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RÉGIMEN CONSTITUCIONAL
EN MATERIA DE SUMINISTRO
DE ENERGÍA ELÉCTRICA
FRANCISCO DE ROSENZWEIG MENDIALDUA
SUMARIO: I. Introducción. II. Teoría de las decisiones
fundamentales. III. Dominio de la nación sobre los recursos
naturales. IV. Participación del Estado en la economía. V. Control
del poder de los particulares: origen de la regulación. VI. El
paradigma constitucional. VII. El paradigma constitucional en
materia de suministro de energía eléctrica.
I. INTRODUCCIÓN
Como producto social e histórico, el derecho documenta y retrata el sentido y
destino de la sociedad que lo crea.1 La Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos vigente representa la suma de los avances institucionales que
componen al
1 Al respecto, se puede consultar el capítulo Realidad y concepto del derecho, en Ovilla
Mandujano, M., Teoría del derecho, Ed. Duero, 1990. El tema es tratado igualmente por Bobbio,
N., Contribución a la teoría del derecho; Picard, E., El derecho puro; Stucka, P. I., La función
revolucionaria del derecho; Correas, O., Introducción a la crítica del derecho moderno, entre
otros.
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FRANCISCO DE ROSENZWEIG MENDIALDUA
Estado mexicano y el agregado de los valores en los que se fundamenta y armoniza
la convivencia social en el país.
En cuanto a las instituciones que componen al Estado mexicano, puede
decirse que éstas se han sofisticado a lo largo de los últimos años, sobrepasando las
funciones clásicas de gobierno (legislación, judicatura y administración pública).2
En este sentido, la evolución de la actividad general de gobernación ha llegado a
un punto tal, que la organización constitucional vigente3 ha rebasado los límites
tradicionales de las funciones del gobierno desde cualquiera que sea la concepción
de Estado.4 Lo anterior ha obligado al Estado a concentrarse últimamente en
asuntos que requieren un mayor grado de especialización, como el diseño y la
conducción de la política monetaria, la regulación económica, la protección de los
consumidores y los electores, la fiscalización superior y, más recientemente, la de
racionalidad económica que han encontrado, en la razón de mercado, formas
alternativas de entender la función elemental de las instituciones públicas.
Las fuentes y los procesos legislativos5 de creación del derecho se han
sistematizado y sofisticado, dedicando esfuerzos intelectuales a entender y explicar
a las normas jurídicas no solamente como productos jurídicos, sino como
instituciones económicas que inciden en las potencialidades de los actores
económicos en las sociedades.
2 Anderson, P., El Estado absolutista, Siglo XXI editores, 17a. ed., México, 2002;
Kennedy, P., Auge y caída de las grandes potencias, Plaza y Janés, 4a. ed., Barcelona, 1998;
Crossman, R. H. S., Biografía del Estado moderno, FCE, México, 1941 y Stiglitz, J., Los felices
90. La semilla de la destrucción, Taurus, México, 2004. 3 Parejo Alonso, L., “El Estado social y la administración pública. Algunas reflexiones a
propósito de la llamada crisis del primero”, y Navarro Gergely, A., “Delegación constitucional
de poderes y democracia”, ambos en Revista Mexicana de Derecho Público, núm. 1, febrero de
2004. En cuanto al fenómeno de la ductilidad del derecho, consúltese Zagrevelsky, G., El
derecho dúctil. Ley, derechos y justicia, Trotta, Madrid, 5a. ed., 2003, pp. 21-40. 4 Ariño, G., Economía y Estado. Crisis y reforma del sector público, Marcial Pons, Madrid,
1993. 5 Consúltese Pedroza de la Llave, S. T., El Congreso de la Unión, integración y
funcionamiento, UNAM, México, 1997. Igualmente, Salcedo Megales, D., Elección social y
desigualdad económica, México, UAM Iztapalapa, 1994.
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Así pues, resulta oportuno recordar que, si bien es cierto que el derecho es una
técnica de organización y control social que opera –entre otras formas– como
formalización institucional del pacto societario,6 la Constitución política mexicana
–como producto histórico– puede ser entendida como la definición de un
“paradigma” público que la precede; es decir, de un sistema o complejo de
condiciones únicas –sociales, económicas y políticas– que dan cuenta de una
realidad de una nación soberana que, a través de sus constituciones, determinó y
sigue determinando la forma y función de sus instituciones.
En breve, el derecho debe apropiar los cambios y traducirlos en las normas
jurídicas de manera dinámica. En este libro se propone realizar una argumentación
encaminada a mantener la identidad constitucional nacional,7 sin dejar de
reconocer que los problemas de ayer y las normas jurídicas que se usaron para
resolverlos deben desarrollarse de la mano con el país y de acuerdo con sus nuevas
necesidades, específicamente en lo relacionado con el sector eléctrico.
II. TEORÍA DE LAS DECISIONES FUNDAMENTALES
Carl Schmitt propuso la llamada Teoría de las decisiones fundamentales de un
orden jurídico.8 En ella postula que “Constitución” corresponde a las decisiones
que la unidad política con soberanía (una nación) asume para sí para proveer
andamiaje estructural de la organización del poder político y como sustento para el
sistema jurídico.
Una Constitución se constituye como ley fundamental y su contenido se
justifica en razón de la naturaleza de la historia de cada nación, de sus rasgos
particulares y evolución que ha
6 Como Constitución Política. 7 Cfr. Pereira Menaut, Antonio Carlos, Lecciones de teoría constitucional, Colex, 3a. ed.,
Madrid, 1997. 8 Carpizo, J., La Constitución de 1917, Porrúa, México, 2000, p. 118.
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determinado conservar mediante su institucionalización para definir las relaciones
de intercambio y de poder.9
La forma de organización jurisdiccional prevista en la Constitución Política
Mexicana, a la que se hará referencia en este artículo, pasa por dos ámbitos
diversos: las decisiones de política fundamental,10 y las decisiones fundamentales
de política o políticas públicas.11 A continuación se analizará cada una de ellas.
