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Autor:MIGUEL ÁNGEL MORFFE [email protected]@[email protected]
Modelo para el diagnostico, diseño eimplementación de una política pública:De la teoría a la práctica gerencial
Políticas Públicas
El presente trabajo es una adaptación de la metodología utilizada por el
Profesor Adalberto Zambrano en su Modelo de Plan Estratégico para
gobernaciones y alcaldías de Venezuela publicado en su libro “Gerencia
Estratégica y Gobierno”, así como también de aportes personales en cuanto
al uso de matrices que permitan simplificar y agilizar los procesos gerenciales
necesarios para el diagnostico, selección y diseño de políticas públicas. La
creatividad e ingenio por parte de los diseñadores de las políticas, juega un
papel primordial cuando se quieren resolver los problemas públicos.
Primer momento: ¿Dónde estamos?
Segundo momento: ¿A dónde vamos?
Tercer momento: ¿Qué hacemos?
Cuarto momento: ¿Cómo llegamos?
Quinto momento: La revisión
Políticas Públicas
Etapas o momentos del proceso
Políticas Públicas
Momento 1:
Análisis de la situación del gobierno; se refiere el responder a la pregunta¿Dónde estamos? Y efectuar el análisis lo más objetivo posible de cinco (05)tópicos:1.1 Enfoque de la actividad de gobierno; aquí se analiza la misión, visión,
valores, competencias y balance contable e histórico de la organización.1.2 Determinación de los factores críticos de éxito, o sea señalar aquellos
elementos cualitativos y cuantitativos internos y externos al gobiernoque por su nivel o grado de influencia e importancia son determinantespara los resultados de la gestión; ejemplo: la capacidad gerencial,recursos políticos y financieros.
Momento 1:
1.3 Determinar las capacidades y habilidades de la organización, lossistemas de dirección, las habilidades del recurso humano, losprocesos, los soportes tecnológicos, la estructura de la organización,los sistemas de monitoreo y control.
1.4 Revisar la oferta electoral del gobernante; que ofreció, cual fue sucompromiso, analizando su viabilidad y conveniencia en atención a lasnecesidades prioritarias de la comunidad.
1.5 Realizar un análisis DOFA de la Organización.
Políticas Públicas
Momento 1:
1.1 Enfoque de la actividad degobierno
FUNVICA
Misión
Visión
Valores
Políticas Públicas
Ejemplo
Momento 1:
Capacidad gerencial
Recursos financieros
Recursos tecnológicos
Recursos humanos
Infraestructura
Alta capacidad de respuesta
18 MM.Bs en el presupuesto del 2014
Escasos 4 directivos y 8 funcionarios
Espacio reducido en la Alcaldía
1.2 Factores críticos de éxito
Políticas Públicas
Ejemplo
Elaboración propia
Momento 1:
1.5 Matriz DOFA FUNVICA
Políticas Públicas
Ejemplo
Debilidades• Espacio físico inadecuado.
• Poca o ninguna disponibilidad de recursos (humanos,
técnicos y financieros) para las tareas técnicas propias de
las funciones de la fundación.
• Fallas en los mecanismos de información y comunicación
interna y externa
Oportunidades• Integración de todos los niveles del gobierno; nacional,
regional, municipal y local.
• Sintonía con los planes nacionales de vivienda.
• voluntad política de todos los niveles del gobierno.
• Cooperación de la comunidad en las funciones de la
fundación.
Fortalezas• Apoyo del gobierno municipal.
• Equipamiento reciente de algunos equipos computarizados.
• Voluntad y compromiso del personal hacia la tarea
encomendada.
Amenazas• Poca o ninguna respuesta por parte de los órganos
nacionales sobre los proyectos y programas propios
presentados por FUNVICA.
