VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO, SOBRE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO CONTRA REFORMAS CONSTITUCIONALES.
He tenido la oportunidad de participar en varias ocasiones en el
debate judicial acerca del control por este órgano jurisdiccional de
reformas constitucionales, tanto en su aspecto procedimental como en
sus contenidos materiales.
La primera vez, en el conocido “Amparo Camacho”1, asunto en el
que voté con la mayoría que estimó procedente el juicio promovido
contra una reforma constitucional, ceñido al examen de regularidad de
su proceso legislativo.
Luego, se presentaron las controversias constitucionales contra
la reforma constitucional en materia indígena2, ocasión en la cual
sostuve –a diferencia del caso antes mencionado- que las reformas
constitucionales, al provenir del poder reformador, como órgano
complejo, no desmembrable, no eran revisables. Las consideraciones
que, quienes integramos la mayoría, sostuvimos acerca de la no
revisabilidad de las reformas constitucionales, fueron a propósito de
ese medio de control, que es el que se había intentado; pero cierto es
también que, era tal su envergadura, que alcanzaban y se
superponían, interrumpiendo, el criterio que se había externado al
fallarse al Amparo Camacho.
Agradezco a la licenciada María Amparo Hernández Chong Cuy su colaboración en la preparación de mi postura.1 Amparo en Revisión 2996/1996, fallado el 3 de febrero de 1996 por mayoría de seis votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Güitron Castro, Castro y Castro, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo y Silva Meza contra el voto en contra de los señores ministros Díaz Romero, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero y Presidente Miguel Aguinaco Alemán. Ministro Ponente: Genaro David Góngora Pimentel.2 Controversia Constitucional 82/2001, fallada el 6 de septiembre de 2002 por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero, José Vicente Aguinaco Alemán, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Genaro David Góngora Pimentel; los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón y Juan Silva Meza votaron en contra, y porque se declarara procedente pero infundada la controversia constitucional. Ministra Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas.Cabe mencionar que ésta controversia, fue la base para la resolución de todas las controversias que se presentaron e impugnaron la reforma en materia indígena.
En estas controversias constitucionales, en resumidas cuentas,
dijimos que las reformas constitucionales no eran revisables por este
Tribunal porque eran actos de un órgano complejo, del poder
reformador de la Constitución, del Constituyente Permanente. Y este
poder, sucesor del poder constituyente, no era controlable por un
poder constituido como el Judicial.
Más adelante, como integrante de la Comisión de Receso de
Diciembre de 2007, suscribí junto con el Ministro Góngora Pimentel el
auto por el que fueron desechadas de plano dos acciones de
inconstitucionalidad promovidas por partidos políticos contra la
reciente reforma constitucional en materia electoral. El motivo del
desechamiento era que la jurisprudencia establecía la imposibilidad de
revisar judicialmente las reformas a la Constitución, y como Ministros
Instructores, independientemente de nuestro criterio personal, nos
obligaba.
El desechamiento en comentario fue recurrido, y así fue que en
vía de Recurso de Reclamación, llegó nuevamente el tema al Pleno de
esta Corte3. Ahora, el debate se presentaba a propósito de la
procedencia de la Acción de Inconstitucionalidad y ahora con plenitud
de jurisdicción, cada Ministro estaba en aptitud para votar como cada
uno de nosotros considerara. Lo que además, cobraba relevancia en
función de la distinta integración que ahora tiene el Tribunal Pleno.
Fue mi convicción, y así lo manifesté, que la improcedencia de
tales Acciones de Inconstitucionalidad se daba de manera notoria y
manifiesta, porque estaba convencido de que la Constitución no nos
faculta para revisar reformas constitucionales en esa vía. Y esa era,
3 Recursos de Reclamación 34/2007-CA y 35/2007-CA derivados de las Acciones de Inconstitucionalidad 168/2007 y 169/2007, fallados el 28 de abril de 2008 por los Ministros Genáro Góngora Pimentel y José de Jesús Gudiño Pelayo, integrantes de la Comisión de Receso del segundo periodo de sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
una cuestión notoria y manifiesta desde un inicio, por lo que no se
debía darle curso procesal.
Por mayoría, se revocó el desechamiento y estableció que sí era
el caso dar paso el proceso y, entonces, al final del mismo decidir en
definitiva la cuestión.
Esa decisión giró, en torno a si esta problemática era o no
“notoria y manifiesta”. Se dijo al final que no, y por eso se dio curso al
proceso. No obstante, desde entonces manifesté mi convicción de que
sí había tal improcedencia. Suscribí, como voto de minoría, el que
había sido el proyecto que como Ponente había presentado el Ministro
Franco.4
Luego, meses después, vino el fallo definitivo de estas Acciones
de Inconstitucionalidad5. Se resolvió sobre la improcedencia de las
mismas, aunque hubo una pluralidad de razones. Esencialmente, la
que decidió mi voto fue, de nuevo, la consistente en que las reformas
constitucionales provienen de un órgano complejo, del poder
reformador, sobre el cual, esta Suprema Corte –en mi opinión- no
tiene jurisdicción.
La problemática sobre el control judicial de las reformas
constitucionales se suscita de nueva cuenta en este Pleno, el criterio,
a propósito de la procedencia del juicio de garantías.
No sostengo ahora lo que voté hace poco más de 10 años en el
Amparo Camacho. Mis votos en los sucesivos asuntos lo revelan. Pero
dado que ahora se trata de juicios de amparo, el problema, aun
4 Es importante destacar, que el proyecto presentado al Pleno por el Ministro Ponente, venía en el sentido de declarar infundado el recurso de reclamación, en virtud de que efectivamente se actualizaba una causal de notoria y manifiesta improcedencia y por tanto fue legal el acuerdo emitido por los Ministros instructores que desechaban las acciones de inconstitucionalidad 168/2007 y 169/2007.5 Falladas el 18 de diciembre de 2007.
cuando con semejanzas respecto a los precedentes de controversias
constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, tiene sus propios
matices.
Por ello, mi insistencia de hacer en esta ocasión voto particular.
Mis razones, en esta ocasión, son algunas de las que he
externado al votar, con la mayoría, la improcedencia de las
controversias constitucionales ya referidas; con la minoría, al votar los
Recursos de Reclamación de Acción de Inconstitucionalidad, antes
referidos; y con la mayoría, en una parte, al resolverse las Acciones de
Inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007, comentadas.
Como en esos precedentes he sostenido, tengo la convicción de
que el poder reformador es un poder público que, de acuerdo al texto
constitucional que nos atribuye competencia como Tribunal
Constitucional, y al menos de conformidad con los medios de control
cuyo conocimiento nos corresponde, no es un poder que podamos
someter a nuestra jurisdicción. Es un poder que se ejerce por un
órgano complejo que, desmembrable o no, es un poder público que
tiene como función actuar dentro del llamado orden jurídico
constitucional, y más específicamente, para modificar los contenidos
del mismo cuando así lo estima pertinente.
Cuando este Tribunal Constitucional actúa cómo órgano de
control constitucional, también opera dentro de ese orden jurídico, el
margen de operación dentro de lo constitucional está determinado por
lo que implica hacerlo efectivo, pero nunca pasando por ignorar los
límites que a este Tribunal impone el propio orden jurídico. Ser
operador del orden constitucional, por supuesto, no faculta para que –
a pretexto de interpretaciones- dejen de reconocerse los propios
límites competenciales.
Los precedentes en que constan mis anteriores votos bordan
sobre estos conceptos y, aun cuando me refrendo en ello, creo que no
es el caso aquí reiterarlos. Más bien, quisiera en el presente dejar
constancia de otras razones adicionales a esas que me siguen
confirmando en la improcedencia del juicio de garantías contra
reformas constitucionales, que antes no he abordado.
Estas otras razones, algunas las externé brevemente en el
debate, pero por razones de tiempo no las pude expresar con el
detenimiento que hubiera querido. Otras son argumentos que hubiera
querido expresar para responder a la mayoría, y que, igualmente por
razones de tiempo y porque ya no era el caso seguir polemizando, no
pude externar durante la discusión.
***
En primer término, quiero expresar que la forma en que en estas
sentencias se ha abordado la problemática del caso, en mi parecer, no
es una forma apropiada de aproximación al problema. Se trata de una
forma de aproximarse y resolver acerca de la procedencia del juicio
que segmenta artificiosamente el tema y que soslaya aspectos
importantísimos del entramado constitucional sobre el que se
construye que son definitorios en este escenario.
La mayoría sostiene su dicho en la respuesta que va dando a
varios planteamientos. De la respuesta a unos, va bordando las
siguientes interrogantes, y así sucesivamente. Pero es en esa
secuencia, si bien lógica, que se dejan de lado aspectos torales del
juicio de garantías a que me quiero referir.
Inician las consideraciones, cuestionando si ¿existe prohibición
expresa de procedencia del juicio de amparo contra reformas
constitucionales? Y concluye que no, para luego seguir cuestionando,
¿cuál es el carácter del poder reformador? Para concluir que es un
poder con límites formales y límites materiales. Para luego cuestionar,
partiendo de que es un poder limitado, si ¿existen medios de control
judicial de sus actuaciones? Para responder, entonces que es
jurídicamente posible hacerlo, y que es a través del juicio de amparo y
la controversia constitucional que debe hacerse. Hay sucesivos
planteamientos6, pero me quedo con éstos, que son sobre los que la
sentencia de la mayoría se construye, las principales bases para su
conclusión de que en la especie, las demandas no son notoria y
manifiestamente improcedentes.
¿Eran estas las preguntas cuyas respuestas tendrían que haber
determinado la procedencia del juicio?, ¿Eran estas las respuestas
qué podrían haber justificado revocar los desechamientos que se
habían dictado con base en lo notorio y manifiesto de la
improcedencia?
Mi convicción es que no es así. Y de que esa forma de plantear
la problemática, reitero, conduce a una solución, que si bien pudiera
ser lógica (formalmente hablando), guarda poca consistencia con el
entramado normativo en el que se ubica, rige y vincula la solución que
se dé a esta problemática.
***
La mayoría cuestiona si hay una improcedencia expresa del
juicio de garantías contra las reformas constitucionales. La respuesta
6 Siguen las preguntas de si los actos del poder reformador pueden violar garantías individuales, y si en la especie hay planteamientos sobre vulneración de proceso legislativo.
es negativa. Por supuesto, esa no es ninguna novedad. Con base en
esa negativa, da un importante paso en su construcción lógica para
admitir la posibilidad de que en esta vía se revisen las reformas
constitucionales.
Pero, ¿acaso en el juicio de amparo todas las causas que pueden llevar a la improcedencia del juicio, ya sea en un desechamiento o en un sobreseimiento, están explícitadas en la ley? No es así, el juicio de amparo, no funciona así.
Hay motivos de improcedencia que están explícitamente
plasmados en la Constitución y otros en la Ley de Amparo. Pero no es
exclusivamente con base en ejercicios de subsunción en estas
hipótesis normativas que se puede llegar a decretar la improcedencia
del juicio. Para empezar, qué mejor ejemplo que la propia fracción
XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que deja abierta la
posibilidad a otras causas no previstas ahí mismo.
La jurisprudencia que durante décadas se ha sentado, así lo
refleja. Hay improcedencias que los tribunales de amparo han
reconocido, por tratarse de obstáculos procesales que derivan, o que
son consecuencias de orden lógico de las reglas procedimentales
previstas en ley, de la estructura, de los fines y de las limitaciones
propias del juicio.
Y no es que a través de la jurisprudencia se haya cercenado la
procedencia del juicio. Se trata de aspectos que la experiencia práctica
en tribunales ha advertido que no están previstas expresamente en
ley, pero que, en razón de la recurrente casuística que se han venido
presentado, ha permitido advertir que admitir el juicio o resolver sobre
la constitucionalidad de lo reclamado, no tendría sentido. Y que, de
una u otra manera, son afines, consistentes, e incluso meramente
consecuentes, con las causas de improcedencia expresamente
estipuladas.
Pongo un ejemplo: la improcedencia del juicio de amparo contra
actos de esta Suprema Corte de Justicia. Esta improcedencia, como
tal, no está consignada así en la Constitución, sino en la Ley de
Amparo (Artículo 73, Fracción I) pero, desde antes de esta disposición,
la jurisprudencia estableció que, por una parte no existía un órgano
que la Constitución facultara para conocer de actos de la Suprema
Corte; y, por otra, que sería ilógico que este Tribunal fuera a la vez
juez y parte, y además que actuara violando garantías. Hay otras
causas de improcedencia que se desprenden la propia estructura del
sistema y que jurisprudencialmente ha reconocido como tales.
Lo importante es que ni la Constitución ni la ley podrían haberlo
previsto todo; y que, en cambio, la experiencia judicial ha ido
advirtiendo realidades litigiosas que han ameritado sus
pronunciamientos. Así se han ido perfilando, detallando aspectos de la
procedencia del juicio de garantías, que más se inscriben en lo
accidental que en lo esencial. Y esta bien que así se haya hecho,
porque lo que es esencial de la procedencia o improcedencia del
juicio, como es un caso como éste que se promueve contra reformas
constitucionales, y según referiré más adelante, ya no es cuestión de
interpretación, es algo que ya no nos corresponde a los tribunales de
amparo decidirlo.
Por esto, estimo desacertada la aproximación que hace la
mayoría a este caso, partiendo de la base de que las improcedencias
son sólo las que hoy hay expresamente estipuladas en ley. No son
sólo las expresas, sino las que están implícitas en la estructura y
funcionalidad de la propia mecánica y naturaleza del juicio. La
mayoría, en su sentencia, soslaya lo anterior.
En estrecha relación con eso, creo que no huelga agregar que,
con la mayoría, no desconozco que la procedencia del juicio es la
regla genérica y que la improcedencia una excepción. Pero, para
empezar, de ahí no se sigue que lo que no esté expresamente dicho
como improcedencia deba ser la procedencia. Y, menos aún, de ahí
no se sigue tampoco una omniprocedencia del juicio, pues –aún
cuando la tendencia natural, la regla genérica deba ser la procedencia
del juicio– siempre habrá condicionantes procesales que deban
satisfacerse, en cuestiones tan simples como la oportunidad de la
impugnación o tan complejas como la posibilidad de dar y materializar
los efectos restitutorios de la sentencia.
***
Luego, la mayoría sigue cuestionando sobre la naturaleza del
poder reformador, concluyendo que se trata de un poder limitado. Y
que, siendo limitado, entonces debe ser revisable su respeto a los
límites que tiene impuestos.
Esto es, la mayoría finca la posibilidad de que proceda el juicio
de amparo contra las reformas constitucionales en que el poder
reformador, el órgano complejo del que provienen estos actos, es un
poder limitado y que, como tal, sus actos son revisables para la
verificación judicial de que esos límites hayan sido respetados.
¿Quién ha puesto en duda que el poder reformador sea un poder
limitado? Quienes hemos sostenido la improcedencia del amparo
contra reformas constitucionales, no hemos negado que el poder
reformador tiene límites. Hemos reconocido que tiene límites, y
aunque quizá no estemos todos de acuerdo en cuáles y de qué orden
son estos7, de que tiene límites no hay duda.
Pero, ¿desde cuándo el que un poder sea limitado conduce a
que otro pueda juzgar sus actos? La relación puede, pero no
necesariamente, tiene que ser así.
No es esta cualidad del poder reformador en la que puede
sustentarse la procedencia del juicio. Hoy, los poderes públicos son
concebidos todos como poderes limitados y eso no se traduce en que
todos sus actos puedan ser revisados en vía de amparo. La
procedencia de su revisabilidad depende también de otros factores
que deben darse en las hipótesis concretas. Y además, tal
revisabilidad no es necesariamente a través del juicio de garantías.
Por todo esto, estimo que, aproximarse a la problemática de la
procedencia del amparo desde esta perspectiva, bajo el argumento de
que el poder reformador es un poder limitado cuya actividad debe ser,
en consecuencia, revisable, me parece no es una manera acertada de
procurarle una solución a los planteamientos de estos juicios.
En nuestro sistema son varios los medios de control
constitucional que existen, pero no son omniprocedentes contra todo
acto, o toda ley. Convergen sí, en procurar el respeto a la Constitución
y dar remedio a las violaciones que a ella se profieran. Pero, no
obstante, cada uno tiene su propia fisonomía, estructura,
condicionantes y limitaciones. Y, bajo el horizonte posible de cada
cual, es que los actos del Estado son revisables. La revisabilidad pues,
no es una posibilidad que se da por el hecho de que los poderes
públicos sean poderes limitados. Se da cuando, partiendo de esa base
7 En referencia a que se ha discutido si sólo aplican los límites formales (reglas de procedimiento legislativo), si tienen límites materiales las reformas constitucionales y, en su caso, cuáles son estos.
que no se discute, que es valor común, hay medios de control,
jurisdiccionales o no, cuyos presupuestos procesales se reúnen.
***
El juicio de amparo, particularmente su procedencia, no tiene un
solo eje rector. La procedencia, no está condicionada en exclusiva por
la naturaleza del órgano emisor del acto o ley que en él se reclame; ni
tampoco a lo que en él se reclame, sean actos o leyes. Son más sus
presupuestos, y todos igualmente importantes, porque basta que uno
que no se presente en el juicio que se intente, para que ello lo torne
inviable procesalmente. Ya en vía de desechamiento de plano o en un
sobreseimiento posterior.
