dipartimento

della Protezione Civile, entrambi organi al diretto servizio della Presidenza del Consiglio dei

Ministri. I Grandi Eventi interessati dalle indagini sono l'organizzazione del Mondiale di Nuoto

"Roma 2009", le celebrazioni per il 150° anniversario dell'Unità d’Italia, la realizzazione del vertice

del G8 sull'isola de La Maddalena.

In questo contesto, le indagini giudiziarie fanno progressivamente emergere la presenza di

un consolidato meccanismo di scambio corruttivo, reso possibile dall’esistenza di una fitta, densa ed

efficace rete di relazioni fra alcuni funzionari pubblici operanti presso il Dipartimento del Turismo

ed il Ministero delle Infrastrutture - N1, N2, N3, N4, N5, N6, N7, N8 - e la sfera imprenditoriale

riferibile al nodo N34. Come sostiene Giuseppe D’Avanzo in un articolo di stampa 23

All'ombra del "vuoto di diritto", creato dall'emergenza, si è formata una consorteria affaristica. Vi fanno parte imprenditori, spesso scadenti per capacità industriale, alti funzionari dello Stato delle opere pubbliche, influenti giudici amministrativi - regionali e della Corte dei conti - addetti ai controlli che, al contrario, sono cointeressati, in proprio, agli affari dei controllati.

In particolare, N34 è a capo di un consistente numero di imprese - otto, per la precisione -

che fanno direttamente o indirettamente riferimento a lui. Queste otto imprese partecipano a loro

volta a sei fra consorzi ed associazioni temporanee d’impresa capaci di aggiudicarsi gli appalti dei

Grandi Eventi. I rapporti sia economici che personali stabiliti fra N1 ed i suoi familiari (N11, N12),

N2 ed N3 da una parte, e l’universo imprenditoriale riferito ad N34 dall’altro, costituiscono

l’ossatura portante della cricca illecita. All’interno dei confini della cricca operano poi altri attori -

funzionari pubblici del Dipartimento, dipendenti delle imprese di N34, e professionisti - che

mediano il rapporto fra gli attori della sfera pubblica e quelli della sfera privata, come il

commercialista N37 e l’ingegnere N30.

D’Avanzo, La Repubblica, 22.02.2010.23

�126

Da sottolineare come questi dirigenti e funzionari pubblici rappresentino i più alti livelli del

Ministero delle Infrastrutture. Per fare un esempio, il nodo N1 viene nominato - nell’ottobre del

2009 - alla presidenza del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici. Egli è un potente dirigente

pubblico, capace di influenzare in maniera concreta l’azione pubblica. Parallelamente a questo

legame continuo e strutturato all’interno della cricca illecita, funzionari e dirigenti pubblici

presentano legami anche con altri imprenditori, quali N44, N48, N51 ed N61. Questa struttura di

potere - definita cricca della Ferratella - viene descritta dagli stessi attori intercettati, letteralmente,

come una “cricca di banditi, banda di banditi, task force unita e compatta, squadra collaudatissima,

combriccola”. I funzionari pubblici vengono etichettati come “bulldozer, veri banditi, persone da

carcerare, gente che ruba tutto il rubabile” [OGE, pag. 7]. Lo stesso N2 dice al fratello N46,

imprenditore che partecipa agli appalti grazie alla collaborazione con N34 [OSMC, pag. 3],

“diciamo.. come di'.. c'abbiamo la patente per uccidere.. cioè possiamo piglia' tutto quello che ci

pare”. Le indagini, per questo filone, porteranno all’arresto - nel febbraio del 2010 - di N1, N2, N3

ed N34. Come scrive Carlo Bonini su La Repubblica 24

E’ evidente che ciò che si era creato nell'ambiente della gestione degli appalti per i "Grandi Eventi" era una totale e completa mercificazione di tutto il sistema a favore di interessi privati. Tutti i centri decisionali e di spesa erano conniventi. Al punto che la corruzione promossa dagli imprenditori "graditi"ª si era mangiata anche i singoli dipendenti del Dipartimento della Ferratella. Dal pagamento del rinfresco di matrimonio dell'impiegata, al procacciamento dei finanziamenti in banca a chi era incaricato di gestire i mandati di pagamento, alla generica consegna di buste dal contenuto vago, ai regali di Natale di elevato valore per i vari funzionari. Insomma, corruttori e corrotti erano diventati la stessa cosa. La vicinanza tra gestori del denaro pubblico e imprenditori interessati alla sua spartizione non era occasionale. Ma era diventata comunanza di interessi fino al completo asservimento dei poteri pubblici ad esclusivo vantaggio dei privati.

E’ necessario guardare ai decreti ed alle ordinanze che hanno strutturato gerarchicamente gli

eventi al centro dell’analisi. Per quanto riguarda l’organizzazione dei Mondiali di Nuoto “Roma

2009”, la dichiarazione di Grande Evento si ha con il DPCM del 14 ottobre 2005, a firma del III

governo Berlusconi. Con la OPCM 3489 del 29 dicembre 2005 il nodo N1 - capo del Dipartimento

del Turismo - viene nominato commissario delegato, "per la realizzazione delle opere e degli

interventi funzionali allo svolgimento dei mondiali di nuoto "Roma 2009" (art. 1, comma 1). In

Bonini, La Repubblica, 09.03.2010.24

�127

quanto commissario delegato, il dirigente N1 ha il potere di approvare il piano delle opere e degli

interventi; di acquisire le aree occorrenti; di sovrintendere alla realizzazione di tutte le opere.

Particolarmente significativa è la OPCM 3684 del 13 giugno 2008, firmata dal IV governo

Berlusconi. Quest’ordinanza riorganizza i ruoli e le responsabilità riferibili ai tre Grandi Eventi. Il

nodo N1 viene identificato come l'autorità di collegamento fra la struttura di missione che opera

presso il Dipartimento della Ferratella - costituita per il 150° anniversario, ma che l'art. 8 del OPCM

3663 del 19 marzo 2008 dichiara stazione appaltante anche per il vertice G8 a La Maddalena - ed i

soggetti privati coinvolti per la realizzazione degli interventi infrastrutturali. Al suo posto, N8, un

altro funzionario del Ministero delle Infrastrutture, viene nominato commissario delegato per

“Roma 2009”.

Le Celebrazioni per il 150° anniversario dell’Unità di Italia vengono dichiarate Grande

Evento dal II governo Prodi con il DPCM del 23 novembre 2007. La causa è l'insorgere di diverse

problematiche riguardanti la mobilità, la viabilità, l'accoglienza, la pianificazione e la gestione

coordinata dell’evento. In precedenza, il DPCM del 24 aprile 2007 aveva già istituito un comitato

interministeriale per le celebrazioni, mentre il DPCM del 15 giugno 2007 aveva istituito la struttura

di missione per le celebrazioni del 150° posta sotto il controllo del Dipartimento del Turismo diretto

da N1. Con l’art. 2 della OPCM 3632 del 23 novembre 2007, il nodo N2 viene nominato

commissario delegato per la realizzazione del Nuovo Auditorium di Firenze, mentre N5 viene

nominato commissario delegato per i lavori di restauro del Museo Nazionale di Reggio Calabria.

Entrambi fanno parte del Dipartimento del Turismo, alle dirette dipendenze di N1, così come N9,

nominato dall'OPCM 3700 del 5 settembre 2008 commissario delegato per la ristrutturazione del

teatro San Carlo di Napoli. Con OPCM 3684 del 13 giugno 2008, la struttura di missione istituita

dal DPCM del 15 giugno 2007 assume un ruolo ufficiale anche per il G8 ed il Mondiale di Nuoto.

Infine, l'art. 8 della OPCM 3783 del 17 giugno 2009 solleva N2 dall’incarico di Commissario

Delegato per il Nuovo Auditorium di Firenze.

Il terzo evento è quello riferibile alle opere infrastrutturali che debbono essere realizzate

sull'isola de La Maddalena per accogliere il vertice G8 a presidenza italiana. Con il DPCM del 21

settembre 2007 il governo Prodi procede alla dichiarazione di "Grande Evento", in quanto viene

"ravvisata la necessità di adottare misure di carattere straordinario ed urgente per assicurare il

regolare svolgimento del grande evento”. Con l'art. 1 della OPCM 3629 del 20 novembre 2007, il

capo del Dipartimento per la Protezione Civile N23 viene nominato commissario delegato, con il

compito di coordinare gli interventi delle diverse istituzioni coinvolte, ma anche di approvare

progetti, preventivi ed aumenti di costi. Fondamentale per la definizione delle struttura e delle �128

procedure utilizzate per l'organizzazione del vertice G8 è l’OPCM 3663 del 19 marzo 2008. Con

l'art. 5 si definiscono le deroghe applicate all'art. 17 del d.lgs. 163/2006 (codice dei contratti

pubblici). Il comma 1-bis deroga l'art. 17 comma 4 del d.lgs 163/2006, che regola le procedure

d'affidamento di contratti secretati o eseguibili con speciali misure di sicurezza, che devono essere

esperite tramite gara informale a cui sono invitati almeno cinque operatori economici. L’ordinanza

afferma che tale gara ristretta non può essere realizzata, poiché incompatibile sul piano temporale

con il rispetto delle procedure e degli interventi programmati per la realizzazione dell’evento. Ciò

apre l'opportunità per la stazione appaltante e per il soggetto attuatore di procedere con la chiamata

diretta dei contraenti privati che devono eseguire i lavori. L'art. 8 comma 1 della stessa ordinanza

assegna alla struttura di missione per il 150° - creata con DPCM del 15 giugno 2007 presso il

Dipartimento per lo Sviluppo e la Competitività del Turismo - il compito di stazione appaltante per

la realizzazione degli interventi infrastrutturali connessi al vertice del G8. Queste struttura di

missione - che opera su indicazione del soggetto attuatore - viene suddivisa in due sezioni: una

tecnica, locata sull'isola de La Maddalena, al vertice della quale viene posto N3; una

amministrativa, locata a Roma. Al comma 5 si dichiara che il commissario delegato per il vertice

del G8 - N23, capo del Dipartimento della Protezione Civile - ha il potere di nominare un soggetto

attuatore che si avvale della nuova struttura di missione. Con provvedimento del commissario

delegato del 20 marzo 2008, il nodo N1 viene nominato soggetto attuatore. Data la riorganizzazione

introdotta dalla OPCM 3684 del 13 giugno 2008, la struttura tecnica di missione istituita presso il

Dipartimento del Turismo diviene stazione appaltante, oltre che per il G8, anche per il Mondiale di

“Roma 2009”. Allo stesso tempo, N1 è sostituito nel ruolo di soggetto attuatore al G8 da N2, suo

braccio destro presso il Dipartimento del Turismo. Questi eserciterà questo ruolo fino alla OPCM

3710 del 31 ottobre 2008, quando viene sostituito da un altro soggetto più vicino ad N23. Infine, a

seguito del drammatico evento sismico che ha colpito L'Aquila il 6 aprile 2009, il commissario

delegato N23 propone lo spostamento del vertice G8 da La Maddalena alla città abruzzese. Tale

spostamento è sancito dall'art. 17 comma 1 del d.l. 39/2009 del 28 aprile 2009. Con il comma 3 si

rende possibile un'opera di “riprogrammazione” degli interventi per l'organizzazione del vertice del

G8 da parte del commissario delegato N23, attraverso la rinegoziazione dei rapporti giuridici e dei

contratti esistenti.

Come si può vedere vi è un significativo processo di concentrazione di poteri e

discrezionalità presso il Dipartimento del Turismo (in varie forme, da N1 fino ad N7) e, in misura

minore - per quel che riguarda la quantità ma non la qualità dei poteri trasferiti - presso il

Dipartimento della Protezione Civile (N23). Questi poteri sono scarsamente limitati da efficaci �129

corpi di controllo ovvero da meccanismi di accountability, lasciando così consistenti spazi agli

scambi illeciti ed alle dinamiche corruttive. In questi spazi la rete illecita sviluppa tutte le sue

potenzialità corruttive, guidando l’assegnazione di appalti pubblici per un valore di circa 400

milioni di euro verso i gruppi imprenditoriali di riferimento. Come scrive il Giudice per le Indagini

Preliminari nell’ordinanza del febbraio 2010 [OGE, pag. 3]

le indagini hanno permesso di accertare in modo chiaro ed inconfutabile il totale ed incondizionato asservimento della pubblica funzione loro demandata da parte dei pubblici funzionari N1, N2 ed N3 agli interessi dell’imprenditore N34 (e non solo), al centro di una complessa ed intrecciata galassia di società. Ovviamente, tale asservimento veniva ben retribuito con vari benefit di carattere economico e non, anche di grande rilevanza patrimoniale, utilità indirizzate o direttamente ai tre pubblici ufficiali o a loro parenti o a soggetti legati a loro o loro amici.

Per gli appalti a valenza strategica - come per il G8 a La Maddalena -, N1, N2 ed N3 hanno

la possibilità di chiamare direttamente le imprese a cui aggiudicare i lavori (deroga all’art. 17

comma 4 del d.lgs. 163/2006); per le procedure regolate dall’offerta economicamente più

vantaggiosa - utilizzate per il 150° anniversario dell’Unità d’Italia - funzionari e dirigenti pubblici

sono in grado di controllare l’assegnazione dei punteggi per la parte progettuale, tecnica ed

architettonica (ex art. 83 d.lgs. 163/2006). In tal modo, appalti per un valore di centinaia di milioni

di euro vengono illecitamente assegnati ad imprese e consorzi facenti capo in misura preponderante

all’imprenditore N34, ma anche a N44, N48 ed N61. Al prezzo a base d’asta, è poi necessario

aggiungere tutti i costi delle varianti in corso d’opera, che contribuiscono alla fine a gonfiare il

costo dell’appalto (AVCP, 2010 2011). Come precisato in un articolo di stampa : 25

su 33 Grandi Opere oggetto di indagine nel triennio 2007-2010 (mondiali di nuoto di Roma, G8 alla Maddalena, 150 anni dell'Unità d' Italia), il maggior costo sostenuto dalle casse pubbliche è stato di 259 milioni, 895 mila 849 euro. Oltre il 40 per cento dell'importo iniziale con cui i lavori furono aggiudicati. Un salasso che ha fatto schizzare il costo complessivo di quelle opere da 574 a 834 milioni di euro.

Alla galassia imprenditoriale di N34 ed ai consorzi che la circondano - messi in piedi con

N45, N50, N51, N87 ed N88 - vengono assegnati: 1) nell’ambito di “Roma 2009”, l’appalto per il

rinnovo dello Stadio Centrale “Foro Italico” (€ 22 Mio); la realizzazione del Nuovo Museo dello

Bonini, La Repubblica, 22.12.2011.25

�130

Sport di Tor Vergata (€ 19 Mio); 2) nell’ambito del 150°, l’allargamento dell’aeroporto

internazionale S.Egidio in Perugia (€ 25 Mio); 3) nell’ambito del G8, la realizzazione del IV lotto -

Palazzo delle Conferenze e dei Delegati (€ 52 Mio); la realizzazione del V lotto - Residenza

dell’Arsenale (€ 48 Mio); la realizzazione del VI lotto, area stampa e servizi di supporto (€ 23 Mio).

Allo stesso tempo, al nodo N61 ed al consorzio a lui riferibile sono stati assegnati i lavori di

realizzazione della piscina di Valco San Paolo per i Mondiali di Roma 2009, per la quale lavorano

anche gli ingegneri N69 ed N70, vicini alla cricca della Ferrattella. Assegnata a base d’asta a € 14

Mio e costato alla fine € 34 Mio, l’impianto non è mai stato aperto per problemi strutturali, dettati

dall’incuria, dal pressappochismo e dall’incapacità nella fase di progettazione e nell’esecuzione dei

lavori. Come sostiene lo stesso N61 in un’intervista a La Repubblica 26

per le piscine di San Paolo, 14 milioni di base d'asta, ho versato tre tangenti. Me ne avevano chieste quattro. Il collettore di denaro per conto della squadra di N1, N5, dopo la mia vittoria volle 50 mila euro, il 3 per cento. "Sai, c'è bisogno di accontentare molte persone". Ventimila furono per la funzionaria N4, "ci eravamo sbagliati, serve di più". Mi spiegavano tutto, si fidavano di me. Poi subentrò N8, nuovo commissario ai Mondiali. E senza ritegno pretese 100 mila euro. Glie li portai all'Hotel de Russie, in via del Babbuino. All'interno di un sacchetto di una boutique romana. Mi feci accompagnare dal ragioniere, ha visto tutto. N8 mi disse: "Questo è un acconto, al collaudo mi devi dà dù piotte e mezzo". Duecentocinquanta, queste non le ho pagate.

Ad N48 - consorziato con N51 - viene assegnato l’appalto per la realizzazione del Nuovo

Parco della Musica e della Cultura di Firenze, dal costo a base d’asta di € 106 Mio. Questa

assegnazione manda su tutte le furie N44, a cui gli stessi N1 ed N2 avevano promesso l’appalto. Ciò

spinge N44 a presentare una denuncia al TAR, ritirata a seguito dell’aggiudicazione alla sua impresa

dell’appalto per la realizzazione - al vertice del G8 - del III lotto, Hotel ex ospedale militare (€ 60

Mio). Dopo questa assegnazione N44 ritira la denuncia, mentre con il supporto dell’architetto N68

riesce a far crescere il costo dell’opera . Sia per il Parco della Musica di Firenze che per il III lotto 27

sull’isola de La Maddalena, i lavori di realizzazione degli arredi interni delle strutture vengono

commissionati ad aziende riferibili alla galassia imprenditoriale di N34. Ciò avviene su diretta

indicazione di N1 ed N2, che favoriscono in tal modo la condivisione dei vantaggi fra le diverse

Zunino, La Repubblica, 20.10.2012.26

Selvatici, La Repubblica, 18.02.2010.27

�131

realtà imprenditoriali, aumentando i profitti illeciti della sfera imprenditoriale e riducendo

contemporaneamente il rischio di denuncia.

Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze: Il secondo caso interessato

dall’indagine fiorentina riguarda l'appalto per la realizzazione della Scuola dei Marescialli dei

Carabinieri di Firenze. Il giudice per le indagini preliminari [OSMC, pag. 3] afferma che

si ritiene integrata un’ipotesi di corruzione continuata che vede protagonista da un lato l’imprenditore N53 (unitamente al suo socio N54) in qualità di privato corruttore, e dall’altro, in qualità di pubblici funzionari corrotti N1 e N2 (…); N53 in tale opera corruttiva si è avvalso dell’intermediazione dell’imprenditore N61, del suo amico onorevole N31 e dell’Avvocato N57.

Questo filone dell’inchiesta mette in luce i meccanismi di ampliamento della rete illecita e di

creazione di una nuova struttura associativa, chiarendo le strategie con le quali un nodo estraneo

alle strutture reticolari riesce a connettersi alla cricca della Ferrattella. L’appalto per la realizzazione

della Scuola dei Marescialli ha un valore di quasi 200 milioni di euro - diviso in lotto A con importo

pari 169 Mio Euro e lotto B con importo di 21 Mio Euro -. L'iter per la sua realizzazione è avviato

dal Ministero delle Infrastrutture e dalla Direzione Generale Edilizia Statale ed Interventi Speciali

nel 2001. Nel 2007 costituisce ancora un rilevante problema a causa dei contenziosi aperti fra

l’azienda di N53 e l’amministrazione pubblica. In particolare, l’azienda di N53 vince la gara

d’appalto per l’assegnazione del cantiere della Scuola, cantiere dal quale viene estromessa nel

2004/2005 a causa di disaccordi con l’amministrazione sulla necessità di aumentare l'indice di

sismicità e di procedere ad adeguamenti strutturali. L’ente appaltante - messo in luce come tale

struttura fosse un complesso polifunzionale adibito prevalentemente ad attività didattiche, sportive

ed abitative - rimarca l'adeguatezza dell'indice di sismicità, imponendo la realizzazione secondo

progetto. L’azienda di N53 fa pervenire al Ministero ed all’Avvocatura di Stato (2005) una richiesta

di arbitrato; al contrario, la DG Edilizia Statale apre una procedure per l'esecuzione in danno delle

opere non realizzate e non concluse dall’azienda di N53. La sfera pubblica - rappresentata da un

lato dal Ministero delle Infrastrutture e dall'altro dal Direttore Generale Edilizia, sempre sotto il

MIT - segue quindi due strade diverse: da un lato apre una procedura di arbitrato con il gruppo di

N53, mentre dall'altra rimette a gara l'appalto dichiarando la procedura in danno al medesimo. Nel

2006, l’appalto viene riassegnato ad una prima azienda - anch’essa esclusa per incompletezza della

documentazione - ed infine ad una seconda, che stipula un nuovo contratto con la stazione �132

appaltante dal valore di 261 Mio Euro (+ 39% rispetto a quello originario), da eseguirsi in danno

all’azienda di N53. Nel luglio del 2007, il Collegio Arbitrale fra Ministero delle Infrastrutture e

l’azienda stabilisce che l’indice di sismicità della struttura deve essere aumentato - come richiesto

da N53 e dal suo gruppo -, riconoscendo anche l’illegittimità della rescissione del contratto e

dell’esecuzione in danno. Nel 2007, all’azienda viene riconosciuto un risarcimento di 34 Mio di

euro. In questo momento cominciano le indagini della magistratura e delle forze dell’ordine, che

registrano l’indignazione e la rabbia di N53 per aver perso il cantiere della Scuola - a suo modo di

vedere in maniera totalmente ingiustificata -. Questa rabbia e frustrazione lo spingerà a fare tutto il

possibile per rientrare in possesso dell’appalto, ed è proprio da ciò che ha origine il lungo e

complesso tentativo di scambio corruttivo.

Sul finire del 2007, l’AD dell’azienda N52 ed i proprietari N53 ed N54 si rendono conto di

essere esclusi dal network di potere che controlla la distribuzione degli appalti pubblici nel contesto

del Dipartimento del Turismo e dei Grandi Eventi. Questa convinzione viene dalla fallimentare

partecipazione a due bandi di gara per il 150° anniversario, dove essi hanno partecipato

congiuntamente al nodo N61: il Palazzo del Cinema di Venezia ed il Parco della Musica e della

Cultura di Firenze. Da questo momento prende il via il tentativo di entrare in contatto con i

funzionari e dirigenti del Dipartimento del Turismo, reso possibile dalla connessione con N61,

imprenditore inserito pienamente nelle logiche della Ferrattella. La connessione del nodo N61 con

la cricca e con N1 è stata favorita a suo tempo da N66, magistrato infedele della Corte dei Conti.

Come dice lo stesso N61 parlando del nodo N66 al quotidiano La Repubblica (Zunino, 2012) 28

credevo fosse un amico, mi ha taglieggiato dal 2004 al 2008. Ha sempre preteso una tangente, a volte anche del 15%, su tutti i lavori pubblici che facevo e questo perché è stato lui a presentarmi N1. Per anni gli ho pagato auto, autista, l'affitto dell'ufficio. Quando ho smesso mi ha scatenato contro la finanza.

N61 era entrato in contatto con il gruppo imprenditoriale di N53 grazie all’esistenza di una

precedente connessione professionale fra N62 - suo cognato - ed N52 - amministratore dell’azienda

fiorentina -. Dopo la costruzione di una connessione fra N52 ed N61 - seguita da quella fra N53 ed

N61 -, quest’ultimo comincia a mettere a disposizione il suo capitale sociale presso il Dipartimento

del Turismo al fine di risolvere la questione della Scuola. Come dice N61 ad N53 [OSMC, pag.

85-86]

Zunino, La Repubblica, 20.10.201228

�133

io non ti voglio rinfacciare niente perché non è mia abitudine.. io ti ho messo a disposizione a te ed ai tuoi uomini il mio background di dieci anni di buttamento di sangue che tu capirai bene che oltre alla disponibilità.. con grande generosità.. con grande "liason".. perchè sono convinto che insieme possiamo fare delle cose.. io ne avrò beneficiato e tu altrettanto.. se tu perdi un attimo la bussola.. io mi sono giocato dieci anni di investimenti di tutti i tipi.

In questo momento, N1 e gli altri funzionari del Dipartimento (soprattutto N2 ed N4) non

hanno nessun ruolo operativo sul cantiere della Scuola, a parte il fatto che il nodo N1 presiede la

Commissione di Collaudo. Nonostante questo, N61 porta prima N52 e poi N53 in contatto con N1,

N2 ed N4, dirigenti e funzionari del Dipartimento del Turismo oltre che del Ministero delle

Infrastrutture. Dopo la definizione di un accordo corruttivo nel febbraio del 2008 - sempre mediato

da N61, e dai confini piuttosto incerti e confusi -, i funzionari N1, N2 ed N4 cominciano ad agire

sulla vicenda in favore di N53.

In questo contesto emergono tutte le difficoltà che caratterizzano un rapporto mediato e non

regolamentato da istituzioni informali consolidate, solide e testate. Da un lato vi è la pressante

richiesta di soldi da parte di N61 come beneficio per la sua attività di mediazione fra il

Dipartimento e la sfera imprenditoriale di N53. Questa richiesta di danaro è seguita dalla minaccia

di interrompere l'attività di mediazione con i funzionari pubblici, minaccia difficilmente realizzabile

dal novello mediatore. Dall’altro lato, l’imprenditore N53 comincia a protestare in maniera vibrante

per la mancanza di risultati concreti, rigettando la richiesta di denaro proveniente da N61. In questa

cornice, la loro relazione presenta evidenti tratti di conflittualità e mancanza di fiducia, mentre le

istituzioni informali che dovrebbero regolare il loro rapporto ed i meccanismi di scambio si

presentano come fragili e deboli. Questa incertezza porterà alla rottura dei rapporti fra N53 ed N61,

mentre entra in scena N31, politico di primo piano del Popolo della Libertà (il partito di Silvio

Berlusconi), amico personale di N53, banchiere e creditore della sua azienda. Grazie al suo

intervento - avvenuto nel maggio del 2008 - l’imprenditore N53 riesce a rafforzare e consolidare il

rapporto con N1 ed N2, fino alla creazione di una relazione diretta.

L’intervento di N31 apre diverse opportunità, mettendo a disposizione di N53 tutta una serie

di risorse aggiuntive fondamentali per la risoluzione della controversia. In primis, permette ad N53

di accedere in via diretta al Ministero delle Infrastrutture ed al suo ministro N25, grazie alla comune

appartenenza partitica (Popolo delle libertà). Come emerge dalla testimonianza di N26 - Capo

dell’Ufficio Legislativo del Ministro delle Infrastrutture - [TDGM, pag. 25-27]

�134

no, non vengo contattato da N31. Ho modo di vederlo a un pranzo.. a un pranzo, che si svolge.. ad ottobre, in cui mi convoca il ministro N25, si svolge all’Harry’s Bar, intorno al 20, 25 ottobre, in quella settimana lì, mi convoca all’Harry’s Bar il ministro. Dice “mi raggiunga a questo pranzo”. Io vado all’Harry’s Bar e vedo lì c’erano N31 e N53 e il ministro N25 non sapevo di trovarmi di fronte N31 in questo pranzo.. io ho avuto proprio l’impressione che volesse, in qualche modo, dimostrare a N53 che.. che insomma, che aveva fatto un lavoro di messa in contatto”.

N31 si rivela molto utile per la rete illecita che ruota attorno alla cricca della Ferrattella

offrendo ad N1 coperture politiche per superare le resistenze locali che egli incontrava nella

gestione opaca dei Grandi Eventi. Per quanto riguarda la Scuola dei Marescialli, l’azione sul

Ministro N25 e sugli organi di diretta collaborazione (N26 ed N27) permette la creazione di una

commissione tecnica, al cui vertice viene posto N2 e di cui entra a far parte anche l’ingegnere N30,

nodo interno alla rete illecita. Questa commissione viene dotata del potere di rivedere gli indici di

sismicità ed il progetto strutturale della Scuola (novembre-dicembre 2008). Con questo passaggio è

possibile assistere al primo trasferimento di competenze specifiche sul cantiere della Scuola ad un

funzionario del Dipartimento del Turismo. Questo passaggio rappresenta un tassello fondamentale

della strategia illecita, considerando il fatto che i risultati ufficiali di questa commissione sono

praticamente scritti fin dall’inizio, in senso totalmente favorevole all’azienda di N53. Dal gennaio

2009 prendono consistenza le manovre relazionali attuate da N31 - in collaborazione con N32,

faccendiere a lui vicino - e da N53 per far ottenere ad N2 la nomina a Provveditore alle Opere

Pubbliche della Toscana, delle Marche e dell'Umbria. Gli inquirenti considerano tale promozione -

finalizzata nel febbraio del 2009 - come una delle componenti corruttive nello scambio fra N53 ed i

funzionari pubblici della Ferratella. Bisogna sottolineare che N2 non avrebbe avuto i titoli

professionali necessari ad accedere a quel ruolo, dato che è inquadrato come dirigente di II fascia e

non di I fascia. Per essere nominato al ruolo di Provveditore viene utilizzato l’art. 19 comma 6 del

d.lgs. 165/2001, che permette la nomina di personalità estranee alla pubblica amministrazione in

ruoli di dirigenza pubblica. Come precedente, porta l’esempio delle nomine nei rispettivi ruoli di

N15 ed N16, dirigenti del Ministero dei Beni Culturali vicini al network illecito.

Favorendo tale promozione, l’imprenditore N53 comincia a costruire una relazione diretta

con il dirigente pubblico N2. A seguito della nomina di N2 a Provveditore a Firenze, nel febbraio

2009 vi è il trasferimento di funzioni ufficiali sul cantiere della Scuola dal Ministero delle

Infrastrutture - da parte del DG Edilizia Statale (N28) - al suo nuovo ufficio. Questo passaggio è

�135

infine accompagnato dalla dichiarazione di sospensione dei lavori per il cantiere della Scuola. Nello

stesso mese di febbraio 2009, il rapporto fra N53 ed i funzionari pubblici N1, N2 ed N4 comincia ad

essere mediato dall’introduzione di altri due attori, l’avvocato N57 e la sua collega N58. Emerge

come vi sia una stretta relazione fra N57 ed i funzionari del Dipartimento, consolidata attraverso un

vorticoso giro di consulenze, raccomandazioni e nomine all'interno di commissioni arbitrali e

tecniche in merito alle celebrazioni per il 150° anniversario dell'Unità d’Italia ed altri appalti. Oltre

a questo, N57 ed N58 sono portatori di un rilevante capitale sociale all’interno del Ministero delle

Infrastrutture, dell’Avvocatura e dell’Autorità di Vigilanza. Essi sono sistematicamente in grado di

connettere numerosi attori pubblici che operano e si muovono all’interno della zona grigia. Come

emerge dalle parole di N57 nel corso del suo interrogatorio [TIGC, pag. 6]

direi che quotidianamente ho avuto sempre contatti con la Pubblica Amministrazione, perché la mia controparte è stata sempre la Pubblica Amministrazione.. e quindi l’Avvocatura Generale dello Stato: Anas, Cassa del Mezzogiorno, a suo tempo, poi direzione Cassa di Mezzogiorno, Ministero dei Lavori Pubblici.. le amministrazioni…

Sono gli stessi funzionari N1 ed N2 che insistono sia su N53 che su N57 affinché

quest’ultimo agisca come avvocato della controparte privata. Nel contratto fra N57 ed N53 si cela il

medium attraverso cui viene fatta transitare la “mazzetta” per i pubblici ufficiali, nascosta sotto la

rilevanza delle clausole pattuite: in caso di risarcimento in favore dell’azienda di N53, quantificato

in 34 Mio di euro, la remunerazione è pari al 2% della cifra restituita, mentre in caso di

riaffidamento dei lavori il compenso sarebbe pari allo 0,8% di circa 250 Mio euro.

A fianco a questo insieme di attività, i funzionari pubblici N1, N2 ed N4 mobilitano la loro

struttura relazionale all’interno dell’area grigia al fine di influenzare le decisioni degli altri corpi ed

istituzioni pubbliche. In virtù di ciò attivano gli attori che ricoprono un ruolo ufficiale e

significativo nella governance dei lavori pubblici, per quel che riguarda le funzioni di sorveglianza,

controllo e sanzione. L’azione relazionale passa principalmente per il Ministero delle Infrastrutture,

Direzione Generale Edilizia Statale (N28, N29), per l’Avvocatura dello Stato (N18 ed N19) e per

l'Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (N20 ed N21). Queste organizzazioni esercitano diversi

poteri. La DG Edilizia Statale è la stazione appaltante, quindi ricopre un ruolo gestionale diretto che

le consente di decidere sulla sospensione dei lavori, sulla stipula dei contratti, sulla nomina del RUP

e di altre figure chiave. L’Avvocatura ha un rilevante potere consultivo e di tutela della sfera

pubblica, soprattutto in una situazione come quella della Scuola dei Marescialli dove numerose

�136

sono le controversie fra gli attori privati e l’amministrazione. Catturare le discrezionalità

dell’Avvocatura significa poter ammantare di ufficialità - e dunque di legalità e formalità - le

decisioni, altrimenti dubbie (se non del tutto illegali) di N1, N2 ed N4. L’Autorità di Vigilanza sui

Contratti Pubblici presidia il settore dei lavori pubblici, controllando la correttezza delle procedure.

Essa segnala problematicità, ritardi e mala-gestione attraverso delibere e report alle autorità

competenti ed al parlamento. La sua cattura da parte delle reti illecite permette quindi di orientare

l’azione pubblica in una direzione piuttosto che nell’altra. Grazie a questo insieme di contatti e

relazioni, N1 ed N2 riescono ad ottenere diverse cose. In primis ottengono la pubblicazione da parte

dell’AVCP della Delibera n.° 39 del 17 settembre 2008, riguardante gli indici di sismicità della

Scuola. Questa delibera viene costruita ed impostata sui desideri di N53, come veicolati da N1 e

soprattutto da N2 ad N20 ed N21. Grazie ai contatti con N28 ottengono la nomina di un RUP meno

ostile alla loro posizione, cioè il nodo N10, dipendente del Provveditorato alle Opere Pubbliche

della Toscana e dunque sottoposto di N2. Allo stesso modo, agendo sul nodo N28, ottengono la

costituzione di un’altra commissione tecnica al cui vertice viene posto N9, altro funzionario vicino

ad N1 ed N2. Il compito dato da N2 ad N9 è quello di seguire le conclusioni della commissione da

lui presieduta, ricalcando pedissequamente le soluzioni a cui questa era giunta. Lo stesso N2 viene

infine investito dal Direttore Generale Edilizia Statale N28 - in virtù del suo nuovo ruolo di

Provveditore alle Opere Pubbliche di Firenze - dei poteri di gestione del cantiere della Scuola.

Grazie a questo ruolo può nominare - per la predisposizione delle variazioni strutturali seguite

all’ordine di rivedere l’indice di sismicità definito dalla commissione tecnica presieduta da lui

stesso - ingegneri, architetti e progettisti vicini alla rete relazionale, quali N30, N49 ed N78 . 29

Fallimentare si rivela invece il tentativo di N1 ed N2 di agire sull’Avvocatura per ottenere l’avvallo

formale alla rescissione del contratto con l’azienda subentrata ed alla restituzione automatica -

senza esperire una nuova gara - del cantiere alla azienda di N53. Tale passaggio viene definito

giuridicamente insostenibile e non praticabile, ed oltretutto economicamente svantaggioso. Con

l'emersione dell'indagine sui Grandi Eventi e l’arresto di N1 ed N2 - nel febbraio 2010 - il tentativo

di restituire l'appalto della Scuola all’azienda di N53 giunge alla sua fine naturale. Nel marzo del

2010 si ha l’arresto di N61 e di N57 (poi deceduto), mentre l’imprenditore N53 viene lasciato

libero.

Selvatici, La Repubblica, 04.06.2010; Selvatici, La Repubblica, 09.03.2010.29

�137

6.2 La rete delle telefonate, degli incontri e delle imprese

Le vicende ed i fatti finora presentati sono resi possibili e sostenuti dall’esistenza di una rete

illecita che connette i diversi attori, organizzazioni ed isole relazionali. Come già argomentato nella

sezione metodologica, per far emergere empiricamente questa rete sono stati inizialmente studiati

tre livelli relazionali, consolidati all’interno di tre matrice diverse: quella delle telefonate, quella

degli incontri e quella delle strutture imprenditoriali. Alle tre diverse matrici appartengono 85 nodi

(telefonica), 77 nodi (incontri) e 35 nodi (aziende e consorzi). Da questi tre livelli basilari si è giunti

poi alla definizione di una matrice unitaria, costituita da 90 nodi e 742 link. I 90 nodi totali -

seguendo i criteri suggeriti da Gould and Fernandez (1989) - sono stati suddivisi nei 5 sub-gruppi

elencati in Tab. 6.1: burocrati e funzionari pubblici, imprenditori, sfera politica, professionisti ed

altri.

Tab. 6.1: Suddivisione dei nodi nei sotto-gruppi

In un primo momento si analizzano le tre reti che sono emerse dallo studio delle telefonate,

degli incontri e delle strutture imprenditoriali. In un secondo momento si sposta l’attenzione sulla

rete unificata che emerge dalla somma di queste tre strutture relazionali. L’obbiettivo è comprendere

quali attori controllano la rete (Barabasi, 2004; Borgatti et al., 2013; Smith et al., 2014; Liu et al.,

2001a 2001b); quale forma hanno le sue strutture relazionali; quale posizioni occupano nella rete i

diversi nodi; quali tipologie di brokerage caratterizzano l’azione dei nodi (Gould and Fernandez,

1989). I 5 sotto-gruppi identificati in questo caso empirico permettono di raggruppare gli attori che

prendono parte alla rete illecita e corruttiva. In particolare, il 34,4% degli attori è riconducibile al

sotto-gruppo dei burocrati, funzionari e dirigenti pubblici; il 35,6% è legato al mondo delle imprese

e del business; il 4,4% è riferibile a politici ed alla sfera politica (parlamentari e loro assistenti,

Ruolo Codice Forma nodi n°. nodi % sul totale

Burocrati, dirigenti e funzionari pubblici 1 Cerchio 31 34,44

Imprenditori e sfera imprenditoriale 2 Quadrato 32 35,56

Politici e sfera politica 3 Triangolo su 4 4,44

Professionisti (avvocati, architetti, commercialisti) 4 Rombo 15 16,67

Altri (familiari, parenti, raccomandati) 5 Triangolo giù 8 8,89

Totale 90 100,00

�138

ministri, vertici di partito); il 16,7% possono essere catalogati come professionisti (avvocati,

architetti ed ingegneri, commercialisti); l’8,9% dei nodi appartiene alla categoria residuale.

1) Matrice telefonica: La matrice telefonica è costituita da 85 nodi ed è la più consistente -

da questo punto di vista - fra le tre che sono state inizialmente elaborate. Le statistiche descrittive

della rete sono riprodotte nella Tab. 6.2.

Tab. 6.2: Statistiche descrittive matrice telefonica

Essa è stata costruita a partire dall’analisi di 2855 conversazioni telefoniche, che portano

all’identificazione di 365 link asimmetrici e direzionati, diretti da colui che telefona a colui che

riceve. Questa matrice è l’unica per la quale si è mantenuta la direzione dei contatti. Essa presenta

una densità di 0,051 ed una distanza media fra i nodi di 2,491, tipica di un mondo piccolo nel quale

gli attori sono separati fra loro da un numero ridotto di strette di mano. Il valore medio della degree

centrality (out/in) è 4,294, mentre il suo valore massimo è 38. Questo valore è registrato dal nodo

Misura Valore

N.° nodi 85

Density

Density (matrix average) 0,051

Standard deviation 0,220

N°. of ties 365

Distance

Average distance (among reachable pairs) 2,491

Distance-based cohesion ("Compactness") 0,412

Distance-weighted fragmentation ("Breadth") 0,588

Degree Centrality

Mean (out / in) 4,294 / 4,294

Std Dev (out / in) 6,636 / 6,704

Network Centralization (indegree /outdegree) 40.604% / 40.604%

Betweenness Centrality

Mean (Bet / nBet) 116,553 / 1,672

Std Dev (Bet / nBet) 400,938 / 5,751

Network Centralization Index 30.35%

�139

N34, che risulta quindi l’attore più connesso della matrice telefonica. Il valore medio della

betweenness centrality è 116,553, il suo valore massimo è 2207,442 - posseduto ancora da N34 -.