• Elevado numero de damnificados en el municipio
Momento 2:
Diseño Objetivo del Plan de Gestión: En este paso elplanificador debe responderse a las preguntas A dóndevamos?, Cuales son las necesidades? Cuáles son losproblemas?.2.1 Procesamiento de los problemas: Se identifican las
necesidades y los problemas mas importantes y enellos se selecciona el que se va a enfrentar tomando enconsideración la gravedad y urgencia, así como laincidencia e impacto
Políticas Públicas
Necesidad Criterios de jerarquización Total
Gravedad Urgencia
En
relación
con otro
tiempo
En relación
con otro
espacio
Del
sector
público
Del sector
con fines
de lucro
Del sector sin
fines de lucro
Del sector
ciudadano
N1: Familias que requieren
viviendas
N2: Vías de comunicación
accesibles
N3: Fuentes de trabajo
Momento 2:
2.1.1 Matriz de jerarquización de necesidades
Políticas Públicas
Ejemplo
Elaboración propia
Momento 2:
2.1.1 Criterios de la matriz de jerarquización de necesidades
Políticas Públicas
La metodología que se propone supone que los diseñadores consideren cada unade las necesidades insatisfechas por separado y averigüen:
¿Es grave en relación con otros períodos?. ¿Es grave en comparación con otroslugares?. ¿Es percibida como urgente por los dirigentes empresariales y sociales?.
¿Es percibida como urgente por los ciudadanos?. ¿Es percibida como urgente porlos gobernantes y administradores?.
Momento 2:
2.1.1 Criterios de la matriz de jerarquización de necesidades
Políticas Públicas
Para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna unpuntaje que va de 1 a 3 o como corresponda a la cantidad de necesidades:
A. Respecto a la gravedad en el tiempo, se asigna tres puntos si las necesidadesinsatisfechas aumentaron, un punto si disminuyeron y dos puntos si noaumentaron ni disminuyeron en comparación con otro tiempo.
B. Respecto a la gravedad en el espacio, se asigna tres puntos si las necesidadesson mayores, un punto si son menores y dos puntos si no son mayores nimenores en comparación con otro espacio.
Momento 2:
2.1.1 Criterios de la matriz de jerarquización de necesidades
Políticas Públicas
En cuanto a la urgencia en la percepción, se asigna tres puntos si las necesidadesinsatisfechas son percibidas como muy urgentes, un punto si son percibidas comopoco urgentes y dos puntos si son percibidas como urgentes por el sectorpúblico, los sectores privados (con y sin fines de lucro) y el sector ciudadano,respectivamente.
Nota: No se comparan las necesidades insatisfechas entre ellas. Se consideracada una por separado asignándole un puntaje en relación con cada uno de loscriterios establecidos. La suma de los puntajes dará el orden de jerarquizaciónque se busca.
Problemas Incidencias Total
P1 P2 P3
P1: Construcción de
viviendas para
familias de escasos
recursos
¿Cuánto incide el P1
en el P2?
¿Cuánto incide el P3
en el P1?
P2: Reparaciones
mayores a viviendas
en Barrio La Ortiza
¿Cuánto incide el P2
en el P1?
¿Cuánto incide el P3
en el P2?
P3: Reubicación de
familias damnificadas
del Barrio el Hiranzo
¿Cuánto incide el P3
en el P2?
¿Cuánto incide el P3
en el P2?
Momento 2:2.1.2 Matriz de jerarquización de problemas
Políticas Públicas
Ejemplo
Elaboración propia
Momento 2:2.1.2 Criterios para la matriz de jerarquización de problemas
Políticas Públicas
La metodología que se propone supone que los diseñadores consideren cada uno de losproblemas irresueltos por separado y averigüen: ¿Cuánto incide la solución de cadaproblema sobre la resolución de cada uno de los demás?.
Para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna un puntajeque va de tres a uno. Corresponde asignar tres puntos al problema que soluciona más dedos tercios de otro, dos puntos al problema que soluciona menos de dos tercios y más de untercio de otro y un punto al problema que soluciona menos de un tercio de otro.
A diferencia de lo que se vio para jerarquizar las necesidades, se comparan los problemasentre ellos. Se considera cada problema irresuelto por separado asignándole un puntaje enrelación con cada uno de los problemas irresueltos. La suma de los puntajes dará el orden depriorización que se busca.
