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Con demasiada frecuencia se escucha que los problemas
fiscales del gobierno son el resultado de no tener los ingresos
tributarios suficientes, y de que no se hayan aprobado los
préstamos que se necesitan para impulsar distintos proyectos
y financiar los programas sociales; obviando, además,
completamente lo que sucede por el lado del gasto y la
forma de financiarlo.
¿Qué tanto sustento tiene esa afirmación, cuando los datos
oficiales apuntan hacia otra dirección? En los últimos años
se ha registrado un crecimiento importante de los ingresos
tributarios; recaudación que ha estado, desafortunadamente,
basada sobre todo en modificaciones de tasas o nuevos
impuestos que no son tan efectivos para recaudar, y no en un
crecimiento fuerte de la economía.
Además, desde 2014 hasta recientemente, la mayoría de los
préstamos para los que se ha solicitado la aprobación han sido
ratificados, ascendiendo a US$688.7 millones; se autorizó una
emisión de eurobonos por US$800 millones, para pagar Letras
del Tesoro (Letes), lo que ha permitido el acceso sin obstáculos
a deuda de corto plazo y el uso discrecional de estos fondos
para gasto corriente; y, recientemente, se autorizó la emisión
de bonos por US$152 millones, que en su mayor parte se
utilizarán para seguridad. Por otra parte, de 2014 a mayo
de 2016 se recibieron donaciones por US$112.6 millones.
Al mismo tiempo, los fondos de pensiones han servido de
financiamiento barato para que el gobierno pueda pagar las
jubilaciones del antiguo sistema.
1. Más ingresos tributarios no han frenado el crecimiento de la deudaEn los últimos años se han recaudado más ingresos
provenientes de impuestos que en años anteriores, en
términos absolutos y como porcentaje del PIB (gráfica
1). Durante 2014-2015, en términos netos se recaudaron
US$7,060.4 millones; en 2015 estos ingresos estuvieron
US$1,033.1 millones por encima de los ingresos tributarios
netos de 2008, y US$172.6 millones por encima de lo
recaudado en 2013. La carga tributaria neta ha pasado de
10.2% del PIB en 2000, a 13.5% en 2008 y 15.2% en 2015.
En un entorno de lento crecimiento, la acelerada expansión
de la planilla y de otros gastos del sector público, han
llevado al gobierno a implementar recurrentemente nuevos
impuestos, varios de ellos distorsionadores y de baja
recaudación, lo que ha afectado el clima de inversión
ya deteriorado. El efecto de los nuevos tributos en la
recaudación, como es esperado, se ha debilitado a través
del tiempo, ante lo cual, las autoridades han respondido
con más tributos, generando más incertidumbre.
Agosto de 2016 • No. 25
EstudiosEconómicos
DEC
Análisiseconómico
Más recaudación y millones aprobados en préstamos no han evitado problemas de liquidez
— Carolina Alas de Franco
1
Las reformas tributarias al Impuesto sobre el Valor
Agregado, IVA (2009), consumo específico (2009), y renta
(2009, 2011), aceleraron el crecimiento de los ingresos
tributarios en 2010 y 2011, pero el efecto empezó a
desvanecerse en los años posteriores. El lento crecimiento
de la economía ha limitado la expansión de la recaudación
con base en nuevos impuestos, la cual tuvo un pobre
desempeño en 2014 y 2015; la renta se desaceleró desde
2014, el IVA cayó en ese año y creció poco en 2015,
habiéndose recurrido a nuevos impuestos.
En el afán de dar nuevo impulso a la recaudación, en 2014
se implementó el impuesto a las transferencias financieras y
de retención a la liquidez, y se eliminó la exención de Renta
a las imprentas1. En 2015, se activó el impuesto ad valorem
a los combustibles, y se implementó el cargo especial del
5% a las telecomunicaciones para financiar las medidas de
seguridad. Además, se aprobó una tasa del 5% sobre las
ganancias netas de las empresas o grupo de personas con
utilidades netas anuales iguales o superiores a US$500 mil,
ingresos que pronto se comenzarán a percibir. El impuesto
a las transacciones financieras y el de seguridad impulsaron
1 En 2013 también se implementó el Fondo para la Atención a las Víctimas de Accidentes de Tránsito (FONAT) que fue declarado inconstitucional en ese mismo año; y en 2014 se intentó introducir por segunda vez el pago mínimo de Renta que, al igual que lo que ocurrió con el primer intento, fue declarado inconstitucional.
el aumento de la recaudación en 2015, pero lo percibido
estuvo por debajo de lo proyectado.
Seguir aprobando presupuestos que no reflejan la
realidad, posponer un ajuste fiscal, y continuar con un
aumento en el gasto que no puede sostenerse, explican
que las autoridades se mantengan permanentemente
anunciando nuevos impuestos o aumentos de tasas para
la ciudadanía, que a la larga muestran que no sirven para
resolver los problemas de liquidez y que tampoco frenan el
crecimiento de la deuda; manteniendo el círculo que afecta
negativamente el clima de inversión y la generación
de empleo.
2. La situación fiscal se ha debilitado a pesar de tener más ingresos propiosDéficit fiscal alto
En los dos últimos años, las finanzas se han debilitado; el
déficit fiscal se ha mantenido alto: 3.6% del PIB en 2014
y 3.3% en 2015, cifra superior al 2.7% que se registró
en promedio durante 2004-2008; a pesar de que los
problemas de efectivo durante 2014-2015 han evitado
una expansión aun mayor del gasto.