1. Decisiones de política fundamental
Por decisiones de política fundamental se considera, como comenta el profesor
Enrique Sánchez Bringas, lo siguiente:
El Poder Constituyente produce las decisiones políticas fundamentales o
principios que determinan el ser o manera de ser del Estado; son creadoras de
los poderes constituidos (órganos del Estado); son los principios que no
pueden ser tocados por los poderes constituidos porque su transformación
corresponde exclusivamente al poder constituyente...12
El recientemente extinto doctor Ignacio Burgoa propone una interpretación,
en este orden de ideas, para las decisiones de política fundamental para el caso
mexicano. En sus palabras:
Se deduce que estas decisiones pueden ser políticas, económicas, sociales o
religiosas, adoptadas aislada o combinadamente [...] el
9 El concepto doctrinal (dogmático) de las decisiones de política fundamental constituye un
incentivo de adaptación al derivar, a partir de él, una categoría o concepto nuevo que explica
mejor el contenido de ciertas normas constitucionales y permite superar parálisis analíticas desde
la ciencia jurídica y legislativa, de análisis y diseño de política pública desde la técnica y la
teoría de la administración pública y la ciencia política. 10 En el sentido en que han sido abordadas por Carl Schmitt. 11 Como sistema de control del gobierno respecto del proyecto de nación en la Constitución
política mexicana en una categoría complementaria a las decisiones políticas fundamentales
clásicas como lo son la forma de organización y gobierno. 12 Sánchez Bringas, E., Derecho constitucional, Porrúa, México, 2000, p. 110.
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señalamiento [...] en cada constitución conduce a la fijación de sus normas
básicas, declarando los principios torales de índole política, económica, social
o religiosa...13
Continúa el doctor Burgoa: “...su contenido [...] atribuye una cierta tónica
ideológica a un cierto orden constitucional y marca los fines del Estado y los
medios para realizarlos...”.14
En lo que toca a la Constitución política mexicana, el doctor Burgoa postula
que las decisiones fundamentales de política son las siguientes:
a) Políticas, que comprenden las declaraciones respecto de: 1. Soberanía
popular; 2. forma federal del Estado, y 3. forma de gobierno republicana y
democrática.
b) Jurídicas, consisten en: 1. limitación del poder público a favor de los
gobernados por medio de las garantías constitucionales respectivas; 2.
institución del juicio de amparo como medio adjetivo para preservar la
Constitución contra actos de autoridad que la violen en detrimento de los
gobernados, y 3. en general sumisión de la actividad de los órganos del
Estado a la Constitución y a la ley, situación que involucra los principios de
constitucionalidad y legalidad.
c) Sociales, que estriban en la consagración de derechos políticos subjetivos
de carácter socioeconómico asistencial y cultural a favor de las clases obrera y
de sus miembros individuales componentes, es decir, del establecimiento de
garantías sociales de diverso contenido.
d) Eeconómicas, que se traducen en: 1. atribución del Estado o a la nación del
dominio o propiedad de recursos naturales específi-
13 Burgoa, I., Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 2000, p. 353. 14 Ibidem, p. 355. Interesa destacar el concepto de “medios para realizarlos” e identificarlo
con estrategias gubernamentales con la naturaleza de política pública.
Así, se considera que se trata de un medio del gobierno y de los demás actores
involucrados para la atención de problemas públicos. Para el caso que nos ocupa, la prestación
de servicios públicos.
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cos; 2. gestión estatal en ciertas actividades de interés público, y 3.
intervencionismo del Estado en actividades que realizan los particulares en
aras de dicho interés.
e) Culturales, es decir, las que se refieren a los fines de la enseñanza y de la
educación que imparte el Estado y a la obligación a cargo de éste, consistente
en realizar la importante función social respectiva en todos los grados y
niveles de la ciencia y de la tecnología, con base en ciertos principios y
persiguiendo ciertas tendencias; f) religiosas, que conciernen a la libertad de
creencias y cultos, separación de la iglesia y el Estado...15
Con esta precisión hecha, es admisible sostener que, además de las funciones
de gobernación tradicionales establecidas en el código político, éste cumple la
función de definir el espacio en el que se diseñan y aplican las políticas públicas –
como función del gobierno– que tiene como objeto, entre muchos otros, la
organización de la prestación de los diferentes servicios públicos que provee el
Estado y los rangos de maniobra para su administración.
Para los efectos de esta publicación, se sostiene que las decisiones de política
fundamental que el doctor Burgoa clasifica y complementa en el caso de la
Constitución política mexicana pueden ser explicadas como sistemas de control del
poder o de gobernabilidad de una nación; es decir, como una política del Estado
mexicano, prescrita por el poder soberano en la propia Constitución y que deja a
los poderes constituidos el espacio de operación para cumplir con su mandato.
La definición en cuestión considera que la Constitución política mexicana, en
términos teóricos, es el conjunto de decisiones de política fundamental propias y
exclusivas de una nación y que le representan rasgos de identidad únicos. En este
orden de ideas, la Teoría de la Constitución admite que estas
15 Lamadrid, J. L., La larga marcha a la modernidad en materia religiosa, FCE, México,
1994; Salinas de Gortari, C., México, un paso difícil a la modernidad, Plaza y Janés, 4a. ed.,
Barcelona, 2002, cap. 9, y Burgoa, I., op. cit., p. 357.
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RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE SUMINISTRO DE ENERGÍA
decisiones corresponden a la forma de Estado y de gobierno de una nación.
2. Decisiones fundamentales de política
(control constitucional de las políticas públicas)
Por decisiones fundamentales de política o políticas públicas, se consideran
aquéllas que limitan a los poderes constituidos en la toma de decisiones con
respecto a determinados asuntos concretos de política pública o asuntos públicos.
Básicamente, una decisión fundamental de política implica la existencia de un
curso de acción o acciones que debe seguir el gobierno en cuanto la
administración, por ejemplo, de los recursos nacionales o la administración de una
empresa propiedad del Estado.
En este contexto se consideran en la Constitución política mexicana la
definición y papel del Estado con respecto a los recursos energéticos y las
actividades industriales que se desarrollan con ellos.
Así pues, dentro de la Constitución política mexicana se dispone de principios
de diseño y administración de política pública relacionada con la prestación de
ciertos servicios públicos, incluida la provisión de energía eléctrica por conducto
exclusivo del Estado y se inscriben en aquélla como una decisión de política
fundamental estableciéndose la reserva del Estado respecto de determinadas
actividades y funciones en el agregado de la economía.16
El desarrollo constitucional mexicano es complejo, pues algunas de las
decisiones que corresponden, en principio y estrictamente desde un punto de vista
analítico, al gobierno, concretamente al Poder Ejecutivo Federal en funciones y
electo democráticamente. Tales decisiones han sido provistas por el
16 Se distingue en ese punto el concepto de economía como el agregado de actividades de
intercambio, del de economía como teoría económica. Al respecto refiérase a Ayala Espino, J.,
ya citado.