Un’altra informazione che emerge dalla Tab. 6.2 è legata alla centralizzazione del network, che è

maggiore per la degree centrality - 40,604%, sia per l’outdegree che l’indegree - rispetto alla

betweenness centrality - 30,35% -. La rete che emerge dalle telefonate non presenta un livello di

centralizzazione particolarmente elevato. In Fig. 6.3 e Fig. 6.4 sono rappresentati gli 85 nodi in virtù

della degree centrality (Fig. 6.3) e della betweenness centrality (Fig. 6.4); in Tab. 6.3 sono riportati i

nodi più rilevanti per quel che riguarda queste due misure di centralizzazione e per il valore di

Hubs&Authorities.

Tab. 6.3: Misure significative per i dieci nodi più potenti della rete telefonica;

L’obbiettivo della rappresentazione grafica circolare è quello di poter identificare con un

rapido sguardo i nodi più significativi che caratterizzano le diverse reti, nella fattispecie i nodi-hub

della matrice telefonica. Nella rete che emerge dalla matrice telefonica tre nodi giocano un ruolo

fondamentale: N34 (sfera privata ed imprenditoriale), N1 ed N2 (sfera pubblica e burocratica). Alle

loro spalle agiscono i nodi N61 ed N53, che operano nella sfera imprenditoriale e che rappresentano

gli hub minori. Rilevanti sono il commercialista N37 e l’avvocato N57. Il primo opera sia

nell’interesse di N34 e del suo gruppo che nell’interesse di N1 e dei suoi familiari (N11, N12), di

N3 e di N8. In pratica, N37 media i rapporti economici illeciti fra le due sfere che costituiscono la

cricca illecita. Invece, N57, avvocato, media la relazione fra N53 e la sfera pubblica rappresentata

Matrice Telefonica

Nodo Sotto-gruppo (codice) Degree Centrality Betweenness Centrality Hubs&Authorities

N34 2 38 / 38 2207,442 0,407 / 0.415

N1 1 33 / 33 1715,145 0,387 / 0,376

N2 1 32 / 35 2106,218 0,360 / 0,381

N61 2 22 / 18 1361,533 0,251 / 0,169

N53 2 17 / 15 692,379 0,181 / 0,183

N37 4 11 / 10 87,472 0,176 / 0,146

N57 4 10 / 10 68,863 0,119 / 0,111

N3 1 8 / 10 197,786 0,174 / 0,205

N73 4 6 / 5 243,893 0,083 / 0,037

N64 1 6 / 7 190,387 0,049 / 0,062

�140

da N1 ed N2, garantendo il fluire delle risorse illecite attraverso la stipula del contratto di

collaborazione fra il suo studio e l’impresa fiorentina. La matrice delle conversazioni telefoniche è

quindi caratterizzata dall’esistenza di tre nodi principali, cioè gli hub globali del contesto telefonico:

N34 (valore Hubs: 0,407), N1 (valore Hubs: 0,387) ed N2 (valore Hubs: 0,360). Le connessioni

strutturali fra questi tre nodi formano la base dell’associazione corruttiva che controlla sia la rete

illecita che le dinamiche corruttive. Alle loro spalle operano due hub minori - cioè N61 ed N53 -

che rappresentato un insieme di interessi differenti rispetto agli altri.

Fig. 6.3: degree centrality, matrice telefonica:

�141

Fig. 6.4: betweenness centrality, matrice telefonica:

Fig. 6.5: Rappresentazione grafica MDS matrice telefonica, degree centralità

�142

La vicinanza fra N1, N2 ed N34 emerge analizzando la Fig. 6.5, che riporta la

rappresentazione grafica della rete delle conversazioni telefoniche. Per elaborare questa figura è

stato usato un MDS Methods, le cui caratteristiche fondamentali sono state presentate nella sezione

metodologica del capitolo 3. I nodi N34 ed N1 sono in una posizione di particolare prossimità,

mentre N2 è un poco più distante. Gli altri nodi rilevanti - cioè N61 ed N53 - si posizionano invece

ad una distanza maggiore dai tre attori principali. I nodi N34, N1 ed N2 rappresentano il nucleo che

coordina e controlla il funzionamento dello scambio illecito. Il nodo N2 opera in prossimità di N1

ed N34 - facendo pienamente parte dello spazio nucleare dell’associazione illecita - ma presenta

anche una prossimità maggiore con i nodi N61 ed N53. Il nodo N3, invece, opera in prossimità della

relazione fra N1 ed N34. Gli altri imprenditori si posizionano ad una distanza maggiore dal centro

della rete.

2) Matrice degli incontri: Nella matrice degli incontri operano 77 nodi, uniti fra loro da

436 collegamenti. Dato che la partecipazione ad un incontro crea un rapporto diadico, questa

matrice ha una natura simmetrica. Nella Tab. 6.4 sono riportate le sue statistiche descrittive. La

densità della rete è di 0,0745, e la distanza fra i nodi è pari a 2,497. Il valore medio della degree

centrality è di 5,662, il suo valore massimo è 41 - posseduto dal nodo N1 -, mentre quello minimo è

pari a 1. Il valore medio della betweenness centrality è 56,857, il suo valore massimo è 1018,671 -

sempre fatto registrare dal capo del Dipartimento del Turismo N1 -, mentre quello minimo è 0. Le

statistiche sulla centralizzazione della rete riportate in Tab. 6.4 dicono che per la degree centrality il

network ha una centralizzazione del 47,7%, mentre per la betweenness centrality del 34,2%. Per

entrambi i valori, la matrice degli incontri presenta una centralizzazione maggiore di quella fatta

registrare dalla matrice telefonica. E’ possibile quindi affermare che sia per la capacità di attirare

connessioni che per mediare fra le diverse isole relazionali i nodi-hub globali hanno una capacità

attrattiva maggiore rispetto alla rete delle telefonate.

�143

Tab. 6.4: Statistiche descrittive matrice degli incontri;

Tab. 6.5: Misure significative per i dieci nodi più potenti della rete degli incontri;

Misura Valore

N.° nodi 77

Density

Density (matrix average) 0,0745

Standard deviation 0,2626

N°. of ties 436

Distance

Average distance (among reachable pairs) 2,497

Distance-based cohesion ("Compactness") 0,452

Distance-weighted fragmentation ("Breadth") 0,548

Degree Centrality

Mean (std dev) 5,662 (6,969)

Network Centralization 47.74%

Betweenness Centrality

Mean (std dev) 56,857 (162,998)

Network Centralization Index 34.19%

Matrice degli incontri

Nodo Sotto-gruppo (codice) Degree Centrality Betweenness Centrality Hubs&Authorities

N1 1 41 1018,671 0,403 / 0,403

N2 1 36 827,524 0,384 / 0,384

N34 2 25 480,737 0,238 / 0,238

N61 2 21 395,306 0,270 / 0,270

N53 2 19 151,522 0,247 / 0,247

N3 1 12 100,061 0,177 / 0,177

N49 4 12 202,609 0,159 / 0,159

N28 1 11 52,461 0,147 / 0,147

N37 4 9 175,144 0,088 / 0,088

N40 2 9 118,879 0,129 / 0,129

�144

Fig. 6.6: degree centrality, matrice degli incontri;

Fig. 6.7: betweenness centrality, matrice degli incontri;

�145

Le Fig. 6.6 e 6.7 e la Tab. 6.5 mostrano come questi due nodi spiccano nettamente per la loro

capacità di attrarre collegamenti e di unire le diverse isole relazionali nel contesto della rete degli

incontri. Nel secondo caso questa è una prerogativa che riguarda soprattutto N1, nodo che è

caratterizzato da una rilevante betweenness centrality. Questi due nodi rappresentano dunque gli

hub globali della rete degli incontri. Al contrario, N34 - centrale nella matrice delle telefonate -

presenta un ruolo un poco più defilato, simile a quello che contraddistingue i nodi N61 ed N53. La

rilevanza dei funzionari pubblici N1 (valore Hubs: 0,403) ed N2 (valore Hubs: 0,384) è legata al

fatto che essi sono il punto centrale degli incontri formali ed informali finalizzati all’organizzazione

concreta dello scambio corruttivo. Essendo a disposizione di una molteplicità di imprenditori,

gruppi imprenditoriali e professionisti - come architetti ed ingegneri - la loro attività concreta si fa

frenetica. In particolare, questa attività concreta - finalizzata alla costruzione delle norme informali,

alla definizione degli accordi ed all’organizzazione dello scambio corruttivo - passa attraverso la

partecipazione a molteplici incontri vis a vis, e non attraverso le conversazioni telefoniche. Questo

fenomeno è molto più marcato che nella matrice delle telefonate, dove la centralizzazione del potere

nella mani di questi due funzionari pubblici risulta essere inferiore. Dietro questi due si incontrano i

tre nodi imprenditoriali visti sopra: N34, N53 ed N61. Oltre a questi tre, emerge la rilevanza di altri

due attori appartenenti alla sfera burocratica (N3 ed N28) e due appartenenti a quella professionale

(N37 ed N49). Per quel che riguarda la betweenness centrality, dietro ai due nodi-hub principali N1

ed N2 mantengono un ruolo rilevante sia N34 ed N61, capaci di sostenere efficacemente le

connessione fra le diversi isole relazionali che compongono la rete. Il nodo N53 vede invece ridursi

in maniera notevole il suo valore di centralità, segnalando così la sua scarsa propensione ad agire da

mediatori fra nodi diversi.

Guardando alla Fig. 6.8 - dove è riportata la rappresentazione grafica elaborata tramite il

metodo MDS - emerge la vicinanza fra la sfera burocratica rappresentata da N1 ed N2 e diversi

attori imprenditoriali, soprattutto N34, N53, N61 ed N44. Il nodo N34 (valore hub: 0,238) gioca un

ruolo più defilato rispetto ai due funzionari pubblici del Dipartimento del Turismo, ma anche

rispetto agli imprenditori N53 (valore Hubs: 0,247) ed N61 (valore Hubs: 0,270). Se studiassimo

esclusivamente questa matrice sarebbe difficile vedere l’esistenza della cricca illecita fra N1 ed

N34, mentre emergerebbe come i funzionari pubblici (soprattutto N1 ed N2) occupino una

posizione di particolare prossimità con molteplici realtà imprenditoriali. Questa più elevata

similarità nel posizionamento di N34 ed N53 deriva dal fatto che il secondo - intento a costruire ex

novo una relazione illecita con N1 ed N2 - ha una necessità maggiore di partecipare ad incontri

formali ed informali con i dirigenti ed i funzionari pubblici del Dipartimento del Turismo. �146

Significativo il posizionamento del nodo N61, che segnala il suo concreto attivismo nel collegare la

sfera imprenditoriale di N53 ai funzionari del Dipartimento N1 ed N2.

Fig. 6.8: Rappresentazione grafica MDS matrice degli incontri, degree centrality

L’obbiettivo di N53 è quello di creare le norme informali, i meccanismi di comportamento e

gli accordi basilari che possano aiutarlo nella finalizzazione dello scambio corruttivo. Le norme

informali vengono costruite durante gli incontri vis a vis e non attraverso le conversazioni

telefoniche, considerate pericolose data la possibilità di essere intercettati. Non è particolarmente

sorprendente, dunque, che in questa matrice il nodo N53 abbia una posizione di maggior prossimità

con i pubblici ufficiali rispetto a ciò che emergeva dalla matrice telefonica. In questo processo di

connessione alla rete è coinvolto anche l’imprenditore N61, che media inizialmente la relazione fra

sfera pubblica e privata. Al contrario, N34 - che è al centro di un’associazione illecita consolidata -

vede ridursi la sua rilevanza data la sua minor partecipazione agli incontri vis a vis. Le regole

informali fra N1, gli altri funzionari pubblici ed N34 sono già state elaborate nella fase di

�147

consolidamento della rete illecita. Questa fase è precedente all’inizio dell’indagine giudiziaria, e

potrebbe risalire alla fine degli anni ‘90 con l’organizzazione dell’evento Giubileo 2000 . Anche 30

questa struttura relazionale illecita - seppur consolidata nel corso degli anni - deve essere monitorata

dai suoi nodi principali. Ma questi processi di controllo e sorveglianza richiedono un impegno

minore rispetto alla costruzione ex novo delle norme informali. Allo stesso tempo, per quanto

riguarda gli incontri legati allo scambio illecito o alla consegna di beni e servizi illegali, il nodo N34

è in grado di attivare altri attori della sua galassia imprenditoriale. I nodi che svolgono tali funzioni

operative sono sopratutto N35 (fratello di N34), N36 (segretaria personale), N39 ed N40 (tuttofare),

N37 (commercialista di riferimento). Essi svolgono compiti di manovalanza: sono attivi nella

consegna o nel ritiro di informazioni, denaro ed altri beni presso attori pubblici e privati; eseguono

gli ordini che provengono dal centro della sfera imprenditoriale, cioè da N34, mettendo questo nodo

parzialmente al riparo dall’obbligo di dover partecipare in prima persona allo scambio illecito. I

nodi su cui N34 agisce in maniera diretta sono N1 (capo del Dipartimento del Turismo) ed N23

(capo del Dipartimento della Protezione Civile), due fra gli attori più rilevanti in virtù della

distribuzione dei poteri ufficiali sulla gestione dei Grandi Eventi.

3) Matrice societaria e dei consorzi: La terza matrice rappresenta le connessioni emerse

dalle strutture societarie delle imprese, consorzi ed associazioni temporanee impegnate nei lavori

pubblici sotto indagine. Questo livello d’analisi - rispetto alle due matrici precedenti - rappresenta il

punto di maggior pubblicità dell’analisi di rete, dato che le strutture societarie marcano la forma

legale attraverso cui aziende e consorzi si presentano al pubblico ed al mercato. Dall’analisi di 28

strutture imprenditoriali e consortili, emergono 160 collegamenti fra 35 nodi. La rete è la più densa

fra le tre, con un valore pari a 0,134, mentre la distanza fra i nodi si assesta attorno a 2,153

passaggi. La media della degree centrality è pari 4,571 contatti, con valore minimo 1 e valore

massimo 13, fatto registrare dal nodo N35, fratello di N34. La media della betweenness centrality è

12,486, con un valore minimo di 0 e massimo di 72,059, ancora una volta fatto segnare da N35.

Galeazzi, La Stampa, 13.02.2010; Zunino, La Repubblica, 26.06.2010.30

�148

Tab. 6.6: Statistiche descrittive matrice societaria;

Tab. 6.7: Misure significative per i dieci nodi più potenti della rete societaria;

Misura Valore

N.° nodi 35

Density

Density (matrix average) 0,1345

Standard deviation 0,3411

N°. of ties 160

Distance

Average distance (among reachable pairs) 2,153

Distance-based cohesion ("Compactness") 0,349

Distance-weighted fragmentation ("Breadth") 0,651

Degree Centrality

Mean (Std dev) 4,571 (3,092)

Network Centralization 26.29%

Betweenness Centrality

Mean (Std dev) 12,486 (20,169)

Network Centralization Index 10.93%

Matrice imprenditoriale

Nodo Sotto-gruppo (codice) Degree Centrality Betweenness Centrality Hubs&Authorities

N35 2 13 72,059 0,403 / 0,403

N38 2 10 38,862 0,298 / 0,298

N81 2 10 60,966 0,303 / 0,303

N79 5 10 69,858 0,271 / 0,271

N34 2 9 40,645 0,268 / 0,268

N37 4 8 26,573 0,206 / 0,206

N83 2 8 9,360 0,282 / 0,282

N51 2 7 33,301 0,199 / 0,199

N50 2 6 12,553 0,203 / 0,203

N39 2 6 11,060 0,180 0,180

�149

Fig. 6.9: degree centrality, matrice imprese;

Per quanto riguarda la centralizzazione della rete, questa è decisamente bassa sia per la

capacità di raccogliere i contatti (degree centrality, 26,3%) che per quella di connettere le diverse

isole relazionali (betweenness centrality, 10,9%). Il primo aspetto di rilievo che emerge dalla

rappresentazione grafica della degree e della betweenness centrality - riportate in Fig. 6.9 e Fig.

6.10, e presentate nella Tab. 6.7 per i dieci nodi più rilevanti - è il fatto che assumono rilevanza e

centralità dei nodi che erano secondari nelle due reti precedenti. Risultano rilevanti soprattutto i

nodi catalogati all’interno del sotto-gruppo residuale (parenti e familiari), ovvero ad altri nodi legati

alla sfera imprenditoriale di N34. Quest’ultimo perde la centralità che lo caratterizzava nella matrice

telefonica ed in quella degli incontri. Al suo posto sono rilevanti attori appartenenti all’ambito

familiari, come N81 - zio di N34 -, N83 - padre -, N35 - fratello -, N79 - moglie -; alla sua cerchia

personale, come N38, N39 ed N40; alla cerchia dei suoi collaboratori, ovvero N41, N42 ed N43;

all’ambito professionale, come N37.

�150

Fig. 6.10: betweenness centrality, matrice incontri;

Questi dati sintetizzano empiricamente gli sforzi di N34 - riferimento centrale di un’intera

galassia imprenditoriale - per occultare la sua presenza ed il suo ruolo ai vertici delle imprese che si

aggiudicano appalti e lavori pubblici nel contesto dei Grandi Eventi. I ruoli apicali nelle imprese,

nei consorzi e nelle ATI sono occupati da parenti, collaboratori o professionisti legati al nodo N34.

Sono questi attori che figurano nelle strutture societarie delle singole imprese, dei consorzi e delle

ATI. Al contempo, la maggior parte dei nodi che sono centrali nella matrice societaria - come N79,

N81 ed N83 - hanno un ruolo marginale, ovvero non sono nemmeno presenti, nelle due matrice

precedenti. Si rimarca, in tal modo, la loro assenza dalla fase organizzativa, logistica ed informale

dello scambio corruttivo, e la loro presenza nel livello formale. Questa differenza serve per

mascherare i legami illeciti che trainano l’aggiudicazione degli appalti pubblici, mascherando la

struttura societaria delle imprese riconducibili ad N34 ed evitando l’attivazione di indagini

giudiziarie ovvero mediatiche. Vi è un secondo punto importante che può essere messo in luce

analizzando la rete delle relazioni che emergono nel contesto delle strutture societarie ed

imprenditoriali. A rigor di logica nessun attore appartenente alla sfera dei burocrati e a quella dei

politici dovrebbe far parte di questa rete. In effetti queste due categorie di attori scompaiono quasi

completamente dalla rete, a parte i nodi N3, N64 ed N67 appartenenti alla categoria dei burocrati e

�151

dei funzionari pubblici. In verità emerge un consistente insieme di legami che dal mondo

imprenditoriale si dirigono verso la famiglia di N1, coinvolgendo i nodi N11 ed N12.

In definitiva, la rete dei legami imprenditoriali è in grado di attraversare e superare i confini

della sfera pubblica e di quella privata, attraverso collegamenti che non dovrebbero esistere.

Soprattutto se queste relazioni - come in questo ambito - vengono utilizzate per il trasferimento di

risorse fra questi due mondi. Il nodo N3 - funzionario del Dipartimento del Turismo al vertice della

struttura di missione sull’isola de La Maddalena - è legato ad N34 da una società di progettazione

ed ingegneria, le cui quote societarie sono distribuite fra lo stesso N3 e la moglie di N34, cioè N79.

Il tutto condito dalla fondamentale mediazione di N37. Il nodo N11 - moglie del dirigente pubblico

N1, capo del Dipartimento del Turismo - condivide con la stessa N79, sempre con la mediazione di

N37, due società di produzione cinematografica utilizzate per finanziare illecitamente i film a cui

partecipa un figlio di N1 ed N11. Il nodo N12 - altro figlio di N1 ed N11 - condivide con lo stesso

N34 la proprietà di un centro sportivo polifunzionale a Roma, interessato dalle indagini giudiziarie

riferite agli abusi edilizi nel corso dei Mondiali di Nuoto “Roma 2009”. I nodi N64 ed N67,

entrambi funzionari infedeli della sfera pubblica italiana, sono legati - attraverso una struttura

consortile mediata da N65 - agli interessi economici ed imprenditoriali del nodo N61. Questa

molteplicità di legami imprenditoriali - che coinvolgono solo indirettamente dirigenti pubblici ed

imprenditori - servono a due finalità: far scorrere le risorse finanziarie proprie dello scambio

corruttivo dalla sfera privata a quella pubblica; mettere in campo questo trasferimento di risorse in

maniera nascosta e segreta, grazie all’utilizzo di legami con familiari, parenti e strutture di

mediazione.

La Fig. 6.11 riproduce la rappresentazione grafica della rete che emerge dalle strutture

societarie e consortili. Attorno alla galassia aziendale che fa riferimento in maniera occulta ad N34

si muovono altre aziende, che prendono parte sia ai lavori pubblici che allo scambio corruttivo.

Queste altre strutture aziendali - connesse ad N34 ed alla sua galassia tramite consorzi ed

associazioni temporanee - fanno riferimento ai nodi N45, N50, N51, N87 ed N88. In tale ambito, un

ruolo significativo lo gioca l’imprenditore N51, che con la sua azienda partecipa a molteplici

consorzi, sia con le aziende di N34 che con quella di N48. Allo stesso tempo, emergono

distintamente due diverse e separate realtà imprenditoriali. Essi fanno riferimento ai due grandi

blocchi investigativi emersi dalle indagini: quello più ampio è riferito ai Grandi Eventi (N35, N81

ed altri), quello più piccolo è riferito alla Scuola dei Marescialli (N53, N61 ed altri). Come ben si

vede, questi non si intersecano, rimanendo due porzioni separate della rete illecita.

�152

Fig. 6.11: Rappresentazione grafica MDS matrice imprenditoriale, degree centrality

6.3 Decostruire il sistema gelatinoso

Una volta analizzati i tre livelli basilari dai quali è partita l’analisi empirica, si vanno ora a

considerare le caratteristiche della rete unitaria. E’ necessario sottolineare che questa matrice è stata

resa simmetrica e non direzionata, eliminando così le componenti di asimmetria che

caratterizzavano la matrice telefonica, ma non quelle degli incontri e delle strutture aziendali.

Questa struttura reticolare - come riportato in Tab. 6.8 - è costituita da 90 nodi uniti fra loro da 742

connessioni. I nodi sono separati fra loro da 2,219 strette di mano, mentre la struttura reticolare ha

una densità pari a 0.0926. La matrice unitaria possiede le caratteristiche di un mondo piccolo,

costruito attorno a strutture dense e strettamente connesse; la distanza fra i nodi è bassa, rimarcando

la facilità di trasferire informazioni e risorse lungo le strutture della rete. Per quanto riguarda la

centralizzazione, la rete unificata presenta una degree centralization di 52,6% - che è il valore più

elevato fra quelli registrati fino ad ora - ed una betweenness centrality di 28,1%. La rete unificata ha

�153

quindi una centralizzazione maggiore - per quel che riguarda il numero di connessioni - rispetto alle

situazioni precedenti.

Tab. 6.8: Statistiche descrittive matrice unitaria;

Le caratteristiche dei nodi rispetto alla degree ed alla betweenness centrality sono presentate

graficamente - tramite la consueta riproduzione circolare - in Fig. 6.12 e Fig. 6.13, e riprodotte per i

dieci nodi più rilevanti in Tab. 6.9. Ancora una volta, emerge la natura di hub globali dei nodi N1,

N2 ed N34, considerata la loro capacità di catturare contatti (degree centrality) e connettere le

diverse isole relazionali (betweenness centrality). Nella matrice unificata - come già successo per la

matrice telefonica ed in parte per la matrice degli incontri -, questi tre nodi rappresentano gli hub

globali della rete, con valore “Hub” di 0,360 per N1 ed N2, e di 0,324 per il nodo N34.

Misura Valore

N.° nodi 90

Density

Density (matrix average) 0,0926

Standard deviation 0,2899

N°. of ties 742

Distance

Average distance (among reachable pairs) 2,219

Distance-based cohesion ("Compactness") 0,497

Distance-weighted fragmentation ("Breadth") 0,503

Degree Centrality

Mean 8,244

Std dev 9,195

Network Centralization 52.58%

Betweenness Centrality

Mean (Bet / nBet) 54,244 / 1,385

Std dev (Bet / nBet) 180,919 / 4,620

Network Centralization Index 28,14%

�154

Tab. 6.9: Misure significative per i dieci nodi più potenti della rete unificata;

Giova ricordare che nella matrice unitaria, dalla natura simmetrica e non direzionata, i valori

di Hubs e di Authorities saranno i medesimi. Gli altri nodi rilevanti - soprattutto N53 (valore Hubs:

0,170) ed N61 (valore Hubs: 0,204) per la sfera imprenditoriale, N3 (valore Hubs: 0,177) per la

sfera burocratica, ed N37 (valore Hubs: 0,160) per quella professionale - ricoprono un ruolo più

defilato, soprattutto per quel che riguarda la capacità di connettere le diverse isole relazionali.

Fig. 6.12: degree centrality, matrice unificata;

Nodo Codice degree centrality betweenness centrality Hubs&Authorities Core-Perifria

N1 1 54,00 1143,883 0,360 0,389

N2 1 52,00 974,621 0,360 0,389

N34 2 46,00 802,160 0,324 0,334

N61 2 27,00 398,758 0,204 0,198

N53 2 22,00 161,846 0,170 0,162

N35 2 19,00 117,840 0,171 0,163

N37 4 17,00 69,698 0,160 0,153

N3 1 16,00 57,917 0,177 0,171

N40 2 14,00 130,731 0,131 0,125

N39 2 13,00 37,100 0,120 0,113

�155

Fig. 6.13: betweenness centrality, matrice unificata;

A differenza che nelle tre matrici precedenti, per quella unificata la Tab. 6.9 presenta anche i

valori coreness dei nodi più significativi, che comunicano in quale posizione questi si dispongono

lungo l’asse core-periferia. Alle spalle dei tre hub principali (N1, N2 ed N34) emergono ancora una

volta gli hub locali, cioè N61, N53 ed N35. Un ruolo rilevante lo giocano anche N3 (sfera

pubblica), N37 (mediatore delle relazioni fra sfera pubblica e privata) e due collaboratori di N34

(N39, N40). I tre hub globali della rete N1, N2 ed N34 sono anche i nodi che occupano la posizione

core della struttura reticolare (rispettivamente, 0,389; 0,389; 0,334), mentre gli altri nodi si

dispongono in una posizione maggiormente defilata.

Anche la rete unificata è dunque organizzata attorno ad una gerarchia di hubs - alcuni

globali ed altri locali - come descritto dal modello fit-get-rich definito da Bianconi and Barabasi

(2001a 2001b). La rete non è caratterizzata dalla presenza di un hub monopolistico, capace di

controllare in maniera totalizzante la rete illecita. Questo fatto mette in luce un dettaglio importante:

all’interno della rete illecita e corruttiva agiscono molteplici centri di interesse e potere, che

possono scontrarsi, cooperare o rimanere neutrali fra loro. Non vi è un solo polo d’interesse capace

di esaurire relazioni corruttive e dinamiche di scambio. Ve ne sono alcuni, dotati di diversa forza

contrattuale, capacità corruttiva e centralità. Come è possibile vedere in Fig. 6.13 - dove sono

presentate le caratteristiche di betweenness centrality - i nodi N1, N2 ed N34 hanno un ruolo

�156

preponderante sull’attività di mediazione all’interno della rete. Essi sono in grado di coprire i buchi

strutturali che separano i diversi nodi ed attori.

Quest’ultima informazione può essere ulteriormente approfondita; è necessario - almeno per

la rete unificata - analizzare anche le caratteristiche di mediazione dei diversi nodi in riferimento

non ai singoli nodi, ma ai diversi sotto-gruppi. Si va quindi a considerare quale delle cinque

categorie di mediazione identificate da Gould and Fernandez (1989) - coordinator, gatekeeper,

representative, consultant e liaison - caratterizza efficacemente i nodi più significativi della rete. Per

fare questo si utilizza la funzione G&F Brokerage Roles disponibile nel software UCINET 6

(Everett and Borgatti, 2012). Come spiegato nel capitolo dedicato alle tecniche ed ai metodi

dell’analisi empirica, la differenza fra betweenness centrality e G&F Brokerage risiede nel fatto che

il primo indicatore quantifica il numero di volte in cui un nodo agisce da ponte fra catene di altri

nodi, mentre la G&F Brokerage focalizza l’attenzione sull’azione di mediazione di un nodo rispetto

ad altri due soli nodi, i quali possono appartenere o meno a diversi sotto-gruppi relazionali (Gould

and Fernandez, 1989; Morselli and Roy, 2008). In questo caso empirico sono stati identificati

cinque sotto-gruppi: burocrati, imprenditori, politici, professionisti ed altri. Dati questi sotto-gruppi

si va a studiare il tipo di mediazione che caratterizza i nodi principali. I risultati di questa analisi

sono registrati in Tab. 6.10 ed in Tab. 6.11.

Tab. 6.10: Valore assoluto di G&F Brokerage Role;

Node Code Coordinator Gatekeeper Representative Consultant Liaison Total

N1 1 454 648 648 216 578 2544

N2 1 324 574 574 312 524 2308

N34 2 264 456 456 178 396 1750

N61 2 70 135 135 76 140 556

N53 2 24 78 78 30 118 328

N35 2 90 56 56 2 6 210

N37 4 0 14 14 34 112 174

N3 1 8 39 39 18 40 144

N40 2 28 37 37 12 18 132

N57 4 4 20 20 18 18 80

�157

Tab. 6.11: Valore relativo di G&F Brokerage Role;

La Tab. 6.10 riporta i valori assoluti di G&F Brokerage Role riferiti ai dieci nodi più

importanti della rete, mentre la Tab. 6.11 riporta i valori normalizzati. Grazie a quest’ultimo valore

è possibile identificare quali forme di mediazione risultano essere significative nel descrivere

l’azione dei diversi nodi. E’ necessario fare una nota metodologica. Dato che si sta analizzando una

matrice simmetrica e non direzionata - dove la direzione dei contatti non è considerata - le due

categorie di brokerage fra loro speculari, cioè quella di gatekeeper e quella di representative,

presenteranno gli stessi valori, sia assoluti che relativi. Questi due valori segnalano fenomeni fra

loro speculari: da un lato, un’azione per portare all’interno del proprio sotto-gruppo beni materiali

ed immateriali elaborati all’esterno; dall’altro, un’azione per portare verso l’esterno beni materiali

ed immateriali prodotti all’interno del proprio sotto-gruppo. In una matrice direzionata queste due

funzioni di brokerage presenterebbero valori diversi, mentre in una matrice simmetrica e non

direzionata esse avranno valori identici. Questa seconda situazione può essere rilevata in Tab. 6.10 e

Tab. 6.11, dove i dieci nodi presentano uguali valori di gatekeeper e di representative.

I dieci nodi rilevanti appartengono alla categoria dei burocrati e funzionari pubblici (codice

1, 30%), degli imprenditori (codice 2, 50%) e dei professionisti (codice 4, 20%). Sia il gruppo dei

politici che quello residuale rimangono esclusi, non registrando fra le proprie fila attori dotati di

rilevante capacità di mediazione. Come emerge dalla Tab. 6.10, il nodo N1 - capo del Dipartimento

per il Turismo - è il broker più importante della rete, seguito a breve distanza da N2 - suo braccio

destro al Dipartimento, e poi Provveditore alle Opere Pubbliche di Firenze - e da N34 -

Node Code Coordinator Gatekeeper Representative Consultant Liaison Total

N1 1 2,103 1,342 1,342 0,447 0,657 1,000

N2 1 1,654 1,310 1,310 0,712 0,657 1,000

N34 2 1,778 1,373 1,373 0,536 0,654 1,000

N61 2 1,484 1,279 1,279 0,720 0,728 1,000

N53 2 0,862 1,253 1,253 0,482 1,040 1,000

N35 2 5,050 1,405 1,405 0,050 0,083 1,000

N37 4 0 0,424 0,424 1,030 1,862 1,000

N40 2 2,499 1,477 1,477 0,479 0,394 1,000

N3 1 0,655 1,342 1,342 0,659 0,803 1,000

N57 4 0,589 1,317 1,317 1,186 0,651 1,000

�158

l’imprenditore interno alla cricca -. Questi dati rispecchiano quanto emerso in Fig. 6.13 per la

betweenness centrality, facendo così capire che vi è perfetta sovrapposizione fra queste due misure.

In termini assoluti il ruolo principale giocato da N1 è quello del representative e del

gatekeeper (assoluto: 648; relativo: 1,342). Da un lato, egli porta verso l’esterno le risorse, le

informazioni, gli ordini e le richieste che vengono elaborate all’interno della sfera burocratica; N1

raccoglie il flusso di risorse materiali ed immateriali da una molteplicità di dirigenti e funzionari

pubblici che si muovono all’interno dello spazio opaco ed informale proprio della zona grigia, e li

veicola verso le altre sfere, soprattutto quella imprenditoriale. Questa è la sua forza: egli è la voce

verso l’esterno - soprattutto verso la sfera imprenditoriale - di una massa consistente di richieste

materiali ed immateriali, di input e di ordini che provengono dagli altri attori della sfera burocratica.

Sui funzionari e dirigenti pubblici dai quali origina la richiesta, N1 acquisisce un credito di

legittimità che viene utilizzato nell’attivazione di meccanismi di scambio soft e nel processo di

cattura dei loro poteri pubblici. Dall’altro lato, egli raccoglie il flusso di risorse, informazioni e

richieste provenienti dagli altri sotto-gruppi - come quello imprenditoriale e quello dei professionisti

-, redistribuendolo poi agli altri nodi che fanno parte del suo sotto-gruppo, quello dei burocrati e dei

dirigenti pubblici. Infine, il nodo N1 presenta un valore molto elevato di coordinator (assoluto: 454;

relativo: 2,103), forma di brokerage che maggiormente lo contraddistingue. Il nodo N1 è dunque in

grado di coordinare l’azione degli altri attori che fanno parte del suo stesso sotto-gruppo, cioè

dirigenti e funzionari pubblici che si muovono sia nello spazio della cricca che nell’area grigia.

Considerando il nodo N2, la Tab. 6.10 e Tab. 6.11 mostrano come esso abbia un ruolo

importante di representative e di gatekeeper (assoluto: 574; relativo: 1,310), che ripercorre quanto

già visto per il nodo N1. Al contrario, N2 presenta una capacità maggiore di N1 nel mediare -

dall’esterno - fra individui che appartengono allo stesso sotto-gruppo, come segnalato dal valore

assoluto di consultant (assoluto: 312). Quest’ultimo ruolo può essere ricondotto alle sue funzioni di

organizzatore e braccio operativo dello scambio corruttivo, che lo porta ad agire da ponte fra i

membri che operano nei diversi sotto-gruppi. N2 favorisce quindi il coordinamento fra gli attori dei

diversi sotto-gruppi; aumenta il livello di cooperazione e collaborazione fra questi diversi attori;

riduce il potenziale negativo delle controversie che possono insorgere dalla gestione illecita degli

appalti. Si deve notare il valore relativo di consultant per N2 non sia particolarmente elevato

(0,712), il che segnala come questa modalità di mediazione sia comunque meno significativa di

quelle di representative e gatekeeper per descrivere la sua azione. Infine, anche N2 copre un ruolo

di coordinator (assoluto: 324; relativo: 1,654), coordinando l’azione - e soprattutto l’attivazione -

degli altri dirigenti e funzionari pubblici che operano all’interno della sfera pubblica ed �159

amministrativa. I nodi N1 ed N2 agiscono al fine di rendere possibile il coordinamento delle attività

- sia ufficiali che non ufficiali - che avvengono all’interno della sfera pubblica e burocratica. Essi

stabiliscono quelle condizioni di cooperazione che sono fondamentali per la positiva finalizzazione

dello scambio corruttivo. D’altro canto, N1 ed N2 rappresentano il fulcro della rete illecita, e non

stupisce che agiscano per accrescere il coordinamento della molteplicità di attori, poteri e

discrezionalità attivi nella sfera pubblica.

Per quanto riguarda N34, esso copre principalmente un ruolo di representative e di

gatekeeper (assoluto: 456; relativo: 1,373). Egli è il nodo speculare - nella sfera privata - di ciò che i

due nodi N1 ed N2 sono per la sfera pubblica. Dunque, N34 rappresenta il cancello di interscambio

di informazioni, richieste e risorse fra la sfera imprenditoriale e gli altri sotto-gruppi, soprattutto

quello burocratico e quello professionale. Egli convoglia gli input e le richieste del mondo

imprenditoriale e degli altri imprenditori verso gli altri sotto-gruppi; al contempo, riceve gli input

degli altri mondi - soprattutto della sfera burocratica ed amministrativa - veicolandoli nel mondo

imprenditoriale. Queste richieste, successivamente, vengono fatte circolare verso aziende ed

imprese riferite all’universo imprenditoriale di N34, oppure agli imprenditori che attorno a lui

ruotano. In questo modo, N34 organizza e coordina gli sforzi della sfera imprenditoriale “allargata”,

diretti a dare soddisfazione alle richieste provenienti dal sotto-gruppo dei burocrati e dei dirigenti

pubblici. Non stupisce che anche il suo valore di coordinator sia piuttosto elevato (assoluto: 264),

ma soprattutto sia decisamente significativo nel descrivere le sue attività (relativo: 1,778). Il nodo

N34 è quindi speculare rispetto ad N1 ed N2. Questi tre nodi svolgono delle funzioni fondamentali:

rappresentano le porte di interscambio fra l’esterno e l’interno dei loro sotto-gruppi (burocrati /

imprenditori), regolando e mediando il traffico in entrata ed uscita da e verso gli altri universi

relazionali (imprenditori / burocrati). Da un lato portano gli input provenienti dall’esterno

all’interno della propria sfera (gatekeeper); dall’altro raccolgono gli input della propria sfera,

veicolandoli verso gli altri gruppi (representative); infine, coordinano l’azione del proprio sotto-

gruppo al fine di dare soddisfazione a richieste, suggerimenti ed input provenienti dall’esterno

(coordinator). Essi hanno un ruolo fondamentale nelle funzioni di mediazione fra sotto-gruppi

differenti, capaci di unire i nodi che agiscono nella sfera pubblica ed in quella privata.

Evidentemente, nel momento in cui le porte di ingresso/uscita fra questi due mondi si

sovrappongono all’interno di uno stesso spazio e di comuni strategie d’azione - come avviene

concretamente nella cricca analizzata in questo caso empirico -, l’efficacia di questi nodi nel

connettere e veicolare informazioni e risorse fra i diversi mondi si fa ancora più elevata. In questo

risiede la forza delle cricche, nonché l’origine della loro efficacia operativa: la capacità di ridurre �160

strutturalmente e sistematicamente la distanza fra i terminali di ingresso ed uscita posti ai confini

del mondo pubblico e di quello privato. Esse rappresentano una vera e propria cabina di regia

capace di regolare il traffico e la mobilitazione di risorse, informazioni e nodi dal centro fino alla

periferia della rete, accrescendo efficacia e redditività dello scambio. Grazie a tale sovrapposizione,

il passaggio ed il trasferimento - in entrambe le direzioni - di informazioni, richieste, input, ordini e

beni materiali ed immateriali si fa più efficace ed economico.

Fra gli altri nodi, N61 presenta un valore significativo di liaison (assoluto: 140; relativo:

0,728), ma soprattutto di gatekeeper e di representative (assoluto: 135; relativo: 1,279); N37

presenta soprattutto un elevato livello di liaison (assoluto: 112; relativo: 1,862). Quest’ultima

informazione non è una sorpresa, visto il ruolo di N37 - commercialista al servizio sia di N34 che

dei funzionari pubblici - nel mediare il flusso delle risorse finanziarie e delle attività economiche fra

la sfera imprenditoriale e quella burocratica. Per concludere questa panoramica, N35 copre invece

un ruolo importante nel mediare e coordinare i processi ed i meccanismi che operano all’interno del

mondo imprenditoriale (coordinator, assoluto: 90; relativo: 5,050), ricalcando in parte il ruolo

giocato dal fratello N34.

