1
12º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política
18 a 21 de agosto de 2020
Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB)
Área Temática: Sociologia Política
SOCIOLOGÍA POLÍTICA DE LAS COMISIONES PARLAMENTARIAS:
TRAYECTORIAS, CARRERAS Y ENRAIZAMIENTO DE LOS
MIEMBROS DE LAS COMISIONES AGROPECUARIAS DEL
CONGRESO ARGENTINO (2001-2019)
Gabriel Levita
CONICET, Universidad Nacional de Lanús
2
Resumo
Neste artigo investigamos, a partir da sociologia política das elites, sobre as trajetórias
sociais e carreiras políticas dos deputados e senadores argentinos membros das comissões
de agricultura e pecuária do Congresso Nacional da Argentina entre 2001 e 2019. Nos
questionamos sobre suas estratégias de construção do capital político em relação à questão
agrícola e seu grau de enraizamento na atividade.
Para tanto, analisamos quantitativamente a composição dessas comissões, levando em
consideração as características sociodemográficas de seus integrantes, sua trajetória
política e seus vínculos associativos e trabalhistas com o mundo agrícola. Mostramos como
esses fatores influenciam a probabilidade de ser membro das comissões e a existência de
uma estratificação baseada no nível e tipo de vínculo com a agricultura.
Palavras chave
Deputados - Senadores - Agricultura - Comissões - Argentina
Abstract
Standing from the political sociology of the elites, we analyze the social trajectories and
political careers of the Argentine deputies and senators who were members of the agriculture
committees of the Argentine National Congress between 2001 and 2019. We delve into their
strategies for building political capital related to agricultural activities and their
embeddedness in the sector.
We this aim, we run a quantitative analysis on the composition of these committees, taking
into account the sociodemographic characteristics of their members, their political careers,
and their associative and labor ties with the agricultural sector. We show how these factors
influence the probability of being a member of the commissions and the existence of a
stratification based on the level and type of agricultural embeddedness.
Keywords
Deputies - Senators - Agriculture - Committees - Argentina
Resumen
En esta ponencia indagamos, desde la sociología política de las elites, acerca de las
trayectorias sociales y carreras políticas de los diputados y senadores argentinos miembros
de las comisiones de agricultura y ganadería del Congreso Nacional de la Argentina entre
2001 y 2019. Nos preguntamos por sus estrategias de construcción de capital político en
relación al tema agropecuario y su grado de enraizamiento en la actividad.
3
Con ese fin, analizamos cuantitativamente la composición de estas comisiones atendiendo a
las características sociodemográficas de sus miembros, sus carreras políticas y sus vínculos
asociativos y laborales con el mundo agropecuario. Mostramos el modo en que dichos
factores influyen en la probabilidad de ser miembro de las comisiones y la existencia de una
estratificación en función del nivel y tipo de vínculo con el agro.
Palabras clave
Diputados – Senadores – Agro – Comisiones – Argentina
Introducción
Resulta difícil exagerar la importancia del sector agropecuario en la economía argentina, en
tanto representa casi el 60 por ciento de las exportaciones, el 10 por ciento del PIB y el 10
por ciento de los empleos (Bisang et al., 2018). La agricultura y la ganadería han estado en
el núcleo de la economía nacional desde el siglo XIX y han sido la base principal de las
élites locales durante décadas. Este hecho ha producido un número significativo de estudios
sobre el mundo rural tanto históricamente (Hora, 2001; Barsky y Gelman, 2009) como en la
actualidad, especialmente en relación con las organizaciones rurales (Lattuada, 2006), la
política agrícola (Lattuada y Nogueira, 2011), la agricultura familiar (Paz, 2017) y la
agroindustria (Grass y Hernández, 2013; Freytes y O'Farrell, 2017).
Sin embargo, la política agropecuaria en el Congreso Nacional ha sido poco estudiada en
los últimos años. El lugar natural para observar este entrelazamiento son las comisiones
permanentes de agricultura y ganadería. Incluso si la literatura existente sostiene que en
países fuertemente presidenciales con congresos débiles y pocos incentivos para que los
políticos desarrollen carreras legislativas, estas comisiones tienen poca influencia sobre la
planificación, ejecución y control de la política pública, su composición revela los vínculos
entre la política y este sector económico.
Sin duda, como en la mayoría de los parlamentos latinoamericanos, las comisiones
permanentes del Congreso argentino tienen competencias limitadas sobre políticas públicas,
aunque pueden llegar a ser escenarios centrales en determinadas situaciones (Cox y
Morgenstern, 2001). En el caso de las agropecuarias, no dictan la política, pero son
responsables de aprobar los proyectos de ley que la enmarcan: la mayoría de las agencias y
programas gubernamentales dentro de este sector fueron creados por leyes que pasaron
por el tratamiento de comisiones. Su influencia es, entonces, ocasional, ya que no tienen
mucha iniciativa y dependen de la voluntad del gobierno o de los partidos de oposición, pero
pueden llegar a ser cruciales cuando un proyecto de ley termina en sus manos.
4
Siguiendo el concepto de Evans de “autonomía enraizada” (1995), en esta ponencia
profundizamos en la manera y el grado en que las élites políticas están arraigadas en una
vasta red de relaciones sociales que las vinculan con las élites económicas. Según Evans,
las conexiones entre los distintos sectores de la economía y el estado pueden permitir una
relación virtuosa en la que los grupos de interés estén representados donde se formulan las
políticas públicas, siempre que, al mismo tiempo, las instituciones gubernamentales
mantengan su independencia de los actores económicos. Ya sea una captura total de las
instituciones estatales por parte de las élites económicas o su total autonomía pueden
conducir al fracaso de las políticas implementadas. El análisis del enraizamiento
agropecuario es, por tanto, una forma de explicar en este sector particular cómo los
tomadores de decisiones políticas se relacionan con agentes económicos clave o, incluso,
juegan en ambos equipos al mismo tiempo.
La presente ponencia analiza el enraizamiento en el sector agropecuario de los diputados y
senadores nacionales argentinos del período 2001-2019, así como la composición de las
comisiones de agricultura y ganadería de ambas cámaras y los determinantes del
nombramiento de sus integrantes. Par ello se vale de técnicas cuantitativas, tanto
descriptivas como inferenciales.
Los resultados muestran que, si bien algunos miembros de estas comisiones están bastante
especializados en el trabajo legislativo y están muy arraigados en la agricultura, otros no
tienen ningún vínculo con este sector. Los primeros provienen de distritos donde el sector
agrícola es más grande y tienen más poder, ya que ocupan puestos de liderazgo con mucha
más frecuencia. Además, el comité de la Cámara Baja está mucho más enraizado que el del
Senado.
La ponencia está dividida en siete secciones, incluyendo esta introducción. La segunda y la
tercera presentan los antecedentes en el estudio de las carreras políticas en el congreso
argentino y los vínculos del sector agropecuario con el mismo, respectivamente. La cuarta
presenta el diseño de investigación y detalla la construcción de indicadores y la formulación
de las hipótesis. La quinta expone los resultados del análisis cuantitativo. La sexta los
analiza a la luz de la literatura revisada. La última presenta las conclusiones y discute las
implicancias teóricas de los hallazgos.
El Congreso Nacional: carreras y comisiones
Existe un amplio consenso acerca del hecho de que el diseño institucional argentino sitúa al
nivel provincial en el epicentro de la política, tanto con respecto a los cargos legislativos (De
Luca, Jones y Tula 2002; 2009; Lodola, 2009) como a los ejecutivos (De Luca, 2008; Lodola,
5
2011; 2017). Las provincias son, por tanto, el locus del reclutamiento político y los líderes
partidarios actores clave en la selección de candidatos.