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Poder Constituyente originario y, en algunos casos, por el Constituyente
Permanente. No obstante, se considera que se han adicionado a la Constitución
política mexicana contenidos atípicos —que han tomado la forma de principios—
cuyo origen se encuentra en la evolución del sistema político mexicano a lo largo
de la historia.
En materia de energía eléctrica existe un modelo programático —con la forma
de decisión de política fundamental en el orden jurídico— identificado y
desglosado en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución política mexicana,
que dan cuenta de un sistema de control de poder que establece un mecanismo
respecto de cómo deben realizarse las actividades de suministro de fluido
eléctrico.17
El modelo en cuestión implica la ordenación de ciertas actividades, la forma
de hacerlas y a quién corresponde realizarlas. En el caso del sector eléctrico, el
gobierno mexicano es el único facultado para dar forma, mantener y planear el
desarrollo de la industria eléctrica nacional. Esta coyuntura envuelve un problema
complejo, pues resulta necesario aprovechar, en la mejor forma posible, los
recursos cada vez más escasos del Estado.
No se trata de analizar si se mantiene o no la actual organización industrial –y
en general la política constitucional de suministro eléctrico–, pues en los últimos
años se ha promovido una serie de reformas que han dado cuenta de la necesidad
de adecuar el marco jurídico a la realidad. Se sostiene que, más bien, la rigidez de
la organización industrial actual, que excluye la coparticipación de los sectores
social y privado en la provisión del servicio público de energía eléctrica, es un
producto histórico, consecuencia de condiciones que así determinaron la estructura
industrial del sector eléctrico en el país –que tomaron la forma de decisiones de
política fundamental– y que actualmente imponen un lastre al desarrollo eficiente
del sector.
17 Consúltese los artículos 25, párrafos segundo, tercero y cuarto; 26, 27, párrafos tercero,
cuarto, sexto y octavo, y 28, párrafos cuarto y quinto de la Constitución política mexicana.
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Considerando que las razones históricas que dieron forma a estas decisiones
no son las imperantes y que, dado que la propia Constitución política mexicana
dispone de mecanismos para encontrar el mejor esquema de concurrencia entre los
sectores público, social y privado para organizar la industria eléctrica, debe
decidirse si se mantiene la reserva del Estado en esta materia, sobre todo cuando
esto implicaría el deterioro de las condiciones de vida de los mexicanos y la
pérdida de oportunidades de desarrollo para nuestro país.
3. Ductibilidad de las decisiones fundamentales
Se considera que el contenido de nuestra Constitución política mexicana resulta
inapropiado para el contexto histórico actual, pues ciertas decisiones en el código
político pueden ser diferenciadas de las decisiones de política fundamental, ya que
se refieren, más bien, al establecimiento de un marco general para la
implementación de políticas públicas, como la prestación de servicios públicos, y
no tienen necesariamente vinculación con las cuestiones de la organización
institucional del Estado.
En este sentido, el profesor Gustavo Zagrebelsky propone que el derecho debe
disfrutar de lo que denomina “dogmática fluida”, es decir, de un cuerpo de
conceptos que no cancele la realidad o nuevas formas de explicación de la realidad.
Si la realidad es dinámica, la ciencia jurídica no puede construirse a partir de una
doctrina (dogmática) inmóvil o ajena a la evolución.
En su libro El derecho dúctil, Zagrebelsky explica que la atribución de
“ductibilidad” en la dinámica de las transiciones permite transitar del Estado de
derecho al Estado constitucional y distingue el derecho (como “principios”) de las
leyes y códigos (como “reglas”). A este respecto, señala Zagrebelsky:
Sólo los principios desempeñan un papel propiamente constitucional, es decir
“constitutivo” del orden jurídico. La reglas, aunque estén escritas en la
Constitución, no son más que leyes reforzadas por su forma especial. Las
reglas en efecto, se agotan a sí
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mismas, es decir, no tienen ninguna fuerza constitutiva fuera de lo que ellas
mismas significan. Las reglas nos proporcionan el criterio de nuestras
acciones, nos dicen cómo debemos o no debemos actuar en determinadas
situaciones específicas previstas por las reglas mismas; los principios,
directamente, nos proporcionan criterios para tomar posición ante situaciones
concretas pero que a priori aparecen indeterminadas.18
Se advierte que los “principios” existen en la Constitución y que, a partir de
ellos, se define el punto al que debe “moverse el derecho” (destino). Los
argumentos que se esgrimen a lo largo de la presente publicación constituyen un
ejercicio de ductibilidad del derecho a partir de la idea de movimiento, pues en ella
se fundamenta la necesidad de “movilizar rumbo al presente” a la Teoría de la
Constitución y, a partir de ella, a la Constitución política mexicana.
El movimiento en cuestión no tiene solamente por objeto contribuir a
enriquecer la Teoría de la Constitución. Se trata, más bien, de actualizar la
Constitución política mexicana a los “principios” que, de acuerdo con Zagrebelsky,
son más “dúctiles” que las decisiones de política fundamental. En el caso que nos
ocupa, éstas establecen un control a la participación de los sectores privado y
social en ciertos sectores de la economía por tratarse de áreas estratégicas.
Es preciso señalar que los “principios” corresponden a una categoría que, una
vez que dejan de existir las razones que han establecido una modalidad de control
del poder, permiten modificar el contenido de las constituciones, de ahí que se
consideren más “dúctiles” que las decisiones de política fundamental.
Como conclusión, se argumenta que la participación privada en el suministro
de energía eléctrica constituye una política pública de origen constitucional que
debe considerarse como principio de libertad (desde la perspectiva económica de
partici-
18 Zagrebelsky, G., El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Trotta, Madrid, 2003, p. 110.
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pación irrestricta en ella) y de movilización de los conceptos constitucionales. En
otras palabras, el principio subyacente de libertad de participación en la economía
debe predominar sobre la decisión de política fundamental de limitar el acceso al
sector público de otros agentes que no sean los establecidos en ella. Por esto
mismo, se sostiene que los conceptos constitucionales, para adecuarse a este
principio, deberán modificarse en consecuencia; lo anterior, como sustento de la
viabilidad nacional.
