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Departamento de Ciências da Educação
Ano Lectivo: 2009/2010
2º Ano / 2º Semestre
1º Ciclo em Ciências da Educação
Unidade Curricular de Gestão de Projectos em Educação
IMAGENS ORGANIZACIONAISDA ESCOLA
Docente: Nuno Fraga
Discentes:
Fábio Sousa;
Isabel Ferraz;
Mónica Oliveira;
Petra Gaspar;
Sónia Freitas;
Wilson Barros.
CAPÍTULO II
ESCOLA COMO BUROCRACIA
Segundo Weber “A razão decisiva para o progresso da organização burocrática foi
sempre a superioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma de organização.”
(Costa, 2003, p. 39 citando Weber, 1979)
O modelo burocrático de organização desenvolveu um quadro conceptual e teórico
que consiste na caracterização dos sistemas educativos e das escolas, que são os seguintes:
-centralização das decisões dos órgãos dos ministérios da educação, devido a ausência de
autonomia das escolas;
-regulamentação de todas as actividades devidamente pormenorizadas;
-previsibilidade de funcionamento da organização escolar;
-formalização, hierarquização e centralização da estrutura organizacional dos
estabelecimentos de ensino;
-obsessão pelos documentos escritos (arquivomania)
-actuação rotineira com base no cumprimento de normas;
-uniformidade e impessoalidade nas relações humanas;
-pedagogia uniforme: organização pedagógica; os mesmos conteúdos disciplinares e
metodologias para todas as situações;
-concepção burocrática da função do docente.
(Costa, 2003, p.39 )
1. Fundamentação Teórica
Max Weber foi pioneiro no que concerne à teorização burocrática enquanto
modelo organizacional. Segundo Weber (1979) e Giddens (1984), entendem dois
conteúdos significativos da teoria weberiana.
Por um lado o desenvolvimento do capitalismo, a tendência geral para a
racionalização insere-se numa interacção de alguns factores, do qual o principal cinge-se
na expansão do mercado capitalista. Por outro lado, o desenvolvimento das exigências da
democracia, “O crescimento do estado burocrático relaciona-se com o progresso da
democratização política (…)” (Costa, 2003, p. 41 citando Giddens, 1984)
Segundo Weber (1979) o estado moderno, capitalista e democrático, depende
de um desenvolvimento incondicional da burocracia.
“(…) Estado moderno é absolutamente dependente de uma base burocrática.” (Costa,
2003, p. 41 citando Weber, 1979)
A burocracia desenvolvida por Weber como tipo ideal traduz-se na igualdade
de tratamento perante a lei no carácter universal e abstracto. Ou seja, relaciona-se com a
democracia em massa. “ (…) princípio característico da burocracia: a regularidade
abstracta da execução da autoridade que por sua vez resulta da procura de «igualdade
perante a lei» no sentido pessoal e funcional. ” (Costa, 2003, p. 42 citando Weber, 1979)
Assim sendo, Weber conclui que a burocracia constitui o modelo mais puro da
autoridade legal e portanto de organização administrativa.
“ A experiência tende a mostrar universalmente que o tipo burocrático mais
puro da organização administrativa (…) é capaz de atingir o mais alto grau de eficiência
(…)” (Costa, 2003, p. 42 citando Weber, 1971)
Enquanto tipo ideal, a burocracia surge como modelo organizacional
caracterizada globalmente pela racionalidade e eficiência (objectivos da administração
cientifica de Taylor).
Weber (1979) propõe-nos seis grupos de características da organização
burocrática, que são:
1. Existência de normas e regulamentos que fixam cada “área de jurisdição”;
2. Estruturação hierárquica da autoridade;
3. Administração com base em documentos escritos devidamente preservados;
4. Princípio da especialização e do “treinamento” específico do cargo;
5. Exigência ao funcionário de “plena capacidade” de dedicação ao trabalho;
6. Desempenho de cada cargo com base na universalidade, uniformidade e estabilidade das
regras gerais.