Argentina es una república federal formada por 23 provincias y una ciudad capital autónoma,
que funciona prácticamente como una provincia más. Tiene un sistema presidencial con un
congreso bicameral conformado por una Cámara Baja de 257 diputados y un Senado de 72
miembros. Los primeros son elegidos por períodos de cuatro años a través de listas
partidarias cerradas en cada uno de los 24 distritos electorales. Las bancas se asignan
según un sistema de representación proporcional. Por otro lado, los mandatos de los
senadores duran seis años y cada uno de los 24 distritos envía tres representantes sin
importar su tamaño o peso demográfico. El partido ganador obtiene dos escaños y el
segundo obtiene el tercero. Por tanto, las elecciones legislativas que se celebran cada dos
años renuevan la mitad de la Cámara de Diputados y un tercio del Senado.
La literatura canónica sobre el Congreso argentino destaca que estas reglas producen un
parlamento con iniciativa muy limitada (Bonvecchi y Mustapic, 2011; Calvo, 2014) –enfocado
principalmente en temas locales-, inducen una alta disciplina partidaria (Jones, 2002) y no
ofrecen a los legisladores suficientes incentivos para desarrollar carreras legislativas (Jones
et al., 2002). A medida que los líderes de los partidos eligen a los candidatos y conforman
las listas, los propios candidatos tienen poca influencia sobre su futuro. Por lo tanto, sus
carreras están orientadas hacia los líderes de los partidos, quienes tienden a hacerlos
cambiar de posición entre los diferentes niveles -local, provincial, nacional- y cargos para
evitar competidores. En otras palabras, el éxito de los candidatos depende mucho más de
los líderes partidarios que de los votantes (Jones y Hwang, 2006).
Como resultado, los políticos no tienen incentivos para convertirse en legisladores y los
legisladores no tienen incentivos para permanecer en el Congreso, ni para especializarse en
el trabajo legislativo o en áreas de política pública que puedan interesar a sus votantes. Con
una baja tasa de reelección, son políticos profesionales, es decir que tienen una carrera
larga y una experiencia innegable en política, pero legisladores amateurs (Jones et al.,
2002).
La conformación de las comisiones es resultado de ese mismo escenario. La Cámara de
Diputados y el Senado cuentan con un gran número de comisiones permanentes, cuya
composición partidaria es proporcional al número de escaños que ocupa cada partido en la
respectiva cámara. Cada dos años, cuando se renuevan la mitad de la Cámara Baja y un
tercio del Senado, los líderes partidarios distribuyen los escaños y, lo más importante, los
puestos de dirección, que son presidente, vicepresidente y secretario. Cuando un partido no
puede controlar las posiciones de liderazgo en una comisión, busca controlar a la mayoría o,
6
al menos, intenta evitar que los rivales lo hagan. Una vez pactada esta división, los líderes
distribuyen los cargos entre los legisladores de su bloque.
Los legisladores argentinos forman parte de un elevado número de comisiones. Su creciente
cantidad pone un límite a la profesionalización legislativa, ya que los legisladores no pueden
dedicar suficiente tiempo y esfuerzo a adquirir experiencia en cada uno de ellos (Mustapic,
2000; Molinelli, Palanza y Sin, 1999; Jones et al., 2002; Calvo, 2013). Esta multiplicación
obedece principalmente a la voluntad de crear nuevos cargos de liderazgo en las
comisiones con el fin de distribuir recursos entre los diferentes partidos (Calvo, 2013). De
hecho, Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002) argumentan que las posiciones de los
comités en la Cámara de Diputados son muy apreciadas, pero no como una plataforma para
lanzar iniciativas ni como un foro para la toma de posiciones, sino debido a la recursos que
habilitan, como una mayor influencia y, en particular, la posibilidad de contratar más
personal. La asignación de comisiones en el Senado sigue en líneas generales los mismos
patrones (Kikuchi, 2018).
El sector agropecuario en el parlamento argentino
No hay estudios sobre estas comisiones en el Congreso argentino, como mencionamos
anteriormente, pero sí en otros países. Raymond y Holt (2018) concluyen a partir de un
estudio transnacional basado en 29 legislaturas que las preferencias del electorado en
temas agropecuarios con frecuencia tienen alguna incidencia en los nombramientos en los
comités. En América Latina, donde existe una enorme variedad de sistemas de comités
(García Montero y Sánchez López, 2003; Béjar, 2007), Ricci y Barreiro Lemos (2004)
demuestran que existen perfiles y trayectorias muy diferentes entre los miembros de las
comisiones de agricultura en el Congreso brasileño, aunque todos ellos muestran una alta
especialización. Además, existe una relación entre las profesiones ligadas al sector y la
continuidad en la comisión.
En el caso argentino, la literatura coincide en que, por un lado, las asociaciones de
productores agropecuarios han tenido históricamente una débil influencia sobre la política y
serios problemas para coordinar la representación de sus intereses. Por otro lado, que la
creciente fraccionalización de este sector económico -debido a cambios estructurales
durante las últimas décadas- ha exacerbado estas dificultades (Lattuada y Neiman, 2005;
Hora, 2010; Grass y Hernandez, 2016; Freytes y O'Farrell, 2017).
Históricamente, el sector agropecuario argentino ha consistido en un vasto y heterogéneo
conjunto de productores con amplias diferencias en términos de tamaño de campo, tipo de
producción, distancias a los puertos, tecnología empleada y varias otras ventajas
competitivas y comparativas. El fortalecimiento del modelo agroindustrial y la desregulación
7
económica introducida en los años 90 acentuó esta complejidad y agregó un nuevo actor al
panorama: las empresas transnacionales (Grass y Hernández, 2016). En ese sentido,
además de las históricas asociaciones de productores –Sociedad Rural Argentina,
Federación Agraria Argentina, CRA, CONINAGRO- y las organizaciones de carácter técnico
más reciente –como AACREA o AAPRESID, entre otras-, durante los últimos años se
crearon varias asociaciones aglutinadas en torno a cadenas de valor. Como consecuencia,
se profundizó la ya difícil coordinación de su representación, en tanto se multiplicaron los
intereses opuestos.
Así, el poder estructural que tiene el sector por ser un actor importante de la economía
argentina encuentra serias dificultades para convertirse en una influencia efectiva en la
arena política. Incluso si todas sus asociaciones tienen estrategias de lobby dirigidas a
miembros del Congreso, su representación de intereses es inconstante y, a menudo,
infructuosa. Además, las provincias de la región central, donde se ubican los mayores y más
ricos productores, están subrepresentadas en las cámaras (Freytes y O'Farrell, 2017). Por
supuesto en el Senado, pero también en la Cámara Baja, donde la distribución
supuestamente proporcional de los escaños en realidad está algo sesgada para
sobrerrepresentar a las provincias más pequeñas1.
Una ocasión notoria en la que esta regla pareció romperse tuvo lugar en las elecciones
legislativas de 2009, cuando 11 diputados ganadores hicieron campaña como miembros de
organizaciones agrícolas. Estos llamados “agro-diputados” basaron su plataforma en
representar al sector rural como reacción al conflicto de 2008 entre el gobierno nacional y
los productores agrícolas que se había originado en un aumento de los impuestos a la
exportación de soja y otros cultivos (Leiras y Cruzalegui , 2009; Hora, 2010). Para Grass
(2012) fueron resultado del creciente poder de los productores rurales para intervenir en la
política, mientras que para Del Cogliano (2016) los partidos de oposición los convocaron con
el fin de mejorar su desempeño, capitalizando las consecuencias del enfrentamiento. Ahora
bien, eventualmente tuvieron dificultades para pasar sus iniciativas a través del comité,
incluso si la mayoría de ellos eran miembros activos. Los únicos que no se sintieron
frustrados y lograron continuar una carrera política fueron los que ya eran políticos
profesionales (Levita, 2019).