Por esto, cuando la mayoría considera que el juicio no es
notoriamente improcedente porque el poder reformador puede ser
“autoridad responsable” y que la reforma constitucional es una “ley”
que, como todas, puede ser impugnada en amparo, cual si
estuviéramos ante un tema de mera subsunciones conceptuales, creo
–insisto- que se acerca al problema desde una óptica equivocada.
El problema de la procedencia del amparo contra reformas
constitucionales es mucho más complejo que una cuestión de
subsunciones. Es mucho más complejo que definir si el poder
reformador es un órgano del Estado y mucho más complejo que definir
si la Constitución es una “ley” para efectos del artículo 103
constitucional.
Por supuesto que el poder reformador es un poder público, un
órgano del Estado. Por supuesto que sus actos pueden trascender a la
esfera de los gobernados. Por supuesto que esa trascendencia puede
tener, es muy relativo, una connotación positiva o negativa en esas
esferas privadas. Y por supuesto que la Constitución es una norma,
una norma eficaz por sí misma. Nada de esto se niega cuando se
sostiene la improcedencia del juicio de amparo contra las reformas
constitucionales. Y nada de esto basta para admitir la procedencia del
amparo intentado contra las reformas a la Constitución.
Las “leyes” y las “autoridades” a que se refiere el artículo 103 de
la Constitución cuando estatuye el juicio de amparo y nos dota de
competencia para resolverlo, son todas las leyes del sistema jurídico
distintas a la Constitución y las autoridades son todas aquellas que las
emitan.
La literalidad del precepto, claro está, no distingue. Pero la
historia constitucional del juicio de amparo, así lo acusa. El diseño
constitucional y legal del juicio lo confirma. Y más de cien años de
tradición jurisprudencial así lo informan también.
¿Qué las tradiciones jurisprudenciales pueden interrumpirse?
Cierto. ¿Qué la Constitución puede reinterpretarse? También es cierto.
Pero lo que definitivamente no puede soslayarse, ni con piruetas en
forma de silogismos, es que ésa misma Constitución es la que con
meridiana claridad establece un esquema, un sistema que, en
conjunto, rechaza con naturalidad la interpretación que la mayoría le
está queriendo dar al precepto.
¿Por qué? Porque la Constitución, cuando estatuye el juicio de
amparo, está estableciendo un sistema conforme al cual lo que se
controla son los actos de los poderes del Estado, poderes
subordinados a la Constitución misma, y se verifica que sean
conformes a ella. Se establece pues, en los artículos 103 y 107 de la
Constitución, un sistema que tiende a expulsar de la esfera privada de
las personas aquellos actos que violenten lo que la Constitución les
garantiza. Un esquema conforme al cual, el parámetro por excelencia
del ejercicio de control que con él se realiza se hace tomando como
base la propia Constitución. Porque es un mecanismo que, aún hoy,
constitucionalmente está pensado para ser el mecanismo a través del
cual se hace efectiva la supremacía constitucional.
Es, precisamente, esta superioridad normativa, la que hace de la
Constitución el referente de validez de la producción normativa que se
somete al juicio.
Esta supremacía es la que dificulta, por auto referente, que la
Constitución sea juzgada a la luz de la propia Constitución. Máxime
que, en la nuestra, su literalidad hace difícil encontrar motivos que
justifiquen diferenciar entre sus propios contenidos normativos y
establecer entre ellos prelaturas.
Es esa misma supremacía constitucional, esa cualidad que tiene
la Constitución de ser piedra angular del resto del sistema jurídico, la
que exige que deba regir en únicos e iguales términos para todos,
como piedra angular del sistema jurídico mexicano. Y justo en este
punto, es donde encuentro, un gran obstáculo en el juicio que impide
la procedencia del juicio de garantías en la especie.
El juicio de amparo, lo sabemos todos, lo critican muchos, está
atado constitucionalmente –no por disposición de una ley ordinaria- al
principio de la relatividad de las sentencias. La protección
constitucional que en él se puede obtener, sólo alcanza a proteger a la
parte que en él litigó, aún cuando puedan ser muchas las que se
ubiquen en el mismo supuesto. En otras palabras, la conocida fórmula
Otero.
Esta formula Otero, imprime al juicio la importante característica
de que la sentencia que ampara, sólo amparará a quién haya instado
el juicio. Y, cuando se ampara contra una norma –como sería la norma
constitucional- el efecto natural de la concesión es desincorporar la
misma de la esfera del gobernado y que esta no le sea vinculante.
Además, por si lo anterior no fuera suficiente, la obligatoriedad de la
jurisprudencia de amparo, sólo alcanza a las autoridades
jurisdiccionales (Art. 192 de la Ley de Amparo).
Estrechamente vinculado con lo anterior está el diverso aspecto,
también estructural del juicio de amparo, consistente en que las
sentencias dictadas en este tipo de juicios son de naturaleza
restitutoria. Tienen por objeto restituir al quejoso en el goce de la
garantía violada, restituyéndole en la situación en la que se
encontraba antes de haber sufrido la violación.
En ese ánimo de restitución es que cuando en este juicio se
ampara contra leyes la protección supone que la ley que se declara
inconstitucional queda desincorporada de la esfera jurídica del quejoso
y, en consecuencia, le resulta inaplicable, inexigible. La ley, mientras
vigente, es oponible a todos, salvo a aquellos a quienes ampare una
sentencia de esta naturaleza.
Los anteriores elementos, particularmente los recién
mencionados, han hecho que la jurisprudencia y la ley hayan ido
recogiendo como motivos de improcedencia aquellas situaciones que,
por sus características de iure o de facto, no permitirán hacer posible
la restitución, que es la encomienda, el objetivo más importante que
persigue el juicio de garantías.
En efecto, este juicio está imbuido en todas sus partes de un
espíritu práctico, que tiende a procurar que, a la postre, pueda influir,
modificar la situación del quejoso. Así se puede apreciar en la ley de
amparo, particularmente en las causas de improcedencia, y en el gran
cúmulo de jurisprudencia que respecto del propio juicio se ha
construido a lo largo de su historia. Con todas las mutaciones que éste
ha tenido, si alguna constante puede señalarse, es la de que la
sentencia tiende a incidir en la esfera jurídica del gobernado, tanto en
lo normativo como en lo fáctico.
En esta tesitura, resulta que cuando en este juicio se cuestiona
la constitucionalidad de una reforma constitucional, ya sea por vicios
del proceso legislativo o por vicios del contenido normativo de la
misma, lo primero que salta, -además de que el planteamiento es un
tanto autoreferente- es que se trata de casos que, de llegar a una
sentencia estimatoria, se producen unos resultados inadmisibles, al
menos así lo veo yo, dentro del sistema jurídico: una Constitución para
unos (los quejosos amparados), una Constitución para otros (todos los
demás).
La Constitución es el ordenamiento jurídico superior que da
cohesión, unidad y firmamento al sistema jurídico. Como tal, es y sólo
puede ser una, para todos, igualmente rectora. Máxime que en nuestro
régimen, ésta no sólo se concreta a recoger principios y valores de
nuestra democracia, sino que se trata de una Constitución con una
amplio contenido de normas tipo reglas. No se puede pues, tener
normas de esta envergadura jerárquica y luego considerarlas
aplicables a unos y no aplicables a otros.
***
Estas circunstancias tan determinantes son patentes desde el
solo momento en que es presentada la demanda, pues basta advertir
de su lectura que se impugnan normas de este rango, sean cuáles
sean los motivos de inconstitucionalidad que se aduzcan, para
entender que se trata de aspectos insuperables del juicio, que en nada
se esclarecen o modificarían de seguirse el proceso en todas sus
etapas.
Si esto es claro desde la presentación de la demanda, si se trata
de cuestiones de derecho que no se alteran ni se sujetan a prueba con
el curso del proceso, ¿no es esto una causa de improcedencia notoria
y manifiesta? Yo creo que sí lo es. Y creo que siendo así, ningún
sentido tiene dar curso procesal a una demanda en semejantes
términos, pues lo mismo que puede apreciarse desde su presentación
será lo que puede apreciarse tras desahogado el proceso. No están en
disputa aquí cuestiones de orden fáctico que puedan ser esclarecidas
con el curso del juicio. Y los obstáculos jurídicos presentes desde el
inicio, tampoco van a cambiar con el trámite.
Si hay algo que desde que inicia el juicio permite advertir que
este no podrá llevar al fin connatural del amparo, si lo que obstaculiza
el andamiento de la acción intentada es una cuestión de derecho que,
como tal, no es desvirtuable con la tramitación del juicio, ¿para qué
llevarlo?, ¿para que encarecer con el tiempo los procesos?, ¿para qué
dar pie a expectativas que no se podrán alcanzar? Para eso es el
desechamiento. No es una denegación de justicia, es una decisión
expedita, fundada y motivada, que tiende a decirle al accionante que
por la vía intentada no habrá solución a su queja.
Entonces, si la sentencia no podría desplegar sus generosos
efectos de desincorporación de la normativa de la esfera de quienes
han impugnado la reforma constitucional, porque la Constitución
tendría que seguir siendo la misma para todos; si eso se advierte
desde la sola presentación de la demanda, ¿qué caso tiene seguir el
juicio? Si son cuestiones de derecho las que pesan sobre la acción
intentada, ¿qué caso tiene abrir el contradictorio, la oportunidad
probatoria, los alegatos?
Agravando esta problemática está el diverso factor de la materia
sobre la que versa la reforma constitucional impugnada. Se trata de
normas que rigen la contienda electoral, y que delimitan los espacios
de los diversos actores políticos y sociales que inciden en los procesos
electorales. En esta materia, la equidad es principio rector. La equidad
que significa que todos los contenientes participen en igualdad de
circunstancias. ¿Qué sería de un amparo que se concediera, por
ejemplo, contra una agrupación que quisiera abiertamente apoyar a un
partido? Al cobijo de su sentencia concesoria, ¿podrían ellos apoyarlo
abiertamente, mientras que no así aquellos que no litigaron y que
simpatizan y desean apoyar a otro partido? Entonces, ¿se culparía a
la fórmula Otero de las inequidades en la contienda que tienen porque
propiciarse? O ¿también interpretaríamos que cuando se impugnen
reformas constitucionales no cobraría vigencia la fórmula Otero?
***
Por otra parte, recuérdese que el juicio de garantías, cuando es
contra leyes, admite su impugnación en dos momentos: con motivo de
la publicación (control abstracto) y con motivo de su aplicación (control
concreto). Siendo la Constitución la norma rectora de toda actividad
estatal, ¿cada vez que se aplique estaríamos actualizando una nueva
oportunidad de impugnación?, ¿cada vez que se legisle con base en la
misma, a cualquier nivel, estaríamos dando paso a la posibilidad de
que sea cuestionado su contenido?, ¿Cuando pararía esta situación?,
¿Cuándo tendríamos una Constitución firme, que permita descansar
en ella la validez del sistema jurídico? ¿O después también vamos a
“interpretar” que en tratándose de reformas constitucionales sólo
existe la impugnación en abstracto?
***
Estos sinsentidos, explican, en mi opinión, que el sistema de
medios de control constitucional, particularmente, el juicio de amparo,
no esté pensado constitucionalmente para situaciones como ésta, en
la que se pone en tela de duda la reforma constitucional misma. El
esquema no cuadra, lo repele la ingeniería constitucional sobre la que
está trazado el juicio de amparo.
Por eso, abrirle el paso, a través de una interpretación como la
que ha hecho la mayoría, resulta en las complicaciones antes
apuntadas, que se suceden una tras otra.
Entiendo, sin duda, lo encomiable del ánimo proteccionista que
mueve a la mayoría cuando decide que el juicio de amparo no es
notoria y manifiestamente improcedente contra las reformas
constitucionales. Y cuando, en esta resolución, asoma la intención de
confirmar más adelante la procedencia del juicio contra este tipo de
actos. La envergadura de sus argumentos hacia allá apunta.
Entiendo su ánimo. Y creo que como Tribunal Constitucional, esa
es una esencial vocación: dar protección a los derechos de las
personas.
Pero nuestra actuación como Tribunal, nuestro ánimo de brindar
esa protección judicial, que es facultad y deber, no nos puede llevar a
ignorar que esa protección es una función pública que tenemos
encomendada realizar –no cuando queramos- sino cuando jurídicamente estemos facultados para ello, a través de ciertos
cauces, y siempre que se reúnan los ingredientes de diversa índole
exijan razonablemente las leyes.
En relación con esto último, quiero hacer referencia a lo que se
dijo en el debate, como argumento para sostener la posición de la
mayoría, en el sentido de que el juicio de amparo debía abrirse contra
reformas constitucionales, porque la Corte Interamericana había
fallado contra el Estado Mexicano en el Caso Castañeda8, y que nos
vinculaba a brindar protección judicial contra los actos de autoridad.
El argumento, me parece, está mal enfocado. La resolución del
Caso Castañeda, estimo, no sólo no abona a la posición de la
mayoría, sino que abona a favor de quiénes hemos sostenido que es
necesario que sean las leyes las que establezcan competencias a
favor de los Tribunales para que así sea. Parece, más que argumento
de procedencia de un juicio, un argumento de Estado, inserto en un
debate acerca de su diseño estructural. El tipo de debate que
comprende realizar en el seno del poder reformador o del Congreso de
la Unión, no de un Tribunal como este.
Además de todas las diferencias que hay entre ese precedente y
los amparos que ahora nos ocupan, sobre lo que no abundo por
innecesario, lo que me parece más destacable de ese precedente es
que, al fallar el caso, sí, se considera que hay responsabilidad por
parte del Estado Mexicano, pero por omisiones legislativas que, por
supuesto, no son imputables ni a nosotros como órganos de amparo,
ni a los órganos con jurisdicción electoral.
Nuestras interpretaciones no pueden llevarnos a
autoadscribirnos más espacios que la Constitución no nos da. Menos
aún, una facultad de tal envergadura que nos superpone al propio
poder reformador.
8 Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184.
El derecho internacional nos puede exigir brindar protección
judicial a los derechos de las personas, como Estado Mexicano, pero
no nos puede exigir ni reprochar que como Tribunal actuemos ahí
donde no nos ha sido autorizado por nuestras reglas competenciales,
que en el caso mexicano, están impuestas por la norma suprema. Y
esa es, creo yo, la cuestión de fondo que anima las consideraciones y
el sentido del fallo internacional en comentario. El reproche fue pues
para el legislador.
Estoy convencido de que los actos y normas que se consideran
lesivos de los derechos humanos deben de ser revisables
judicialmente.
Pero, así como estoy convencido de la importancia, necesidad y
deber de brindar protección judicial a los derechos, también estoy
convencido de que, hoy por hoy, el juicio de amparo no es la vía para cuestionar la Constitución mexicana o sus reformas, ni tal revisión es una atribución que la Constitución haya dotado este Tribunal ni, en general, a los tribunales inferiores de amparo.
Admitirlo, aceptar la procedencia del juicio de amparo contra
reformas constitucionales, así sea que lo que se cuestione en el
mismo sean aspectos de procedimiento legislativo o del propio
contenido normativo de la Constitución, por lo que implica, por sus
consecuencias, me parece que trastoca elementos centrales del
sistema de división de poderes, y trastorna a la vez el sistema del
propio juicio.
Hay reductos aún de los actos del Estado que no alcanzan a
entrar bajo el control posible de este juicio, -como el de la especie- y
que se trata de limitaciones a la incursión judicial impuestas por el
diseño constitucional del propio juicio, por el diseño constitucional de
las relaciones entre los poderes del Estado, que obedecen a razones
que subyacen en la historia constitucional y política de nuestro país, y
que a este Tribunal no le corresponde ni juzgar, y mucho menos
puede permitirse soslayar.
Como Tribunal Constitucional, no respondemos sino a la
Constitución. La Constitución es la que marca la medida de nuestro
espacio, de nuestro ámbito posible. La que nos da y nos limita el poder
que ejercemos. Si no somos nosotros quiénes celosamente cuidemos
respetar los linderos que esta norma suprema nos impone, ¿quién
entonces lo hará?
La Constitución ha confiado, hasta hoy, en que seamos nosotros
mismos quienes nos limitemos, porque a diferencia de los demás
poderes públicos, no sujeta nuestra actuación a la revisión de nadie
más. Somos nosotros quienes, en un ejercicio de autocontención,
debemos cuidar nuestras propias fronteras y reconocer que, aún
cuando hay cosas que no podemos remediar, porque escapan de
nuestras competencias, no todos los problemas encuentran solución ni
en nuestro Tribunal ni en nuestras personas.
Y que hay obstáculos que no nos corresponde como Tribunal
remover bajo el telón de “interpretaciones”, porque son obstáculos,
límites que obedecen a razones históricas, a razones de equilibrios de
poderes, que inciden en la forma del Estado y en la forma en que los
poderes públicos interactúan y que, por ello, aun cuando seamos el
Tribunal Constitucional de México, y aún con la vocación tutelar que
nos asiste, no podemos ignorar o superar. Porque ignorarlos, es igual
que removerlos. Y removerlos, es una decisión que no nos
corresponde a nosotros, aunque ejerzamos funciones dentro del órden
jurídico constitucional. Estamos, como dije al inicio de estas páginas,
para interpretarlo, para hacerlo efectivo; pero no para modificarlo.