2
Gráfica 1 Carga tributaria neta, promedio anual
Grá�ca 1 Ingreso tributario neto Promedio anual % del PIB
12.7
14.3 15.1
11.5
12.0
12.5
13.0
13.5
14.0
14.5
15.0
15.5
2003-2008 2010-2013 2014-2015
Fuente: elaborado con base en datos del BCR.
Carga tributaria: 2000 10.2% 2008 13.5% 2015 15.2%
Fuente: elaborado con base de datos del BCR.
Análisis económico No. 25• Agosto de 2016
3
millones en agosto de 2014. La reestructuración de esta
deuda bajó el saldo a US$160.8 millones en septiembre
de 2013, permitiendo que el gobierno continuara
financiándose con Letes. En abril de 2016, esta deuda había
alcanzado un máximo histórico de US$931 millones, que
superó el récord anterior existente de US$899.5 millones, en
octubre de 2009.
En tercer lugar, los problemas de caja se han reflejado
también en los atrasos en los pagos a proveedores,
pago de pensiones del Instituto de Previsión Social
de la Fuerza Armada (IPSFA), devolución del IVA a
exportadores, transferencias de fondos del presupuesto
escolar a las escuelas, y otras asignaciones a instituciones
descentralizadas. Ha aumentado el monto de la deuda
corriente “acreedores monetarios” del Gobierno Central, que
es una cuenta del pasivo indicativa de los pagos pendientes,
al registrar los compromisos monetarios devengados
que tiene el gobierno y que deben ser pagados a corto
plazo, cuyas obligaciones responden principalmente a
la adquisición de bienes y servicios. El saldo a fin de año
de esta cuenta osciló entre US$12.5 y US$79 millones
durante 2003-2009, superó los US$100 millones en 2010
y 2011, respectivamente, y durante 2012-2015 registró un
promedio anual de US$299.5 millones, ascendiendo en
2015 a US$306.5 millones (gráfica 2).
EstudiosEconómicos
DEC
Un déficit alto significa que está aumentando el
endeudamiento, que las erogaciones sobrepasan en un
monto importante los recursos propios con que cuenta
el Estado, y que éste ha tenido que financiarse con
empréstitos. El deterioro fiscal hizo que en 2009 El Salvador
perdiera el grado de inversión, que le había otorgado la
agencia crediticia Moody´s; en años posteriores, las tres
principales calificadoras de riesgo han bajado la nota del
país en otras seis ocasiones -dos veces cada una de las
agencias- debido al deterioro fiscal, el lento crecimiento de
la economía, y la polarización política.
Problemas de liquidez
En los últimos años, ante el fuerte crecimiento del gasto,
la mayor recaudación y el incremento de la deuda no han
sido suficientes para solventar los problemas de caja del
gobierno, y la falta de liquidez se ha acentuado. En primer
lugar, el saldo de los depósitos del gobierno ha tenido
una tendencia descendente; el saldo a junio de 2016 se
encontraba US$124 millones por debajo del registrado en el
mismo mes, un año antes.
En segundo lugar, se ha recurrido intensivamente a la
deuda de corto plazo para financiar gasto corriente en
forma permanente. De un saldo de US$628.3 millones
en diciembre de 2013, se llegó a un máximo de US$873.8
Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años.
Gráfica 2 Pagos pendientes del Gobierno Central Saldo cuenta "Acreedores Monetarios" a fin de año, millones de US$
Grá�ca 2 Pagos pendientes del Gobierno Central Saldo cuenta “acreedores monetarios” a �n de año, (Millones US$)
118.3
12.5 32.4 32.1
88.7
31.3
88.0 79.0 107.7
161.0
282.9
326.2
282.3 306.5
0
50
100
150
200
250
300
350
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
RemuneracionesAdquisiciones bienes y serviciosTransferencias de capital otorgadasTransferencias corrientes otorgadasInversiones en activos fijosGastos financieros y otrosTransferencias de contribuciones especialesOtros
Fuente: Elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años.
4
nuevos fondos a disposición del gobierno2 (cuadro 1).
Sin tomar en cuenta los US$900 millones en eurobonos
aprobados en abril de 2015, que en junio de 2016 fueron
declarados inconstitucionales.
Por otra parte, de acuerdo con la “Presentación Fiscal del
SPNF” (Ministerio de Hacienda, 14 de julio de 2016) de 2010
a junio de 2016 se han aprobado préstamos por US$2,472.4
millones, de los cuales todavía no se han ocupado
US$842.5 millones; es decir, hay una disponibilidad
del 34.1% del monto de los préstamos aprobados
en ese período.
2 Los préstamos aprobados no significa que ya se ejecutaron, sino que han sido aprobados y cada año se irán utilizando, a medida que se hagan los desembolsos, de acuerdo con la programación establecida. Mientras que los recursos de eurobonos para pagar Letes, que se utilizan más a corto plazo, ya fueron ocupados. La emisión de bonos para seguridad también se prevé que se utilizarán a corto plazo, siguiendo un plan establecido.