Diseño de la investigación
Fuentes y métodos
1 La distribución sigue siendo la misma que en 1983, cuando se determinó el número de diputados por provincia según el último censo de población de ese entonces y se concedió un mínimo de cinco escaños a las provincias más pequeñas. Esta distribución nunca se ha actualizado y no refleja la población real de cada provincia. Las más pequeñas están desproporcionadamente sobrerrepresentadas, mientras que las más grandes permanecen subrepresentadas.
8
Esta ponencia se basa en datos recopilados por la Fundación Directorio Legislativo (FDL)2,
que fueron hechos públicos en diciembre de 2018, junto con datos de la Oficina de
Información Parlamentaria de la Cámara de Diputados y la Oficina de Transparencia y
Acceso Público a la Información de la Senado. El conjunto de datos utilizado para este
trabajo incluye variables de carrera social y política de diputados y senadores argentinos
durante veinte años. Cada dos años, cuando se renueva la composición del Congreso, la
FDL recopila información sobre todos los legisladores nacionales. Por tanto, cada
observación equivale a un solo diputado o senador durante un período de dos años. Es
decir, un solo mandato de comisión. El total de observaciones para el período 2001-2019
asciende a 2953 casos (1288 personas), de los cuales 2308 pertenecen a la Cámara Baja
(1108 diputados) y 645 a la Alta (243 senadores)3.
Las comisiones permanentes enfocadas en actividades agropecuarias son la Comisión de
Agricultura y Ganadería de la Cámara de Diputados y la Comisión de Agricultura, Ganadería
y Pesca del Senado4. Mientras que la primera puede tener entre 15 y 35 miembros, la
segunda solo tiene 19. Ambas tienen un presidente, un vicepresidente -dos en la de la
Cámara Baja- y un secretario. La base de datos contiene 478 casos (263 personas) en
ambas comisiones, 316 de los cuales pertenecen a la Cámara Baja (185 diputados) y 162 a
la Alta (78 senadores).
El análisis empírico se desarrollará en tres partes. En primer lugar, haremos un análisis
descriptivo del enraizamiento agropecuario y la pertenencia partidaria de los legisladores. En
segundo lugar, nos centraremos en sus antecedentes sociales y políticos de acuerdo a su
nivel de enraizamiento. Esto nos permitirá comparar las principales características de los
legisladores de las dos cámaras –tanto dentro como fuera de las comisiones- según su
vinculación sectorial. La tercera parte es un análisis inferencial de los determinantes del
nombramiento de diputados y senadores a las comisiones en cuestión. Se utilizará una
regresión logística binaria para cada cámara. Se probarán varias hipótesis.
Indicadores e hipótesis
Para el análisis por partidos se agruparon los bloques de la siguiente manera: Partido
Peronista –partido preeminente en la política nacional y partido de gobierno de 2002 a 2015-
, Partido Radical –partido nacional orientado hacia los sectores medios y parte de la
2 La Fundación Directorio Legislativo es una ONG argentina fundada en 2000 con el objetivo de producir información sobre el Congreso. 3 Los individuos en el Congreso no igualan la suma de diputados más senadores, porque algunos legisladores ocuparon escaños alternativamente en ambas cámaras durante el período analizado. 4 Durante el período analizado no encontramos senadores especializados en pesca o con antecedentes profesionales relacionados a ese sector. En la Cámara Baja, las competencias pesqueras se incluyen entre las materias que abarca la Comisión de Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios.
9
coalición de gobierno de 2015 a 2019-, PRO –Partido de centroderecha fundado en 2005 en
la Ciudad de Buenos Aires y líder de la coalición ganadora en las elecciones presidenciales
de 2015-, de centroizquierda –un grupo heterogéneo que incluye al ARI y al Partido
Socialista-, partidos provinciales –se presentan en una sola provincia, como el Movimiento
Popular Neuquino y Fuerza Republicana-, Izquierda –partidos marxistas, ej. Izquierda Unida
y Frente de Izquierda y de los Trabajadores- y Centroderecha –por ejemplo, Acción por la
República y Unión del Centro Democrático-. Como el bloque peronista se dividió en 2009 en
una fracción oficialista pro Kirchner y una de oposición, agregamos dos categorías de 2009
a 2015. Esta ruptura fue consecuencia del conflicto impositivo entre el gobierno nacional y
productores agropecuarios en 2008, mencionado anteriormente. Desde entonces, la política
agropecuaria se fue politizando cada vez más, con la administración kirchnerista
defendiendo una posición anti-agro, mientras que los peronistas disidentes, los radicales y el
PRO desarrollaron una posición pro-agro.
Formularemos algunas hipótesis para explicar los determinantes de los nombramientos en
las comisiones. Se emplearán diversas covariables con este objetivo.
Asumimos que un legislador enraizado en el sector agropecuario podría estar interesado en
ser miembro de esta comisión, ya que conocen el sector, poseen algún grado de
especialización en la materia o podrían buscar beneficiar a sus propios negocios al influir en
la formulación de políticas públicas para beneficio personal o del subsector al que se
encuentren más ligados. Para corroborarlo, tomamos tres indicadores típicos y esperamos
que:
H1. Si la persona tiene antecedentes profesionales en el sector agropecuario o en
actividades relacionadas, (por ejemplo: productores agrícolas, ganaderos, etc.), es más
probable que él o ella sea miembro de la comisión.
H2. Si la persona tiene un título universitario ligado a actividades agropecuarias (por
ejemplo: ingenieros agrícolas, veterinarios, agrónomos, etc.), es más probable que él o
ella sea miembro de la comisión.
H3. Si la persona reconoce estar especializada en el agro (es decir si el legislador dice
ser un especialista en el sector cuando FDL le pregunta sobre los temas en los que
está especializado), es más probable que él o ella sea miembro de la comisión.
En las tres hipótesis consideramos también las actividades relacionadas con la agricultura,
como la ganadería, la silvicultura, la horticultura, la viticultura, etc. Además, probamos un
índice de enraizamiento agropecuario basado en estas tres variables binarias: antecedentes
10
profesionales relacionados con el sector, título vinculado al agro y especialización en el
sector. Si los individuos no tuvieran ninguno de estos atributos, consideramos que no están
enraizados. Si solo tienen uno, tienen poco enraizamiento y con dos o tres tienen un nivel
alto5. Luego normalizamos la variable para comparar grupos. Cuanto más se acerca a cero,
menos vinculado está el grupo con el sector y cuanto más cerca de uno, más integrado está.
H4. Cuanto más enraizado está un legislador en el sector agrícola, es más probable
que sea miembro de la comisión.
Respecto a las carreras políticas, los datos sobre los cargos ejecutivos anteriores ocupados
por legisladores plantean algunos problemas, especialmente a nivel local, ya que las
responsabilidades de cada cargo son a menudo bastante imprecisas o dependen de las
actividades del área. Por ejemplo, un secretario municipal de economía puede tener o no
poder sobre la política agrícola local. Por lo tanto, tomamos en consideración esta variable,
pero no la incluimos en el índice de enraizamiento.
H5. Si el legislador ha ocupado previamente un cargo ejecutivo en el ámbito local,
provincial o nacional relacionado de alguna manera con el sector agropecuario
(secretarios o ministros de agricultura, agroindustria, producción o economía), es más
probable que sea miembro de la comisión.
Al mismo tiempo, asumimos que al legislador le interesaría capitalizar su actuación en la
comisión con fines electorales, construyendo y fortaleciendo su capital político, mediante la
toma pública de posiciones, la auto adjudicación de crédito por leyes votadas o la
canalización de intereses de su electorado a través de iniciativas concretas. Para verificarlo,
esperamos que
H6. Cuanto más peso tenga el sector agrícola en la economía de la provincia, es más
probable que el legislador sea miembro de la comisión.
Usamos el peso de las cadenas agroalimentarias dentro del producto regional bruto de cada
provincia como un indicador proxy de los intereses regionales. En los cálculos se empleó
una versión normalizada entre cero y uno.