E’ il momento di analizzare graficamente la rete corruttiva nella sua versione unificata,

rappresentata in Fig. 6.14. Come si può vedere, anche in questo caso sono segnalati - con colori

diversi - i nodi che sono stati coinvolti nei processi e nelle sentenze di condanna (nodi neri) e coloro

che non lo sono stati (nodi rossi). Da questa analisi grafica si cerca di far emergere la disposizione

dei diversi nodi lungo l’asse centro-periferia; la consistenza della struttura nucleare definita come

cricca; i percorsi relazionali che sostengono la diffusione di risorse ed informazioni all’interno della

rete. Nell’analizzare le matrici precedenti è cominciata ad emergere l’immagine di una cricca

illecita, costruita attorno all’azione dei nodi-hub della rete corruttiva, cioè N1, N2 ed N34. E’

necessario andare a vedere se questa struttura esiste realmente, attraverso la rappresentazione

grafica MDS. I nodi che si dispongono nello spazio nucleare della rete sono N1, N2, N3 ed N4,

dirigenti e funzionari di alto livello del Ministero delle Infrastrutture impiegati presso il

Dipartimento del Turismo. Durante il periodo analizzato, i nodi N1 ed N2 si muovono dal

Dipartimento del Turismo per andare a ricoprire, il primo, il ruolo di Presidente del Consiglio

Superiore dei Lavori Pubblici, il secondo quello di Provveditore alle Opere Pubbliche della

Toscana. Nonostante cambino ruolo ed istituzione, essi mantengono autorità, potere e controllo sul

funzionamento e sulle dinamiche interne al Dipartimento del Turismo e sui funzionari che li sono

rimasti, a partire da N3 ed N4. Questa istituzione pubblica - organo sottoposto al controllo della

�161

Presidenza del Consiglio dei Ministri -rappresenta dunque la cash cow principale della rete, cioè lo

spazio dal quale le risorse pubbliche sono illecitamente estratte.

Fig. 6.14: Rappresentazione grafica MDS matrice totale, degree centrality;

L’intero Dipartimento del Turismo è coinvolto nelle dinamiche corruttive legate alla gestione

illecita dei Grandi Eventi, dato il ruolo giocato dagli altri funzionari, quali N5, N6 ed N7 -, ed in

maniera più marginale a quelle connesse al cantiere della Scuola dei Marescialli. Come emerge

dalla Fig. 6.14, i quattro funzionari pubblici N1, N2, N3 ed N4 sono connessi a due principali

“blocchi imprenditoriali”, costruiti attorno ad N34 (Grandi Eventi) ed N53 (Scuola dei Marescialli).

Questi due blocchi si sviluppano separatamente, creando due percorsi distinti dal centro verso lo

spazio periferico. Nonostante N34 ed N53 non siano in contatto diretto, essi hanno diversi nodi in

comune: fra gli altri, N1, N2 ed i loro sodali; l’imprenditore N61; il faccendiere N32. Il nodo N34

risulta essere in una posizione di particolare prossimità rispetto al funzionario N3, mentre N53

presenta una prossimità simile con il funzionario N4. Ciò deriva dal diverso ruolo che N3 ed N4

giocano nell’ambito delle due vicende: il primo ha un ruolo operativo per il G8 a La Maddalena,

dove ricopre l’incarico di direttore della struttura tecnica di missione che agisce sull’isola sarda, e �162

questo lo porta in una posizione di particolare prossimità con N34; il secondo ha invece un ruolo

fondamentale nella vicenda della Scuola dei Marescialli, operando in maniera occulta nella

definizione di strategie, modalità d’azione e percorsi legali per il nodo N53 e la sua impresa.

Al centro di questo triangolo si trovano i nodi N1 ed N2, connessi sia ad N34 che ad N53.

Emerge chiaramente la maggior centralità e rilevanza dell’imprenditore N34 rispetto

all’imprenditore N53 in merito alla degree centrality, come segnalato - nella rappresentazione

grafica - dalla maggior dimensione del primo nodo rispetto al secondo. Questa differenza è frutto

soprattutto della più lunga permanenza - all’interno della rete - del nodo N34 rispetto ad N53. Come

più volte detto, l’imprenditore N53 e la sua azienda - agli inizi dell’indagine - sono estranei alla

struttura di potere che controlla gli appalti dei Grandi Eventi. E’ dunque chiaro che la posizione

finale - centrale e prossima ai nodi N1 ed N2 - è già il frutto di un’efficace processo di connessione.

Questo processo sarà analizzato in seguito, ma è significativo riflettere su un punto: N53 è riuscito

progressivamente a ricreare con i funzionari pubblici - in particolare con N2 - un rapporto corruttivo

capace di evolversi verso una strutturata associazione illecita. Nel febbraio 2010 questa

associazione è ancora in fieri, ma già comincia a mostrare la sua capacità d’azione [VUDA].

Al contrario - come già visto in precedenza - la relazione fra il dirigente pubblico N1 e la sua

famiglia (N11, N12) e l’imprenditore N34 e la sua famiglia (N35, N79) rappresenta la spina dorsale

della cricca della Ferrattella. Rispetto all’imprenditore N53, il nodo N34 è dunque strutturalmente

coinvolto in un rapporto di scambio continuo e duraturo con gli attori della sfera pubblica. Questa

cricca presenta dei confini definiti, che dividono gli attori che operano al suo interno da quelli che

operano al di fuori delle sue strutture. Il dato interessante è che anche dentro la cricca vi sono attori

più coinvolti, attivi e centrali, ed altri invece meno rilevanti. La relazione esistente fra N1 ed N34 è

completata in maniera strutturale dal rapporto con N2; questo trittico di nodi rappresentano, come

visto abbondantemente, i nodi-hub globali della rete. Per quel che riguarda la componente pubblica,

fanno strutturalmente parte della cricca anche i nodi N3 ed N4, mentre N5, N6 ed N7 agiscono da

uno spazio un poco più marginale (per le situazioni qui analizzate). Come visto, i familiari del

dirigente N1 - soprattutto la moglie N11 ed il figlio N12 - partecipano anch’essi alle strutture della

cricca. Per quel che riguarda la componente privata, attorno al nodo N34 ed all’interno dei confini

della cricca operano un insieme di altri attori significativi, quali dipendenti e tuttofare delle sue

strutture imprenditoriali - soprattutto N36, N38, N39 ed N40 -, familiari - come il fratello N35 e la

moglie N79 - e professionisti - come N37, che media le relazioni economiche fra i due poli. Infine,

all’interno della cricca opera strutturalmente anche il nodo N30, ingegnere utilizzato dalla sfera

pubblica e privata per il raggiungimento delle finalità corruttive. Quelli elencati sopra sono dunque �163

gli attori che compongono la cricca analizzata in questo caso di studio, e definita dai media come

cricca della Ferrattella.

Le Fig. 6.14 mette in luce come gli imprenditori N34 ed N53 sono circondati da altri nodi

che appartengono al mondo imprenditoriale. Questi nodi si dispongono ad una distanza maggiore

rispetto al centro della rete rappresentato dal Dipartimento del Turismo. Attorno al nodo N34 si

posizionano manager e dirigenti che gestiscono - quasi fossero dei prestanome - alcune sue aziende

ed imprese, come N41, N42 ed N43; inoltre, attorno ad N34 si muovono gli imprenditori legati alla

sua galassia imprenditoriale tramite consorzi ed associazioni temporanee, come nel caso di N45,

N50 ed N51, ed in maniera ancora più periferica degli imprenditori N86, N87 ed N88. Per quanto

riguarda N53, esso ha una particolare prossimità con i nodi N54 - suo socio nell’impresa edile - ed

N52 - amministratore delegato dell’impresa -. Una posizione di prossimità si stabilisce anche fra

N53 ed il nodo N61, imprenditore che agisce da mediatore fra questi ed il Dipartimento del

Turismo. A sua volta il nodo N61 si connette ad N62 ed N65, portatori di interessi imprenditoriali

non del tutto limpidi. A fianco alle strutture relazionali che si consolidano attorno ai principali

interessi economici in gioco, emergono altri poli imprenditoriali capaci di agire con il ruolo di

corruttori da una posizione indipendente ed autonoma rispetto ad N34 ed N53. Sono

particolarmente significativi, in tal senso, i nodi N44, N47 ed N48.

E’ il caso di fare una rapida considerazione sul ruolo della sfera imprenditoriale nello

scambio corruttivo. Dalla rappresentazione grafica MDS, dall’analisi delle misure di centralità dei

nodi e da un’analisi più tradizionale del materiale empirico emerge come gli imprenditori siano

particolarmente indipendenti nella loro azione. Alcuni di questi nodi sono connessi - in maniera più

o meno strutturale - agli imprenditori principali che agiscono nella rete, in quanto loro dipendenti

ovvero compagni di consorzi ed associazioni temporanee. Altri nodi imprenditoriali risultano invece

essere portatori di interessi indipendenti da quelli portati avanti da N34 ed N53. Ciò che non emerge

- quanto meno da questo caso empirico - è un ruolo di collusione simile a quello che si ritrova in

contesti mafiosi o criminali (Mete, 2011a, 2011c; Sciarrone et al., 2011). Su questo specifico

argomento, ad esempio, forte è la differenza con il caso di Mafia Capitale [SMC-1; SMC-2], dove

molteplici imprese ed aziende mostrano una forte collusione con il centro criminale. Nel caso dei

Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli, imprese ed imprenditori non operano all’interno della

rete al fine di offrire una faccia pulita ad associazioni ed organizzazioni criminali, ma partecipano

con un certo grado di indipendenza - sia di interessi che d’azione - alle dinamiche corruttive

finalizzate allo sfruttamento illecito delle risorse pubbliche.

�164

Differente invece la situazione per i professionisti (architetti, commercialisti, avvocati) che

operano all’interno della rete. Alcuni di essi agiscono strutturalmente all’interno della cricca, con la

funzione di regolare ed ordinare il passaggio di risorse fra la sfera pubblica e quella privata. E’

questo il caso del nodo N37, commercialista di riferimento per entrambi i poli della relazione

corruttiva. Altri nodi professionali si occupano invece di questioni legali e giudiziarie, come per gli

avvocati che ruotano attorno all’imprenditore N53: N55, N56, N57 ed N58. Un altro nodo che

appartiene alla categoria dei professionisti - e che si dispone in prossimità del centro della rete - è

l’ingegnere N49 - il quale assume presso il suo studio N12, figlio di N1 -. A fianco a questi attori

opera un insieme composito di altri attori riconducibili alla categoria dei professionisti - soprattutto

avvocati ed architetti -. Tutti questi attori mettono le loro eterogenee abilità e capacità tecniche e

specialistiche al servizio del centro della rete rappresentato dalla cricca illecita. Attraverso un set di

relazioni e collusioni opache, meccanismi di scambio e reciprocità dei vantaggi, essi offrono

capacità ed expertise al centro della rete rappresentato dalla cricca illecita. Si può dunque

considerare che questi nodi professionali facciano pienamente parte di quella zona grigia costruita

su commistioni, prossimità illecita e mutualità dei vantaggi.

Un altro punto che emerge dall’analisi delle Fig. 6.14 è legato alla disposizione nella rete

degli altri funzionari e dirigenti pubblici, siano essi appartenenti al Dipartimento del Turismo o ad

altre organizzazioni. Per quanto riguarda il Dipartimento, si è già detto di come i nodi N5, N6, N7 -

pur facendo parte della cricca - si posizionano in uno spazio maggiormente periferico rispetto ai

nodi-hub. Significativa è la differenza con i quattro nodi pubblici centrali alla rete, cioè N1, N2, N3

ed N4. In questa situazione, più che un’effettiva distanza spaziale dai nodi principali - inesistente,

dato che essi operano fianco a fianco all’interno degli uffici del Dipartimento - si evidenzia un loro

minor coinvolgimento rispetto alle due situazioni investite dalle indagini. Il fatto che anche il

dirigente del Ministero delle Infrastrutture N8 occupi una posizione periferica nonostante ricopra un

incarico fondamentale nell’ambito dei Grandi Eventi - quello di commissario delegato al Mondiale

di Nuoto Roma 2009 - mette in luce la sua minor rilevanza rispetto ad N1 ed N2.

Un ragionamento similare deve essere fatto per N23, commissario delegato per il vertice G8

sull’isola de La Maddalena, capo del Dipartimento della Protezione Civile e Sottosegretario alla

Presidenza del Consiglio dei Ministri del Governo Berlusconi. Nonostante il suo fondamentale

ruolo formale, egli non occupa una posizione centrale nella rete; piuttosto che esserne il fulcro,

mette a disposizione del nucleo della rete le sue funzioni in cambio di benefici e risorse. Il ruolo di

commissario delegato garantisce ad N23 il potere di approvare i progetti definitivi ed esecutivi

elaborati dalla stazione appaltante, dal soggetto attuatore e dal contraente privato, avallando anche �165

la crescita dei costi che contestualmente si verifica. In merito a tali poteri, vi è l’azione di cattura

implementata da N34 - coadiuvato da N39 ed N40, ma anche da N45 ed N50 - e portata avanti

tramite la garanzia di benefici, mazzette e contratti con parenti. Come scrive Bonini 31

«Quale responsabile della gestione dei "Grandi Eventi" - si legge - ha compiuto atti contrari ai doveri di ufficio per favorire N34 nell'aggiudicazione degli appalti del quarto, quinto e sesto lotto dei lavori per il G8 della Maddalena (...) Ha compiuto scelte economicamente svantaggiose per la pubblica amministrazione, consentendo che i costi aumentassero considerevolmente». Peggio, «ha posto stabilmente la propria funzione pubblica a disposizione degli interessi di N34», in cambio, per quel che i pm hanno potuto accertare, di «una serata allo "Sporting village" con la prostituta Monica Da Silva Medeiros», di «massaggi (il corsivo è dei pm ndr .)», dell'affitto «di un appartamento in via Giulia a Roma», di «50 mila euro consegnatigli brevi manu da N34 il 23 settembre 2008».

Pure il Ministro delle Infrastrutture N25 occupa una posizione periferica rispetto al centro

della rete. Egli viene coinvolto nella rete illecita - attraverso la mediazione di N31 - al fine di

influenzarne i poteri di nomina (commissioni tecniche, incarichi dirigenziali, avanzamenti di

carriera e promozioni) e di attribuzione delle funzioni pubbliche (poteri ufficiali sugli appalti e sui

lavori pubblici). Dal punto di vista gerarchico, le decisioni di N25 influenzano l’azione dei nodi

N26 ed N27 - entrambi a capo degli organi di diretta collaborazione con il Ministro, cioè Ufficio

Legale e Segreteria - che hanno un ruolo maggiormente operativo nella querelle della Scuola dei

Marescialli.

Gli attori della cricca - caratterizzata da confini precisi ma comunque porosi (Morselli et al.,

2010) - diramano i loro tentacoli verso altri nodi che operano in diverse istituzioni pubbliche. Questi

sono situati in una posizione periferica rispetto ad N1, N2 ed N34, cioè ai componenti principali

della cricca illecita, occupando lo spazio periferico della zona grigia. Essi gestiscono una

molteplicità di risorse e poteri di amministrazione, controllo, vigilanza, investigazione e sanzione,

fondamentali per finalizzare lo scambio corruttivo. Proprio per questo rappresentano l’obbiettivo

dei meccanismi di cattura del centro della rete e della cricca, che non sono continui ma assumono

piuttosto uno schema a lampi. Essi sono attivati nel momento in cui il nucleo della rete necessità

delle loro funzioni e dei loro poteri. Alcuni nodi pubblici sono particolarmente vicini al nucleo della

rete, soprattutto i funzionari N28, N18 ed N21. Questi tre nodi operano - in nome della Direzione

Bonini, La Repubblica, 27.01.2011. 31

�166

Generale Edilizia Statale (assieme ad N29), dell’Avvocatura di Stato (assieme ad N19) e dell’AVCP

(assieme ad N20) - a stretto contatto con N1 ed N2 per risolvere la querelle della Scuola dei

Marescialli. In una posizione periferica, operano invece altri nodi: Direttore Generale e vice

Presidente con delega alle fiction della RAI (N13, N17); Direttore Generale Cinema e Capo di

gabinetto del ministero del ministero dei Beni culturali (N16, N15); Segretario Generale Presidenza

del Consiglio (N22); capo della Protezione Civile e Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio

(N23); il Capo di Gabinetto e dell’Ufficio legale del Ministro delle Infrastrutture (N26, N27); un

funzionario della Guardia di Finanza (N33), con il quale i contatti sono tenuti direttamente da N34

ed N37; due magistrati della Corte dei Conti (N66 ed N67); un magistrato inquirente della Procura

della Repubblica di Roma (N74).

6.4 Azione e strategia per i nodi-hub

E’ necessario poi analizzare se l’azione dei nodi che controllano la rete sia mascherata

ovvero palese, cioè se essi agiscano in maniera strategica, dissimulando il loro ruolo all’interno

delle strutture relazionali (Baker and Faulkner, 1993; Morselli 2010). Nelle reti illecite il

posizionamento, l’attività e le strategie adottate dai nodi sono influenzate dalla ricerca

dell’equilibrio fra due necessità: accrescere l’efficienza dell’azione corruttiva e limitare

l’esposizione verso l’esterno. I nodi che operano al livello più elevato possono ridurre la loro

esposizione riducendo il numero totale di contatti, ed aumentare la loro efficacia posizionandosi

nella rete in maniera tale da massimizzare la capacità di mediazione. Concretamente, questi nodi

possono delegare attività ed azioni di bassa manovalanza ai livelli operativi inferiori, che vedranno

crescere il loro numero di contatti totali ma non loro capacità di mediare fra le diverse sfere. Come

può essere catturata questa dinamica? Si crea un grafico f(x, y) composto da n nodi (n = 90),

caratterizzato - come in Fig. 6.16 - dalla degree centrality sull’asse x e la betweenness centrality

sull’asse y. Emerge immediatamente che la correlazione fra questi due valori è molto elevata, pari a

0,935. Si inserisce la linea della media dei due assi (x = 8,244; y = 102,501): i nodi che si trovano

nella fascia azzurra sono quelli con un livello di degree maggiore del livello di betweenness

centrality, cioè la manovalanza dei fenomeni illeciti; vero il contrario per i nodi che si trovano nella

fascia verde, che non a torto possono essere considerate le menti dietro una cospirazione o

un’attività illecita. Come è possibile si può apprezzare, nessun nodo entra nella fascia verde, mentre

alcuni nodi rientrano effettivamente in quella azzurra. Al contrario di quanto identificato dalla

teoria, i nodi più rilevanti della rete illecita (N1, N2 ed N34) non palesano rilevanti strategie �167

difensive fra quelle identificate da Baker and Fernandez (1993). Si è dunque in presenza di nodi che

possiedono sia un gran numero di contatti che una rilevante capacità di unire le diverse isole

relazionali. Ciò segnala che i nodi interessati non attivano strategie di mascheramento e

dissimulazione particolarmente efficaci.

Fig. 6.16: Disposizione dei nodi e rapporto degree centrality/betweenness centrality;

Le uniche tre strategie che vengono utilizzate per mascherare contatti e relazioni sono: a) il

tentativo - nel contesto delle conversazioni telefoniche - di dissimulare in tutti i modi il contenuto

concreto dei dialoghi, attraverso riferimenti criptici a persone, eventi, logistica e situazioni illecite;

b) il mascheramento dei legami societari fra N34 e la sua galassia imprenditoriale, formalmente

guidata da parenti e collaboratori; 3) l’organizzazione di incontri al di fuori degli spazi ufficiali a

cui dirigenti e funzionari pubblici fanno riferimento, così da ridurne visibilità e pericolosità.

A parte questi tre accorgimenti i nodi principali dello scambio corruttivo non mascherano

efficacemente il loro ruolo. Non stupisce che investigazioni ed arresti si dirigano verso gli attori

fondamentali della rete illecita, cioè N1, N2, N3, N34, N61, N53 ed N57. Alla luce di questo, ha

senso prosi la domanda del perché questi attori non dissimulino la loro centralità attraverso le

strategie identificate in letteratura, ma si occupino in prima persona di quasi tutte le fasi dello

�168

scambio corruttivo. La prima spiegazione è che funzionari e dirigenti pubblici, burocrati e

magistrati infedeli siano convinti di agire in uno spazio sicuro. La condivisione di istituzioni

informali e pratiche illecite accresce questo senso di sicurezza, riducendo il rischio di denunce e

whistleblowing. Le organizzazioni in cui questi attori operano sono profondamente infiltrate da

corruzione e pratiche illecite, quasi partecipando alla riproduzione e diffusione delle norme

informali. Funzionari e dirigenti pubblici sono cresciuti in questi spazi, hanno beneficiato di

mentoring e di allargamento della propria rete personale, hanno permesso la riproduzione di queste

norme apprendendole e trasformandole (Della Porta and Vannucci, 1999; Morselli et al. 2006;

Vannucci, 2011). Ciò può portare gli attori coinvolti nello scambio corruttivo ad abbassare la soglia

dell’attenzione.

Una seconda ragione potrebbe essere ricercata in una differenza fra lo scambio corruttivo e

le altre attività illecite, come il traffico di sostanze stupefacenti o le organizzazioni criminali: gli

affari corruttivi richiedono di essere seguiti personalmente, soprattutto da parte di funzionari e

dirigenti pubblici. La delega di funzioni e compiti potrebbe costituire un meccanismo troppo

rischioso. In questo caso empirico la delega opera nello spazio pubblico soprattutto attraverso gli

ordini da N1 verso N2, N3 ed N4. Il processo di allargamento della base di persone che partecipano

allo scambio corruttivo può portare all’aumento del rischio di essere scoperti, senza accrescere

concretamente l’efficacia dello scambio. Inoltre, la condivisione eccessiva dei benefici potrebbe

non essere vista di buon occhio dal centro della rete. Certi accordi e relazioni - sopratutto fra N1 ed

il suo nucleo familiare, e la galassia di N34 - sono celati anche agli altri funzionari del Dipartimento

del Turismo, nonostante questi prendano parte allo scambio corruttivo ed alle relazioni illecite. Un

esempio di questo meccanismo emerge dall’analisi di una conversazione fra N2 ed N5, che svela

l’esistenza dell’associazione di interessi economici fra N1 ed N34 [SGVOL-1, pagg. 38-39]:

N2: gli dico (ad N1 NdR)..”hai rotto proprio!”.. dacci i soldi che ci devi dare.. N5: ..te e quell'altro ladro di.. guarda che pure con quell'altro (N34, NdA) è una farsa eh.. N2: ma quelli, ma quelli stanno.. stanno in società quelli.. ma a chi vogliono pigliare per il culo oh!.. a me non mi ci pigliano per il culo.. io l'ho capita lunga pezza.

Nella sfera imprenditoriale l’esigenza di nascondere partecipazione ed accordi corruttivi è

un poco meno pressante, dato che i rapporti di gerarchia e dipendenza offrono maggiori spazi di

manovra per la deroga di funzioni a sottoposti e livelli inferiori (Baker and Faulkner, 1993). In

questo caso gli ordini impartiti da N34 ai suoi dipendenti - sopratutto N36, N38, N39 ed N40 - per �169

lo svolgimento di compiti ed attività finalizzate allo scambio corruttivo rappresentano un ottimo

esempio di questo meccanismo.

In terzo luogo gioca un ruolo rilevante la fiducia che gli attori della cricca della Ferrattella

hanno nel proprio sistema di intelligence e contro-intelligence, capace di raccogliere informazioni:

sulle attività investigative in atto - N74, Pubblico Ministero aggiunto presso la Procura di Roma -;

sugli accertamenti fiscali - N33, funzionario della Guardia di Finanza -; sui processi in corso - N66

ed N67, magistrati presso la Corte dei Conti -. Attraverso una costante azione relazionale, i nodi che

reggono la cricca ritengono di essere protetti e tutelati sia dall’attività giudiziaria che dall’azione dei

media. Allo stesso tempo, il bilanciamento e l’equilibrio degli interessi degli attori privati, attuato

attraverso strumenti quali la rotazione e la compensazione, viene ritenuto una strategia efficace

nell’impedire, o nel ridurre, il rischio di denuncia all’autorità giudiziaria o agli altri organi

competenti. Se ne ha un esempio con la denuncia che N44 sporge al TAR in merito alle procedure

d’assegnazione dell’appalto del Nuovo Parco della Musica di Firenze, come conseguenza della sua

mancata vittoria. Per favorire il ritiro della denuncia, N1 ed N2 propongono ad N44 - come

contrappeso - l’assegnazione dell’appalto a La Maddalena per i cantieri del G8 del III lotto, dove si

doveva realizzare l’albergo per i capi di Stato. Dopo la finalizzazione dell’assegnazione,

l’imprenditore N44 ritira la denuncia al T.A.R. come richiesto da N1 ed N2.

6.5 Sintetizzare la rete illecita

Questo capitolo ha empiricamente analizzato - attraverso il ricorso alla Social Network

Analysis - le caratteristiche strutturali della rete illecita legata al caso dei Grandi Eventi e della

Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze. Come già messo in luce nella presentazione del

metodo e delle tecniche empiriche utilizzate, i risultati ottenuti possono essere influenzati da un bias

significativo, legato all’utilizzo del solo materiale giudiziario rispetto ad un più amplio ventaglio a

disposizione (interviste, articoli di stampa, altro). E’ necessario però essere consapevoli che questo

non inficia in maniera definitiva la qualità dei risultati ottenuti, o la loro capacità interpretativa.

L’utilizzo di altri materiali empirici porterebbe difatti ad una migliore e più completa definizione

del quadro reticolare. Queste considerazioni spingono ad una certa cautela nell’analizzare i dati ed i

risultati ottenuti, nella consapevolezza che misure di centralità e forma della rete potrebbero essere

influenzate dalla natura delle investigazioni, dai nodi indagati, dal numero di telefoni ed utenze

intercettate, dalle strategie investigative delle forze dell’ordine e dell’autorità giudiziaria.

Comunque, per compensare - per quanto possibile - questo effetto negativo sono stati definiti tre �170

distinti database, costruiti sulle relazioni che emergono dalle conversazioni telefoniche, dagli

incontri fra gli attori e dalle strutture imprenditoriali e consortili che prendono parte ai lavori

pubblici. Le tre matrici sono poi state unite in un unico database. Queste quattro reti sono state

analizzate alla luce delle statistiche descrittive (densità, distanza, centralizzazione); delle misure di

degree centrality, di betweenness centrality e di Hubs&Authorities; della rappresentazione grafica

MDS; per la sola matrice unitaria, delle diverse tipologie di Brokerage Role che caratterizzano i

nodi principali (Gould and Fernandez, 1989; Morselli and Roy, 2008).

Il problema dal quale ha preso le mosse la ricerca empirica è quello di comprendere il ruolo

delle reti e delle cricche illecite nel sostenere lo scambio corruttivo, identificando al contempo le

loro caratteristiche (attori e norme informali), struttura, forma e natura. Attorno a questo problema

sono state definite tre ipotesi principali, da confermarsi nello specifico del caso empirico qui

analizzato: che le cricche illecite abbiano preso il posto delle strutture partitiche collettive nel

controllare in maniera autoritaria le reti illecite; che le cricche rappresentino le cabine di regia dalle

quali vengono controllate, regolate ed ordinate le reti illecite, i meccanismi di scambio corruttivo ed

il trasferimento di risorse ed informazioni fra le varie componenti relazionali; che le cricche -

costruite sulla relazione strutturale fra attori pubblici e privati - siano in grado di catturare ed

influenzare poteri e funzioni pubbliche fondamentali per la riuscita dello scambio corruttivo -

distribuiti a diversi attori durante gli anni ’90 e 2000 - anche nel momento in cui essi si posizionano

all’esterno delle associazioni illecite.

L’analisi empirica mostra - in linea con la letteratura sulle reti illecite e criminali - che la

struttura relazionale qui analizzata si caratterizza per il controllo di un numero limitato di nodi-hub.

A loro volta, questi nodi-hub sono organizzati in una gerarchia: da quelli globali - i nodi principali,

capaci di dominare la rete - a quelli locali - i nodi minori, capaci di controllare una porzione ristretta

della rete -. In questo specifico caso di studio, i risultati empirici hanno evidenziato il ruolo

fondamentale ricoperto da nodi appartenenti a due categorie: quella dei burocrati e dirigenti

pubblici e quella degli imprenditori e del mondo imprenditoriale. Gli hub globali della rete -

organizzati e sovrapposti all’interno delle strutture di una cricca densa e consolidata - rappresentano

i centri di potere principali attorno ai quali sono costruite le strutture reticolari; al loro fianco

operano altri centri di potere minori, portatori di interessi economici e strategici differenti. Il

cambiamento delle relazioni fra i diversi centri di potere e lo spazio nucleare ha conseguenze

rilevanti sulla redistribuzione dell’autorità all’interno della rete. Tali cambiamenti influiscono sulla

distribuzione del potere all’interno delle strutture reticolari, modificando rapporti di forza,

prossimità degli attori e centralità dei diversi grumi di interessi. La presenza di diversi poli autoritari �171

- globali e locali - porta il sistema verso un aspetto gerarchico più che monopolistico, come

descritto dal modello fit-get-rich di Barabasi and Bianconi (2001a). Ciò non esclude la possibilità

che le reti corruttive possano avere una forma di monopolio, controllate da un singolo nodo e dai

suoi interessi. In questo caso empirico - e probabilmente nel contesto italiano - sembra più probabile

incontrare reti illecite organizzate secondo una gerarchia di nodi-hub, dove convivono centri di

interesse principali e minori. Bisogna però essere chiari su un punto. Con gerarchia non si intende

che la rete abbia un aspetto verticale che si sviluppa dall’alto in basso, bensì che i nodi che la

abitano possono essere elencati da quelli più potenti a quelli più marginali. Questo specifico caso

empirico non permette di riflettere sull’esistenza di una quinta categoria, legata al mondo della

criminalità organizzata. Spostando lo sguardo in altri contesti e casi di studio, questa categoria gioca

un ruolo fondamentale nello scandalo di Mafia Capitale [SMC-1, SMC-2] e di altri casi in cui

mafia, camorra o ndrangheta agiscono con finalità corruttive sulla pubblica amministrazione.

Nel caso analizzato emerge il contributo marginale dato dai partiti e dagli attori politici

collettivi allo scambio corruttivo. La contrazione della loro rilevanza - soprattutto rispetto al periodo

di Tangentopoli - può essere spiegata alla luce dei cambiamenti vissuti dalla natura dei partiti e dalle

trasformazioni nella governance dei lavori pubblici che hanno avuto luogo fra gli anni ’90 ed il

primo decennio degli anni 2000. Entrambi questi flussi evolutivi hanno portato alla riduzione degli

spazi e delle opportunità a disposizione delle strutture collettive dei partiti politici per influenzare la

gestione degli appalti pubblici, di controllare la dirigenza pubblica e di occupare in maniera

egemone la sfera sociale, politica ed economica. L’effetto forse più evidente di questo processo è

legato alla frammentazione ed alla personalizzazione della partecipazione degli attori politici agli

scambi corruttivi. Di questo passaggio - simbolico e concreto - sembrano esserne consapevoli anche

i Pubblici Ministeri che conducono le indagini a Firenze, come emerge nel seguente articolo sulla

Stampa : 32

e' talmente evidente il passaggio anche simbolico della giornata, che per la prima volta il pm Turco si lascia andare a un commento: “Questa non e' Tangentopoli. Il sistema di corruzione emerso mostra una diversa declinazione dei rapporti fra affari e politica. Prima al centro c'erano i partiti, oggi ci sono diversi funzionari pubblici e alcuni esponenti politici. Attorno a loro si e' formato un sistema di relazioni fatto di favori e dazioni".

Zancan, La Stampa, 07.07.2010.32

�172

Lo si può interpretare - in via del tutto ipotetica - come una sorta di percorso ininterrotto,

avviatosi fin nella Prima Repubblica. Questa ricerca ha preso il via descrivendo i partiti monolitici

ed unitari che dall’immediato dopo-guerra sopravvivono fino agli anni ‘70; è passata attraverso la

frammentazione di questi partiti in correnti e fazioni durante gli anni ’80 e ’90; si conclude con

un’ulteriore frammentazione della partecipazione politica alle reti illecite, data dal processo di

individualizzazione dell’attività dei nodi politici all’interno delle reti corruttive.

I risultati dell’analisi empirica mettono in luce come - nel caso di studio qui analizzato - il

personale politico non ricopra un ruolo significativo sia dal punto di vista quantitativo (numero di

attori politici) che qualitativo (centralità degli attori politici). La sfera politica è la meno

rappresentata fra i sotto-gruppi identificati, mentre i suoi attori non presentano significative misure

di centralità (degree e betweenness centrality), livello di potere (Hubs&Authorities) e capacità di

mediazione (Brokerage Role). Questo è particolarmente significativo considerando l’importante

ruolo istituzionale e formale ricoperto dal personale politico. Si pensi al fatto che all’interno della

rete operano - fra gli altri - il Ministro delle Infrastrutture ed il Coordinatore Nazionale del Pdl, in

quel momento il principale partito italiano. Nonostante la rilevanza “verticale” di questi nodi, essi

non coprono un ruolo di centralità nelle strutture “orizzontali” della rete illecita. Questo marca la

differenza fra il possedere un ruolo gerarchico significativo (livello verticale) ed essere posizionati

in maniera efficace all’interno della rete (livello orizzontale). In taluni casi il ruolo gerarchico

verticale favorisce l’acquisizione di posizioni di centralità, soprattutto quando ad esso sono legati

concreti poteri gestionali ed amministrativi sugli affari pubblici; in altre situazioni, il ruolo

gerarchico non influisce invece sulle posizioni di centralità di un nodo. E’ necessario comunque

considerare che le caratteristiche del caso empirico potrebbero aver prodotto un bias sul ruolo della

sfera politica, portando ad un’apparente contrazione della sua importanza. Un effetto similare

potrebbe essere legato alla definizione dei confini della ricerca, la cui espansione è capace di

influenzare massicciamente la centralità dei nodi. Ci si può difatti attendere che allargando il

numero delle reti analizzate - verso la definizione della meta-rete - la rilevanza e l’importanza del

personale politico possa aumentare. Liberi di muoversi fra zona grigia ed interessi imprenditoriali,

gli attori politici potrebbero rappresentare il terminale delle richieste di molteplici e svariati

interessi pubblici e privati. Punto di connessione fra diverse reti, questi attori potrebbero risultare

molto più rilevanti di quanto messo in luce da questa analisi. Considerando, ad esempio, i

documenti di Mafia Capitale e del progetto Mo.s.e. la centralità della sfera politica sembra

aumentare parzialmente, ma non fino a ripristinare il ruolo dominante che aveva prima di

Tangentopoli. �173

L’analisi empirica consente poi di dare conferma alla presenza di alcune caratteristiche

fondamentali delle reti identificate in letteratura, legate alla loro struttura, forma ed aspetto. In tal

senso sono significative le quattro rappresentazioni grafiche - quella telefonica (Fig, 6.5), quella

degli incontri (Fig. 6.8), quella delle strutture di business (Fig. 6.11) e quella unitaria (Fig. 6.14) -

elaborate tramite Multidimensional Scaling Method. La rappresentazione grafica - ed i dati di

coreness presentati per la matrice unitaria - permettono di mostrare il posizionamento dei diversi

nodi nello spazio grafico, nonché le loro similarità e prossimità. Questo ha consentito di dimostrare

l’esistenza, anche per la rete analizzata in questa ricerca, della distinzione centro-periferia. Gli hub

globali si posizionano nella porzione nucleare della rete, all’interno della cricca illecita che la

controlla. Dall’analisi empirica emerge difatti l’esistenza di un’associazione segreta diretta a scopi

corruttivi ed illeciti, costruita sui rapporti, contatti e scambi continui fra attori pubblici e privati. Lo

scopo e l’obbiettivo di questa associazione è quello di sottrarre quante più risorse pubbliche

possibile dalle istituzioni dentro cui operano i nodi-hub pubblici. Gli attori che appartengono alle

sue strutture sono connessi fra loro in maniera densa e continua, dando vita ad una clique

significativa. Al contempo questi attori presentano un efficace capitale sociale diretto verso

l’esterno della cricca, raggiungendo e connettendo tutta una serie di attori disposti in posizione

periferica. Per quanto riguarda il periodo considerato, all’interno della cricca non entrano attori

nuovi, così che i suoi confini esterni appaiono come sostanzialmente stabili e definiti. Allo stesso

tempo, l’esplosione dello scandalo dei Grandi Eventi porta alla distruzione della cricca, dato

l’arresto dei suoi pilastri portanti ed il processo per gli altri suoi attori. La cricca rappresenta lo

spazio dove il traffico di risorse ed informazioni fra la sfera pubblica e quella privata - ma anche fra

il mondo del formale e quello dell’informale - viene gestito, controllato e diretto. Diversi altri nodi -

appartenenti sia alla sfera pubblica (altri funzionari e dirigenti pubblici, politici) che privata (altri

imprenditori, professionisti) - si dispongono ad una distanza progressivamente maggiore dal centro,

occupando lo spazio periferico.

L’associazione illecita è costruita attorno alle istituzioni pubbliche, organizzazioni statali e

corpi amministrativi dai quali sono estratte le risorse pubbliche. Questi corpi pubblici - in

particolare il Dipartimento del Turismo - rappresentano lo spazio dal quale sono estratte le risorse

pubbliche in questo specifico caso di studio. I nodi-hub pubblici, nel promuovere l’estrazione delle

risorse statali, attivano l’intera struttura gerarchica del corpo amministrativo da loro controllato.

Essi coinvolgono in maniera più o meno sistematica altri dirigenti e funzionari pubblici nelle maglie

della rete corruttiva. Questi processi facilitano la diffusione delle norme informali fra i dipendenti

ed i corpi pubblici, permettendone la riproduzione attraverso meccanismi di autorità, formazione, �174

mimesi ed innovazione. Una volta che i diversi funzionari pubblici hanno appreso le norme

informali della corruzione, possono contribuire alla loro propagazione nel corpo pubblico grazie

alle promozioni, alle nomine ed agli avanzamenti di carriera. Come una metastasi, le norme

informali della corruzione si propagano nel corpo pubblico.

Una delle caratteristiche principali dell’associazione illecita qui analizzata è quella di

rappresentare una cabina di regia dello scambio illecito. All’interno delle sue strutture e confini, i

nodi-hub - sia pubblici che privati - agiscono come terminali per la movimentazione, in ingresso ed

uscita, di beni materiali ed immateriali, informazioni, risorse, input ed ordini fra i diversi sotto-

gruppi che compongono la rete. I risultati dell’analisi sui ruoli di mediazione che caratterizzano i

nodi principali mostrano il loro ruolo fondamentale nel coordinare l’attività degli attori appartenenti

ai propri sotto-gruppi d’appartenenza (coordinator); nel ricevere input e risorse dai membri degli

altri sotto-gruppi per trasferirli poi ai nodi del proprio sotto-gruppo (gatekeeper); nel raccogliere

input e risorse dal proprio sotto-gruppo per trasferirli ai nodi degli altri sotto-gruppi

(representative). All’interno della cricca qui analizzati i terminali di import/export fra sfera pubblica

e privata sono totalmente sovrapposti. Ad un osservatore esterno questa sovrapposizione potrebbe

sembrare un corpo unico ed indistinguibile, dove interessi ed obbiettivi si confondono,

sovrappongono e saldano. Attraverso l’azione di attori pubblici e privati, la cricca è in grado di: a)

coordinare in maniera efficace l’attivazione dei diversi nodi e clique; b) ridurre strutturalmente le

distanze e gli spazi di vuoto fra i diversi sotto-gruppi, in questo caso empirico rappresentati

soprattutto da burocrati ed imprenditori; c) tagliare il costo, i rischi e ed i tempi necessari per la

finalizzazione dello scambio corruttivo; d) garantire ordine e regolarità allo scambio corruttivo

grazie alla definizione ed al controllo di norme ed istituzioni informali. In tal modo il fenomeno

corruttivo si fa più sicuro, meno costoso, più efficace, in poche parole più redditizio per i nodi che

partecipano all’associazione illecita.