Modificarlo, es función del poder reformador; poder al que, ahora, la
mayoría nos superpone, y quiere someter a nuestra jurisdicción.
Creo, insisto, en la protección de los derechos. Creo también en
la protección judicial de los mismos. Pero estoy consciente de las
limitaciones competenciales que tenemos, y creo firmemente que,
antes que nadie, nosotros mismos somos quiénes debemos
respetarlos y hacerlos patentes.
Ahora, puede ser que los linderos de nuestro ámbito se soslayen
por una buena causa. No lo sé, lo bueno o lo malo es algo sumamente
relativo, volátil y hace eco de coyunturas. Y esa relatividad repele la
firmeza y certeza que debe caracterizar los espacios en que es válida
la actuación de los órganos del Estado.
Lo inaceptable para mí está en que, sea cual sea el ánimo que
inspira, lo cierto es que nuestros límites como órgano jurisdiccional no
son reconocidos en la decisión de la mayoría, y eso, en el panorama
holístico del Estado, me parece que refleja un Tribunal que todo lo
quiere, que todo ambiciona, que trabaja movido, más que por el
cumplimiento de funciones de Estado, por visiones paternalistas-
fatídicas de su función, y eso, me parece, altera el rol que tiene
asignado en la distribución pluriorgánica del poder público.
***
La cada vez más aceptada y reconocida doctrina de la
protección de los derechos de las personas frente al Estado, el cada
vez más frecuente control que de estos se hace por parte de
organismos internacionales, con jurisdicción sobre nuestro país, hace
que el tema de la revisabilidad de las reformas constitucionales esté
en la agenda próxima de los poderes públicos. Estoy de acuerdo.
Pero, por todo lo antes dicho, estoy convencido de que los
aspectos centrales, esenciales, de nuestro régimen de control judicial,
particularmente del juicio de amparo, tal como está a la fecha, no
toleran el control de estos actos. Antes bien, merced a las
consecuencias a que puede llegarse, lo trastornan.
Es necesario pues, para algo de esta relevancia, una atribución
indiscutida por la norma a favor de los órganos de amparo para que lo
hagan; es necesario pues, que se arrope a la vía que fuere de las
características necesarias para que la solución a este tipo de casos,
no riña con la supremacía a la Constitución, no le dispute su carácter
de rectora del resto del sistema jurídico, no le dispute su necesaria
igualdad material para todos.
Aspectos todos estos, que escapan de un mero ejercicio
interpretativo, y que incursionan en el terreno de las relaciones entre
los órganos del Estado y sus necesarios equilibrios, en el terreno de
los diseños procesales, en el terreno pues del poder reformador y del
poder legislativo, espacios que no podemos, creo yo, invadir
interpretando.
Estas son las razones que me llevaron a votar como lo hice.
Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL JUICIO DE AMPARO EN REVISIÓN 186/2008, PROMOVIDO POR CENTRO EMPRESARIAL DE JALISCO, SINDICATO PATRONAL, RESUELTO POR EL TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EL VEINTINUEVE DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL OCHO.
I. ANTECEDENTES.
El juicio de amparo del que deriva el presente recurso de revisión fue
promovido en contra de actos del Congreso de la Unión y otras
autoridades, consistentes en la discusión, aprobación, promulgación,
expedición, refrendo, rúbrica y orden de publicación del decreto
publicado el trece de noviembre de dos mil siete en el Diario Oficial de
la Federación, mediante el cual se modificaron diversas disposiciones
de la Constitución General de la República; en específico, la adición
del penúltimo párrafo al Apartado “A” del artículo 41, así como la
derogación del tercer párrafo del artículo 97.
El juez del conocimiento desechó la demanda de amparo, con
fundamento en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en
relación con los numerales 103, fracción I, de la Constitución Federal y
1°, fracción I, y 11 de la referida ley de la materia, por considerar que
se surtía una causa notoria y manifiesta de improcedencia, pues el
juicio de amparo no es un mecanismo establecido para cuestionar de
manera directa o indirecta una norma constitucional, sino que
únicamente procede contra los actos del procedimiento legislativo
ordinario, las leyes secundarias, y los actos realizados por los propios
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; por otra parte, dicho juzgador
sostuvo que no es jurídica ni materialmente posible desvincular los
diferentes actos del procedimiento de reforma de los preceptos
constitucionales modificados, y que ese proceso no puede ser
VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
considerado como un acto de autoridad porque el Congreso de la
Unión y las legislaturas locales en esos casos no actúan en su
carácter de órganos ordinarios, sino como un órgano reformador de la
Constitución.
En contra de esta determinación se promovió la revisión que se
atrajo en su momento y que fue materia del amparo en revisión
186/2008.
II. RESOLUCIÓN DE LA MAYORÍA.
En la resolución del Tribunal Pleno se hace un análisis acerca de si el
Órgano Constituyente Permanente goza de las calidades suficientes
para ser un órgano o una autoridad responsable en el juicio de
amparo. El estudio declara fundado uno de los agravios de la parte
recurrente, en relación con su procedencia por posibles vicios en el
procedimiento de reforma constitucional, partiendo de los cinco
cuestionamientos siguientes:
1. ¿Existe en la ley de amparo una norma que prohíba expresa o
implícitamente la procedencia del juicio de amparo en contra de
alguna reforma constitucional?
2. ¿Cuál es el carácter del Poder Constituyente Permanente,
Revisor o Reformador de la Constitución?
3. Si el poder reformador de la constitución es limitado, ¿esa
limitación implica que existen medios de control constitucional
sobre los actos del Poder Constituyente Permanente, Revisor o
Reformador de la Constitución?
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
4. Si el poder reformador de la constitución no se identifica con el
poder constituyente soberano e ilimitado del pueblo, entonces
¿puede ser considerado como una autoridad emisora de actos
potencialmente violatorios de garantías individuales?
5. ¿En el caso concreto existe algún planteamiento relativo a la
posible vulneración de garantías individuales relacionadas con el
procedimiento de reforma?
Con reserva de hacer comentarios más adelante sobre la
postura del Tribunal Pleno, adelanto que disiento del criterio de la
mayoría, de conformidad con las consideraciones que enseguida
expongo.
III. ARGUMENTACIÓN DEL VOTO.
III. A. REFERENCIAS CONCEPTUALES SOBRE EL PODER
CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y EL PODER
CONSTITUYENTE PERMANENTE.
Dada la conexidad del tema, recurriré a gran parte de las ideas
plasmadas al formular mi voto en el recurso de reclamación 34/2007 i.
Así, reitero aquí que de los precedentes históricos del procedimiento
de reforma constitucional, a partir del nacimiento del Estado Mexicano,
así como de la evolución institucional que inspiró a nuestros
Constituyentes a lo largo del tiempo y a los textos constitucionales que
estuvieron vigentes de 1824 a la fecha, deriva la naturaleza y alcances
del procedimiento establecido a partir de la Constitución de mil
novecientos diecisiete, que permiten concluir sobre la imposibilidad de
impugnar, conforme a nuestro sistema jurídico-constitucional, la
reforma o adición al Texto Fundamental que ha sido declarada
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
aprobada por el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente
durante los recesos de aquél.
En efecto, el artículo 135 vigente de nuestra Constitución hace
referencia al procedimiento de reforma constitucional, así como al
órgano facultado para ello, identificado comúnmente por una parte de
la doctrinaii, en los precedentes legislativosiii y por este Tribunal Plenoiv,
de diversas maneras como son: Poder Constituyente Permanente (o
simplemente Constituyente Permanente), Poder u Órgano Revisor o
Reformador de la Constitución, entre otros.
Sin embargo, más allá del nombre que se le otorgue, lo que
resulta fundamental es la relación de causa-efecto que existe entre el
concepto de soberanía recogido en el artículo 39 de nuestra
Constitución y la función reformadora de la Ley Fundamental prevista
en el artículo 135 de ese mismo ordenamiento.
Una parte importante de los estudiosos de la evolución de las
instituciones políticas señalan que con el nacimiento y consolidación
del Estado moderno, en el tránsito de los cambios en las estructuras
de poder de los siglos XVII al XIX, prevaleció la posición que identificó
y depositó el concepto de soberanía en el pueblo, como su titular
originario. Este fue el sentido que adoptó el sistema constitucional
mexicano desde los primeros textos fundamentales, reiterándose ello
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil
novecientos diecisiete, hoy vigente.v
i Este recurso de reclamación fue promovido en contra del proveído de dieciocho de diciembre de dos mil siete, dictado por los integrantes de la Comisión de Receso correspondiente al segundo periodo vacacional de dos mil siete de este Alto Tribunal, por medio del cual desecharon por estimar notoriamente improcedente la demanda de acción de inconstitucionalidad 169/2007, así como su acumulada 168/2007, promovida por el Partido Político Nacional Convergencia y otro. Dicho recurso fue declarado fundado y consecuentemente, se revocó el acuerdo recurrido, mediante resolución plenaria de seis votos de veintiocho de abril de dos mil ocho. En dicho recurso fungí como Ministro ponente y el proyecto de resolución que presenté originalmente, quedó como voto particular, al que se sumaron los señores Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José de Jesús Gudiño Pelayo, Sergio A. Valls Hernández y Presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Conforme a esa concepción, la soberanía originariamente
depositada en el pueblo se desplaza por éste a un órgano
representativo originario – llamado por ello Poder Constituyente – que
funciona como asamblea fundacional, cuya principal tarea es expedir
la Constitución como base de todo el orden jurídico-político-social del
pueblo que se organiza desde ese momento bajo las normas
fundamentales que se ha dado precisa y específicamente por
conducto de sus representantes primarios. De ahí que a ese Poder
Constituyente se le reconozca como la manifestación o expresión
soberana del pueblo que se trasforma jurídica y políticamente en
Estado soberano, adoptando, en la parte orgánica, una forma
determinada de gobierno y una estructura estatal definidavi.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha adoptado el
término Poder Constituyente como un concepto dado, de ahí que
desde la Quinta Época en múltiples asuntos de su competencia lo ha
utilizado y así lo ha recogido en diversas tesis aisladas y de
jurisprudencia; sin embargo, por lo mismo son muy escasos los
desarrollos que de ese concepto ha realizado.vii
Al Poder Constituyente se le asignan ciertas capacidades y
facultades excepcionales por su representatividad colectiva
primigeniaviii. Dicho poder debe ejercerse de manera colegiada, en
Asamblea o Congreso, integrado por representantes originarios del
pueblo; quienes amparados por esa legitimación originaria se
trasforman en Congreso Constituyente con el objetivo central de
realizar un acto fundacional; es decir, instituir una constitución como
cúspideix y basex de todo el orden jurídico, político y social de una
sociedad que de esta manera queda organizada políticamente como
Estado; pero adicionalmente, a ese órgano fundacional se le reconoce
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
también la potestad, como expresión de la soberanía de que está
investido, para instaurar la función de reforma de las normas de la
Constitución por él creada y, como consecuencia de ello, la fuente
generadora de nuevas normas constitucionales, que pueden adicionar o
modificar las originales. Dicha fuente generadora de normas
constitucionales se personaliza en un órgano distinto de los demás
poderes constituidos, dotado, de manera exclusiva y excluyente, de la
competencia para modificar los preceptos de la constitución original.xi
Así también, como consecuencia natural de la función
fundacional que ejerce, se le reconoce la facultad al Constituyente
originario para el establecimiento de un procedimiento de reforma
constitucional, que en el caso de las llamadas constituciones rígidas
como la nuestra, es más complejo y menos flexible que el que se
sigue para la abrogación, derogación o modificación de las leyes
secundarias. Ello, con el objeto de otorgarle mayor estabilidad y
seguridad al sistema normativo por él establecido en la Constitución
original.
El Constituyente originario desaparece y la nueva organización
política por él creada actuará por medio de los poderes y órganos
constituidos, que son los creados por aquél en la Constitución. En este
contexto, se puede sostener que él o los órganos depositarios de la
función reformatoria a que nos referimos son los depositarios únicos y
directos de la función soberna de adicionar o modificar normas en la
Ley Fundamental.
Debe tenerse presente que todas las constituciones mexicanas
han sido producto de Congresos Constituyentes; y todas incorporaron
a sus textos el reconocimiento al pueblo como depositario originario de
la soberanía.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
III. B LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE REFORMA
CONSTITUCIONAL EN MÉXICO.
A continuación, en relación al tema de la reforma constitucional,
referiré solamente las experiencias que culminaron con las
Constituciones del Estado mexicano que tuvieron vigencia real.xii
El Constituyente de mil ochocientos veinticuatro estableció, en la
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos expedida
el cinco de octubre de ese año, diversas reglas en torno a la
posibilidad de realizar reformas constitucionales, referidas tanto
a la temporalidad, al prescribir en su artículo 166xiii que la
mismas pudieran realizarse antes de 1830; así como a la materia
de fondo, al prohibir en el numeral 171xiv que se modificaran los
artículos relacionados con la libertad e independencia de la
Nación mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de
imprenta y división de los poderes supremos tanto de la
Federación como de los Estados.
En lo que se refiere al procedimiento, dicho ordenamiento
dispuso la participación no sólo del Congreso en funciones al
momento en que se presentara la iniciativa de reforma, sino
también la del Congreso electo posteriormente, tal como se
desprende de los artículos 167, 168, 169 y 170 de aquel texto
constitucionalxv.
Poco más de dos lustros después, en las Leyes Constitucionales
de la República Mexicana de veintinueve de diciembre de mil
ochocientos treinta y seis (centralistas), al regular lo relativo al
procedimiento de reforma constitucional, los Constituyentes
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
dispusieron que durante los seis siguientes años a su expedición
no se podían realizar reformas; pero se estableció la posibilidad
de su reforma por el Congreso, pasado un sexenio del inicio de
su vigencia, pero sujeto a la decisión del Supremo Poder
Conservador, que era el superpoder creado sobre los demás
poderes del Estado, el que, por tanto, tenía la decisión final
sobre la consumación de la reforma; y que se seguirían, en lo
general, las reglas para las reformas de las leyes secundarias.xvi
De igual manera, resulta interesante señalar que en el artículo
12, fracción I, de la Ley Segunda, se le otorgó al Supremo Poder
Conservador la facultad para, de oficio o a petición del Ejecutivo,
de la Corte de Justicia o de parte de los miembros del
Legislativo, declarar la nulidad de una ley o decreto cuando
fuesen contrarios a un artículo expreso de la Constitución.
En las Bases de Organización Política de la República Mexicana
(también conocidas como Bases Orgánicas) de mil ochocientos
cuarenta y tres, se eliminaron las limitantes de los
ordenamientos predecesores en torno a la posibilidad de
reformar la Constitución, pues en el artículo 202 se precisó que
en cualquier tiempo podrían hacerse alteraciones o reformas,
para lo cual se debía seguir el procedimiento ordinario
legislativo, con la única distinción de que las reformas o
adiciones debían ser aprobadas por las dos terceras partes de
los votos tanto de la Cámara de Diputados como de la Cámara
de Senadoresxvii.
El Acta Constitutiva y de Reformas de mil ochocientos cuarenta y
siete, documento constitucional singularmente importante dado
que reinstauraba el régimen federal en México, retomó diversos
límites materiales a la reforma constitucional, pues prohibió que
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
se modificaran los artículos relacionados con la independencia
de la Nación, su forma de gobierno, así como la división, tanto
de los poderes federales, como los de los Estadosxviii.
Por lo que se refiere al procedimiento, dicha Acta Constitutiva
dispuso que la reforma debía ser aprobada por los dos tercios de
los integrantes de las Cámaras de Diputados y Senadores, o
bien por la mayoría de dos Congresos distintos e inmediatos, en
el entendido de que, si la reforma se refería a la limitación en la
extensión del territorio de los Estados, debía contarse, además,
con la aprobación de la mayoría de las legislaturas estatalesxix.
El desarrollo de los debates en el Constituyente de 1856-57
resulta esencial para entender nuestro sistema vigente de
reformas a la Constitución; recuérdese que entonces se propuso
y se aprobó un sistema unicameral. En ese sistema, el artículo
125 del Proyecto de la Constitución Política de la República
Mexicana de dieciséis de junio de mil ochocientos cincuenta y
seis planteaba un procedimiento de reforma constitucional
complejo con la participación de dos Congresos sucesivos y
sujeto a un doble referéndum popular.xx
El texto original fue retirado por la Comisión del Proyecto
Constitucional en la sesión del dieciocho de noviembre de mil
ochocientos cincuenta y seis, en virtud de la impugnación
formulada principalmente por el diputado Francisco Zarco,
relacionada con la participación popular en la votación de las
reformas constitucionales propuestas.
Con base en estas ideas, la Comisión presentó un nuevo texto
que fue aprobado en el Congreso Constituyente, convirtiéndose
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
así en el artículo 127 de la Constitución de mil ochocientos
cincuenta y siete, el cual quedó redactado en los siguientes
términos:
“Artículo 127. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de sus individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
Como se desprende del precepto mencionado, la Constitución de
mil ochocientos cincuenta y siete exigía, para la reforma
constitucional, el voto de las dos terceras partes de los individuos
presentes del Congreso de la Unión (funcionando en asamblea
única), así como el de la mayoría de las legislaturas de los
Estados.