Momento 2:
2.2 Análisis explicativo del problema; Consiste en identificar y explicarcuáles son las posibles causas del problema y cuáles son lasconsecuencias de ese problema (flujograma situacional).
2.3 Determinación de nudos críticos (NC) Elaborado el flujogramasituacional, se procede a continuación a identificar el numero total decausas o nudos, cuales de estos son críticos. Este paso es muyimportante, ya que ese grupo de nudos críticos se convertirá en el focode atención del gobierno.
Políticas Públicas
Momento 2:2.2 Flujograma situacional
Ejemplo
REGLAS ACUMULACIONES FLUJOS VDP FUENTE No existe normativa en los
planes de gestión del gobierno
en el estado.
Inexistencia de planificación
vial
Falta de mantenimiento preventivo y
correctivo. NC2 Uso de equipos inadecuados
para preparación y colocación
de materiales
Deterioro del
pavimento por
razones de tiempo,
clima y uso NC1
D1:43% de la vialidad interurbana
asfaltada está deteriorada
D2:37% de la vialidad interurbana
con materiales de concreto está
deteriorada
D3:20% de la vialidad interurbana
no está pavimentada
Consecuencias:1. 65% de la población
descontenta.
2. Deterioro del 25% del
parque automotor.
3. Deterioro de la imagen de
la ciudad.
4. Desinversión.
5. Congestionamiento en
horas pico.
6. Alto costo político (60% de
la población considera
responsable al actual
gobierno).
Secretaría de Obras
Públicas del estado y
Alcaldía del Municipio
Capital
Secretaría de Obras
Públicas del estado y
Alcaldía del Municipio
Capital
Secretaría de Obras
Públicas
Universidad del estado.
Informe de Alcaldías
Universidad del estado.
Fedecámaras
Informes de las Alcaldías
Universidad del estado.
Incumplimiento de la Ley
Orgánica de Contrataciones Art.
181
Deficiente fiscalización de obras
viales
Falta de coordinación interinstitucional
NC4
Desbordamiento de aguas
negras y blancas
Circulación constante
de vehículos pesados
No existe el Comité de
Planificación y Coordinación de
PP.
Falta de control en la utilización
de los materiales
Rotura de pavimentos por
terceros NC3
Utilización de
materiales de baja
calidad en la vialidad
No existe normativa para la
construcción, mantenimiento y
preservación de la vialidad. NC6
Altos niveles de inversión
requeridos en vialidad
Déficit de recursos económicos
Normativa rígida para acceder a
recursos de organismos
multilaterales.
Falta de estimulo a la inversión
en material de vialidad
Existencia de un solo proveedor de
asfalto con ventas mínimas de 100 t.
Requerimientos de asfalto
sobrepasan los mínimos de
ventas del proveedor
Incumplimiento de las normas
COVENIN
Escasa colaboración de la
sociedad. NC5
Servicios básicos de infraestructura
deficientes.
Crecimiento
anárquico de la
ciudad
Valores de poca participación de
las comunidades
Modelo económico y político del
país
Elevado nivel de inflación Deterioro del sistema de acueductos,
cloacas y drenajes
Familias damnificadas
NC4. Falta de control en la emisión de la permisología
de construcción
NC1. Construcción en terrenos inestables.
NC2. Ausencia de políticas eficaces en
materia habitacional.
NC3. Sobre población en el
municipio.
Momento 2:2.3 Nudos críticos o causas del problema
Políticas Públicas
Ejemplo
2.4 Identificar el Vector Descriptor del Nudo Crítico (VDNC); Conocidos eidentificados los nudos críticos, es necesario analizarlo y describirlo,señalando para cada nudo crítico su cuantificación o medición que lohaga monitoreable, ejemplo;NUDO CRITICO (NC), Deterioro del pavimento por razones de tiempo,clima y uso.VECTOR DESCRIPTOR DEL NUDO CRITICO (VDNC)VDNC 1: 70% de la vialidad asfaltada tiene mas de diez (10) años deconstruida y mas de cinco (05) años sin mantenimiento.VDNC 2: 60% de la actividad minera, petrolera y comercial utiliza enforma intensa la vía.
