VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN THỊ LÊ THU
PH¸P LUËT VÒ C¸N Bé ë viÖt nam HIÖN NAY
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2019
VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN THỊ LÊ THU
PH¸P LUËT VÒ C¸N Bé ë viÖt nam HIÖN NAY
Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 9 38 01 02
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Lê Văn Long
2. TS. Hoàng Thị Ngân
HÀ NỘI - 2019
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên
cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận
án là trung thực. Những kết luận khoa học của
luận án chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN
Nguyễn Thị Lê Thu
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU CỦA
LUẬN ÁN 8
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 8
1.2. Đánh giá chung tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án 23
Chƣơng 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ
Ở VIỆT NAM 27
2.1. Quan niệm về cán bộ và pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 27
2.2. Yêu cầu và nội dung của pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 45
2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 57
Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY 64
3.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về cán bộ ở Việt
Nam từ năm 1945 đến nay 64
3.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành về cán bộ ở Việt Nam 77
3.3. Nhận xét pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay 99
Chương 4: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY 116
4.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 116
4.2. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay 123
4.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay 131
KẾT LUẬN 147
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ
LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 150
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 151
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở bất cứ quốc gia nào,
thời kỳ nào, yếu tố con người cũng luôn có vai trò đặc biệt quan trọng. Vì vậy, coi
trọng công tác nhân sự nhằm tập hợp những người có năng lực, trình độ chuyên
môn và ý thức trách nhiệm trong thực thi công vụ là yếu tố nền tảng. Tuy nhiên,
công tác nhân sự luôn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội của
mỗi quốc gia trong từng giai đoạn nhất định.
Ở nước ta, sau Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa ra đời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn coi trọng vai trò của đội ngũ cán
bộ, công chức trong quản lý nhà nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng: "Cán bộ là
cái dây chuyền của bộ máy. Nếu dây chuyền không tốt, không chạy thì động cơ dù
tốt, dù chạy toàn bộ máy cũng tê liệt. Cán bộ là những người đem chính sách của
Chính phủ, của đoàn thể thi hành trong nhân dân, nếu cán bộ dở thì chính sách hay
cũng không thể thực hiện được", "Muôn việc thành công hay thất bại, đều do cán bộ
tốt hoặc kém" [101, tr. 240] và "cán bộ là cái gốc của mọi công việc" [101, tr. 269].
Chính vì vậy, cùng với quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước, hệ thống các văn bản
pháp luật về đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta cũng được luôn được chú trọng
sửa đổi, bổ sung, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ,
công chức; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ nhân
dân. Tuy nhiên, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, bên cạnh những kết
quả đạt được, quá trình xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức cũng còn
những tồn tại, hạn chế nhất định; "Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp
ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới của đất nước" [65, tr. 172]. Nhìn
tổng thể, đội ngũ cán bộ đông nhưng chưa mạnh; tình trạng vừa thừa, vừa thiếu cán
bộ xảy ra ở nhiều nơi; sự liên thông giữa các cấp, các ngành còn hạn chế. Tỉ lệ cán
bộ trẻ, cán bộ nữ, cán bộ người dân tộc thiểu số chưa đạt mục tiêu đề ra. Thiếu
những cán bộ lãnh đạo, quản lý giỏi, nhà khoa học và chuyên gia đầu ngành trên
2
nhiều lĩnh vực. Năng lực của đội ngũ cán bộ chưa đồng đều, có mặt còn hạn chế,
yếu kém; nhiều cán bộ, trong đó có cả cán bộ cấp cao thiếu tính chuyên nghiệp, làm
việc không đúng chuyên môn, sở trường; trình độ ngoại ngữ, kỹ năng giao tiếp và
khả năng làm việc trong môi trường quốc tế còn nhiều hạn chế. Không ít cán bộ trẻ
thiếu bản lĩnh, ngại rèn luyện. Một bộ phận không nhỏ cán bộ phai nhạt lý tưởng,
giảm sút ý chí, làm việc hời hợt, ngại khó, ngại khổ, suy thoái về tư tưởng chính trị,
đạo đức, lối sống, có biểu hiện "tự diễn biến", "tự chuyển hoá". Một số cán bộ lãnh
đạo, quản lý, trong đó có cả cán bộ cấp chiến lược, thiếu gương mẫu, uy tín thấp,
năng lực, phẩm chất chưa ngang tầm nhiệm vụ, quan liêu, xa dân, cá nhân chủ
nghĩa, vướng vào tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, lợi ích nhóm. Không ít cán bộ
quản lý doanh nghiệp nhà nước thiếu tu dưỡng, rèn luyện, thiếu tính Đảng, lợi dụng
sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật, cố ý làm trái, trục lợi, làm thất thoát vốn,
tài sản của Nhà nước, gây hậu quả nghiêm trọng, bị xử lý kỷ luật đảng và xử lý theo
pháp luật. Tình trạng chạy chức, chạy quyền, chạy tuổi, chạy quy hoạch, chạy luân
chuyển, chạy bằng cấp, chạy khen thưởng, chạy danh hiệu, chạy tội..., trong đó có
cả cán bộ cao cấp, chậm được ngăn chặn, đẩy lùi [71, tr. 2].
Đánh giá về công tác cán bộ, Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 của
Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương nhận định:
Công tác cán bộ còn nhiều hạn chế, bất cập, việc thực hiện một số nội dung
còn hình thức. Đánh giá cán bộ vẫn là khâu yếu, chưa phản ánh đúng thực chất,
chưa gắn với kết quả, sản phẩm cụ thể, không ít trường hợp còn cảm tính, nể nang,
dễ dãi hoặc định kiến. Quy hoạch cán bộ thiếu tính tổng thể, liên thông giữa các
cấp, các ngành, các địa phương; còn dàn trải, khép kín, chưa bảo đảm phương châm
"động" và "mở". Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chậm đổi mới, chưa kết hợp
chặt chẽ giữa lý luận với thực tiễn, chưa gắn với quy hoạch và theo chức danh. Luân
chuyển cán bộ và thực hiện chủ trương bố trí một số chức danh không là người địa
phương, trong đó có bí thư cấp uỷ các cấp còn bất cập, chưa đạt yêu cầu. Việc sắp
xếp, bố trí, phân công, bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử vẫn còn tình trạng đúng
quy trình nhưng chưa đúng người, đúng việc. Tình trạng bổ nhiệm cán bộ không đủ
3
tiêu chuẩn, điều kiện, trong đó có cả người nhà, người thân, họ hàng, "cánh hẩu"
xảy ra ở một số nơi, gây bức xúc trong dư luận xã hội. Công tác tuyển dụng, thi
nâng ngạch công chức, viên chức còn nhiều hạn chế, chất lượng chưa cao, chưa
đồng đều, có nơi còn xảy ra sai phạm, tiêu cực. Chủ trương thu hút nhân tài chậm
được cụ thể hoá bằng các cơ chế, chính sách phù hợp; kết quả thu hút trí thức trẻ và
người có trình độ cao chưa đạt yêu cầu. Chính sách cán bộ giữa các cấp, các ngành
có mặt còn thiếu thống nhất, chưa đồng bộ; chính sách tiền lương, nhà ở và việc
xem xét thi đua, khen thưởng chưa thực sự tạo động lực để cán bộ toàn tâm, toàn ý
với công việc [71, tr. 2].
Có nhiều nguyên nhân dẫn tới thực tế trên, trong đó phải kể đến nguyên
nhân pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức nói chung, pháp luật về cán bộ nói
riêng còn tản mạn, chưa đầy đủ, chưa đồng bộ, đặc biệt là dưới góc độ thể chế, pháp
luật hiện hành chưa phân biệt rõ các đối tượng là cán bộ, công chức. Xuyên suốt
quá trình hình thành, phát triển của pháp luật của cán bộ, công chức ở Việt Nam kể
từ 1945 đến nay, các quy định về địa vị pháp lý và nội dung quản lý đối với cán bộ,
công chức luôn được Nhà nước chú trọng bổ sung, hoàn thiện tương đối đồng bộ và
đầy đủ, nhưng do chưa có sự phân định, xác định cụ thể các đối tượng là cán bộ và
công chức nên các quy định riêng biệt đối với cán bộ còn rất ít, không đồng bộ.
Nhiều nội dung quản lý cán bộ lồng ghép trong cơ chế điều chỉnh chung giữa cán
bộ và công chức dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong công tác quản lý cán bộ. Có
những nội dung còn để ngỏ do không có quy phạm pháp luật điều chỉnh; việc quản
lý cán bộ có sự đan xen giữa pháp luật, điều lệ, quy chế của Đảng và các tổ chức
chính trị xã hội…
Ở góc độ thực tiễn, việc thực thi pháp luật về cán bộ, công chức có nơi, có
lúc chưa bài bản, minh bạch, dân chủ và chưa có cơ chế giám sát hiệu quả nên chưa
phát huy được năng lực, tâm huyết của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và vẫn
còn nhiều trường hợp cán bộ, công chức, viên chức vi phạm pháp luật bị xử lý kỷ
luật hoặc xử lý trách nhiệm hình sự. Theo số liệu tổng kết 10 năm thi hành Luật
Phòng, chống tham nhũng, Viện kiểm sát nhân dân đã truy tố gần 5.800 bị can tham
4
nhũng [Dẫn theo 145]. Vì vậy, để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, vấn
đề quan trọng và cấp bách là phải phát huy vai trò của pháp luật để thiết lập trật tự,
kỷ cương trong việc xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức
đáp ứng các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cải
cách nền hành chính và hội nhập quốc tế.