E’ stata poi definita una terza ipotesi, legata al fatto che il centro della rete - cioè la cricca ed

i nodi-hub che la abitano - tentano di catturare le funzioni ufficiali di altri attori pubblici (dirigenti e

funzionari pubblici, burocrati, politici) ai quali sono affidate funzioni gestionali, di monitoraggio e

vigilanza, e di sanzione rispetto alla correttezza dell’azione pubblica. L’analisi della

rappresentazione grafica ha messo in luce come i nodi-hub che operano al centro della rete sono in

grado di collegarsi e relazionarsi con una moltitudine di attori - sia pubblici che privati - posizionati

al di fuori degli spazi della cricca. Nel caso degli attori pubblici, essi sono impiegati presso diverse

istituzioni ed organizzazioni pubbliche, quali strutture ministeriali, avvocatura dello Stato, autorità

indipendenti, corti tributarie, solo per citare gli esempi più significativi. Proprio a questo coacervo �175

di istituzioni, organizzazioni e corpi dello Stato, il processo legislativo degli anni ’90 e 2000 ha

affidato i poteri di vigilanza, controllo e sanzione sulla correttezza nella gestione degli affari

pubblici. Ecco apparire - evidente e significativa - l’impronta di questo processo legislativo sulla

rete illecita analizzata. All’interno della strutture della rete illecita questi attori operano da uno

spazio periferico e marginale, a differenza di quegli hub pubblici che operano invece all’interno

della cricca. Assieme con altri attori appartenenti alla categoria dei professionisti (architetti,

commercialisti, avvocati) questo insieme di attori costituisce - nel contesto specifico di questo caso

empirico - la zona o area grigia. Come per l’esistenza della cricca, l’analisi empirica ha permesso di

mettere in luce - in via preliminare - l’esistenza di una zona grigia, dotata delle caratteristiche messe

in luce nel capitolo 2. Si può quindi affermare che nella rete analizzata esiste ed opera uno spazio di

relazioni inter-personali dense, ma attivate in maniera discontinua, fra i nodi-hub che operano nella

cricca ed attori pubblici (altri dirigenti e funzionari pubblici) e privati (professionisti) che operano

invece in periferia. Le relazioni con questo spazio non sono continue, come nella cricca, ma hanno

un andamento a lampi, attivate nel momento in cui lo spazio nucleare necessità dei poteri e delle

funzioni gestite dagli attori che vi fanno parte. Dinamiche e meccanismi propri di questa zona grigia

sono regolati da norme informali - che approfondiremo ulteriormente nel prossimo capitolo - capaci

di dare ordine a meccanismi clientelari, di raccomandazione e scambio che sono fondamentali

tasselli per la composizione del mosaico corruttivo. Nulla nega che questi attori - sia pubblici che

privati - possano essere centrali in altre reti illecite, non comprese nei confini dell’analisi empirica.

Esplicativo in tal senso è il nodo N71 - periferico nel caso dei Grandi Eventi - che viene poi

arrestato nell’ambito del caso Mo.s.e., dove ricopre un ruolo decisamente diverso [SMO].

Chiaramente valgono qui i limiti definiti precedentemente sull’uso della SNA. Le ragioni che

portano a questo diverso posizionamento dei nodi pubblici non sono di semplice identificazione. Si

possono immaginare alcuni meccanismi. In primis, i nodi pubblici che si posizionano all’interno

delle cricche hanno una vicinanza strutturale con interessi corruttivi più o meno variegati. E’ pure

evidente che la desiderabilità di questi attori pubblici si lega al fatto che ad essi sono trasferiti poteri

e funzioni ufficiali sulla gestione degli affari pubblici (appalti, servizi, contratti). Più i poteri che

essi gestiscono sono rilevanti e significativi, maggiori saranno le pulsioni perché attorno a questi

nodi si costruiscano strutture associative e cricche fondate su continui e persistenti relazioni

corruttive. Al contrario, quando gli attori pubblici gestiscono funzioni pubbliche certamente

significative, ma non fondamentali per la gestione di appalti e affari pubblici (come nel caso di

funzioni di sorveglianza, monitoraggio e sanzione) allora potrebbe non essere poi così fondamentale

per gli interessi privati costruire attorno a questi attori cricche corruttive. Questo potrebbe spiegare �176

la diversa posizione che i nodi pubblici occupano nella rete, anche se richiede - oltre ad ulteriori

verifiche e conferme empiriche - un’importante azione di affinamento teorico ed analitico.

Considerando il quadro descrittivo ed empirico definito dall’analisi di rete emergono - ad un

livello piuttosto elementare, come può emergere dallo studio di un solo caso - due funzioni

significative svolte dalla cricca illecita nel sostenere e rafforzare lo scambio corruttivo. Queste

funzioni sono quelle di controllare e coordinare il traffico di beni, servizi, input e risorse materiali

ed immateriali che scorrono lungo le strutture reticolari, scambiati fra le diverse clique ed isole

relazionali; di connettere ed influenzare i poteri, le discrezionalità e le conoscenze tecniche -

fondamentali per la finalizzazione dello scambio corruttivo - possedute da diversi attori pubblici

(politici, dirigenti e funzionari pubblici, magistrati, avvocati dello Stato) e privati (avvocati,

commercialisti ed architetti) posizionati nella zona grigia. Il combinato di queste due funzioni

significative permette alla cricca illecita di ridurre in maniera strutturale il costo, il rischio ed il

tempo di attivazione dei diversi nodi e clique, permettendo così la crescita dell’efficacia e della

redditività dello scambio corruttivo.

�177

7. Potere, relazioni ed evoluzione in una rete illecita

Dopo aver analizzato le caratteristiche strutturali della rete corruttiva legata al caso dei

Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze - portata alla luce tramite il

ricorso alle tecniche di Social Network Analysis - è ora significativo spostare l’attenzione analitica

su altre tematiche. In particolare, è necessario andare ad indagare le strategie ed i punti di forza che

permettono ai nodi-hub di affermare il loro controllo sulla rete; l’origine delle relazioni e delle

strutture relazionali che uniscono i diversi nodi; le caratteristiche e tipicità dei meccanismi di

scambio che si attivano nel centro della rete, e fra questo nucleo e la periferia; le dinamiche di

allargamento della rete ed i processi di genesi di un’associazione illecita e di una cricca.

L’obbiettivo è completare il quadro presentato nel capitolo precedente con altri dettagli significativi

ai fini della ricerca empirica, approfondendo soprattutto aspetti funzionali rimasti in ombra

nell’analisi svolta in precedenza.

7.1 Controllo della rete: fattori e caratteristiche di dominio e potere

L’analisi empirica ha mostrato come la rete illecita sia caratterizzata dalla presenza di un

nucleo corruttivo, rappresentato dalla cricca corruttiva, fondata sull’illecita sovrapposizione di

interessi, obbiettivi e strategie fra la sfera pubblica - rappresentata soprattutto da N1, N2 ed N3 - e

quella privata - N34 e la sua galassia imprenditoriale -. In tale contesto, N1, N2 ed N34

rappresentano i nodi-hub globali della rete, capaci di controllarne il funzionamento, la distribuzione

dei poteri, il flusso di risorse ed informazioni (Liu et al., 2011 2012; Barabasi, 2004; Burt, 1992;

Smith et al., 2013). Si può considerare che questi tre nodi siano posizionati nel “posto giusto” per

controllare la rete illecita attraverso diverse strategie e set di azioni. Tali strategie possono essere

riassunte attorno a tre principali macro-aree: 1) gestione degli appalti; 2) mobilitazione degli altri

nodi; 3) controllo dei meccanismi di scambio. L’analisi di questi tre diversi ambiti può aiutare a

chiarire ancor meglio le ragioni che sottendono alla centralità dei nodi-hub rispetto agli attori

pubblici che si dispongono nello spazio periferico della zona grigia.

Per quel che riguarda le attività legate alla “gestione degli appalti”, gli hub pubblici - cioè i

nodi N1 ed N2 - veicolano informazioni informali sugli appalti e sui contratti pubblici

primariamente ad imprenditori e professionisti che operano all’interno dei confini dell’associazione

illecita. In tal modo consegnano loro un vantaggio rilevante rispetto ai loro concorrenti, per quanto

�178

riguarda le tempistiche - ricevere informazioni prima degli altri -, l’accesso - ricevere documenti

che gli altri non hanno - e le modalità d’utilizzo - ricevere le linee guida direttamente dalla pubblica

amministrazione - (Burt, 1992). Ai nodi imprenditoriali in contatto con dirigenti e funzionari

pubblici corrotti vengono garantite informazioni sulle caratteristiche strutturali del progetto, sul

valore dell’appalto, sulle tempistiche di gara e di presentazione delle domande, sulle necessità ed i

bisogni della sfera amministrativa e della stazione appaltante. Prima un’azienda riceve queste

informazioni prima può cominciare a lavorare sul progetto, accrescendo contestualmente le sue

possibilità di successo. Alla luce della disposizione dei nodi nella rete, le informazioni originano

soprattutto dai pubblici funzionari e dirigenti N1, N2, N3 ed N4, che - come visto in precedenza -

ricoprono i ruoli chiave nell’ambito della gestione dei tre Grandi Eventi interessati dalle indagini

della Procura fiorentina; da questi nodi le informazioni vengono primariamente diffuse verso

l’imprenditore N34 e la sua galassia societaria, movimentate lungo le strutture relazionali che

costituiscono la cricca. Nel momento in cui l’imprenditore N53 definisce una relazione diretta e

continua con N1, N4 ma soprattutto N2, anch’egli comincia a beneficiare della distribuzione di

informazioni fresche e qualitativamente significative sugli appalti pubblici. Per quanto riguarda

N34, la sua posizione di prossimità con il nucleo lo trasforma nel canale attraverso il quale le

informazioni vengono fatte percolare fino all’estrema periferia. Grazie a questo ruolo, N34

acquisisce quell’autorità, potere e legittimità che lo porta ad essere il nodo-hub della sfera privata,

attracco privilegiato per gli altri imprenditori e professionisti che si muovono ai confini della rete.

Egli trasmette le informazioni ricevute dai sodali della cricca in primis alla sua galassia

imprenditoriale, rappresentata dai nodi a lui più vicini: N35, N37, N38, N39 e N40. In seguito

queste informazioni vengono fatte arrivare fino ai vertici fantoccio delle sue imprese: N41, N42 ed

N43. In un secondo momento, N34 ed il suo universo relazionale veicolano queste informazioni

verso gli imprenditori che operano attorno a lui, cioè i nodi N45, N50 ed N51. Grazie a questi

passaggi, le informazioni si ramificano e frammentano nelle diverse isole imprenditoriali. Anche

altri nodi beneficiano del processo di diffusione, come N44 - capace di aggiudicarsi un appalto

nell’ambito del G8 sull’isola de La Maddalena - ed N61. Attraverso quest’ultimo le informazioni

provenienti dal centro della rete vengono distribuite verso lo spazio periferico composto dai nodi

N64, N65, N66 ed N67.

Il ruolo autoritario dei nodi-hub pubblici (N1 ed N2) sugli appalti pubblici non si esaurisce

con la diffusione delle informazioni. Questi attori sono in grado di controllare concretamente i

meccanismi d’assegnazione degli appalti pubblici, sia ricorrendo alle procedure a chiamata diretta

che all’offerta economicamente più vantaggiosa. In tal modo riescono a favorire le imprese interne �179

- o vicine - alla struttura della cricca, cioè quelle che gravitano attorno ad N34, ma anche a N61,

N44, N48 ed N51. Per i Grandi Eventi, la capacità di controllo è legata al ruolo ufficiale assegnato

ad N1, N2 ed agli altri funzionari del Dipartimento dalla struttura di decreti ed ordinanze della

Presidenza del Consiglio. Questi nodi utilizzano principalmente tre strategie per ordinare e regolare

i rapporti con le diverse realtà imprenditoriali, rappresentanti la molteplicità dei grumi di potere ed

interesse che si trovano nella rete. In primo luogo, gli hub pubblici fanno ruotare le imprese alle

quali assegnare i diversi appalti, contratti e lavori pubblici, alternandole a seconda della loro

rilevanza, rapporto corruttivo e forza contrattuale. In secondo luogo, favoriscono la collaborazione

fra realtà imprenditoriali diverse all’interno di associazioni temporanee di impresa e consorzi,

sfruttando pure le opportunità offerte dalla stipula di contratti di subappalto. In terzo luogo,

compensano le imprese che sono state escluse dall’aggiudicazione di un appalto pubblico con

l’aggiudicazione di un altro contratto, fra quelli da loro controllati. Questa dinamica si fa ancor più

pressante se le aziende minacciano o implementano denunce agli organi competenti (T.A.R., Corte

dei Conti, Procura della Repubblica). Quando questi nodi non possiedono poteri ufficiali sulla

gestione di un appalto - come nel caso della Scuola dei Marescialli - essi agiscono per la conquista

di queste responsabilità attraverso l’attivazione frenetica degli attori pubblici che si muovono nella

zona grigia.

Il controllo sui meccanismi di gestione ed assegnazione degli appalti offre ai nodi-hub una

panoramica efficace sui passaggi intermedi che debbono essere raggiunti per soddisfare gli

obbiettivi corruttivi. In particolare offre un punto di vista significativo sui nodi - pubblici o privati -

che devono essere attivati per finalizzare positivamente lo scambio. Ecco quindi il secondo fattore

di controllo sulla rete illecita: la capacità di “mobilitazione degli altri nodi”. I nodi principali - i

dirigenti pubblici N1 e N2, e l’imprenditore N34 - possono decidere quali attori pubblici attivare e

catturare; a quali nodi far pervenire input ed ordini specifici; a quali nodi affidare ruoli, compiti e

responsabilità rispetto alla gestione degli appalti. Parallelamente, essi sanno quali attori devono

essere neutralizzati, privandoli di poteri e funzioni, e consegnando loro un figurato “foglio di

via” (ostracismo, esclusione e punizione sociale). In quest’ottica, ad esempio, N1 ed N2

distribuiscono agli altri attori del Dipartimento - soprattutto N3, N4, N5, N6 ed N7 - le

responsabilità che questi debbono ricoprire nella gestione degli affari pubblici. Oltre alla sfera

pubblica, i nodi-hub elaborano le strategie d’azione anche per la sfera privata, soprattutto per la

partecipazione ai bandi di gara, la definizione delle offerte o la scelta di specifiche procedure legali

contro la pubblica amministrazione. Di questo ultimo aspetto se ne ha un esempio con il caso della

�180

Scuola dei Marescialli, nel momento in cui N1 ed N2 suggeriscono ad N53 l’assunzione di un

nuovo avvocato (N57) nonché il perseguimento di uno specifico percorso legale.

La terza componente che favorisce il controllo sulla rete illecita dei nodi-hub è legata al loro

ruolo rispetto ai “meccanismi di scambio”, sia internamente al nucleo corruttivo che lungo la

dimensione centro-periferia. Da un lato, professionisti (commercialisti ed avvocati) e nuclei

familiari rendono possibile la creazione di efficaci percorsi relazionali attraverso i quali mobilitare

illecitamente - dalla sfera privata a quella pubblica - risorse finanziarie, attività economiche,

benefici ed altri beni (materiali ed immateriali). In tal modo vengono finalizzati soprattutto gli

scambi interni alla cricca illecita, fra il mondo imprenditoriale e quello dei dirigenti pubblici. Ma il

ruolo dei nodi-hub è fondamentale anche nel rendere possibili gli scambi soft che uniscono la cricca

alla periferia della rete, soprattutto alla zona grigia. In tal senso, i nodi-hub mettono in campo sforzi

significativi al fine di raccogliere e coordinare le richieste degli altri dirigenti e funzionari pubblici,

degli imprenditori privati e dei diversi professionisti (architetti, avvocati, commercialisti). Lo spazio

di sovrapposizione e controllo rappresentato dalle cricche permette dunque la costruzione e

definizione di uno stato di equilibrio fra una molteplicità di interessi differenti, propri sia della sfera

privata che di quella pubblica. Per mantenere questo stato di equilibrio, i nodi-hub pubblici e privati

collaborano sistematicamente.

7.2 L’origine delle strutture relazionali

Le strategie elencate sopra fondano la loro efficacia sull’esistenza di strutture relazionali

fitte e dense sulle quali far scorrere ordini, decisioni autoritarie, informazioni ed input. I nodi non

entrano all’interno delle reti illecite e delle cricche a partire da uno spazio di vuoto. Al contrario,

essi sono caratterizzati da uno specifico set di relazioni iniziali, più o meno dense, efficaci e

funzionali nel sostenere la loro azione illecita o corruttiva (Morselli et al., 2006). Sulla base di

queste relazioni iniziali si vanno poi ad accumulare i collegamenti con imprenditori, professionisti,

politici, criminali ed altri tipi di attori. Dall’analisi empirica emerge la fondamentale importanza dei

legami familiari nell’attirare e coinvolgere un nodo all’interno della rete illecita. A fianco di queste

relazioni di kinship giocano un certo ruolo le relazioni che nascono durante la gioventù in ambito

scolastico e sportivo, o che derivano dalla condivisione del cortile dietro casa. Importanti sono

anche le relazioni che nascono dalla condivisione e sovrapposizione di esperienze professionali, sia

per quel che riguarda l’ambito privato che quello pubblico. Questo set relazionale è completato

�181

dalle relazioni che nascono in conseguenza del processo di tessitura e di lobby portato avanti dai

mediatori.

I legami che nascono in ambito familiare permettono il consolidamento delle strutture della

cricca illecita. La presenza di questi legami ed intrecci fra le famiglie di imprenditori e funzionari

pubblici facilita il funzionamento delle strutture nascoste ed opache sulle quali sono fatti scorrere

beni e risorse. Il ricorso alle strutture familiari permette anche una parziale divisione del lavoro e

dei compiti corruttivi fra diversi attori. Questi legami permettono quindi di allargare la pletora degli

attori coinvolti nello scambio corruttivo, con l’affidamento di specifici compiti o funzioni alla

cerchia relazionale più stretta. La relazione fra gruppi familiari differenti, come nel caso del

rapporto fra N1 ed i suoi familiari (N11, N12), ed N34 ed i suoi familiari (N79, N35 su tutti) rende

più semplice il trasferimento nascosto di risorse fra sfera privata e pubblica. Queste relazioni

rappresentano dunque una componente fondamentale dell’efficacia della cricca illecita, un altro

tassello che contribuisce a ridurre rischi e costi dello scambio corruttivo all’interno delle loro

strutture. Uscendo dai confini della cricca illecita, i legami familiari e le richieste di

raccomandazione per figli e parenti rappresentano una componente fondamentale anche per i

meccanismi di scambio soft definiti fra il nucleo illecito e le regioni periferiche della rete,

soprattutto verso la zona grigia. Nello specifico del caso empirico in analisi, questi meccanismi sono

attivati con i nodi N13 (assunzione del cognato), N18 (assunzione del figlio), N28 (assunzione della

figlia), N29 (contratto di collaborazione al figlio) ed N33 (assunzione della moglie).

Una seconda importante fonte relazionale è legata all’ambito dei contatti giovanili, definiti

nel corso dell’esperienza scolastica, sportiva, associativa o ludica. Questi legami sono rilevanti

nell’implementazione di attività di lobby e di raccomandazione, facilitando la creazione di nuove

strutture relazionali. In particolare, queste relazioni influiscono notevolmente sulla capacità di

networking dei diversi nodi, siano essi attivi nella sfera pubblica o in quella privata. Nel caso

empirico analizzato un esempio della rilevanza di questi contatti è dato dal collegamento fra N61 ed

N66, che origina nel rapporto di amicizia giovanile maturato a Napoli, città da cui entrambi

provengono. Questi due nodi appartengono ad altrettanti sotto-gruppi - N61 a quello

imprenditoriale, N66 a quello burocratico -, ma condividono interessi e strategie d’azione,

concertate ed elaborate congiuntamente. Grazie all’azione relazionale di N66, il nodo N61 riesce ad

entrare in contatto - e poi a rafforzare - il suo rapporto con N1 e la cricca della Ferrattella. Al

contempo, N66 sfrutta l’azione illecita di N61 per ottenere risorse, benefici e vantaggi impropri.

La terza fonte relazionale emerge dall’intreccio delle esperienze professionali dei diversi

nodi. Si può analizzare questo punto da due diverse prospettive. La prima riguarda le relazioni che

si sviluppano all’interno delle organizzazioni ed istituzioni pubbliche, lungo le strutture gerarchiche

proprie dello Stato e della Pubblica Amministrazione. Grazie a queste relazioni verticali, le �182

istituzioni informali capaci di regolare lo scambio corruttivo vengono trasmesse fra generazioni,

ruoli e gerarchie differenti. Questi meccanismi - assieme alle dinamiche di promozione ed

avanzamento di carriera che operano nella sfera pubblica - permettono la diffusione delle norme

informali nel corpo pubblico. L’attribuzione di nuovi poteri ad un funzionario già addestrato alle

norme corruttive crea lo spazio perché queste stesse norme si diffondano all’interno del suo nuovo

ufficio e del corpo pubblico. Come una metastasi, le cellule corruttive viaggiano lungo il sistema

linfatico e sanguigno statale, intaccando il funzionamento dei diversi organi vitali. Esemplare è il

rapporto fra N1 ed N2: il primo forma il funzionario pubblico N2 alle regole ed alle istituzioni

informali che rendono possibile lo scambio corruttivo; nel momento in cui N2 viene promosso a

Provveditore di Firenze, queste norme informali vengono immediatamente replicate nel suo nuovo

ufficio, con la creazione di un “rapporto speciale” con diversi imprenditori, fra i quali N47 ed N53.

Allo stesso modo, il funzionario del Provveditorato di Firenze N10 viene coinvolto all’interno delle

strutture relazionale della rete illecita. In tal modo, le istituzioni informali che N2 aveva appreso

nella sua maturazione sotto l’ombra protettiva di N1 vengono replicate nel nuovo ufficio. Il secondo

modo con cui si può guardare alle relazioni originate grazie ai legami professionali è legato alla

comune gestione di appalti e lavori, sia pubblici che privati. Ad esempio, nel caso in esame una

parte importante dei legami che strutturano sia l’interno della cricca che la relazione con la zona

grigia emergono nel corso dell’organizzazione dell’evento Giubileo 2000.

Si identifica un’ultima fonte per la creazione dei rapporti fra i nodi della rete, cioè quella

derivante dalle attività di lobby. L’obbiettivo di tale azione è quello di mettere in contatto chi sta

all’esterno dal perimetro della rete con gli attori che ne rappresentano il nucleo. Significativa è la

mediazione attivata da N61 verso N1 ed N2 a beneficio di N52 ed N53. D’altro canto, la capacità di

questi due funzionari nel controllare gli appalti pubblici ne accresce in maniera rilevante la capacità

attrattiva verso la sfera imprenditoriale. In questo contesto è facile intuire le pressioni e le

dinamiche di raccomandazione che sostengono il tentativo delle diverse organizzazioni

imprenditoriali di connettersi alla cricca della Ferrattella. Sulle dinamiche di raccomandazione, la

sfera politica - sopratutto con N31, N32 ed N90 - gioca un ruolo rilevante. Particolarmente, essa

agisce per mettere in contatto fra loro le diverse realtà imprenditoriali, ma anche per portare queste

realtà imprenditoriali in contatto con i funzionari e dirigenti che operano nella sfera pubblica. Nel

rapporto fra N53 ed N31 molteplici sono gli imprenditori che il secondo presenta al primo, così

come non si può dimenticare il suo ruolo nell’aprire la strada verso N25, Ministro delle

Infrastrutture. La stessa importanza di N31 nell’agone politica attira le attenzioni relazionali di N61,

N64 ed N65. Per quanto riguarda N32 ed N90, entrambi operano nell’interesse di un gruppo

imprenditoriale attivo nel settore cementizio, tentando di favorire a più riprese la sua collaborazione

�183

con le aziende sia di N34 - impegnate in quel momento per i lavori del 150° e del G8 a La

Maddalena - che di N53.

7.3 La forma delle relazioni

Dopo aver approfondito il tema del controllo della rete e quello della natura delle relazioni

che la costituiscono, è ora il momento di analizzare la qualità dei rapporti che si definiscono fra i

principali funzionari del Dipartimento del Turismo ed i nodi che operano all’interno delle altre isole

relazionali. L’obbiettivo è comprendere come i diversi sotto-gruppi ed attori si posizionino rispetto

al nucleo della rete, analizzare la qualità delle relazioni e dei rapporti di scambio illecito, rimarcare

le loro funzioni nell’ambito dello scambio corruttivo. E’ anche significativo specificare le relazioni

fra lo spazio centrale della cricca e quello marginale occupato dagli attori appartenenti alla zona

grigia, identificati nel capitolo precedente soprattutto nei professionisti e nei funzionari pubblici.

Sfera imprenditoriale: Nel contesto empirico considerato in questo lavoro, le relazioni

fondamentali della rete si definiscono lungo l’asse che connette i funzionari pubblici con la sfera

imprenditoriale. I legami fra il personale del Dipartimento del Turismo - N1, N2 ed i loro sottoposti

- e la galassia imprenditoriale riferita ad N34 sono stati analizzati nelle pagine precedenti. Lungo le

strutture relazionali definite fra questi due poli si consolida la cricca della Ferrattella che controlla

lo scambio corruttivo e l’illecita assegnazione dei contratti pubblici. Il nodo N34 e la sua galassia

imprenditoriale rappresentano il punto di riferimento dei funzionari pubblici del Dipartimento del

Turismo. Grazie a questa relazione - rafforzata dalla collaborazione di altri imprenditori, associati

tramite consorzi o ATI, cioè N45, N50 e N51 -, il nodo N34 e le sue imprese sono in grado di

aggiudicarsi numerosi appalti. Non sono però state analizzate le risorse che scorrono lungo queste

strutture relazionali, e che permettono la finalizzazione dello scambio corruttivo. Fra i funzionari

del Dipartimento del Turismo e la galassia imprenditoriale di N34 vi è uno scambio corruttivo

continuo - basato sul flusso di molteplici risorse materiali ed immateriali - che è bene approfondire.

Come analizzato da Bonini in questo articolo di stampa sulla decisione della Cassazione in merito al

sistema illegale in esame :33

Il Sistema ha usato la forza e la ramificazione di una rete di «relazioni professionali e personali» per tenere insieme «imprenditori delle opere pubbliche» e «funzionari pubblici» che hanno trasformato il loro potere discrezionale in arbitrio, «sollecitando

Bonini, La Repubblica, 19.06.2010.33

�184

utilità di ogni genere e natura». «Perseguendo e realizzando interessi intrecciati». Proponendo un volto del «potere», in cui «appare normale» barattare l'interesse pubblico con quello privato. Quale che sia: arricchimento personale, opportunità professionali o di business". Ebbene, in questo contesto - scrive ancora la Corte - dove pure «l'imprenditore» coltiva per definizione «aspettative di favori» e il funzionario pubblico, altrettanto per definizione, mette a disposizione «il suo potere di decisionale e influenza», «la forma della corruzione» assume carattere «ordinario». L' accordo tra corrotto e corruttore non prevede «una semplice promessa di denaro a fronte dell'impegno all' infedeltà futura del funzionario pubblico» (argomento, questo, sposato con coerenza dalla Procura di Firenze). Al contrario, all' accordo «segue la consegna dell'utilità» al funzionario pubblico, non solo quale prezzo della sua infedeltà, ma anche come sollecitazione a perseguire nel suo arbitrio.

Molteplici sono le forme che assume lo scambio in questa corruzione a “carattere ordinario”.

In primis, la condivisione di diverse attività imprenditoriali fra la sfera pubblica e quella privata

ricopre un ruolo significativo, come portato alla luce analizzando la rete delle strutture di business.

Fra queste attività imprenditoriali è possibile inserire: a) la condivisione, mediata da N37, delle

quote di proprietà di due società attive nel settore cinematografico fra N11 (moglie di N1) ed N79

(moglie di N34); b) la condivisione delle quote di proprietà di un impianto polifunzionale (struttura

natatoria, centro benessere, bar, palestra) utilizzato anche per i Mondiali di “Roma 2009”, fra N12

(figlio di N1 ed N11) ed N34; c) la condivisione, fra N3 - funzionario del Dipartimento del Turismo

a capo della struttura di missione presso La Maddalena - ed N79 (moglie di N34) delle quote di

proprietà di una società di ingegneria. Anche in questo caso si ha la mediazione di N37, diretta ad

organizzare e finalizzare in maniera celata lo scambio corruttivo. L’utilizzo di società la cui

proprietà non è direttamente riconducibile né ai funzionari pubblici né all’imprenditore N34 -

perché intestate a figli, mogli o altri parenti - ha un duplice scopo: trasferire risorse e denaro dalla

sfera privata a quella dei funzionari pubblici; fare questo senza che l’associazione inopportuna fra

questi nodi sia facilmente identificabile. Questa strategia non impedisce all’investigazione

giornalistica - prima ancora di quella giudiziaria - di ricostruire tali connessioni e di metterle in

relazione all’assegnazione di appalti e lavori pubblici tramite procedure non particolarmente

trasparenti, soprattutto nel contesto del G8 . 34

La seconda componente che entra a far parte delle procedure dello scambio corruttivo è la

distribuzione di un’ampia gamma di benefici e di beni materiali - in taluni casi dal rilevante valore

economico, in altri meno - a favore di dirigenti e funzionari del Dipartimento del Turismo, nonché

dei loro parenti più stretti. Rientrano in questo contesto: a) l’acquisto, il noleggio e la messa a

Gatti, L’Espresso, 23.12.2008.34

�185

disposizione di diverse autovetture per N1, sua moglie N11, suo figlio N12 e per N3; b)

l’esecuzione di lavori di ristrutturazione, da parte di aziende di N34, su due immobili di proprietà di

N1 ed N11, ed in uno nella disponibilità di N12; c) la fornitura di mobili ed arredamento per gli

immobili di proprietà di N1 ed N11, di N12, e di N2; d) la messa a disposizione di personale di

servizio per un’immobile appartenente ad N1 ed N11; e) l’organizzazione di prestazioni sessuali a

pagamento per N2 ed N3; f) l’organizzazioni di viaggi e spostamenti in aereo per N1, N2 ed N3.

Dal punto di vista logistico ed organizzativo, queste situazioni sono seguite da N35, da N39 e da

N40, nodi che rappresentano il braccio operativo di N34. Nell’ambito dei rapporti con N23 - capo

del Dipartimento della Protezione Civile e Commissario Delegato al G8 sull’isola de La Maddalena

-, N34 si prodiga in più occasioni per raccogliere una consistente somma di denaro. Questa somma

viene raccolta presso la sua galassia imprenditoriale, attraverso l’attivazione del nodo N36, e presso

le imprese riferibili ai nodi N45 ed N50. Per quanto riguarda tangenti e mazzette, i casi corruttivi

legati al processo Mo.s.e. [SMO] e a Mafia Capitale [SMC-1; SMC-2] mettono in luce - più che nel

contesto d’analisi rappresentato dai Grandi Eventi - l’evoluzione della mazzetta tradizionale. Essa

ha progressivamente assunto la forma di uno stipendio mensile che viene passato dalla sfera

imprenditoriale a quei funzionari pubblici e politici disposti a mettere sistematicamente la loro

funzione pubblica al servizio delle cricche illecite. Questa intercettazione - estrapolata dal materiale

giudiziario di Mafia Capitale - è esplicativa del concetto appena espresso [SMC-1, pag. 1144]:

SB: lo sai a Luca quanto gli do? Cinquemila euro al mese... ogni mese... ed io ne piglio quattromila... a Schina millecinquecento euro al mese... CA: gli dài?SB: un altro che mi tiene i rapporti in regione duemila e cinque al mese. Un altro che mi tiene i rapporti al comune mille e cinque, un altro a... sette e cinquanta... un assessore diecimila euro al mese... ogni mese, eh!

La terza componente dello scambio corruttivo è data dalla totale disponibilità da parte di

N34 e della sua galassia di soddisfare raccomandazioni e richieste provenienti dai funzionari e dai

dirigenti pubblica della Ferrattella. Rientrano in questo contesto, ad esempio, l’assunzione di N12

(figlio del dirigente N1 e della moglie N11) prima presso una società di N34, ed in seguito presso lo

studio ingegneristico di N49, che sarà ricompensato con contratti di collaborazione sia con N34 che

con il Dipartimento del Turismo. Delle pressanti richieste di N1 su N34 per favorire l’assunzione e

la sistemazione del figlio se ne ha un esempio da questa conversazione fra i due [OGE, pag. 38]:

�186

N1: dico oggi quello ha fatto 30 anni eh (N12, figlio di N1, NdA)! ...ti rendi conto te? questo non c'ha manco un posto da usciere tanto per essere chiari.. quindi io adesso.. pretendo.. che esca una soluzione anche per questa persona.. come è uscita per... centinaia di persone.. quando questo compie gli anni.. e compie 30 anni e c'ho la coscienza da padre che cosa ho fatto? niente.. mentre per tutti gli altri.. ho fatto l'inimmaginabile.. io c'ho questa... capacità che in qualche modo direttamente o indirettamente tutti quelli che si avvicinano... direttamente o indirettamente si piazzano tutti.. N34: ho recepito il discorso che mi hai fatto.. se ti ho detto che l’ho recepito.. l’ho recepito.. capito?

Oltre alla raccomandazione di N12, possono essere considerati parte di questa categoria

anche l’assunzione - seguita alle pressioni di N13 su N1, e di questi su N34 - di N14 (cognato di

N13) in una società del gruppo imprenditoriale di riferimento; il pagamento e l’organizzazione, su

input di N1, delle vacanze di N22 - segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri -

da parte di N34 e di N61; la definizione di un rapporto di collaborazione, nell’ambito del G8 a La

Maddalena, fra le aziende di N34 e quella di N46, fratello di N2, avvenuta su input di N2 e di N3.

Altri imprenditori - come i nodi N45, N50 ed N51 - sono collegati al nucleo corruttivo della

cricca della Ferrattella attraverso i legami definiti con le imprese di N34 nell’ambito di consorzi ed

associazioni temporanee. Questi ultimi nodi, in particolare, partecipano alla raccolta di risorse e

benefici - coordinata dal nodo N34 e da suo fratello N35 - con la quale procedere alla corruzione dei

nodi principali della rete. Attivati su input dei nodi-hub privati, questi attori imprenditoriali mettono

a disposizione molteplici risorse per dare soddisfazione alle richieste provenienti dalla sfera

pubblica. Lo si può leggere fra le righe di questa conversazione telefonica fra l’imprenditore N34 e

l’imprenditore N45, attivato nel contesto corruttivo riguardante il commissario delegato al G8, cioè

il nodo N23 [OGE, pag. 21-22]:

N34: senti.. ti volevo chiedere una cortesia.. quello che stavi vedendo ieri e oggi (N23, NdA).. mi hai detto.. N45: ..si.. N34: ..verso le 4 e mezzo ce la facciamo a vederci un attimo li da me?.. perché io poi stasera alle 19.. c’ho un appuntamento (con N23, NdA) N45: ..ma io c’ho poche copie di quello che ti serve! N34: dove arriviamo.. vediamo assieme.. N45: va be’.. quello che c’ho ti porto (ride)..

�187

Come si può vedere, queste richieste sono mediate e regolate dai terminali privati della

relazione corruttiva, nella fattispecie N34, cioè i nodi-hub privati che agiscono all’interno della

cricca illecita. In virtù di tale collaborazione nello scambio corruttivo, le strutture imprenditoriali

riferite a questi nodi riescono a prendere parte agli appalti ed ai lavori pubblici nell’ambito dei

Grandi Eventi, aggiudicandosi implicitamente una parte della torta illecita.

I confini del nucleo e della cricca sono però porosi, aperti agli sforzi relazionali promossi da

politici, pubblici ufficiali ed altri imprenditori. Attraverso questi sforzi connettivi l’associazione

illecita costruisce relazioni con altri gruppi imprenditoriali, capaci di muoversi autonomamente

sulla scena reticolare. Rientrano in questa categoria le connessioni sia con i nodi-hub minori - quali

N53 ed N61 - che con altre strutture imprenditoriali - riferite ad N44, N47 ed N48 -. Grazie

all’azione illecita messa in campo da questi nodi imprenditoriali è possibile avere un’idea di altri

tipi di risorse che scorrono lungo le strutture della rete. Ad esempio, il nodo N47 ottiene appalti e

lavori pubblici dall’ufficio del Provveditore alle Opere Pubbliche della Toscana - gestito dal

dirigente N2, dopo che questo è stato promosso su pressione di N53 ed N31 -, ed in cambio mette a

sua disposizione una macchina ed il pagamento di una vacanza (di questo beneficia anche N6, altro

funzionario del Dipartimento del Turismo). L’imprenditore N61 invece, prodiga sforzi continui per

consolidare il suo legame con i funzionari pubblici. Emerge dallo studio della documentazione

empirica: il pagamento - congiuntamente con N53 - di un costoso regalo di Natale consegnato ad

N2 ed N4; l’immediata attivazione, su input di N1 ed N34, per l’organizzazione ed il pagamento

delle vacanze del funzionario pubblico N22; la consegna, nell’ambito dell’appalto per la

realizzazione della piscina di Valco San Paolo per il Grande Evento “Roma 2009”, di svariate

centinaia di migliaia di euro ai funzionari del Dipartimento N1, N2, N4, N5 ed N8; la vendita sotto-

costo e la realizzazione di lavori di ristrutturazione in un immobile per le vacanze destinato ad N2,

presso l’Argentario; la disponibilità, attraverso il reperimento di denaro presso N65, di soddisfare

“esigenze d’emergenza” dei funzionari del Dipartimento. Attraverso la partecipazione ad un

consorzio di imprese, N61 è al centro di una rete di contatti opachi fra funzionari infedeli (N64),

faccendieri (N65) e magistrati della Corte dei Conti (N66 ed N67). Con questi nodi, N61 partecipa

dei benefici economici ottenuti sugli appalti illeciti, trasferisce informazioni in merito a possibili

occasioni future, predispone strategie d’azione ed attiva azioni di lobby e pressione. Anche il nodo

N44 sembra avere - considerando una sua conversazione telefonica con N2 - un legame di lunga

data con N1 [VC-1, pagg. 51]

�188

N44: ti dico solo questo.. lui (N1 NdA).. se è quello che è.. una buona parte ci ha pensato il sottoscritto.. Perché tu non sai.. i rapporti che c'è stato tra me e lui.. solo N4 è testimone dal 1987.. '84.. quando lui è arrivato a Roma.

Ancora, l’imprenditore N53 - che entra in contatto con la cricca grazie alla mediazione dello

stesso N61 - attiva due meccanismi di scambio che non sono ancora stati registrati: 1) favorisce -

attraverso pressioni e raccomandazione sulla sfera decisionale del Ministero - la promozione del

funzionario N2 al ruolo dirigenziale di Provveditore delle Opere Pubbliche della Toscana; 2)

trasferisce risorse illecite verso gli attori del Dipartimento del Turismo attraverso la stipula di un

contratto con l’avvocato N57, contratto che prevede delle clausole sproporzionate rispetto

all’attività svolta dallo stesso: in caso di risarcimento in favore dell’azienda di N53 (quantificato in

34 Mio di euro), la remunerazione è pari al 2% della cifra restituita (680.000 euro), mentre in caso

di restituzione del cantiere N57 otterrebbe lo 0,8% di circa 250 Mio euro (2 milioni di euro).