Momento 2:
Políticas Públicas
Momento 2:
Familias damnificadas
D1: 120 familias
damnificadas
D2: 96% de las familias
con hijos menores de
edad
D3: 90% de las familias con madre sostén de
hogar
Políticas Públicas
Ejemplo
Momento 2:
• El 95% de las viviendas estabanubicadas a orillas del río Torbessin la respectiva permisología
• El 85% de las viviendas noestaba construidas conmateriales acordes deconstrucción.
NC1: terrenos
inestables
VECTOR DESCRIPTOR DEL NUDO CRITICO (VDNC)
Políticas Públicas
Ejemplo
Momento 3:Que hacemos?3.1 Diseño del Plan de Gestión por problema: En esta etapa se diseña el
plan, es decir se seleccionan las operaciones que se van a realizar y lasque van a impactar a los nudos críticos del problema y así lograr losresultados esperados. Para ello se recomienda:
3.1.1 Realizar una matriz de selección de alternativas siguiendo loscriterios de capacidad de intervención, efectividad y factibilidad.Este proceso se hace en dos (02) etapas; la primera es larecomendación técnica y, la segunda, es la revisión y decisión porparte de la autoridad política.
Políticas Públicas
Alternativas en
evaluación
Criterios de selección Total
Capacidad de intervención Efectividad Factibilidad política
Financiera Organizacional Eficiencia
en los
recursos
Eficacia en
los
objetivos
Factibilidad
social
Factibilidad
legal
A1: Construcción de 6
bloques de 20 viviendas
c/u
A2: Construcción de 120
viviendas de 84 mt2
Momento 3:3.1.1 Matriz de selección de alternativas. Fase 1
Políticas Públicas
Elaboración propia
Ejemplo
Momento 3:Criterios para la matriz de selección de alternativas
Políticas Públicas
Al enumerar las alternativas, es necesario analizar cada una de las causasprincipales de cada uno de los problemas priorizados y saber si constituyeuna debilidad o una amenaza, en términos del análisis FODA.
Si las causas de los problemas a solucionar son debilidades, las alternativasenumeradas deben suponer fortalezas. En cambio, si aquellas son amenazas, éstasdeben suponer oportunidades. Tratar de solucionar debilidades estatales a partirde oportunidades sociales o tratar de solucionar amenazas sociales a partir defortalezas estatales, es erróneo y peligroso. Enumerar las alternativas requierebuscar (y encontrar) tanto las fortalezas de la organización como las oportunidadesdel entorno para superar las debilidades estatales y las amenazas sociales,respectivamente.
Momento 3:3.1.1 Criterios para la matriz de selección de alternativas
Políticas Públicas
Para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna unpuntaje que va de tres a uno.
A. Respecto a la capacidad financiera de intervención, corresponde asignar trespuntos a las alternativas con recursos financieros suficientes, dos puntos a lasalternativas con recursos financieros insuficientes y un punto a las alternativassin recursos financieros. En cuanto a la capacidad organizacional deintervención, corresponde asignar tres puntos a las alternativas con recursosorganizacionales suficientes, dos puntos a las alternativas con recursosorganizacionales insuficientes y un punto a las alternativas sin recursosorganizacionales.
Momento 3:3.1.1 Criterios para la matriz de selección de alternativas
Políticas Públicas
Respecto a la eficiencia, corresponde asignar tres puntos a las alternativas quegastan menos de un tercio de los recursos, dos puntos a las que gastan más de untercio y menos de dos tercios de los recursos y un punto a las que gastan más dedos tercios de los recursos disponibles. En cuanto a la eficacia, correspondeasignar tres puntos a las alternativas que alcanzan más de dos tercios delobjetivo, dos puntos a las que alcanzan menos de dos tercios y más de un terciodel objetivo y un punto a las que alcanzan menos de un tercio del objetivo.