III. DOMINIO DE LA NACIÓN SOBRE LOS RECURSOS NATURALES
Debido a que actualmente el Estado tiene el dominio sobre tierras, aguas, petróleo
y otros recursos naturales, se llevará a cabo una revisión conceptual de este
fenómeno, pues resulta conveniente para los efectos de este libro ubicarlo como
referencia. Para ello, se utilizará la doctrina del jurisconsulto francés Maurice
Hauriou:
El dominio público está constituido por el conjunto de propiedades
administrativas afectadas actualmente a la utilidad pública, sea por el uso directo
del público, sea por decisiones administrativas y que, a consecuencia de esta
afectación, son inalienables, imprescriptibles y protegidas por las reglas de
inspección.19
Los elementos del dominio público (como la electricidad) constituyen un
régimen de derecho público sobre los bienes del Estado. Esto implica que se
presenten, entre otras, las siguientes características:20
19 Citado en Serra Rojas, A., Derecho administrativo, segundo curso, Porrúa, 1996, p. 263. 20 De acuerdo con el Diccionario Jurídico 2000, no todas las legislaciones, la
jurisprudencia de los tribunales y la doctrina de los distintos países tienen el mismo concepto de
dominio público. Es decir, son corrientes de opinión que se encauzan en dos grandes vertientes:
por un lado, el dominio público es un derecho de gestión, de regulación, de vigilancia; mientras
que, por el otro, es un derecho de propiedad, similar a la propiedad de los particulares que regula
la legislación civil.
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El dominio público pertenece a personas públicas, entre ellas las entidades,
organismos gubernamentales, etcétera.
Su régimen es estrictamente de derecho público.
Implica inalienabilidad, como imposibilidad de que los bienes sean poseídos
permanentemente a título de propietario por los particulares, imposibilidad de
que los particulares adquieran su titularidad por la vía de la prescripción, y
que no es posible embargarlos bajo ningún régimen.21
Importa entonces distinguir los bienes del dominio público, de aquellos que se
consideran bajo el régimen de dominio o administración privada.
IV. PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA
Las decisiones fundamentales de política constituyen lineamientos y limitaciones
para la instrumentación de políticas públicas que tienen por objeto tanto la
preservación de la institucionalidad en la conducción de ciertos asuntos públicos,
como la de la prestación de determinados servicios públicos.22
La intervención del Estado mexicano en la economía, directamente a través de
su participación en ciertas industrias consideradas estratégicas, podría decirse,
inició propiamente durante las décadas de 1930 y 1940. La nacionalización del
ferrocarril en
El derecho constitucional y administrativo mexicanos, prevén y reconocen un auténtico
derecho de propiedad en el dominio público, que tienen, en sus respectivas jurisdicciones, los
gobiernos federal, estatal y municipal, sobre los bienes que forman sus patrimonios. El artículo
27 de la Constitución política mexicana, señala desde su primer párrafo: “La propiedad de las
tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas
a los particulares, constituyendo la propiedad privada”. 21 Alonso Olea, M., Alineación. Historia de una palabra, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1988, pp. 108-110. 22 Al menos desde dos perspectivas: “Administración de bienes públicos o comunes” y
“Provisión o suministro de servicios públicos”.
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1937 y de la industria petrolera en 1938 inició el largo proceso de intervención
estatal en la economía y de afianzamiento de los bienes considerados bajo dominio
público.
La creación de bancos de desarrollo,23 entre los que se pueden mencionar el
Banco Nacional de Crédito Agrícola (1934), Nacional Financiera (1934), el Banco
Nacional de Crédito Ejidal (1935), y el Banco Nacional de Comercio Exterior
(1937),24 reforzaron el compromiso del Estado para promover las actividades
productivas con recursos estatales y convertirse, de acuerdo con los postulados de
la doctrina keynesiana aceptada en el mundo occidental, en un motor de
crecimiento económico.25
Si bien es cierto que en México el régimen de intervención del Estado en la
economía no tuvo ni tiene por objeto la restricción de la libertad empresarial de los
ciudadanos, algunas actividades se encuentran reservadas al Estado de manera
exclusiva, de forma que la Constitución política mexicana dispone de un catálogo
de actividades cuya realización corresponde de manera irrenunciable a la nación.
Sin embargo, debe quedar advertido que la reserva se hizo en condiciones
históricas determinadas que, debe aceptarse, podrían haber cambiado.26
23 Existen antecedentes de apoyo y fomento a la industria eléctrica a través de la
institucionalización de banca de desarrollo con objetivos definidos en esta materia. 24 Cárdenas, E., La hacienda pública y la política económica, 1929-1958, México, FCE,
1994, pp. 70-89. 25 John M. Keynes, premio Nóbel de Economía 1926, estableció en su obra The end of the
laisser faire: “Los principales defectos de la sociedad en que vivimos son su incapacidad para
proporcionar pleno empleo y su arbitraria y desigual distribución de las riquezas y de las rentas”.
Para corregir este fenómeno, propuso un papel más activo por parte del Estado, convirtiéndolo
en un ente generador de empleos a través del aumento en el gasto público. Keynes, J. M., The
end of the laisser faire, Londres, Hogarth, 1926. 26 Durante la década de 1980, por ejemplo, se llevaron a cabo en el sector eléctrico algunos
avances tecnológicos en materia de generación eléctrica, mismos que permitieron reducir la
escala óptima de las plantas de generación. De igual forma, los avances en materia de
telecomunicaciones permitieron despachar en una misma red a diversas empresas de generación
de manera simultánea. De esta forma, se hizo posible operar varias empresas de generación y
distribución y, con ello, comenzó a desecharse la idea que prevaleció durante décadas de que era
necesario contar con un solo proveedor del servicio de electricidad.
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Es decir, aunque se analizará con mayor detalle más adelante, baste decir para
los efectos de esta sección que, así como en 1960 se determinó que la industria
eléctrica bajo el dominio del sector privado ya no representaba un motor de
crecimiento de la economía y que, por lo mismo, convenía que el Estado asumiera
su control, ahora se puede argumentar lo contrario; es decir, que la reserva de
Estado en materia eléctrica se ha convertido en un freno al crecimiento económico
por los elevados costos que impone a la sociedad mexicana el que el Estado sea el
único responsable de prestar el servicio público de energía eléctrica.