Resulta importante tener presente que ese sistema era
totalmente congruente con un esquema de Congreso de la Unión
conformado únicamente por Diputadosxxi.
En mil ochocientos setenta y cuatro, cuando se reformó el texto
constitucional para incorporar nuevamente el sistema bicameral,
no se modificó el texto del artículo 127, relacionado con el
procedimiento de reforma constitucional, pasando por alto que, a
partir de la reforma indicada, dicho órgano legislativo se
encontraba conformado tanto por la Cámara de Diputados como
por la Cámara de Senadores, las cuales no sesionaban
necesariamente en forma conjuntaxxii.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
De igual manera, en mil ochocientos setenta y cuatro no se
señaló expresamente, como sí se hizo en los textos
constitucionales de mil ochocientos veinticuatro, mil ochocientos
treinta y seis y mil ochocientos cuarenta y tres, el procedimiento
que debía seguirse para la reforma constitucional, dado que se
había reinstaurado el sistema bicameral. No obstante, desde
entonces, por práctica y usos parlamentarios se siguió el
procedimiento señalado hoy en el artículo 72 para la expedición
de las leyes, es decir, un procedimiento que implica la
intervención sucesiva, no conjunta, de ambas Cámarasxxiii.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil
novecientos diecisiete, en torno al procedimiento de reforma
constitucional adoptó, prácticamente sin discusión, el mismo
modelo y texto de su predecesora, al disponer en su artículo 135
lo siguiente:
“Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas, y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
Dicho precepto fue adicionado por decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el veintiuno de octubre de mil
novecientos sesenta y seis (como se hizo notar en la resolución
de la Comisión de Receso ahora impugnada), sólo en cuanto a
que el cómputo del voto de las legislaturas en lo que atañe a las
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
reformas o adiciones constitucionales y la declaración de que
éstas queden incorporadas a la Constitución, pueden formularse
tanto por el Congreso de la Unión, cuando esté en sesiones,
como por la Comisión Permanente durante sus períodos de
receso, para quedar redactado, con su texto vigente hasta
ahora.xxiv
De acuerdo con lo antes descrito, resulta indiscutible que en
México el Constituyente optó porque la función de reforma
constitucional sea realizada por un órgano integrado por el Congreso
General (dos Cámaras y, en su caso, para la declaración, la Comisión
Permanente) y las Legislaturas de los Estados Federados, sin que
tenga injerencia alguna el Poder Judicial de la Federación. Así lo
establece el artículo 135 cuando dispone que una reforma o adición
solamente llega a formar parte de la Constitución, cuando: a) ha sido
aprobada por mayoría calificada en ambas Cámaras; b) con el voto
aprobatorio a la reforma o adición aprobada por el Congreso de por lo
menos más de la mitad de las Legislaturas Estatales, y; c) ha sido
formulada la declaración de aprobación por el Congreso (en sede de
Cámaras actuando sucesivamente) o, en su caso, por la Comisión
Permanente, una vez que se ha realizado el cómputo de los votos de
las Legislaturas Estatales.
De ahí que la reforma constitucional, adquirirá la calidad de
norma suprema cuando cumpla con esos requisitos, porque conforme
lo dispuso el Constituyente, ello es producto de la decisión de quienes
electos democráticamente son únicos depositarios de la soberanía
popular, para el efecto de introducir adiciones o modificaciones a la
Ley Fundamental.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Conforme a lo anteriormente expuesto, se confirma —como lo
consideré en el voto de minoría del precedente antes citado—, que las
diversas denominaciones que hemos mencionado, como son: Órgano
Revisor, Poder Constituyente Permanente, Poder Revisor, entre
otrasxxv, lo que hacen es connotar la fuente formal instituida por el
Constituyente originario para la generación de normas fundamentales,
mediante reformas o adiciones al texto primigenio aprobado por él.
III. C RAZONES Y ARGUMENTOS EN QUE SE SUSTENTA EL
DISENSO DE LA RESOLUCIÓN DE LA MAYORÍA.
Una vez recordado el marco jurídico histórico-Constitucional que
precedió al vigente artículo 135 de nuestra Norma Fundamental,
procedo a desvirtuar los cuestionamientos desarrollados en el
proyecto, que sirvieron de sustento para determinar que no resulta
causa manifiesta e indudable de improcedencia la impugnación, por
medio del juicio de amparo, del proceso de reformas a la Constitución.
El proyecto establece que el sistema de procedencia del amparo
en México está compuesto por normas de carácter permisivo y otras
de carácter prohibitivo; que las primeras se encuentran previstas en el
artículo 103 constitucional y en el 1° de la Ley de Amparo; que por su
parte, el artículo 73 de la Ley de Amparo establece una lista
importante de supuestos en los que no procede el juicio de garantías;
que en las normas aludidas no se encuentra de manera expresa
ninguna permisión ni tampoco una prohibición en relación a la
procedencia del amparo respecto de una reforma constitucional, y
establece en la vía interpretativa que no se puede concluir que el
amparo no proceda contra una reforma constitucional, pues el acto
reformatorio puede perfectamente ser entendido como un acto de
autoridad.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
No comparto el sentido del proyecto porque en la misma vía
interpretativa en que se funda, cabría la posibilidad de concluir en
sentido contrario, en virtud de que si bien es cierto que en la Ley de
Amparo no existe disposición expresa en el sentido de considerar
improcedente dicho juicio en contra del procedimiento de reformas a la
Constitución, también lo es que tratándose del tema que nos ocupa,
en el artículo 135, el Constituyente —como ya lo señalé—, depositó en
el Congreso de la Unión, o sea, en sus dos Cámaras, o en la Comisión
Permanente, la declaración de la reforma constitucional, y lo
responsabilizó de sancionarla con el carácter de órgano límite;
consecuentemente, en mi opinión, ésta sería una razón suficiente para
sostener la improcedencia del juicio de amparo.
En efecto, el juicio de amparo no fue construido para poder
impugnar una reforma constitucional, en términos de los artículos 103
y 107 constitucionales, sino como un mecanismo que sujetara al
control judicial los actos de autoridad y las leyes entendidas como
normas secundarias, pero no los preceptos constitucionales o los
procesos de reforma constitucional. No obstante, en virtud de que este
tema se relaciona con los límites formales del Poder Reformador
previstos en el artículo 135 de la Constitución Federal y las
consecuencias de su inobservancia, me reservo a desarrollar este
tópico más adelante.
En la resolución se señala que en la teoría constitucional
contemporánea (lo cual ha de entenderse, en todo caso, que parte y
no toda la teoría constitucional contemporánea sostiene este punto de
vista), se plantea una distinción entre poder constituyente y poder de
reforma. Se dice que cuando no se reconocen límites de ningún tipo a
la operación de reforma constitucional, entonces se está proclamando
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
la identificación entre poder constituyente y poder de reforma. En
cambio, cuando se entiende que la reforma tiene unas fronteras que
de ningún modo puede sobrepasar el poder de reforma, lo que se está
consagrando es la diferencia tajante entre poder constituyente y poder
de revisiónxxvi. Así, se admite que el poder de reforma es limitado y se
corresponde con el principio jurídico de supremacía constitucional,
mientras que el poder constituyente es ilimitado y se corresponde con
el principio político de soberanía popular.
Se concluye señalando que la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos no establece límites explícitos o cláusulas
de intangibilidad, pero sí implícitos. De éstos, se identifican los
formales que se contienen en el artículo 135 constitucional, referido al
procedimiento de reforma y los límites materiales del poder reformador
tendrían que ser definidos por esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, y en todo caso estarían relacionados con la garantía de los
derechos fundamentales y con la división de poderes. Aserto este
último que no tiene ningún asidero constitucional expreso en nuestro
sistema jurídico.
Sostuve en el voto que formulé con motivo del recurso de
reclamación al que he aludido con anterioridad, que nuestra
Constitución vigente no califica expresamente como Poder al concurso
de instancias previsto en el artículo 135 para adicionar o reformar la
ley fundamental (como tampoco lo hicieron las que la precedieron). No
obstante, una parte muy importante de la doctrina constitucional, el
Legislativo y el propio Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación le han otorgado ese carácterxxvii.
Es claro que el concepto que nos ocupa se encuentra aplicado
específicamente, conforme al principio de división de poderes recogido
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
en nuestra ley fundamental en los artículos 40, 41 y 49, para el ámbito
federal, y en el 116 para el ámbito estatal, a los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial; división que obedece a una óptica funcional, lo
que quiere decir que dichos poderes se encargan, en principio,
respectivamente y por conducto de los órganos que los componen,
preponderante y esencialmente del ejercicio de una de las tres
funciones tradicionales, que derivan de las atribuciones que el
Constituyente ha señalado a cargo del Estado conforme al tradicional
principio de división de poderesxxviii (que hoy día se encuentra más
atemperado con la creación de los órganos constitucionales
autónomosxxix).
Se afirma que las reglas de división de poderes se aplican
solamente en principio, dado que la teoría que informó su creación
nunca ha operado de manera absoluta; la realidad ha generado que
en los textos constitucionales se establezcan variadas e importantes
excepciones a dicho principio. En este sentido, se podría afirmar que
el principio de división de poderes se atempera con un principio
constitucional implícito de distribución flexible de funciones y
competencias entre los distintos órganos públicos previstos en la
Constituciónxxx.
De lo anterior se sigue que el Constituyente estableció que la
extraordinariamente importante potestad (función) de reforma
constitucional no estaría a cargo de ninguno de los tres Poderes
tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial); dispuso en cambio, en
el artículo 135, que ella estaría a cargo del Congreso de la Unión y de
las Legislaturas de los Estados, formando así una complementariedad
orgánica indisoluble entre ellos para el ejercicio de esa función.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Ahora bien, conforme con lo anteriormente sostenido, resulta
válido entender por: a) Poder, a la estructura constitucional que tiene a
su cargo, por su naturaleza, el ejercicio básico y predominante de una
potestad o función sustancial para el Estado; y b) por órganos, a las
distintas personas jurídicas con capacidad (competencia) de
producción normativa para el adecuado ejercicio de la potestad o
función, y que a través de uno o varios titulares, personas humanas
(que mediante elección o designación legal, con el apoyo recursos
humanos, materiales y financieros necesarios), materializan dicho
ejercicio de competencias, según lo dispuesto por el orden jurídico
positivo (teoría de la imputación).
Esto no es inusitado. En nuestro sistema constitucional, el Poder
del Estado es uno, aunque para su ejercicio se divida en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, tal como lo señala el artículo 49 de la
Constitución, que establece en su primer párrafo: “El Supremo Poder
de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial”.xxxi El Poder Ejecutivo se deposita en un órgano simple
unipersonal denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
(artículo 80)xxxii; el Poder Legislativo se deposita (artículo 50) en un
órgano complejo denominado Congreso General, que se deposita en
dos órganos colegiados denominados Cámaras de Diputados y de
Senadores (y aunque formalmente no se establece así, debe
señalarse que también se deposita, como órgano colegiado de receso,
en la Comisión Permanente, según lo dispone el artículo 78); y el
Poder Judicial se deposita (artículo 94) en un órgano colegiado
denominado Suprema Corte de Justicia de la Nación, un órgano
colegiado y complejo denominado Tribunal Electoral, órganos
colegiados denominados Tribunales Colegiados de Circuito, órganos
simples unipersonales denominados Tribunales Unitarios de circuito y
órganos simples unipersonales denominados Juzgados de Distrito,
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
además de contar con el órgano colegiado no jurisdiccional
denominado Consejo de la Judicatura Federal; todos ellos al tiempo de
ser depositarios inmediatos y directos, respectivamente, de uno de los
Poderes, son órganos con competencia delimitada, que a su vez se
apoyan, para el adecuado ejercicio de las competencias que derivan
de la función que tienen encomendada, en otros múltiples órganos que
tienen también, en muchos casos, una base constitucional para su
existencia.xxxiii Todos esos órganos, primarios y derivados, actúan por
conducto de los titulares, quienes se apoyan en los recursos humanos,
financieros y materiales que tiene asignados.
Conforme a lo anterior, se puede concluir que el uso por
analogía del concepto Poder para referir al conjunto de órganos que
tiene a su cargo de manera exclusiva y excluyente la función
sustancial de reforma constitucional que como se explica más
adelante es una función más trascendente (o por lo menos mucho más
amplia) que la de los otros poderes constituidos, no es inadecuada o
impertinente; asimismo, que si se siguen las reglas y principios que
hemos aplicado a los tres clásicos poderes, tampoco resulta incorrecto
hablar de que dicho Poder se encuentra depositado en un órgano
complejo que se integra con el Congreso de la Unión y las Legislaturas
Estatales, puesto que el ejercicio de esa función solamente se puede
llevar a cabo con el concurso de esos órganos, actuando necesaria e
indefectiblemente como una unidad orgánica competencial, para que
su ejercicio sea constitucionalmente válido.
Como corolario de lo anterior, se puede afirmar que la
concurrencia del Congreso de la Unión y las Legislaturas, constituye el
órgano complejo previsto en el artículo 135, que puede asimilarse al
concepto de Poder, pero el cual, aún siendo también un órgano
constituido, al realizar el ejercicio de la función de reforma
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
constitucional que tiene otorgada, se encuentra por encima de los
otros tres poderes y de cualquier órgano público sea federal o local, en
virtud de que es el único que, mediante el desempeño de su
capacidad normativa y mediante reformas o adiciones a la
Constitución, puede suprimir, reformar, adicionar o matizar las
atribuciones y las funciones estatales y por ende, también las
estructuras y la distribución de competencias determinada por el Poder
Constituyente Originario para los otros poderes y órganos del Estado,
incluyendo los de los órdenes locales y municipales. Inclusive, como
se ha dicho, puede crear órganos fuera de la esfera de los tres
Poderes que realizan funciones, originalmente de la competencia de
éstos, de manera autónoma. Precisamente por esa capacidad
normativa excepcional que es el único que la tiene, para poder alterar
las competencias y facultades originales de los otros poderes, e
inclusive, para crear órganos autónomos fuera de la esfera de
competencia de los poderes, yo me he inclinado a calificarlo e
identificarlo, recogiendo la terminología empleada por algunos grandes
constitucionalistas, en especial Felipe Tena Ramírez, como: “Poder
Constituyente Permanente”.
Aunque en la resolución de la mayoría se hace un desarrollo
muy interesante sobre este tema y se concluye que es un poder
constituido, punto en el que coincido, como acabo de expresar, en
tanto que nació de la decisión del Constituyente originario que
desapareció y lo dejó creado, confiriéndole en exclusiva, la potestad
reformadora de la norma fundamental, lo cierto es que la conclusión a
la que se arriba en la resolución de la mayoría en cuanto a los límites
materiales omite señalar que en todos los casos, incluyendo el
ejemplo español que en concreto se citó en el proyecto, es el
Constituyente Originario el que marca los límites formales y materiales
del Constituyente Permanente; y que si no lo hace, el propio órgano
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
revisor de la Constitución, mediante reformas posteriores, podría
eventualmente auto-señalárselosxxxiv.
La resolución, al contestar las cinco preguntas que propone,
parecería dar respuesta afirmativa a la temática fundamental: ¿Puede
la Suprema Corte de Justicia de la Nación arrogarse facultades o
competencias para revisar los actos del Poder Constituyente
Permanente, cuando no le han sido expresamente conferidas,
mediante el ejercicio de una interpretación laxa de normas
constitucionales que le otorgan expresamente facultades de revisión
de actos de las autoridades u órganos públicos y leyes secundarias
cuando violen garantías individuales? ¿Es el Poder Constituyente, en
cuanto sus facultades y competencias, equivalente a cualquiera de los
Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial?; ¿Es la reforma
constitucional una ley equivalente a las expedidas por el Congreso de
la Unión o las Legislaturas de los Estados? Sin embargo, en mi
opinión, todas las respuestas, independientemente de los demás
razonamientos que se presentan en su contra, parten de una petición
de principio para sostener la procedencia del juicio de amparo: la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es la que decide y define, de
manera absoluta y sin restricción alguna, los alcances de los límites a
sus competencias, impuestas en la Constitución.
Es cierto que parece haber consenso en el aserto de que la
doctrina es coincidente al sostener que la reforma constitucional puede
estar sujeta, por un lado, a límites materiales o sustanciales y, por el
otro, a límites formales o de procedimiento. Los límites materiales se
entienden como aquellas cláusulas o normas establecidas
expresamente en el propio texto constitucional, a través de las cuales
se prohíbe modificar uno o varios enunciados constitucionales
referidos a decisiones políticas o derechos que se les considera, en un
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
momento dado, con el carácter de fundamentales; mientras que los
límites formales se encuentran referidos al cumplimiento de
determinados requisitos procedimentales a que queda sujeta la
reforma misma, que en el caso de las llamadas constituciones rígidas,
como la nuestra, son distintos y mayores que los exigidos para el
procedimiento legislativo ordinario.