Từ những phân tích trên, việc nghiên cứu vấn đề "Pháp luật về cán bộ ở
Việt Nam hiện nay" có ý nghĩa cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm làm rõ
vai trò, đặc điểm của cán bộ là đối tượng điều chỉnh của pháp luật so với các đối
tượng khác là công chức, viên chức; đánh giá mức độ hoàn thiện, đầy đủ của các
quy định pháp luật về cán bộ để đảm bảo đánh giá, sử dụng, phát triển và xử lý
trách nhiệm đối với đội ngũ cán bộ.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích tổng quát của luận án là luận chứng khoa học cho các giải pháp
nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý
luận cũng như thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích trên, luận án có nhiệm vụ:
- Tập hợp các công trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến đề tài luận án đã
được công bố; Phân tích, nhận xét để xác định những vấn đề đã được các tác giả giải
quyết mà luận án có thể kế thừa và những khoảng trống luận án sẽ phải giải quyết.
- Hệ thống hóa nhận thức lý luận và pháp luật về cán bộ thông qua phân
tích khái niệm cán bộ, pháp luật về cán bộ; đặc điểm, vai trò, nội dung của pháp luật
về cán bộ; các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về cán bộ…
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam dưới các
góc độ: Sự hình thành, phát triển pháp luật về cán bộ; các quy định của pháp luật
hiện hành về cán bộ. Trên cơ sở đó chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của
ưu điểm và hạn chế để làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp
luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.
5
- Chứng minh tính tất yếu khách quan của việc hoàn thiện pháp luật về cán
bộ ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó xác định quan điểm và đề xuất các giải pháp
cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận án
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và pháp luật về
cán bộ ở nước ta hiện nay, bao gồm các quy định pháp luật cơ bản điều chỉnh đối
tượng cán bộ làm việc trong các cơ quan Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã
hội ở Trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện, không nghiên cứu về cán bộ ở cấp xã.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Pháp luật về cán bộ là vấn đề lớn với nhiều nội dung, trong
luận án chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ nói
chung (không nghiên cứu pháp luật của từng chức danh cán bộ), bao gồm: Quy định
xác định đối tượng chủ thể cán bộ; quy định về quy trình bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm, quy hoạch, điều động, luân chuyển, đánh giá cán bộ; quy định về quyền và
nghĩa vụ của cán bộ; quy định về chế độ trách nhiệm của cán bộ; quy định về điều
kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo đức của cán bộ; quy định về điều kiện đảm bảo cho
hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ.
- Về không gian: Trên phạm vi toàn quốc.
- Về thời gian: Từ năm 1945 đến nay, tập trung chủ yếu vào giai đoạn từ khi
có Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đến nay.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, luận án sử dụng phương pháp luận
của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử nghiên cứu các vấn
đề liên quan đến nội dung của đề tài. Luận án sử dụng các quan điểm của học thuyết
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh cũng như quan điểm chỉ đạo của Đảng và chính
sách của Nhà nước Việt Nam về nhà nước và pháp luật, về xây dựng, phát triển đội
ngũ cán bộ ở nước ta hiện nay.
6
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Để làm sáng tỏ nội dung nghiên cứu, luận án sử dụng kết hợp giữa các
phương pháp nghiên cứu mang tính phổ quát chung của khoa học xã hội, vừa
sử dụng các phương pháp đặc thù phù hợp với mục đích nghiên cứu, cụ thể là:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong cả 3 chương
(Chương 2, 3, 4) để phân tích, khái quát các vấn đề lý luận cũng như đánh giá thực
trạng, đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.
- Phương pháp hệ thống được sử dụng chủ yếu tại chương 2 và chương 3
nhằm phân tích, hệ thống hóa các vấn đề nghiên cứu đặt ra của pháp luật về cán bộ
trong mối quan hệ với pháp luật về công chức, công vụ nói chung.
- Phương pháp lịch sử được sử dụng trong tất cả các chương của luận án để
phân tích, đánh giá quá trình hình thành, phát triển và những yêu cầu hoàn thiện của
pháp luật về cán bộ.
- Phương pháp thống kê được sử dụng trong Chương 3 của luận án khi đánh
giá thực trạng pháp luật về cán bộ.
- Phương pháp so sánh được sử dụng trong Chương 1 và Chương 4 của luận
án khi đề cập tới những công trình nghiên cứu, những bài viết về cán bộ và pháp
luật về cán bộ để so sánh, rút ra những giá trị tham khảo để từ đó định hướng những
giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.
- Phương pháp khái quát hóa được sử dụng trong Chương 4 của luận án
nhằm đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ và giải pháp tổ chức thực
hiện pháp luật về cán bộ.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Luận án là công trình nghiên cứu chuyên biệt pháp luật về cán bộ. Những
đóng góp mới của luận án thể hiện trên các khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, tiếp cận từ góc độ công vụ, luận án nghiên cứu một cách toàn
diện các vấn đề lý luận và pháp luật về cán bộ. Trên cơ sở phân tích về mặt khoa
học, pháp lý, thực tiễn và chọn lọc tiếp thu các kết quả của các công trình nghiên
cứu đã được công bố, luận án phân tích, đưa ra khái niệm, đặc điểm của cán bộ. Từ
đó, luận án tiếp tục xây dựng khái niệm pháp luật về cán bộ, chỉ ra những đặc thù
7
của pháp luật về cán bộ và phân tích vai trò cũng như những nội dung cơ bản của
pháp luật về cán bộ ở nước ta.
Thứ hai, luận án đã khái quát hoá, phân tích làm rõ những nội dung điều
chỉnh của pháp luật về cán bộ qua các giai đoạn, đặc biệt là pháp luật hiện hành về
cán bộ ở nước ta hiện nay; đưa ra những đánh giá cụ thể và có hệ thống về thực
trạng pháp luật về cán bộ.
Thứ ba, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu đưa ra các giải pháp,
kiến nghị hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở những góc độ, phạm vi khác nhau nhưng
từ góc độ nghiên cứu, luận án đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật
phù hợp với những đặc điểm chính trị, văn hóa, xã hội của nước ta. Trong đó, có đề
xuất mới về việc ban hành một đạo luật riêng về cán bộ.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
- Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ, đưa ra cách nhìn
toàn diện, sâu sắc, khoa học và thực tiễn hơn về pháp luật về cán bộ ở Việt Nam,
góp phần xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật
về cán bộ ở Việt Nam.
- Kết quả nghiên cứu của luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho
các hoạt động nghiên cứu và giảng dạy tại các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ,
công chức. Đồng thời, luận án cũng là nguồn tham khảo cho các cơ quan, tổ chức
liên quan trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật liên quan đến cán bộ.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
án gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và những
vấn đề cần nghiên cứu của luận án.
Chương 2: Những vấn đề lý luận của pháp luật về cán bộ ở Việt Nam.
Chương 3: Thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.
Chương 4: Hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.
8
Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN
1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Việc nghiên cứu pháp luật về cán bộ, công chức nói chung và pháp luật về
cán bộ nói riêng đã được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu với nhiều công trình
khoa học đã được công bố. Các công trình nghiên cứu này có thể chia thành các
nhóm sau đây.
1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến chế độ công vụ và
cán bộ, công chức
Đội ngũ cán bộ, công chức luôn là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong quá
trình xây dựng Đảng và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà
nước. Trước yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo
nguyên tắc pháp quyền, vấn đề cán bộ đã được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ
khác nhau.
- Đề tài cấp Nhà nước "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu
của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do TS. Thang
Văn Phúc làm chủ nhiệm [109]. Đề tài đã làm rõ một số vấn đề về chất lượng đối
với đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng, trong đó đề cập
đến phẩm chất đạo đức của cán bộ được thể hiện ở lý tưởng, ý thức, niềm tin vào
con đường đi lên chủ nghĩa xã hội; quyết tâm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước
mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh; ý thức tôn trọng, giữ gìn kỷ luật, kỷ
cương, sống và làm việc theo Hiến pháp, pháp luật, lối sống lành mạnh, không tham
ô lãng phí, có trách nhiệm cao trong thi hành công vụ… Đề tài cũng xác định tiêu
chuẩn đối với đội ngũ cán bộ, công chức, đó là tiêu chuẩn về đức và tài; những yêu
cầu đổi mới các tiêu chuẩn của đội ngũ cán bộ trước các yêu cầu xây dựng và phát
triển đất nước trong từng thời kỳ, giai đoạn nhất định.
9
- Đề tài khoa học cấp bộ "Cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay - Thực
trạng và giải pháp" do PGS.TS Trịnh Đức Thảo làm chủ nhiệm [151]. Đề tài tập trung
phân tích các mục tiêu, yêu cầu và thực trạng cải cách hành chính ở Việt Nam, trong đó
có những đánh giá sát thực về đội ngũ cán bộ, công chức với vai trò là đội ngũ quyết
định hiệu quả của công cuộc cải cách để từ đó luận giải những giải pháp đổi mới cơ
chế điều chỉnh, quản lý cán bộ, công chức đáp ứng các yêu cầu thực thi công vụ.
- Đề tài khoa học cấp bộ "Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về nền
hành chính nhà nước Việt Nam trong giai đoạn 2006 - 2015" do PGS.TS Vũ Thư
làm chủ nhiệm [153]. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã phân tích, đánh giá thực
trạng của đội ngũ cán bộ, công chức, đồng thời nêu ra được một số tiêu chí xây
dựng đội ngũ cán bộ, công chức và một số giải pháp nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ,
công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
- Sách "Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong
thời kỳ đổi mới" của tập thể tác giả do Nguyễn Văn Yểu, GS.TS Lê Hữu Nghĩa
(đồng chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, năm 2006 [170]. Cuốn sách đề cập đến
những định hướng, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, trong đó có yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ; xác lập cơ chế quản lý cán bộ,
công chức phù hợp với hệ thống phân loại cán bộ, công chức... Cơ cấu lại cán bộ,
công chức và đào tạo bồi dưỡng theo yêu cầu nâng cao chất lượng cả về phẩm chất
và năng lực; nhất là đối tượng cán bộ, công chức trực tiếp giải quyết công việc có
liên quan đến xét duyệt, triển khai các dự án xây dựng cơ bản, quản lý tiền tệ và
thực thi công vụ theo pháp luật.