Momento 3:3.1.1 Criterios para la matriz de selección de alternativas
Políticas Públicas
Respecto a la factibilidad social, corresponde asignar tres puntos a lasalternativas aceptadas por más de dos tercios de la opinión pública, dos puntosa las aceptadas por menos de dos tercios y más de un tercio de la opiniónpública y un punto a las aceptadas por menos de un tercio de la opiniónpública. En cuanto a la factibilidad legal, corresponde asignar tres puntos a lasalternativas que deben ser aprobadas por decreto del ejecutivo, dos puntos alas que deben ser aprobadas por ley u ordenanza con apoyo de los legisladoresdel gobierno y un punto a las que deben aprobadas por ley u ordenanza conapoyo de los legisladores del gobierno y la oposición.
Alternativas en
evaluación
Valorización de alternativas políticas Total
Capacidad de intervención Efectividad Factibilidad política
Financiera Organizacional Eficiencia
en los
recursos
Eficacia en
los
objetivos
Factibilidad
social
Factibilidad
legal
A1: Construcción de 6
bloques de 20 viviendas
c/u
A2: Construcción de 120
viviendas de 84 mt2
Momento 3:3.1.1 Matriz de selección de alternativas políticas. Fase 2
Políticas Públicas
Elaboración propia
Ejemplo
Momento 3:Criterios a utilizar para la selección política
Políticas Públicas
Para adoptar las alternativas políticas, según el modelo que se propone, losgobernantes deben valorar las alternativas, es decir, apreciarlas o estimarlas políticamente.
Ahora bien, según el diagnóstico, todos los criterios de selección valen igual. Sin embargo,según los tiempos y espacios de cada gobierno, los criterios de selección pueden valerdesigualmente. Para unos puede valer más la capacidad real de intervención, financiera uorganizacional, para otros la efectividad, eficiencia o eficacia, y para otros la factibilidadpolítica, social o legal. Unos gobernantes pueden decir: “si no tenemos recursos financieros yorganizacionales, poco o nada importan la efectividad o la factibilidad política”. Otros: “si notenemos eficiencia y eficacia, poco o nada valen la capacidad real o la factibilidad política” yotros: “si no tenemos factibilidad social y legal, poco o nada valen la capacidad real o laefectividad”.
Momento 4:¿Cómo llegamos?En el modelo estratégico se recomienda seguir el siguiente orden:
4.1 Construir la Matriz de Motivaciones de los actores relevantes respecto alas operaciones del plan. Identificar operaciones de consenso y conflicto.
4.2 Construir la Matriz de Recursos Críticos del Plan (MRC). Determinar losrecursos necesarios para cada operación.
4.3 Construir la Matriz de Vectores de peso de los actores, identificando losrecursos que controla cada actor.
Políticas Públicas
Momento 4:
Se recomienda que en el estudio de los actores se tomen en consideración:A. Las características personales de cada uno de ellos tales como;
responsable, perseverante, inteligente, innovador, soberbio,egocéntrico, narcisista y autoritario.
B. El perfil afectivo; es decir lo referido a las relaciones de simpatía oantipatía de un actor con respecto a los otros actores.
C. El perfil psicosomático; referido este a las deficiencias físicas, psíquicas,vicios, virtudes, etc.
D. El patrón cognitivo; referido al modo como cada actor explica la realidadbasándose en sus creencias, modelos teóricos que maneja y sucapacidad de análisis estratégico.
Políticas Públicas
Momento 4:
E. El patrón ideológico; estudia la ideología del actor, su militancia oindependencia.
F. Los intereses; referido a sus posiciones personales y políticas. Quéapoya? Qué rechaza? Qué le es indiferente?
G. Los valores morales y éticos que acepta y practica.
Políticas Públicas
Momento 4:
4.1 Matriz de valorización de los actores
FUNVICA ALCALDE GOBERNADOR MINISTRO
Apoyo firme X X
Apoyo aparente X
Apoyo condicional X
Rechazo
Indiferencia
Desconocimiento
Políticas Públicas
Ejemplo
Elaboración propia
Momento 4:
4.2 Matriz de recursos críticos del plan
FUNVICA ALCALDE GOBERNADOR MINISTRO
Presupuesto ordinario
18 MM Bs. 356 MM Bs.
Crédito adicional Según monto Según monto
Empresa privada
Otras fuentes de financiamiento
Políticas Públicas
Ejemplo
Elaboración propia
Momento 4:4.3 Matriz de vectores de peso de los actores
ACTOR PESO RECURSOS
Ministro Control de la entidad nacional Presupuesto nacional
Presidente Consejo Legislativo Control del poder legislativoregional
Aprobar o negar los créditos adicionales
Gobernador Control del gobierno regional Solicitar créditos adicionales
Presidente Concejo Municipal Control del poder legislativo municipal
Aprobar o negar los créditos adicionales
Alcalde Control del gobierno regional Solicitar créditosadicionales o asignar
recursos
Presidente FUNVICA Control de la entidad municipal Presupuesto asignado
Políticas Públicas
Ejemplo
Elaboración propia
Políticas públicas
Momento 5:
Hace referencia a la organización necesaria para gerenciar el plan, en estaetapa se analiza la estructura existente y se diseña la requerida, luego separte la unidad física, su organización, sistemas, recursos materiales yhumanos existentes proyectado a futuro, suficiencia de los mismos paraalcanzar las metas propuestas en la planificación. En otras palabras ningúnplan, proyecto, programa o política puede desarrollarse, sino se cuenta conla infraestructura apropiada para implementarla.
Políticas Públicas
Políticas Públicas
NECESIDAD PROBLEMA DETECCION DEL PROBLEMA
ANALISIS DE LAS CAUSAS DEL PROBLEMA
ANALISIS DE LAS SUB-CAUSAS DEL PROBLEMA
DISEÑO DE MEDIDAS
(ANALISIS DE MEDIDAS
ANT.
NUEVAS MEDIDAS
MEDIDA ADOPTADA
REUBICACION DE DAMNIFICADOS PRODUCTO DE LA VAGUADA DE NOVIEMBRE DEL 2004 EN EL BARRIO EL HIRANZO, MUNICIPIO CARDENAS DEL EDO. TACHIRA
CONSTRUCCION DE 120 VIVIENDAS DE INTERES SOCIAL PARA LOS DAMNIFICADOS DEL BARRIO EL HIRANZO.
1. COMUNICACIÓN POR MEDIO DE LA RED DE PROTECCION CIVIL.
2. RECONOCIMIENTO POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.
3. EVALUACION DE LAS CONSECUENCIAS DE LA VAGUADA.
4. CENSO DE FAMILIAS AFECTADAS
1.NEGLIGENCIA EN LA PLANIFICACION URBANA EN AÑOS ANTERIORES.
2.SOBRE POBLACIONEN EL SECTOR.
3.AUSENCIA DE ESTUDIOS DE SUELOS.
1.1 FALTA DE ETICA DE LOS FUNCIONARIOS DE FUNPICA (*). SE DABAN CURSO A PERMISOS DE CONSTRUCCION SIN LOS ESTUDIOS CORRESPONDIENTES
1.2 FALTA DE CAPACITACION DEL PERSONAL DE FUNPICA.
2.1 MIGRACION DE CIUDADANOS COLOMBIANOS
2.2 AUSENCIA DE UN PROGRAMA EFICIENTE DE VIVIENDA.
2.3 AUSENCIA DE PLANIFICACION FAMILIAR.
3.1 AUSENCIA DE PERSONAL CAPACITADO EN FUNPICA. (GEOLOGOS).
NO FUERON TOMADAS PREVENTIVA PARA EVITAR EL PROBLEMA PLANTEADO.
1. DESALOJO DEL RESTO DE LOS POBLADORES DEL SECTOR.
2. PROHIBICION DE NUEVAS CASAS EN EL SECTOR (DECRETO DE ZONA DE DESASTRE).
3. REUBICACION DE 120 FAMILIAS EN 6 NUEVOS BLOQUES DE 20 VIVIENDAS C/U
4. PROGRAMA DE CONCIENTIZACION EN SECTORES DE POSIBLE RIESGO.
CONSTRUCCIÓN DE 6 BLOQUES DE 20 VIVIENDAS C/U
Políticas Públicas