Del análisis del artículo 135 constitucional vigente se desprende
que, conforme a la literalidad de su texto, no establece expresamente
límites materiales para la reforma, como sí ocurrió, por ejemplo, en la
Constitución Federal de mil ochocientos veinticuatro, o bien en el Acta
Constitutiva y de Reformas de mil ochocientos cuarenta y siete, donde
como quedó reseñado antes, se prohibía reformar los preceptos
relacionados con la independencia de la Nación, forma de gobierno
republicano representativo, popular, federal, y división de poderes,
entre otros.
Sin embargo, sí existen límites formales para reformar la
Constitución, los cuales se encuentran previstos y delimitados en el
referido numeral 135, y que consisten, en su literalidad, en lo
siguiente:
a) Que las reformas o adiciones se acuerden por las dos terceras
partes de los miembros presentes del Congreso de la Unión.
b) Que las reformas o adiciones se aprueben por la mayoría de
las legislaturas de los Estados.
c) Que el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión
Permanente, realice el cómputo de los votos de las Legislaturas y
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
emitan la declaratoria de haber sido aprobadas las adiciones o
reformas.
En relación con los límites antes mencionados, debe
reconocerse que la declaración de aprobación de las adiciones o
reformas por el Congreso de la Unión o, en su caso, por la Comisión
Permanente, supone la verificación del cumplimiento de las
formalidades de quórum y votaciones necesarios para ello, que
respecto del Congreso de la Unión se encuentran previstas en el
artículo 63 constitucionalxxxv, y en lo que se refiere a las legislaturas
estatales, corresponde determinarlo a las Constituciones locales, de
conformidad con el artículo 41 constitucionalxxxvi.
Así, puede colegirse que la función de adición o modificación de
la Constitución está supeditada por nuestro propio orden jurídico ii Ver como ejemplos en la doctrina mexicana: Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa, México, 1984, págs. 45 y ss; Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Porrúa y UNAM, México, 2005, pág. 98; y en sentido contrario Arteaga Nava, Elizur, Derecho Constitucional, Oxford University Press, Segunda Edición, México, 2006, pág. 269.
iii Cuando se reformó el artículo 135 constitucional, mediante publicación realizada en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de octubre de mil novecientos sesenta y seis, el dictamen de la Cámara de Diputados hace referencia al “Poder Constituyente Permanente”, como se aprecia de la siguiente transcripción: “…La Comisión, por su parte, considera que tratándose de reformas o adiciones constitucionales cuya aprobación corresponde además del Congreso de la Unión a las Legislaturas de los Estados como órganos del Poder Constituyente Permanente, no siempre pueden entrar en vigor en forma inmediata no obstante haber sido ya aprobadas, debido a que el cómputo de votos respectivo y la declaratoria correspondiente compete al Congreso de la Unión de conformidad con lo que establece el artículo 135 de la Constitución General de la República, dándose el caso en muchas ocasiones, de que a pesar de haberse satisfecho el requisito constitucional relativo a la aprobación de esas adiciones o reformas por haber concluido el período de sesiones del Congreso de la Unión, éste se encuentra imposibilitado para hacer el cómputo y declaratoria de la que nos hemos venido ocupando, aplazándose así, la vigencia de tales sanciones o reformas que incuestionablemente siempre son trascendentales para el desarrollo institucional del país…”.
iv Se citan por ejemplo la jurisprudencia P./J. 16/2007, de rubro: “SISTEMA ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL. SU INSTAURACIÓN POR EL CONSTITUYENTE PERMANENTE”, la jurisprudencia P./J. 14/2006, de rubro: “CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA. EL INCUMPLIMIENTO DEL MANDATO CONSTITUCIONAL EXPRESO IMPUESTO POR EL PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL EN LOS ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE A LOS ARTÍCULOS 17 Y 116, CONFIGURA UNA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA”, y la jurisprudencia P./J. 75/2006, de rubro: “JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. SU TOTAL HOMOLOGACIÓN A LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIÓN CORRESPONDE AL ÓRGANO REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN”.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
constitucional, de manera expresa, solamente a ciertas formalidades
procedimentales, pues en un aspecto esencial o material no se limita,
de manera explícita, en cuanto al contenido y alcance de una adición o
reforma; en cambio, no hay duda, sí deben respetarse las reglas para
introducir cualquier adición o reforma, lo que tiende a lograr la
estabilidad y permanencia de los principios jurídicos y políticos
fundamentales plasmados en el texto constitucional mientras así sean
considerados.vResulta particularmente interesante, en lo relacionado al tema, el dictamen presentado por los diputados Heriberto Jara, Paulino Machorro Narváez, Agustín Garza González, Arturo Méndez e Hilario Medina en la 23ª sesión ordinaria del Congreso Constituyente de 1916, celebrada el veintiséis de diciembre de ese mismo año, que dice:"Ciudadanos Diputados:El artículo 39 del proyecto de reforma, corresponde al de igual número en la Constitución de 1857, y es exactamente igual al artículo 45 del proyecto de esta última.Consagra el principio de la soberanía popular, base de todos los regímenes políticos modernos y declara como una consecuencia necesaria que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio.Sin entrar en la historia del concepto de la soberanía, por no ser apropiada en estos momentos, la Comisión cree necesario hacer constar solamente, que el principio de la soberanía es una de las conquistas más preciadas del espíritu humano en su lucha con los poderes opresores, principalmente de la Iglesia y de los reyes. El concepto de la soberanía es esencialmente histórico, dice George Jellinek, en su obra "El Estado moderno y su derecho", y, efectivamente, su formación ha tenido diversas etapas.Desde que la Iglesia se erigió en el poder supremo que regía todos los órdenes de la vida social en todos los pueblos, y que disponía a su capricho del Gobierno y de la suerte de estos mismos pueblos, se inició una vehemente reacción en contra de estas tiranías, primero de parte de los reyes, representantes de los pueblos. Los reyes sostenían la integridad de sus derechos temporales que enfrentaban con la Iglesia, a la cual solamente querían dejar el dominio espiritual. Esta lucha, fecunda para los pueblos, es la que llenó todo ese período histórico que se llama de la edad media, y su resultado fue el establecimiento de dos poderes esencialmente distintos: el poder temporal y el poder espiritual. Paralelamente a este movimiento se iniciaba por los tratadistas de Derecho Público, quienes, con Jean Bodin crearon con su significación especial la palabra "soberanía", para indicar (super onmia) el más alto poder humano; y posteriormente, debido a la labor filosófica del siglo XVIII, concretado en sus postulados esenciales en la célebre obra de Juan Jacobo Rousseau, "El contrato social", la soberanía, esto es, el poder supremo, se reconoció a los pueblos.Esta concepción sirvió de base, como lo hemos dicho en un principio, a todos los regímenes políticos que se reformaron radicalmente por la gran revolución francesa de 1789, en que invariablemente las Constituciones políticas escritas que comenzaron a darse las naciones revolucionadas también por aquel gran movimiento, consignaron el dogma de la soberanía popular de tal manera, que es considerada hasta la fecha como la base esencial de los regímenes democráticos.Este principio contiene diversos artículos que le son propios: la soberanía es una inmutable, imprescriptible, inalienable. Siendo el pueblo el soberano, es el que se da su Gobierno, elige sus representantes, los cambia según sus intereses; en una palabra: dispone libremente de su suerte (las cursivas son nuestras).La Comisión no desconoce que en el estado actual de la ciencia política, el principio de la soberanía popular comienza a ser discutido y que se le han hecho severas críticas, no solamente en su contenido propio, sino aun en su aplicación; pero en México, menos que un dogma filosófico es el resultado de una evolución histórica, de tal manera, que nuestros triunfos, nuestras prosperidades y todo aquello que en nuestra historia política tenemos de más levantado y de más querido, se encuentra estrechamente ligado con la soberanía popular. Y la Constitución, que no tiene por objeto expresar los postulados de una doctrina política más o menos acertada, sí debe consignar los adelantos adquiridos por convicciones, que constituyen la parte vital de nuestro ser político.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Por otra parte, en cuanto a los límites materiales, en nuestro
sistema constitucional, no existe prevención expresa; sin embargo, en
un régimen de distribución de competencias, el Poder reformador
encuentra estos límites —que son extensivos para los otros poderes
constituidos—, en el ámbito exclusivo de facultades, dentro del cual
encuentran su propia autoregulación.
En virtud de estos conceptos, la Comisión propone a vuestra soberanía se apruebe el artículo 39 del proyecto, que está concebido en los siguientes términos."Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su Gobierno.”
vi Así se reconoce en los artículos 39, 40 y primer párrafo del 41, todos de nuestra Constitución, los cuales señalan:“Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo momento el inalienable derecho de modificar la forma de su gobierno.”“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”“Artículo 41.El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.”
vii Solamente en la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta se encuentran algunos precedentes que siguiendo las ideas antes señaladas contienen algunos desarrollos que resultan ilustrativos, bajo los rubros: “PODER JUDICIAL FEDERAL. FACULTADES DEL. El Poder Judicial de la Federación, al decidir el juicio constitucional, no puede sustituir su criterio al del Congreso de la Unión y menos el del Poder Constituyente, único que no tiene fronteras. Sólo está capacitado para restablecer el imperio de la Constitución General de la República, cuando aparezca conculcado por un acto de autoridad o por una ley, sin hacer declaración general alguna que tenga efectos trascendentales.” (Quinta Época, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, tomo CXVII, página 998); “CONGRESOS CONSTITUYENTES DE LOS ESTADOS. Estos y las Legislaturas Ordinarias, tanto Federales como Locales, carecen de la facultad suprema del Poder Constituyente de la Nación, pues sus facultades no pueden ir más allá de los límites que les marca el Pacto Fundamental de la República. El Poder Constituyente puede hacerlo todo, en tanto que las legislaturas deben mantenerse dentro de los límites que les han sido impuestos.” (Quinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, tomo III, página 587); y “PODER CONSTITUYENTE DE LA NACIÓN. En él radica la facultad suprema de modificar las leyes y las instituciones, sin más límites que los que fijan el interés nacional, la civilización y los derechos naturales del hombre.” (Quinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, tomo III, página 587).
viii Como se instituyó con la presentación del artículo tercero del acta constitutiva relativa al proyecto de Constitución de 1856. Dicho artículo decía: “TERCERO. La soberanía reside radical y esencialmente en la Nación y, por lo mismo, pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establecer, por medio de sus representantes, la forma de gobierno y demás leyes fundamentales que le parezca más conveniente para su conservación y mayor prosperidad, modificándolas y variándolas según crea convenirle más.”
ix En el sentido gramatical y conceptual de punto de la pirámide normativa donde concurre todo el orden jurídico nacional.
x En el sentido gramatical y conceptual de fundamento y apoyo de todo el orden jurídico nacional.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Tan es cierta la falta de límites materiales para la facultad
reformatoria del Poder Constituyente Permanente en México, que a lo
largo de estos 91 años de vigencia de nuestra Constitución, no existe
un solo Título o Capítulo de la misma que no haya sufrido reformas o
adiciones. Algunas de las más importantes son, por ejemplo: para
acotar o limitar algunas de las garantías individuales (es decir, los
xi Ver como ejemplos en la doctrina mexicana: Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa, México, 1984, págs. 45 y SS; ; Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Porrúa y UNAM, México, 2005, pág. 98; y en sentido contrario Arteaga Nava, Elizur, Derecho Constitucional, Oxford University Press, Segunda Edición, México, 2006, Pág. 269; respecto a la jurisprudencia ver, solamente por citar la más reciente tesis de jurisprudencia del Pleno de la 9ª Época: “SISTEMA ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL. SU INSTAURACIÓN POR EL CONSTITUYENTE PERMANENTE.”, xii
? Ni en los Elementos Constitucionales de Rayón, ni en los Sentimientos de la Nación de Morelos, ni la llamada Constitución de Apatzingán hubo referencia al procedimiento de reformas a esos textos fundamentales; pero en la última de las mencionadas, en su artículo 237, se prohibió “alteración, adición o supresión de ninguno de los artículos en que consiste esencialmente la forma de gobierno que prescribe.” Fue la Constitución de Cádiz la primera que estableció, en sus artículos 375 al 384; el procedimiento muy interesante y sumamente complicado: la iniciativa requería la firma de al menos 20 diputados; tres lecturas espaciadas por seis días entre ellas, para determinar si se sometía a discusión; admitida a trámite y discusión se sometía al mismo procedimiento prescrito para la formación de las leyes; se tenía que aprobar por dos terceras partes si se pasaba a la siguiente diputación general; la siguiente diputación, siguiendo los mismos trámites las tenía que aprobar por las dos terceras partes de los votos “que ha lugar al otorgamiento de poderes especiales para hacer la reforma; la declaración se tenía que comunicar a todas las provincias para otorgar poderes especiales a la diputación inmediata siguiente, posible según el tiempo, poderes que debían ser otorgados por las juntas electorales de provincia; hecho lo anterior, la reforma propuesta se tenía que discutir de nuevo y si se aprobaba por dos terceras partes de los diputados pasaba al Rey para su publicación y circulación. El Acta Constitutiva de la Federación firmada en enero de 1824 solamente señalaba en su artículo 35 que el Acta podría “variarse en el tiempo y términos que prescriba la Constitución General.”xiii
? “Artículo 166. Las legislaturas de los Estados podrán hacer observaciones, según les parezca conveniente, sobre determinados Artículos de esta Constitución y de la Acta Constitutiva; pero el Congreso General no las tomará en consideración sino precisamente el año de 1830.”
xiv “Artículo 171. Jamás se podrán reformar los artículos de esta Constitución y de la acta constitutiva que establecen la libertad e independencia de la Nación mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta, y división de los poderes supremos de la Federación, y de los Estados.”
xv Esos artículos señalaban literalmente:“Artículo 167. El Congreso en este año se limitará a calificar las observaciones que merezcan sujetarse a la deliberación del Congreso siguiente, y esta declaración se comunicará al presidente, quien la publicará y circulará sin poder hacer observaciones.Artículo 168. El Congreso siguiente en el primer año de sus sesiones ordinarias se ocupará de las observaciones sujetas a su deliberación para hacer las reformas que crea convenientes; pues nunca deberá ser uno mismo el Congreso que haga la calificación prevenida en el artículo anterior, y el que decrete las reformas.Artículo 169. Las reformas o adiciones que se propongan en los años siguientes al de treinta, se tomarán en consideración por el Congreso en el segundo año de cada bienio, y si se calificaren necesarias según lo prevenido en el artículo anterior, se publicará esta resolución para que el Congreso siguiente se ocupe de ellas.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
derechos fundamentales)xxxvii; para excluir de manera absoluta a los
particulares de su participación en ciertas áreas económicas, llamadas
ahora estratégicas; para definir nuevas atribuciones del Estado como
la rectoría económica y el sistema de planeación democrático; o para
alterar, ampliando o reduciendo, las competencias originalmente
señaladas por el Constituyente Permanente a los Poderes públicos y a
los distintos órdenes de gobierno, o para afectar el sistema de
Artículo 170. Para reformar o adicionar esta Constitución o la Acta Constitutiva, se observará además de las reglas prescritas en los artículos anteriores, todos los requisitos prevenidos para la formación de las leyes, a excepción del derecho de hacer observaciones concedido al presidente en el artículo 106.”
xvi La Ley Séptima, bajo el título: “Variación de las leyes constitucionales” señalaba:1. En seis años, contados desde la publicación de esta Constitución, no se podrá hacer alteración en ninguno de sus artículos.2. En las variaciones que pasado ese periodo se intenten hacer en ellos, se observarán indispensablemente los requisitos prevenidos en el artículo 12, párrafo 10 de la segunda ley constitucional?, en el artículo 26, párrafos 1 y 3, en los 28, 29 y 38 de la tercera ley constitucional ?, y en el 17, párrafo 2 de la cuarta?.3. En las iniciativas de variación, lo mismo que en las de todas las otras leyes, puede la Cámara de Diputados no sólo alterar la redacción, sino aun añadir y modificar, para darle perfección al proyecto.4. Los proyectos de variación, que estuvieren en el caso del artículo 38 de la tercera ley constitucional, se sujetarán a lo que él previene.”
xvii “Artículo 202. En cualquier tiempo podrán hacerse alteraciones o reformas a estas bases. En las leyes que se dieren sobre esta materia, se observará todo lo prevenido respecto de las leyes comunes, sin más diferencia que para toda votación, sea la que fuere, no se han de requerir ni más ni menos de dos terceros de votos en las dos Cámaras. El Ejecutivo tendrá en estos casos la facultad 20 del art. 87.”
xviii “Artículo 29. En ningún caso se podrán alterar los principios que establecen la independencia de la Nación, su forma de Gobierno republicano representativo, popular, federal y la división, tanto de los poderes generales, como de los de los Estados.”
xix “Artículo 28. En cualquier tiempo podrán reformarse los artículos de la Acta constitutiva, de la Constitución federal y de la presente Acta, siempre que las reformas se acuerden por los dos tercios de ambas Cámaras o por la mayoría de dos Congresos distintos e inmediatos. Las reformas que en lo sucesivo se propusieren limitando en algún punto la extensión de los Poderes de los Estados, necesitarán además la aprobación de la mayoría de las Legislaturas. En todo proyecto de reformas se observará la dilación establecida en el artículo anterior.”