(Costa, 2003, p. 43)
Segundo Beetham (1988), reduz esse grupo em quatro conceitos:
-hierarquia;
-continuidade;
-impessoalidade;
-competência.
Por outro lado, seguindo o quadro conceptual de Weber, Richard Hall (1971)
utilizando onze características da organização:
1. Hierarquia da autoridade;
2. Divisão do trabalho;
3. Competência técnica;
4. Normas de procedimento para a actuação no cargo;
5.Normas que controlam o comportamento dos empregados;
6.Autoridade limitada do cargo;
7.Gratificação diferencial do cargo;
8.Impessoalidade dos contactos pessoais;
9.Separação entre propriedade e administração;
10.Ênfase nas comunicações escritas;
11.Disciplina racional.
A Burocracia é cada vez mais alvo de críticas através da literatura.
Peter e Hull (1973) em “O Princípio de Peter” tentam investigar a competência dos
trabalhadores nas organizações bem como seu percurso de promoção hierárquica.
Princípio de Peter:
“Numa hierarquia todo o empregado tende a ser promovido, até o seu nível de
incompetência. (Costa,2003, p.46 citando Peter e Hull,1973)
2. Sátiras à Burocracia
- Lodi faz-nos uma crítica sobre alguns autores, que apontam nas suas
obras apenas as falhas da organização, ao invés de propor soluções.
- Vemos então que a sátira e a crítica fazem com que as pessoas se
questionem sobre os procedimentos, comportamentos e a verdadeira realidade
de muitas organizações
A educação tornou-se uma das funções do Estado. A lógica burocrática tomou
conta das várias funções do Estado e consequentemente do Sistema educativo.
Interpretação de vários autores na linha de Max Weber (associam a expansão
quantitativa e complexificação organizacional ao desenvolvimento
burocrático).
Crozier (1963), autor do livro Le Phénomère Bureaucratique depois de caracterizar o
Sistema Social francês como burocrático, refere-se ao Sistema Educativo
igualmente burocrático, em que a centralização e a impessoalidade são
extremas.
3. Organização Burocrática da Escola
Pedagogia e Acto de Ensino - existência de um “fosso” entre o mestre e o aluno.
Reproduz a separação estratificada do Sistema Burocrático
Conteúdos Abstractos
Inexistência de contacto com problemas do quotidiano e vida pessoal do aluno
Confere demasiada importância à selecção de “pequenas elites”
Burocracia - Modelo caracterizador da Administração Pública
- Modelo caracterizador dos Sistemas Educativos
- Relação Pedagógica
- Conteúdos leccionados
- Selecção e preparação das elites
“ De facto, a vida escolar apresenta os mesmos grandes traços das carreiras nas grandes
burocracias públicas e privadas para onde se destinam os “frutos” da escola” (Costa, 2003,
p. 49 citando Crozier 1963)
Hoy e Miskel (1986)
Conflito entre o comportamento profissional e o comportamento Burocrático.
As Instituições de Ensino são organizações Formais partilhando das mesmas características
das organizações burocráticas.
Modelo Burocrático – adoptado pela maioria dos administradores escolares
“ (…) razão pela qual a utilização do modelo pode prever com correcção
certos tipos de comportamentos nas escolas” (Costa, 2003, p. 50 citando Muñoz e
Roman,1987)
Imagem Burocrática da Escola
objecto de estudo de investigadores em Educação
É mais comum em países em que a administração é mais centralizada.
As escolas usufruem de margens mínimas de autonomia e são sujeitas a uma
regulamentação mais rigorosa e pormenorizada.
“Esta visão burocrática encontra-se facilmente no nosso país, porque o modelo
centralizado de administração escolar tem levado, desde há muitos anos, a uma
regulamentação minuciosa dos centros escolares públicos” (1989:122)
Portugal
Segundo investigações realizadas sobre a administração do Sistema Educativo e
organização da Escola, a Teoria da Burocracia tem vindo a ocupar um lugar de
destaque.