Análisis económico No. 25• Agosto de 2016
Cuadro 1 Préstamos y bonos aprobados, millones de US$
ConceptoOnce préstamos aprobados (ver cuadro 2) 688.7Una emisión eurobonos aprobada en 2014 para pagar Letes 800.0Una emisión bonos para seguridad aprobada en 2016 152.0
Subtotal 1,640.7
Uso de Letes para gasto corriente 1/ 1,046.0Donaciones 112.6
Total 2,799.3
Concepto Enero 2009 - Mayo 2016
Enero 2014 - Mayo 2016
Préstamos aprobados 2/ 3,450.0Emisión eurobonos para pagar Letes y gasto corriente 2,400.0
Emisión bonos para educación y seguridad 3/ 494.0
Subtotal 6,344.0
Uso de Letes para gasto corriente. Junio 2009 - mayo de 2016 1/ 2,299.0
Donaciones 848.4
Total 9,491.4
Nota: No incluye emisión de eurobonos US$900 millones, aprobada en abril de 2015, pero declarada inconstitucional en junio de 2016.
Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Hacienda, Asamblea Legislativa, Banco Central de Reserva y decretos legislativos.
No incluye emisión otros bonos para pagar deuda (no Letes) o intereses, los cuales fueron emitidos en 2009, 2011 y 2014 (US$183, 653, y 356.3 millones, respectivamente); ni emisión de CIP.
2/ Incluye reorientaciones de préstamos aprobados en 2009.
1/ El financiamiento del gasto corriente a través de Letes es igual a: colocaciones de Letes menos pago de Letes por roll-over (descontando el pago que se realiza con recursos Eurobonos), durante el período analizado. De 2009 a mayo de 2016 se realizaron tres emisiones de eurobonos por US$800 millones; de la última, solamente US$641.5 millones fueron utilizados para pagar Letes.
3/ Incluye los certificados fiduciarios de FOSEDU emitidos en 2009 por US$23 millones.
Los préstamos aprobados no se han utilizado en su totalidad; se irán erogando de acuerdo con el programa de desembolsos. Los recursos de eurobonos para pago de Letes y gasto corriente ya se utilizaron. Los recursos de la emisión de bonos para seguridad de 2016, todavía no se han usado pero se prevé que se ocuparán a corto plazo.
Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Hacienda, Asamblea Legislativa, Banco Central de Reserva y decretos legislativos.
2 Los préstamos aprobados no significa que ya se ejecutaron, sino que han sido aprobados y cada año se irán utilizando, a medida que se hagan los desembolsos, de acuerdo con la programación establecida. Mientras que los recursos de eurobonos para pagar Letes, que se utilizan más a corto plazo, ya fueron ocupados. La emisión de bonos para seguridad también se prevé que se utilizarán a corto plazo, siguiendo un plan establecido.
3. Préstamos y bonos aprobados de 2014 a mayo de 2016 ascienden a US$1,640.7 millones De 2014 hasta mayo de 2016 se han aprobado once
préstamos por un monto de US$688.7 millones, una
emisión de eurobonos por US$800 millones en junio
de 2014, y bonos por US$152 millones autorizados en
mayo de 2016, de los cuales ya se colocaron US$100.95
millones en junio: un total de US$1,640.7 millones de
EstudiosEconómicos
DEC
5
El gobierno también ha tenido financiamiento
disponible a través de los Certificados de Inversión
Previsional (CIP) que emite el Fondo de Obligaciones
Previsionales (FOP), que le han permitido obtener
recursos con tasas de interés por debajo de las de
mercado, para pagar las pensiones del ISSS y el INPEP.
Desglose de préstamos aprobados 2014-mayo 2016 por US$688.7 millonesEl monto de préstamos aprobados de 2014 a mayo de
2016 asciende a US$688.7 millones. En mayo de
2014, unos días antes de que tomara posesión
el nuevo gobierno, se aprobó un préstamo por
US$16.3 millones. Luego, ante el inminente cambio
de una nueva Asamblea Legislativa con mayoría de
la oposición, en abril de 2015, se ratificaron en forma
expedita siete préstamos por un monto agregado de
US$459.7 millones, incluyendo dos para prevención
de la violencia por US$67.2 millones. Finalmente,
de septiembre de 2015 a mayo de 2016 fueron
ratificados otros tres préstamos por US$212.7
millones (cuadro 2).
Fuente: elaborado con información de la Asamblea Legislativa y decretos.
Cuadro 2 Préstamos aprobados durante 2014 - mayo de 2016, millones de US$
Concepto Acreedor US$688.7 Decreto de ratificación
Préstamos aprobados 2014 16.3
Proyecto recalificación socio-económica y cultural del centro histórico de San Salvador, y de su función habitacional mediante el movimiento cooperativo
Institución Financiera
Italiana (IFI) 16.3 D.L. No. 673,
2/05/14
Préstamos aprobados 2015 632.4
Construcción y equipamiento edificio Asamblea Legislativa BCIE 32.0 D.L. No. 208, 3/12/15
Ampliación carretera a La Libertad tramos II y III, y construcción de dos puentes 1/ BCIE 140.7 D.L. No. 115,
17/09/2015
Construcción "by-pass" de San Miguel JICA 122.6 D.L. No. 1016, 30/04/2015
Construcción, equipamiento y modernización oficinas Fiscalía General de la República BCIE 44.9 D.L. No. 1011,
29/04/2015.
Apoyo proyectos inversión productiva y social. Proyecto de financiamiento para el desarrollo productivo de El Salvador, de BANDESAL
BID 100.0 D.L. No.1010, 29/04/2015
Apoyo a proyectos de inversión productiva y social (contrapartida Fomilenio, Sitramss y by-pass San Miguel) BCIE 100.0 D.L. No. 988,
16/04/15
Programa de desarrollo turístico de la franja costero marina BID 25.0 D.L. No. 976, 9/04/15
Programa de apoyo integral a la estrategia de prevención de la violencia BID 45.0 D.L. No. 975,
9/04/15
Proyecto Espacios seguros de convivencia para jóvenes en El Salvador (Convivir) 2/ KFW 22.2 D.L. No. 974,
9/04/15
Préstamos aprobados 2016 40.0
Programa de corredores productivos BID 40.0 D.L. No. 376, 12/05/16
1/ No incluye US$4.0 millones donación Fondos Yucatán.2/ Incluye aporte financiero no reembolsable de US$13.0 millones.