Questa disamina fa emergere con chiarezza il processo di frammentazione e moltiplicazione

delle forme, delle risorse e dei canali attraverso i quali viene portato avanti - e finalizzato - lo

scambio corruttivo. Evidente è il processo di allontanamento dal modello fondato su mazzette e

bustarelle - tipico, almeno nell’immaginario collettivo, degli anni di Tangentopoli - e la

convergenza su strategie differenti, costruite sull’utilizzo di molteplici e variegate risorse. Tale

processo di diversificazione ha preso il via ben prima che l’inchiesta di Mani Pulite sconvolgesse

l’equilibrio corruttivo degli anni ’80 e ’90, soprattutto considerando la specializzazione dello

scambio (conti estero su estero, fondi neri, utilizzo del sistema bancario internazionale e dei paradisi

fiscali) o la definizione di contratti capestro e consulenze fittizie (Barbacetto et al., 2012; PE-1994).

Questi meccanismi - nel corso degli anni ’90 ed il primo decennio degli anni 2000 - hanno subito un

ulteriore processo di affinamento (Vannucci, 2012; Della Porta and Vannucci, 2007). Come nota

perfettamente D’Avanzo : 35

La consulenza non è altro che "una tangente pulita e fatturata" per tener buono il giudice amministrativo, l'assessore riluttante, il giudice contabile, il pargolo scapestrato del parlamentare, il genero del capo corrente, il procuratore cui si chiede di farsi quietista e guardare da un'altra parte. È il modo di creare intorno al sistema un muro di supporters e un anello di complicità

L’obbiettivo di questi cambiamenti è quello di mascherare efficacemente i meccanismi di

scambio corruttivo, riducendo la possibilità per autorità giudiziaria, forze di polizia e media di

D’Avanzo, La Repubblica, 22.02.2010.35

�189

portare alla luce le commistioni illecite e corruttive definite fra la sfera privata e pubblica. Altra

ragione deriva dal tentativo sistematico di scollegare il pagamento di una tangente

dall’assegnazione di uno specifico appalto, così da aggirare il reato di corruzione per atto contrario

al dovere d’ufficio presente nell’ordinamento italiano (319 c.p.). Lo descrive perfettamente -

partendo dalle parole dei Pubblici Ministeri - il giornalista Ruotolo sulla Stampa : 36

Gli investigatori e gli inquirenti si divertono a parlare di corruzione liquida, per dire che in questa inchiesta alla prestazione non corrisponde immediatamente la controprestazione. Non c'e' l'automatismo: in cambio di questo favore avrai questa somma. I protagonisti sono imprenditori, politici, uomini delle istituzioni che governano il mondo degli appalti, magistrati della Corte dei Conti che risolvono i contenziosi e magistrati inquirenti che (secondo le prove raccolte dal Ros dei carabinieri) informano gli indagati che stanno per piovere guai a catenelle, in cambio di un assunzione di un figlio (…) Il sistema e' appunto questo meccanismo perfetto, dove ognuno svolge la sua parte.

Anche il processo di raccolta delle risorse fra gli attori privati - da trasferire poi alla sfera

pubblica - ha subito un importante processo evolutivo, passato dal perfezionamento delle strategie

per la costituzione di fondi neri. Di questo processo è parte un sistema complesso, ramificato e

diffuso di imprese ed aziende, capace di definire un giro incrociato e senza fine di false fatturazioni,

contratti di consulenza, spese gonfiate. Questo meccanismo viene identificato e descritto

perfettamente dal materiale empirico legato all’inchiesta sul caso Mo.s.e. [SMO]. In questo contesto

vengono efficacemente messi in luce i percorsi relazionali - che vanno dal centro alla periferia, e

dalla periferia al centro della rete - presi dal denaro e dalle risorse destinate a finalità illecite. Altro

sistema per accantonare fondi neri è rappresentato dalla crescita dei costi per i materiali, i servizi e

la manodopera destinati alle opere pubbliche in realizzazione, che permette all’imprenditore di

mettere da parte risorse utilizzabili per lo scambio corruttivo.

Questi meccanismi per l’accumulazione di fondi neri e risorse illecite necessitano di un

elevato livello di coordinamento e concertazione fra i diversi attori, strutture imprenditoriali e

professionisti (bancari, commercialisti ed avvocati su tutti). Nel caso empirico qui analizzato,

questo ruolo di coordinamento è ricoperto dai nodi N34 ed N35, coadiuvati da N36 ed N37. Da

questo quadro emerge anche un’altra caratteristica dello scambio corruttivo: esso perde la sua

natura di scambio diadico (fra due attori) per divenire invece uno scambio poliadico, capace di

coinvolgere una moltitudine di attori e nodi diversi. Questo si verifica sia all’interno della sfera

privata - con la raccolta dei beni materiali ed immateriali fra le diverse imprese - che all’interno

Ruotolo, La Stampa, 23.02.2010.36

�190

della sfera pubblica - con la condivisione dei benefici corruttivi fra diversi attori gravitanti

nell’orbita dei funzionari e dirigenti pubblici -.

Professionisti: Le relazioni fra la sfera pubblica e quella privata sono completate dall’azione

di un insieme di attori appartenenti alla categoria dei professionisti, posizionati sia negli spazi

nucleari che in quelli periferici della rete corruttiva. Le strutture illecite e cospirative devono

acquisire sui “mercati illeciti informali” una serie di abilità tecniche e professionali particolari, a

seconda delle problematiche che si trovano a dover risolvere. I professionisti - appartenenti di

diritto allo spazio opaco e collusivo definito area grigia - rappresentano quindi un insieme di esperti

e tecnici la cui azione è messa, per una ragione o per l’altra, al servizio dei nodi corrotti e delle

cricche illecite. Il tipo di professionisti che si incontrano sulle strutture relazionali - ed il loro ruolo -

forniscono informazioni significative in merito al funzionamento della rete e dello scambio

corruttivo. La presenza di taluni professionisti piuttosto che di altri chiarisce il livello di

innovazione e di complessità dello scambio corruttivo; le modalità di trasferimento delle risorse fra

le diverse sfere; i rischi a cui vanno incontro le dinamiche corruttive.

Nel caso empirico analizzato in questa ricerca fanno parte del sotto-gruppo dei

professionisti: a) architetti, progettisti ed ingegneri che collaborano con gli uffici pubblici e con le

imprese private per la progettazione - strutturale ed architettonica - delle opere pubbliche; b)

avvocati, che si occupano dell’attività legale della imprese nel caso di controversie ed azioni

giudiziarie contro lo Stato e le pubbliche amministrazioni, ma che operano anche per mantenere le

relazioni con magistrati, avvocati e funzionari che operano in organizzazioni pubbliche e corpi di

controllo, vigilanza e sanzione; c) commercialisti, che si occupano di mediare e rendere possibile il

trasferimento di risorse fra il mondo delle imprese e quello dei funzionari pubblici.

Per ciò che concerne il ruolo di architetti, ingegneri e progettisti, esso ha subito l’influenza

del processo legislativo promosso durante gli anni ’90 e 2000, e definito attorno alla Legge Quadro

ed al Codice dei Lavori Pubblici. Con l’art. 16 della l. 109/1994, l’attività di progettazione per le

opere pubbliche viene articolata in tre livelli, quello preliminare, quello definitivo e quello

esecutivo (confermati poi dall’art. 93 del d.lgs. 163/2006); l’art. 17 e 18 della l. 109/1994

(confermati dall’art. 90 del d.lgs. 163/2006) afferma che per questa attività di progettazione la sfera

pubblica e le stazioni appaltanti possono beneficiare della collaborazione - previo esperimento del

bando di gara - di liberi professionisti, di società di professionisti, di società di ingegneria, di

raggruppamenti temporanei e consorzi costituiti dai soggetti di cui sopra. Allo stesso tempo, a

questi professionisti viene offerta l’opportunità di prendere parte a commissioni tecniche,

�191

commissioni di collaudo, camere arbitrali e di ottenere il ruolo di Responsabili del Progetto

(seguendo i cambiamenti portati dall’istituto del General Contractor, con la l. 443/2001, il d.lgs.

9/2005 e l’art. 176 del d.lgs. 163/2006). Questa categoria di attori trova la sua ragione d’essere in

una profonda e complessa commistione d’interessi e di ruoli giocata all’ombra della loro duplice

natura di attori pubblici e privati. Il nodo N30 - proprietario di uno studio di progettazione ed

ingegneria - occupa diversi ruoli. Lo si incontra nella progettazione del Palazzo delle Conferenze

per il G8 a La Maddalena, dove collabora con le aziende di N34. Il suo ruolo nel disegno

complessivo dello scambio corruttivo emerge chiaramente dalle parole di un funzionario del

Ministero, intercettato al telefono con N2 [OGE, pag. 15]:

per quanto riguarda invece N34.. il Main Conference.. loro stanno per produrre un definitivo che è in aumento di qualcosa tipo il 50%.. da 32 di lavori tranne le maggiorazioni.. stanno per arrivare a quasi 50.. più le maggiorazioni… tutte quelle cose speciali che sono state richieste per realizzare l'involucro del Main Conference.. più che altro c'è un problema anche poi grosso con N30 (architetto, NdA).. nel senso che non ha ancora prodotto una soluzione progettuale per le fondazioni di 'sto coso.. però va minimo confinato perché.. ieri pure su 'sto discorso del Main Conference che aumentava di un sacco di soldi.. "ah ma noi non possiamo appellarci alle norme di legge.. dobbiamo dire che è una cosa eccezionale... quindi in base a questo dovrà essere giustificabile qualsiasi aumento.

Da queste parole emerge come l’architetto N30 punti fondamentalmente a far crescere - se

non esplodere - i costi per la realizzazione dell’opera pubblica, attraverso la definizione di varianti

in corso d’opera che tanto contribuiscono a questo processo. Anche N68 - architetto fiorentino da

cui parte l’inchiesta - svolge questo ruolo nella sua collaborazione con N44 per la realizzazione

dell’Hotel alla Maddalena, come confermato da queste sue parole [OGE, pag. 67]:

grazie al mio intervento.. insomma di riuscire a far crescere anche.. gli importi.. quello fidati.. quello è una cosa che me la curo io.. guarda secondo me per fare quello che ci vuole nel.. ci vuole altri 60.000.000 di lavori.

L’architetto N30 lo si ritrova anche nel contesto della Scuola dei Marescialli, dove siede -

sotto la presidenza di N2 - in una commissione tecnica. D’altro canto, lo stesso N68 definisce N30 -

in un’altra conversazione telefonica - “quello che sta in tutte le commissioni”. Questa commissione

ha il compito di appurare la correttezza o meno degli indici sismici e del progetto strutturale della

�192

Scuola, risolvendo così il contenzioso fra la pubblica amministrazione e l’impresa di N53. Non

stupisce che in questo contesto la decisione finale della commissione - elaborata da N30 su input

diretto di N2 - vada interamente nell’interesse dell’imprenditore privato, rientrando questa mossa

nel piano generale per arrivare alla sospensione dei lavori nel cantiere. Come è possibile leggere nei

capi di imputazione del processo penale contro N2 ed N30, quest’ultimo assume [VUDA, pag. 1]

all’interno della suddetta commissione le determinazioni gia’ concordate tra N1 e N2 nell’esclusivo interesse di N53 (e comunque contrastanti con l’interesse pubblico) violando in tal modo i doveri imparzialità connessi al pubblico ufficio ricoperto, accettava la promessa del conferimento di successivi lucrosi incarichi professionali da parte di N2.

A fianco dei nodi N30 ed N68, i nodi N69 (figlio del funzionario ministeriale N29) ed N70

ricoprono un ruolo importante in fase di progettazione delle opere pubbliche - in particolare per le

piscine di Valco San Paolo assegnate all’azienda di N61, e mai utilizzate per il crollo della copertura

durante la costruzione -. Anch’essi ricevono incarichi di consulenze e partecipazioni in commissioni

tecniche e di progettazione. Altri tre ingegneri che ricoprono un ruolo rilevante sono N49 - che

assume il figlio di N1, N12, ricevendo in cambio contratti e collaborazioni -, N77 ed N78. Due di

questi, N49 ed N78, vengono incaricati assieme ad N30, dal dirigente N2 - Provveditore a Firenze -

di implementare le modifiche progettuali alla Scuola dei Marescialli, secondo le indicazioni

approvate dalla commissione di cui facevano parte gli stessi N2 ed N30. Infine, considerando che

molto spesso questi nodi sono anche professori universitari - come N69, N77 ed N78 -, essi possono

soddisfare raccomandazioni provenienti dalla sfera pubblica e privata. Queste raccomandazioni

contribuiscono all’opera di rafforzamento ed allargamento della rete illecita. Anche per questo,

vengono ricompensati dalla cricca con l’azione benefica di N1 ed N34.

Il secondo set di attori riconducibili alla categoria dei professionisti è quello degli avvocati

che si occupano di lavori pubblici, i quali possono ricoprire - a loro volta - diversi ruoli. In primo

luogo, si occupano di fronteggiare le controversie legali che sorgono nella gestione dei lavori

pubblici, e che vedono contrapposte le imprese private alla sfera pubblica. Non sorprende che in

una rete come quella in esame - caratterizzata da un’importante controversia fra l’azienda di N53 ed

il Ministero delle Infrastrutture - vi sia una rilevante presenza di avvocati. Soltanto per il caso della

Scuola dei Marescialli, l’imprenditore N53 è circondato - nei suoi tentativi più o meno legali di

riottenere il controllo del cantiere - da N55, suo avvocato storico, da N56, imposto da N61, e da

N57 ed N58, imposti invece dai funzionari pubblici N1 ed N2. Essi si occupano di definire gli �193

esposti, le denunce ed i ricorsi all’autorità giudiziaria ed agli organi competenti (fra gli altri, procura

della Repubblica, T.A.R., Corte dei Conti, AVCP), gestendo contemporaneamente i canali di

comunicazione sia con l’Avvocatura che con gli organi di diretta collaborazione del Ministro.

Soprattutto N57 possiede in questo mondo un rilevante capitale sociale, continuamente rafforzato

attraverso un vorticoso giro di nomine in commissioni arbitrali e tecniche. Questi nodi concertano

ed organizzano direttamente con i funzionari pubblici infedeli e corrotti (N1, N2, N4) le strategie

legali che debbono essere seguite da N53 e dalla sua azienda nel confronto con la sfera pubblica.

Ciò emerge dal dialogo fra i funzionari pubblici N4 e N2 intercettato dalle forze dell’ordine, dove il

primo spiega le indicazioni che ha dato all’avvocato N58 [OSMC, pag. 234]:

N4: ho parlato stamattina con N58 (avvocato NdA).. ho cercato di mettere un pochino le cose in ordine perché non mi piaceva mica come stanno impostando il discorso.. perché io a lei glielo ho detto, e glielo ho detto anche bene come deve fare perché secondo me chi parte per primo e soprattutto il.. come posso dire.. fra i due litiganti il terzo.. che è l'amministrazione, deve essere quello che poi alla fine dice.. "beh certo la situazione è così.. è chiaro che io devo fare così".. perché se no si sballa tutto.

Oltre a questo ruolo, gli avvocati possono anche ricoprire la funzione di mediatori fra la

sfera pubblica e quella privata. Questa dinamica è particolarmente rilevante nelle azioni di N76,

avvocato che opera in comune fra N1 ed N34. Con questi due nodi predispone le reazioni formali -

attraverso la definizione di un comunicato stampa scritto da N76, N37 ed N34, e presentato alla

stampa dal Commissario Delegato al G8 N23 - all’articolo del settimanale L’Espresso nel quale

venivano messi in luce i legami illeciti fra le due sfere . Infine, l’ultimo ruolo rilevante ricoperto 37

dagli avvocati - legati tradizionalmente all’immagine di faccendieri e mediatori (Barbacetto et al.,

2012) - è quello di portare avanti l’attività di intelligence finalizzata alla difesa della cricca e dei

suoi attori. Nella rete questa funzione è demandata agli avvocati N72 ed N73, i quali - grazie al

contatto con un procuratore aggiunto della Procura di Roma, N74, e di suo figlio, N75 - riescono a

raccogliere informazioni sulle attività investigative della Procura capitolina, intenda ad indagare

sulla cricca della Ferrattella. Di queste informazioni mettono a conoscenza - in maniera diretta - sia

N34 che N1, offrendo loro l’opportunità di definire mosse e contromosse finalizzate alla loro tutela.

Quest’azione non riuscirà a bloccare l’avanzare delle indagini e gli arresti, anche perché viene

svolta sulla Procura sbagliata, dato che i pericoli maggiori verrano da Firenze.

Gatti, L’Espresso, 23.12.2008.37 37

�194

Nella rete analizzata opera un’ultima categoria di professionisti, che è quella dei

commercialisti, rappresentata dal nodo N37. Anche questa categoria ha già ricoperto un ruolo

fondamentale nei precedenti scandali corruttivi emersi in Italia, soprattutto durante Tangentopoli

(Barbacetto et al., 2012). Il nodo N37 si occupa della situazione finanziaria sia dell’imprenditore

N34 e delle sue aziende, ma anche dei conti dei funzionari pubblici N1 e della sua famiglia (N11 ed

N12), di N3 ed N8. Egli media il trasferimento di risorse dalla sfera imprenditoriale a quella

pubblica, realizzato attraverso la condivisione di attività economiche, ma anche con la fornitura di

benefit e la soddisfazione di richieste e raccomandazioni. Questo suo ruolo è ben catturato da

Bonini 38

Il suo studio professionale di Grottaferrata non è esattamente tra i più prestigiosi di Roma. Eppure, la “cricca" al gran completo ne è cliente. N1 (di cui ha in gestione diretta un conto acceso presso la Banca delle Marche), la moglie N11 e i figli. Il nodo N3, capo della struttura di missione per i Grandi Eventi. N8, commissario attuatore per gli appalti dei Mondiali di nuoto 2009 (ne cura l'intestazione di beni a San Marino, attraverso la vecchia madre). E, naturalmente, N34 e il suo gruppo, società consortili comprese, quelle che si sono aggiudicate i lavori al G8 della Maddalena e delle piscine a Roma. Persino la Presidenza del Consiglio ne apprezza le "capacità", perchè lo colloca nelle commissioni di collaudo del G8 alla Maddalena. A dispetto del macroscopico conflitto di interesse che lo vede insieme professionista di fiducia di appaltatori (N1) e appaltanti (N34).

Alle diverse fasi dello scambio N37 partecipa con ruoli diversi, agendo al fine di evitare che

l’intreccio di interessi e commistioni risulti, alla fine, troppo evidente. Presso il suo studio di

commercialista sono basate le società che si occupano di produzione cinematografica possedute da

N11 - moglie di N1 - ed N79 - moglie di N34 -, ma anche la società che possiede l’impianto

natatorio posseduto da N12 ed N34. Anche la società di ingegneria posseduta da N3 ed N79 ha sede

nel medesimo studio. Nel momento in cui scattano accertamenti e controlli da parte delle Fiamme

Gialle, il nodo N37 - in stretto coordinamento con N34 - si occupa di “rabbonire” i funzionari

operativi che svolgono concretamente gli accertamenti fiscali, come nel caso della relazione

amicale nata con N33. La neutralizzazione del potere e delle discrezionalità del funzionario della

Guardia di Finanza N33 passa attraverso l’assunzione della moglie in un’azienda della galassia di

imprenditoriale di N34.

Bonini, La Repubblica, 26.02.2010.38

�195

Dirigenza pubblica e zona grigia: Fra il 1992 e la prima decade degli anni 2000 i poteri e

le responsabilità sulla governance dei lavori pubblici hanno subìto un rilevante processo di

frammentazione. Il processo legislativo ha portato alla moltiplicazione degli attori pubblici dotati di

un qualche potere nella governance dei lavori pubblici. Questi poteri sono legati alla gestione ed

amministrazione di appalti e contratti pubblici; alla sorveglianza e monitoraggio della loro

correttezza ed imparzialità; alla valutazione della legittimità degli atti pubblici; alla sanzione e

punizione dei comportamenti illeciti. La riduzione della capacità di controllo della sfera politica

sulla fase gestionale degli appalti pubblici è stata accompagnata dal trasferimento di questi poteri a

dirigenti e funzionari pubblici, all’Avvocatura ed alle Autorità Indipendenti, alle Corti tributarie e a

quelle penali. L’attivazione di questi poteri - che passa attraverso il collegamento con diversi attori

situati in un spazio periferico rispetto al nucleo corruttivo - diviene fondamentale per raggiungere

gli obbiettivi corruttivi. Verso questa pletora di attori, l’associazione illecita distende i suoi tentacoli

relazionali e la sua riserva di capitale sociale bridging.

L’analisi empirica porta in superficie le caratteristiche funzionali della zona grigia stabilitasi

fra gli attori appartenenti alla sfera pubblica, capace di collegare i nodi che operano dentro e fuori la

cricca illecita. Fra i diversi attori pubblici - dirigenti e funzionari, burocrati, avvocati di Stato e

Magistrati - esiste uno spazio di contiguità, prossimità e personalizzazione sviluppatosi e

consolidatosi nel tempo. Nel caso analizzato in questa ricerca, i nodi pubblici operano all’interno

del Ministero delle Infrastrutture e a quello dei Beni Culturali, soprattutto negli organi di diretta

collaborazione (capo di segreteria, capo ufficio legale, capo ufficio tecnico-amministrativo), nelle

Direzioni Generali e nelle strutture tecniche di missione; all’interno delle Autorità Indipendenti - in

questo caso l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici - e dell’Avvocatura Generale dello Stato;

nei tribunali contabili e nelle Procure, come la Corte dei conti e la Procura della Repubblica di

Roma; dentro i Dipartimenti che operano sotto la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Fra questi

attori pubblici si crea e stabilisce - con lo scorrere del tempo - un sistema gelatinoso di conoscenze e

relazioni, nato e rafforzato attraverso la condivisione di esperienze professionali ed incarichi

ufficiali [SGVOL1, SGVOL2, SGVOL3]. Questa contiguità vede il consolidamento di norme ed

istituzioni informali di cooperazione capaci di sostenere l’attivazione dei diversi nodi per la

finalizzazione di specifiche pratiche, comportamenti e meccanismi non del tutto leciti. Fra questi

comportamenti rientrano i meccanismi clientelari e di raccomandazione, i processi di scambio soft e

di patronage, la cattura dei poteri pubblici: non esattamente dinamiche corruttive, piuttosto brodo di

coltura fondamentale per l’implementazione di dinamiche illecite che possono poi assumere

l’aspetto di scambio corruttivo. L’esistenza di questo set di regole ed istituzioni informali e �196

condivise rende possibile la riduzione dei costi e dei tempi necessari per attivare tali nodi pubblici,

nel momento in cui i poteri che essi gestiscono risultano fondamentali per la finalizzazione dello

scambio corruttivo. In particolare, gli attori pubblici che partecipano sistematicamente alle strutture

della cricca - soprattutto N1 ed N2 - utilizzano le norme informali condivise per attivare questi nodi,

spingendoli ad agire nella direzione da loro indicata. Il processo di influenza assume quindi un

aspetto liscio e non conflittuale, grazie al quale il nucleo illecito non è nemmeno costretto ad

indicare in maniera troppo esplicita obbiettivi e desideri. In tal modo i poteri e le funzioni pubbliche

gestite da questi nodi vengono disattivati, neutralizzati e controllati in maniera automatico ed

implicita. Queste dinamiche passano per la definizione - fra i nodi periferici ed il nucleo della rete

illecita - di meccanismi di scambio basati più su raccomandazione e clientelismo che su veri e

propri meccanismi corruttivi. Ciò consente al nucleo della rete di ridurre il costo per attivare ed

influenzare i poteri pubblici che operano nella zona grigia. Allo stesso tempo è rilevante sottolineare

che ogni attore che agisce in questo spazio relazionale si trova a gestire una piccola porzione di

potere rispetto al quadro corruttivo generale. Questo riduce le responsabilità dei singoli attori

coinvolti in questo genere di scambi soft ed impliciti, quasi banalizzandone ruolo e funzione

all’interno del quadro corruttivo generale in un meccanismo a la Arendt (2005). Grazie a questi

meccanismi, ogni attore si sente socialmente giustificato dal ruolo minimale che ha ricoperto in un

disegno corruttivo decisamente più complesso.

Il caso empirico in analisi offre alcuni esempi significativi di queste dinamiche e

meccanismi. Per quanto riguarda la Scuola dei Marescialli, nella relazione con il Ministero delle

Infrastrutture la cricca agisce sulla Direzione Generale Edilizia Statale - principalmente sul nodo

N28 - e su di un funzionario del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici - il nodo N29 -.

L’obbiettivo è favorire la sospensione dei lavori sulla Scuola ed il trasferimento dei poteri al

Provveditorato delle Opere Pubbliche di Firenze, cioè al nodo N2. Con entrambi questi nodi, il

nucleo corruttivo attiva dei meccanismi di scambio soft: assunzione della figlia di N28 presso il

Dipartimento del Turismo e definizione di contratti di collaborazione con lo studio ingegneristico

del figlio di N29, l’ingegnere N69. Interessante riportare una conversazione telefonica intercorsa fra

N2 ed N29 [Nota 11.06.2009, pag. 171-172]:

N29: senti ma N69 (suo figlio NdA) che deve fare insieme ad N30? che ieri non mi hai detto niente.. e poi ieri sera.. non mi avevi detto niente? N2: no, è perché.. come dire.. è stata una sorpresina che ho fatto a N69.. deve fare tutto il progetto di smaltimento delle acque e delle fognature del complesso dei Carabinieri.. ho fatto la sorpresa a lui..

�197

N29: comunque stamattina si è visto con N30.. grazie, sei troppo carino.

Nell’esempio riportato emerge come la distribuzione di incarichi e funzioni pubbliche

possano divenire l’occasione per una “sorpresina” al figlio di un funzionario pubblico. Il fine di

questa azione è quello di consolidare la relazione esistente, rafforzando in tal modo la condivisione

delle norme ed istituzioni informali che sostengono il funzionamento della zona grigia. Un

meccanismo simile viene attivato anche per il figlio del nodo N18 - Avvocato Generale dello Stato

-, al quale viene affidato un incarico di collaborazione con il Dipartimento del Turismo. Di natura

diversa, invece, lo scambio che viene invocato da N21, funzionario dell’Autorità di Vigilanza sui

Contratti Pubblici, che chiede ad N1 ed N2 di favorire la distribuzione di un finanziamento pubblico

- attraverso la società pubblica Arcus S.p.a. - per la ristrutturazione di un’immobile storico. Un

ulteriore esempio è dato dalle relazioni definite con dirigenti del Ministero dei Beni Culturali e della

RAI, dirette a favorire l’erogazione di fondi e risorse da utilizzarsi - tramite la società di produzione

cinematografica riconducibile ad N11 ed N79, rispettive mogli di N1 ed N34 - per il finanziamento

dei film nei quali recita il secondo figlio della coppia N1-N11 . Per consolidare il legame con N16 39

- Direttore Generale Cinema del Ministero dei Beni Culturali - ed N17 - vice Presidente con delega

alle fiction della RAI -, N34 agisce attraverso la ristrutturazione di immobili ed appartamenti di

proprietà di questi due dirigenti pubblici. Attraverso un ennesimo meccanismo di scambio soft, la

cricca ottiene ciò che è di suo interesse: l’erogazione di risorse pubbliche con le quali poter

sostenere e rafforzare lo scambio corruttivo denso e continuato all’interno della cricca illecita e

corruttiva (N1-N34).

Alla luce di questi meccanismi di scambio soft, qual’è il vantaggio ottenuto dal nucleo della

rete? In primo luogo, questi meccanismi permettono di ridurre i costi per la finalizzazione dello

scambio corruttivo, dato che non si basano sull’esborso di mazzette e bustarelle; in secondo luogo,

rendono il processo di cattura dei poteri pubblici socialmente giustificabile, mascherandolo da

raccomandazione e clientelismo. Questi meccanismi divengono un tassello fondamentale per la

definizione del mosaico generale, che nella sua interezza rappresenta l’immagine dello scambio

corruttivo. Si è di fronte ad un esempio significativo della sovrapposizione fra fenomeni similari ma

distinti - come la corruzione, il clientelismo o la raccomandazione - di cui parla Vairraich (2014). In

questo caso la raccomandazione, l’erogazione di benefici e la soddisfazione di favori divengono

parte fondamentale del processo corruttivo nella sua interezza.

Questo secondo figlio (fratello di N12) non compare in questa rete illecita dato che non ne se trova traccia nelle 39

conversazioni telefoniche, negli incontri e nelle strutture imprenditoriali. �198

Nell’attivare i meccanismi di scambio soft con la zona grigia il nucleo illecito rappresentato

dalla cricca viene totalmente mobilitato, sia nella sua componente pubblica che in quella privata.

Queste due sfere condividono le strategie d’azione per il rafforzamento, allargamento e

consolidamento della rete, utilizzando tutte le risorse a loro disposizione. Esplicativo di ciò è il

sequestro - avvenuto a casa dell’imprenditore N34 - di una lista di 400 riferimenti fra nomi ed

indirizzi riferiti ad istituzioni ed uffici pubblici, burocrati, dirigenti e funzionari, politici, ma anche

cardinali, giornalisti e magistrati. E’ possibile avere un’idea della profondità di questa struttura

relazionale nel seguente articolo di stampa : 40

È un elenco che raccoglie tutti gli interventi edili affrontati da N34 negli uffici pubblici e appartamenti privati della nomenklatura nazionale. Palazzo Chigi, la residenza privata di Silvio Berlusconi a Palazzo Grazioli, le abitazioni degli ex ministri Pietro Lunardi e Claudio Scajola, prime e seconde case, in città e in montagna. Le dimore di N23 e i suoi uffici della Protezione Civile. E ancora capi di gabinetto, capi di dipartimento nei ministeri, capi di uffici legislativi, della Protezione civile e del ministero della Giustizia, dirigenti Rai, generali della Guardia di Finanza e dei Carabinieri, agenti dei servizi segreti. Una lista dettagliata dei lavori al Viminale, ai ministeri dell'Economia e delle Infrastrutture, nella sede di Forza Italia e negli alloggi privati di segretarie di ministri. Ma nell'elenco appaiono anche i nomi di giornalisti, registi, produttori cinematografici, sacerdoti e parenti di vari “notabili".

Questi attori beneficiano di lavori e favori da parte delle imprese della galassia

imprenditoriale di N34, dietro indicazione di N1 e dei suoi sodali. Evidente l’obbiettivo di allargare

e consolidare in maniera significativa le strutture relazionali che si dipanano dal centro della rete a

questi attori - periferici nella rete in analisi - facenti parte della classe dirigenziale italiana.

Sfera Politica: l’ultimo insieme di attori che operano nella rete illecita analizzata appartiene

alla sfera politica, sotto la quale rientrano parlamentari, loro collaboratori - non gli organi di diretta

collaborazione, che sono invece stati catalogati sotto la categoria dei dirigenti e funzionari pubblici,

data la loro natura intrinseca - e Ministri. In questa rete la sfera politica non ricopre un ruolo

rilevante, sia in termini assoluti (solo il 4,4% degli attori appartiene a questa sfera) che relativi

(nessuno di questi attori ricopre un ruolo di centralità nell’attirare contatti e nel connettere le diverse

isole relazionali). Questo effetto può essere provocato dalle caratteristiche del caso empirico e dai

limiti che sono stati imposti ai confini della ricerca. Quello che si può comunque notare è che i

Viviano, La Repubblica, 13.05.2010.40

�199

partiti politici - in quanto attori collettivi - giocano un ruolo ridotto nel controllo della rete e dello

scambio illecito, ma che gli attori politici individuali possono ricoprire funzioni importanti nel

quadro generale dello scambio corruttivo.

La sfera politica - nella sua dimensione individuale più che collettiva - mantiene poteri

significativi sulla nomina dei dirigenti di I fascia, sulla distribuzione dei poteri ufficiali e

sull’erogazione di finanziamenti pubblici. Oltre a gestire direttamente questi poteri, gli attori politici

facilitano il collegamento della cricca con le figure apicali che concretamente li possiedono. Se ne

ha un esempio con il ruolo ricoperto da N31 - importante parlamentare e coordinatore del Popolo

della Libertà - nel connettere alla rete il Ministro delle Infrastrutture N25. Essi mediano verso altri

attori appartenenti alla sfera politica, investiti - in virtù del loro ruolo ufficiale (Ministri, Assessori,

vertici monocratici, presidenti delle commissioni e delle aule assembleari) - di poteri decisionali

rilevanti. Fra questi poteri risaltano: a) il controllo delle procedure di nomina sia della dirigenza

pubblica che dei vertici delle Authority di controllo; b) la distribuzione di poteri e funzioni in merito

a particolari affari pubblici, come nel caso dei decreti e delle ordinanze sui Grandi Eventi; c)

l’erogazione di finanziamenti pubblici diretti alla realizzazione di lavori pubblici, appalti e contratti;

d) la definizione del quadro legislativo conseguente al processo di policy-making. Grazie a queste

funzioni attirano l’attenzione illecita della cricca, interessata ad influenzare la direzione dei loro

poteri e delle funzioni ufficiali. Al contempo ricoprono un ruolo significativo - anche se parziale -

nel più generale quadro corruttivo. Come sottolinea efficacemente Carlo Bonini , con l’intervento 41

di N31 e di N25

una storia di gelatinosa malversazione, di uso arbitrario delle risorse pubbliche, mostra definitivamente le stigmate di una storia politica. Diventa ritratto di un pezzo di classe dirigente di questo Paese. Perché nell’album di famiglia della "cricca" appaiono ora nitidi i profili di N31, coordinatore nazionale del Pdl, e N25, ministro delle infrastrutture. Accusato di concorso in corruzione, il primo. Privo di ruolo penalmente rilevante, il secondo. Eppure, entrambi presi, a tratti persi, comunque a disposizione della frenesia che anima i protagonisti della tela corruttiva che li circonda. Su tutti, N1, N53, N61, N2. Il banale traffico di influenze, un favore fatto a un vecchio amico come N53 (argomenti con cui N31 si è sin qui difeso) per la Procura di Firenze non sono questioni neutre. Una raccomandazione interessata, chiosa oggi il Procuratore di Firenze Giuseppe Quattrocchi, può ben essere l’utilità di una nuova forma di corruzione in cui la tangente ha perso la volgarità della mazzetta, ma assume le vesti dello scambio di rendite di posizione. Nel mercato della politica, degli appalti, delle burocrazie (arbitrati,

Bonini, La Repubblica, 06.03.2010. 41

�200

commissioni di collaudo, consulenze). E ignorarlo, per un uomo politico, se non è manifestazione di cattiva fede, diventa allora ammissione di disarmante superficialità.

In cambio dell’attivazione in favore delle cricche, il personale politico può richiedere - oltre

a soldi e benefici vari - il consolidamento di sostegno elettorale e politico personalizzato. Questo

sostegno elettorale - che le cricche costruiscono all’interno delle loro reti relazionali - può

concretizzarsi nella raccolta di persone per la partecipazione a comizi elettorali; nella presenza a

cene per la raccolta di fondi e nei versamenti di risorse alle fondazioni politiche; nella costituzione

di veri e propri pacchetti di voti da far convergere sulla figura identificata. Non è detto che tutto ciò

sia diretto verso un solo attore politico, anzi è più probabile che sia diffuso verso diversi uomini

chiave dell’azione legislativa e delle istituzioni. E’ dunque possibile affermare che la costruzione

del sostegno elettorale si concretizzi oggi ad un livello individuale - e non più collettivo (né partiti

né correnti) - da parte di un personale politico capace di agire in uno spazio relazionale all’interno

del quale mercanteggiare la propria funzione pubblica con imprenditori, professionisti ed anche

burocrati. La costruzione di una consistente ed efficace base di potere elettorale - attraverso le

strategie appena analizzate - permette ai potentati individuali di accrescere il loro potere

contrattuale rispetto alla leadership di partito; questa leadership, difatti, per garantirsi il successo

elettorale deve assicurarsi che queste strutture di voti confluiscano verso specifiche alleanze,

coalizioni e liste; per fare questo, debbono garantire ai potentati notabiliari che le dirigono l’elezioni

e la conquista delle cariche politiche; perché ciò avvenga, devono posizionare in maniera “blindata,

all’interno dei listini bloccati che vengono presentati agli elettori, i nomi di questi notabili ed

uomini forti. Questi aspetti sono particolarmente evidenti per il caso di Mafia Capitale [SMC-1,

SMC-2].

7.4 Dinamicità ed evoluzione della rete illecita

Questa ricerca è contestualizzata all’interno di un framework dinamico, caratterizzato da

meccanismi di espansione ed addensamento che passano dalla continua aggiunta di nodi e contatti

alle strutture relazionali. Il modello ad invarianza di scala mette in relazione l’espansione dei

confini al collegamento verso i nodi-hub (Jeong et al.,2003; Barabasi, 2004). I nodi che entrano

nella rete illecita si connettono principalmente ad N1, N2 ed N34, cioè ai nodi-hub della rete. E’

necessario indagare le dinamiche di evoluzione della struttura della rete, mettendo in luce le

caratteristiche principali di questo processo. Per fare questo si va a considerare l’evoluzione della

�201

rete nel tempo, come catturata dalle indagini dell’Autorità giudiziaria. I dati relativi ai tre diversi

livelli d’analisi (telefonate, incontri, business) sono stati elaborati in diverse matrici temporali. I due

anni e mezzo di indagini sono stati suddivisi in nove momenti cronologici, così che le connessioni

fra i nodi sono state elaborate in nove matrici dicotomiche e simmetriche, dalla durata di tre mesi

l’una. La loro composizione è riportata sia all’interno della Tab. 7.1 che nella rappresentazione in

Fig. 7.2 - La matrice del periodo precedente rappresenta la base sulla quale si inseriscono i nodi e le

relazioni successive. La forma delle reti nei 9 diversi periodi è riprodotta in Fig. 7.1, dove la

rappresentazione grafica è stata elaborata tramite l’utilizzo del software Pajek (de Nooy et al., 2005;

Brandes and Pich, 2011). Due meccanismi influenzano l’aspetto della dinamicità che interessa le

strutture della rete. Il primo è legato all’attività investigativa delle forze di polizia e dell’Autorità

giudiziaria, che porta allo scoperto nodi e link prima nascosti (Morselli, 2009a). Le indagini partono

dalle conversazioni fra i nodi N68 ed N52, passano alle telefonate fra N52 ed N61, e da li si

dirigono verso i funzionari del Dipartimento e la sfera imprenditoriale di N34. L’indagine prende

quindi il via dalla vicenda della Scuola dei Marescialli di Firenze, per poi allargarsi

progressivamente alla gestione illecita dei Grandi Eventi.

Tab. 7.1: evoluzione della rete, I-IX periodo;

Periodo N.° nodi rete Tasso di crescita nodi

I Periodo (12/2007 - 02/2008) 49 /

II Periodo (03/2008 - 05/2008) 57 16,3%

III Periodo (06/2008 - 08/2008) 68 19,3%

IV Periodo (09/2008 - 11/2008) 71 4,4%

V Periodo (12/2008 - 02/2009) 78 9,9%

VI Periodo (03/2009 - 05/2009) 84 7,7%

VII Periodo (06/2009 - 08/2009) 88 4,8%

VIII Periodo (09/2009 - 11/2009) 89 1,1%

IX Periodo (12/2009 - 02/2010) 90 1,1%

�202

Fig. 7.1: Evoluzione temporale della rete

�203

Fig. 7.2: N.° di nodi attivi nella rete;

Le indagini identificano progressivamente i nodi N53, poi N1, N2 e le strutture del

Dipartimento del Turismo, per arrivare infine ad N34 ed alla sua struttura imprenditoriale. Nel

frattempo, emergono anche le relazioni fra i funzionari pubblici e le altre strutture imprenditoriali

riferite ad N44, N47, N48 ed N61. Il nodo N34 viene legato - in maniera strutturale - ad N1, anche

attraverso la definizione dei link che uniscono i due nuclei familiari, mentre vengono

progressivamente alla luce le relazioni fra N34 ed N23. La fase di allargamento dei confini della

rete dovuta alle indagini si alleggerisce nel corso del V° periodo, per lasciare il passo alle dinamiche

evolutive che caratterizzano l’azione dei nodi e delle strutture relazionali. Dal I° al V° periodo, gli

attori nella rete salgono da 49 a 78, crescendo del 16,3% fra il I° ed il II°; del 19,3% fra il II° ed il

III°; del 4,4% fra il III° e IV° periodo; del 9,9% fra il IV° e V° periodo. Dal V° momento in avanti

la rete illecita è fondamentalmente definita, così che l’entrata di nuovi attori nella rete è dovuta

all’azione relazionale dei nodi più che all’attività investigativa in quanto tale. In questa fase (dalla

fine del V° periodo al IX° periodo), il numero di nodi passa da 78 a 90, mentre il loro tasso di

crescita nei diversi periodi scende progressivamente al 7,7% fra il V° e VI°, al 4,8% fra il VI° ed il

VII°, per ridursi a poco più del 1% per gli ultimi due periodi. Ci si concentra sulle evoluzioni della

rete nel VI°, VII°, VIII° e IX° periodo, cercando di catturare alcune caratteristiche dinamiche in

merito a densità, distanze e centralizzazione della rete. Nel VI° periodo la rete, costituita da 84 nodi

uniti fra loro da 618 relazioni simmetriche, ha una densità di 0.077. I nodi sono separati fra loro da

2,299 passaggi, la centralizzazione del network, rispetto alla degree centrality è di 44.89%, e

rispetto alla betweenness centrality è 24,37%. Nei periodi successivi questi indici vedono

incrementare il loro valore. Nel settimo periodo, i nodi crescono a 88, connessi fra loro da 660 link.