João Formosinho (1987) dá importância a seis características apontadas por Max
Weber:
- legalismo;
- uniformidade;
- impessoalidade;
- formalismo;
- centralismo;
- hierarquia.
João Formosinho descreve o sistema escolar português como uma administração
burocrática centralizada (relação com o Estado Novo)
Educação para a passividade/ conformismo
Objectivos políticos (transmitir uma cultura geral e uniforme).
“O Estado Novo era um Estado Administrativo, ou seja, um estado onde todas as
decisões, mesmo as decisões políticas são feitas por uma Administração Pública
centralizada (…) nesta situação a participação dos cidadãos na vida pública é
impossível e mesmo participação de muitas áreas da elite é desencorajada – a
passividade é efectivamente perseguida. ” (Costa, 2003, p.51 citando Formosinho,
1987)
CAPÍTULO III
ESCOLA COMO DEMOCRACIA
Surgiu um conceito polissémico indicando a imagem organizacional como:
- Desenvolvimento de processos participativos na tomada de decisões;
- Utilização de estratégias de decisão colegial através da procura de consensos partilhados;
- Valorização dos comportamentos informais na organização relativamente à sua estrutura formal;
- Incremento do estudo do comportamento humano (necessidades, motivação,
satisfação, liderança) e defesa da utilização de técnicos para a “correcção” dos desvios
(psicólogos, assistentes sociais, terapeutas comportamentais);
- Visão harmoniosa e consensual da organização;
- Desenvolvimento de uma pedagogia personalizada;
(Costa, 2003, p. 55-56)
1.Fundamentação Teórica
É dada agora mais atenção ao comportamento das pessoas em grupo: “o homem não é
uma máquina, mas um ser social” (Costa, 2003, p. 57), invertendo o que anteriormente era
vigente nas investigações.
O homem passa a ser visto como humano, de maneira a que o trabalho seja mais
produtivo.
“É necessário […] procurar ter empregados psicologicamente satisfeitos, o rendimento
seguir-se-á mais durável, caso contrário depressa conhecerá o declínio. Chega-se lá
através dos sentimentos, da vida em grupo, do sistema informal, do afectivo” (Costa,
2003, p.57 citando Aktouf, 1989)
A Teoria das Relações Humanas de Elton Mayo é a responsável pela fundamentação
teórica sobre esta imagem organizacional e teve por base as Experiências de
Hawthorne .
Imagem 1 - Fonte: teoria geral da ADM
Segundo Etzioni (1984), citado por Costa (2003, p. 58), podemos sistematizar em cinco
as conclusões da Experiência de Hawthorne:
- O nível de produção não depende da capacidade fisiológica do trabalhador, mas é
estabelecido por normas sociais;
- As recompensas e sanções não - económicas (em particular as de tipo simbólico como,
por exemplo, o respeito e a afeição dos colegas) influenciam significativamente o
comportamento dos trabalhadores;
- Os trabalhadores não agem ou reagem como indivíduos (de forma isolada) mas como
membros de grupos (por exemplo, é difícil que um indivíduo estabeleça por si mesmo a
sua quota de produção);
- O reconhecimento do fenómeno de liderança, formal ou informal, é visto como
pressuposto básico para o estabelecimento e imposição das normas do grupo;
- A comunicação entre as diversas posições hierárquicas, a participação nas decisões e a
liderança democrática passaram a ser salientadas como processos essenciais na actuação no
contexto organizacional.
As Experiências de Hawthorne vieram demonstrar que os gestores não só necessitam de
planificar, organizar, dirigir e controlar o trabalho, mas também de construir
constantemente uma organização social humana. (Costa, 2003, p. 58 citando Hampton,
1986)
A perspectiva taylorista é substituída pelo estudo do homem social em constante
interacção com os outros. A administração passou, então, a olhar para os fenómenos
grupais que acabou por cair num culto do grupo:
“ Esta abordagem teve um forte impacto na teoria e prática da gestão, especialmente
porque era tão contrária aos pressupostos da administração científica. O impacto foi de tal
ordem que o culto do grupo começou a dominar o pensamento da gestão” (Handy, 1985:
441).