xxEse precepto establecía:“Artículo 125. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere: que un Congreso, por el voto nominal de dos terceras partes de sus miembros presentes, acuerde qué artículos deben reformarse; que este acuerdo se publique en los periódicos de toda la República tres meses antes de la elección del Congreso inmediato; que los electores, al verificarla, manifiesten si están conformes en que se haga la reforma, en cuyo caso lo harán constar en los respectivos poderes de los diputados; que el nuevo Congreso formule las reformas, y éstas se someterán al voto del pueblo en la elección inmediata. Si la mayoría absoluta de los electores votare a favor de las reformas, el Ejecutivo las sancionará como parte de la Constitución.”
xxi De la Historia del Congreso Constituyente 1856-1857 de Francisco Zarco, resulta conveniente rescatar la opinión formulada por el diputado García Granados en contra de la instauración del
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
gobierno tradicional basado en la teoría clásica de la división de
poderes con la incorporación de los llamados organismos
constitucionales autónomos que han sido validados en su
constitucionalidad por parte de este Alto Tribunalxxxviii, o para variar los
sistemas electorales para integrar el Poder Legislativo o Ejecutivo, así
como para alterar, disminuir o, inclusive suprimir algunas de sus
Senado, expresada en los siguientes términos: “…El señor García Granados se declara en contra del senado porque lo considera funesto. Le ocurre la dificultad de que, cuando haya discordia entre las dos cámaras, será imposible formar un gabinete parlamentario, porque, si sale del senado, tendrá en contra a la cámara de diputados, y viceversa, siendo imposible que el gobierno se conforme a lo que exige el sistema representativo. Por más que se haga por popularizar el senado, los senadores se creerán siempre más distinguidos que los diputados y tendrán aspiraciones aristocráticas…”.
xxii No se pudo encontrar explicación alguna a esa circunstancia, lo que hace presumir que se trata de una omisión por parte de los Constituyentes de 1874.
xxiii En ninguno de las Reglamentos para el Gobierno Interior del Congreso, como tampoco en las dos Leyes Orgánicas expedidas en 1979 y 1999, respectivamente, ha existido precepto alguno respecto al procedimiento de reforma constitucional.
xxiv El texto quedó en los siguientes términos:“Art. 135.- La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados.El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
xxvDenominaciones que se aplican para identificar al órgano complejo (que se constituye con el concurso de órganos federales y estatales) que realiza la función de reforma constitucional. Se utiliza preferentemente el vocablo Constituyente Permanente por considerar que refleja cabalmente la naturaleza del órgano complejo que tiene a su cargo la superior potestad de alterar los contenidos de la Ley Fundamental.
xxvi Afirmación que puede no ser exacta pues conforme a innovadoras experiencias, hoy en día, se concibe, inclusive como regulación de la propia Constitución, la posibilidad de convocar a un Constituyente que pueda revisarla y modificarla en su integridad; y ese Constituyente puede quedar sujeto a los límites o reglas que se le impongan en la convocatoria respectiva. Véase a guisa de ejemplo el régimen constitucional español vigente en la nota 34 siguiente.
xxvii Ver nota 7.
xxviii Si bien el sistema de división de poderes es flexible como lo ha definido la Segunda Sala esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis visible en la página 117, Volumen 151-156, correspondiente a la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala: “DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
facultades originales, entre otros ámbitos constitucionales
fundamentales.
Cabe hacer notar que se podría argumentar que hoy el sistema
de defensa constitucional se ha modificado y perfeccionado. Sin
embargo, como lo he sostenido antes, en lo personal considero que
ninguno de los medios de control constitucional que se han instaurado
Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta.”
xxix Atemperado, en tanto son los Poderes tradicionales los que intervienen, con distintas modalidades, en su constitución, funcionamiento, vigilancia, disciplina y supervisión presupuestal de los órganos constitucionales autónomos.
xxx Principio que se puede desprender del axioma: “las autoridades solamente pueden hacer lo que les está expresamente permitido”, del cual a su vez deriva el principio de legalidad que rige el funcionamiento de los órganos públicos.
xxxi La división de poderes no es otra cosa que la distribución armónica de las facultades del Estado.
xxxii Denominación que connota al órgano público en que se deposita el Poder Ejecutivo federal y al mismo tiempo al individuo (persona humana) que ha sido electo para ocupar el cargo.
xxxiii Piénsese, como ejemplos destacados, respecto del Poder Ejecutivo en las Secretarías de Estado y las entidades paraestatales; en el Poder Legislativo las comisiones de dictamen y la Auditoria Superior de la Federación; en el Poder Judicial en el Pleno, las Salas y las comisiones del Consejo de la Judicatura.
xxxiv Así, lo que no se señaló fue que el Constituyente originario de la Constitución Española vigente previó la posibilidad de convocar a otro Poder Constituyente para reformar totalmente la Constitución. La Constitución Española señala:“Artículo 87. 1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. “De la reforma constitucional.“Artículo 166.- La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87. Artículo 167 1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
en nuestro sistema jurídico, antes o recientemente, fueron diseñados
para el control de las reformas o adiciones constitucionales, sea por
irregularidades en el procedimiento o por su contenido material; en
ninguno de los procesos legislativos de creación o ampliación, sea a
nivel constitucional o legal, existe registro de que se hubiesen pensado
con ese propósito. Luego, cabe preguntarse en un tema de tal
importancia y trascendencia: ¿es una omisión por descuido no haberlo
entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Artículo 1681. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al capítulo II, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación. Artículo 169. No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo”.
xxxv “Artículo 63. Las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros; pero los presentes de una y otra deberán reunirse el día señalado por la ley y compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta días siguientes, con la advertencia de que si no lo hiciesen se entenderá por ese solo hecho, que no aceptan su encargo, llamándose luego a los suplentes, los que deberán presentarse en un plazo igual, y si tampoco lo hiciesen, se declarará vacante el puesto…”.
xxxvi “Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal…”.
xxxvii ARTÍCULO 1º (1ª Reforma DOF 14-08-2001. 2ª Reforma DOF 04-12-2006); ARTÍCULO 2o. (1ª Reforma DOF 14-08-2001); ARTÍCULO 3o. (1ª Reforma DOF 13-12-1934. 2ª Reforma DOF 30-12-1946. 3ª Reforma DOF 09-06-1980. 4ª Reforma DOF 28-01-1992. 5ª Reforma DOF 05-03-1993. Fe de erratas DOF 09-03-1993. 6ª Reforma DOF 12-11-2002); ARTÍCULO 4o. (1ª Reforma DOF 31-12-1974. 2ª Reforma DOF 18-03-1980. 3ª Reforma DOF 03-02-1983. 4ª Reforma DOF 07-02-1983. 5ª Reforma DOF 28-01-1992. 6ª Reforma DOF 28-06-1999. 7ª Reforma DOF 07-04-2000. Fe de erratas DOF 12-04-2000. 8ª Reforma DOF 14-08-2001); ARTÍCULO 5o. ( 1a Reforma DOF 17-11-1942. 2a Reforma DOF 31-12-1974. 3a Reforma DOF 06-04-1990. 4a Reforma DOF 28-01-1992); ARTÍCULO 6o. (1a Reforma DOF 06-12-1977. 2a Reforma DOF 20-07-2007. 3a Reforma DOF 13-11-2007); ARTÍCULO 7o. (Sin reforma); ARTÍCULO 8o.(Sin reforma); ARTÍCULO 9o.(Sin reforma); ARTÍCULO 10 (1a Reforma DOF 22-10-1971). ARTÍCULO 11 (Sin reforma); ARTÍCULO 12 (Sin reforma); ARTÍCULO 13 (Sin reforma). ARTÍCULO 14 (1a Reforma DOF 09-12-2005); ARTÍCULO 15 (Sin reforma); ARTÍCULO 16 (1a Reforma DOF 03-02-1983. 2a Reforma DOF 03-09-1993. Fe de erratas DOF 06-09-1993. 3a Reforma DOF 03-07-1996. 4a Reforma DOF 08-03-1999. 5a Reforma DOF 18-06-2008. ARTÍCULO 17 (1a Reforma DOF 17-03-1987. 2a Reforma DOF 18-06-2008. ARTÍCULO 18. (1ª Reforma DOF 23-02-1965. 2ª Reforma DOF 04-02-1977. 3ª Reforma DOF 14-08-2001. 4ª Reforma DOF 12-12-2005. 5a Reforma DOF 18-06-2008). ARTÍCULO 19 (1ª Reforma DOF 03-09-1993. Fe de erratas DOF 06-09-1993. 2ª Reforma DOF 08-
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
hecho, o lo entendieron los Constituyentes o legisladores como una
cuestión dada o implícita? La respuesta debe ser obviamente
diferente. Por muy plausible que resulte considerar que debe existir
control constitucional —posición que comparto—, hasta ahora no ha
habido norma constitucional o legal, ni siquiera un deseo explícito de
los legisladores en sus deliberaciones sobre estos temas, de que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, menos los Jueces de Distrito
03-1999. 3a Reforma DOF 18-06-2008). ARTÍCULO 20. Fe de erratas DOF 06-02-1917. (1ª Reforma DOF 02-12-1948. 2ª Reforma DOF 14-01-19853ª Reforma DOF 03-09-1993. Fe de erratas DOF 06-09-1993. 4ª Reforma DOF 03-07-1996. 5ª Reforma DOF 21-09-2000. 6a Reforma DOF 18-06-2008). ARTÍCULO 21 (1ª Reforma DOF 03-02-1983. 2ª Reforma DOF 31-12-1994. 3ª Reforma DOF 03-07-1996. 4ª Reforma DOF 20-06-2005. 5a Reforma DOF 18-06-2008. ARTÍCULO 22 (1ª Reforma DOF 28-12-1982. 2ª Reforma DOF 03-07-1996.3ª Reforma DOF 08-03-1999. 4a Reforma DOF 09-12-2005. 5a Reforma DOF 18-06-2008). ARTÍCULO 23 (Sin reforma). ARTÍCULO 24 (1ª Reforma DOF 28-01-1992. ARTÍCULO 25. (1ª Reforma DOF 03-02-1983. 2ª Reforma DOF 28-06-1999. ARTÍCULO 26. (1ª Reforma DOF 03-02-1983. 2ª Reforma DOF 07-04-2006). ARTÍCULO 27 (1ª Reforma DOF 10-01-1934. 2ª Reforma DOF 06-12-1937. 3ª Reforma DOF 09-11-1940. 4ª Reforma DOF 21-04-1945. 5ª Reforma DOF 12-02-1947. 6ª Reforma DOF 02-12-1948. 7ª Reforma DOF 20-01-1960. 8ª Reforma DOF 29-12-1960. Fe de erratas DOF 07-01-1961. 9ª Reforma DOF 08-10-1974. 10ª Reforma DOF 06-02-1975. 11ª Reforma DOF 06-02-1976. 12ª Reforma DOF 06-02-1976. 13ª Reforma DOF 03-02-1983. 14ª Reforma DOF 10-08-1987. 15ª Reforma DOF 06-01-1992. 16ª Reforma DOF 28-01-1992); ARTÍCULO 28 (1ª Reforma DOF 17-11-1982. 2ª Reforma DOF 03-02-1983. 3ª Reforma DOF 27-06-1990. 4ª Reforma DOF 20-08-1993. Fe de erratas DOF 23-08-1993. 5ª Reforma DOF 02-03-1995); ARTÍCULO 29 (1ª Reforma DOF 21-04-1981. 2ª Reforma DOF 02-08-2007).
xxxviii Como se advierte de los siguientes criterios: Tesis: P. VIII/2008. “INSTITUTO DE TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN PÚBLICA DE JALISCO. SU CREACIÓN COMO ÓRGANO PÚBLICO AUTÓNOMO ENCARGADO DE GARANTIZAR EL DERECHO A LA INFORMACIÓN EN LA ENTIDAD, ES CONSTITUCIONAL. La característica principal que distingue a los órganos constitucionales autónomos es que atienden necesidades o funciones torales del Estado que no han sido tomadas en cuenta, o bien, que no se ha considerado conveniente que las realicen los poderes tradicionales. En este sentido, si el órgano reformador de la Constitución del Estado de Jalisco decidió crear un órgano público autónomo denominado Instituto de Transparencia e Información Pública (independiente de los tres poderes constituidos) como garante del derecho a la información en la entidad, porque a su juicio, de esa forma se cumple cabal, eficazmente y con mayor transparencia con ese derecho, no se viola disposición alguna de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomando en cuenta, por una parte, que la garantía constitucional del derecho a la información contenida en el artículo 6o. de la Ley Suprema deja implícitamente a cada una de las entidades federativas su regulación y por ende, el establecimiento de las estructuras necesarias para el adecuado desarrollo de la garantía en comento en el ámbito de su esfera territorial y, por la otra, que conforme a los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interno.”“INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. SU CREACIÓN COMO ÓRGANO PÚBLICO AUTÓNOMO ENCARGADO DE GARANTIZAR EL DERECHO A LA INFORMACIÓN EN LA ENTIDAD, ES CONSTITUCIONAL. Si se tiene en cuenta que acorde con el artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila, el órgano reformador de la Constitución Local erige al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública como un organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, es indudable que su creación, como órgano garante del derecho a la información en la entidad, no viola disposición alguna de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello es así, ya que, por una parte, el artículo 6o. de la Ley Suprema otorga implícitamente a cada una de las entidades federativas la facultad de regular el derecho a la información y, por ende, establecer las estructuras necesarias para el adecuado desarrollo de la garantía de ese derecho en el ámbito de su esfera territorial y, por la otra, porque conforme a los artículos 39, 40 y 41 de la Norma Fundamental, los
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
o Tribunales de Circuito, puedan intervenir, sea respecto de
procedimiento o de la materia, en el control constitucional de una
reforma al texto fundamental.
Por tanto, el tema que trasciende para el caso concreto es
determinar qué sucede ante la inobservancia de los límites formales
expresamente contenidos en el propio texto de la norma fundamental;
esto es, si dicha inobservancia actualiza la posibilidad de impugnación
a través del juicio de amparo.
En relación con lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha sostenido en los últimos años distintas consideraciones y
reflexiones. El Pleno de este Alto Tribunal, al resolver en sesión del
nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve el amparo en
revisión 1334/98, determinó que resultaba procedente el juicio de
amparo en contra del procedimiento de reformas a la Constituciónxxxix;
sin embargo, dicho criterio no se sostuvo por el Tribunal Pleno en
sesión de seis de septiembre de dos mil dos, al resolver la
Controversia Constitucional 82/2001, que dio origen a la siguiente
jurisprudencia: “PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A
LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL
JURISDICCIONAL.xl
Este voto es coincidente, en lo sustancial, con las
consideraciones que sirvieron de sustento para emitir resolución en la
controversia constitucional antes señalada.xli
Como se advierte al leer esa resolución, el Pleno de este Alto
Tribunal, para sostener la inimpugnabilidad del procedimiento de
Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interno; de ahí que es válido que el órgano reformador de la Constitución de Coahuila, en uso de sus facultades, haya creado un órgano garante del derecho de información.”
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
reforma al texto fundamental a través de una controversia
constitucional, partió de la idea de que la norma producto de dicho
procedimiento fue emitida por un poder reformador cuyos actos no se
encuentran sujetos a ninguno de los mecanismos de control
jurisdiccional previstos en el artículo 105 constitucionalxlii.
Ahora bien, en relación con lo expuesto en líneas precedentes,
en principio puede decirse que cuando se somete a votación ante el
Congreso de la Unión la adición o reforma de un precepto
constitucional, el resultado que emerge de dicha votación por la
mayoría calificada de las dos terceras partes de los miembros
presentes en ambas Cámaras, efectivamente constituye una norma
legislativa constitucional, pero la cual requiere para su validez,
adicionalmente, el voto aprobatorio de la mayoría de las Legislaturas
de los Estados, para que con base en ello, el Congreso de la Unión o
la Comisión Permanente realicen el cómputo de los votos y emitan la
declaratoria respectiva. La declaratoria es el acto formal de sanción de
la adición o reforma, misma que así se vuelve inatacable en nuestro
sistema constitucional vigente.
Ahora bien, puede acontecer que las adiciones o reformas
hubieren sido aprobadas sin la mayoría calificada de los miembros
presentes del Congreso de la Unión, o bien sin la mayoría simple de
las Legislaturas de los Estados, supuesto en el cual, si bien no puede
negarse que se está ante la presencia de una norma general, que en
principio no debería formar parte de la Constitución, por lo que sería
deseable reconocer la posibilidad de control externo de esas
anomalías; sin embargo, ello solamente podría realizarse mediante
instancias y procedimientos expresamente previstos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Cabe acotar que aun cuando las anteriores consideraciones
como ya lo señalé, fueron formuladas con motivo de un recurso de
reclamación en una acción de inconstitucionalidad, lo cierto es que
desde mi perspectiva, resultan plenamente aplicables al caso
concreto, en virtud de que en nuestro sistema jurídico considerado en
su integridad, incluyendo al juicio de amparo, no existe posibilidad de
control jurisdiccional alguno para impugnar el proceso de reformas a la
Constitución, menos sus contenidos sustanciales.