Finalmente, consideramos que las actividades agropecuarias están fuertemente arraigadas
en la política local. La mayoría de organizaciones rurales y líderes políticos surgidos de
5 Agrupamos a los legisladores con dos y tres atributos, ya que los que tienen los tres representan solo el 0,7 por ciento de los diputados y el 0,2 por ciento de los senadores.
11
estas asociaciones iniciaron su carrera política en la política local (Grass y Hernández, 2016;
Levita, 2019). Además, las organizaciones de productores agrícolas están profundamente
vinculadas con la política local en toda su área de influencia. Entonces esperamos que
H7. Si el legislador ha tenido experiencia política local (intendente, concejal o secretario
local), es más probable que sea miembro de la comisión (H4).
Para probar nuestra hipótesis realizamos una regresión logística binaria cuya variable
dependiente es si el legislador fue miembro del comité de agricultura y ganadería de su
cámara (uno si lo hizo y cero si no lo hizo)6. Los errores se agruparon a nivel de
legisladores. Los coeficientes se informan como exp (B). Si su valor es superior a uno,
aumenta la probabilidad de ser nombrado en la comisión. Si el coeficiente es inferior a uno,
la probabilidad disminuye.
Calculamos dos modelos. Ambos incluyen las hipótesis esbozadas en esta sección, que se
derivan de la literatura revisada anteriormente. La diferencia entre los modelos es que el
segundo incluye la variable nivel de enraizamiento, mientras que el primero contiene por
separado las tres variables que originalmente forman dicho indicador: antecedentes
profesionales, título y especialización. Al probar dos modelos separados, evitamos tomar en
consideración las mismas variables dos veces.
Incorporamos dos variables de control, cuyo análisis descriptivo también se realizará. En
primer lugar, su experiencia legislativa –cargos parlamentarios en cualquier nivel, es decir,
local, provincial o nacional-. Luego, el tamaño del bloque partidario para probar si se siguen
los criterios proporcionales para los nombramientos en la comisión, es decir, si las bancas
se distribuyen entre los partidos según el tamaño de su bloque.
Resultados
Los resultados se presentan en tres partes. Primero, los del análisis descriptivo sobre el
enraizamiento agropecuario y la pertenencia partidaria de los miembros de las comisiones y
de los legisladores en general. Segundo, los enfocados en los backgrounds sociales y
políticos de los diputados y senadores de acuerdo a su nivel de enraizamiento. Tercero, los
de la regresión acerca de la probabilidad de ser nombrado miembro de las comisiones
agropecuarias en las cámaras baja y alta.
6 También se realizó un modelo de efectos fijos debido a la estructura de panel de los datos. Sin embargo, el bajo número de períodos de dos años atendidos que posee cada legisladores -pocas observaciones para la mayoría de los individuos como resultado de una baja tasa de reelección-, la invariancia de la mayoría de los determinantes -poca variación en las variables independientes de una observación a otra- y el hecho de que una vez que los legisladores integran la comisión lo hacen durante todo su mandato –pocos cambios en la variable dependiente- eliminó la mayor parte de la muestra, haciendo que los resultados no fueran significativos ni fiables.
12
Enraizamiento agropecuario y pertenencia partidaria en el congreso argentino y sus
comisiones
Como era de esperarse, los miembros de cada una de las comisiones agropecuarias están
entre tres y cuatro veces más enraizados en el sector que el resto de los legisladores, tanto
en cada una de las cámaras como en el Congreso en su conjunto (Tabla 1). Las comisiones
tienen una menor proporción de diputados y senadores no enraizados que las cámaras alta
y baja (aproximadamente 51 frente al 86 por ciento de la primera y 57 frente al 82 por ciento
de la segunda) y una mayor proporción de miembros de bajo y alto enraizamiento
agropecuario. Casi el 50 por ciento de los miembros de la comisión tiene algún nivel de
enraizamiento, mientras que en cada cámara esa proporción representa alrededor del 15
por ciento.
Sin embargo, la intensidad y la naturaleza de este vínculo difieren. Incluso si ambas
cámaras muestran una distribución similar entre los tres niveles, encontramos que casi una
cuarta parte de los diputados en la comisión están altamente enraizados, mientras que solo
alrededor de una séptima parte de los senadores lo están.
Centrándonos en la composición del enraizamiento en los comités, la proporción de
diputados que afirman estar especializados en agricultura es ligeramente superior a la de los
senadores (alrededor del 34 y 30 por ciento, respectivamente). Sin embargo, los diputados
están considerablemente más vinculados a la agricultura a través de su trayectoria
profesional -casi el 30% frente al 20% de los senadores- y, en particular, están mucho más
enraizados a través de sus estudios: alrededor del 13% tiene un título relacionado a la
agricultura en comparación con solo casi cinco por ciento de los diputados.
Tabla Nº 1 “Composición y nivel de enraizamiento agropecuario de los legisladores
argentinos (2001-2019)” [%]
Enraizamiento Diputados Senadores Congreso
Comisión Total Comisión Total Comisiones Total
Nivel Ninguno 50.9 86.4 57.4 82.6 53.1 85.6
Bajo 25 9.3 28.4 13.5 26.2 10.2
Alto 24.1 4.2 14.2 3.9 20.7 4.2
Media [normalizada] 0.4 0.1 0.3 0.1 0.4 0.1
Composición Especialización 33.9 6.8 30.2 9 33.3 7.3
Profesión 30.1 8.5 20.4 11 26.8 9.1
Título 13.6 3.2 4.9 1.4 10.7 2.8
Combinaciones Especialización + 17.1 2.8 13.6 3.7 15.9 3
13
Profesión
Especialización + Título 7.6 1.3 0.6 0.2 5.2 1
Profesión + Título 8.2 1.6 1.2 0.3 5.9 1.4 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo.
Tabla Nº 2 “Composición partidaria del congreso argentino y de las comisiones
agropecuarias”
Partido Diputados Senadores Congreso
Total Com. Dif. Total Com. Dif. Total Com. Dif.
Peronistas (todos) 56.5 61.7 +5.2 61.9 61.1 -0.8 57.7 61.5 +3.8
Kirchneristas 43.4 47.8 +4.4 48.6 49.5 +0.9 44.6 48.3 +3.7
Disidentes 12.5 13.3 +0.8 13.6 13.2 -0.4 12.7 13.3 +0.6
Radicales 16.7 17.7 +1 19.4 25.3 +5.9 17.3 20.3 +3
PRO 7.6 9.8 +2.2 2.9 3.7 +0.8 6.6 7.7 +1.1
Centroizquierda 10.3 4.7 -5.6 4.2 3.7 -0.5 8.9 4.4 -4.5
Provinciales 7.3 4.7 -2.6 11.6 6.2 -5.4 8.3 5.2 -3.1
Izquierda 0.8 0 -0.8 0 0 0 0.6 0 -0.6
Centroderecha 0.8 1.3 +0.5 0 0 0 0.6 0.8 +0.2 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo. Los números para kirchneristas y disidentes sólo fueron calculados para el período 2009-2019.
La composición de las comisiones de acuerdo con la pertenencia partidaria es
suficientemente cercana al número de escaños que cada partido ocupó en la Cámara de
Diputados y el Senado durante el período (Tabla 2). Es decir, se siguió, a grandes rasgos, el
criterio proporcional para asignar los escaños de las comisiones. Algunas diferencias
pueden ser en parte consecuencia de redondear el número de escaños a los que tiene
derecho cada partido después de hacer los cálculos. Sin embargo, la distribución tiende a
inclinar la balanza a favor de los partidos oficialistas y de los grandes bloques. Los
peronistas fueron los más beneficiados, especialmente en la cámara baja (más de cinco por
ciento de lo esperable para todos los peronistas y más de cuatro para los kirchneristas),
mientras que los radicales fueron más favorecidos en la cámara alta (casi un seis por ciento
sobre el peso de su bloque). Los partidos de centroizquierda y provinciales fueron los menos
beneficiados. Una razón plausible de esto puede ser el hecho de que estas dos categorías
incluyen un número de partidos pequeños con un poder de negociación débil o sin interés en
estar representados en estas comisiones.