6
Emisión de Letes por US$2,468 millones de enero de 2014 a mayo de 2016
De enero de 2014 hasta mayo de 2016, las Letes
financiaron aproximadamente US$1,046 millones
para gasto corriente3, que el gobierno pudo utilizar
discrecionalmente, ya que no reporta a la Asamblea
Legislativa el uso específico que da a esos fondos.
Tampoco tiene que solicitar permiso por cada emisión
de Letes. El monto máximo de deuda de corto plazo que
se puede emitir en un año se establece en un artículo
del presupuesto aprobado anualmente por la Asamblea
Legislativa. En 2016, el artículo 5 del presupuesto votado
señala que se pueden emitir Letes por un monto que no
exceda el 30% de los ingresos corrientes presupuestados
(US$4,424.5 millones); por lo que existe autorización
para emitir Letes por US$1,327.3 millones en este año,
equivalente a una emisión mensual promedio de US$110.6
millones. Paradójicamente el mismo artículo 5 establece
que esta deuda será utilizada para solventar deficiencias
temporales de ingreso; por lo que si se cumpliera, las
Letes deberían ser pagadas únicamente con los ingresos
corrientes, y no podrían cancelarse con recursos que se
obtengan de endeudamiento.
El porcentaje del 30% sobre los ingresos corrientes
presupuestados que se establece como techo para la
emisión de Letes en 2016, es demasiado alto, tomando
como referencia lo que serían deficiencias temporales
3 De enero de 2014 hasta mayo de 2016, se emitieron Letes por US$2,468 millones, se hizo un roll-over (pago de Letes con nuevas emisiones de Letes) de cerca de US$1,422.4 millones, y se pagaron US$800 millones de Letes con los recursos obtenidos de la emisión de eurobonos. Al restar de la emisión de Letes únicamente el monto del roll over se obtienen, aproximadamente, los recursos de la deuda de corto plazo que sirvieron para gasto corriente en ese período.
de ingresos. Además, los presupuestos de los últimos
años sobreestiman los ingresos corrientes, lo que
hace también sobreestimar el monto anual máximo
aprobado para la emisión de Letes.
4. Crecimiento acelerado de la deuda a partir de 2008
Hay un comportamiento bastante diferente de la deuda
del SPNF durante el período 2002-2007, y de 2008
hasta el presente (gráfica 3). De 2002 a 2007, la deuda
aumentó US$2,348.9 millones, llegando a representar
39.7% del PIB, habiendo incluso descendido en
términos del PIB de 2003 a 2007. Pero a partir de 2008,
el crecimiento de la deuda se aceleró. De 2007 a 2013,
la deuda aumentó US$6,235.8 millones, alcanzando
el 58.1% del PIB. De diciembre 2013 a mayo de
2016, hubo un incremento adicional de US$2,002.3
millones en la deuda (gráfica 3); ese monto refleja los
desembolsos netos de préstamos que ha utilizado el
gobierno en estos dos últimos años. En 2015, la deuda
del SPNF llegó a 61.4% del PIB.
Solicitud de más préstamos por US$632.3 millones y emisión de bonos por US$1,200 millones
Hacia el futuro, existen señales de que se seguirá por
el sendero de un endeudamiento insostenible. En el
presente, se encuentran autorizados en la Asamblea
Legislativa 11 préstamos por un monto total de
US$632.3 millones, a la espera de ser ratificados
(cuadro 3). Al mismo tiempo, se ha solicitado
autorización para emitir US$1,200 millones en bonos.
Análisis económico No. 25• Agosto de 2016
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EstudiosEconómicos
DEC
7
Gráfica 3 Incremento de la deuda del sector público no financiero (SPNF) (Millones de US$)
Grá�ca 3 Incremento de la deuda del sector público no financiero (SPNF)
2,348.9
6,235.8
2,002.3
469.8
1,039.3
828.5
0
200
400
600
800
1,000
1,200
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
2002-2007 2007-2013 2013-mayo de 2016Incremento deuda Incremento deuda, promedio anual
Fuente: elaborado con base en datos del BCR Fuente: elaborado con base en datos del BCR.
Cuadro 3 Préstamos autorizados por la Asamblea Legislativa, pendientes de ratificar a mayo de 2016 (US$ millones)
Préstamos autorizados para negociarpero no ratificados, a mayo de 2016 Acreedor US$632.3
Decreto autoriza
suscripción
BCIE 17.0 D.L. No. 363, 05/05/2016
NATIXIS (Dirección de actividades
institucionales) del gobierno francés
59.8 D.L. No. 364, 05/05/2016
BCIE 100.0 D.L. No. 326, 07/04/2016
FIDA 11.8 D.L. No. 288, 25/02/2016
Programa integrado de salud BID 170.0 11/02/2016
Ciudad Mujer fase 2 BID 30.0 D.L.No. 253, 21/01/2016
Instituto de crédito oficial (ICO) del
gobierno de España30.0 D.L. 22/10/2015
BID 115.0 D.L. No. 1017, 30/04/15
BID 20.0 D.L. No. 665, 9/04/14
Programa de innovación para la competitividad BID 30.0 D.L. No. 656, 3/04/2014
JICA 48.7 D.L. No. 781, 21/08/2014
Fuente: elaborado con información de la Asamblea Legislativa y decretos.
