Boletín de Estudios Fiscales No. 14

Reformas tributarias recientes en

América Central: respondiendo a la

crisis mundial

Antigua Guatemala, noviembre de 2012

Contenido

1. El impacto de la crisis en las finanzas

públicas de América Central

2. La respuesta gubernamental: el desafío

técnico

3. Aprobación e implementación: el desafío

político

4. Conclusiones y recomendaciones

1. El impacto de la crisis en las

finanzas públicas de América

Central

Ingresos tributarios de C.A. entre 1928 – 1936 (millones de monedas nacionales)

0

5

10

15

20

25

30

35

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1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936

Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Guatemala

Fuente: Victor Bulmer Thomas. Centroamérica en el período entre guerras.

¿Qué aprendimos?

• La crisis financiera internacional de 2008 – 2009

dio origen a un proceso de reformas tributarias

en Centroamérica

• 80 años antes las cuentas fiscales se habían

visto afectadas por “la gran depresión”

• ¿Qué aprendimos los centroamericanos con esa

previa experiencia?

• No había excusa para no fortalecer las política

fiscal de nuestros países

• Impuesto a las campanadas (GT)

Situación previa a la crisis

• En 2005-2007

– En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente

• En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit

– En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB

– En HND déficit en torno al 2% del PIB

• Estos resultados positivos gracias a:

– Crecimiento vigoroso

– Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT

– Control del gasto público (con excepción de HND)

Crecimiento PIB 2005 - 2010

-4

-2

0

2

4

6

8

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2005 2006 2007 2008 2009 2010

% c

rec

imie

nto

in

tera

nu

al

Guatemala Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas.

El impacto de la crisis

Fuente: ICEFI con base en estadísticas del Bureau of Labor Statistics (Estados Unidos).

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Ene

Mar

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Ene

2008 2009 2010 2011 2012

EE.UU Total EE.UU Hispano JapónAlemania Euro Zona (17 países) Unión Europea (27 países)

Desempleo en países y regiones seleccionadas

Enero 2008 – Febrero 2012

Desplome de la carga tributaria

Tasas de crecimiento de la carga tributaria en 2007 y en

el periodo de la crisis 2008-2009

8.9

0.81.7

6.2

3.9

1.8

4.1

-9.7

-7.5

-13.3

-11.0

-3.9

4.4

-7.1

-15

-10

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0

5

10

CR ESV GTM HND NIC PNM Promedio

% d

e v

ari

ac

ión

in

tera

nu

al

2007 2008-2009

Fuente: ICEFI con base a datos oficiales

• Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones:

en 2009 el valor de las importaciones de CA cayó 25%

– En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos

tributarios (46% en GUA). Con la crisis, en 2009 el 28%

• Contracción del consumo privado (principal componente del PIB)

– Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND),

dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo

– Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores

inmigrantes CA

• AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada

ante la magnitud de la crisis

Principales causas del desplome de los ingresos

fiscales en América Central

2. La respuesta gubernamental:

el desafío técnico

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis

• En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar

políticas fiscales más flexibles y activas, para:

– Mantener la estabilidad macroeconómica

– Apoyar la actividad productiva

– Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y

de gobernabilidad

– Profundizar la integración económica regional

• En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de:

– Mantener y fortalecer la protección social y el empleo

– Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de

desarrollo de sus países

– Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos)

• Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales

contracíclicas

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis

• Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron

individualmente:

– Reformas tributarias

– Programas de gasto público y subsidios

• GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social

• ESV: Plan Global Contra la Crisis

• HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e

incrementos salariales

• NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la

producción, crecimiento y empleo. Contención del gasto público

• CR: Plan Escudo. subsidios a combustibles para pescadores, incremento

gasto en salud, educación y seguridad. Aumentos salariales.

• PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de

Responsabilidad Fiscal

Las propuestas de reforma tributaria

• Todos los países de la región prepararon proyectos de

reforma

• Objetivos:

– Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)

– Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento

voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)

• Incluyendo la mejora del control aduanero

– Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y

PNM)

• En tributación directa:

– Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y

tributación internacional

• En tributación indirecta: diversidad, según

particularidades de cada país

3. Aprobación e implementación:

desafíos y escenarios políticos

a finales del año 2010

La efectividad de los programas de gasto público y subsidios

• Algunas medidas implementadas con éxito

– Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región

protegieron el gasto social

• Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento

externo (IFI)

• Limitaciones en la capacidad de ejecución

• Una primera conclusión:

– El déficit fiscal de la región no aumentó por una

“explosión” del gasto público (versión muy mediatizada)

– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos

fiscales

Reformas tributarias: Guatemala

• El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral

en el marco de la crisis:

– Sin embargo el Congreso no la aprobó

• Pese a que:

– La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996)

y el Pacto Fiscal (2000)

– La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una

comisión prestigiosa (GPDF)

• Factores que redujeron la posibilidad de aprobación:

– Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo

– Rechazo a la propuesta en el Congreso

– Conflicto con el sector privado

Reformas tributarias: El Salvador

• 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente,

previo a presentar la reforma a la Asamblea Legislativa

– Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado

– Premura y percepción que los sectores sociales carecen de

interlocutores técnicos y capacidad de incidencia

• Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA

permitió la aprobación de algunos elementos

• 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados

• El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente

(¿posible?)