Tabla Nº 3 “Nivel de enraizamiento agropecuario de los legisladores argentinos por
partido (2001-2019)”
Partido
Enraizamiento agropecuario
Nivel [%] Media (norm.)
Composición [%]
No Bajo Alto Espec. Profesión Título
14
Peronistas (todos)
88.6 8.6 2.8 0.07 5.8 6.6 2
Kirchneristas 89.2 9.1 1.6 0.06 7 3.7 1.9
Disidentes 76.1 13.4 10.5 0.17 12.9 16.7 5.3
Radicales 76.7 14.1 9.2 0.16 11.2 18,4 5.5
PRO 83.5 13.4 3.1 0.1 13.9 5,2 0.5
Centroizquierda 86.7 9.8 3.4 0.09 5.3 6.8 4.9
Provinciales 83.6 11.9 4.5 0.11 7 11.9 2.5
Izquierda 100 0 0 0 0 0 0
Centroderecha 72.2 16.7 11.1 0.19 16.7 22.2 0
Total congreso 85.6 10.2 4.2 0.1 7.3 9.1 2.8 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo. Los números para kirchneristas y disidentes sólo fueron calculados para el período 2009-2019.
Los vínculos con el sector agropecuario son diferenciales entre los partidos (Cuadro 3). Los
radicales y, entre 2009 y 2019, los peronistas disidentes son los más arraigados con medias
de 0,16 y 0,17 en el índice de enraizamiento, respectivamente7. Además, tienen la mayor
proporción de legisladores altamente enraizados (alrededor del diez por ciento) y algunas de
las tasas más altas de especialización, antecedentes profesionales y títulos vinculados a la
agricultura. Centrándonos en el período post-2009, el contraste entre peronistas disidentes y
kirchneristas –estando estos últimos mucho menos ligados a la agricultura- refleja las
posiciones opuestas que cada grupo tomó en relación al sector.
Tres categorías tienen un valor de índice muy similar, aunque una composición diferente.
Los legisladores del PRO representan en gran número a la Ciudad de Buenos Aires o
provienen de medianas y grandes ciudades de provincia. Por lo tanto, están menos
arraigados a la agricultura por su profesión o título. Su alto índice de especialización puede
ser consecuencia de los beneficios esperados de reconocerse públicamente como tales,
teniendo en cuenta la postura fuertemente pro-agrícola que adoptó el partido después de
2008. Por otro lado, los partidos provinciales se destacan un poco por su trayectoria
profesional -tienen muchas figuras locales arraigadas en la agricultura de sus provincias- y
los legisladores de centroizquierda poseen proporcionalmente más títulos relacionados con
el sector, ya que tienen un número importante de diputados y senadores que representan a
las clases medias universitarias urbanas de provincias en donde la agricultura es central,
como Santa Fe y el interior de la provincia de Buenos Aires.
Backgrounds sociales y políticos de los legisladores argentinos por nivel de enraizamiento
Centrándonos en los niveles de enraizamiento agropecuario tanto dentro de las comisiones
como en todo el Congreso, los resultados muestran que cuanto mayor es el vínculo, menos
mujeres y más viejos están representados entre los legisladores (Cuadro 4). Esto es válido
7 A pesar de ser los más enraizados en el sector agropecuario, excluimos del análisis a los partidos de centroderecha, ya que tenían menos del 1 por ciento de los escaños en la Cámara y ni uno solo en el Senado.
15
para las dos cámaras. Por lo tanto, los legisladores altamente enraizados en ambas
comisiones son en su mayoría hombres. Sólo entre el nueve y el ocho por ciento de los
diputados y senadores, respectivamente, entre estos grupos son mujeres, incluso si la
representación femenina en el Congreso es superior a un tercio. Además, la edad promedio
es de entre cinco y siete años en comparación con los legisladores no enraizados en las
comisiones y entre tres y seis en las cámaras.
Sin embargo, al comparar los dos comités surge una diferencia notable. Si bien los
diputados de alto arraigo se encuentran entre los más educados de su cuerpo (casi el 75 por
ciento tiene un título universitario y cada categoría en la comisión tiene más de 70), sus
contrapartes en el Senado son los menos (poco más del 20 por ciento contra más más de
60 del total). Las tendencias son las mismas para todas las cámaras.
Existe una ligera propensión a que los legisladores altamente enraizados provengan de
provincias donde el sector agrícola es relativamente más importante en la economía, en
comparación con los no enraizados -0,1 y 0,2 más altos para los diputados y senadores en
las comisiones, respectivamente. La media de PBI agropecuario es 0.4 en ambos comités y
0.3 en el Congreso. Observamos una correlación entre los intereses particularistas de los
electorados -medidos por el peso del sector agrícola en la economía de la provincia- y la
pertenencia a las comisiones.
Teniendo en cuenta las variables políticas, la evidencia señala que los diputados y
senadores con mayor arraigo también tienen un poco más de experiencia como políticos, ya
que tienen más años de experiencia política total. Es decir, el tiempo transcurrido desde su
primer cargo político sin importar su nivel. Tienen una media de entre 2,1 y 0,7 años más
alta que los no enraizados en las cámaras alta y baja, respectivamente, y tienen más
experiencia que los legisladores en cualquier parte del Congreso. Sin embargo, con
respecto a la experiencia legislativa, los diputados de alto nivel de enraizamiento tienen la
menor y los senadores con alto nivel de enraizamiento la mayor. La experiencia local sigue
una tendencia similar.
Ambos comités tienen mayor experiencia en cargos previos relacionados con asuntos
agropecuarios que el Congreso en conjunto: casi el diez por ciento contra seis. Sin embargo,
incluso si los diputados altamente enraizados tienen una tasa más alta que sus colegas
menos vinculados al sector -20 por ciento más-, los senadores altamente enraizados
muestran una falta absoluta de este tipo de puestos en sus currículums.
Los datos sugieren que, una vez en el comité, los legisladores con mayores vínculos
también están más especializados que sus colegas con respecto a los temas agropecuarios.
Ocupan puestos de liderazgo con más frecuencia que otros. Son los más representados en
la presidencia, la vicepresidencia y la secretaría y, proporcionalmente, los menos entre los
16
vocales. Alrededor del 30% de ellos ha sido autoridad de comisión, mientras que menos del
15% de los no enraizados lo ha sido. En términos generales, cuanto mayor sea el
enraizamiento, más probable es que el legislador ocupe una posición superior.
Además, incluso si la antigüedad dentro del comité es bastante baja en todas partes (no
más de un período en promedio), es más elevada para aquellos con alto enraizamiento en
relación a aquellos con niveles más bajos. Sobre todo en el Senado, donde han estado, en
promedio, casi dos períodos por encima de la media. Por último, los miembros de las
comisiones de ambas cámaras parecen servir simultáneamente en más comités que el
promedio, aunque los de alto enraizamiento lo hacen menos que sus compañeros.
17
Tabla Nº 4 “Backgrounds sociales y políticos de los legisladores argentinos según nivel de enraizamiento agropecuario (2001-2019)”
Diputados Senadores Congreso
Comisión Cámara Comisión Cámara Com. Total
No Bajo Alto Tot. No Bajo Alto Tot. No Bajo Alto Tot. No Bajo Alto Tot.