En este sentido, al modificarse las condiciones que dieron origen a la decisión
de nacionalizar al sector eléctrico, se hace también necesario adecuar las
decisiones de política fundamental consagradas en los preceptos constitucionales
que sostienen la reserva de Estado en lo relativo a la prestación del servicio público
de energía eléctrica.
El tema no debe ser reducido pues la justificación de la que se dispone para
documentar el planteamiento y aprobación de la reserva de Estado se encuentra
relacionada con un concepto complejo como el del desarrollo exitoso de los
objetivos nacionales permanentes27 (equiparables a los “principios” de
Zagrebelsky); es decir, con las razones por las que la nación mexicana asumió su
catálogo de decisiones políticas fundamentales y de políticas públicas,28 por lo que
su modificación debe ser motivada amplia y adecuadamente.
Para tales efectos, el Constituyente Permanente, como poder operativo29
facultado con atribuciones para modificar las
27 Consúltese a Curzio, L., “La seguridad nacional en México: balances y perspectivas”, en
Revista de Administración, RAP, núm. 98, México 1998, p. 13. 28 Importa recordar que las decisiones de política fundamental no son más importantes que
las decisiones fundamentales de política y que, en realidad, son un mecanismo de su
actualización como responsabilidad del Estado. 29 García Roca, J., “Del principio de la división de poderes”, en Revista de Estudios
Políticos, Nueva Época, núm. 108, Madrid, abril-junio de 2000. En este trabajo, el autor describe
la arena de estudio identificada como “organización constitucional contemporánea”.
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decisiones de política fundamental, estableció las actividades estratégicas y
prioritarias, quedando reservadas para el Estado las primeras y estableciendo el
compromiso de colaboración con éste de los sectores social y privado para las
segundas. Es decir, una vez definidos los problemas nacionales se consideró
adecuado formalizar en la Constitución política mexicana la estrategia de atención.
Así, considérese lo siguiente:
El concepto de “áreas estratégicas” expresado en los artículos 25 y 28 de la
Constitución, debe interpretarse en el sentido de que el Constituyente
mexicano quiso que fuera el Estado el que atendiera de manera exclusiva
dichas áreas de la economía para garantizar que su manejo estuviera
vinculado siempre a los objetivos fundamentales de la nación mexicana en
materia de desarrollo económico y de bienestar general.
Es decir, ninguna de las áreas calificadas como estratégicas por la
Constitución debería manejarse con criterios únicamente comerciales o
empresariales, propios de la especulación comercial. Si bien es cierto que el
Estado debe buscar asegurar la viabilidad económica de las empresas de la
nación, éste no debe ser el único criterio que dicte su conducta como
empresario. El objetivo del Estado no está en lograr la máxima ganancia
posible sino en diseñar y manejar la estrategia nacional de desarrollo
económico en beneficio de todos los mexicanos.30
1. Participación del Estado en el sector eléctrico mexicano
De los apartados anteriores se desprenden las ideas generales del alcance
paradigmático de las normas jurídicas relacionadas con la energía eléctrica para el
caso mexicano, a saber, quedó establecido que las actividades que tuvieran por
objeto la prestación del servicio público de energía eléctrica quedarían catalogadas
30 Patiño Manfer, R., en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus
constituciones, Poder Legislativo Federal, Comentario al artículo 28 constitucional, p. 34.
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como estratégicas en México y, en este sentido, solamente las puede realizar el
Estado por conducto de los organismos públicos descentralizados; es decir, por la
Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LFC).
Actualmente, la CFE, creada en 1937,31 tiene a su cargo la prestación del
servicio público de energía eléctrica en todo el territorio nacional, salvo en el
Distrito Federal y parte de los estados de México, Morelos, Hidalgo y Puebla,
áreas que son atendidas por LFC, creada por Decreto del Ejecutivo Federal en
1994.32 Actualmente ambos organismos públicos atienden a más de 28 millones de
clientes (CFE atiende a 22.5 millones y LFC a 5.7 millones).33
En materia de suministro de energía eléctrica en México, una de las
decisiones de política fundamental más importantes, después de la creación de la
CFE, se tomó en 1960 cuando el presidente de la República, Lic. Adolfo López
Mateos, anunció en su Informe de Gobierno:
La política que se ha trazado el Ejecutivo [...] está en encaminada a que, como
en el caso del petróleo y de los carburos, hidrógeno, sólidos líquidos o
gaseosos, la prestación de los servicios públicos de generación,
transformación y abastecimiento de energía eléctrica, sea realizada por
instituciones gubernamentales, órganos de la nación.34
31 Por decreto del 12 de agosto de 1937, sin embargo, no pasa inadvertido que como
institución a cargo de la administración y desarrollo de la industria eléctrica la CFE tiene
antecedentes que se remontan a diciembre de 1933. 32 Es importante advertir, que el organismo Luz y Fuerza del Centro tiene antecedentes
institucionales que se remontan a principios del siglo XX. 33 De acuerdo con la información disponible en las respectivas páginas de Internet:
www.cfe.gob.mx/www2/QueEsCFE/informacion/Clientesyvolumendeventas/ y www.lfc.gob.mx
/influencia.htm. Información actualizada para el interés del lector, en las páginas de referencia. 34 Informe de Gobierno del presidente Adolfo López Mateos el 1o. de septiembre de 1960.
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RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE SUMINISTRO DE ENERGÍA
Este anuncio sería ratificado posteriormente por López Mateos cuando, en
octubre de 1960, remitió al Congreso de la Unión la iniciativa para adicionar el
párrafo VI al artículo 27 constitucional.35 Para justificar esta trascendental medida,
López Mateos estableció:
México ha sostenido tradicionalmente la tesis de que los recursos naturales y
las fuentes de energía básicas, han de estar al servicio de la colectividad y de
la elevación de los niveles de vida del pueblo mexicano.36
Esta decisión de política fundamental, proveniente del Ejecutivo Federal,
derivó en la nacionalización de la industria eléctrica en México; esto es, en una
mayor intervención del Estado mexicano en la economía, igual que como habría
ocurrido desde 1938 con la industria del petróleo. A reserva de que se analizará
posteriormente el proceso de nacionalización de la industria eléctrica, baste decir
que otras razones, de índole económica principalmente, justificaron una mayor
participación estatal; en particular, se buscó aprovechar las economías a escala
para ampliar la cobertura del servicio eléctrico, sobre todo a aquellas áreas que,
como la rural, no fueron cubiertas por las empresas privadas por los elevados
costos que ello representaba; centralizar —unificar los sistemas y estandarizar las
frecuencias— y controlar la planificación del sistema eléctrico,37 así como proveer
a
35 El párrafo VI del artículo 27 constitucional establece: “Corresponde exclusivamente a la
nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por
objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los
particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos
fines”. 36 López Mateos, A., “Iniciativa del C. Presidente de la República por la que se adiciona el
párrafo VI del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”,
México, 20 de octubre de 1960. 37 En el decenio de los setenta, se logró la interconexión de los sistemas eléctricos que
habían dejado las diversas empresas y la unificación de la frecuencia en 60 ciclos por segundo.