Financiamiento parcial para proyecto de rehabilitación de la planta de tratamiento de agua potable de Las Pavas y su red de aducción
Financiamiento complementario para proyecto de rehabilitación de la planta de tratamiento de agua potable de Las Pavas y su red de aducción
Programa especial de seguridad ciudadana en El Salvador (PESCES)
Programa nacional de transformación económica rural para el buen vivir - rural adelante 1/
Programa de caminos rurales progresivos y mejoramiento de caminos a nivel nacional
Programa de Mejoramiento de Corredor Pacífico Mesoamericano
Programa de Apoyo integral a la efectividad de las políticas de trabajo y previsión social
Préstamo contingencial Recuperación ante desastres naturales 2/
2/ El Decreto Legislativo de autorización establece que el préstamo es por 5 millones de yenes equivalentes a US$48.7 millones; sin embargo, al solicitar su ratificación en 2015 se indicó que sería por US$44.3 millones de dólares
1/ Convenio de financiación con FIDA, que incluye préstamo por 10.9 millones de euros, equivalentes a US$11.8 millones, y donación del Programa de Adaptación para la Agricultura en Pequeña Escala (ASAP) de hasta 3.6 millones derechos especiales de giro, equivalentes a US$4.9 millones.
Fuente: elaborado con información de la Asamblea Legislativa y decretos.
5. Presupuestos que no se apegan a la realidad mantienen un mecanismo de endeudamiento sin freno utilizando deuda de corto plazo, que impulsa la trayectoria de insostenibilidad de la deudaEl problema fiscal tiene a la base, un exceso de gasto para
el que no se cuenta con financiamiento. Los presupuestos
aprobados no reflejan la realidad; se sobrestiman los
ingresos y se omite o subestiman los gastos, para que
puedan ser aprobados por mayoría simple, al incorporar en
el presupuesto solo los préstamos que ya están ratificados.
El mismo día que el Ministerio de Hacienda presenta a
la Asamblea Legislativa el proyecto de presupuesto, se
publica el Mensaje del Proyecto de Presupuesto; y al
calcular el déficit fiscal implícito en el presupuesto, éste es
bastante menor que el que indica el Mensaje del Proyecto
de Presupuesto. Esta diferencia es un indicativo de la falta
de financiamiento que afrontará el gobierno para hacer
frente a sus gastos en el transcurso del año; para 2016 esta
diferencia rondaba alrededor de los US$578.9 millones4.
4 Una explicación más detallada sobre el cálculo del déficit a partir del presupuesto, y su diferencia con el que se presenta en el Mensaje del Presupuesto, se encuentra en los distintos documentos sobre el presupuesto publicados por Fusades en varios años. Grupo Técnico de Sostenibilidad Fiscal, Análisis del Proceso de formulación presupuestaria y del proyecto de presupuesto 2015. Noviembre 2014. Alas de Franco, Carolina, y Serpas de Portillo, Luz María, Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal. Serie de Investigación, No. 2, 2013. Alas de Franco, Carolina, Análisis del presupuesto general de la nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición de cuentas? Serie de Investigación, No. 1, 2013. Alas de Franco, Carolina y Oliva Cepeda, José Andrés, Análisis del presupuesto general de la nación 2012: evolución histórica de la ejecución presupuestaria y perspectivas. Serie de Investigación, No. 1, 2012. Fusades/DEC, ¿Qué se debe esperar en el Presupuesto General para 2016? Posición Institucional No. 53, Departamento de Estudios Económicos. Septiembre de 2015. Fusades, La necesidad de un ajuste integral ante una situación fiscal grave. Posición Institucional. Junio de 2014; entre otros.
La falta de financiamiento que refleja el presupuesto,
también se puede estimar realizando un análisis
comparativo de la necesidad de fondos que tiene el
gobierno en un año determinado, y las fuentes de
financiamiento disponibles. Para 2016, el resultado
de este análisis indica que faltan recursos por más de
US$400 millones5.
¿Cómo opera el mecanismo de sufragar el gasto corriente
que no tiene financiamiento en el presupuesto? En los
últimos años se ha establecido un mecanismo sistemático
de utilizar deuda de corto plazo para gasto corriente, sin
justificar el destino de estos fondos, lo que mantiene una
espiral de endeudamiento acelerado, que impulsa una
trayectoria de insostenibilidad de la deuda.
Cada año se aprueban presupuestos desfinanciados,
y para llenar esa brecha de recursos, el gobierno
recurre a Letes, deuda de corto plazo, como forma de
financiamiento permanente de gasto corriente, contrario
al artículo 227, inciso 3, de la Constitución de la República
que señala que deben ser utilizados solo para solventar
descalces temporales de ingreso. A partir de 2009 se ha
observado que cuando el saldo de Letes alcanza entre
US$800 y US$900 millones, ya no es tan fácil seguir
colocando estos títulos, y la tasa de interés se eleva; esto
obliga al gobierno a reestructurar esta deuda cada cierto
tiempo, emitiendo eurobonos para pagar las Letes, bajar
su saldo y continuar ocupándolas.
Aunque a través de los años, los gobiernos en algún
momento han recurrido a Letes para sufragar gastos,
es en los últimos años que se han usado en forma
intensiva y en montos sustanciales, bajo un esquema
sistemático. En 2002 se llegó a un máximo por primera
5 Una explicación más detallada sobre el análisis de las fuentes y usos de fondos para 2016, se encuentra en el capítulo Finanzas públicas, Informe de Coyuntura Económica. Mayo de 2016. Fusades.