Edad (media) 49.5 51.3 54.4 51.2 51.4 51.8 54.7 51.6 53.3 54.3 60.4 54.6 54.4 55.4 60.7 54.8 52.4 52.3
Mujeres [%] 36.6 29.1 9.2 28.2 38.9 27 11.2 36.6 44.1 45.7 8.7 39.5 43.3 27.6 8 39.8 32 37.3
Título univ. [%] 75.7 72.9 76.1 75.1 70.9 72.5 77.5 71.3 70.7 73.8 23.8 64.8 80.5 69.9 30.4 77.2 71.6 72.7
PBI agro. (media) 0.3 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.4 0.5 0.4 0.3 0.4 0.6 0.3 0.4 0.3
Experiencia política [años] 13.4 13.9 15.5 14.1 13.8 14 15.4 13.9 16.6 17.3 17.3 16.9 16.8 17.7 16.7 17 15.1 14.6
Experiencia legislativa [%] 58.9 61 51.3 57.5 53.1 62.4 50.5 53.9 59.8 79.1 78.3 67.7 67.9 75 80 69.3 61.6 57.5
Experiencia local [%] 44.5 37.7 31.6 39.5 30.7 32.4 28.9 30.8 35.9 51.2 43.5 41.1 32.5 35.7 48 33.5 40 31.4
Cargos previos vinc. al agro [%] 6.8 6.5 26.3 11.7 5.6 3.8 25.8 6.3 4.3 11.6 0 5.7 3.6 10.7 0 4.4 9.6 5.9
Cargo [%] Presidente 1.2 3.8 5.3 2.8 - - - - 4.3 10.9 13 7.4 - - - - - -
Vicepresidente 5 5.1 7.9 5.6 - - - - 3.2 6.5 4.3 4.3 - - - - - -
Secretario 9.3 8.9 18.4 11.4 - - - - 2.2 8.7 8.7 4.9 - - - - - -
Vocal 84.5 82.3 68.4 80.1 - - - - 90.3 73.9 73.9 83.3 - - - - - -
Antigüedad en la comisión [períodos de dos años] (media 0.6 0.6 0.8 0.6 - - - - 0.6 0.8 2.7 1 - - - - 0.7 -
Comisiones en simultáneo (media) 5.8 5.7 5.3 5.7 5.2 5.2 5.3 5.2 6.5 6.8 5.6 6.4 6 6.2 5.3 6 5.9 5.4
Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo.
18
En resumen, las similitudes y diferencias entre los comités mantienen
aproximadamente las mismas tendencias que existen entre los miembros de alto
enraizamiento dentro de cada uno de ellos. Los rasgos comunes entre estos últimos
muestran que tienen una sobrerrepresentación de viejos con mucha experiencia
política, alta especialización en la comisión, cercanos a cargos directivos y
provenientes de distritos donde la actividad agropecuaria es significativa. Sin embargo,
estas diferencias no son abrumadoras, incluso si muestran claras tendencias. El
análisis del nivel de integración con el sector revela esta heterogeneidad dentro de los
comités.
Con respecto a las divergencias entre legisladores altamente enraizados de los dos
comités, tres variables resumen las diferencias. Los de la Cámara Baja están mucho
más educados -más del 70% tiene un título universitario frente a solo el 20% de los
senadores-, tienen mucha menos experiencia legislativa -casi el 50% frente al 80 %- y
menos experiencia local -alrededor de 30 por ciento y un poco más del 40 por ciento-
que sus contrapartes en el Senado. Si tenemos en cuenta a todas las comisiones, las
tendencias siguen siendo las mismas.
En general, la comisión de diputados no solo tiene un vínculo más fuerte con la
producción agropecuaria, sino que también muestra una mayor experiencia en
actividades del sector. Por su parte, los senadores demuestran estar más arraigados
en la política local y tienen una mayor experiencia local y legislativa. Es decir, su
vínculo con el agro parece ser más general que profesional o experto y enraizado en
su experiencia local.
Los determinantes del nombramiento en las comisiones agropecuarias
Tabla Nº 5 “Probabilidad de ser nombrado en las comisiones agropecuarias en el
congreso argentino (2001-2019)”
Variables explicativas
MODELO I MODELO II
Diputados Senadores Diputados Senadores
Profesión (H1) 4.252*** (1.069)
1.474 (0.738) - -
Título (H2) 3.618*** (1.456)
45.275*** (62.373) - -
Especialización (H3) 13.531*** (2.813)
34.206*** (20.228) - -
Enraizamiento (H4) Bajo (vs. ninguno) - -
6.932*** (1.382)
5.370*** (1.920)
Alto (vs. ninguno) - -
47.605*** (15.630)
61.070*** (65.448)
Cargos previos vinc. 1.367 1.088 1.332 1.333
19
al agro (H5) (0.438) (0.812) (0.437) (0.933)
PBI agropecuario (H6)
2.919*** (1.091)
1.566 (1.066)
2.915*** (1.088)
1.385 (0.952)
Experiencia local (H7) 1.681*** (0.341)
1.463 (0.432)
1.664** (0.336)
1.611** (0.464)
Experiencia legislativa
0.983 (0.176)
0.659 (0.188)
1.020 (0.182)
0.703* (0.199)
Tamaño del bloque 1.014*** (0.004)
1.010 (0.007)
1.014*** (0.004)
1.009** (0.007)
Constante 0.028*** (0.008)
0.132*** (0.064)
0.028*** (0.008)
0.128*** (0.061)
Log pseudolikelihood -663.661 -285.111 -672.716 -303.895
N legisladores 1050 242 1050 242
N observaciones 2125 639 2125 639 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: *** p < 0 .01, ** p < 0.05, * p < 0.10; errores estándar entre paréntesis.
Ambos modelos muestran fuertes determinantes8, pero algunas variables explicativas
que se hipotetizaron como significativas terminaron sin ser importantes. El Modelo I
confirma la Hipótesis 1 sobre la trayectoria profesional de los legisladores, pero solo
para la Cámara Baja. Los diputados con antecedentes profesionales relacionados con
el sector agropecuario tienen 4.2 veces más posibilidades de ser parte de los comités
que sus colegas sin esta característica. La probabilidad para los senadores está por
encima de uno, pero no alcanza la significación necesaria.
Tener un título vinculado al agro es un fuerte determinante (Hipótesis 2), aunque
mucho más para los senadores que para los diputados. Entre los últimos, tener este
tipo de estudios aumenta las posibilidades de ser miembro 3.6 veces, mientras que
para los senadores la probabilidad aumenta 45 veces.
La especialización en asuntos agrícolas es también un poderoso determinante
(Hipótesis 3) ya que aumenta las posibilidades de ser miembro de la comisión más de
trece veces para los diputados y más de treinta y cuatro para los senadores. En
conjunto, estas tres variables confirman el enraizamiento con la única excepción de la
trayectoria profesional de los senadores. En la Cámara Baja, los antecedentes
profesionales, el título y, en particular, la especialización son variables explicativas
sólidas, mientras que en la Cámara Alta el diploma y la especialización son de suma
importancia para determinar el nombramiento en la comisión.
Sorprendentemente, los datos muestran que haber ocupado un cargo ejecutivo a nivel
local, provincial o nacional relacionado de alguna manera con el sector no aumenta la
probabilidad de ser asignado a la comisión de agricultura y ganadería ni en la Cámara
8 Incluso si todos los modelos alcanzaron una significación apropiada, los de los senadores son menos robustos y menos precisos, ya que tienen coeficientes menos significativos y errores estándar más altos que los de los diputados.
20
Baja ni en la Cámara Alta, ya que los valores de los coeficientes no cumplen con el
nivel de significación estadística. Por lo tanto, se rechaza la hipótesis 5.
Por su parte, la Hipótesis 6 está parcialmente confirmada. Solo entre los diputados el
peso del sector agropecuario en la economía de la provincia es determinante en la
llegada a la comisión: con cada punto incrementado en el peso, la probabilidad de ser
nombrado aumenta casi tres veces. En este modelo, la Hipótesis 7 también se
confirma solo para los Diputados: tener experiencia política local aumenta las
probabilidades de ser asignado al comité 1.6 veces.