Esto abrió la posibilidad de normalizar equipos eléctricos y reducir los costos de la energía
eléctrica para la planta industrial mexicana.
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los usuarios del servicio (industriales, comerciales y residenciales) energía a un
menor costo.
La limitación impuesta a los sectores social y privado para participar en el
sector como resultado del establecimiento de la reserva de Estado adoptada a partir
de 1960 no implica necesariamente que haya sido siempre así. En el caso de
México, también como se discutirá más adelante, concurrieron los sectores social y
privado en el suministro de energía eléctrica desde los inicios de la industria.
2. Participación de los sectores social y privado
La decisión de que el Estado haya reservado para sí la generación, conducción,
transformación, distribución y abastecimiento de la energía eléctrica que tenga por
objeto la prestación del servicio público en 1960, haciendo énfasis en que en esta
materia no se otorgarán concesiones a los particulares, obedeció a circunstancias
de un momento histórico y político en la vida del país, excluyendo así a los
sectores social y privado en las actividades que comprenden la prestación del
servicio público de energía eléctrica.
El argumento que se sostiene en esta publicación consiste en que el Estado no
dispone de los recursos para continuar cumpliendo a cabalidad con absolutamente
todas las funciones establecidas en la Constitución política mexicana en materia de
energía eléctrica, máxime cuando el objetivo de haber llevado a la población el
grueso de los servicios públicos (el acceso universal) está prácticamente
concluido.38
38 De acuerdo con la CFE, en términos de cobertura, 97% de la población cuenta con el
servicio. www.cfe.gob.mx. Por su parte, el Banco Mundial reporta que 88% de la población
cuenta con el servicio de agua potable y que 74% tiene el servicio de drenaje y alcantarillado.
World Bank, World Development Report 2004: Making services work for poor people, Reporte
núm. 26895, septiembre de 2003, pág. 259. Las cifras de acceso a agua potable y drenaje
corresponden a 2000. www.worldbank.org. Datos actualizados anualmente pueden consultarse
en www.cia.gov en el rubro “The World Factbook”.
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RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE SUMINISTRO DE ENERGÍA
En este orden de ideas, para que el Estado responda a las necesidades de la
sociedad, se debe considerar la conveniencia de trasladar nuevamente a los
sectores social y privado diversas actividades con el propósito de que el Estado no
disperse sus escasos recursos. Además, al existir una regulación administrativa,
más no económica, las empresas del Estado tienen pocos incentivos para hacer más
eficiente la provisión del servicio público de energía eléctrica, lo que redunda en
un perjuicio para los mexicanos. De ahí que la idea de traspasar la realización de
ciertas actividades a los sectores social y privado se vea reforzada, sin que ello
quiera decir que el Estado renuncie a la rectoría y regulación económica del sector.
En efecto, aunque ésa es una respuesta, no es la única ni la más completa. Si
hacen falta recursos financieros al Estado, la primera acción debe centralizarse en
estrategias de ampliación de la base de tributación o bien, a la creación de
impuestos diferenciados en el consumo de ciertos bienes de carácter no esencial.
En segundo término, se debe igualmente formular sistemas de concurrencia
privada para que, en coordinación con la pública, favorezcan mejores condiciones
para complementar las funciones de la sociedad organizada. Éste, desde luego, no
es el objeto central de discusión, pero se debe llamar su atención.
Así las cosas, el diseño del marco jurídico de la explotación de las actividades
que incluyen la prestación del servicio público de energía eléctrica debe pasar por
la revisión de las decisiones de política fundamental que el poder soberano ha
determinado en los límites del ejercicio de la soberanía.
En este sentido, y retomando algunos conceptos, las decisiones de política
fundamental se definen en la Teoría de la Constitución como aquéllas que
determinan: las instituciones que se han establecido para proveer la gobernación de
una nación, y las normas jurídicas que establecen las características de ésta y que
constituyen la suma del ánimo societario. Las decisiones posteriores, es decir, las
decisiones de los poderes constituidos, se encuentran acotadas a los razonamientos
que previamente se han establecido en la Constitución política mexicana por el
Poder Constituyente (como los principios de libertad, igualdad legal,
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libre tránsito, etcétera). De esta forma, si se formalizaron en la Constitución
política mexicana razonamientos históricos que se tradujeron en la reserva del
Estado de ciertas actividades en forma exclusiva, por otro lado debe advertirse que
en la misma Carta Magna existen principios que permiten solucionar problemas
como el que nos ocupa.
Es importante ser sensible aquí con respecto al hecho de que en la
Constitución política mexicana el suministro de energía eléctrica es un derecho del
ciudadano exigible al Estado (como principio) y que, si bien se deben encontrar
mecanismos de coordinación y concurrencia de los sectores público, social y
privado, también debe tenerse presente que la sociedad reclamará una participación
activa del Estado, misma que se puede dar a través de la rectoría y la aplicación de
mecanismos de control del poder (como la regulación), aspectos que se tratarán
más adelante.
Como tal, independientemente de qué entidad pública o privada provea el
servicio y suministro, el Estado debe defender uno de los principios económicos
más importantes consagrados en la Constitución política mexicana; es decir, para
conservar y propiciar condiciones de desarrollo armónico, el Estado deberá
asegurar que los ciudadanos cuenten con un fluido eléctrico confiable, seguro y a
precios razonables, sin que se renuncie a los beneficios derivados de la
introducción de competencia.