La densità della rete si attesta su un valore di 0,0823, la distanza scende a 2,274, e la �204

0

22,5

45

67,5

90

I° periodo III° periodo V° periodo VII° perido IX° periodo

N° nodi attivi nella rete

centralizzazione sale a 45,48% e 24,63%. Così nel VIII° periodo, i nodi incrementano di una unità,

passando ad 89, e le connessioni crescono a 702. La densità si stabilizza a 0,0875, la distanza

scende ulteriormente a 2,235, e la centralità sale a 50,72% per la degree centrality e 27,78% per la

betweenness centrality. Infine, nell’ultima fase i link crescono a 742 fra 90 nodi, con una densità

della rete a 0,0926. La distanza fra i nodi scende a 2,219, e la centralità si attesta al 52,28% e

28,14%.

Da questa analisi emerge un trend di crescita costante. Nell’ultimo anno della indagini si

aggiungono alla rete 12 nodi, fra la fine del V° ed il IX° periodo. Essi si connettono alla rete per

diverse ragioni. Il nodo N10 viene coinvolto in virtù del suo ruolo presso il Provveditorato alle

Opere Pubbliche della Toscana, dove è diretto sottoposto di N2, cioè del nuovo Provveditore. N10

viene nominato - da N2 ed N28 - al ruolo di RUP del cantiere della Scuola dei Marescialli. Il suo

coinvolgimento nella rete è quindi legato alla promozione di N2 ad un nuovo incarico dirigenziale,

che lo mette in contatto con altri funzionari pubblici a loro volta coinvolti nella rete; il nodo N13 -

Direttore Generale della RAI - si mette in contatto con N1 per veicolare la richiesta di assunzione

verso il cognato N14. Il nodo-hub N1 rigira la richiesta al suo corrispettivo privato N34, che si

incarica di assumere N14 presso le proprie aziende. In tal modo, N14 entra in contratto con

l’universo relazionale che gravita attorno alle imprese di N34 - soprattutto N39 ed N40 -; il nodo

N33, funzionario della Guardia di Finanza, viene coinvolto nella rete illecita da N37 e da N34, con

l’obbiettivo di stoppare le indagini e gli accertamenti fiscali subiti dalla galassia di imprese legate

ad N34; i nodi N77 ed N78, entrambi ingegneri e professori universitari, vengono coinvolti nella

rete da N1 ed N2 per realizzare i lavori progettuali di adeguamento della parte strutturale presso il

cantiere della Scuola, ma anche per soddisfare una richiesta di raccomandazione da parte di N34;

N72 ed N73, entrambi avvocati, entrano nella rete nella parte conclusiva dell’indagine, collegandosi

ad N1 ed N34. Essi hanno il compito di raccogliere informazioni sulle indagini in corso presso la

Procura di Roma, attraverso la loro relazione con i nodi N75 - Procuratore aggiunto a Roma - e con

il figlio N74. Le informazioni raccolte da questi due nodi vengono veicolate ai nodi-hub della rete

illecita, soprattutto N1 ed N34, attraverso specifici percorsi relazionali.

I nodi che entrano nella rete in questa fase si collegano primariamente ai nodi-hub, attivi

all’interno della cricca illecita e corruttiva. In un secondo momento si connettono progressivamente

agli altri nodi che operano nelle loro isole relazionali (Dipartimento del Turismo e galassia

imprenditoriale di N34). Emergono progressivamente - anche se in maniera piuttosto stilizzata - le

dinamiche di preferential attachment identificate per le reti ad invarianza di scala. Ciò è confermato

anche dal fatto che, progressivamente ma costantemente, la centralizzazione della rete va �205

aumentando, passando da 44.89% a 52,28% per quel che riguarda la degree centrality e da 24,37%

a 28,14% per la betweenness centrality. Questo segnala come la crescita dei link che caratterizza

l’evoluzione nei diversi periodi, è diretta in maniera proporzionalmente maggiore verso i nodi-hub

globali della rete, cioè N1, N2 ed N34. I nodi che entrano nella rete si collegano primariamente s

questi attori hub, i quali beneficiano del processo di aggiunta di nuovi link. Allo stesso tempo, i

meccanismi di crescita che si sviluppano attorno ai nodi principali portano la rete ad accrescere la

densità delle sue strutture e a ridurre la distanza fra i nodi. Un modo conciso per dire che - oltre ad

un’espansione dei confini della rete - vi è in atto un processo di addensamento dei contatti e di

riduzione delle distanze che separano i nodi, facilitando la diffusione di informazioni, ordini ed

input dal centro alla periferia.

7.5 Ampliamento della rete e genesi di una cricca

Una volta appurato che la rete presenta dinamiche evolutive fondate sull’aggiunta sia di

nuovi nodi (espansione) che di nuovi legami (addensamento) è interessante descrivere i meccanismi

attraverso cui queste dinamiche si concretizzano. Grazie alla vicenda della Scuola dei Marescialli di

Firenze è possibile studiare dettagliatamente il processo di ampliamento della rete illecita,

consolidatosi attorno all’unione di due reti: una più grande, cioè quella riferita alla gestione dei

Grandi Eventi, ed una minore, costruita attorno al nodo N53 ed i suoi sodali. Il risultato finale dei

meccanismi di ampliamento ed unione è dato dalla genesi di una nuova cricca corruttiva, fra due

mondi precedentemente isolati. Le indagini realizzate nella città toscana permettono di identificare

passaggio per passaggio le tappe relazionali che si definiscono fra la cricca della Ferrattella e la

galassia imprenditoriale di N53. La ragione teorica ed analitica di questa sezione risiede nella natura

dinamica delle reti illecite che emerge dalla presentazione della letteratura. Non appare quindi come

una componente scollegata dal resto dell’analisi, inserendosi efficacemente all’interno dei

presupposti teorici che costituiscono la base di partenza della ricerca. Questo paragrafo analizza

dunque i meccanismi ed i processi di ampliamento della rete, identificando cinque tappe principali

che portano alla costruzione di una struttura nucleare identificabile come un embrione di cricca.

Prima fase, costruire il ponte relazionale: Come visto descrivendo la vicenda della Scuola

dei Marescialli, all’inizio delle indagini - nel dicembre del 2007 - la questione legale ed

amministrativa è già in una fase avanzata, soprattutto per il contenzioso che contrappone l’azienda

di N53 ed N54 - della quale N52 è amministratore delegato - al Ministero delle Infrastrutture. Da un �206

lato sono già state implementate le procedure di gara - promosse dalla DG Edilizia Statale - per

l’esecuzione in danno all’azienda fiorentina; dall’altro è già stata definita una commissione arbitrale

con il Ministero delle Infrastrutture. Queste due procedure sono in aperto contrasto fra loro: in via

teorica, la commissione arbitrale potrebbe dare ragione all’impresa di N53, e dichiarare quindi

illegittima l’esecuzione in danno (come poi avverrà). In questo momento i vertici dell’impresa

fiorentina si rendono conto di essere esclusi dalla rete di potere che controlla l’assegnazione degli

appalti pubblici, e che ha il suo centro a Roma. Il nodo N52, parlando di una gara pubblica a cui ha

appena partecipato afferma [OSMC, pag. 75]:

ieri sono andato all’apertura delle buste.. mi sono reso conto che c’è.. una specie di giro di lobby romana di questa gente che vive nei Ministeri.. un avversario temibile è N44.. che è plurinquisito per tangenti.. legato molto al mondo romano.

Chiaramente stanno parlando della cricca che ruota attorno ad N1, ai suoi sodali, ed a N34. I

dirigenti dell’impresa fiorentina - prima N52, ed in un secondo momento anche N53 ed N54 -

maturano la convinzione che sia necessario entrare in contatto con questi ambienti romani. I nodi

che permetteranno ad N53 ed alla sua azienda di ottenere questo collegamento sono N61,

imprenditore interno alla rete, e suo cognato N62. Il nodo N61 era stato messo in contatto con N1 e

la sua struttura relazionale grazie all’azione di mediazione giocata dal suo concittadino N66, amico

d’infanzia e magistrato infedele della Corte dei Conti. Il primo step è quindi rappresentato dalla

creazione della relazione fra i due mondi imprenditoriali riferibili ad N61 ed N53.

Dal materiale empirico emerge come N61 e la sua piccola azienda - facente parte di un

consorzio stabile guidato da N64, funzionario pubblico infedele, e da N65, faccendiere prossimo ad

organizzazioni criminali - si trovi in una situazione finanziaria infelice. Per questo cerca un partner

imprenditoriale importante con il quale partecipare alle gare del 150° anniversario dell’Unità

d’Italia. L’obbiettivo è mettere a frutto le relazioni, le conoscenze e gli sforzi implementati nella

connessione ad N1 ed alla sua cricca. Per questa ragione N62 (anch’egli imprenditore e cognato di

N61) contatta il nodo N52, con il quale aveva precedentemente avuto una collaborazione

professionale. Nell’ambito di questa precedente esperienza, N62 era entrato in contatto sia con N52

che con N53. A partire dalla fine del 2007, N62 si fa quindi portatore degli interessi del cognato

N61 nei confronti di questi due nodi. L’azienda di N53 è una delle più importanti imprese italiane

nel settore delle costruzioni, ma soffre della mancanza di contatti romani, gli stessi contatti

posseduti da N61. Il nodo N61 comincia a presentare ad N52 le opportunità future legata alla loro

�207

possibile collaborazione, soprattutto in merito agli appalti per il 150° dell’Unità d’Italia. Come dice

N62 nel suo verbale di interrogatorio [TIPG-1, pag. 20]

gli spiegò (N61 ad N52, NdA) che lui era accreditato presso questo ufficio, che aveva questo rapporto, secondo quello che riferiva mio cognato.. rappresentò la situazione che questo.. questo ufficio praticamente, avrebbe gestito degli appalti con delle procedure di cosidetta diciamo, urgenza.. e quindi avrebbero partecipato meno.. c’era più probabilità di riuscire a prendere degli appalti che sarebbe stati anche degli appalti importanti a cui lui però non poteva accedere perché non aveva il fatturato.

Quello che sembra definirsi è un rapporto reciprocamente vantaggioso. Il primo risultato di

questo sodalizio è la comune partecipazione alla gara per l’Auditorium della Musica e della Cultura

di Firenze e per il nuovo Museo del Cinema di Venezia (150° Unità d’Italia), dove risultano

vittoriosi altri consorzi. Nonostante questo, il rapporto fra N61 ed N52 si consolida sempre più,

mentre diviene evidente che il primo possiede realmente contatti e relazioni con N1 e gli altri

funzionari del Dipartimento. Il nodo N1 - oltre al ruolo predominante nel contesto dei Grandi Eventi

- è anche Presidente della Commissione di Collaudo del cantiere della Scuola dei Marescialli. Da

notare, comunque, come questo sia un ruolo estremamente marginale e poco rilevante, privo di

discrezionalità dirette nella gestione amministrativa del cantiere, che invece è nella mani della

Direzione Generale Edilizia Statale. Come lui, anche gli altri funzionari del Dipartimento non

hanno nessun ruolo sul cantiere della Scuola.

Seconda fase, utilizzare il ponte relazionale: Rapidamente il fuoco della relazione fra N61

e la dirigenza dell’impresa fiorentina si sposta rapidamente dai Grandi Eventi al tema della Scuola

dei Marescialli. In questa fase si definiscono i primi legami fra l’impresa fiorentina ed il

Dipartimento del Turismo, implementati grazie ad incontri informali nell’ambito delle relazioni di

lobby fra burocrati ed imprenditori. Il nodo N61 copre il ruolo di mediatore fra questi due mondi,

coprendo il buco strutturale che suddivide le strutture imprenditoriali riferite ad N53 dai funzionari

del Dipartimento. Egli punta a costruire una mediazione indiretta, nella quale i due nodi terminali

devono forzosamente passare da lui per mobilitare informazioni, ordini e risorse. L’obbiettivo di

N61 è quello di ottenere un balzello per quella che è la sua azione di mediazione. Nei termini

definiti da Stovel and Shaw (2012), egli rappresenta la figura del mediatore tradizionale piuttosto

che quella del mediatore catalizzatore: il nodo N61 non punta a definire una relazione diretta fra i

due poli, ma a mantenersi nel mezzo come una chiave di volta indispensabile per la resistenza del

�208

ponte relazionale. Grazie a questi incontri, i nodi N52, N53 ed N54 entrano in contatto con la

struttura controllata da N1, N2 ed N4. Da un certo momento in avanti, N53 esclude N52 dalla

vicenda, mentre anche N54 assume un ruolo marginale.

In questa seconda fase, il nodo N61 si attiva in reazione agli input provenienti dai nodi N52

e N53. Alle loro richieste segue l’immediata azione di N61, che agisce sui funzionari pubblici del

Dipartimento del Turismo per organizzare gli incontri. Allo stesso modo, il trasferimento di input ed

informazioni dalla sfera pubblica a quella imprenditoriale viene mediato dal ponte costruito da N61.

Nel momento in cui N1, N2 ed N4 devono trasferire informazioni ad N53, essi utilizzano N61 come

vettore. Questo schema rimane valido per i primi mesi del 2008, fino a quando la relazione viene

mediata da N61: la sfera imprenditoriale riferita ad N53 attiva telefonicamente N61 richiedendo

l’organizzazione di un incontro; N61 agisce su N2 ed N1 per chiedere questo incontro, e poi

restituisce un feedback logistico ed organizzativo ad N53; l’incontro, organizzato telefonicamente,

permette il contatto diretto fra N53 ed i funzionari pubblici; i funzionari pubblici inviano e fanno

pervenire input ed informazioni ad N53 tramite N61. Grazie all’organizzazione di questi incontri

informali, N53 ed i funzionari del Dipartimento cominciano ad abbozzare le fondamenta per la

costruzione di istituzioni informali condivise e funzionanti. Entrambi i terminali accettano la

mediazione di N61, legittimata dalla qualità del suo capitale sociale e dalla sua posizione nella rete.

Dirigenti e funzionari pubblici del Dipartimento del Turismo si attivano fin da subito per la

risoluzione di una problematica che non gli compete. La loro attivazione diviene più consistente nel

febbraio del 2008, quando N53 ed N61 stringono un accordo corruttivo - dai confini piuttosto

sfocati - che coinvolge anche N1 ed N2. In particolare, N61 risponde in prima persona dell’azione

dei funzionari e dirigenti pubblici, garantendo l’efficacia della loro attivazione. In questo contesto,

N61 convince N53 che il problema sarà risolto in poco tempo, con la sospensione dei lavori e la

restituzione del cantiere della Scuola. Nel frattempo emergono tutte le incertezze legate alla

mediazione portata avanti da N61 ed N62. Questi si dimostrano - nel loro ruolo di broker - due

assoluti novellini, privi di un bagaglio di norme e prassi informali consolidato. Emerge

progressivamente il loro scarso potere contrattuale e di sanzione. La seguente conversazione mostra

le incertezze che li attanagliano rispetto ai termini dell’accordo corruttivo, soprattutto in merito alla

relazione con i funzionari pubblici [OSMC, pag. 129-131]:

N61: non gli diciamo niente non gli anticipiamo niente.. andiamo li e gli spariamo.. adesso io penso un attimo alla cifra.. se no le porte si chiudono.. non gli stiamo chiedendo niente gli stiamo dando tutte le garanzie di questo mondo..

�209

N62: l'unico mio dubbio è se dirgli che.. no va be' questo è un intervento a favore tuo per te.. il resto se lo vedono loro però devi più o meno dirgli.. N61: quello io già so.. io già so più o meno.. che sarà una cosa minima (quanto dare a N1 ed N2, NdA) N62: cioè va posta come dire... "no io c'ho bisogno quindi tu adesso mi devi dare una mano".. non va posta così.. N61: si ma così coinvolgiamo quelle altre persone che non vogliono in questo momento assolutamente dare un segnale di.. (N1 ed N2, NdA) N62: noi la dobbiamo porre in un altro modo.. tu sei garante di una certa situazione.. conseguentemente gli vai a fare determinate richieste dopodiché si può studiare un meccanismo di garanzia ma no perché tu ne hai bisogno.

Come si può notare - a parte l’incertezza su cosa chiedere e su come chiederlo - emerge il

bisogno di N61 ed N62 di gonfiare il loro potere contrattuale nei confronti di N53 al fine di

strappare delle condizioni migliori rispetto ai termini dell’accordo corruttivo. In tale ottica rientra

anche la garanzia all’azione dei funzionari pubblici. Questo accordo rappresenta uno specifico

equilibrio informale fra tre controparti - N61, N53 ed i funzionari N1 ed N2 - sancito da uno

specifico contratto informale. La debolezza ed instabilità dell’equilibrio corruttivo si riverbera sullo

stesso contratto corruttivo informale. Esso poggia su delle condizioni di assoluta incertezza,

completata dalla mancanza di informazioni e notizie. Le maggiori incertezze sono quelle riferite alla

forma, alle modalità ed alle tempistica del trasferimento di risorse fra le diverse sfere; ai termini

temporali nei quali ottenere la restituzione dell’appalto della Scuola all’imprenditore N53; al quadro

delle difficoltà e delle problematiche amministrative e di vigilanza che debbono essere affrontate e

risolte; alla quantità di altri nodi ed attori che devono essere attivati per finalizzare lo scambio; al

ruolo dei funzionari e dirigenti pubblici, ed anche di N61 nell’intera vicenda.

Terza fase, abbattere il ponte relazionale: L’incertezza sulle condizioni dell’accordo

corruttivo è dunque foriero di incomprensioni capaci di inficiare il funzionamento dei meccanismi

corruttivi. Il nodo N61 trasmette ad N53 l’idea che il problema sarà risolto in poco tempo, con la

sospensione dei lavori e la restituzione del cantiere della Scuola all’azienda fiorentina. Questo si

scontra da un lato con la molteplicità di attori che possiedono voce, discrezionalità e poteri sulla

gestione degli appalti pubblici; dall’altro lato contrasta con il fatto che i funzionari pubblici N1, N2

ed N4 non hanno ruoli ufficiali sulla gestione amministrativa del cantiere della Scuola. Il nodo-

mediatore N61 invece presenta come una certezza il fatto che la situazione verrà risolta in tempi

brevi, grazie alla rapida sospensione e restituzione del cantiere.

�210

Il nodo N61, spalleggiato dal cognato N62 e dalla moglie N85, pretende oramai

insistentemente un “ritorno” economico per l’attività di mediazione che sta svolgendo fra N53 ed i

funzionari del Dipartimento del Turismo. Le difficoltà dovute ad istituzioni informali non

consolidate ed inefficaci si fanno sempre più evidenti. Da un lato, N61 vuole subito un beneficio

economico per la sua attività di mediazione col quale sistemare i suoi incipienti problemi

economici, mentre N53 non è disposto a dare nulla finché non rientrerà in possesso del cantiere

della Scuola. La minaccia che N61 insistentemente palesa ad N53 è quella di bloccare totalmente la

mediazione con i funzionari pubblici. Questo è evidente considerando la seguente conversazione fra

N61 ed N62 [OSMC, pagg. 165-166]

N62: la strategia è una.. che appena va a posto questa cosa qua dei Marescialli.. deve pagare all’istante.. e voglio già definire le modalità di come si fa.. non che poi stiamo a discutere.. questa roba.. la vogliamo fare non la vogliamo fare.. adesso ci sono le gare in corso.. ce ne sono altri 40 di costruttori con cui possiamo fare gli accordi.. N61: se vuole andare avanti.. questo deve fare un assegno oggi.. se no è chiuso ogni rapporto.

Il dubbio che sorge è se i nodi N61 ed N62 abbiano la forza contrattuale di far saltare il

banco, interrompere la relazione fra N53 ed i funzionari pubblici, e punire dunque il comportamento

“non corretto” dell’imprenditore. Anche questo ha un costo, legato alla distruzione di un discorso

già avviato con i funzionari N1 ed N2, i quali potrebbero a loro volta mettere in atto meccanismi di

ritorsione e punizione su N61. A questo problema risponde direttamente N53, che stufo

dell’impasse provocata dalla mediazione di N61 va a costruire una relazione diretta con la sfera dei

funzionari pubblici del Dipartimento. Per farlo, coinvolgerà nella rete un altro soggetto, il nodo

N31, importante politico del centro-destra italiano.

Quarta fase, costruire una relazione diretta: Furioso per la distanza fra le parole di N61 e

lo stato di avanzamento della vicenda, N53 bypassa la mediazione dell’imprenditore napoletano.

Per riuscirci chiede l’aiuto di un suo amico, N31, fiorentino come lui: onorevole e coordinatore del

Pdl, politico fra i più potenti, ascoltati e temuti in Italia, presidente di un Banca di credito

cooperativo a Firenze esposta dal punto di vista creditizio nei confronti dell’azienda di N53. Prima

dell’attivazione sulla vicenda della Scuola, il nodo N31 ha svolto una significativa azione di lobby e

networking in favore di N53, mettendolo in connessione con altre realtà imprenditoriali e

professionali. Per quanto riguarda la situazione della Scuola, egli mette a disposizione di N53

�211

diverse risorse aggiuntive, fondamentali per smuovere una situazione bloccata e per rafforzare la

relazione con N1 ed N2. La più importante di queste risorse è legata alla sua capacità di collegare il

Ministro delle Infrastrutture - il nodo N25 - alla rete illecita. Questo meccanismo è reso possibile

dalla loro comune appartenenza partitica, entrambi confluiti nel grande calderone che è in questa

fase il Popolo della Libertà, partito fondato nel 2008 da Silvio Berlusconi e Gianfranco Fini per

unire il centro-destra italiano. Per rimarcare la capacità attrattiva degli hub, si noti come N53 spinga

perché N31 vada a connettersi ai funzionari del Dipartimento, particolarmente al dirigente N1.

Questa connessione serve, da un lato, a favorire il consolidamento della relazione fra N53 ed N1;

dall’altro, a risolvere i problemi che N1 si trova davanti nella gestione territoriale dei Grandi Eventi.

Quali vantaggi porta l’attivazione del nodo N31 per la soluzione della querelle sulla Scuola?

In primo luogo, favorisce grazie alla raccomandazione sul Ministro delle Infrastrutture N25, la

creazione di una commissione tecnica diretta a valutare la correttezza degli indici di sismicità ed i

progetti strutturali della Scuola. Al vertice di questa commissione viene posto N2, mentre il nodo

N30 - professionista vicino alla cricca illecita - è nominato come uno dei componenti. Nelle loro

mani confluisce il potere di dichiarare ufficialmente che gli indici di sismicità della Scuola devono

essere aumentati - come richiesto da N53 - e che i progetti strutturali devono essere modificati. In

secondo luogo, sempre grazie alle pressioni sul Ministro N25, il nodo N31 - coadiuvato dal

faccendiere N32 - riesce ad ottenere la nomina di N2 a Provveditore alle Opere Pubbliche della

Toscana, dell’Umbria e delle Marche. Al suo nuovo ufficio saranno poi trasferiti - dalla Direzione

Generale Edilizia Statale (N28), stazione appaltante della Scuola dei Marescialli - poteri e

discrezionalità ufficiali sulla gestione del cantiere. Il nodo N2 non possiede la necessaria qualifica

per accedere a questo ruolo - non essendo un dirigente di I fascia -, così che la sua nomina viene

finalizzata attraverso l’art. 19 comma 6 della l. 165/2001 regolante l’opportunità di nominare ad

incarichi dirigenziali personale esterno alla sfera pubblica. In questo momento comincia a

coagularsi quell’ammasso relazionale denso che costituisce l’embrione nucleare di una nuova cricca

illecita.

Questo punto è significativo per mettere in luce la dinamica evolutiva che ha attraversato i

processi di nomina della dirigenza pubblica. Ciò che emerge da questo esempio è la capacità della

cricca di influenzare i poteri di nomina spettanti al Ministero delle Infrastrutture. Esempi similari

emergono anche con lo scandalo P3 [SP3], lo scandalo Mo.s.e. [SMO] e lo scandalo di Mafia

Capitale [SMC-1, SMC-2]. Attraverso meccanismi di scambio e l’attivazione di relazioni tentacolari

con la sfera politica, cricche ed associazioni illecite hanno la capacità di influenzare i processi di

nomina ed avanzamento delle carriere di funzionari e dirigenti pubblici. Grazie a questi meccanismi �212

di raccomandazione e pressione, le cricche ottengono un vantaggio ed una legittimazione

fondamentali per influenzare poteri, discrezionalità e funzioni ufficiali del personale burocratico che

ha beneficiato del sostegno Questo porta alla definizione di un rapporto speciale fra la sfera

imprenditoriale e questi dirigenti pubblici, poi utilizzato per la distorsione delle loro funzioni.

Da questa analisi emerge il ruolo giocato da N31 nel favorire il trasferimento - ora

ufficialmente sanzionato dalle decisioni ministeriali e della DG Edilizia Statale - di poteri e

discrezionalità al nodo N2, appena promosso a Provveditore alle Opere Pubbliche di Firenze.

Interessante è il modo in cui N31 giustifica le sue azioni davanti ai magistrati. Il suo discorso si

pone esattamente nell’ottica di decostruzione e banalizzazione delle dinamiche corruttive di cui si è

parlato sopra. Dal materiale empirico emerge l’azione di pressione che apre la strada alla

promozione di N2, ed alla sua acquisizione di responsabilità in merito all’appalto della Scuola. La

promozione viene interpretata - ai fini investigativi e processuali [OSMC, SSMC] - come parte

dello scambio corruttivo che da N53 procede verso N2. La frammentazione delle responsabilità fa si

che questo quadro generale venga negato, e che N31 possa giustificare la propria azione come una

semplice raccomandazione fatta pervenire al Ministro N25. Come dice lo stesso N31 ai Pubblici

Ministri di Firenze [TIDV, pagg. 55-56]:

allora di questa nomina (…) io c’ho anche un ruolo centrale nella politica. (…) nel periodo di cui parlavamo ero coordinatore unico di Forza Italia, adesso sono uno dei tre coordinatori del PDL. Io sto al partito dalla mattina alla sera (…) quindi mi chiamano tutti, mi cercano tutti, mi parlano tutti. Questa vicenda di N2, non posso negare, che N53 mi ha chiesto di favorirne la nomina. Il tutto, io ho alzato il telefono, ho chiamato il Ministro N25, ho detto: “C’è da fare questa nomina: fra i candidati, c’è anche N2, vedi se lo puoi nominare.” Dopo qualche tempo, m’ha chiamato il ministro e mi ha detto: “Quella cosa che mi avevi chiesto te l’ho fatta” Io ho preso il telefono ho chiamato N53, ho detto: “Sarai contento, è stato nominato, fai quello che ti pare”, però tutta questa raccomandazione.

Quinta fase, il piacere del raccolto: Una volta che si è stabilito un rapporto diretto fra N53

ed i dirigenti pubblici N1 ed N2 si registrano due ulteriori evoluzioni. Da un lato, il rapporto fra la

sfera pubblica e quella imprenditoriale viene schermato dall’introduzione - su suggerimento

strategico di N1 ed N2 - di un avvocato e della sua collaboratrice, cioè i nodi N57 ed N58. Essi

agiscono da mediatori, garantendo il trasferimento di risorse fra l’impresa di N53 ed i funzionari

pubblici. Oltre a questo, mettono a disposizione di N53 il loro capitale sociale, capace di dipanarsi

in profondità nel potere pubblico italiano. Per quanto riguarda la zona grigia , N57 ed N58 sono in �213

contatto soprattutto con ambienti dell’Avvocatura (N17, N18) e dell’Autorità di Vigilanza (N22).

Fra N1 ed N2 e gli avvocati N57 ed N58 esiste già un rapporto pregresso, consolidato da un giro

vorticoso di consulenze, raccomandazioni, e nomine in camere arbitrali e commissioni tecniche.

Ad N57 viene quindi data da N1 ed N2 l’indicazione di contattare N53 e di stabilire con lui

un rapporto professionale. Il contratto che sancisce questo rapporto è considerato - anche dagli esiti

processuali - lo strumento tramite il quale viene fatta transitare la mazzetta dalla sfera

imprenditoriale a quella pubblica. Le clausole contrattuali poi definitive sono decisamente

favorevoli ai due avvocati: in caso di risarcimento in favore della Btp, la remunerazione contrattuale

viene quantificata nel 2% della cifra restituita (34 Mio di euro, circa 680.000 euro), mentre in caso

di nuovo affidamento dei lavori, sarebbe andato allo studio legale lo 0,8% del contratto (circa 250

Mio euro, per una cifra di 2 milioni di euro). La fase iniziale è complicata dalla scarsa conoscenza

da parte di N53 delle istituzioni informali che regolano i processi di scambio. Dalle conversazioni

che avvengono fra N53 ed N57 emerge come l’imprenditore fiorentino non sia a conoscenza delle

norme informali che regolano il processo di trasferimento di risorse tramite contratti e consulenze

[OSMC, pagg. 208-209]:

N53: Telefonavo per il discorso del suo incarico.. dicevo bisognerà vedersi un attimo io e lei.. perché qui è in bianco.. come faccio a firmarlo io?.. N60: no scusi.. ho capito ma guardi è un attestato di stima e fiducia che io penso che di più.. forse a lei non gli è mai successo.. però io sono abituato.. no lei deve aggiungere quello che ritiene più opportuno.. lei metta quello che ritiene opportuno.. la firma e me la manda e a me mi sta bene.

Una volta che il rapporto fra l’imprenditore N53 e il funzionario pubblico N2 è stato

rafforzato con la nomina a Provveditore delle Opere Pubbliche di N2, fra questi e l’imprenditore

N53 si consolida un rapporto similare a quello esistente fra N1 ed N34. Questa situazione è

esemplare dei processi di diffusione e riproduzione degli aspetti culturali del fenomeno corruttivo,

cioè le norme ed istituzioni informali che definiscono i meccanismi di scambio illecito. A questi

meccanismi N2 era stato preparato, nel corso della sua carriera, dal suo mentore N1. La promozione

di N2 al ruolo di Provveditore mette in circolo nel corpo pubblico le norme informali della

corruzione trasferite di generazione in generazione. Come risultato di questo meccanismo di

diffusione si ha la genesi di una nuova cricca illecita, in quanto spazio di commistione fra interessi,

obbiettivi e strategie degli attori pubblici e privati. Questa cricca - soltanto abbozzata, nel febbraio

2010 - riproduce la struttura consolidata stabilitasi fra i nodi N1 ed N34.

�214

7.6 Completare il quadro corruttivo

Dopo aver analizzato la struttura della rete illecita, in questo capitolo sono stati considerati

altri punti fondamentali per il funzionamento della corruzione nel caso empirico qui analizzato. In

primis sono stati messi in luce i fattori che sostengono il controllo dei nodi-hub sulla rete illecita:

gestione degli appalti e dei lavori pubblici; mobilitazione degli altri nodi; controllo dei meccanismi

di scambio, sia nello spazio nucleare che fra il nucleo e la periferia. In virtù del loro potere su questi

tre aspetti, i nodi-hub riescono a dare ordine, regolarità ed efficacia ai meccanismi dello scambio

corruttivo. I nodi-hub riescono inoltre a sanzionare la violazione delle norme informali che regolano

lo scambio: gli attori pubblici del Dipartimento del Turismo possono negare l’assegnazione di altri

appalti alle imprese che violano le norme informali; la sfera imprenditoriale può chiudere i flussi di

risorse e benefici che si dirigono verso gli attori pubblici. Più che un rapporto di gerarchia fra gli

attori pubblici e privati emerge un rapporto bilanciato fra le due sfere che compongono la cricca. I

confini di questo rapporto sono sottoposti a periodiche verifiche, fondamentali per contrattare le

relazioni di potere e testare la forza relativa dei diversi nodi. Comunque, nello spazio della cricca la

presenza di norme informali consolidate garantisce allo scambio naturalezza ed automaticità, così

che le sue caratteristiche fondamentali non devono essere rimarcate in continuazione. La genesi di

una relazione corruttiva passa attraverso difficoltà ed incomprensioni, dovute proprio alla debolezza

delle norme informali regolanti lo scambio. L’inesistenza di istituzioni e norme informali - capaci di

orientare gli attori nei meandri concreti dello scambio corruttivo - fa si che il processo di scambio

sia inefficace ed inconcludente. Solo il tempo, l’esperienza e la pratica contribuiscono alla chiusura

di questo gap di conoscenza, gettando così le basi per la progressiva definizione di istituzioni

informali funzionati.

Nell’ambito delle cricche illecite, scambio e relazioni corruttive sono continuate e dense,

basate sullo scambio di numerose risorse: dalla condivisione di attività economiche fino

all’erogazione di benefici e favori; dalle raccomandazioni di clienti ed amici fino alle mazzette; dal

sostegno agli avanzamenti di carriera fino alla definizione di contratti di consulenza. Le stesse

forme tradizionali di scambio - mazzette e bustarelle in primis - trasformano la loro natura,

assumendo la forma di un vero e proprio stipendio mensile. Lo scambio illecito ha subito un

significativo processo di frammentazione e polverizzazione, riferito sia al “cosa” che al “chi”: da

una forma diadica - che coinvolgeva due attori in un rapporto diretto - si è passati ad una forma

poliadica e complessa, basata sull’attivazione di numerosi nodi ed isole relazionali. Queste

trasformazioni hanno investito anche il rapporto dello spazio nucleare - occupato dalle cricche - con �215

la periferia, sopratutto con lo spazio pubblico della zona grigia. Il processo di riforma ha

moltiplicato gli attori che hanno un ruolo nella governance dei lavori pubblici; lo scambio

corruttivo si è adattato a questo cambiamento, tentando al contempo di contenere i costi ed i rischi

dati dalla moltiplicazione degli attori da attivare. La mappa delle relazioni reticolari ha palesato

come gli attori della cricca siano costretti a definire numerose connessioni con un insieme amplio e

variegato di funzionari e dirigenti pubblici appartenenti a diversi corpi ed organizzazioni

amministrative. L’esistenza di norme informali condivise ha permesso di creare un terreno comune

fondamentale per attivare meccanismi di scambio soft ed influenzare i poteri di controllo,

monitoraggio, sorveglianza e sanzione che sono nelle mani degli attori della zona grigia. In maniera

implicita, le decisioni pubbliche ufficiali prese da funzionari e dirigenti pubblici appartenenti alla

zona grigia vanno nella direzione indicata dagli attori della cricca. Queste riflessioni vanno a

confermare ulteriormente la terza ipotesi inizialmente definita, legata proprio alla capacità delle

strutture nucleari di influenzare gli attori pubblici periferici appartenenti alla zona grigia.

Cambiamenti significativi si sono sviluppati anche nel rapporto fra gli attori della cricca ed i

nodi appartenenti alla sfera professionale. Se da un lato commercialisti ed avvocati gestiscono

ancora compiti tradizionali - dalla mediazione dello scambio corruttivo alla soluzione delle

controversie legali - questo non è totalmente vero per gli architetti ed ingegneri. I cambiamenti

legislativi introdotti hanno accresciuto il ruolo, nella realizzazione dei lavori pubblici, di architetti,

ingegneri e studi appartenenti alla sfera privata e non alla pubblica amministrazione. Essi

partecipano - sia dallo spazio nucleare che da quello periferico - alla progettazione delle opere

pubbliche (progetto preliminare, definitivo ed esecutivo); vengono nominati da funzionari e

dirigenti pubblici all’interno di commissioni tecniche e di progettazione; elaborano, su richiesta

dell’impresa privata con la quale sono in contatto, soluzioni progettuali ed architettoniche per le

varianti in corso d’opera. Da un lato questi attori privati assumono una funzione pubblica che viene

poi distorta a favore degli attori delle cricche, ai quali devono nomine e parcelle. Dall’altro lato essi

rappresentano un tassello fondamentale per quelle attività occulte - come la definizione di varianti

in corso d’opera e di inutili lavori strutturali - che favoriscono sia l’esplosione dei costi di

realizzazione delle opere pubbliche che i guadagni illeciti di imprese private e cricche corruttive.

Per quel che riguarda la natura dinamica delle strutture relazionali, l’analisi temporale della

rete ha permesso di apprezzare: 1) che i nodi della rete aumentano di numero, con il conseguente

allargamento dei suoi confini; 2) che questa dinamica di crescita interessa anche il numero dei

legami fra i nodi, con un progressivo addensamento delle strutture reticolari; 3) che la densità e la

centralizzazione della rete aumentano, mentre la distanza fra i nodi diminuisce. Queste dinamiche �216

possono essere minimali dal punto di vista quantitativo, ma la loro importanza è legata alla loro

natura continua. Nuovi nodi entrano continuamente nella rete illecita, influenzando il ricambio degli

attori corruttivi e l’evoluzione della rete al livello micro. Progressivamente, la rete accresce le sue

dimensioni e si fa più densa, mentre nodi ed isole relazionali si avvicinano fra loro. La crescente

centralizzazione della rete - sia per la degree che per la betweenness centrality - mostra come

l’aggiunta di nuovi attori tenda a favorire i nodi-hub. Ad un livello basilare emerge che i nodi che si

connettono alla rete illecita tendono a farlo in prima istanza attraverso un legame con gli hub

nucleari, che accrescono così centralità, potere e controllo.

L’evoluzione di attori, collegamenti e strutture reticolari ha conseguenze rilevanti per la

distribuzione del potere all’interno delle reti illecite, influenzando anche gli equilibri maggiormente

consolidati. Anche le cricche illecite più solide possono veder destabilizzata la loro autorità a causa

della nascita di nuovi centri di potere. Questo caso empirico ha messo in luce cinque passaggi che

caratterizzano il processo di genesi di un’associazione corruttiva fra attori esterni ed interni alla

rete. Nel corso delle diverse tappe si accumulano fra i nodi fiducia, capitale sociale, reciprocità e

mutualità degli scopi. Gli attori creano quella base di risorse immateriali che permette alle cricche

ed associazioni illecite di operare come i network of trust descritti da Tilly (2005). Tale processo è

conflittuale e complesso, reso difficile dalla necessità degli attori esterni alla rete di apprendere le

norme informali che ne regolano il funzionamento. Questi meccanismi di genesi hanno effetti

consistenti sulla distribuzione della forza relativa fra i diversi attori, modificando la gerarchia degli

hub della rete. Al fianco delle cricche consolidatesi nel tempo, si sviluppano nuove strutture in

grado di modificare i livelli di potere ed autorità fra le diverse isole relazionali: i nodi estranei alla

rete illecita possono divenire centrali, mentre i nodi centrali possono divenire marginali.