Imagem 2 – Fonte: http://historiadadministracao.blogspot.com/2009/05/elton-mayo-biografia.html
Com Hawthorne fica de parte a tradicional visão racionalista e mecanicista do
indivíduo e dá luz a um novo entendimento do trabalhador, que deixa de ser visto como
mais um elemento para trabalhar, para aparecer como pessoa pertencente a uma sociedade
com interesses pessoais, com emoções, sentimentos e desejos.
“Hawthorne é onde o «trabalhador sentimental» se constitui como objecto da
ciência social […] foi nesta altura que o trabalhador foi formalmente descoberto como
detentor de sentimentos […] e de necessidades interpessoais” (Costa, 2003, p. 59 citando
Hollway, 1991).
Teoria Comportamental
“uma das mais democráticas teorias administrativas” (Costa, 2003, p. 60 citando
Chiavenato, 1983)
O interesse pelas pessoas assume uma dimensão mais profunda.
Porquê??
Porque os objectivos prioritários desta perspectiva são a completa utilização das
habilidades e capacidades dos indivíduos em ordem à sua satisfação e crescimento
pessoal, e à sua realização e desenvolvimento interior (Bowditch & Buono, 1992: 12)
Perspectiva do Desenvolvimento Organizacional
É vista como…
- Uma aplicação e um prolongamento da teoria comportamental ao desenvolvimento da
organização, traduzindo-se numa maior e mais sistemática atenção prestada ao
desenvolvimento da competência e eficácia no funcionamento geral da organização
(Costa, 2003, p. 60-61 citando Bowditch & Buono, 1992)
- Uma perspectiva que resulta da necessidade de adaptação, flexibilidade e mudança
com que as organizações, que pretendem o sucesso se deparam, tendo em conta os
ambientes cada vez mais instáveis e turbulentos.
- Diferentes estratégias de mudança que deixam de ser efectuadas somente a partir das
pessoas e dos grupos e passam a decorrer com base num modelo mais amplo situado
ao nível da alteração de toda a organização.
Em suma…
“A teoria das relações humanas, […] ao valorizar as pessoas e os grupos, a visão
harmoniosa e consensual da organização, os fenómenos de cooperação e participação, a
satisfação e realização dos trabalhadores – constitui a fundamentação teórica, em termos
organizacionais, da imagem democrática da escola” (Costa, 2003: 61) .
Um dos autores marcantes no desenvolvimento da concepção democrática da escola, foi John
Dewey.
Este concebe a educação como preparação para a vida em sociedade e a escola como cadinho
onde essa preparação se processa.
“ (…) deveremos criar nas escolas uma projecção do tipo de sociedade que desejaríamos realizar;
e formando os espíritos de acordo com esse tipo, modificar gradualmente os principais e mais
recalcitrantes aspectos da sociedade adulta”. ( Costa, 2003, p.62 citando Dewey, 1959)
As escolas devem estar ao serviço da sociedade e da mudança social, onde Dewey defende um
modelo de estabelecimento de ensino (…), de acordo com um processo educativo activo
(learning by doing). – Baseado na experiência e no trabalho manual, moldando o indivíduo para
a vida social.
2. A Escola Democrática
Este autor idealizava, “(…) transformar cada uma das nossas escolas numa
comunidade embrionária de vida, repleta de ocupações que sejam o reflexo da vida da
sociedade no seu todo e permeada por um espírito de arte, de história e ciência (…)” (Costa,
2003, p.63 citantando Dewey,1959)
Dewey apresenta-nos uma concepção de educação como experiência democrática e
uma escola para a cidadania que, supõe uma organização baseada nos princípios e nas
práticas da sociedade democrática (escola-comunidade democrática),
Metodologias activas, participativas (self-governement).