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Análisis económico No. 25• Agosto de 2016
9
vez, que requirió de la reestructuración de la deuda, pero
luego se abandonó la práctica, hasta 2007 fue cuando
comenzó de nuevo. Después de ese año, el mecanismo
que ha acentuado cada vez más por la dinámica propia
del diseño; el círculo vicioso de endeudamiento tiene un
ciclo cada vez más corto: las reestructuraciones de Letes
son cada vez más frecuentes a partir de 2009.
Lo anterior se ilustra en forma clara al observar la
acumulación del saldo de Letes a través de los años; cada
vez se alcanza más rápidamente un nivel en el que es
necesario realizar una reestructuración de esta deuda.
Por ejemplo, para alcanzar el máximo de US$672.4
millones que se registró en marzo de 2002, pasaron
aproximadamente 7 años. Después de bajar la deuda a
cero a finales de 2002, transcurrieron aproximadamente
otros 7 años antes de llegar a un nuevo récord (US$899
millones) en octubre de 2009 (gráfica 4).
Sin embargo, a partir de 2009, ese ciclo de acumulación y
reestructuraciones se acortó. En 2012 se volvió a solicitar
una emisión de US$800 millones de eurobonos, para
hacer frente a la posible demanda de inversionistas que
habían adquirido eurobonos con la opción put a ejercer
en 2013. Al final, ninguno hizo uso de este derecho y los
recursos fueron utilizados para pagar Letes (US$641.5
millones) y para gasto corriente (US$158.5 millones).
Estos fondos deberían haber demorado la necesidad
de reestructurar la deuda de Letes; sin embargo, no
fue así. En 2014, en menos de dos años, se aprobó otra
emisión de eurobonos por US$800 millones para pagar la
deuda de corto plazo, cuyo saldo llegó a un máximo de
US$873.8 millones en agosto de ese año.
A marzo de 2015, el saldo de deuda de corto plazo era
de US$784 millones, pero anticipándose al cambio en la
conformación de la Asamblea en mayo de ese año, un
mes antes, se aprobó una emisión de US$900 millones de
EstudiosEconómicos
DEC
Gráfica 4 El uso de deuda de corto plazo para gasto corriente se intensificó a partir de 2008 (Millones de US$)
Grá�ca 4 El uso de deuda corto plazo para gasto corriente se intensifica a partir de 2008
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1,000
dic-
94
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Hacienda y Sistema de Colocación de Valores
Saldo Letes
7 años 3 años 7 años Menos 2 años
Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Hacienda y Sistema de Colocación de Valores
10
eurobonos, la cual fue declarada inconstitucional en junio
de 2016 por la Sala de lo Constitucional, por la forma como
fue aprobada.
Al no poder utilizar los US$900 millones para pagar Letes,
el monto de esta deuda superó desde febrero de 2016
el máximo histórico que se alcanzó en octubre de 2009,
llegando a US$931 millones de este año. Por falta de votos
en la Asamblea Legislativa se ha parado el ciclo vicioso
de este patrón de financiamiento que ha mantenido el
gobierno; sin embargo, esto ha agravado los problemas
de liquidez, y se ha tenido que solicitar nuevamente una
emisión de eurobonos, esta vez por US$1,200 millones.
Con un monto tan alto de deuda de corto plazo, existen
limitaciones para seguir colocando Letes y la deuda
se encarece; de 3% en septiembre de 2015, la tasa de
interés de las Letes subió a 6.5% en abril de este año. Se
está experimentando un “crowding out” del gobierno
que demanda fondos, limitando la liquidez del sistema
financiero, lo que lleva a presiones para subir las tasas
de interés.
El cambio de patrón en el uso de Letes que se observa
a partir de 2008, y las emisiones frecuentes de deuda
de largo plazo que lleva aparejado, también se ilustran
al analizar el destino que se ha dado a las emisiones de
eurobonos desde 2001. Durante 2001-2003, la emisión
de eurobonos estuvo determinada principalmente por la
reconstrucción posterremotos; de 2004 a 2006 su destino
principal fue el pago de pensiones; pero a partir de 2009
se han ocupado, sobre todo, para pagar Letes y gasto
corriente6 (gráfica 5).
6 El pago de Letes es realmente cancelar una deuda cuyos fondos ya fueron utilizados para gasto corriente.
Análisis económico No. 25• Agosto de 2016
Gráfica 5 Uso de recursos de emisiones de eurobonos y otros títulos, 2001-2016 (Millones de US$)
500 800
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800
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1,200
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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2016 (*)
Para gasto reconstrucción terremotos Eurobonos gasto capitalBonos para pagar deuda (no Letes) Eurobonos para pensionesBonos Fosedu Eurobonos pagar Letes o gasto corrienteBonos para seguridad o educación
Nota: No incluye emisión Letes, CIP, ni eurobonos US$900 millones aprobados en abril de 2015, temporalmente suspendida. Parte emisión bonos 2009 sirvió para pagar bonos Fosedu emitidos en 2007, 2008 y 2009 (US$183 millones). Emisión eurobonos 2011: pagar eurobonos emitidos en 2001 y 2002 para reconstrucción. Emisión bonos 2014 US$356.3 millones: pagar bonos emitidos en 2009 y 2010 (para pagar Fosedu y proyectos educación y seguridad), incluyendo sus intereses. (*) En 2016 se ha solicitado US$1,200 millones en eurobonos para pago de Letes y gasto corriente, aún no está autorizada; la emisión de US$152 millones para seguridad está aprobada pero no se ha realizado. Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Hacienda y decretos legislativos.