- Sách "Cải cách nền hành chính Việt Nam thực trạng và giải pháp" của
Chương trình phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDP), Nxb Chính trị quốc gia, năm
2009 [45]. Nội dung công trình này đề cập trực diện những kết quả và tồn tại, hạn
chế của cải cách hành chính ở Việt Nam, trong đó chỉ ra một trong những nguyên
nhân của những tồn tại, hạn chế là năng lực, khả năng ứng xử của đội ngũ cán bộ,
10
công chức. Trên cơ sở đó, UNDP đã đưa ra khuyến nghị về việc cần xây dựng thể
chế công vụ hay bộ quy tắc công vụ quy định quy tắc ứng xử của công chức, những
điều công chức không được làm; đồng xây dựng được một cơ chế khiếu nại độc lập
để tránh lạm dụng và cho phép khiếu nại.
- Sách "Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới"
của Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Thu Huyền (đồng chủ
biên), Nxb Chính trị quốc gia, năm 2004 [110]. Cuốn sách giới thiệu cơ bản về bộ
máy hành chính, lịch sử nền công vụ, đặc biệt là chế độ quản lý công chức của
Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Liên bang Nga, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên
bang Đức, Vương quốc Anh và Mỹ, trong đó đề cập, so sánh chi tiết về chính sách
công vụ, công chức của từng quốc gia theo các hệ thống pháp luật khác nhau. Trên
cơ sở so sánh, phân tích kinh nghiệm của một số nước về hệ thống công vụ và cải
cách công vụ, các tác giả đưa ra một số kiến nghị có thể tham khảo cho việc hoàn
thiện thể chế công chức, công vụ ở Việt Nam.
- Luận án tiến sĩ Luật học "Giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức
hành chính trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam" của Nguyễn Quốc Sửu, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2010 [136].
Luận án đề cập khá toàn diện về vai trò, đặc điểm của giáo dục pháp luật cho đội
ngũ cán bộ, công chức hành chính và yêu cầu, yếu tố ảnh hưởng tới giáo dục pháp
luật cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính; đánh giá thực trạng, những ưu điểm,
tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán
bộ, công chức hành chính để từ đó luận giải một số quan điểm và giải pháp nâng
cao hiệu quả giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính ở nước
ta. Những kết quả nghiên cứu của luận án về vấn đề này có giá trị tham khảo quan
trọng cho việc đưa ra các chính sách, quy định về giáo dục pháp luật cũng như công
tác đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta.
- Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính công "Cơ sở lý luận và thực tiễn về
nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay" của Lê Như
11
Thanh, Học viện Hành chính, Hà Nội, 2009 [147]. Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý
luận về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức; Đánh giá thực trạng quy
định pháp luật về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức Việt Nam theo quy
định của pháp luật hiện hành, từ đó rút ra những ưu điểm cũng như hạn chế và xác
định những nguyên nhân của ưu điểm và hạn chế; đồng thời luận giải các yêu cầu,
quan điểm và giải pháp hoàn thiện quy chế pháp lý về nghĩa vụ, quyền và trách
nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay.
- Luận án tiến sĩ Triết học "Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở
nước ta hiện nay" của Cao Minh Công, Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Hà Nội,
2012 [47]. Luận án phân tích trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức cũng như
mối quan hệ biện chứng giữa trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức; Đồng thời
làm rõ thực trạng trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở Việt Nam trong thời
gian qua. Luận án cũng đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ trách
nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay.
- Bài viết "Nâng cao chất lượng hoạt động của cán bộ, công chức và cơ
quan hành chính nhà nước góp phần xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền
Việt Nam xã hội chủ nghĩa" của ThS. Lê Văn Quyến, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số
5/2012 [130]. Tác giả bài viết đã nhận diện một số vấn đề bất cập, hạn chế của đội
ngũ cán bộ, công chức và bộ máy nhà nước như: công tác quản lý cán bộ, công chức
chậm được đổi mới, chưa theo kịp yêu cầu phát triển của xã hội. Đội ngũ cán bộ,
công chức còn có biểu hiện thiếu trách nhiệm, yếu kém về năng lực chuyên môn,
nghiệp vụ, kỹ năng hành chính, phong cách làm việc của một bộ phận cán bộ, công
chức làm việc trong bộ máy hành chính còn trì trệ, kém hiệu quả, ảnh hưởng không
nhỏ đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước; một số chính sách, pháp
luật được ban hành chưa nhận được sự đồng thuận cao của người dân, thủ tục giải
quyết công việc hành chính còn thiếu đồng bộ, gây phiền hà cho cá nhân, tổ chức
khi liên hệ công tác. Từ thực trạng đó, tác giả bài viết cho rằng cần phải giải quyết
một số vấn đề như: cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước cần
12
thường xuyên được trau dồi phẩm chất đạo đức, lối sống thật giản dị, đoàn kết; khi
giải quyết công việc với nhân dân phải tôn trọng, lịch sự, không cửa quyền, có bản
lĩnh chính trị, có chính kiến; khi giải quyết công việc hàng ngày phải có tinh thần
học hỏi,... Đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cần tập trung xây dựng
và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ
của cán bộ, công chức, viên chức, kể cả cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý; hoàn
thiện các quy định pháp luật về tuyển dụng, bố trí, phân công nhiệm vụ phù hợp với
trình độ, năng lực, sở trường của cán bộ, công chức…
- Bài viết "Một số vấn đề về chế độ công vụ" của TS. Hoàng Thị Ngân, Tạp
chí Tổ chức nhà nước, số 2/2011 [104]. Tác giả bài viết đề cập đến công vụ với tính
chất là một loại lao động đặc biệt được thực hiện bởi một nhóm chủ thể mang quyền
và nghĩa vụ đặc thù. Từ đó tác giả phân tích các chủ thể thực hiện công vụ và thống
nhất quản lý đội ngũ cán bộ, công chức; cơ chế thực hiện công vụ và từ đó đưa ra
khuyến nghị về việc thực hiện mô hình kết hợp hệ thống chức nghiệp với hệ thống
vị trí việc làm. Những kiến nghị của tác giả là cơ sở cho việc cơ cấu và quy định
hợp lý và khoa học đối với đội ngũ cán bộ, công chức trong thực thi công vụ trong
bộ máy nhà nước.
- Bài viết "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức lãnh đạo theo vị trí việc
làm" của TS. Đào Thị Ái Thi, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 198 (7-2012) [152].
Tác giả bài viết đã phân tích, xác định vị trí việc làm và coi đó là cơ sở quan trọng
cho việc bố trí, sử dụng và đào tạo cán bộ, công chức lãnh đạo. Trên cơ sở đánh giá
thực trạng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, tác giả đã luận giải, mô tả các
bước của quy trình lập kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; xác định
năng lực thực tế của cán bộ, công chức lãnh đạo cần đào tạo và tiến hành đào tạo
cán bộ, công chức lãnh đạo theo vị trí việc làm. Những kiến nghị của tác giả có
giá trị tham khảo cho việc đổi mới công tác quản lý đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán
bộ, công chức đáp ứng yêu cầu đổi mới, cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước.
13
- Bài viết "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đủ năng lực đáp
ứng yêu cầu của cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020" của Lưu Hải Đăng, Tạp
chí Tổ chức nhà nước, số 4/2012 [72]. Tác giả bài viết đã đánh giá thực trạng đội
ngũ cán bộ, công chức, viên chức và phân tích các giải pháp tăng cường năng lực
cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Các giải pháp mà tác giả đưa ra là cơ sở
tham khảo cho việc hoàn thiện thể chế để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên
chức đáp ứng các yêu cầu cải cách hành chính.
- Bài viết "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ góc nhìn chuỗi kết quả và
chỉ số đánh giá", của Đoàn Văn Dũng, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 7/2012 [51].
Tác giả bài viết đề cập đến vấn đề quan trọng trong hoạt động của bộ máy nhà nước
là làm thế nào để nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức? Vì vậy, tác giả đã
phân tích thực trạng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ góc nhìn chuỗi kết quả
đầu ra và gắn với những chỉ số đánh giá cụ thể. Từ đó tác giả kiến nghị công tác đào
tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cần phải hướng đến mục tiêu thay đổi hiện trạng
mặt bằng chất lượng của cán bộ, công chức và cần thay đổi tư duy về công tác đào
tạo, bồi dưỡng. Những phân tích, kiến nghị của tác giả là cơ sở cho việc nghiên cứu,
hoạch định chính sách quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta
trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cải cách nền
hành chính ở nước ta hiện nay.
- Bài viết "Nâng cao năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức - Một
thách thức của cải cách hành chính Việt Nam hiện nay", PGS.TS Võ Kim Sơn, Tạp
chí Quản lý nhà nước, số 200 (9-2012) [135]. Tác giả bài viết viện dẫn vụ việc xảy
ra ở huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng để nhận diện hai nguyên nhân của vụ
việc này là: hệ thống pháp luật của chúng ta có vấn đề và năng lực thực thi công vụ
của cán bộ, công chức có vấn đề. Từ đó tác giả phân tích, đánh giá thực chất năng
lực của đội ngũ cán bộ, công chức; những thách thức đặt ra và kiến nghị nâng cao
năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức hiện nay.