Em Portugal, um dos seguidores das propostas Deweyianas, foi António Sérgio, filósofo e
pedagogo que criou o projecto de municípios escolares caracterizado como “(…) a boa vida
municipal, o bom cidadão, o bom munícipe , não valerá a consegui-lo nenhum processo de
instrução, menos ainda o dos discursos, mas o de habituar as crianças à acção municipal, à
própria vida da cidade (…)” ( Costa, 2003, p.63 citando Dewey, 1959)
As preocupações básicas de Sérgio não eram de tipo organizacional e administrativo, mas
predominantemente pedagógica (prendiam-se com a educação dos alunos e a formação
dos
cidadãos).
O pensamento pedagógico de Dewey influenciou profundamente o quadro de análise
organizacional da escola (1)
O movimento da educação personalizada situa todo o processo educativo no
indivíduo, ou melhor na pessoa humana. (2)
A transposição dos três princípios inerentes à pessoa humana: a singularidade,
autonomia, e a abertura.
Os pressupostos fundacionais do Código da Educação personalizada, que se traduzem
num conjunto de princípios metodológicos de organização da escola e das
Actividades educativas, que Martínez resume em doze:
1. “Organização participada.
2.Participação da família e da comunidade
3. Definição e classificação de objectivos.
4. Planificação dos núcleos de experiência e cultura sistemática.
5. Instrumentos técnicos ao serviço da educação.
6. Prioridade a actividade do aluno sobre a do professor.
7. Agrupamento flexível de alunos.
8. Actuação de equipas docentes.
9. Planificação das actividades de orientação.
10.Diagonóstico e prognóstico escolar.
11. Avaliação e promoção continuas.
12.Auto-avaliação por parte dos estudantes.”
Moreno propõe como resposta à situação de crise da escola e à consequente necessidade de
renovação e reforma, uma noção de escola como comunidade educativa democrática
assente nos princípios de interdependência e de solidariedade, cujas vantagens são
sintetizadas nos seguintes pontos:
- Reconhecimento da dignidade e igualdade da pessoa humana como pontos de partida
condicionantes de toda a acção;
- Aceitação de um projecto educativo comum polarizador dos esforços pessoais de todos
os elementos da comunidade;
- Participação dedicada dos quatro cogestores da escola (professores, alunos, pais e
sociedade) na elaboração e realização do projecto educativo comum;
- Desenvolvimento e manutenção de um clima de relações humanas afectivas através da
participação efectiva na tomada de decisões, da responsabilização e da consecução de
uma verdadeira e autêntica comunidade organizacional.
Lorenzo Delgado (1985) definiu a escola como empresa da escola comunidade
educativa, através da descentralização entre associação e comunidade.
Este autor apologista da educação personalizada, defendia que a comunidade educativa
deveria basear-se nestes pressupostos:
“Falar de comunidade educativa é conceber a escola como lugar de encontro de
professores, pais e alunos com o objectivo de realizar uma educação que se caracterize
pela comunicação, pela participação e pelo respeito da singularidade de cada pessoa e de
cada grupo” (Costa, 2003,p.66 citando Delgado, 1985)
Nos dias de hoje, muito se tem dito sobre a imagem da escola como democracia,
no que respeita á organização e administração das escolas, destacam-se duas temáticas:
a escola comunidade educativa e a gestão democrática das escola.
A criação da escola como comunidade educativa chega-nos através da LBSE (Lei nº
46/86, de 14 de Outubro), baseando-se no desenvolvimento de princípios organizacionais e
administrativos da descentralização, participação e integração comunitária. Tem sido notório
o esforço e empenho nesta área, através dos muitos trabalhos de investigação e da
sistematização do conceito de comunidade educativa, após o processo de reforma do sistema
educativo, no que concerne á reforma da administração e gestão das escolas, destaca-se a
proposta de Formosinho. Costa,2003, p.68 citando Formosinho et al, 1988)
Para este autor, a escola-comunidade educativa surge como alternativa ao modelo
escolar vigente, defendendo que a escola não pode ser vista como serviço local do estado mas
sim operar com outros princípios, entre os quais a autonomia, a participação e a
responsabilização democrática para com os seus membros.