V. CONTROL DEL PODER DE LOS PARTICULARES:
ORIGEN DE LA REGULACIÓN
La evolución de una sociedad transita por la forma en que, como nación, organiza
y limita al poder. Los códigos políticos, como conjunto de decisiones de política
fundamental, establecen claramente, en su parte dogmática, cuáles son los límites
del poder público y, en su parte orgánica, los mecanismos para limitar al gobierno
a servirse del poder o servir solamente a una fracción de la sociedad.
El poder privado debe controlarse cuando no lo hacen por sí mismos
mecanismos alternos (como las fuerzas del mercado),
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RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE SUMINISTRO DE ENERGÍA
para evitar que se transforme en una amenaza en contra de los intereses de los
ciudadanos, ya sea por acción o por omisión.39
Lo anterior implica determinar si el poder privado es susceptible de ser
controlado a través de la Constitución política mexicana mediante decisiones de
política fundamental que impliquen prohibiciones de participación en ciertas
actividades económicas, como lo es la prestación del servicio público de energía
eléctrica, o si pueden aplicarse otros mecanismos de control que permitan que los
recursos económicos privados se aprovechen en el suministro de energía eléctrica a
través de su regulación económica con el objeto de reducir la carga fiscal del
Estado, por ejemplo, y permitirle destinar los recursos fiscales a otras áreas
prioritarias.
Es sabido que la regulación constituye un sistema de control del poder pero,
para que funcione, se debe disponer de instituciones adecuadas, dinámicas y con
atribuciones suficientes para responder a los cambios de las condiciones del
mercado.40
Como se dará cuenta en los apartados siguientes correspondientes, el control
del poder privado, la regulación económica, fue una respuesta institucional a una
realidad pública en México: la industria de la energía eléctrica se desarrollaba
estrictamente bajo los incentivos de las tasas de rendimiento y se corría el riesgo de
que una buena parte de la población, particularmente aquellos sectores a los que
resultaba poco atractivo llevar
39 En octubre de 1960, el presidente López Mateos remitió al Congreso de la Unión la
iniciativa para adicionar el párrafo VI al artículo 27 constitucional, en donde argumentaba que tal
medida —la nacionalización de la industria eléctrica— debía “sustentarse en razones de
beneficio social y no en objetivos de interés particular”. López Mateos, A., “Iniciativa del C.
Presidente de la República por la que se adiciona el párrafo VI del artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos”, México, 20 de octubre de 1960. El énfasis es mío. 40 De Rosenzweig, F., “Developing Regulatory Capacity”, The Program on Energy and
Sustainable Development. The Political Economy of Power Market Reform, Stanford University,
2003. El éxito de las reformas estructurales depende en gran medida del diseño institucional, de
las atribuciones que se les confieran, una transición adecuada con personal calificado y de
características suficientes que le permitan garantizar sus decisiones de manera independiente.
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el servicio eléctrico, no disfrutaran de los beneficios sociales que aporta el
suministro de energía eléctrica. Como se ha mencionado con anterioridad, al
considerarse que el sector eléctrico en manos de los particulares se había
convertido en un freno para el desarrollo nacional (ya sea por los elevados precios,
las diferencias de voltaje entre regiones y la falta de instituciones sólidas e
instrumentos regulatorios), se determinó que colocarlo en manos del Estado de
manera exclusiva sería la decisión adecuada.
VI. EL PARADIGMA CONSTITUCIONAL
En México, las determinantes históricas que configuraron la Constitución política
mexicana en 1917 permitieron formalizar que, al desarrollo de la economía,
podrían concurrir los sectores público, social y privado. Así está establecido en el
artículo 25 de la Constitución política mexicana. Esto es, se definió como un
principio constitucional la participación mixta de los diferentes sectores de la
sociedad en las actividades productivas en beneficio del desarrollo económico.
Desde mi punto de vista, en ese sentido deben dirigirse los esfuerzos para
modernizar el marco jurídico vigente en el sector eléctrico mexicano.
En el caso de la prestación del servicio público de energía eléctrica, se
establecieron límites a la participación del sector privado en 1960 debido a que no
existían las condiciones propicias para controlar al poder privado y a que el
gobierno asumió como propia la tarea de llevar el servicio eléctrico a las áreas
rurales, controlar la expansión del sistema eléctrico y ofrecer la electricidad como
un insumo de bajo costo. Esta regla, vista como decisión fundamental de política o
política pública, se considera ajena al principio de economía mixta. Lo anterior
resulta en un contenido atípico inscrito en la Carta Magna que obedeció a
circunstancias que han cambiado desde entonces y que, por lo tanto, es necesario
adecuar a la realidad imperante.
Como una característica esencial del caso mexicano, es menester advertir aquí
el advenimiento de las decisiones de política fundamental implicadas en las
garantías sociales que, de
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manera resumida, están relacionadas con temas de distribución de oportunidades y
homologación de las condiciones de acceso a servicios esenciales (como la
seguridad social, la educación preescolar, básica, media básica, media superior y
superior, seguridades laborales y la vivienda, por ejemplo). La provisión de dichos
servicios, si bien constituyen un patrimonio público administrado y suministrado
por el Estado, no se encuentran limitados en la Constitución política mexicana,
misma que, en aras de fomentar el desarrollo nacional, permite la concurrencia de
los sectores público, social y privado.
En ese sentido, es importante diferenciar cuál es el sentido de que la
Constitución política mexicana incluya prohibiciones a la participación social y
privada para el caso de las actividades relacionadas con la prestación del servicio
público de energía eléctrica, a saber generación, transformación, transmisión,
distribución y abastecimiento de energía eléctrica, y advertir si continúan vigentes
las condiciones que así lo favorecieron o si es menester reformular las estrategias
programáticas en el código político.
VII. EL PARADIGMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA
DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA
La decisión de vincular al Estado con el desarrollo económico se sustentó en el
argumento de que el sector privado carecía de incentivos para desarrollar ciertas
áreas de la economía nacional. 41 Ahí estaba, por ejemplo, el tendido de las redes
eléctricas al sector rural o a la parte alta de las cadenas montañosas que conforman
el país en donde, escasamente, hay actividad econó-
41 Como sucede en las naciones donde se ha atribuido al sector privado la tarea de
desarrollar los sistemas de transmisión y distribución de electricidad ha sido necesario coordinar
mecanismos de participación pública y privada. Resuelto el problema de la transmisión en alta
tensión en Centroamérica, por la colaboración del gobierno español, se ha desarrollado el
mercado regional.
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mica que justificara asumir el elevado costo de llevar la electricidad hasta ahí.