- Bài viết "Đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực để xây dựng một
Chính phủ mạnh, hiệu lực, hiệu quả", TS. Bùi Huy Khiên, Tạp chí Quản lý nhà
14
nước, số 199 (8-2012) [91]. Công trình này đã đề cập đến thực trạng đội ngũ cán bộ,
công chức Chính phủ, trong đó nhấn mạnh đến những bất cập về năng lực của đội
ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế; thiếu kỹ năng làm việc; việc đào tạo đội ngũ
cán bộ, công chức chủ yếu nặng về hoàn thiện hồ sơ nên nhiều cán bộ, công chức
nói giỏi, phát biểu hay nhưng yếu về xây dựng và thực thi chính sách. Tác giả của
công trình này cũng chỉ ra nhưng nguyên nhân dẫn đến tình trạng yếu kém về năng
lực của đội ngũ cán bộ, công chức Chính phủ là: (i) hệ thống cơ chế, chính sách
thiếu đồng bộ, đặc biệt là chưa đổi mới chính sách tuyển chọn và giữ chân người
giỏi, có tài năng, chưa có chính sách, cơ chế có hiệu lực để loại bỏ những cán bộ,
công chức năng lực yếu kém ra khỏi bộ máy Chính phủ; (ii) Công tác đào tạo, bồi
dưỡng cán bộ, công chức dàn trải, thiếu tập trung nên hiệu quả không cao; (iii) Việc
sử dụng cán bộ, bối trí công việc, đánh giá, kiểm tra, khen thưởng, đề bạt, kỷ luật
cán bộ, công chức chưa thật sự góp phần giữ chân người tài giỏi và tạo động lực cho
cán bộ, công chức tự nâng cao năng lực, phấn đấu hoàn thành tốt nhiệm vụ được
giao. Trên cơ sở đánh giá thực trạng, chỉ ra đúng nguyên nhân, tác giả đã có những
giải pháp khả thi, sát thực tế để nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của đội ngũ cán bộ, công chức Chính phủ ở nước ta.
- Bài viết "Đổi mới, nâng cao chất lượng quản lý cán bộ, công chức nhà
nước trong thời kỳ đổi mới" của Trần Đình Thắng và Nguyễn Phương Thúy, Tạp
chí Tổ chức nhà nước, số 7/2012 [146]. Các tác giả bài viết đã tập trung phân tích
những nội dung đổi mới, nâng cao chất lượng quản lý cán bộ, công chức như: việc
nhận thức đúng về vị trí, tầm quan trọng của cán bộ, công chức và công tác quản lý
cán bộ, công chức của Đảng và Nhà nước; đổi mới công tác đánh giá, tuyển dụng theo
hướng khách quan, khoa học, dân chủ, trọng dụng nhân tài; đổi mới công tác quản
lý quy hoạch, sử dụng cán bộ, công chức theo hướng chuẩn hóa, phát triển tài năng.
- Bài viết "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức- Một hình thức
giáo dục-đào tạo đặc thù và chuyên biệt" của PGS.TS Lưu Kiếm Thanh, Tạp chí
Quản lý nhà nước, số 201(10/2012) [148]. Tác giả bài viết cho rằng đào tạo, bồi
15
dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức gắn liền với nhiệm vụ chuyên môn,
công việc nhất định của chức danh nghiệp vụ là vấn đề cơ bản để phát huy hiệu quả
của công tác đào tạo, bồi dường. Từ đó tác giả kiến nghị xây dựng chương trình đào
tạo, bồi dưỡng theo ba nhóm kiến thức: kiến thức và kỹ năng quản lý tổng quát;
kiến thức và kỹ năng quản lý nhà nước các cấp theo chức vụ; kiến thức và kỹ năng
thừa hành công vụ theo chức danh nghiệp vụ... những kiến nghị của tác giả là cơ sở
định hướng cho việc hoàn thiện các quy định về chức danh, vị trí việc làm và quy
trình đào tạo, bồi dưỡng đối với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
- Bài viết "Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu
xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa" của ThS. Nguyễn Hồng
Chuyên, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7(256), năm 2013 [46]. Tác giả bài viết phân
tích tính cấp thiết của việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu
cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó nêu bật
những tồn tại, hạn chế của thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức để từ đó đưa một số
giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức như: nâng cao tính tích cực
chính trị - xã hội của mỗi cán bộ, công chức; tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng
chuyên môn, nghiệp vụ, kiến thức về công nghệ thông tin, ngoại ngữ cho cán bộ, công
chức. Những giải pháp, kiến nghị của tác giả góp phần tạo cơ sở cho việc sửa đổi, bổ
sung, hoàn thiện thể chế về cán bộ, công chức nói chung, thể chế về cán bộ nói riêng.
- Bài viết "Đánh giá, sử dụng cán bộ, công chức ở một số nước trên thế
giới" của Lê Quang, Tạp chí Xây dựng Đảng, số 6/2009 [111]. Bài viết phân tích
việc quy định, phân loại đội ngũ công chức, đánh giá công chức, sử dụng, đề bạt
công chức của một số nước trên thế giới như: Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang
Đức, Mỹ, Vương quốc Anh… để từ đó rút ra những nguyên tắc, yêu cầu chung đối
với đội ngũ công chức trong thực thi công vụ.
- Kỷ yếu hội thảo quốc tế "Quản lý công chức của một số nước trên thế giới
xu hướng và bài học kinh nghiệm" do Bộ Nội vụ, Ngân hàng Phát triển châu Á tổ
chức tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh, năm 2006 [12]. Kỷ yếu này đã tập
16
hợp những bài tham luận về chế độ công chức của các nước trên thế giới như ở New
Zealand, Vương quốc Anh, Trung Quốc, Thái Lan, trong đó đề cập nhiều đến các
vấn đề về quản lý công chức như tuyển dụng, bố trí, sử dụng, đề bạt, đào tạo và
quản lý công chức. Những kết quả, đánh giá của các tham luận trong Kỷ yếu đã
phân tích so sánh một số nội dung cơ bản trong quản lý công chức, từ đó rút ra một
số bài học kinh nghiệm và khuyến nghị đối với việc hoàn thiện chế độ công chức,
công vụ nói chung và quản lý công chức ở Việt Nam nói riêng.
Bên cạnh đó, cũng phải kể đến các công trình nghiên cứu về chế độ nhân sự
quốc gia của các tác giả nước ngoài như: "Civil Service Systems in Asia" của
Burns, John P, Bowornwathana, Bidthya, Edward Elgar, 2001 (Giới thiệu, so sánh
hệ thống công vụ của một số nước châu Á và thực hiện cải cách công vụ ở các nước
châu Á); "Civil Service Reform" (Đổi mới nền công vụ) của Constance Horner,
Patricia W. Ingraham, Ronald P. Sanders, Brookings Inst Pr, 1996, đề cập đến các
xu hướng cải cách công vụ, mà chủ yếu là ứng dụng những thành tựu của quản lý
khu vực tư vào quản lý công; "Decentralizing the Civil Service" (Phi tập trung hóa
nền công vụ) của A. Massey, J. McMillian, P. Carmichael, R.A. WRhodes, McGraw
Hill, 2003, bàn đến quá trình cải cách công vụ ở Anh; "Civil Service Reform in the
State" (Đổi mới nền công vụ Nhà nước) của J. Edward Kellough, Lloy G.Nigro,
nghiên cứu quá trình cải cách công vụ ở Mỹ những năm 1990…
Nhìn chung, các công trình này tập trung phân tích cơ sở lý luận, trong đó
nhấn mạnh việc áp dụng các quy tắc của quản lý khu vực tư vào quản lý khu vực công,
chuyển từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính hiện đại, phát triển…
- "La gestion des resources humaines dans le secteur public" "Quản lý
nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước" của tác giả Christian Batal [173]. Cuốn
sách đã trình bày cơ sở lý thuyết và đưa ra các phương pháp tổ chức điều hành hiện
đại để điều hành nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước có hiệu quả hơn, góp phần
thúc đẩy cải cách, đổi mới nền hành chính của các quốc gia. Cuốn sách đã làm sáng
tỏ khái niệm quản lý nguồn nhân lực cũng như mục đích, ý nghĩa của quản lý nguồn
17
nhân lực và các vấn đề nổi cộm trong trong quản lý nguồn nhân lực nói chung và
quản lý nguồn nhân lực trong khu vực công nói riêng, đồng thời nghiên cứu việc
quản lý dự báo công việc, năng lực và nguồn nhân lực để hoạch định chính sách và
xây dựng mô hình quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước.
1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến pháp luật cán bộ, công chức
- Đề tài khoa học cấp Bộ "Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người
đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải
pháp", năm 2009 của Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Học viện Chính trị - Hành
chính quốc gia Hồ Chí Minh [164]. Đề tài đã phân tích cơ sở lý luận hoàn thiện
pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước,
phân tích thực trạng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành
chính nhà nước và luận giải những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, trên cơ sở đó đưa ra
quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
- Đề tài cấp cơ sở "Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính
nhà nước: Lý luận và thực tiễn" do tác giả Nguyễn Thế Tài làm chủ nhiệm, năm
2011 [138]. Nhóm tác giả dành phần lớn dung lượng cho việc liệt kê các quy định
pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm của người đứng đầu trong lĩnh
vực ban hành văn bản, quản lý cán bộ công chức, phòng chống tham nhũng… Các
tác giả đã giới hạn phạm vi nghiên cứu về thực trạng trách nhiệm của người đứng
đầu cơ quan hành chính nhà nước là trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân
quận, huyện, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận, huyện
và Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Trên cơ sở đó, các tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.
- Sách chuyên khảo "Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở
Việt Nam hiện nay - Những vấn đề lý luận và thực tiễn", của TS. Mạc Minh Sản,
Nxb Chính trị Hành chính, 2009 [132]. Nội dung cuốn sách đi sâu phân tích vị trí,
18
vai trò của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, những yêu cầu của Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ,
công chức chính quyền cấp xã, tiêu chí và kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về cán
bộ, công chức chính quyền cấp xã của một số nước trên thế giới.
- Sách "Trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ đáp ứng yêu cầu
cải cách nền hành chính nhà nước", của TS. Trần Nghị, Nxb Chính trị quốc gia,
2017 [105]. Cuốn sách phân tích những nội dung cơ bản, những yếu tố ảnh hưởng,
tác động đến trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ, nêu rõ thực trạng
thực thi công vụ của công chức Việt Nam ở các cơ quan hành chính nhà nước ở
Trung ương và địa phương và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao trách nhiệm
của công chức trong thực thi công vụ nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành
chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
- Luật án tiến sĩ Luật học "Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công
chức ở Việt Nam hiện nay" của Lương Thanh Cường, Khoa Luật, Đại học Quốc gia
Hà Nội, năm 2008 [48]. Luận án đã phân tích, làm rõ nhiều vấn đề lý luận về công
vụ, công chức; xác định và phân tích các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của
chế định pháp luật về công vụ, công chức; đánh giá thực trạng các quy định pháp
luật về công vụ, công chức và những yêu cầu, sự cần thiết và những giải pháp hoàn
thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta. Những phân tích, luận
giải của luận án cả về mặt lý luận và thực tiễn là cơ sở quan trọng cho việc nghiên
cứu các quy định pháp luật về cán bộ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ở Việt Nam.