Tratándose del juicio de amparo, motivo de análisis en el caso
concreto, la simple impugnación constituye un hecho de notoria y
manifiesta improcedencia, en virtud de lo siguiente:
1. A través de la historia y evolución que ha tenido el juicio de
amparo se pone de manifiesto que en el Derecho Positivo Mexicano,
dicho procedimiento fue estructurado para proteger a los individuos en
el goce de sus derechos fundamentales en contra de actos de
autoridad y leyes ordinarias federales y locales, no de los actos del
Constituyente.
El artículo 103 de la Norma Fundamental establece la
competencia de los tribunales de la Federación para resolver toda
controversia que se suscite, en forma limitativa, a los siguientes
supuestos:
I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías
individuales;
II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o
restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del
Distrito Federal, y
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del
Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad
federal."
A su vez, el artículo 107 prevé los principios que rigen el
proceso, al señalar que el juicio de amparo se seguirá siempre a
instancia de parte agraviada; sin embargo, ninguno de los dos
preceptos señala qué debe entenderse por autoridad para los efectos
indicados. Por ello, es preciso retomar el criterio interpretativo que
sobre el particular ha sustentado esta Suprema Corte de Justicia en su
carácter de máximo órgano jurisdiccional.
Este Tribunal sostuvo inicialmente el criterio en el sentido de que
el concepto de autoridad sólo comprendía a quienes disponen de la
fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y
que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como
individuos que ejercen actos públicos, por el hecho de ser pública la
fuerza de que disponen. La tesis relativa aparece publicada con el
número 300, en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de
la Federación, Segunda Parte, correspondiente a los años 1917-
1988xliii.
La definición que de autoridad responsable vino sosteniendo
este Tribunal Constitucional, fue cuestionada por diversos tratadistas,
quienes señalaron la necesidad de ajustarlo a las nuevas realidades
del actuar del Estado mexicano.xliv
xliii “AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen."
xliv De esta forma el tratadista Ignacio Burgoa (El Juicio de Amparo, vigésima quinta edición, México, Editorial Porrúa, 1988, página 191) sostuvo:
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
La postura inicial de la Corte fue abandonada al resolver el
amparo en revisión 1195/92, el catorce de noviembre de mil
novecientos noventa y seis por unanimidad de diez votos.
Las consideraciones vertidas en ese amparo dieron origen a la
tesis del Tribunal Pleno P. XXVII/97, publicada en la Novena Época
"De conformidad con lo anterior, y refiriendo el concepto de autoridad a nuestro juicio de amparo (no tocando por ahora la calificación de ‘responsable’, por ser ello tema de otro capítulo posterior), debe decirse que el sentido en que está empleado en la fracción del artículo 103 constitucional y primera del artículo 1o. de la Ley de Amparo, es el siguiente: por ‘autoridades’ se entiende a aquellos órganos estatales de facto o de jure, con facultades de decisión o ejecución, cuyo ejercicio engendra la creación, modificación o extinción de situaciones generales o particulares, de hecho o jurídicas, o bien produce una alteración o afectación de ellas, de manera imperativa, unilateral y coercitiva."…"De acuerdo con las doctrinas del derecho público, por autoridad debemos entender aquellos órganos que están, en atención a lo dispuesto por la ley, investidos de facultades de decisión y de ejecución. Con el fin de hacer más clara la exposición de esta doctrina, quiero consignar la opinión al respecto del maestro Gabino Fraga, quien dice: ‘La división de competencia entre los órganos de la administración da lugar a la clasificación de ellos en razón de la naturaleza de las facultades que les son atribuidas. Desde este punto de vista, los órganos de la administración pueden separarse en dos categorías, unos que tienen carácter de autoridades y otros que tienen el carácter de auxiliares. Cuando la competencia otorgada a un órgano implica la facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, es decir, cuando el referido órgano está investido de facultades de decisión y de ejecución, se está frente a un órgano de autoridad...’."En consecuencia, se debe aceptar, que a diferencia de los órganos que tienen el verdadero carácter de autoridades, existen otros, que se pueden llamar auxiliares, que carecen de las facultades de decisión y al mismo tiempo, de ejecución, toda vez que su actividad se reduce a coadyuvar con las autoridades en la ejecución de las decisiones por éstas dictadas."Podemos pues, afirmar que tienen el carácter de autoridades, aquellas entidades que están investidas de las facultades de decisión o de ejecución y que, en consecuencia, están dotadas de la competencia necesaria para realizar actos de naturaleza jurídica que afectan la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones."En consecuencia, podemos intentar definir el concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, conjugando los dos elementos cuyo análisis he llevado al cabo, en los siguientes términos:"Por autoridad, para los efectos del amparo, debe entenderse toda entidad que en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, están en posibilidad de realizar actos que afecten a los particulares en su persona o patrimonio y de imponer dichos actos en forma imperativa."El tratadista Héctor Fix Zamudio (en su obra Protección Jurídica de los Derechos Humanos. Estudios Comparativos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, página 74) tras de exponer la urgente necesidad de revisar los conceptos e instrumentos tradicionales de defensa de los derechos humanos en México, recuerda que en el Primer Congreso Latinoamericano de Derecho Constitucional que se celebró en la Ciudad de México los días veinticinco a treinta de agosto de mil novecientos cuarenta y cinco se aprobó la recomendación de revisar el concepto de autoridad responsable y, concretamente, hacer procedente el juicio contra actos de entidades paraestatales.
xxxix Tal como se desprende de la tesis P. LXII/99, visible en la página 11, Tomo X, Septiembre de 1999, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala: “REFORMA CONSTITUCIONAL, AMPARO CONTRA SU PROCESO DE CREACIÓN. EL INTERÉS JURÍDICO DERIVA DE LA AFECTACIÓN QUE PRODUCE, EN LA ESFERA DE DERECHOS DEL QUEJOSO, EL CONTENIDO DE LOS PRECEPTOS MODIFICADOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha determinado que cuando se impugna el proceso de reforma constitucional no es la Carta Magna, sino los actos que integran el procedimiento legislativo que culmina con su reforma, lo que se pone en tela de juicio, por lo que pueden ser considerados como
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero
de 1997, página 118 que dice: “AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL
JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE
ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY
EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN,
MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE
AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO”xlv.
autoridades responsables quienes intervienen en dicho proceso, por emanar éste de un órgano constituido, debiendo ajustar su actuar a las formas o esencias consagradas en los ordenamientos correspondientes, conducta que puede ser controvertida mediante el juicio de amparo, por violación al principio de legalidad. Asimismo, estableció que la circunstancia de que aun cuando el proceso de reforma hubiese sido elevado a la categoría de norma suprema, tal situación no podría desconocer la eficacia protectora del juicio de amparo como medio de control constitucional, puesto que de ser así no habría forma de remediar el posible incumplimiento de las formalidades consagradas en el artículo 135 de la Carta Magna ni, por ende, podría restablecerse a los agraviados en los derechos que estiman violados, con lo que se autorizaría la transgresión a derechos fundamentales sin oportunidad defensiva. En consecuencia, si bien es cierto que el contenido del dispositivo constitucional resulta inimpugnable a través de la demanda de garantías, siendo sólo atacable el proceso de reforma correspondiente, y el interés jurídico se identifica como la tutela que se regula bajo determinados preceptos legales, la cual autoriza al quejoso el ejercicio de los medios para lograr su defensa, así como la reparación del perjuicio que le irroga su desconocimiento o violación, debe concluirse que el interés jurídico para promover el juicio contra el proceso de reforma relativo debe derivar directamente de los efectos que produce la vigencia del nuevo precepto constitucional, pues son éstos los que producen un menoscabo en la esfera jurídica del gobernado.”
xl “PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL. De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo; esto es, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, las Legislaturas Estatales al aprobarlas, y aquél o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de votos de las Legislaturas Locales y, en su caso, la declaración de haber sido aprobadas las reformas constitucionales, no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en el extraordinario de Órgano Reformador de la Constitución, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes jurídicos parciales, constituyendo de esta manera una función soberana, no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en la conformación compleja del órgano y en la atribución constitucional de su función, se encuentra su propia garantía.” Jurisprudencia P./J. 39/2002, visible en la página 1136, Tomo XVI, Septiembre de 2002, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
xli Esas consideraciones fueron, en la parte relativa, las siguientes:
“…Bajo las anteriores premisas, este Alto Tribunal estima que si bien la parte actora impugna en la presente controversia la invalidez del proceso reformatorio, no puede soslayarse el hecho de que los vicios que se le atribuyen ocurrieron durante la sustanciación de dicho proceso, que jurídicamente no pueden desvincularse de su objeto que es la aprobación y declaratoria de reformas de algunos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y toda vez que esas reformas constitucionales emanan de una autoridad no incluida expresamente en ninguna parte del artículo 105 constitucional, fuerza es concluir que la presente controversia, apoyada en dicho precepto, resulta improcedente, toda vez que a esta Suprema Corte de Justicia la Carta Fundamental de la República no le confiere facultad expresa.[…]
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Más allá de las interpretaciones de este Tribunal, en Pleno y en
sus Salas, no existe en los anales de la historia legislativa
constitucional moderna mexicana ninguna referencia, directa o
indirecta, a que el juicio de amparo se haya instituido a favor de los
particulares para poder combatir irregularidades de procedimiento de
reforma constitucional, mucho menos, para combatir sus contenidos
materiales.
2. El principio de agravio personal y directo se encuentra
regulado en el artículo 107, fracción I, de la ley fundamental, así como
en el artículo 4° de la Ley de Amparo, que establecen que el juicio de
amparo sólo debe intentarse por la parte a quien perjudique la ley o el
acto reclamado; el artículo 73, que en su fracción V, establece que el
juicio de garantías es improcedente contra actos que no afecten el
En consecuencia, tratándose del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución, no puede separarse éste de la emisión de las propias normas constitucionales que deriven de él.[…]En la especie, el procedimiento de reformas y adiciones regulado en el artículo 135 constitucional no es susceptible de control por la vía jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo, porque los órganos que en él actúan no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en su función extraordinaria de Órgano Reformador de la Constitución Federal, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes parciales.
En efecto, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, o éste o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de los votos de las legislaturas locales y la declaración de aprobación de las reformas constitucionales, no es ordinaria, ya que se atribuye al Congreso en su carácter de representante del pueblo y a las entidades federativas, constituyendo de esta manera una función soberana no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en la conformación del órgano y en la atribución constitucional de su función se encuentra su propia garantía…”.
xlii Jorge A. Vanossi sostiene que en esos casos opera una “norma de habilitación” en los siguientes términos: “…El argumento de la norma de habilitación sirve tanto para cubrir la hipótesis de violaciones procesales como el caso de violaciones sustanciales en el camino de la reforma constitucional. El órgano convalidante, en el caso argentino de la jurisprudencia vigente, es la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que lo hace con la declaración de no justiciabilidad de las cuestiones que pudieran suscitarse con motivo de una reforma; violaciones de forma o violaciones de prohibición de contenido. Ésta es, exactamente, la función que tiene en teoría la norma de habilitación. La citada norma permitiría distinguir dos supuestos de validez en materia de reforma de la Constitución, a saber: a) Que la reforma sea hecha regularmente, es decir, conforme a las prescripciones de forma y de fondo que contiene la Constitución vigente, sin violación alguna, en cuyo caso es fácil (o automático) extraer una conclusión de validez del acto o; b) Que la reforma sea hecha irregularmente, ya sea por violaciones de contenido o de procedimiento a lo que determina la Constitución vigente, pero que por la vía del órgano y de los mecanismos de impugnación esas impugnaciones queden rechazadas y, por lo tanto, las normas así creadas obtengan firmeza y convalidación…” . V. Teoría Constitucional, 2ª. ED. V. I, p. 231.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
interés jurídico del quejoso. Asimismo, el artículo 114, fracción I del
mismo ordenamiento establece que el juicio de amparo es procedente
contra leyes federales que por su sola entrada en vigor o con motivo
del primer acto de aplicación, causen perjuicios al quejoso.
Es altamente debatible que se pueda sostener la procedencia del
juicio de amparo contra una reforma constitucional, argumentando que
se causa un perjuicio personal y directo a un particular cuando, como
hemos sostenido, estamos en presencia de un acto producto del
órgano depositario de la facultad Constituyente, en tanto puede
reformar o adicionar el texto fundamental. Para ello, tendría que haber
norma expresa en la propia Constitución que estableciera tal
procedencia y el procedimiento adecuado para ello.
3. Otra cuestión que es altamente delicada en tratándose de la
impugnación del proceso de reformas a la Constitución por medio del
juicio de amparo, es la concerniente a la suspensión del acto
reclamado, porque se trata de una facultad de libre apreciación.
¿Realmente se puede sostener que es conveniente dejar una decisión
tan delicada en decenas de órganos jurisdiccionales, los cuales
pueden tener puntos de vista diferentes?
Si se acepta como lo hace la mayoría en la resolución la
procedencia del juicio de amparo, luego, quedara a la decisión de
cada uno de los Jueces de Distrito que conozcan de una impugnación
—sopesando la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora
—, concederla en forma provisional o definitiva, pues si bien debe
concederse dentro del marco de ciertas reglas, lo cierto es que puede
provocarse un casuismo muy peligroso porque a través de la
impugnación de un proceso de reformas a la Constitución se
confrontan por una parte, la idea de derechos fundamentales o
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
garantías individuales y por otra, nociones de bien común, interés
social u orden público. ¿Realmente se puede sostener que el juicio de
amparo y la figura de la suspensión están diseñados para el control de
regularidad del proceso de reformas constitucionales? ¿Puede la
Constitución ser válida para todos los mexicanos y para unos cuantos
no?
4. De igual manera, existe un problema grave ante la posibilidad
de inobservar el principio de relatividad de la sentencia de amparo.
Ello, tomando en cuenta que la sentencia que en su caso se llegare a
pronunciar, debe concretarse a “anular” el acto reclamado, de tal
manera que ésta solo valdrá para el caso concreto para el que se haya
conferido el amparo y protección de la justicia federal. Es decir, esa
resolución no tendrá efectos generales y no podrá aplicarse sin más a
otro similares de la misma autoridad, sin que medie en cada caso la
petición o demanda del individuo agraviado.
De nueva cuenta enfrentamos preguntas sin respuesta jurídica:
¿Cómo podrían concretarse los efectos de la concesión del amparo a
uno o varios individuos tratándose de un proceso de reformas a la
Constitución? Únicamente confiriéndole efectos que trasciendan más
allá del quejoso, pues de otra manera no podría explicarse que
existieran disposiciones constitucionales aplicables a ciertos
gobernados y a otros no, con lo cual se rompería la estructura que rige
el juicio de amparo y la certeza y unidad de las disposiciones
constitucionales, lo que llegaría a afectar el sistema jurídico en su
conjunto en relación a los temas materia del amparo concedido.
5. Asimismo, surge otra grave inconveniencia jurídica ante la
imposibilidad de concretar los efectos del amparo en un caso como el
que se analiza.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
En el caso concreto, en el que la parte quejosa impugnó
contenidos materiales del proceso de reformas como es la libertad de
expresión, del derecho de petición en materia política y de libertad de
asociarse pacíficamente para formar parte en los asuntos políticos del
país, consagradas en los artículos 6°, 8° y 9° de la Constitución
Federal, concretamente por cuanto a la adición del artículo 41
constitucional, que desde su perspectiva impide a los ciudadanos
ejercer la libertad de expresión en materia política y electoral, pues
establece que ninguna persona tiene el derecho de contratar
propaganda en radio y televisión para influir en las preferencias
electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de partidos políticos
o de candidatos a cargos de elección popular, aun cuando las
propuestas electorales de dichos sujetos atenten gravemente en contra
de los intereses y derechos legítimos de otras personas; por lo que,
expresa la quejosa, dicha adición priva a la ciudadanía del derecho de
juzgar, en términos favorables o desfavorables, la conducta pública de
los partidos políticos o candidatos a elección popular.
En relación con lo anterior la parte quejosa señala que los actos
reclamados, a pesar de formar parte del aspecto orgánico de la
Constitución Federal, son claramente violatorios del artículo 8°
constitucional, debido a que al censurar la libertad de expresión en
materia político electoral se anula el ejercicio del derecho de petición,
al impedir que las peticiones en materia política se hagan del dominio
público a través de la radio y televisión.
Finalmente, argumenta que del artículo 9° de la Constitución
Federal se desprende que todos los ciudadanos tiene el derecho de
asociarse libremente para participar en los asuntos políticos del país,
sin que esa libertad se condicione el hecho de pertenecer a un partido
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
político (de nueva cuenta estamos en presencia de un argumento muy
discutible).
Tomando en cuenta esto, y más allá de que lo anteriormente
reseñado, se pone de manifiesto lo dudoso de que en el caso se
pueda sostener que existe un agravio personal y directo, los efectos
del amparo consistirían en restituir las cosas al estado que guardaban
antes de la violación de garantías que se aduce, lo que en el caso
sería permitirle el ejercicio de derechos político electorales que no
tuvieran sustento en el texto constitucional vigente, y que estarían
vedados para la inmensa mayoría de los mexicanos; creando con ello
un ámbito de desigualdad entre iguales.