Por otro lado, el Modelo II, que contiene la variable del índice de enraizamiento,
confirmó la Hipótesis 4 para las dos cámaras: cuanto más integrado en el sector
agropecuario está un legislador, más probabilidades hay de que sea miembro del
comité de agricultura. Los diputados con un bajo nivel de arraigo tienen casi siete
veces más posibilidades de ser nombrados que sus compañeros sin vínculos con el
sector. Además, la probabilidad de ser asignado para aquellos con un alto nivel de
enraizamiento es más de cuarenta y siete veces mayor que para aquellos sin ningún
tipo de lazo. Entre los senadores, el determinante es aún más fuerte. Tener una baja
integración con el sector les da una oportunidad cinco veces mayor de ser nombrados
en el comité en relación a aquellos que no tienen vínculos con el sector. Además, los
senadores con un alto grado de enraizamiento tienen sesenta y una veces más
probabilidades de convertirse en miembros, en comparación con los que no tienen
vínculos.
Las hipótesis 5 (haber ocupado un cargo ejecutivo relacionado con el sector
agropecuario) y 6 (el peso del sector agropecuario en la economía de la provincia)
arrojan el mismo resultado que en el Modelo I: se rechaza la primera y se confirma la
segunda solo para los diputados. Finalmente, la Hipótesis 7 se confirma con
coeficientes similares para ambas cámaras: los legisladores que tenían experiencia
política local previa tienen 1,6 veces más probabilidades de estar en estas comisiones.
La variable de control del tamaño del bloque confirma que, en realidad, la cantidad de
legisladores que tiene cada bancada no afecta de manera perceptible la probabilidad
de ser nombrados a estos comités, ya que en líneas generales se sigue el criterio
proporcional.
Discusión
La ponencia demostró que existe un cierto enraizamiento agropecuario, aunque se
distribuye de manera desigual dentro de las cámaras y de las comisiones. Hay algunos
legisladores mucho más arraigados que otros. Éstos tienden a dirigir las comisiones,
ya que ocupan puestos de liderazgo con más frecuencia. Además, tienen una
21
antigüedad más alta, participan en menos comisiones simultáneamente y, por lo
general, tienen más experiencia política. En otras palabras, su mayor arraigo en el
sector viene acompañado de una mayor profesionalización política.
Los diputados con un enraizamiento alto tienen un vínculo más fuerte con la
producción agropecuaria (profesión), una mayor experticia en actividades agrícolas
(título) y algo de experiencia ejecutiva en el sector, mientras que los senadores más
integrados están más vinculados a la política local y tienen una mayor experiencia
legislativa. En definitiva, mientras que este grupo de diputados tiene una relación más
profesional y experta con el sector, el vínculo de los senadores con el agro es más
general e indirecto, ya que se basa principalmente en su experiencia local.
Los resultados del análisis de los determinantes del nombramiento en comisiones
muestran un cuadro complejo cuya interpretación no puede limitarse a una sola teoría.
La conexión entre las comisiones y los antecedentes de los miembros ha sido
ampliamente confirmado por los dos modelos. Estar integrado en el sector aumenta
las posibilidades de convertirse en miembro de los comités. Este hallazgo resulta ser
un elemento clave para explicar los nombramientos, en línea con parte de la literatura
(Bonvecchi y Schijman, 2005).
Por otro lado, el peso del sector en la economía provincial es válido para explicar el
nombramiento de diputados, pero falla con el de senadores. Esta gran diferencia entre
las dos cámaras puede ser consecuencia de las reglas del Senado. La representación
igualitaria de las provincias y, como se dijo anteriormente, el hecho de que
normalmente no haya dos senadores de la misma provincia y el mismo partido en la
comisión distorsionan los efectos del vínculo territorial en esta cámara. Por lo tanto, los
intereses particularistas del electorado tienen dificultades para traducirse en los
nombramientos en la comisión.
Incluso cuando Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002) en su estudio antes
mencionado para la Cámara Baja argentina en su conjunto, sostienen que los
legisladores no invierten suficiente tiempo y esfuerzo en desarrollar experiencia en
dominios de política pública específicos, encuentran cierta relación positiva entre
intereses regionales y antecedentes profesionales en el caso de esta comisión.
Nuestra evidencia muestra que las conexiones son aún más fuertes.
La experiencia previa en cargos vinculados con los asuntos agropecuarios no muestra
una relación con los nombramientos a las comisiones y parece ratificar la falta de
especialización señalada por la literatura (Jones et al., 2002). Esta evidencia puede
postularse para respaldar que el Congreso Nacional y las comisiones no son puestos
deseables para quienes provienen del poder ejecutivo en general o que las carreras
políticas no dependen principalmente de la elección de los políticos (Jones y Hwang,
22
2006). De todos modos, esta hubiera sido una relación positiva esperable si la
especialización fuera más fuerte entre los legisladores argentinos.
El peso que tiene la experiencia local en los nombramientos en las comisiones parece
probar los vínculos entre la política local y las actividades sectoriales. Especialmente,
el hecho de que el activismo agrario y las organizaciones rurales están profundamente
arraigados en el ámbito municipal. Esta verificación enfatiza la necesidad de estudiar
el enraizamiento agrícola en los parlamentos subnacionales. Las diferencias entre
diputados y senadores pueden ser, nuevamente, un reflejo de la distorsión introducida
por las reglas del Senado.
Conclusiones
Ante un diseño institucional que desincentiva las carreras legislativas y la
especialización –tanto en el ámbito parlamentario en general como en legislación
sobre temas específicos- y en el que los líderes partidarios poseen un gran poder de
decisión sobre el destino de los legisladores ¿qué lugar queda para que diputados y
senadores desarrollen estrategias de acumulación de capital político ligadas a áreas
de política pública? ¿Qué lugar pueden llegar a ocupar las comisiones en esa
dinámica?
Nuestros hallazgos refuerzan el hecho de que, aun si tomados en conjunto los
políticos argentinos tienen poca especialización en el trabajo legislativo y tienen un
poder débil para decidir sobre sus carreras (Jones et al., 2002), en realidad existen
diferentes tipos de legisladores y algunos de están notablemente involucrados en el
trabajo del Congreso (Rossi y Tomassi, 2012; Levita, 2015). Los miembros de las
comisiones están estratificados en diferentes niveles de acuerdo con sus
antecedentes, intereses y preferencias. Por tanto, un mismo comité puede incluir
múltiples perfiles (Bonvecchi y Schijman, 2005). Pese a las dificultades estructurales y
a la catarata de desincentivos, para algunos podrá ser un lugar por el que luchar para
construir capital político y beneficiarse al utilizarlo como plataforma para lanzar
iniciativas políticas o como foro para la toma de posiciones. Para otros, será solo un
asiento para ocupar lejos de sus principales preocupaciones esperando que los líderes
del partido les digan cuándo levantar la mano.
Por otro lado, dada la influencia limitada y ocasional de las comisiones sobre la política
agrícola y el peso de los líderes partidarios en el nombramiento de sus miembros, es
relevante plantear la cuestión de si los vínculos con el agro tienen un efecto real en el
trabajo de los comités. En cualquier caso, desde el punto de vista de los legisladores,
este papel reactivo que desempeñan hace que sus escaños sean un activo pasivo
pero estratégico para quienes están muy arraigados en el sector.
23
De manera prospectiva, los resultados de esta investigación pueden ser útiles para
estudiar la representación del sector agrícola en el Congreso. Una investigación
cualitativa exploratoria en este campo sugiere que los grupos de interés agropecuarios
golpean las puertas de los legisladores solo en ocasiones específicas, cuando se trata
un determinado proyecto de ley de su interés. Allí, el enraizamiento en el sector puede
ser tanto un facilitador para que estos grupos lleguen mejor a los miembros del comité
y obtengan votos para su causa, gracias a sus conexiones, como un obstáculo difícil
para hablar con los legisladores, ya que, como muchos miembros afirman, cuanto más
ajeno un legislador es para los asuntos del agro, más fácilmente influenciable resulta.