- Luận án tiến sĩ Luật học "Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở
nước ta", của Nguyễn Văn Tâm, năm 1997 [137]. Đây là công trình nghiên cứu
pháp luật về công chức nhưng trong đó tác giả chủ yếu đề cập đến thực trạng đội
ngũ công chức nước ta qua các thời kỳ (tính đến năm 1997). Luận án cũng đã đưa ra
các đề xuất khoa học nhằm hoàn thiện pháp luật về công chức nhưng phần nhiều là
các giải pháp để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức.
19
- Luận án tiến sĩ Luật học "Hoàn thiện pháp luật về tuyển chọn và bổ nhiệm
công chức ở nước ta" của Nguyễn Quốc Hiệp, Viện Nhà nước và Pháp luật - Viện
Khoa học Xã hội Việt Nam, năm 2006 [82]. Luận án tập trung nghiên cứu về thể
chế tuyển chọn, bổ nhiệm công chức và chủ yếu đi sâu vào hoạt động tuyển dụng
công chức nhà nước. Những tiêu chuẩn, điều kiện tuyển chọn công chức cũng là cơ
sở lý luận và thực tiễn cho việc quy định, áp dụng trong tuyển chọn cán bộ.
- Luận án tiến sĩ Luật học "Hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ đáp
ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước", của Tạ Ngọc Hải, Học viện Khoa học
Xã hội, năm 2011 [79], trình bày những vấn đề lý luận về pháp luật công chức, công
vụ; Đánh giá thực trạng pháp luật về công chức, công vụ và đề xuất các giải pháp cơ
bản hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ. Tác giả tập trung làm rõ khái niệm,
đặc điểm của pháp luật về công chức, công vụ; phân tích vai trò, nguyên tắc cũng
như tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về công chức, công vụ; chỉ ra
các yếu tố tác động, ảnh hưởng đến pháp về công chức, công vụ; đánh giá thực
trạng pháp luật về công chức, công vụ Việt Nam cũng như tình hình triển khai thực
hiện về pháp luật về công chức, công vụ và những khó khăn, thách thức đối với
hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải
pháp hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách hành
chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Đây là tài liệu tương đối toàn diện để nghiên
cứu sinh tham khảo, kế thừa trong quá trình triển khai luận án.
- Luận án tiến sĩ Luật học "Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều
kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay" của Ngô Hải Phan, Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004 [106]. Luận án đề cập đến trách
nhiệm pháp lý của công chức để từ đó đòi hỏi phải có những quy định cụ thể để
nâng cao trách nhiệm công chức trong thực thi công vụ; những yêu cầu đặt ra đối
với từng công chức trước những thách thức, đòi hỏi ngày càng cao của nền hành
chính vì dân phục vụ ở nước ta.
- Luận án tiến sĩ Luật học "Trách nhiệm vật chất đối với công chức theo
pháp luật Việt Nam hiện nay" của Trần Thị Hiền, năm 2008 [81]. Luận án đã nghiên
20
cứu những vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm vật chất đối với công chức, từ đó
đề xuất phương hướng và giải pháp chủ yếu cho việc hoàn thiện pháp luật và tổ
chức thực hiện pháp luật Việt Nam về trách nhiệm vật chất đối với công chức.
- Luận án tiến sĩ Quản lý Hành chính công "Trách nhiệm của người đứng
đầu cơ quan hành chính nhà nước" của Bùi Thị Ngọc Mai, Học viện Hành chính
Quốc gia năm 2015 [98]. Công trình đã nghiên cứu tương đối có hệ thống về trách
nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cả trên bình diện lý luận
và thực tiễn thông qua khái niệm "người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và
luận giải về đặc điểm vị trí pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước cũng như khái niệm "trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước" với cách tiếp cận mới khi cho rằng nội hàm thuật ngữ "trách nhiệm" cần có
sự thống nhất tương thích giữa ba yếu tố nghĩa vụ, quyền và việc chịu trách nhiệm.
- Bài viết "Bàn về cải cách pháp luật tiền lương cán bộ, công chức, viên
chức ở Việt Nam hiện nay" của Lê Thị Thanh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số
1/2013 [149]. Bài viết của tác giả đề cập đến tiền lương - vấn đề quan trọng đối với
cán bộ, công chức, viên chức. Tiền lương là vấn đề có vai trò động lực cho việc xây
dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, đồng thời cũng là một nội
dung trong quá trình hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức. Tác giả bài viết đã
chỉ ra những bất cập về các quy định về tiền lương hiện hành (quy định về trả lương
chưa phù hợp, sự hạn chế về nguồn trả lương; chưa có sự tách bạch về lương trả cho
cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước và viên chức trong các đơn vị sự
nghiệp công lập; việc trả lương chưa phù hợp với vị trí chức danh, chất lượng và
hiệu quả công việc của người được hưởng) và đưa ra những kiến nghị cụ thể để
hoàn thiện pháp luật về tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức...
- Bài viết "Sự điều chỉnh của pháp luật về đạo đức công vụ ở Việt Nam" của
GS.TS Phạm Hồng Thái, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5/2010 [141]. Bài viết đã
phân tích sự cần thiết điều chỉnh đạo đức công vụ bằng pháp luật và khái quát nội
dung điều chỉnh của pháp luật đối với đạo đức công vụ qua các quy định của Hiến
21
pháp, của luật và các văn bản dưới luật. Trên cơ sở đó tác giả đặt ra yêu cầu cần
thiết thể chế hóa các chuẩn mực đạo đức công vụ thành pháp luật đáp ứng yêu cầu
đổi mới ở Việt Nam.
- Sách "Thể chế công vụ" (Sách chuyên khảo) của TS. Nguyễn Cảnh Hợp,
Nxb Tư pháp, năm 2011 [89]. Cuốn sách giới thiệu và phân tích giới thiệu cơ bản
về lịch sử thể chế công vụ của nước ta; trong đó tập trung phân tích về quy chế pháp
lý của cán bộ, công chức; tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức; chế độ tiền
lương của cán bộ, công chức; xử lý kỷ luật cán bộ, công chức; trách nhiệm vật chất
của cán bộ, công chức và một số vấn đề về hoàn thiện thể chế công vụ. Những phân
tích, khái quát và kiến nghị của tác giả cho phép nhận diện một cách tương đối toàn
diện về chế độ công vụ ở nước ta và là nguồn tham khảo quan trọng cho việc nghiên
cứu thể chế về cán bộ trong điều kiện hiện nay.
- Hội thảo khoa học "Thẩm quyền, trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy,
chính quyền trong mối quan hệ với tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị" do Tạp chí
Cộng sản phối hợp với Ban Tổ chức Trung ương, Tỉnh ủy Bắc Ninh tổ chức ngày
28/6/2012 [139]. Từ nhiều cách tiếp cận, các tác giả đã luận giải vấn đề thẩm quyền,
trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cấp ủy, chính quyền và mối quan hệ với tập
thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị một cách tương đối đa diện, phong phú, giàu tính gợi
mở về mặt lý luận và tổ chức thực tiễn. Tuy nhiên, nội dung các bài tham luận chủ
yếu bàn về thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong
mối quan hệ với tập thể theo tinh thần Nghị quyết số 12 Hội nghị Trung ương 4,
khóa XI về "Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay".
- Ngoài ra, có thể kể đến một số các bài báo, tạp chí khác viết về trách
nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước như bài "Phân biệt vị trí,
vai trò, chức năng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ" của tác giả Nguyễn Phước
Thọ, đăng trên http://xaydungphapluat.chinhphu.vn ngày 8/5/2008; tác giả Phạm
Đức Toàn, Lê Đình Mùi với bài "Chế độ công chức, công vụ và trách nhiệm của
người đứng đầu các cơ quan hành chính của một số nước", Tạp chí Quản lý nhà
22
nước, số 176 (tháng 9/2010), tr.72-76; Bài viết "Đổi mới tổ chức hoạt động của các
cơ quan hành chính, tăng cường quyền và trách nhiệm cho người đứng đầu cơ
quan" của tác giả Nguyễn Văn Thảo trên Thông tin Cải cách nền hành chính nhà
nước của (Bộ Nội vụ) số tháng 12/2007…; tác giả Thái Vĩnh Thắng với bài viết về
"Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức và trách nhiệm pháp lý của công
chức", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 02/2005, tr. 24-32; tác giả Trần Anh Tuấn
với bài "Vấn đề công vụ và trách nhiệm công vụ trong Luật Cán bộ, công chức",
Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 11/2009, tr. 6-10; tác giả Nguyễn Cửu Việt với nội
dung "Khái quát về chế độ trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức, viên chức"
trong Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, 2008; tác giả Nguyễn Sỹ Dũng trong
cuốn "Thế sự - một góc nhìn", Nxb Tri thức, 2007, có nội dung viết về Trách nhiệm
pháp lý và trách nhiệm chính trị, tr. 34-37; tác giả Trần Thị Thanh Mai với bài "Xác
định rõ trách nhiệm trong quản lý hành chính nhà nước" đăng trên Tạp chí Tổ chức
Nhà nước số 11/2010, tr. 7-10… Các công trình này mặc dù không trực tiếp đề cập
đến trách nhiệm của cán bộ nhưng là những tài liệu hữu ích cho tác giả luận án
trong quá trình nghiên cứu đề tài.