6. Durante los debates del asunto que genera el presente voto
particular, se puso en evidencia otra interrogante, no resuelta
fundadamente en la resolución de la mayoría. ¿El Poder Reformador
puede ser considerado como una autoridad emisora de actos
potencialmente violatorios de garantías individuales, cuando las
garantías individuales son precisamente las contenidas en la
Constitución?
En la resolución se considera que sí; sin embargo, con motivo de
lo que hasta aquí he expuesto, en mi opinión la respuesta a esta
interrogante debió haber sido negativa, en tanto que por una parte, no
cabe usar el término “autoridad” previsto en nuestro juicio de amparo
para el órgano complejo encargado de la reforma a la Constitución.
Reitero, el Poder Reformador de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos está limitado, en principio, únicamente por
las normas del procedimiento de reforma establecidas en el artículo
135 constitucional.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Adicionalmente surge la interrogante: ¿En el caso concreto
existe algún planteamiento relativo a la posible vulneración de
garantías individuales relacionadas con el procedimiento de reforma?
En la resolución de la mayoría se establece que en el caso
concreto existieron alegatos referidos a la presunta violación de reglas
procedimentales, ya que la parte recurrente señaló que en su
demanda de amparo el hecho de que en el Decreto publicado el trece
de noviembre de dos mil siete en el Diario Oficial de la Federación, por
medio del cual se modificaron diversas disposiciones de la
Constitución Federal, no se dio a conocer cuál fue la mayoría de las
legislaturas de los Estados que aprobaron la reforma constitucional, y
cómo, cuándo y en qué forma se hizo el cómputo respectivo y la
declaratoria de aprobación correspondiente, violando el párrafo
segundo del artículo 135 constitucional. Si hubiese violación en el
procedimiento ¿no serían los agraviados, según el caso, los
legisladores federales o las legislaturas locales respectivas y sus
integrantes?
La respuesta a la interrogante de mérito que se da en la
resolución mayoritaria resulta cuestionable, quizás dogmática, pues no
contiene argumento demostrativo alguno en el sentido de que
efectivamente se haya hecho planteamiento de violación a garantías
individuales, lo que además se corrobora con el contenido de la
demanda de garantías y con la síntesis de los conceptos de violación
que se formula en el propio proyecto. Lo anterior, porque si bien es
cierto que en los conceptos de violación se adujo que se transgredían
las garantías individuales, lo cierto es que tal planteamiento no se
vincula con la inobservancia de los límites formales que prevé el
artículo 135 Constitucional, sino con el contenido material de los
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
preceptos reformados, según se advierte de la síntesis de los
conceptos de violación que se formula en la propia resoluciónxlvi.
Esto lleva a otro gran problema que no se abordó. En el caso de
quejosos que impugnen una reforma constitucional ¿se les debe
otorgar el beneficio de la suplencia en sus deficiencias cuando la norma
constitucional haya sido declarada inconstitucional?, ¿Con qué
extensión y en qué casos debe ello operar?, ¿Procede para una
organización empresarial como en el caso concreto o solamente en
materia agraria, laboral, penal, etc.?
En virtud de lo expuesto en líneas precedentes, con el presente
voto arribo a las siguientes conclusiones para sustentar mi disenso con
la mayoría:
Primera. En México el Constituyente optó porque la función de
reforma constitucional sea realizada por un órgano integrado por el
Congreso General (dos Cámaras y, en su caso, la Comisión
Permanente) y las Legislaturas de los Estados Federados. Así lo
establece el artículo 135 cuando dispone que una reforma o adición
solamente llega a formar parte de la Constitución, cuando: a) ha sido
aprobada por mayoría calificada en ambas Cámaras; b) con el voto
aprobatorio a la reforma o adición aprobada por el Congreso de por lo
menos más de la mitad de las Legislaturas Estatales, y; c) ha sido
formulada la declaración de aprobación por el Congreso (en sede de
Cámaras actuando sucesivamente) o, en su caso, por la Comisión
Permanente, una vez que se ha realizado el cómputo de los votos de
las Legislaturas Estatales.
Segunda. El artículo 135 de la Constitución mexicana no
establece limitación alguna para adicionar o reformar la Constitución,
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
sino solamente los órganos competentes para hacerlo y el
procedimiento que se debe seguir para ello. El control de regularidad
de estos actos no se establece expresamente en ninguna norma
fundamental (ni secundaria) a favor del Poder Judicial de la
Federación, por lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no
puede ni debe arrogarse facultades o competencias para revisar los
actos del Poder Constituyente Permanente, cuando no le han sido
expresamente conferidas, mediante el ejercicio de una interpretación
laxa de normas constitucionales que le otorgan expresamente
facultades de revisión solamente de actos de las demás autoridades u
órganos públicos y leyes secundarias cuando violen garantías
individuales.
Conforme a la evolución histórica legislativa del juicio de amparo,
puede concluirse que en ningún momento fue diseñado para poder
impugnar una reforma constitucional, en términos de los artículos 103
y 107 constitucionales, sino como un mecanismo que sujetara al
control judicial los actos de autoridad y las leyes entendidas como
normas secundarias, pero no los preceptos constitucionales o los
procesos de reforma constitucional. Si bien en la resolución aprobada
por la mayoría se concluye que el sistema de procedencia del amparo
en México está compuesto por normas de carácter permisivo y otras
de carácter prohibitivo, así como que no se encuentra de manera
expresa ninguna permisión ni tampoco una prohibición con relación a
la procedencia del amparo con respecto a una reforma constitucional;
sin embargo, considero que en la misma vía interpretativa, cabría la
posibilidad de concluir en sentido contrario, en virtud de que si bien es
cierto que en la Ley de Amparo no existe disposición expresa en el
sentido de considerar improcedente dicho juicio en contra del
procedimiento de reformas a la Constitución, también lo es que
tratándose del tema que nos ocupa, en el artículo 135 el Constituyente
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
depositó en el Congreso de la Unión, o sea, en sus dos Cámaras, o en
la Comisión Permanente, la declaración de la reforma constitucional, y
lo responsabilizó de sancionarla; consecuentemente lo creó como
órgano límite y, por tanto, no cabe la posibilidad del juicio de
amparoxlvii.
Me hago cargo del argumento de la mayoría en el sentido de que
la Constitución no establece expresamente la inimpugnabilidad de los
actos del Poder Constituyente Permanente; sin embargo, yo pregunto,
ante un órgano de excepción, un procedimiento de excepción y la
generación de normas fundamentales ¿puede interpretarse que el
Constituyente y el legislador pensaron que el procedimiento ordinario
de protección de garantías individuales previsto en los artículo 103 y
107 de la Constitución es procedente para impugnarlos por resultar
adecuado y viable? En ninguno de esos artículos se encuentra
contenido como autoridad sujeta al control constitucional el Poder
Constituyente. Si ello se acepta, entonces la consecuencia es
verdaderamente preocupante, puesto que a partir de esa definición, si
un individuo considera que un precepto cualquiera de la Constitución
—primigenio, adicionado o reformado—, en un primer acto de
aplicación, le afecta sus garantías individuales y alega que hubo
violaciones al procedimiento, los tribunales tendrán que aceptar la
procedencia del juicio de amparo y entrar al estudio de los agravios.
Tercera. Una cuestión muy delicada, tratándose de la
impugnación del proceso de reformas a la Constitución por medio del
juicio de amparo, es el concerniente a la suspensión del acto
reclamado, pues como se ha explicitado antes puede provocarse un
casuismo en su otorgamiento, altamente peligroso, por tratarse de la
vigencia de la Constitución.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
Cuarta. Otro problema grave es el de la posibilidad de
inobservar el principio de relatividad de la sentencia de amparo. Ello,
tomando en cuenta que la sentencia que en su caso se llegare a
pronunciar, debe concretarse a “anular” el acto reclamado, de tal
manera que ésta sólo valdrá para el caso concreto para el que se haya
conferido el amparo y protección de la justicia federal. Es decir, esa
resolución no tendrá efectos generales y no podrá aplicarse sin más a
xlv AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual (sic), y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades."
xlvi“…El quejoso señala que el constituyente ordinario integrado por el Congreso de la Unión y por la mayoría de las legislaturas de los Estados, puede reformar o adicionar la Constitución Federal en su parte orgánica, siempre y cuando con motivo de dichas modificaciones no viole los principios esenciales contenidos en la parte dogmática de la misma. En otras palabras, a su juicio, cuando se reforma o adiciona la parte orgánica de la Constitución por el constituyente ordinario, las respectivas reformas o adiciones adquieren el carácter de Ley Suprema de la Unión en la medida en que no contravengan las garantías constitucionales previstas en los primeros 29 artículos constitucionales, los derechos y prerrogativas básicas de los ciudadanos o gobernados contenidos en artículos como el 31 ó 35 de la propia Constitución y la soberanía nacional y la forma de gobierno. En resumen —dice—, la parte dogmática de la Constitución Federal no puede ser vulnerada ni atacada mediante reformas o adiciones a la parte orgánica de la misma.…a) Señala que la fracción I del artículo 103 constitucional establece que el juicio de amparo procede no contra leyes o actos inconstitucionales, sino contra leyes o actos de cualquier autoridad que
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
otro similares de la misma autoridad, sin que medie en cada caso la
petición o demanda del individuo agraviado.
¿Cómo podrían concretarse los efectos tratándose de un
proceso de reformas a la Constitución? Únicamente confiriéndole
efectos que trasciendan más allá del quejoso, pues de otra manera no
podría explicarse que existieran disposiciones constitucionales
violen las garantías individuales. Dentro de ese contexto, estima que cuando el Congreso de la Unión, junto con las legislaturas locales, adiciona o reforma la Constitución Federal, además de erigirse como constituyente ordinario que carece de facultades para modificar los principios esenciales del orden constitucional, expide el correspondiente decreto reformatorio con carácter de ley.b) Así, la parte quejosa expresa que cuando esas reformas o adiciones constitucionales se contienen en leyes o decretos del Congreso de la Unión dirigidas al Presidente de la República, se está en presencia de leyes o actos de autoridad, independientemente de la jerarquía normativa que posean. En tales condiciones, a su juicio, al constituir los actos reclamados una ley dirigida por el Congreso de la Unión al Presidente de la República en forma de decreto, y toda vez que tales actos violan garantías individuales, es procedente el juicio de amparo.c) Agrega que al concebirse el juicio de amparo como el instrumento jurídico por excelencia que protege las garantías individuales, debe admitirse su demanda de amparo, pues en la misma reforma constitucional, el constituyente incurrió en una abierta contradicción al reafirmar, por un lado, una garantía individual como la libertad de expresión y suprimir, por el otro lado, el ejercicio de esa misma garantía en la materia político electoral.… En su segundo concepto de violación, la parte quejosa considera que los actos reclamados violan las garantías individuales de libertad de expresión, del derecho de petición en materia política y de libertad de asociarse pacíficamente para formar parte en los asuntos políticos del país, consagradas en los artículos 6°, 8° y 9° de la Constitución Federal.Como primer punto, señala que desde la promulgación de la Constitución de 1917, el Congreso Constituyente estableció como uno de los principios fundamentales y rectores del orden constitucional la garantía de libertad de expresión. Dicha garantía, menciona la parte quejosa, tiene una dimensión colectiva, pues protege tanto la comunicación a otras personas de los propios puntos de vista como el derecho de conocer las opiniones, relatos y noticias que los demás difunden.Así, el quejoso argumenta que los actos reclamados del constituyente ordinario ignoran deliberadamente el contenido de la garantía antes mencionada, debido a que pretenden suprimir por completo la libertad de expresión en materia político electoral. Según el quejoso, la adición que sufre el artículo 41 constitucional, reflejada en el penúltimo párrafo del apartado A de tal artículo, impide a los ciudadanos ejercer la libertad de expresión en materia política y electoral, pues establece que ninguna persona tiene el derecho de contratar propaganda en radio y televisión para influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, aún cuando las propuestas electorales de dichos sujetos atenten gravemente en contra de los intereses y derechos legítimos de otras personas. De igual manera, expresa que dicha adición priva a la ciudadanía del derecho de juzgar, en términos favorables o desfavorables, la conducta pública de los partidos políticos o candidatos a elección popular.En relación con lo anterior, la parte quejosa señala que los actos reclamados, a pesar de formar parte del aspecto orgánico de la Constitución Federal, son claramente violatorios del artículo 8° constitucional, debido a que al censurar la libertad de expresión en materia político electoral se anula el ejercicio del derecho de petición, al impedir que las peticiones en materia política se hagan del dominio público a través de la radio y televisión.Finalmente, argumenta que del artículo 9° de la Constitución Federal se desprende que todos los ciudadanos tiene el derecho de asociarse libremente para participar en los asuntos políticos del país, sin que esa libertad se condicione el hecho de pertenecer a un partido político. Sin embargo —asegura—, los actos reclamados anulan ese derecho, pues personas como los sindicatos, consejos empresariales y organismos no gubernamentales no pueden contratar propaganda en radio y televisión, impidiendo difundir públicamente sus expresiones políticas.
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VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL AMPARO EN REVISIÓN 186/2008.
aplicables a ciertos gobernados y a otros no, con lo cual se rompería
la estructura que rige el juicio de amparo y la certeza y unidad de las
disposiciones constitucionales; pero más grave aún, se tendrían
normas constitucionales declaradas inconstitucionales, desaplicadas a
unos cuantos y vigentes para todos los demás individuos.
Por los motivos expresados, si bien considero plausible la idea de
la mayoría en el sentido de que sería deseable que existiera en nuestro
sistema jurídico un control en sede judicial del procedimiento de reforma
constitucional, lo cierto es que, bajo el marco previsto en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no encontrarse prevista
dicha facultad expresamente a favor de la Suprema Corte de Justicia de
En su tercer concepto de violación, señala que la derogación del tercer párrafo del artículo 97 de la Constitución Federal, viola el régimen total de garantías individuales contenidas en el artículo 1° constitucional y las prerrogativas ciudadanas de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país.El quejoso explica que el párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución Federal otorgaba a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de practicar de oficio la averiguación de algún acontecimiento que constituyera una violación del voto público. Así, insiste en que la derogación de tal facultad mediante los actos reclamados viola las fracciones I, II y III del artículo 35 de la Constitución Federal, así como las garantías previstas en los numerales 1° y 9° del mismo ordenamiento, pues se impide que el máximo tribunal del país estudie si se respetaron las prerrogativas ciudadanas antes aludidas y el derecho de petición en materia electoral. Agrega que el hecho de que esa facultad se haya otorgado al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, no implica que tal situación sea constitucional, en virtud de que dicha transferencia resulta espuria y violatoria de garantías. En su cuarto y último concepto de violación, argumenta que los actos reclamados violan el artículo 135 de la Constitución Federal y, en consecuencia, las garantías de audiencia, seguridad jurídica y legalidad consagradas en los artículos 14 y 16 de la misma Constitución.La parte quejosa señala que no consta en ninguna parte del Decreto de reforma constitucional publicado el trece de noviembre de dos mil siete el cómputo de los votos mayoritarios de las legislaturas de los Estados y tampoco se advierte la correspondiente declaración de aprobación. En ese sentido, considera que la ausencia de tales requisitos de forma violan las garantías de audiencia, seguridad jurídica y de legalidad, debido a que los gobernados no cuentan con la información necesaria para determinar si las reformas contenidas en los actos reclamados fueron aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y, por lo tanto, forman parte de la Constitución.Finalmente, expresa que no será un argumento válido que el cumplimiento de los mencionados requisitos se llevó a cabo a través de otro decreto, declaratoria o acto del Congreso de la Unión, pues al tratarse de un requisito esencial para poder reformar la Constitución Federal, debió constar en el mismo acto por el cual se dio a conocer a los gobernados la respectiva enmienda constitucional. xlvii
? Mismo caso que encontramos respecto de las decisiones o declaraciones que realizan las Cámaras del Congreso de la Unión en la declaración de procedencia o en el juicio político previstos en el Título Cuarto de nuestra Constitución; o el caso de la inimpugnabilidad de las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de ciertas decisiones de los órganos del Poder Judicial de la Federación, tanto jurisdiccionales como del Consejo de la Judicatura y sus órganos.
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la Nación, considero que no puede válidamente arrogársela mediante
una interpretación laxa de nuestra Norma Fundamental.
De igual manera, compartiendo las preocupaciones de la mayoría
de que en un Estado constitucional democrático social de Derecho
deben existir los medios de control sobre la regularidad de los
procedimientos de creación de normas, desde las constitucionales
hasta las regulatorias inferiores, estimo que ello no puede dar lugar a
que a través de interpretaciones laxas los establezcamos a favor de la
Suprema Corte. El establecimiento de esos medios es tarea exclusiva
del Poder Constituyente, sea el originario o el permanente, el cual
puede acudir a otras figuras para determinar la validez de las reformas
o adiciones que no necesariamente sean las jurisdiccionales, como es
el caso del referéndum o el plebiscito popular.
Por todas las razones antes expuestas y por considerar que el
juicio de amparo no se creó ni diseñó para el control de la regularidad
constitucional, formal o material, de la reforma constitucional, por lo
que, eventualmente, su aplicación forzada podría generar más
problemas que beneficios, disiento de la resolución adoptada por la
mayoría.
Respetuosamente,
Ministro José Fernando Franco González Salas
NOTAS
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