1,200
6 El pago de Letes es realmente cancelar una deuda cuyos fondos ya fueron utilizados para gasto corriente.
Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Hacienda y decretos legislativos.
10
EstudiosEconómicos
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Fuente: cálculos propios con base en datos del BCR y del Ministerio de Hacienda.
que lo que se intenta es resolver los problemas de caja
de muy corto plazo e ignorar el verdadero problema
fiscal, persiguiendo mantener un mecanismo perverso
de acelerado endeudamiento.
Hay un exceso de gasto del gobierno que no está en
correspondencia con los ingresos disponibles. Los
escasos recursos se están usando ineficientemente; hay
fondos para publicidad, gasolina, bebidas alcohólicas,
comidas y regalos, seguros médicos privados, motorista
y seguridad personal para los funcionarios, entre otros;
sin embargo, hay carencias serias en salud –no hay
insumos ni medicinas–, en educación –se retrasa el
presupuesto escolar a las escuelas, y la infraestructura
y equipamiento no están en condiciones adecuadas–;
además, en otras áreas de protección social, como en
Comunidades Solidarias Rurales, está disminuyendo
el número de beneficiarios.
Las Letes han tenido una participación cada vez más
alta en el financiamiento de la brecha fiscal7. De 2003
a 2007, el financiamiento con Letes no llegó a superar
el 30% del déficit fiscal; sin embargo, entre 2008 y 2013
ha representado entre un 37% y 42% de la brecha fiscal,
y para 2014 y 2015 ha financiado más de la mitad del
déficit (gráfica 6).
Se busca resolver el problema de liquidez de corto plazo con más deuda para mantener el exceso de gasto, y no se intenta ordenar las finanzas públicas
Ante la situación frágil de las finanzas públicas se aduce
que el problema radica en que no se tienen los recursos
disponibles suficientes y que no se aprueban nuevos
préstamos ni la emisión de bonos para reestructurar la
deuda de corto plazo. Alegar esto, refleja, por una parte,
7 Desembolsos netos de Letes, excluyendo pago de Letes con desembolsos eurobonos.
Grá�ca 6 Porcentaje del déficit fiscal financiado por Letes
-30
-20
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0
10
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nota: desembolsos netos anuales de Letes como porcentaje del déficit; excluye pago de Letes con recursos de eurobonos.
Fuente: cálculos propios con base en datos del BCR y del Ministerio de Hacienda.
Gráfica 6 Porcentaje del déficit fiscal financiado por Letes
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Por el contrario, el gasto que más ha aumentado en los
últimos años es el de las remuneraciones. La planilla
de empleados públicos ha crecido significativamente,
tanto en plazas como en aumentos salariales. Se tiene un
Estado grande y pesado que no ha mostrado mejoría en
los servicios, y es proclive a la ineficiencia y burocracia.
De acuerdo con un estudio del Fondo Monetario
Internacional (FMI)8, el gasto en remuneraciones,
como porcentaje del PIB, en El Salvador, se encuentra
ligeramente por arriba del promedio de Centroamérica
y de América Latina; pero es alto comparado con la
mediana de este gasto para países de similar desarrollo;
esta diferencia refleja una brecha salarial a favor del sector
público sobre el privado de cerca del 70%. Además, el
8 García-Escribano, Mercedes, Enrique Flores, Javier Kapsoli y Mauricio Soto. El Salvador: Gasto en salarios gubernamentales. Análisis y desafíos. Febrero 2016. Fondo Monetario Internacional (FMI)/Departamento de Finanzas Públicas.
gasto en remuneraciones como proporción del gasto
es bastante alto.
El gasto en remuneraciones pasó de representar el 7%
del PIB (US$1,408.6 millones) en 2007 a 8.7% en 2013,
para llegar a ser igual a 9% del PIB (US$2,324.4 millones)
en 2015. De 2007 a 2015, este rubro aumentó US$915.8
millones; solo en los dos últimos años, de 2013 a 2015, hubo
un incremento de US$208.2 millones. El aumento de las
remuneraciones explicó el 47% del incremento agregado
del gasto que se registró de 2007 a 2015 (gráfica 7), muy
por encima de la participación que tuvieron otros rubros
en este incremento, por ejemplo, la inversión, las pensiones
o intereses, registraron una proporción menor al 9%,
respectivamente, en el aumento de las erogaciones.
Remuneraciones 47%
Bienes y servicios 17%
Transferencias corrientes
12%
Inversión bruta 9%
Pensiones 8%
Intereses 7%
Nota: solo se han tomado en cuenta los rubros que aumentaron de 2007 a 2015 Fuente: elaborado con datos del BCR.
Incremento gastos
8 García-Escribano, Mercedes, Enrique Flores, Javier Kapsoli y Mauricio Soto. El Salvador: Gasto en salarios gubernamentales. Análisis y desafíos. Febrero 2016. Fondo Monetario Internacional (FMI)/Departamento de Finanzas Públicas.
Fuente: elaborado con datos del BCR.
Gráfica 7 Participación del incremento de diferentes rubros en el aumento del gasto del SPNF entre 2007 y 2015, porcentajes (Incremento de gastos)
Análisis económico No. 25• Agosto de 2016
EstudiosEconómicos
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De acuerdo con los datos de los presupuestos
aprobados, en 2007, la planilla de empleados públicos
a tiempo completo del SPNF era igual a 136,626; en 2016
ascendía a 174,894, un incremento de 41,202 nuevas
plazas, de las cuales 3,991 se crearon de 2013 a 2016
(gráfica 8).