L’ultimo punto su cui vale la pena riflettere, legato alla relazione fra il livello verticale del

potere - rappresentato dalle istituzioni legali dello Stato - ed il livello orizzontale - rappresentato

dalle norme informali che permettono il funzionamento delle reti illecite -. L’analisi mette in luce

come nessuna di queste due dimensione sia in grado di dominare sull’altra, mentre emerge come

esse abbiano un effetto reciproco: il livello formale (Stato) ed informale (reti illecite) del potere si

influenzano reciprocamente, agendo poi sulle caratteristiche proprie di uno specifico equilibrio

corruttivo. Ogni situazione di equilibrio incontrata nel corso di questa ricerca è caratterizzata sia da

specifiche istituzioni legali dello Stato (dimensione verticale) che da specifiche istituzioni informali

tipiche delle reti corruttive (dimensione orizzontale). La dimensione verticale del potere - per

esempio, la legislazione sui Grandi Eventi e la struttura di decreti che distribuiscono i poteri

pubblici - apre spazi per l’azione delle reti illecite. La struttura verticale mette nelle mani dei �217

funzionari pubblici poteri e discrezionalità che vengono poi sfruttate dalle cricche di cui questi

fanno parte per estrarre risorse pubbliche. La struttura orizzontale - rappresentata dalle cricche e

dalle associazioni illecite - riesce a sostenere gli avanzamenti di carriera di funzionari e dirigenti

pubblici; ad influenzare il trasferimento di poteri e responsabilità sulla gestione di determinati

appalti pubblici; ad agire sulle nomine nelle commissioni tecniche e di progettazione di

professionisti e funzionari pubblici conniventi con il nucleo della rete illecita. Il quadro così

delineato ci mostra come i due livelli del potere siano capaci di influenzarsi reciprocamente, agendo

poi sulle caratteristiche d’equilibrio dello scambio corruttivo.

�218

8. Del mio viaggio la fine è arrivata: concludere la ricerca

Il viaggio di ricerca lungo uno dei lati oscuri delle democrazie contemporanee è giunto a

conclusione; esso è servito a mettere sotto la lente d’ingrandimento uno dei problemi più

significativi che i sistemi democratici contemporanei si trovano a fronteggiare: la corruzione, i suoi

attori, le sue strutture, le sue funzioni, la sua evoluzione. Il fuoco principale dello studio è stato il

contesto italiano ed il settore delle grandi opere pubbliche; ancor più nel dettaglio è stato utilizzato -

per analizzare empiricamente strutture e funzioni del fenomeno corruttivo in tale contesto generale -

il caso dei Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli di Firenze, venuto alla luce fra febbraio e

marzo 2010 grazie all’operato della Procura fiorentina. Prima di terminare questo cammino è

significativo rileggere il diario di bordo e di tirare le fila di quanto finora analizzato, preparando poi

valigia e strumenti per un nuovo viaggio di ricerca.

8.1 Sulla frammentazione degli spazi corruttivi

Questo lavoro di ricerca ha messo in luce la natura intrinsecamente dinamica del fenomeno

corruttivo, capace di adattarsi - come tutte le dinamiche sociali, politiche ed economiche - al

cambiamento delle condizioni generali e del mondo circostante. In questo quadro generale sono

state descritte le caratteristiche salienti, così come le strutture, le funzioni e gli spazi fondamentali,

dello scambio corruttivo: inizialmente per la Prima Repubblica (punto di partenza della ricerca) ed

in seguito - attraverso il ricorso alla SNA - per gli anni successivi al 2010, quando il fenomeno

riconquista centralità e visibilità nel dibattito pubblico a causa di molteplici e rilevanti scandali

illeciti. Nel momento in cui si chiude questo lavoro di ricerca è possibile che l’evoluzione

dell’equilibrio corruttivo sia già in atto, come reazione al palesarsi delle sue caratteristiche

fondamentali provocato dall’emersione degli scandali emersi nel periodo che va dal 2010 al 2015.

Sinteticamente, questa ricerca ha preso il via in un contesto fondato su partiti monolitici ed unitari,

tipici del periodo fra gli anni ’40 e gli anni ’70; ha descritto la loro progressiva frammentazione in

correnti, fazioni ed uomini forti durante gli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90; si è infine concluso

descrivendo la corruzione negli anni 2000, caratterizzata da strutture partitiche personalizzate, dove

competizione e partecipazione ai network illeciti del personale politico sono sostenute da

connessioni individuali più che collettive. Anche per quel che riguarda lo scambio corruttivo si è

passati da un sistema controllato da partiti e correnti ad una fase in cui hanno maggior rilevanza le

�219

relazioni personali fra attori appartenenti a sfere diverse. Dalle strutture collettive dei partiti, potere

ed autorità sul controllo delle reti si sono progressivamente spostati verso altre strutture illecite

collettive, cioè le cricche ed i gruppi estrattivi che sono al centro di questo specifico caso di studio.

Questo cambiamento è stato ricondotto alle trasformazioni vissute, fra i primi anni ’90 e la

prima decade degli anni 2000, principalmente in due ambiti: natura dei partiti politici e governance

dei lavori pubblici. I partiti politici sono divenuti sempre più agglomerati di potere individuale

(macchine elettorali personalizzate, fondazioni, reti personali), caratterizzati da strutture

organizzative e apparati burocratici leggeri, disarticolati, decostruiti. Ciò ha ridotto la loro capacità

di controllare - in maniera collettiva e totalizzante - lo spazio di incontro fra il mondo del formale e

quello dell’informale. I cambiamenti legislativi hanno invece modificato la distribuzione dei poteri

amministrativi e le relazioni fra la sfera politica e quella amministrativa, moltiplicando sia le

funzioni riferite agli affari pubblici (gestione, vigilanza, monitoraggio, valutazione, sanzione) che

gli attori che le gestiscono (sfera politica, sfera amministrativa, autorità indipendenti, corti e

tribunali giudiziarie e contabili). Per il primo aspetto sono stati definiti più nettamente i compiti, le

responsabilità e gli spazi di pertinenza delle due sfere. Al posto di dirigenti pubblici etero-diretti

dalla sfera politica emergono progressivamente attori indipendenti, caratterizzati da responsabilità e

poteri propri, come da un’autonoma capacità d’azione relazionale e di networking. Nella gestione

degli affari pubblici vengono poi creati spazi di emergenza, straordinarietà e privatizzazione,

all’interno dei quali controllo e vigilanza finiscono per essere limitati, se non del tutto neutralizzati.

Questi tre fattori giocano un ruolo fondamentale non solo per lo scandalo dei Grandi Eventi, ma

anche in altri casi significativi: nel progetto Mo.s.e. fin dagli anni ’70 ed ’80 - con la legislazione

speciale per Venezia (Legge Speciale per Venezia l. 171/1973; Legge Speciale l. 798/1984) - poteri

straordinari in merito alla progettazione ed esecuzione dell’opera vengono affidati ad un ente

privato, il Consorzio Venezia Nuovo; emergenza e straordinarietà sono rilevanti anche in Mafia

Capitale, dove gli accordi corruttivi interessano sistematicamente la gestione dei flussi migratori

diretti in Italia dopo il 2010.

A questi cambiamenti possono essere ricondotte le caratteristiche salienti della rete illecita

emerse nel corso dell’analisi empirica del caso dei Grandi Eventi e della Scuola dei Marescialli. E’

già stato segnalato come i risultati empirici ottenuti non possono essere generalizzati all’intero

sistema italiano senza che sia portata avanti un’ulteriore e più approfondita attività di ricerca.

Nonostante questo, la ricerca ha permesso di identificare diversi spunti significativi che sembrano

essere ricorrenti alla molteplicità di scandali esplosi fra il 2010 ed il 2015. D’altro canto, l’analisi

empirica sul caso di studio è stata accompagnata dallo studio del materiale empirico legato ad altre �220

situazioni corruttive significative per il contesto italiano. Grazie a tale ricorrenza di caratteristiche e

fattori è stato possibile definire - seppur in maniera preliminare, e senza intenti di generalizzazione -

alcuni punti comuni ai casi corruttivi emersi dal 2010 in avanti.

In primis, gli spazi nucleari delle reti illecite e corruttive sono occupati da strutture

associative e gruppi esclusivi, che possono avere natura e caratteristiche differenti: dalle cricche

descritte in questo lavoro fino alle organizzazioni criminali e mafiose che si ritrovano in altri

contesti. All’interno di queste strutture, obbiettivi, interessi e strategie di attori appartenenti alla

sfera pubblica e privata si saldano e consolidano vicendevolmente, accrescendo la loro capacità

corruttiva e di penetrazione negli spazi statali ed amministrativi. Questa sovrapposizione fra

pubblico e privato potrebbe essere una conseguenza delle caratteristiche del caso empirico

analizzato; allargando il campo visivo ad altri casi corruttivi, tale sovrapposizione strutturale di

interessi e strategie sembra rimanere una caratteristica fondamentale delle associazioni ed

organizzazioni illecite. A seconda dei contesti di studio, queste associazioni si consolidano attorno

all’azione di figure ed attori differenti: è possibile vedere l’azione cospirativa di faccendieri e

funzionari infedeli, come nello scandalo legato all’organizzazione di EXPO 2015 e a quello

dell’associazione segreta P3; si possono ritrovare le strategie di burocrati ed imprenditori, capaci di

stringersi attorno alla condivisione di consistenti, densi e continui interessi economici, come nel

caso empirico analizzato in questa ricerca e nel caso del progetto Mo.s.e.; l’operato di strutture

criminali più o meno tradizionali, capaci di interfacciarsi con un’ampia pletora di attori economici,

di personale politico e di funzionari pubblici, come reso palese dal caso di Mafia Capitale. Gli attori

pubblici delle cricche e delle organizzazioni corruttive operano all’interno delle istituzioni dalle

quali sono illecitamente estratte le risorse finanziarie; gli attori privati sono invece portatori di

interessi legati ad attività imprenditoriali, professionali o criminali; entrambe queste sfere ricoprono

un ruolo attivo fondamentale nella gestione e finalizzazione del processo estrattivo. La

sovrapposizione strutturale di queste due sfere sembrerebbe rappresentare non solo una delle

caratteristiche salienti delle cricche illecito nello scambio corruttivo nel contesto italiano, ma pure

una tipicità dell’epoca contemporanea nel mondo occidentale. Un’epoca dove gli intrecci fra

pubblico e privato influenzano profondamente le caratteristiche dell’arena politica e delle relazioni

fra politica, società ed economia; questi intrecci risultano fondamentali non solo per i meccanismi

di scambio corruttivo, ma anche per il consolidamento delle macchine elettorali e delle reti

relazionali personalizzate; per la definizione di meccanismi di riciclaggio di denaro sporco; per le

attività delle organizzazioni criminali tradizionali; per la definizione di strategie per il controllo dei

mercati finanziari e bancari; per la neutralizzazione dei poteri di controllo e vigilanza propri delle �221

Authority indipendenti; per la definizione ed implementazione di processi legislativi. Sembrano

quindi riguardare - quanto meno ad un primo sguardo - tutti quei contesti dove conflitto d’interessi e

sovrapposizione opaca possono giocare un ruolo fondamentale.

Un altro aspetto che è emerso nel corso di questa analisi empirica, ma che sembra essere un

tratto comune alle diverse situazioni corruttive, riguarda la moltiplicazione degli attori che

controllano poteri e responsabilità nella gestione degli affari pubblici. L’applicazione delle teorie

del New Public Management, del Neo Weberian State e della Network Governance hanno lasciato

tracce evidenti nella forma e distribuzione dei poteri propri della sfera pubblica. Sono state descritte

cause ed effetti di questo processo di frammentazione, con la distribuzione di questi poteri nelle

mani di diversi attori, dai politici fino alla dirigenza pubblica. L’analisi di rete del caso dei Grandi

Eventi e della Scuola dei Marescialli - attraverso la mappatura di contatti e relazioni - ha mostrato

l’impronta e la traccia di questo processo riformista nella conformazione delle reti illecite. Le altre

situazioni illecite sembrano confermare questa caratteristica, mostrando meccanismi e dinamiche

simili: in tutte le situazioni interessate da indagini giudiziarie e di Polizia si ritrovano una

molteplicità di attori posizionati negli spazi periferici, e dotati di poteri e discrezionalità più o meno

rilevanti al fine di un risultato positivo per lo scambio corruttivo. Per la finalizzazione dello

scambio corruttivo gli attori che si posizionano nella zona grigia sono fondamentali, considerando i

diversi ruoli che ricoprono nella gestione, vigilanza, monitoraggio e sanzione della correttezza degli

affari pubblici. Cricche illecite ed organizzazioni criminali tentano di connettere ed influenzare tali

attori, così da ottenere decisioni ufficiali in linea con le loro necessità. Questi meccanismi di

attivazione passano attraverso l’esistenza di strutture connettive dense ed articolate, che circondano

i diversi attori pubblici (politici, dirigenti e funzionari, magistrati, avvocati) in un liquido

gelatinoso. Questo sistema funziona grazie alla presenza di norme ed istituzioni informali, capaci di

semplificare l’attivazione ed il coinvolgimento dei nodi periferici alla rete. La comune appartenenza

a questo spazio grigio ed informale - nonché il suo ruolo nel regolare diversi meccanismi di

scambio soft, come raccomandazioni, clientelismo e patronage - permette di attivare questi nodi in

maniera economica, riducendo il costo totale dello scambio corruttivo.

Un meccanismo assolutamente significativo che questo caso empirico ha permesso di

studiare è legato all’ampliamento della rete illecita ed al consolidamento di una nuova struttura

associativa fra dirigenti pubblici e sfera imprenditoriale. L’opportunità di guardare a questi

meccanismi è cosa rara, considerando che negli altri casi corruttivi non è sempre possibile

identificarli e dunque analizzarli. Emerge quindi come tali strutture nascano in maniera graduale e

dilatata nel tempo, attraversando una molteplicità di tappe intermedie e passaggi incrementali. Dalla �222

mediazione si va verso la costruzione di relazioni dirette, che si consolidano in spazi solidi e

continuità dello scambio; il liquido relazionale embrionale si coagula progressivamente in una vera

e propria struttura associativa, all’interno della quale corruzione e scambio illecito divengono

continui, pervasivi e regolamentati. Tale meccanismo di nascita e consolidamento segnala come la

costruzione di una cricca richieda tempo, sforzi e frequentazioni prima di potersi dire conclusa. In

particolare questo lasso temporale è necessario per poter costruire ed accumulare quelle condizioni

basilari di fiducia, mutualità degli scopi e reciprocità che sostengono l’esistenza delle reti fiduciarie.

Al contempo l’analisi dei processi genetici delle associazioni illecite segnala due cose. In primis che

all’interno delle reti illecite possono convivere molteplici strutture associative, le quali non

necessariamente sono in conflitto o contrasto fra loro; in secondo luogo che la creazione di una

nuova cricca ridefinisce e modifica la distribuzione del potere fra i vari poli di autorità che operano

nelle strutture relazionali, modificando la gerarchia dei diversi nodi-hub.

Le cricche illecite rappresentano dunque il nucleo segreto ed opaco attorno al quale si

sviluppa la rete illecita e lo scambio corruttivo. La loro azione permette di accrescere l’efficacia di

questo scambio, riducendo distanze, costi, tempi e rischi di attivazione dei diversi nodi ed isole

relazionali, allo stesso modo di quanto fatto dalla scorciatoia spazio-temporale mostrata nel film

Interstellar. Esse si posizionano nel mondo di mezzo, dove lo spazio del formale - il mondo degli

interessi palesi - e quello dell’informale - il mondo degli interessi nascosti - si incontrano. Ne

consegue che queste strutture regolano i rapporti fra questi due spazi, creando un mondo di mezzo -

ci scuserà J.R. Tolkien per l’uso ed abuso della sua creazione più vivida - in cui formale ed

informale si mischiano vicendevolmente. In questo quadro è necessario rimarcare una differenza

importante fra il caso empirico qui analizzato e quanto emerso con lo scandalo di Mafia Capitale,

legata soprattutto alla capacità dei nodi-hub di gestire il monopolio nell’uso della violenza. Questa

differenza è ideal-tipica di due situazioni diverse, caratterizzanti lo scambio corruttivo sia nel

contesto italiano che altrove: nella prima situazione lo scambio illecito viene controllato da

un’associazione corruttiva propriamente intesa, mentre nella seconda lo scambio è controllato da

un’organizzazione criminale o mafiosa capace di utilizzare sistematicamente la violenza e la forza.

Nel caso di Mafia Capitale, l’ex terrorista dei N.A.R. e sodale della Banda della Magliana Massimo

Carminati possiede un carico di legittimità elevato, legato alla sua storia, alla sua fama, al suo

nome. Ciò gli consente di trattare da una posizione di superiorità gli attori pubblici e privati che

fanno parte della rete illecita e che partecipano, con un ruolo o l’altro, alle dinamiche corruttive. Ciò

ha rilevanti conseguenze per la forma delle norme informali che regolano i meccanismi di scambio,

dato che la sua capacità di utilizzare in maniera credibile la violenza ne aumenta notevolmente la �223

forza contrattuale. Questo fattore gli consente di plasmare un set di norme ed istituzioni informali a

lui favorevole, che vengono poi imposte agli altri attori della rete. Questo non solo nei confronti di

dirigenti e funzionari pubblici che sono sul suo libro paga, ma anche nei confronti di politici locali e

nazionali, forze dell’ordine, cooperative sociali, imprenditori ed altre figure criminali. Su questa

specifica differenza - cioè sugli effetti che l’utilizzo della violenza può portare per la forma delle

reti corruttive - sarà bene concentrare l’attenzione di ricerca in futuro. Questo è un tema ricco di

conseguenze soprattutto all’interno del caso italiano, dove gli effetti corruttivi di attività criminali e

mafiose sono decisamente rilevanti.

In questo quadro generale, l’equilibrio corruttivo emerso dall’analisi del caso empirico - e

parzialmente rimarcato nelle altre situazioni illecite - è stato definito come equilibrio a “corruzione

frammentata”. Il processo di frammentazione ha interessato - rispetto agli anni ’80 e ’90 - i corpi

dello Stato che possiedono il potere di mettere a gara contratti, appalti, servizi e lavori pubblici.

Dalla centralità statuale dominante fino agli anni ’80 ed agli inizi degli anni ‘90 si è passati alla

frammentazione in diversi enti ed organizzazioni - Ministeri e Direzioni Generali, Presidenza del

Consiglio e Dipartimenti, comuni ed enti locali, province, regioni, pubbliche amministrazioni

centrali o periferiche, Università, Istituzioni Statali - del potere di gestire concretamente la

realizzazione di opere pubbliche. Una molteplicità di enti pubblici si sono visti attribuire la facoltà

di realizzare questo tipo di lavori, moltiplicando così gli spazi potenziali per la definizione di

attività corruttive da parte delle reti illecite. Al contempo, come abbondantemente analizzato finora,

vi è la frammentazione dei poteri di gestione, controllo, monitoraggio e sanzione nelle mani di una

molteplicità di attori pubblici operanti a diversi livelli ed in diverse organizzazioni. Un altro

processo di frammentazione riguarda gli spazi collettivi che contengono il brodo relazionale dello

scambio corruttivo. Dalle relazioni politico-imprenditoriali e dai mercati di autorità caratteristici

degli anni ’80 e ’90 ci si trova ora davanti alle cricche illecite, al mondo di mezzo ed alla zona

grigia in quanto spazi caratteristici dello scambio corruttivo. All’interno di questi spazi - reali o

ideali che siano - vi sono dinamiche di personalizzazione della partecipazione dei vari attori, quali

burocrati, politici, imprenditori, professionisti. Queste strutture relazionali occupano in maniera

differente lo spazio delle reti: il nucleo corruttivo vede le attività delle cricche, la periferia quelle

della zona grigia; il mondo di mezzo unisce e cuce gli spazi e le connessioni fra queste due sfere.

Un terzo fattore di frammentazione è legato alla moltiplicazione dei poli d’interesse economico.

All’interno di una singola rete operano numerosi centri di interesse, rappresentati da diversi universi

amministrativi, imprenditoriali e professionali. Alcuni di questi centri di interesse hanno una natura

globale ed egemonica, altri invece operano ad un livello inferiore e locale; entrambi agiscono per la �224

massimizzazione dei loro interessi ed utilità. Tutti contribuiscono a definire la bilancia totale della

distribuzione di potere ed autorità fra nodi ed isole relazionali, ma nessuno riesce ad esserne il

centro esclusivo e monopolistico. Al contempo, meccanismi di frammentazione si hanno anche per

le modalità attraverso le quali si concretizza lo scambio corruttivo fra la sfera pubblica (dirigenti e

politici) e quella privata (imprenditori, professionisti, criminalità). Un primo significativo

cambiamento è legato alle modalità concrete attraverso cui avviene lo scambio, soprattutto per quel

che riguarda le risorse movimentate. Le bustarelle risultano essere solo una delle soluzioni a

disposizione degli attori. Ciò che scorre lungo le strutture relazionali assume oggi un aspetto ed una

natura differente: condivisione di attività economiche ed imprenditoriali, erogazione di stipendi

mensili, versamenti alle fondazioni, soddisfazione di richieste e raccomandazioni, pagamento di

affitti e bollette, ristrutturazione di immobili ed appartamenti, erogazione di benefici e servizi,

sostegno agli avanzamenti di carriera nella sfera pubblica, assunzione di figli e parenti, definizione

di contratti di consulenza verso clienti e amici. Tutte queste risorse costituiscono oggi il paniere dei

beni movimentati nello scambio illecito, e contribuiscono a spacchettare in diversi rivoli le

commistioni corruttive fra pubblico e privato. In parallelo, lo scambio è divenuto pure più

complesso ed articolato per quel che riguarda il numero di attori coinvolti. I nodi utilizzati per

movimentare queste risorse e benefici dalla sfera imprenditoriale a quella pubblica sono

progressivamente aumentati, trasformando un fenomeno tipicamente diadico - capace di

coinvolgere in una relazione faccia a faccia due singoli attori - in uno poliadico - capace di

coinvolgerne invece una molteplicità -. Tutte queste dinamiche hanno contribuito in maniera

significativa - quanto meno negli ultimi venti anni - ha frammentare e frazione non solo la cornice

dello scambio corruttivo, ma anche il dipinto che dentro quella cornice è posizionato.

8.2 Evoluzione dello scambio corruttivo in Italia

E’ significativo tentare di abbozzare quelle che potrebbero essere le evoluzioni future delle

reti illecite e dello scambio corruttivo nel contesto italiano, partendo dai punti fondamentali portati

alla luce in questa ricerca. Già si è vista la resilienza delle reti e meta-reti illecite rispetto ai danni

provocati dagli scandali corruttivi della metà degli anni ’70 - scandalo dei Petroli - e degli inizi

degli anni ’90 - Tangentopoli -. Ora si consideri la possibile evoluzione attivata dagli scandali

venuti alla luce dal 2010 in avanti. E’ significativo identificare quali potranno essere - nel breve-

medio periodo - i fattori che influenzeranno questa trasformazione.

�225

Il primo di questi fattori potrebbe essere rappresentato dalle trasformazioni tecnologiche rese

possibili da internet e dalla navigazione on-line. I cambiamenti si concentreranno, in particolare,

sulle risorse scambiate e sulle modalità di comunicazione fra gli attori, dovuti all’esistenza di spazi

anarcoidi e difficilmente controllabili rappresentati dal deep e dal dark web (Ciancaglini et al.,

2015; Finklea, 2015). Questo aspetto è particolarmente interessante, anche considerando che fa il

palio con il rivivere di forme estremamente tradizionali di comunicazione fra cospiratori e criminali,

come dimostrato dall’uso dei pizzini per sostenere intere reti comunicative . Che cosa sono e cosa 42

rappresentano questi spazi virtuali? Si immagini di essere davanti ad un iceberg, ovvero ad una

cipolla. La parte emersa o esterna rappresenta il mondo del web utilizzato nella vita di tutti i giorni,

fatto di motori di ricerca, migliaia di risultati, semplicità di utilizzo e tracciabilità del traffico. Se si

scende sotto la superficie emersa si incontrano altri due mondi: il deep web, spazio riferito a

contenuti e pagine internet che non vengono indicizzati dai motori ricerca come Google o Yahoo; il

dark web, che rappresenta il segmento di internet ancor più nascosto, dove pagine e contenuti sono

appositamente celate data la loro natura illecita, illegale e criminale.

Fig. 8.1: Istantanea dal sito The Hidden Wiki, pagina degli URL.

A questi due livelli non ci si può arrivare tramite i browser comunemente utilizzati - come

Explorer, Firefox o Chrome - ed i motori di ricerca tradizionali - come Google, Yahoo o Virgilio -.

Palazzolo, La Repubblica, 04.08.2015.42

�226

Per arrivare a questi contenuti internet è necessario l’utilizzo di mezzi specifici, quali il browser

TOR (The Onion Router) ovvero I2P (Invisible Internet Project), che consentono la navigazione in

incognito ed in anonimato (Anonymous, come si è imparato a conoscere con gli attacchi di hacker-

attivisti). E’ necessario poi ricercare l’URL di collegamento delle singole pagine, che cambia in

continuazione per rendere complessa l’identificazione da parte delle forze di polizia del creatore

della pagina. Questi collegamenti sono elencati su apposite pagine, quali Tor Wiki, Onion Wiki e The

Hidden Wiki, del quale si ha un esempio in Fig. 8.1. In questi spazi incontrollati, anarcoidi ed

anonimi vengono portate avanti diverse attività commerciali che sovente assumono l’aspetto di

attività illegali - come traffico di droga, armi, software, identità fasulle, carte di credito -

(Ciancaglini et al., 2015; Ali et al., 2015; Ajello, 2015). A completare il quadro vi è la creazione, nel

2009, dei Bitcoins, vera e propria crypto-currency o valuta virtuale. Ogni singolo Bitcoins è

costituito da una stringa di numeri e lettere che ne rendono possibile l’identificazione nell’universo

finanziario virtuale. Questi Bitcoins, matematicamente generati attraverso l’uso di uno specifico

algoritmo, sono “nascosti” all’interno del web, da dove devono essere estratti tramite un processo di

“mining”. Come in Pieters and Vivanco (2015), fino ad oggi sono stati estratti circa 13,9 milioni di

Bitcoins. Man mano che si procede alla loro estrazione dal web, questo processo diviene sempre più

complesso, richiedendo l’uso intensivo di tecnologie e capitali, quasi si stesse parlando

dell'estrazione dell’oro o dello sfruttamento delle risorse petrolifere in condizioni complesse. Bohr

and Bashir (2014) sottolineano come i Bitcoins rappresentino sia una valuta virtuale che un sistema

di pagamento peer-to-peer. Altro non sono che un mezzo di scambio (sistema di pagamento peer-to-

peer) ed una riserva di valore (valuta digitale) senza nazione e senza Banca Central, scambiati

all’interno di un mercato decentrato (Tschorsch and Scheuermann, 2015). Esistono due sistemi per

il loro utilizzo: il primo richiede un mercato, dove ogni individuo può scegliere di commercializzare

questa crypto-valuta con chiunque altro. La seconda strada passa attraverso l’acquisto di Bitcoins in

altri spazi, dove maggiore - se non assoluto - è l’anonimato della transizione. Come contrappeso

alla maggiore trasparenza in alcuni luoghi - dovuti agli accordi con paradisi fiscali come la

Svizzera, alla tentata riforma dello IOR, o alla crescita dell'attenzione sul Lussemburgo in

conseguenza di LuxLeaks - ci potrebbe essere il tentativo di trovare nuovi canali per far transitare

illecitamente le risorse finanziarie dello scambio corruttivo. In tal senso ci potrebbero essere effetti

rilevanti sulla natura dei flussi finanziari fra la sfera privata e quella pubblica, legati all’utilizzo

intensivo dei Bitcoins come risorse scambiate. D’altro canto già ora questa cripto-valuta è utilizzata

per altre attività illecite (Bohr and Bashir, 2014; Pieters and Vivanco, 2015). Si potrebbe avere -

invece che la condivisione di attività economiche ed imprenditoriali, o l’erogazione di benefici e �227

contratti di consulenza - il passaggio di Bitcoins da una mano all’altra. Passati attraverso un

chiavetta USB, depositati in un portafoglio anonimo nel dark web, trasferiti da un capo all’altro del

paese lungo la rete ADSL e la fibra ottica invece che con i metodi analizzati in questo lavoro.

Evidente la sfida che questo cambiamento può porre all’Autorità giudiziaria ed alle forze di Polizia

nel condurre le indagini. Oltre che sui beni scambiati e sulle modalità dello scambio, l’esistenza di

questi luoghi virtuali può avere conseguenze sui canali di comunicazione fra gli attori dello scambio

corruttivo. Per evitare le intercettazioni telefoniche o della corrispondenza e-mail, i nodi delle reti

illecite potrebbero utilizzare i mezzi di comunicazione anonima presenti sul deep e dark web, quali

chat anonime, blog, forum ed indirizzi di posta non rintracciabili (TorBox o SMS4TOR). Allo stesso

tempo potrebbero acquistare sui mercati illeciti - come erano SilkRoad ed Evolution prima della

loro chiusura - strumenti che rendono possibile la schermatura e la crittografia delle comunicazioni

telefoniche tradizionali. Per far fronte a questo pericolo le forze dell’ordine e l’autorità giudiziaria

sono a loro volta spinte ad innovare gli strumenti di intercettazione e controllo, utilizzando dei

software che permettono di tracciare questo tipo di traffico. Come visto con la vicenda dell’Hacking

Team - impresa milanese che aveva venduto software spia anche alle forze dell’ordine italiane, ma

che ha subito a sua volta un attacco hacker - questo mondo è sottoposto a rischi notevoli, nel quale 43

gli stessi produttori di software spia possono essere ripagati con la stessa moneta. Chiaramente

l’utilizzo di metodi e tecnologie così innovative non è per nulla scontato, anche perché richiedono

un livello elevato di conoscenze, abilità e capacità tecniche non tradizionali. Questo passaggio

potrebbe dunque richiedere cambiamenti anche per il tipo di attori che operano nella rete,

soprattutto per quel che riguarda l’ambito dei professionisti. Il nucleo illecito cerca sul mercato

capacità tecniche, expertise e conoscenze di cui esso è sprovvisto. Con i cambiamenti sopra definiti,

le strutture nucleari che controllano la rete dovranno beneficiare della connessione con nuovi

professionisti nerd o crypto-professionisti, quali informatici, hacker, programmatori, esperti di dark

web. Assieme ai commercialisti ed alle altre figure tradizionali, questi attori possono collaborare

alla finalizzazione dello scambio corruttivo, data la loro capacità di muoversi nel mondo virtuale.

Ognuno con i suoi ruoli: le figure tradizionali maturano fondi neri e risorse extra-bilancio; i crypto-

professionisti le fanno scorrere lungo gli spazi anonimi del dark web, facendoli poi riemergere

all’interno di altre tasche - virtuali o meno che siano -. Non bisogna comunque dimenticare che

queste tecnologie offrono anche delle armi per il contrasto al fenomeno corruttivo, come nel caso

del whistleblowing (delatore interno) e dei Leaks. Nel primo caso, si trovano delle pagine internet

Sideri, Corriere della Sera, 10.07.2015.43

�228

specificamente dedicate, gestite da una rete di giornalisti e reporter investigativi in diverse zone del

mondo, pronti ad attivarsi per inchieste giornalistiche. Il più famoso di questi spazi è “l’antenna”

del The New Yorker, dove è possibile - in via anonima - spedire documenti riservati con i quali

attivare un’inchiesta giornalistica. In tal modo, questi inquietanti spazi virtuali divengono anche uno

strumento per accrescere la capacità di controllo da parte di attivisti e società civile.

Un secondo macro-ambito riguarda l’attività legislativa riferita al tema dell’anti-corruzione e

della governance dei lavori pubblici. Da un lato è importante analizzare come si è evoluta nel corso

degli ultimi anni l’attività legislativa anti-corruzione, articolatasi soprattutto attorno alla l. 190/2012

ed alla l. 69/2015. In queste due leggi si trovano spunti importanti sia per la prevenzione che per la

sanzione penale del fenomeno corruttivo. Con la l. 190/2012 viene creata l’Autorità Nazionale Anti-

corruzione; si definisce il Piano Nazionale Anti-corruzione, i Piani Triennali per la Prevenzione

della Corruzione ed il responsabile anti-corruzione; si definiscono gli obblighi di trasparenza per i

dati della sfera pubblica; si regolano le incompatibilità per le nomine ad incarichi dirigenziali (d.lgs.

39/2013) e le ineleggibilità per i ruoli di parlamentare europeo, deputato, senatore e per le

candidature alle elezioni nazionali, regionali, provinciali e locali (d.lgs. 235/2012). Sono stati poi

introdotti importanti cambiamenti per il codice penale, con l’introduzione di nuovi crimini:

corruzione per l’esercizio della funzione (art. 318); traffico di influenze illecite (art. 346-bis);

corruzione fra privati (art. 2635). Vi è inoltre la riforma del crimine di concussione, con la divisione

di questo singolo reato in concussione per coercizione (art. 317) e concussione per induzione (art.

319-quater); l’incremento delle sanzioni minime e massime per il peculato (art. 314), la corruzione

propria (art. 319), la corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter) e l’abuso d’ufficio (art. 323). Con la

l. 69/2015 vi è la promulgazione della seconda legge anti-corruzione in pochi anni. Con questa

legge si allunga il periodo massimo nel quale gli attori privati coinvolti in scambi corruttivi non

possono trattare con la Pubblica Amministrazione, mentre si riducono da 3 a 2 gli anni di condanna

per rescindere il contratto fra un funzionario e la pubblica amministrazione. Si incrementano poi i

minimi e massimi per la sospensione dall’esercizio di un’arte e di una professione per i condannati

per crimini contro la Pubblica Amministrazione. Quest’ultimo punto è particolarmente significativo,

dato che punta a colpire quei professionisti che si muovono in connessione con gli spazi nucleari

delle cricche illecite. Parallelamente, vi è un ulteriore incremento delle pene per peculato (art. 314),

corruzione in esercizio delle funzioni (art. 318), corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio

(art. 319), corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter). Vi è poi l’introduzione di misure che facilitano

il recupero, dalle persone condannate per reati contro la pubblica amministrazione, di quanto

sottratto alla sfera pubblica. Particolarmente significativa è l’aumento delle sanzioni per i reati di �229

falso in bilancio, regolati dall’art 2621 (false comunicazioni sociali) e dall’art. 2622 (false

comunicazioni sociali delle società quotate) del codice civile. Questi cambiamenti sono finalizzati a

ripristinare una sorta di ostacolo legislativo al falso in bilancio, reato propedeutico alla corruzione -

dato che segnala l’accumulazione di risorse con le quali creare fondi neri - che era stato

depenalizzato dal Governo Berlusconi tramite la l. 262/2005. Con la l. 69/2015 la durata delle

condanne per i reati di falso in bilanci sono stati riportati a quanto previsto prima della

depenalizzazione attuata dai governi di centro-destra.

In tale flusso di trasformazioni una delle innovazioni più significative per le attività di

prevenzione della corruzione è stata l’introduzione della nuova Autorità Nazionale Anti-corruzione,

creata con l’art. 1 comma 1 della l. 190/2012. L’ANAC è stata costruita attraverso la

sovrapposizione con la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità nella Pubblica

Amministrazione (CIVIT), creata dalla l. 15/2009 e dall’art. 13 del d.lgs. 150/2009. La finalità della

CIVIT era quella di valutare le performance della pubblica amministrazione, definendo anche

indicatori e strumenti di misurazione omogenei ed efficaci. Il risultato di questo processo di

sovrapposizione crea, inizialmente, un’istituzione piuttosto debole. Dal punto di vista strutturale, la

CIVIT-ANAC non ha sufficienti finanziamenti, personale, gerarchie e strutture, soprattutto alla luce

degli importanti poteri che le sono attribuiti. Dal punto di vista funzionale, manca di concreti poteri

di indagine e sanzione. Nei tre anni successivi (2013-2015) il processo di miglioramento delle

strutture e delle funzioni dell’ANAC è progressivo ma costante. Con la l. 221/2012 si definiscono

cambiamenti nella nomina del Presidente dell’Autorità - aprendo la strada alla successiva nomina di

Raffaele Cantone - mentre si apre l’opportunità di collaborazione fra l’Authority e la Guardia di

Finanza. I cambiamenti più rilevanti si hanno con il d.l. 90/2014, implementato dal governo Renzi a

seguito degli scandali Mo.s.e. ed EXPO 2015. Il primo cambiamento è legato all’art. 19, e porta alla

chiusura dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP), i cui attori erano spesso coinvolti

nelle strutture relazionali proprie delle reti illecite. Le sue funzioni sono trasferite all’ANAC, così

come il suo personale, strutture, uffici e database elettronici. A questo fa seguito un processo di

razionalizzazione delle strutture, come definito nel Piano di Riordino (ANAC, 2014a). Altri

cambiamenti sono imposti dall’art. 30, che attribuisce al presidente ANAC poteri di monitoraggio

sui lavori pubblici riferiti ad EXPO 2015, anche con la creazione di una specifica Unità Operativa

Speciale della Guardia di Finanza; l’art. 32 consegna invece all’Authority poteri per quel che

riguarda il controllo di aziende ed imprese coinvolte in scandali corruttivi. In tale ambito, il

Presidente dell’ANAC può suggerire al Prefetto la rimozione degli organi di governo delle imprese

�230

coinvolte, e se ciò non viene fatto può suggerire il commissariamento dell’appalto in questione. In

alternativa, il Presidente dell’ANAC può suggerire al Prefetto di procedere con la diretta e

temporanea gestione dell’impresa fino alla conclusione dei lavori pubblici interessati da dinamiche

corruttive. Da tutti questi cambiamenti emergono due effetti: da un lato si ha il miglioramento della

struttura, del personale e delle disponibilità fisiche dell’Authority; dall’altro lato si ha l’incremento

delle sue funzioni e compiti. Questo si ripercuote immediatamente sulle sue attività, che crescono in

maniera consistente fra il 2013 ed il 2015, come ben evidenziato dalle due relazioni presentate nel

2014 e 2015 dal Presidente dell’Authority al Parlamento (ANAC, 2013 2014a 2015). Emerge

quindi un’istituzione che svolge importanti compiti di controllo, monitoraggio e sorveglianza sugli

appalti pubblici, dotata di importanti poteri di sanzione e punizione, ma che agisce anche con

finalità di networking, di consulenza ed advocacy alle pubbliche amministrazioni ed alla sfera

politica. Nel panorama italiano l’introduzione di questo attore può costituire un ostacolo importante

al ricorso strutturale e sistemico agli scambi corruttivi. Essa incrementa la capacità di monitoraggio

dello Stato e della sfera pubblica, riducendo gli spazi di oscurità e scarsa trasparenza che come visto

nell’analisi empirica costituiscono il brodo primordiale per le dinamiche di scambio corruttivo. Alla

luce di tutto ciò, l’ANAC riuscirà a svolgere le sue funzioni in maniera efficace alla sola condizione

che i suoi funzionari e dirigenti riusciranno a mantenersi indipendenti rispetto alle strutture

relazionali delle cricche illecite. Se anche gli attori dell’ANAC - e con loro i poteri che gestiscono -

verranno catturati dalle reti illecite e dalla sovrapposizione di interessi e piaceri reciproci tipici della

zona grigia, allora le funzioni di controllo, sorveglianza e sanzione non saranno altro che un

ennesimo inutile orpello, incapace di contrastare lo scambio corruttivo.