- "The use of labor and employment in the public sector expansion -
Province of British Columbia" (Người sử dụng lao động và việc làm trong khu vực
công mở rộng - Tỉnh bang British Columbia) của học giả Anne Richmond, một
chuyên gia đến từ Dự án hỗ trợ thực hiện chính sách (PIAP) của Canada, trình bày
tại Hội thảo khoa học "Pháp luật về viên chức" do Ủy ban Pháp luật của Quốc hội
và Dự án hỗ trợ thực hiện chính sách (PIAP) phối hợp tổ chức tại Huế trong hai
ngày 11-12/3/2010, đã đem đến những kinh nghiệm quản lý viên chức trong khu
vực công (Chính phủ và người sử dụng lao động của Chính phủ) và khu vực công
mở rộng (y tế, giáo dục, dịch vụ xã hội) ở Canada; trường hợp cụ thể là tỉnh Ontario
và British Columbia. Bài nghiên cứu cho thấy ở Canada, địa vị của một nhân viên
với tư cách là nhân viên khu vực công hoặc nhân viên ở khu vực tư nhân được xác
định bởi địa vị của tổ chức mà họ làm việc. Không có giới hạn hay hạn chế về loại
23
hình tổ chức mà một người có thể làm việc cho, và việc chuyển từ khu vực này sang
khu vực khác trong cuộc đời sự nghiệp là việc bình thường xảy ra. Thực tế, khu vực
công mở rộng ở Canada (y tế, giáo dục, dịch vụ xã hội) thuộc phần lớn thẩm quyền
của tỉnh bang; Canada sử dụng nhiều văn bản pháp luật khác nhau để định nghĩa
khu vực công mở rộng và thiết lập khung quan hệ việc làm và nghĩa vụ, quan niệm
các tổ chức là một phần của khu vực công chứ không định nghĩa con người (như ở
Việt Nam); Thỏa ước lao động tập thể được thiết lập giữa công đoàn và người sử
dụng lao động là một phần quan trọng của quan hệ việc làm (quyền và mối quan hệ
giữa người sử dụng lao động với công đoàn, khiếu nại và trọng tài, sa thải đình chỉ,
thời gian làm việc, tiêu chuẩn nghỉ chế độ, lương và phúc lợi khác…) trong khu vực
công mở rộng ở Canada (ở Việt Nam hợp đồng lao động thường được kí giữa cá
nhân và người sử dụng lao động nên thiếu tính khách quan, thường là người lao
động không nắm rõ pháp luật để bảo vệ quyền lợi cho bản thân)… Đây chính là
những gợi ý cho Việt Nam trong quá trình hình thành và hoàn thiện các văn bản
pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức.
1.2. ĐÁNH GIÁ CHUNG TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN
ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.2.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án tiếp tục kế thừa, phát triển
- Các công trình nghiên cứu được công bố đã đề cập và phân tích một số nội
dung về cán bộ, công chức; công tác tổ chức cán bộ và những định hướng nâng cao
hiệu quả quản lý cán bộ, công chức qua đó làm sáng tỏ một số vấn đề cán bộ, công
chức cả ở góc độ thể chế và thực tiễn thi hành pháp luật. Các công trình được công bố
cũng trực tiếp và gián tiếp cũng đã đề cập đến pháp luật về cán bộ ở nước ta ở nhiều
góc độ khác nhau. Đây là điểm xuất phát, tiền đề lý luận quan trọng để luận án tiếp tục
nghiên cứu, phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn về cán bộ trong bối cảnh đẩy
mạnh hoàn thiện thể chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.
- Các công trình khoa học nói trên cũng đã góp phần làm rõ hơn các vấn đề
lý luận và thực tiễn về quản lý cán bộ, pháp luật về cán bộ trước những yêu cầu của
24
cuộc sống. Trong số đó, có nhiều kiến giải, luận điểm khoa học đã được vận dụng
vào thực tiễn và thu được những kết quả khả quan, như: đổi mới công tác tuyển
dụng, bổ nhiệm cán bộ; cải cách chính sách tiền lương;...
- Nhiều công trình nghiên cứu đã khái quát tương đối đầy đủ thực trạng đội
ngũ cán bộ, công chức, viên chức; những tồn tại, bất cập về thể chế điều chỉnh công
tác cán bộ ở nước ta; những nguyên tắc khoa học, kinh nghiệm trong tổ chức hoạt
động công vụ của một số nước trên thế giới... từ đó giúp tác giả có cơ sở để nghiên
cứu so sánh với thực trạng pháp luật về cán bộ ở nước ta và có thể luận giải đưa ra
một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ; nâng cao chất lượng quản lý
nhà nước về cán bộ ở nước ta.
1.2.2. Về những vấn đề còn chƣa đƣợc giải quyết thấu đáo, luận án cần
tiếp tiếp tục nghiên cứu
Trên cơ sở kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, luận án
tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề cụ thể sau:
Một là, về phương diện lý luận phải làm rõ:
- Pháp luật về cán bộ là gì; phân tích những đặc điểm, nội dung của pháp
luật về cán bộ; làm rõ vai trò của pháp luật về nội dung và ở Việt Nam.
- Phân tích làm rõ các yếu tố ảnh hưởng cũng như các điều kiện bảo đảm
thực hiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam.
- Nghiên cứu pháp luật về công vụ, công chức ở một số nước trên thế giới,
rút ra một số giá trị có thể tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở
Việt Nam.
Hai là, về phương diện thực tiễn tập trung vào các vấn đề sau đây:
- Nghiên cứu tổng quan quá trình phát triển của pháp luật về cán bộ ở Việt
Nam từ năm 1945 đến nay.
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam, chỉ ra
những ưu điểm cần phát huy, đồng thời tìm ra những hạn chế và nguyên nhân dẫn
đến những hạn chế.
25
Ba là, chứng minh tính tất yếu của việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, xác
định quan điểm và đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ trong
bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế.
Luận chứng các quan điểm và đề xuất giải pháp cụ thể, toàn diện nhằm
hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.
1.2.3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
1.2.3.1. Giả thuyết nghiên cứu
Pháp luật về cán bộ ở Việt Nam nếu đầy đủ, phù hợp và được tổ chức thực
hiện tốt sẽ tạo tiền đề, cơ sở bảo đảm chất lượng đội ngũ cán bộ, góp phần nâng cao
chất lượng nguồn nhân lực của hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay.
Pháp luật về cán bộ ở Việt Nam đã được định hình nhưng có những khoảng
trống và thiếu khả năng hiện thực hóa. Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở
Việt Nam đang đặt ra một cách cấp bách, là một trong những yếu tố quyết định
trong quá trình xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, góp
phần quan trọng vào thành công của sự nghiệp đổi mới hệ thống chính trị ở Việt
Nam hiện nay.
1.2.3.2. u h i nghiên cứu
Để thực hiện đề tài, luận án cần giải quyết được những câu hỏi nghiên cứu sau:
- Pháp luật về cán bộ ở Việt Nam bao gồm những nội dung gì và chịu ảnh
hưởng bởi những yếu tố nào?
- Thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Có ưu
điểm, hạn chế gì? Nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế đó là gì?
- Để hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam cần dựa trên những quan
điểm và giải pháp nào?
Tiểu kết chƣơng 1
Qua phân tích tình hình nghiên cứu các công trình nghiên cứu đã công bố
nêu trên cho thấy rằng vấn đề cán bộ nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng đã
được xem xét, nghiên cứu ở các góc độ và phạm vi khác nhau. Ở Việt Nam cũng đã
26
có nhiều nghiên cứu về nội dung liên quan đến đề tài, trong đó có những công trình
phần nào đã làm rõ được cơ sở lý luận, thực trạng pháp luật về cán bộ, công chức.
Một số nghiên cứu cũng đã có sự thống nhất ở mức độ nhất định khi đưa ra các giải
pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, nâng cao hiệu quả quản lý cán bộ.
Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa ở nước ta, cũng còn nhiều vấn đề liên quan đến đề tài luận án mà các công
trình nghiên cứu đã công bố chưa đề cập một cách sâu sắc và toàn diện, cụ thể là về:
khái niệm và đặc điểm của cán bộ; khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, vai trò, các tiêu
chí đánh giá mức độ hoàn thiện và các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về cán bộ.
Ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu về cán bộ đề cập đến cán bộ, pháp
luật về cán bộ nhưng chủ yếu gắn với công chức, viên chức mà chưa có sự tách
bạch riêng về cán bộ với những đặc thù nhất định. Đồng thời, cũng có nhiều công
trình nghiên cứu đưa ra những đánh giá về thực trạng, rút ra nguyên nhân và kiến
nghị về giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức; hoàn thiện pháp luật
cán bộ, công chức nói chung nhưng cũng chưa đồng bộ, chưa phù hợp với thực tiễn
hiện nay, nhất là từ khi có Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Đây cũng chính là nội
dung cơ bản mà luận án tập trung xem xét, giải quyết, góp phần bổ sung, làm phong
phú hơn cơ sở lý luận của pháp luật về cán bộ ở nước ta.
27
Chƣơng 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT
VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
2.1. QUAN NIỆM VỀ CÁN BỘ VÀ PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm cán bộ
2.1.1.1. Khái niệm cán bộ
Ở Việt Nam, "cán bộ" là một thuật ngữ từ lâu đã được sử dụng một cách
phổ biến cả trong đời sống xã hội thường nhật và trong pháp luật. Có thể nói rằng
nó là thuật ngữ được dùng một cách thuần túy có tính dân dã trong đời sống cộng
đồng rồi sau mới đi vào đời sống pháp lý. Trên thực tế, có nhiều quan niệm, cách
hiểu và cách sử dụng khác nhau về thuật ngữ "cán bộ". Theo đó:
- Cán bộ được dùng với tính cách là một danh từ chung để chỉ một số người
(hay nhóm người) có vị trí, chức phận và vai trò đặc biệt hơn so với những công dân
trong xã hội. Ở đây không có sự phân hóa một cách rõ ràng về chủ thể là cá nhân
hoạt động ở các lĩnh vực như trong bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ
chức xã hội - nghề nghiệp, thậm chí trong các tổ chức tôn giáo.