Una de las limitaciones claras de los estudios de trayectorias y nombramientos radica
en que no se centran en el trabajo legislativo, por lo que si esta dinámica se da o no es
algo que debe estudiarse a través de nueva evidencia empírica. Una comprensión más
profunda del papel que juega el Congreso argentino en la política agropecuaria se
alcanzará, en primer lugar, mediante una investigación cualitativa sobre los miembros
de las comisiones y, en segundo lugar, mediante una indagación sobre el trabajo
legislativo de las comisiones.
Referencias bibliográficas
Barsky O and Gelman J (2009) Historia del agro argentino. Desde la conquista hasta comienzos del siglo XXI. Buenos Aires: Sudamericana.
Béjar L (2007) La representación parlamentaria en América Latina. Las comisiones permanentes y los partidos en el congreso. América Latina Hoy 47: 103-122.
Bisang R, Brigo R, Lodola A and Morra F (2018) Cadenas de valor agroalimentarias: evolución y cambios estructurales en el siglo XXI. Buenos Aires: Secretaría de Agroindustria de la Nación.
Bonvecchi A and Mustapic AM (2011) El secreto eficiente del presidencialismo argentino. In: Alcántara M and García Montero M (eds) Algo más que presidentes. El papel del Poder Legislativo en América Latina. Zaragoza: Fundación Manuel Giménez Abad, pp. 305-337.
Bonvecchi A and Schijman A (2005) Organización y funcionamiento del Congreso argentino: hacia una agenda de investigación. In: VII Congreso Nacional de Ciencia Política, Córdoba, Argentina, 15-18 November 2005. Sociedad Argentina de Análisis Político.
Calvo E (2013) Representación Política, Política Pública y Estabilidad Institucional en el Congreso Argentino. In: Acuña C (comp) ¿Cuánto importan las instituciones?
Calvo E (2014) Legislator Success in Fragmented Congresses in Argentina. Plurality Cartels, Minority Presidents, and Lawmaking. Cambridge: Cambridge University Press.
Cox GW and Morgenstern S (2001) Latin America's Reactive Assemblies and Proactive Presidents. Comparative Politics 33(2): 171-189.
De Luca M (2008) Political recruitment and candidate selection in Argentina: Presidents and Governors, 1983 to 2006. In: Siavelis PM and Morgenstern S (eds) Pathways to Power: Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America. University Park, Penn State University Press, pp. 189-216.
24
De Luca M, Jones MP and Tula MI (2002) Back Romms or Ballot Boxes? Candidate Nomination in Argentina. Comparative Political Studies 35(4): 413-436.
De Luca M, Jones MP and Tula MI (2009) De internas, aparatos y punteros. La selección de candidatos a diputados nacionales en Argentina, 1983-2005. In: Freidenberg F and Alcántara Sáez M (eds) Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático. México: Tribunal Electoral (Distrito Federal, México), UNAM, Instituto de Iberoamérica (USAL), pp. 269-298.
Del Cogliano NC (2016) Después del conflicto con el campo en 2008, ¿los partidos abrieron sus listas a los dirigentes agropecuarios? Un estudio sobre la coordinación electoral de elites partidarias y agropecuarias en Argentina. Desarrollo Económico 56(218): 101-130.
Evans P (1995) Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press.
Freytes C and O´Farrell J (2017) Conflictos distributivos en la agricultura de exportación en la Argentina reciente (2003-2015). Desarrollo Económico 57(221): 181-196.
García Montero M and Sánchez López F (2003) Legislative Committees in Latin America: an Institutional and Empirical Classification. BCN Political Science Debates 1: 121-176.
Gobierno, Estado y actores en la política argentina. Buenos Aires: Siglo XXI, pp. 121-155.
Grass C (2012) Empresarios rurales y acción política en Argentina. Estudios Sociológicos 30(89): 459-487.
Grass C and Hernández V (2013) El agro como negocio. Producción, sociedad y territorios en la globalización. Buenos Aires: Biblos.
Grass C and Hernández V (2016) Radiografía del nuevo campo argentino. Del terrateniente al empresario transnacional. Buenos Aires: Siglo XXI.
Hora R (2001) The Landowners of the Argentine Pampas: A Social and Political History 1860-1945. Oxford: Clarendon Press.
Hora R (2010) La crisis del campo del otoño de 2008. Desarrollo Económico, 50(197): 81-111.
Jones MP (2002) Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress. In: Morgenstern S and Nacif B (eds) Legislative Politics in Latin America. New York: Cambridge University Press, pp. 147-184.
Jones MP and Hwang W (2006) Provincial Party Bosses: Keystone of the Argentine Congress. In: Levitsky S and Murillo MV (eds) Argentine Democracy: The Politics of Institutional Weakness. University Park: Pennsylvania State University Press, pp. 115-138.
Jones MP, Saiegh S, Spiller PT and Tommasi M (2002) Amateur Legislators-Professional Politicians: The Consequences of Party-Centered Electoral Rules in a Federal System. American Journal of Political Science 46(3): 356-369.
Kikuchi H (2018) Presidents versus Federalism in the National Legislative Process. The Argentine Senate in Comparative Perspective. Cham: Palgrave Macmillan.
Lattuada M (2006) Acción Colectiva y Corporaciones Agrarias en la Argentina. Transformaciones Institucionales a Fines del Siglo XX. Bernal: Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes.
Lattuada M and Neiman G (2005) El campo argentino. Crecimiento con exclusión. Buenos Aires: Capital Intelectual.
Lattuada M and Nogueira ME (2011) Capacidades estatales y políticas públicas. Una propuesta para el abordaje de las políticas agropecuarias en la Argentina contemporánea (1991-2011). Estudios Rurales 1(1): 30-54.
25
Leiras M and Cruzalegui I (2009) Argentina: problemas macroeconómicos, conflicto social y debilitamiento de la coalición de gobierno. Revista de Ciencia Política 29(2): 223-246.
Levita G (2015) La política como profesión: perfiles y tipos de trayectorias de los senadores argentinos. TELOS 17(1): 38-57.
Levita G (2019) Profesionales, amateurs y gremialistas. Trayectorias y entradas a la política de los ‘agrodiputados’ en el Congreso argentino. Politica & Sociedade 18(43): 261-287.
Lodola G (2009) La estructura subnacional de las carreras políticas en Argentina y Brasil. Desarrollo Económico 49(194): 247-286.
Lodola G (2011) Gobierno nacional, gobernadores e intendentes en el período kirchnerista. In: Malamud A and De Luca M (coords) La política en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires, Eudeba, pp. 217-227.
Lodola G (2017) Reclutamiento político subnacional. Composición social y carreras políticas de los gobernadores en Argentina. Colombia Internacional 91: 85-116.
Molinelli NG, Palanza V and Sin G (1999) Congreso, Presidente y Justicia en Argentina. Materiales para su Estudio. Buenos Aires: Temas, CEDI-Fundación Gobierno y Sociedad.
Mustapic AM (2000) “Oficialistas y Diputados”: Las Relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina. Desarrollo Económico 39(156): 571-595.
Paz R (2017) Las grietas de los agronegocios y los imperativos de la agricultura familiar: hacia una perspectiva conceptual. Revista Latinoamericana de Estudios Rurales 2(3): 39-63.
Raymond CD and Holt J (2018) Constituency Preferences and Assignment to Agriculture Committees. Parliamentary Affairs 72(1): 141-161.
Ricci P and Barreiro Lemos L (2004) Produção legislativa e preferências eleitorais na comissão de agricultura e política rural da Câmara dos Deputados. Revista Brasileira de Ciências Sociais 19(55): 107-130.
Rossi M and Tommasi M (2012) Legislative Effort and Career Paths in the Argentine Congress. In: IDB Working Papers Series (IDB-WP-378). Washington: Inter-American Development Bank.