A expressão gestão democrática é bastante ambígua numa perspectiva teórico-organizacional,
visto estar interligada por diversos sectores e forças organizacionais.
Licínio Lima (1992) constatou que a gestão democrática não resulta num modelo
único de organização da escola, mas sim em duas fases: o ensaio autogestionário (período
revolucionário 74-76, marcado pela descentralização do poder para as escolas e
posteriormente a normalização caracteriza-se pelo regresso do poder e pela reconstrução da
descentralização administrativa.
Dos aspectos mais significativos do modelo português na gestão democrática das
escolas, alguns permitem-nos manter uma ligação de proximidade com a imagem da escola
como democracia pois, trata-se de um modelo de gestão suportado por uma imagem
fortemente normativa; defende-se a autoridade profissional da classe docente traduzida no
seu predomínio progressivo na tomada de decisões escolares e posteriormente qualificada
como gestão neocorporativa dos professores. (Costa, 2003, p.68 citando Lima, 1992 e
Formosinho, 1992)
Para uma melhor compreensão sobre a imagem da escola como democracia,
podemos utilizar os indicadores cujo Tony Bush (1986) caracterizou o modelo democrático:
-modelo de organização fortemente normativo (os valores e crenças servem de base)
-reclama a autoridade profissional com base na competência dos professores. Segundo
Glater “ a imagem colegial realça a competência profissional e a especialização do corpo
docente e da sua colaboração em ir ao encontro das necessidades dos alunos” (1987: 67)
-a existência de um conjunto de valores, enquanto linhas orientadoras da acção pedagógica,
devem guiar o funcionamento da organização escolar
-os vários órgãos de gestão e coordenação devem ser constituídos por processos de
representação formal baseada em procedimentos eleitorais, precedida da consulta aos
colegas
- no modelo democrático, as decisões são tidas como um processo de consenso e não
decorrentes de procedimentos conflituais
i
ESCOLA COMO BUROCRACIA ESCOLA COMO DEMOCRACIA
Conteúdos abstractos – conteúdos ensinados Valoriza as pessoas
Inexistência de contacto com problemas do quotidiano e vida pessoal do aluno
Aponta para modos de funcionamento participados e concertados entre todos os intervenientes na vida escolar
Confere demasiada importância à selecção de pequenas elites
Variabilidade, generalidade e interactividade no desempenho das tarefas
o excesso de leis que limitam a acção das escolas é um exemplo da tal arquivomania
Auto-disciplina e controlo exercido individual e colectivamente
Centralização das decisões dos elementos dos Ministérios da Educação
Empenho do grupo e consenso sobre os objectivos e os meios organizacionais
Regulamentação pormenorizada das actividades
Participação e democracia organizacional
Previsibilidade de funcionamento de uma planificação rigorosa e cuidada da organização
Quebra da visão burocrática e da empresa
Conclusão
Formalização e hierarquização e centralização da estrutura organizacional
Duplicação, certificação e arquivomania
Actuação contínua certificando-se do cumprimento das normas
Uniformidade e impossibilidade nas relações humanas
Pedagogia uniforme
Concepção burocrática da função do professor
Costa, Jorge Adelino. (2003). Imagens Organizacionais da Escola. (3.ª edição).
Porto: Edições ASA.
Imagem 1. Teoria geral da ADM (2009) Teoria geral da administração. Consultado a
2010-04-19 em:
http://teoriageraldaadm.blogspot.com/
Imagem 2. Curso de administração geral é aplicada (2009) História do pensamento
em administração. Consultado a 2010-04-19 em:
http://historiadadministracao.blogspot.com/2009/05/elton-mayo-biografia.html
Referências Bibliográficas