Las políticas públicas instrumentadas en la década de 1960, que incluyeron la
nacionalización de la industria eléctrica, implicaron que se dispusieran políticas
que asignaran al Estado las actividades que incluyen la prestación del servicio
público de energía eléctrica buscando universalizar los servicios públicos y
asegurar el acceso a éstos y a la justicia.42
Así, la Constitución política mexicana sostiene desde entonces que es
preferible excluir a los particulares de las actividades que tengan por objeto la
prestación del servicio público de energía eléctrica, bajo el concepto general de que
se cumple mejor una de las funciones primordiales del Estado respecto de la
distribución de las oportunidades a todos los ciudadanos; en este caso, de la
oportunidad de contar con energía eléctrica en sus industrias, comercios y hogares.
Es decir, la “justicia” queda por encima de la “libertad” de elegir al proveedor
o suministrador y de aprovechar el potencial financiero de la industria eléctrica,
como se ha hecho en otros países. Dicho de otra forma, la “justicia” se prefiere a la
“libertad” en la Constitución política mexicana. Esta decisión tiene un costo severo
para la racionalidad y el análisis económico, pues no es suficiente para el proceso
legislativo que se disponga de una teoría de los bienes públicos que pudiera servir
para administrarlos más eficientemente ya que, en el paradigma de la Constitución
política mexicana, los servicios públicos simplemente se proveen, no se
administran ni se pretende obtener beneficio alguno de ellos. Nuevamente, surge la
idea de que el Estado no tiene los incentivos necesarios para prestar de manera
exclusiva el servicio público al menor costo y se refuerza la necesidad de
42 De acuerdo con el doctor John Rawls: “El objeto primario de la justicia es la estructura
básica de la sociedad o, más exactamente, el modo en que las instituciones sociales más
importantes distribuyen los derechos y deberes fundamentales y determinan las ventajas
provenientes de la cooperación social”. Rawls, J., Una teoría de la justicia, Cambridge, Harvard
University Press, cap. I.
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revisar las decisiones de política fundamental que le confieren la reserva en esta
materia.43
Quede advertido que la existencia de dicha limitación circunda las
posibilidades del establecimiento o redefinición de políticas públicas. Es cierto que
los objetivos permanentes de la nación, de la estructura de su Estado y de las
funciones de su gobierno, como principios, deben incluir el aseguramiento del
acceso al suministro de energía eléctrica a todos los ciudadanos a través de un
esquema de acción que garantice la vigencia del ánimo societario, entendido ahora
como el acuerdo respecto de los objetivos del Estado.
No obstante, será oportuno determinar la dimensión de los alcances
paradigmáticos de la Constitución política mexicana en esta materia con el objetivo
de advertir cuáles son las decisiones de política fundamental que en realidad minan
o frenan la materialización de las iniciativas de reforma propuestas en materia de
provisión del servicio eléctrico con participación mixta.
El postulado original con el que se inicia el presente análisis es simple: ciertas
instituciones favorecen el desarrollo y otras más no lo hacen, asumiendo como real
el supuesto de que el desarrollo es la ambición más preciada de las naciones, es
menester y ampliamente recomendado sustituir las instituciones que obstaculizan
el desarrollo por otras que lo fomenten.
Para cumplir este objetivo, es necesario adecuar los dogmas y postulados que
dan forma y establecen la organización y el papel del Estado en la sociedad,
particularmente ahora que se dispone de información que sirve para reformular la
discusión y, en su momento, adecuar la Constitución política mexicana.
En los apartados anteriores se ha dado cuenta de la existencia de un
paradigma constitucional al que deben ceñirse los análisis prospectivos y la
evolución de normas jurídicas secundarias y reglamentarias en un orden jurídico
determinado toda vez que,
43 Prueba de ello son las reformas de 1992 a la Ley del Servicio Público de Energía
Eléctrica y de 1995 a la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el Ramo del
Petróleo así como a la Ley General de Deuda y de 1995.
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al ser el derecho un producto social, el contenido de las normas no puede reconocer
relaciones sociales ideales y, en contraste, solamente puede dar cuenta de
realidades ostensibles.
Así las cosas, es menester entonces acotar el concepto de “Paradigma
Constitucional” y establecer sus alcances. Para los efectos de este trabajo, la
Constitución política mexicana es entendida como la formalización del cuerpo
normativo de un paradigma que la precede; es decir, de un sistema o complejo de
condiciones históricas únicas que dan cuenta de una realidad política, económica y
social de una nación soberana que determina sus instituciones jurídicas y
condiciona el estudio y la creación de normas jurídicas a su referencia.
El jurista, con base en la realidad del presente, debe cuestionar la solvencia de
la formalización jurídica del paradigma constitucional y proponer una estrategia
que reconozca la realidad así como las necesidades que configuran el tiempo en
que viven sus sociedades.
En este sentido, el alcance de las decisiones de política fundamental en
materia de energía eléctrica tendrá tantas explicaciones como ópticas tenga su
planteamiento y justificaciones que se pretendan difundir, pero no será más que
tinta y papel o palabras en el desierto si no se relaciona con el paradigma en la
Constitución política mexicana.
Es importante advertir que la existencia de un paradigma en la Constitución
política mexicana no significa que las leyes emanadas de la misma se mantengan
inmóviles. El alcance de la Constitución política mexicana, como paradigma,
implica que los conceptos (los principios) y las leyes que de ella emanan se
encuentren afectados por ella en el mismo sentido que las decisiones de política
fundamental y las políticas públicas no pueden ser modificadas por cualquiera de
los poderes constituidos, sino que la capacidad y atribución formal de modificación
de éstas pasan por la intervención del Poder Constituyente Permanente.
Pese a que es posible, también es claro que no es simple la modificación de
decisiones políticas fundamentales. Para ello, es menester que, de conformidad con
la propia Constitu-
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ción política mexicana, las fuerzas y fracciones políticas de la nación alcancen un
consenso calificado de dos terceras partes del Congreso de la Unión y de la
mayoría de las legislaturas de los estados.
Solamente cuando se mantiene vigente el ánimo societario se considera
adecuado y razonable modificar las decisiones de política fundamental establecidas
en la Constitución política mexicana. De otra forma, los choques ideológicos y la
defensa de ciertos principios o reglas, algunos de los cuales podrían no continuar
vigentes, complicaría el proceso de modificación.