– FUSADES: pacto fiscal

– Sectores sociales: necesidad de la reforma

Reformas tributarias: Honduras

• 5 reformas tributarias entre 1998 y 2010

• Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían

necesaria la reforma

– Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del

financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal

grave.

• Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las

ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI

– Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP

• Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con

implicaciones tributarias

– Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales

de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo

Reformas tributarias: Nicaragua

• Desaceleración de los desembolsos externos plantea la

necesidad de una reforma

• En 2009 se presenta una nueva reforma, la Ley de

Concertación Tributaria

– Negociaciones entre el Gobierno el COSEP

– El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos

– A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma

• Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la

caída de los desembolsos

• Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma.

El Gobierno prepara una nueva propuesta.

Reformas tributarias: Costa Rica

• Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (2004)

y Ley del Impuesto Sobre la Renta (2006), declarados

inconstitucionales

• Nuevo proyecto de reforma (enero 2011)

– Oposición de la izquierda

• Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos

– Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del

proyecto

– Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR

para las rentas de capital

• El Ejecutivo modificó el proyecto

• ¿Se alcanzó consenso?

Reformas tributarias: Panamá

• Reformas recientemente aprobadas

– Corresponden a promesas electorales del Presidente

Martinelli

– Propuesta originalmente preparada por una entidad

privada, y luego fortalecida por IFI

– Rechazada por sectores populares y el sector privado

– Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en

la facilidad de cumplimiento, más que la justicia

– Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura

tributaria

Balance entre lo propuesto y lo aprobado

GT ES HN NI CR PA

Sobre la Renta

Tarifa Empresas

Tarifa Individuales

Rentas de capital

Impto. Mínimo

Régimen Simplificado

Precios de Transfer.

Subcapitalización

Ampliación de base

Eliminar créditos

Sobretasas

IVA

Tarifa

Ampliar cobertura

Eliminar exenciones

Eliminar tasa 0%

Regulación crédito y devol.

Retenciones del IVA

Sel. y Es. al Consumo

Tarifa

Base

Eliminación exenciones

Nuevo a Vehículos

Vivienda

Combustibles

Vehículos

Tarifa Circulación

Tarifa Arancelaria

Propiedad Inmueble

Tarifa

Casinos

Telefonía

Amnistía Fiscal

De control y fortalecimiento de la

Admon. Tributaria

Balance entre lo propuesto y lo aprobado

GT ES HN NI CR PA

Sobre la Renta

Tarifa Empresas

Tarifa Individuales

Rentas de capital

Impto. Mínimo

Régimen Simplificado

Precios de Transfer.

Subcapitalización

Ampliación de base

Eliminar créditos

Sobretasas

IVA

Tarifa

Ampliar cobertura

Eliminar exenciones

Eliminar tasa 0%

Regulación crédito y devol.

Retenciones del IVA

Sel. y Es. al Consumo

Tarifa

Base

Eliminación exenciones

Nuevo a Vehículos

Vivienda

Combustibles

Vehículos

Tarifa Circulación

Tarifa Arancelaria

Propiedad Inmueble

Tarifa

Casinos

Telefonía

Amnistía Fiscal

De control y fortalecimiento de la

Admon. Tributaria

4. Conclusiones y

recomendaciones

Conclusiones

• El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público

(versión muy mediatizada)

– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales

• Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central es un desafío

de naturaleza netamente política, no técnica

• Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron fortalecer el ISR

como medio para aumentar la justicia tributaria en la región

– Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto

– Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte oposición

del SP y requieren el fortalecimiento de las AT

• La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron reformas

– Aunque en algunos casos se debate si la recaudación adicional fue producto de la reforma

Recomendaciones

• Metodologías técnicas que evalúen el impacto de las

reformas, separándolo de otros factores

• Fortalecimiento efectivo de las AT (¡ISR capital!)

– Reformas legales en secreto bancario, acciones al portador

e intercambio de información: desafío político

– Tributación internacional: precios de transferencia

• Coordinación regional de la incidencia de la sociedad

civil: red centroamericana de justicia fiscal

– La coordinación regional ha sido un rol gubernamental:

COSEFIN, COMIECO, SICA y otros entes.

¡Muchas gracias!

www.icefi.org