L’importanza dei cambiamenti legislativi non si esaurisce con le leggi anti-corruzione e

l’istituzione dell’ANAC, ma prosegue con le trasformazioni - richieste dalle direttive europee - nel

settore dei lavori e dei contratti pubblici, regolamentati nel caso italiano dalla l. 109/1994 e dal

d.lgs. 163/2006. In particolare, questa attività di riforma - che in Italia si raccoglie attorno al

disegno di legge 1678/2014 - viene direzionata da tre direttive dell’Unione Europea, cioè le

direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE. L’azione dell’Unione Europea è finalizzata

all’omogeneizzazione delle legislazioni nazionali in merito all’aggiudicazione dei contratti di

concessione (2014/23/UE), degli appalti pubblici (2014/24/UE) e delle procedure d’appalto nei

settori elettrico, delle risorse idriche, dei trasporti e dei servizi postali (2014/25/UE). L’obbiettivo di

questa strategie è quello di ridurre le disomogeneità fra le legislazioni dei paesi membri dell’Unione

Europea, riducendo così i costi e le barriere all’ingresso per le aziende dei diversi paesi. Ancora una

�231

volta l’azione europea punta ad accrescere la concorrenza all’interno del mercato unico e ad

aumentare i benefici di tutti gli attori coinvolti. Nel caso dei servizi energetici, idrici, postali e dei

trasporti, l’ulteriore obbiettivo dell’Unione Europea è quello di ridurre la partecipazione di attori

pubblici - che in molte situazione agiscono ancora da monopolisti - accrescendo invece la

partecipazione di attori privati. Fra le pieghe di queste direttive, vi è inoltre l’invito agli stati

membri di ridurre i conflitti di interesse fra ruoli pubblici ed interessi privati - decisamente rilevanti

nel contesto italiano -, aumentando trasparenza, pubblicità ed accountability dell’azione pubblica.

Gli effetti sull’ordinamento interno portati dall’attività di regolamentazione europea sono

stati articolati attorno al disegno di legge 1678/2014, che definisce i contenuti della delega al

governo per l’elaborazione di un decreto legislativo con il quale sostituire il d.lgs. 163/2006. La

delega al governo è stata approvata dal Parlamento nel gennaio 2016 con la l. 11/2016, mentre

l’approvazione del testo del decreto legislativo da parte del Consiglio dei Ministri si è avuta ad

inizio marzo 2016. I cambiamenti introdotti sono molteplici: l’ANAC diviene un attore

fondamentale della governance del settore dei lavori pubblici, cooperando con il Consiglio

Superiore dei Lavori Pubblici e con la neo-istituita cabina di regia presso la Presidenza del

Consiglio dei Ministri. Un’altra funzione dell’Autorità sarà poi quello di definire linee guida, bandi-

tipo, contratti-tipo e strumenti di regolamentazione per il settore dei contratti pubblici. Vengono poi

eliminate le varianti in corso d’opera e le gare al massimo ribasso, così da preservare economicità,

tempistiche e qualità delle infrastrutture realizzate. Per scegliere il contraente privato rimane a

disposizione delle stazioni appaltanti l’offerta economicamente più vantaggiosa, per la quale criteri

economici e tecnici guidano l’assegnazione. Come visto nel caso empirico qui trattato, anche questa

procedura non è immune da rischi; il controllo discrezionale sull’assegnazione del punteggio

tecnico da parte di dirigenti e funzionari pubblici potrebbe comunque permettere scelte arbitrarie,

che possono essere funzionali a meccanismi di scambio corruttivo. Per quel che riguarda la

progettazione vengono identificati tre livelli: progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto

definitivo e progetto esecutivo. Viene poi riformata la disciplina della legge Obbiettivo, con

l’introduzione di meccanismi di programmazione ed l’utilizzo di procedure ordinarie, riducendo

così gli spazi di straordinarietà ed emergenza. Anche il ricorso al General Contractor da parte della

stazione appaltante dovrà essere seguito da una motivazione specifica, giustificata in base a

complessità, qualità, sicurezza ed economicità dell’opera . 44

Ducci, Corriere della Sera, 03.03.2016; Economia&Finanza, La Repubblica, 03.03.2016. 44

�232

Un ulteriore insieme di cambiamenti che potrebbero influenzare l’evoluzione del fenomeno

corruttivo è legato alle caratteristiche dell’arena politica e degli attori che la abitano. Un primo

effetto è dato dal cambiamento dei metodi di finanziamento dell’attività dei partiti. Con la l.

96/2012, il d.l. 149/2013 e la l. 13/2014 si è posto termine al sistema basato sui rimborsi elettorali

delle attività dei partiti a favore di un sistema basato sul finanziamento volontario dei privati. Con la

l. 69/2012 - approvata sotto il governo Monti - vi è la riduzione della cifra spendibile per rimborsi

elettorali diretti ai partiti politici, con la definizione della soglia del 2% alle elezioni nazionali per

Camera e Senato, per il Parlamento Europeo, per i consigli regionali e nei consigli delle Province

Autonome di Trento e Bolzano. Al contempo, si apre alle erogazioni liberali dei privati. In tale

ambito, partiti e movimenti politici che vogliono accedere ai rimborsi elettorali devono dotarsi di un

atto costitutivo e di uno statuto politico, mentre la gestione contabile e finanziaria deve essere

affidata a società di revisione. Con il d.l. 149/2013 - convertito in legge dalla l. 13/2014 - si ha

l’eliminazione totale del finanziamento pubblico ai partiti politici, mentre le erogazioni liberali dei

privati possono beneficiare delle detrazioni per gli oneri fiscali ai fini delle imposte sul reddito delle

persone fisiche. Anche in tal caso, si riafferma la necessità per partiti e movimenti di avere atti

costitutivi e statuti, bilanci consolidati e certificazioni contabili esterne. Alla luce di questi

cambiamenti ci potrebbe essere una nuova spinta alla centralizzazione delle relazioni all’interno dei

partiti - dato che le risorse vengono comunque gestite a livello centralizzato da segretari politici e

tesorieri -, ma anche un’ulteriore personalizzazione della ricerca di fondi e finanziamenti da parte di

uomini forti e notabili. D’altro canto è stato ripetutamente sottolineato il ruolo delle fondazioni

personali dei politici come possibile strumento per ricevere e convogliare mazzette ed introiti

illeciti, attraverso canali del tutto legali. Mafia Capitale si compone anche di queste dinamiche,

molto più che il caso dei Grandi Eventi. Alla luce del calo delle risorse provenienti dalla sfera

pubblica, queste figure potrebbero essere spinte a far fronte alla necessità attraverso il

rafforzamento individuale e personale delle relazioni con la sfera privata ed imprenditoriale, in un

remake moderno di quanto visto - con la lotta fra correnti - accadere prima di Tangentopoli. Un

secondo aspetto è legato ai cambiamenti nell’architettura istituzionale dello Stato italiano, con

l’eliminazione del bicameralismo perfetto e l’ennesima riforma della legge elettorale (dal Porcellum

all’Italicum, con la l. 52/2015). Particolarmente rilevante diviene il rapporto fra segreteria politica e

leadership dei partiti con coloro che vengono candidati nel listino bloccato. Probabilmente questi

candidati saranno coloro che presentano una maggiore abilità nel raccogliere il sostegno elettorale

all’interno di uno specifico contesto locale (macchine elettorali individuali, fondazioni, reti di potere

personale). Una dinamica che potrebbe ulteriormente rafforzare il processo di personalizzazione che

�233

caratterizza la corruzione nel nuovo millennio. L’ultimo effetto è strettamente legato allo spirito dei

tempi più che ad una specifica azione legislativa. La domanda di base è comprendere in quale

direzione si stiano evolvendo le fratture basilari su cui si organizza la società italiana. E’ ancora

possibile distinguere il mondo in base alla distinzione destra/sinistra, o questa è divenuta realmente

così debole sia per l’avvicinarsi delle soluzioni di policy-making che per la definizione di esperienze

di governo comuni? Rappresenta ancora una chiave per leggere ed interpretare il mondo, i fenomeni

sociali, politici ed economici? Oppure questa dicotomia sta per essere definitivamente sostituita da

quelle fra vecchio/nuovo, politica/onestà, partiti/anti-partiti, sistema/anti-sistema, Europa/anti-

Europa, complotto/anti-complotto? O magari si avrà - come sempre - un processo in cui

conservazione e trasformazione saranno fattori entrambi presenti, mischiandosi e formandosi

vicendevolmente? Quanto benefico sia questo passaggio, quanto reali siano questi cambiamenti e

queste rotture delle linee di demarcazione tradizionali è ancora tutto da comprendere. Non è

nemmeno questo il contesto per capire e sviscerare tale tematica. Ma ancora una volta, come visto

lungo tutto il XX e l’inizio del XXI secolo è necessario essere consapevoli che anche queste

trasformazioni avranno le loro conseguenze di lungo termine sugli attori e sulle istituzioni (formali

ed informali) che danno forma allo scambio corruttivo.

8.3 Allargare i confini della mappa

L’ultimo paragrafo di questa ricerca serve a mettere in luce il suo contributo rispetto allo

stato dell’arte nello studio dei fenomeni corruttivi. Questo lavoro è stato costruito su di una

prospettiva diversa rispetto a quelle fin ad ora utilizzate per studiare le dinamiche corruttive nel

contesto dei lavori pubblici e delle grandi opere in Italia. L’analisi delle caratteristiche strutturali e

funzionali delle reti illecite e delle cricche realizzata attraverso la Social Network Analysis può dare

un contributo fondamentale all’operato degli attori, organizzazioni ed istituzioni che agiscono per

contrastare il fenomeno corruttivo. Nonostante la presenza asfissiante del tema corruttivo nel

dibattito pubblico italiano vi è ancora un’esigua quantità di lavori empirici capaci di studiare in

profondità strutture e funzioni dello scambio illecito. E’ necessario ricordare che in questo lavoro

l’analisi di rete è stata utilizzata con finalità principalmente descrittive, mentre sono stati, per il

momento, messi da parte scopi e finalità inferenziali. L’utilizzo dei metodi e delle tecniche della

SNA per lo studio di diversi fenomeni sociali e politici dalla natura illecita - come la corruzione, ma

anche il riciclaggio di denaro sporco, il terrorismo, il traffico di esseri umani o di armi - offre una

capacità analitica significativa. Tale sforzo analitico può essere utilizzato per accrescere la �234

comprensione di queste dinamiche, identificandone percorsi relazionali, attori fondamentali e spazi

di controllo. Stando ben attenti a non precipitare in un inutile quanto dannoso feticismo

metodologico - deleterio prima di tutto per la qualità della ricerca -, l’utilizzo della Social Network

Analysis può contribuire ad incrementare la conoscenza concreta di fenomeni che avvengono

all’interno di uno spazio d’ombra. Questa strada offre un buon livello di rigore empirico, che deve

sempre essere accompagnato - per non rimanere fine a sé stesso - da un’altrettanto sviluppata

capacità di definizione del problema della ricerca, della domanda analitica e del quadro ipotetico.

Un primo valore aggiunto dato dall’utilizzo della SNA per lo studio del fenomeno corruttivo

si lega alla sua capacità di studiare in profondità natura e conformazione dei diversi spazi che

costituiscono la rete illecita. L’esempio più significativo è legato al contributo che l’analisi di rete

ha dato - per il contesto di studio qui analizzato - nell’attribuire significati e contenuti pregnanti allo

spazio core (la cricca) e a quello periferico (la zona grigia). Per le cricche, la SNA ha aiutato a

descrivere le strutture associative nucleari costruite attorno ai nodi-hub e capaci di controllare la

rete illecita e lo scambio corruttivo. Allo stesso tempo si è rivelata fondamentale nel mettere in luce

quali tipi di relazioni sono state definite fra queste strutture nucleari e gli attori - pubblici e privati -

che si muovono nello spazio periferico della rete. In questo quadro la comparazione fra diverse

strutture reticolari può aggiungere informazioni sul funzionamento dello scambio corruttivo. Come

già sottolineato precedentemente con la differenza fra cricche ed organizzazioni criminali, le reti

illecite possono essere controllate da differenti strutture associative, dotate di proprie caratteristiche,

strategie ed obbiettivi. Il tipo di organizzazione che controlla la rete - e gli attori che al suo interno

si muovono - influisce in maniera significativa sulla forma delle strutture relazionali, sulla direzione

dei contatti, sulle funzioni ricoperte dai diversi individui ed organizzazioni, sulla capacità di

controllo e monitoraggio delle norme e dei contratti informali. Analizzare e - quando possibile -

comparare in maniera empiricamente rigorosa questi aspetti può avere una rilevanza fondamentale

nell’accrescere la comprensione del fenomeno corruttivo.

Un altro aspetto importante nell’utilizzo della SNA per lo studio della corruzione è che

grazie alla sua natura intrinsecamente dinamica permette di avere un quadro più chiaro di quelli che

sono i meccanismi innovativi, di trasformazione e di sopravvivenza della corruzione. Questa

metodologia consente di registrare - in diversi momenti storici - la trasformazione delle

caratteristiche fondamentali dello scambio corruttivo: attori e distribuzione del potere, forma e

strutture delle reti, natura delle istituzioni informali. La prospettiva reticolare consente dunque di

inquadrare in maniera sistematica i cambiamenti nelle caratteristiche dell’equilibrio corruttivo -

quello che può essere definito come livello macro - alle evoluzioni che si ritrovano invece a livello �235

di particelle elementari (attori e nodi) e di norme informali - quello che invece può essere definito

come livello micro -. Al cambiare delle condizioni contestuali - contesto politico, forma della

competizione politica, natura degli attori, distribuzione dei poteri, istituzioni legali - si vive un

processo di adattamento degli attori e delle norme informali che riverbera, a sua volta, gli effetti

sulla forma ed aspetto dell’equilibrio corruttivo generale. In tal modo è possibile contestualizzare

uno dei punti più significativi - sicuramente per il contesto italiano - dello scambio corruttivo: la sua

capacità di resilienza ai danni provocati dalle indagini e dalle inchieste, e la sua capacità di

adattamento ai cambiamenti legislativi e di policy-making. All’esplodere di scandali ed indagini le

reti e la meta-rete che operano nella sfera pubblica italiana non crollano sotto il peso delle loro

azioni; piuttosto si evolvono e rinnovano le loro condizioni di funzionamento al fine di ripristinare

segretezza ed opacità di dinamiche e meccanismi.

Scendendo nello specifico delle tematiche metodologiche e tecniche, vi sono diversi aspetti

per i quali la SNA risulta essere significativa. Nonostante i bias e le problematiche empiriche legate

all’utilizzo di questo insieme di metodi e tecniche - ostacoli dei quali, per ragioni diverse, soffrono

tutte le metodologie empiriche utilizzate per fare ricerca, siano esse qualitative o quantitative -, la

SNA rende possibile: a) dipingere in maniera efficace gli aspetti strutturali che sottendono a

specifici fenomeni sociali e politici, attraverso la presentazione delle caratteristiche delle reti che li

rendono possibili (densità della rete, distanza fra i nodi, centralizzazione); b) identificare gli attori

qualitativamente significativi che si muovono all’interno delle strutture reticolari, partendo dalle

loro misure di centralità, valori di Hubs&Authorities, ruoli di mediazione e disposizione lungo

l’asse core-periferia; c) far emergere quali gruppi e categorie di attori - nel caso specifico, politici,

burocrati, imprenditori, professionisti, criminali - risultano essere quantitativamente significativi in

un determinato contesto empirico, semplificando l’identificazione del tipo di corruzione che si sta

studiando (burocratica, politica, giudiziaria, fra privati); d) identificare e chiarire la direzione degli

scambi e della movimentazione di informazioni e risorse che avvengono fra i diversi nodi e clique

sulle strutture relazionali della rete. La SNA offre un contributo significativo all’analisi dell’aspetto

delle reti illecite, identificando quali attori ed organizzazioni si posizionano nello spazio centrale

della rete, e quali in quello marginale e periferico; quale consistenza ed ampiezza hanno questi due

spazi; perché alcuni nodi si posizionano nello spazio nucleare, mentre altri si posizionano in

periferia; quali fattori e variabili possono essere considerati significativi nel determinare questa

disposizione. A queste questioni la SNA è in grado di offrire delle risposte empiriche attraverso

calcoli e rappresentazione grafica; al contempo, la SNA può costituire una base per la definizione di

analisi quantitative di secondo livello. Gli sviluppi più recenti nel campo dell’analisi di rete vanno �236

proprio nella direzione di utilizzare i risultati di centralità o di coreness (core-periferia) come

variabili dipendenti di un’analisi quantitativa secondaria, con la quale inferire legami causali

significativi con variabili indipendenti e di controllo legate alla natura intrinseca dei nodi o dei

legami. Grazie a questo avanzamento metodologico è possibile stabilire dei legami causa-effetto

significativi con i quali spiegare misure di centralità e posizionamento dei nodi alla luce delle loro

caratteristiche intrinseche, sociali e gerarchiche. Queste analisi quantitative secondarie - qualora

siano basate sullo studio di molteplici reti e strutture reticolari - possono aiutare il ricercatore a

chiarire al meglio alcuni aspetti che potrebbero rimanere nell’ombra, o parzialmente nascosti, nella

realizzazione di una semplice analisi di rete. Al contempo, possono rafforzare la capacità della SNA

di contribuire - in maniera ancora più concreta - al dibattito empirico sul fenomeno corruttivo,

permettendo il consolidamento di variabili esplicative dal carattere significativo e solido.

La SNA può anche aiutare a far risaltare - in uno stesso periodo temporale e contesto

geografico - le differenze che vi sono per la centralità dei nodi nelle singola reti - disconnesse fra

loro - e nella rete delle reti che invece le unisce. Questo passaggio può risultare significativo per

portare in superficie il ruolo di alcuni nodi che appaiono marginali all’interno delle singole reti, ma

che possono invece divenire centrali all’interno della meta-rete. Questi nodi fanno parte di

molteplici contesti e strutture reticolari illecite, ma in queste situazioni sono in grado di nascondere

il loro ruolo, funzione e centralità operando da una posizione periferica. Solo l’opportunità di

allargare il campo di indagine e dirigere l’attenzione a diverse strutture reticolari connesse fra loro

può garantire la capacità di portare in superficie - in maniera efficace ed empiricamente

significativa - la loro rilevanza nel contesto generale.

La Network Analysis offre poi metodi d’analisi e basi teoriche efficaci per incastrare fra loro

i tre livelli basilari delle strutture reticolari identificati nella ricerca: le particelle elementari

rappresentate dai nodi individuali, le strutture complesse delle reti, il linguaggio d’ordine delle

norme informali. Per quel che riguarda gli attori e le strutture la SNA ha permesso di dare un ruolo

specifico - dal punto di vista della gerarchia dei nodi-hub, dei ruoli di mediazione e del

posizionamento centro-periferia - a funzionari e dirigenti pubblici, politici, professionisti ed

imprenditori. La SNA offre un framework teorico efficace nell’identificare le norme informali dello

scambio corruttivo e le loro modalità di genesi, di implementazione e di enforcing tramite processi

di negoziazione, espulsione e ostracismo. Al contempo, la SNA aiuta ad identificare i legami ed i

punti di incontro fra le istituzioni formali proprie della verticalità statuaria e le istituzioni informali

proprie delle reti illecite. E’ così possibile contestualizzare l’importanza dei diversi attori nello

scambio corruttivo non solo alla luce della loro posizione gerarchica nelle strutture dello Stato - �237

come fatto dalla relazione fra principale-agente-cliente della teoria economica - ma anche alla luce

della loro posizione nelle reti illecite. Queste due diverse dimensioni delle istituzioni hanno: 1) un

effetto reciproco, così che il livello delle istituzioni orizzontali (quelle proprie delle reti) influenza il

livello verticale, e quello verticale (quello proprio dello Stato) influenza il funzionamento di quello

orizzontale; 2) un effetto sulla forma e sulle caratteristiche di equilibrio che caratterizza il fenomeno

corruttivo in uno specifico momento temporale e contesto geografico. Quindi il punto di incontro

fra verticalità ed orizzontalità rappresenta lo spazio dove si definisce concretamente l’equilibrio

corruttivo di uno specifico momento storico, fatto di caratteristiche e tipicità proprie.

L’utilizzo degli strumenti della SNA può dunque offrire un aiuto significativo all’azione del

potere giudiziario, della sfera politica e di quella mediatica. Per quanto riguarda l’attività

investigativa e di indagine del potere giudiziario, della magistratura inquirente e delle forze di

polizia, l’utilizzo della SNA potrebbe aiutare nella ricostruzione delle reti relazionali e dei

collegamenti che si sviluppano fra i diversi “cospiratori”. D’altro canto già ora l’attività di indagine

si basa sulla ricostruzione della rete dei contatti fra i diversi nodi coinvolti in attività illecite. Un uso

strutturale di semplici quanto efficaci strumenti analitici potrebbe incrementare l’efficacia di questa

ricostruzione. Allo stesso tempo la SNA potrebbe contribuire ad identificare le fragilità e le

debolezze delle diverse reti e meta-reti, segnalando i nodi chiave che sostengono una specifica

struttura relazionale. Attaccare questi nodi significa mettere in difficoltà la capacità di

sopravvivenza della rete, avvantaggiando l’attività investigativa e di contrasto allo scambio

corruttivo. Infine, la SNA può aiutare la definizione di modelli predittivi capaci di identificare i

fattori che influenzano la centralità e la rilevanza dei nodi nella rete, e la conseguente

programmazione di software capaci di registrare ed elaborare conversazioni telefoniche, incontri e

strutture societarie riferite a numerosi casi corruttivi o di altro tipo (riciclaggio, voto di scambio,

associazione mafiosa). Con la registrazione dei dati significativi sui legami e relazioni in grandi

database condivisi fra le diverse procure italiane e forze di polizia si potrebbe incrementare la

capacità di mappare le relazioni illecite che si sviluppano fra le varie reti corruttive che le indagini

portano in superficie. Con le dovute preoccupazioni in merito a privacy, questioni etiche e tutela dei

diritti dell’individuo, un insieme di strumenti di questo tipo potrebbe portare all’identificazione di

profili particolarmente sensibili per quel che riguarda i contatti illeciti, incrementando la capacità di

contrasto al fenomeno corruttivo. Un’utilizzo strutturale di queste tecniche potrebbe offrire un

vantaggio aggiunto significativo al contrasto ed alla lotta al fenomeno corruttivo, offrendo un’arma

in più a magistrati, pubblici ministeri e forze di polizia.

�238

Anche il legislatore potrebbe beneficiare notevolmente da una maggior vicinanza agli

strumenti dell’analisi di rete, sia nelle comprensione della natura dinamica del fenomeno corruttivo

che nella comparazione fra diverse tipologie di reti. D’altro canto - come diceva Luigi Einaudi -

conoscere un fenomeno è la prima tappa per poter efficacemente deliberare su di esso, e per quanto

riguarda il tema corruttivo è bene che il legislatore conosca a fondo la struttura delle reti illecite. Ad

esempio, una migliore e più precisa comprensione dei processi evolutivi e di adattamento

dell’equilibrio corruttivo può essere di grande aiuto per il legislatore che punti ad incrementare la

capacità di reazione e di contrasto della sfera pubblica. Comprendere che oltre ad effetti distruttivi

per le reti l’emersione di scandali e casi corruttivi porta seco anche rilevanti opportunità di

innovazione e trasformazione non può che aiutare gli attori interessati a migliorare il tono e la

qualità della loro risposta, sia essa preventiva che sanzionatoria. Questo tipo di considerazioni non

possono che essere benefiche per la qualità del policy-making, capace di trasformarsi in azione

chirurgica verso le reali necessità di contrasto all’evoluzione della natura delle reti e dell’equilibrio

corruttivo, nella sua dimensione sia micro che macro. Essere a conoscenza dei fattori che

influenzano l’evoluzione dell’equilibrio corruttivo, e quindi sapere verso quale direzione si evolve il

fenomeno, potrebbe essere d’aiuto alla definizione di una legislazione anti-corruzione efficace e

concreta. Allo stesso tempo, la comparazione fra diversi modelli reticolari potrebbe aiutare policy-

maker ed altri attori a definire al meglio le strategie di contrasto e lotta allo scambio corruttivo,

consentendo l’elaborazione di una risposta specifica per le diverse situazioni, con reti controllate da

cricche, organizzazioni criminali, associazioni mafiose o associazioni terroristiche. In particolare

sarebbe possibile attaccare i punti di debolezza e fragilità di queste strutture relazionali che la stessa

SNA può portare alla luce, facendo dell’attività legislativa un grimaldello per scardinare il loro

funzionamento e la loro efficacia.

�239

9. Fonti giudiziarie

Indagini Mani Pulite:

MC-1: Verbale di Interrogatorio di Persona sottoposta ad Indagini, Mario Chiesa, Proc. n.° 6380/91 notizie di reato e Proc. n.° 671/92, 23.03.1992.

CRX-1: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 166, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio e di Autorizzazione a compiere atti di Perquisizione contro Craxi B., 13.01.1993.

CRX-1bis: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 166-bis, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio e di Autorizzazione a compiere atti di Perquisizione contro Craxi B. (integrazione), 29.01.1993.

CRX-1ter: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 166-ter, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio e di Autorizzazione a compiere atti di Perquisizione contro Craxi B. (integrazione), 10.02.1993.

CRX-2: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 210, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio contro Craxi B., 05.03.1993.

CRX-3: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 265, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio contro Craxi B., 13.04.1993.

CRX-4: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 453, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio contro Craxi B., 17.06.1993.

PIL-1: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 224, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio contro Pillitteri P. e Tognoli C., 10.03.1993.

LAM-1: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 255, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio contro La Malfa U., 06.04.1993.

ALT-1: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 332, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio contro Altissimo + 3, 06.05.1993.

CIT-1: Senato della Repubblica, doc. IV n.° 171, Domanda di Autorizzazione a Procedere contro Citaristi S., 16.06.1993.

CIT-2: Senato della Repubblica, doc. IV n.° 221, Domanda di Autorizzazione a Procedere contro Citaristi S., 16.10.1993.

ENI-1: Camera dei Deputati, doc. IV n.° 581, Domanda di Autorizzazione a Procedere in Giudizio contro Altissimo + 7, 19.10.1993.

PE-1994: Processo Enimont, Proc. n.° 2738/93, Requisitoria e Conclusioni del Pubblico Ministero Antonio Di Pietro, 19-21 aprile 1994.

Indagini Grandi Eventi e Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze:

OGE: Ordinanza di custodia cautelare in carcere Proc. n° 14867/08 R.G.N.R., Proc. n.° 1460/09 GIP, Grandi Eventi, GIP Firenze, 10.02.2010.

OSMC: Ordinanza di custodia cautelare in carcere Proc. n° 14867/08 R.G.N.R., Proc. n.° 1460/09 GIP, Scuola Marescialli Carabinieri, GIP Firenze, 04.03.2010.

SGE: Sentenza di I° Grado Tribunale di Perugia sui Grandi Eventi, n.° 1418/12 Reg. Sent., 21.12.2012. SSMC: Sentenza di I° Grado Tribunale di Roma sulla Scuola dei Marescialli, 31.10.2012. SGVOL1: “Il Sistema Gelatinoso di Interscambio di Favori ed Utilità - Vol. 1”, Proc. Pen. n°.18578/08 r.g.,

Reparto Operativo Speciale dei Carabinieri, Firenze, 15.10.2009. SGVOL2: “Il Sistema Gelatinoso di Interscambio di Favori ed Utilità - Vol. 2”, Proc. Pen. n°.18578/08 r.g.,

Reparto Operativo Speciale dei Carabinieri, Firenze, 15.10.2009. SGVOL3: “Il Sistema Gelatinoso di Interscambio di Favori ed Utilità - Vol. 3”, Proc. Pen. n°.18578/08 r.g.,

Reparto Operativo Speciale dei Carabinieri, Firenze, 15.10.2009.

�240

VC-1: “I rapporti di Valerio Carducci della GIAFI Costruzioni spa, con Angelo Balducci, Fabio de Santis, e gli imprenditori Diego Anemone e Riccardo Fusi”, Proc. Pen. n°.18578/08 r.g., Reparto Operativo Speciale dei Carabinieri, Firenze, 15.10.2009.

PVSP-1: “Conversazioni riguardanti il cantiere per la costruenda piscina di Valco San Paolo a Roma (Mondiali di Nuoto Roma 2009)”, Proc. Pen. n°. 14867/08 mod 21 (già 18236/07 rg) – 1197/07 R.gip, Reparto Operativo Speciale dei Carabinieri, Firenze, 29.05.2009.

AMC-1: “I rapporti di Francesco Maria Piscicelli con Antonello Colosimo, magistrato della Corte dei Conti, dal 2005 al 2008 vice Alto Commissario oer la Lotta alla Contraffazione”, Proc. Pen. n°.18578/08 r.g., Reparto Operativo Speciale dei Carabinieri, Firenze, 15.10.2009.

CSN-1: “Le cointeressenze di Francesco Maria Piscicelli con Antonio di Nardo e Rocco Lamino e la rete di rapporti intessuta dagli ultimi due”, Proc. Pen. n°.18578/08 r.g., Reparto Operativo Speciale dei Carabinieri, Firenze, 15.10.2009.

TIGC: “Trascrizione dell’interrogatorio reso da Cerrutti Guido”, Proc. Pen. n.° 14867/08 R.G., 03.03.2010. VUAB: “Verbale di udienza redatto da fonoregistrazione per Balducci Angelo”, Proc. Pen. n.°. 87/10 R.G.,

08.03.2010. VUFP: “ Verbale di udienza redatto da fonoregistrazione per Piscicelli Maria Francesco”, Proc. Pen. n.°.

87/10 R.G., 08.03.2010. TIFD: “Trascrizione dell’interrogatorio reso da De Santis Fabio”, Proc. Pen. n.° 14867/08 R.G., 12.03.2010. TIRF: “Trascrizione dell’interrogatorio reso da Fusi Riccardo”, Proc. Pen. n.° 14867/08 R.G., 17.03.2010. TIDV: “Trascrizione dell’interrogatorio reso da Denis Verdini”, Proc. Pen. n.° 14867/08 R.G., 15.02.2010. TDGM: “Trascrizione della Deposizione resa da Mastrandrea Gerardo”, Proc. Pen. n.° 14867/08 R.G.,

17.05.2010. TDCI: “Trascrizione della Deposizione resa da Iafolla Claudio”, Proc. Pen. n.° 14867/08 R.G., 17.05.2010. TIPG-1: “Trascrizione dell’interrogatorio reso da Gagliardi Pierfrancesco”; Proc. Pen. n.° 14867/08

R.G.N.R., 18.05.2010. TIPG-2: “Trascrizione dell’interrogatorio reso da Gagliardi Pierfrancesco”; Proc. Pen. n.° 14867/08

R.G.N.R., 21.05.2010.VUDA: “Verbale di Udienza” del Proc. Pen. n.° R.G. Trib. 64/12 - R.G.N.R. 4020/11 a carico di De Santis

Fabio + 1; udienze del 08.04.2013, 08.11.2013, 11.11.2013, 21.01.2014. CC1: Corte di Cassazione, Penale Sent. Sez. 2 n.° 43373, 30.09.2014. CC2: Corte di Cassazione, Penale Sent. Sez. 2 n°. 1261, 30.01.2015.

Altre indagini:

SP3: Ordinanza di custodia cautelare in carcere, Proc. n.° 30547/10 R.G.N.R. Proc.n. 16607/10 R.G., scandalo P3, GIP Roma, 06.07.2010.

SMO: Ordinanza di custodia cautelare in carcere, Proc. n.° 12236/13 R.G.N.R. e n. 9476/13 RG GIP, Scandalo Mo.s.e., GIP Venezia, 03.06.2014.

SMC-1: Ordinanza di custodia cautelare in carcere, Proc. n.° 30546/10 R.G.N.R. e n.° 17508/11 RG GIP, Scandalo Mafia Capitale, GIP Roma, 28.11.2014.

SMC-2: Ordinanza di custodia cautelare in carcere, Proc. n.° 30546/10 R.G.N.R. e n.° 17508/11 RG GIP, Scandalo Mafia Capitale, GIP Roma, 29.05.2015.

SEI: Ordinanza di custodia cautelare in carcere, Proc. n.° 15144/13 R.G.N.R. e n.° 10785/14 GIP, Scandalo Sistema Incalza, GIP Firenze, 11.03.2015.

Documenti delle Autorità di Vigilanza:

Autorità Nazionale Anti-corruzione (2015). Relazione annuale 2014, presentato alla Camera dei Deputati il 02.07.2015.

Autorità Nazionale Anti-corruzione (2014a). Piano di Riordino 2014, ai sensi art. 19 comma 3 d.l.90/2014.

�241

Autorità Nazionale Anti-corruzione (2014b). Proposta di Straordinaria e Temporanea gestione del Consorzio Venezia Nuova con sede in Venezia, art. 32 comma 1 d.l. 90/2014, 05.11.2014.

Autorità Nazionale Anti-corruzione (2014c). Proposta di Straordinaria e Temporanea gestione della società Maltauro Spa con riferimento all’appalto relativo alle “Architetture di Servizio” afferenti al sito per l’esposizione universale del 2015, art. 32 comma 1 d.l. 90/2014, 10.07.2014.

Autorità Nazionale Anti-corruzione (2014d). Proposta di Straordinaria e Temporanea gestione della società Maltauro Spa e Tagliabue Spa con riferimento all’appalto relativo alle “via d’acqua sud” afferenti al sito per l’esposizione universale del 2015, art. 32 comma 1 d.l. 90/2014, 22.10.2014

Autorità Nazionale Anti-corruzione (2013). Rapporto sul Primo Anno di Attuazione della Legge 190/2012, presentato al Parlamento il 18.12.2013.

Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (2011). Deliberazione n.° 102/2011, Adunanza del Consiglio 23.11.2011.

Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (2010). Deliberazione n.° 69/2010, Adunanza del Consiglio 03.11.2010.

Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (2008). Deliberazione n.° 39/2008, Adunanza del Consiglio 17/09/2008, Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze.

Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (2006). Deliberazione n.° 61/2006, Adunanza del Consiglio 25/07/2006, Scuola dei Marescialli dei Carabinieri di Firenze.

�242

10. Fonti normative

Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748. Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo.

Legge 16 aprile 1973, n. 171. Interventi per la salvaguardia di Venezia. Legge 2 maggio 1974, n. 195. Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici. Legge 3 aprile 1979, n. 103. Modifiche dell'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato. Legge 18 novembre 1981, n. 659. Modifiche ed integrazioni alla L. 2 maggio 1974, n. 195, sul contributo

dello Stato al finanziamento dei partiti politici. Legge 29 novembre 1984 n. 798. Nuovi interventi per la salvaguardia di Venezia. Legge 23 agosto 1988, n. 400. Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del

Consiglio dei ministri. Legge 8 giugno 1990, n. 142. Ordinamento delle autonomie locali. Legge 7 agosto 1990, n. 241. Nuove norme sul procedimento amministrativo. Decreto legge 5 dicembre 1991, n. 386. Trasformazione degli enti pubblici economici, dismissione delle

partecipazioni statali ed alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica. Legge 29 gennaio 1992, n. 35. Conversione in legge del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, recante

trasformazione degli enti pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica.

Legge 24 febbraio 1992, n. 225: istituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile. Decreto legge 11 luglio 1992, n. 333. Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica. Legge 8 agosto 1992, n. 359. Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica. Convertito con

modifiche (Patti in deroga). Decreto Legislativo 3 febbraio 1993, n. 29. Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego. Legge 10 dicembre 1993 , n. 515. Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione alla Camera dei deputati

e al Senato della Repubblica. Legge 25 marzo 1993, n. 81. Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio

comunale e del consiglio provinciale. Legge 4 agosto 1993, n. 276. Norme per l’elezione del Senato della Repubblica. Legge 4 agosto 1993, n. 277. Nuove norme per l'elezione della Camera dei deputati. Decreto legge 15 novembre 1993, n. 453. Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei

conti. Legge 14 gennaio 1994, n.19. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 novembre

1993, n. 453, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti. Legge 14 gennaio 1994, n. 20. Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti. Legge 11 febbraio 1994, n. 109. Legge quadro in materia di lavori pubblici. Decreto legge 31 maggio 1994, n. 332. Norme per l'accelerazione delle procedure di dismissione di

partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni. Legge 23 febbraio 1995, n. 43. Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario. Decreto legislativo 12 aprile 1996, n. 197. Attuazione della direttiva 94/80/CE concernente le modalità di

esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell'Unione europea che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza.

Legge 15 marzo 1997, n. 59. Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.

Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80. “Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59.

�243

Decreto Legislativo 29 ottobre 1998, n. 387. Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80.

Legge 3 giugno 1999, n. 157. Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici.

Legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1. Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni.

Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali. Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle

amministrazioni pubbliche. Decreto legge 7 settembre 2001, n. 343. Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle

strutture preposte alle attività di protezione civile. Legge 9 novembre 2001, n. 401. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 settembre

2001, n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile.

Legge 21 dicembre 2001, n. 443. Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive.

Legge 15 luglio 2002, n. 145. Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato.

Legge 26 luglio 2002, n. 156. Disposizioni in materia di rimborsi elettorali. Decreto Legislativo 20 agosto 2002, n. 190. Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la

realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale. Legge 16 gennaio 2003, n. 3. Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione. United Nations Convention against Corruption, General Assembly resolution 58/4 of 31 October 2003. Decreto Legislativo 10 gennaio 2005, n. 9. Integrazioni al decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, per

l'istituzione del sistema di qualificazione dei contraenti generali delle opere strategiche e di preminente interesse nazionale, a norma della legge 21 dicembre 2001, n. 443.

Legge 17 agosto 2005, n.168. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, recante disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione. Disposizioni in materia di organico del personale della carriera diplomatica, delega al Governo per l'attuazione della direttiva 2000/53/CE in materia di veicoli fuori uso e proroghe di termini per l'esercizio di deleghe legislative.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 ottobre 2005. Dichiarazione di «grande evento» nel territorio della provincia di Roma in occasione dei mondiali di nuoto «Roma 2009».

Legge 21 dicembre 2005, n. 270. Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Legge 28 dicembre 2005, n. 262. Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari.

Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 dicembre 2005. Svolgimento in provincia di Roma dei mondiali di nuoto «Roma 2009».

Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 24 aprile 2007. Istituzione del Comitato interministeriale per le celebrazioni del 150° anniversario dell'Unità d’Italia.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 giugno 2007: Istituzione Struttura di Missione. Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 Settembre 2007. Dichiarazione di "grande evento"

relativa alla Presidenza italiana del G8 nell'anno 2009. Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3629 del 20 novembre 2007. Disposizioni per lo

svolgimento del "grande evento" relativo alla Presidenza italiana del G8.

�244

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 novembre 2007. Dichiarazione di «grande evento» nel territorio nazionale in occasione delle celebrazioni per il 150° Anniversario dell'Unità d’Italia.

Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3632 del 23 novembre 2007. Disposizioni per lo svolgimento del grande evento relativo al 150° Anniversario dell'Unità d’Italia.

Ordinanza del Presidente del Consiglio n. 3663 del 19 marzo 2008. Ulteriori disposizioni per lo svolgimento dei "grandi eventi" relativi alla Presidenza italiana del G8 e al 150° Anniversario dell'Unità d'Italia

Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3684 del 13 giugno 2008. Ulteriori disposizioni per lo svolgimento dei «grandi eventi» relativi alla Presidenza italiana del G8, al 150° anniversario dell'Unità d'Italia e per consentire lo svolgimento nel territorio della regione Lazio dei mondiali di nuoto «Roma 2009».

Decreto legge 25 giugno 2008, n. 112. Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria.

Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3700 del 5 settembre 2008. Ulteriori disposizioni per il 150° Anniversario dell'Unità d'Italia - Teatro S. Carlo di Napoli.

Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3710 del 31 ottobre 2008. Disposizioni urgenti di protezione civile.

Legge 4 marzo 2009, n. 15. Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti.

Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3783 del 17 giugno 2009. Disposizioni urgenti di Protezione Civile.

Legge 3 agosto 2009, n. 116. Ratifica ed esecuzione della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003 con risoluzione n. 58/4, firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003, nonché norme di adeguamento interno e modifiche al codice penale e al codice di procedura penale.

Decreto legge 28 aprile 2009, n. 39. Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile.

Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

Legge 14 settembre 2011, n. 148. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari.

Legge 6 luglio 2012 , n. 96. Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti dei medesimi. Delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle leggi concernenti il finanziamento dei partiti e dei movimenti politici e per l'armonizzazione del regime relativo alle detrazioni fiscali.

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Legge 17 dicembre 2012, n. 221. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese.

Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235. Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190.

Decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39. Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190.

Decreto legge 28 dicembre 2013, n. 149. Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore.

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