- Thực tế lịch sử ở nước ta từ trước đến nay cho thấy rằng trong đời sống xã
hội cũng như trong hoạt động của hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước cũng đồng thời
sử dụng thuật ngữ "cán bộ" với nhiều cách hiểu khác nhau cho những đối tượng khác
nhau. Chẳng hạn, những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức Đảng,
các đoàn thể, trong nhà máy, xí nghiệp quốc doanh, công ty, tập đoàn nhà nước thì
được gọi là "cán bộ, công nhân viên nhà nước", "cán bộ, công nhân, viên chức nhà
nước", "cán bộ", "công chức", "viên chức". Từ thực tế đó đem lại những khó khăn nhất
định trong việc tiếp cận nội hàm khái niệm "cán bộ" dưới góc độ luật học. Thiết nghĩ,
việc nghiên cứu, xác định rõ và riêng biệt về đối tượng là cán bộ cần phải đặt trong
mối quan hệ với các nhóm đối tượng là công chức, viên chức. Nói cách khác, ở đây
đòi hỏi phải làm rõ cơ sở khoa học để phân biệt cán bộ với công chức, viên chức
tránh tình trạng có sự giao thoa, trùng lắp về địa vị pháp lý giữa các chủ thể này.
28
Ở nước ta, "cán bộ" là thuật ngữ đã được sử dụng phổ biến trong thời kỳ
kháng chiến chống Pháp, nhất là trong quân đội với nghĩa là để phân biệt chiến sĩ và
cán bộ, chỉ những người làm nhiệm vụ chỉ huy từ tiểu đội phó trở lên, sau đó thuật
ngữ "cán bộ" được dùng để chỉ tất cả những người hoạt động kháng chiến, thoát ly,
để phân biệt với nhân dân [80, tr. 7]. Một thời gian sau đó, "cán bộ" thường được
dùng để chỉ những người trong biên chế làm việc trong bộ máy chính quyền, đảng,
đoàn thể, doanh nghiệp nhà nước và sĩ quan trong lực lượng vũ trang (ví dụ như:
cán bộ Đảng, cán bộ Mặt trận - những người giữ chức vụ nhất định trong bộ máy
Đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam…). Nói chung, "cán bộ" là những người giữ
chức vụ lãnh đạo, quản lý, có vai trò nòng cốt trong các cơ quan, tổ chức của nhà
nước, của doanh nghiệp nhà nước, của các tổ chức chính trị - xã hội, có quyền ra
các mệnh lệnh, quyết định quản lý, điều hành, góp phần quyết định xu hướng phát
triển của cơ quan, tổ chức. "Cán bộ" là người làm việc trong cơ quan, đoàn thể, đảm
nhiệm một công tác lãnh đạo hoặc công tác quản lý, công tác nghiệp vụ chuyên môn
nhất định [156, tr. 141-142]. Ở phạm vi rộng hơn, "cán bộ" được hiểu bao gồm
những người làm lãnh đạo, quản lý hoặc người làm chuyên môn do dân cử, bầu cử,
tuyển dụng, đề bạt, bổ nhiệm làm việc, hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà
nước, do đó khi một người làm việc trong bộ máy nhà nước, cơ quan của Đảng, tổ
chức chính trị - xã hội nếu trong biên chế và hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà
nước thì được gọi chung là "cán bộ nhà nước".
Có thể thấy rằng, ở Việt Nam, dù càng ngày càng có sự phân biệt giữa những
người hoạt động trong khu vực công, hay còn gọi là trong "hệ thống chính trị"
nhưng về cơ bản thì trong quan niệm chung và ngay cả trên thực tế, "cán bộ" vẫn là
khái niệm chung để chỉ tất cả những người làm việc trong bộ máy công quyền.
Chẳng hạn, chúng ta thường nói "công tác cán bộ", để chỉ mọi hoạt động liên quan
đến quản lý và phát triển nguồn nhân lực của một ngành hay một cơ quan, tổ chức;
trong mỗi cơ quan tổ chức lại thường có "Vụ tổ chức, cán bộ" hay "Phòng tổ chức,
cán bộ"… Điều đó cho thấy tính chất phức tạp của việc xác định đội ngũ được gọi
là "cán bộ" ở nước ta. Mặt khác, với nguyên tắc phổ quát trong tổ chức và hoạt
29
động của hệ thống chính trị Việt Nam là đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng thì việc
chuyển đổi vị trí công tác và từ đó dẫn đến sự thay đổi về quy chế của các cá nhân
trong hệ thống chính trị là xảy ra thường xuyên. Do vậy, có thể khẳng định đội
ngũ cán bộ, công chức, viên chức là một thể thống nhất rất khó có thể phân biệt
rạch ròi về tư cách chủ thể. Mặc dù vậy, ít nhiều trong pháp luật nước ta cũng đã
thể hiện việc phân hóa khi quy định có ba đối tượng chủ thể đang làm việc trong
các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội
trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước gồm: Cán bộ, công chức và
viên chức. Cụ thể:
- Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ
chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ
ngân sách nhà nước.
- Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch,
chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc
Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân
quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ
quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự
nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội,
trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ
máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ
lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
- Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm
việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ
quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Với cách hiểu như trên, cán bộ là một trong ba đối tượng làm việc trong cơ
quan của Đảng, cơ quan của Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội ở nước ta. Phân
30
biệt với công chức, viên chức có thể thấy rằng cán bộ có một số đặc điểm tương đối
khác biệt là: Cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức
danh theo nhiệm kỳ; Hoạt động của cán bộ gắn với quyền lực chính trị được nhân
dân hoặc các thành viên của các tổ chức chính trị - xã hội trao cho và chịu trách
nhiệm trước Đảng, Nhà nước và nhân dân. Tuy nhiên, sự phân biệt cán bộ với công
chức, viên chức theo các đặc điểm nêu trên cũng chưa thực sự rõ ràng và chỉ mang
tính tương đối. Điểm quan trọng nhất để phân biệt cán bộ với công chức hay các
chủ thể khác là tính chất công việc đảm nhận, thậm chí đối với cán bộ, tính chất
công việc của cán bộ đảm nhận còn tùy thuộc vào chức vụ, chức danh mà cán bộ
được bầu, bổ nhiệm, phê chuẩn và cơ quan, tổ chức mà cán bộ làm việc.
Như vậy, có thể thấy rằng việc nghiên cứu, xác định phạm vi cán bộ có thể
được tiếp cận từ các góc độ khác nhau. Cán bộ có thể làm việc trong các cơ quan
Đảng (cán bộ làm công tác đảng); cán bộ có thể là người giữ chức vụ lãnh đạo,
quản lý trong cơ quan, tổ chức của nhà nước (cán bộ nhà nước) và cán bộ làm trong
các tổ chức, đoàn thể (cán bộ đoàn thể). Việc phân biệt cán bộ có thể dựa trên các
tiêu chí cơ bản như:
- Theo tính chất công việc được giao đảm nhiệm: Cán bộ có thể là người
được bầu cử, giữ chức vụ theo nhiệm kỳ (ví dụ như: Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng
Chính phủ, Bộ trưởng, Bí thư tỉnh ủy, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh…). Tính chất
công việc của những cán bộ này mang tính hoạch định, định hướng, đưa ra những
chủ trương, giải pháp lãnh đạo, quản lý điều hành ở phạm vi toàn quốc hay hoạt
động của một cơ quan, tổ chức cụ thể.
- Theo tính chất thực thi công vụ: Tùy vào cơ quan, tổ chức cán bộ làm
việc, hoạt động của cán bộ có thể gắn với quyền lực nhà nước (thực thi công vụ),
chịu sự điều chỉnh trực tiếp của pháp luật trong quá trình thực thi công vụ được giao
(ví dụ Chủ tịch nước, Bộ trưởng) hoặc không gắn với quyền lực nhà nước (cán bộ
làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội do điều lệ, quy chế
của tổ chức điều chỉnh nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức đó, ví dụ
như: Chủ tịch Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam, Bí thư tỉnh đoàn…).
31
- Theo tiêu chí bảo đảm kinh phí, lương, chế độ đãi ngộ: Cán bộ làm việc
trong các cơ quan nhà nước thì do ngân sách nhà nước chi trả; đối với cán bộ làm
việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, thì ngân sách nhà nước
chi trả một phần, một phần do các nguồn thu hợp pháp của các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội chi trả. Đây là một thực tế từ các nước dân chủ tư sản đang
thực hiện. Ở nước ta, vấn đề lương của cán bộ và điều kiện đảm bảo cho hoạt động
của các thiết chế chính trị, chính trị - xã hội vẫn đang do ngân sách nhà nước chi trả.
Từ những phân tích nêu trên có thể thấy rằng tuy có nhiều cách hiểu, quan
niệm khác nhau và cho dù được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức
danh trong cơ quan Đảng, Nhà nước hay các tổ chức chính trị - xã hội nhưng điểm
chung nhất là cán bộ là những người đưa ra các quyết định lãnh đạo, quản lý để
định hướng, quyết định đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ cũng như sự phát
triển của cơ quan, tổ chức đó.
Từ thực tế chưa có sự thống nhất về mặt nhận thức, phân hóa đối tượng nên
việc đưa ra một khái niệm cán bộ có nội hàm hoàn hảo, đầy đủ là rất khó khăn. Mặc
dù vậy, ở nước ta có thể cho rằng: Cán bộ là công dân Việt Nam được bầu cử, phê
chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng
Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở cấp Trung ương và
chính quyền địa phương, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
2.1.1.2. Đặc điểm của cán bộ
Với khái niệm về cán bộ như trên, có thể nhận diện một số đặc điểm cơ bản
của cán bộ như sau:
Một là, cán bộ đảm nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ thông qua cơ
chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm.