Por categoría ocupacional, en esos años hubo
un aumento de 11,583 puestos para docentes
–incluyendo cerca de 8,000 maestros que pasaron
del Programa Educo a Ley de Salarios–, 8,904 en
seguridad, y se registró un incremento de 7,702
plazas en personal técnico de salud9. Por otro lado, de
2007 a 2016, también se crearon 3,529 nuevas plazas
administrativas, que junto con el incremento de 9,484
empleos en otras categorías ocupacionales, ascienden
9 Personal técnico del Ministerio de Salud (MINSAL) y sus adscritas incluyendo hospitales, y del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS).
9 Personal técnico del Ministerio de Salud (MINSAL) y sus adscritas incluyendo hospitales, y del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS).10 Más información sobre el aumento de los recursos financieros y humanos durante 2008-2015, se encuentra en: Alas de Franco, Carolina. 2016. Aumento de recursos para seguridad y justicia y algunos resultados, 2008-2015. Serie de Investigación I – 2016. Fusades/DEC.
a 13,013 nuevos empleos, los cuales explican el 31.6%
del aumento de puestos de trabajo en el SPNF de 2007
a 2015.
En estos años, el Estado se ha agrandado pero no
ha mostrado mayor eficiencia en la prestación
de servicios y, por el contrario, hay un exceso de
gasto. Paradójicamente, hay carencias de insumos
y medicamentos, y en las escuelas no se asigna
aún el presupuesto escolar de 2016, la deserción
ha aumentado, la infraestructura está deteriorada,
y siempre hay nota reprobada en la Prueba de
Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación
Media (PAES). Además, en 2015, hubo un alza en el
número de homicidios que colocó a El Salvador como
el más violento de América Latina10 10 Más información sobre el aumento de los recursos financieros y humanos durante 2008-2015, se encuentra en: Alas de Franco, Carolina. 2016. Aumento de recursos para seguridad y justicia y algunos resultados, 2008-2015. Serie de Investigación I – 2016. Fusades/DEC.
Gráfica 8 Plazas del SPNF por categoría ocupacional
Gráfica 8 Plazas del SPNF por categoría ocupacional
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
160,000
180,000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Resto de empleados Administrativos Docentes Seguridad Técnicos salud
Nota: Plazas a tiempo completo del SPNF de acuerdo con presupuestos votados.
Técnicos de salud del MINSAL y adscritas, y del ISSS. En 2011 cerca de 8,000 docentes subcontratados por servicios a través del programa Educo, pasaron a Ley de Salarios.
Fuente: elaborado con datos de presupuestos aprobados, varios años
Fuente: elaborado con datos de presupuestos aprobados, varios años.
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6. Reflexiones y propuestasReflexiones:
- Se han aprobado préstamos y bonos por US$1,640.7 millones; pero no es suficiente para el gasto con fines
políticos.
- De los préstamos aprobados desde 2010 hasta junio de 2016, se tienen US$842.5 millones sin ejecutar.
- La reestructuración de Letes es el sello en firme de un ciclo pernicioso de obtener financiamiento que alimenta la
trayectoria de insostenibilidad de la deuda: se comienza con un presupuesto falso; sigue con el uso de Letes, en
contra de lo que dice la Constitución, para financiar gasto corriente en forma permanente, y utilizar estos fondos
discrecionalmente; cuando el saldo de esta deuda se acumula hasta determinado monto, se necesita emitir títulos
de largo plazo para pagar Letes; y volver a comenzar el ciclo que cada vez se acorta más. Entre más se posponen
las medidas correctivas, la magnitud del ajuste requerido es cada vez mayor, afectando más el clima de inversión y
la sostenibilidad de las políticas públicas.
- La manera como se ha manejado la hacienda pública en los últimos años, muestra que si no se cuenta con un
proceso presupuestario transparente y no hay disciplina fiscal, el aumento de la recaudación a través de reformas
tributarias y el uso discrecional de la deuda de corto plazo, solo permite un alivio temporal pero no resuelve los
problemas de caja del gobierno.
- Los problemas de liquidez del gobierno se han hecho más evidentes en el último año, porque no se tiene
asegurado la mayoría calificada que necesita la emisión de eurobonos para pagar Letes, lo que interrumpe el
círculo vicioso.
Propuestas:
- Se debe establecer un límite a la emisión de Letes:
o La emisión de deuda de corto plazo no debe superar el 10% del promedio de los ingresos corrientes
devengados en los tres años previos.
o Se debe prohibir que la deuda de corto plazo se pague con deuda de largo plazo ya que debe ser con recursos
del fondo general.
- La deuda de largo plazo debe ser para inversión pública y no para gasto corriente, y debe financiar proyectos
sustentados en un análisis de costo-beneficio.
- Para salir de este impasse a través de una solución de largo plazo, debe lograrse un acuerdo fiscal, que considere
un ajuste por el lado de los ingresos y de los gastos, y la formulación de un presupuesto transparente y realista,
comenzando por una cifra verdadera sobre las devoluciones de impuestos.
- Se debe acelerar la ejecución de los recursos ya disponibles. Establecer un equipo operativo con autoridad que
vigile e impulse la ejecución de los fondos de préstamos sin utilizar.
Análisis económico No. 25• Agosto de 2016
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