Một người muốn trở thành cán bộ phải đáp ứng các tiêu chí chung của cán
bộ và phải được tuyển chọn làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội thông qua con đường bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ
chức danh theo nhiệm kỳ thì được xác định là cán bộ. Do cán bộ đảm nhận nhiệm
vụ theo nhiệm kỳ, nên tùy thuộc vào chức vụ, chức danh và nơi công tác, ngoài việc
32
chịu sự điều chỉnh chung của pháp luật, cán bộ còn chịu sự điều chỉnh của điều lệ,
quy chế của tổ chức Đảng, tổ chức chính trị - xã hội và quy định pháp luật điều
chỉnh về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước (ví dụ như Luật Tổ chức
Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức
Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức chính quyền địa phương...).
Hai là, tính chất công việc của cán bộ gắn với việc hoạch định, ban hành
chính sách.
Do được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm
kỳ và làm việc trong các cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội nên
công việc của cán bộ chủ yếu liên quan đến hoạt động lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý,
điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ nhân danh quyền lực chính trị, quyền lực
công. Đó là hoạch định các đường lối, chủ trương, chính sách để định hướng cho
việc quản lý xã hội, quản lý ngành, lĩnh vực hoặc thực hiện nhiệm vụ của một hệ
thống tổ chức nhất định. Thực tế cho thấy rằng hoạt động của cán bộ luôn gắn với
quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước được nhân dân hoặc các thành viên trao cho
và chịu trách nhiệm chính trị trước Đảng, Nhà nước và nhân dân. Điều này cũng có
nghĩa là hoạt động của cán bộ có vai trò quan trọng trong việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ cũng như sự phát triển của cơ quan, tổ chức, cụ thể:
Cán bộ là lực lượng tham mưu cho Đảng, Nhà nước trong việc hoạch định
chiến lược, chủ trương, chính sách, bước đi, giải pháp thực hiện lãnh đạo, quản lý
nhà nước và xã hội. Đồng thời, cán bộ cũng chính là lực lượng đặc biệt quan trọng
trong lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức thực hiện các nội dung, nhiệm vụ của công cuộc xây
dựng và phát triển đất nước.
Vai trò này bắt nguồn từ vị trí lãnh đạo, quản lý của đội ngũ cán bộ - những
người có cương vị lãnh đạo quan trọng trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện (như
Tổng Bí thư, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch
nước, Trưởng các Ban của Đảng ở Trung ương, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Bí thư tỉnh ủy, Bí thư huyện ủy…).
33
Đội ngũ cán bộ được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh như trên
chính là những người có vai trò quyết định những định những chủ trương, đường
lối, chính sách lớn để quản lý nhà nước, quản lý xã hội trong phạm vi quốc gia, ở
từng cấp ở địa phương và trong từng ngành, lĩnh vực cụ thể.
Đội ngũ cán bộ là những người trực tiếp tổ chức, chỉ đạo thực hiện các chủ
trương, chính sách, pháp luật vào cuộc sống; đánh giá được hiệu quả, sự phù hợp
của những chủ trương, chính sách, pháp luật đó để đề xuất các giải pháp đổi mới,
cải cách, hoàn thiện, nâng cao chất lượng hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo, quản lý nhà
nước và xã hội. Đồng thời, đội ngũ cán bộ cũng là nhân tố xây dựng các tổ chức
đảng, chính quyền, đoàn thể vững mạnh, phát huy sức mạnh của hệ thống chính trị
trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của đất nước; đảm bảo cơ chế Đảng lãnh
đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta.
So sánh với công chức, có thể thấy rằng, công chức không gắn với chức vụ
lãnh đạo, quản lý mà chủ yếu đảm nhận các chức vụ chuyên môn, nghiệp vụ, trực tiếp
thực thi công vụ trong quản lý các mặt hoạt động của đời sống chính trị, kinh tế, văn
hóa và xã hội của một quốc gia. So sánh với viên chức, hoạt động của viên chức không
phải là hoạt động quản lý nhà nước, không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền
lực công mà chỉ thuần túy mang tính nghề nghiệp gắn với nghiệp vụ, chuyên môn.
Ba là, cán bộ hưởng lương theo vị trí, chức danh.
Do làm việc theo nhiệm kỳ nên cán bộ đảm nhiệm công tác từ khi được bầu
cử, phê chuẩn, bổ nhiệm cho tới khi hết nhiệm kỳ hoặc xin thôi việc, từ chức hay bị bãi
nhiệm; chấm dứt đảm nhiệm chức vụ khi nghỉ hưu theo quy định của pháp luật và quy
định của tổ chức (Đảng, đoàn thể). Trong khi đó, công chức đảm nhiệm công việc từ
khi được bổ nhiệm, tuyển dụng cho tới khi nghỉ hưu theo quy định của của pháp luật.
Bốn là, về nơi làm việc của cán bộ.
Do tính chất công việc nên cán bộ là những người làm việc trong các cơ
quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp
huyện; trong khi đó công chức có trách nhiệm thực thi công vụ còn làm việc ở cả
34
các cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Quân đội, Công an và trong bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.
Tuy nhiên, cũng cần nói thêm rằng, thực tế ở nước ta cán bộ đều có ở tất cả
các cấp hành chính, cho nên đặc điểm hoạt động của cán bộ mang tính chất hoạch
định các đường lối, chủ trương, chính sách để định hướng là không thực sự rõ ràng,
nhất là cán bộ ở cấp cơ sở.
2.1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về cán bộ
2.1.2.1. Khái niệm pháp luật về cán bộ
Pháp luật theo cách hiểu phổ biến là "hệ thống những quy tắc xử sự do nhà
nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm
điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với lợi ích của giai cấp mình" [161, tr. 73].
Pháp luật là hệ thống các quy tắc mang tính chuẩn mực, ảnh hưởng lớn đến đời
sống xã hội, ảnh hưởng đến cách ứng xử của con người trong xã hội.
Pháp luật cũng có thể hiểu dưới khía cạnh là tổng thể các quy phạm, quy
định về cách thức, phương thức hoạt động của tổ chức bộ máy nhà nước, quy định
về cơ cấu tổ chức của cơ quan nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà
nước đó trong tổng thể bộ máy nhà nước. Một nghiên cứu khác về pháp luật, tiếp
cận pháp luật với cách nhìn là công cụ để kiểm soát xã hội, có chức năng điều tiết
hành vi của con người, giới hạn họ ở một mức độ nhất định trong chuẩn mực pháp
luật cho phép, điều tiết mối quan hệ giữa người này và người khác trong xã hội.
Theo Đại Từ điển Tiếng Việt, "Pháp luật là quy tắc, hành vi của công dân do nhà
nước quy định, ban hành, buộc phải tuân theo, không được tái phạm" [169, tr. 278].
Trong xã hội hiện đại, pháp luật được hiểu là một tập hợp các quy tắc điều chỉnh
hành vi của con người được áp dụng chung cho tất cả các thành viên trong một cộng
đồng hoặc một xã hội xác định, có nguồn gốc từ một chính quyền chính đáng và
được thực thi bởi cơ quan của chính quyền này thông qua việc áp dụng các chế tài
phạt cho các chủ thể có hành vi vi phạm [49, tr. 26].
Như đã trình bày ở trên, cán bộ, công chức, viên chức là các khái niệm để
chỉ những người làm việc với các vị trí công việc, công vụ khác nhau trong các cơ
35
quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước và hệ thống chính trị. Vì vậy, việc xác định cơ
sở pháp lý điều chỉnh đối với cán bộ phải đặt trong tổng thể pháp luật về cán bộ,
công chức, viên chức nói chung.
Với đặc thù của nước ta, hệ thống chính trị gồm các cơ quan, tổ chức có vị
trí, vai trò nhất định, vì vậy để thực hiện mục tiêu của Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì cần phải xây dựng được đội
ngũ cán bộ, công chức, viên chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng đáp ứng yêu
cầu, nhiệm vụ của đất nước trong từng giai đoạn nhất định và yêu cầu, nhiệm vụ của
từng cơ quan, tổ chức.
Cũng như công chức, viên chức, việc thực thi nhiệm vụ của cán bộ cũng
làm phát sinh các mối quan hệ xã hội với Đảng, Nhà nước và các cơ quan, tổ chức,
cá nhân khác nên đòi hỏi cần có sự điều chỉnh của pháp luật. Do đó, để đảm bảo cho
cán bộ thực thi đúng chức trách, nhiệm vụ cũng như bảo đảm các quyền và nghĩa vụ
của cán bộ thì phải có những quy định pháp luật phù hợp với vị trí, vai trò và nhiệm
vụ của cán bộ trong từng cơ quan, tổ chức. Thực tế cho thấy rằng các quy định điều
chỉnh đối với cán bộ rất đa dạng, phong phú và liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời
sống xã hội (các quy định pháp luật về dân sự; hình sự; lao động, bảo hiểm; các quy
định về tuyển dụng, bổ nhiệm; chế độ, chính sách; phân công, phân nhiệm; phân
loại, đánh giá, khen thưởng, xử lý vi phạm đối với cán bộ....) đòi hỏi cán bộ ở từng
vị trí, chức vụ, chức danh cụ thể phải thực hiện có hiệu quả công vụ, nhiệm vụ được
giao. Vì vậy, các quy định pháp luật về cán bộ không chỉ là cơ sở cho việc xây
dựng, quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ mà còn là cơ sở cho việc giám sát quá
trình thực thi nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ và các cơ quan, tổ chức sử dụng cán bộ.
Như vậy, khi nói đến pháp luật về cán bộ là nói đến các vấn đề cốt lõi sau đây:
- Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về cán bộ: Đối tượng điều chỉnh của
pháp luật được hiểu là những những quan hệ xã hội, cá nhân, tổ chức mà pháp luật
quy định và tác động tới nhằm đạt tới những mục đích nhất định. Đối tượng điều
chỉnh của pháp luật về cán bộ là những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình
cán bộ thực hiện chức trách, nhiệm vụ gắn với cơ quan, tổ chức mà họ là thành
36
viên (ví dụ tổ chức đảng, cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội…). Theo
đó, điều chỉnh pháp luật về cán bộ bao gồm các nhóm quan hệ xã hội cơ bản liên
quan đến việc xác lập công vụ, nhiệm vụ của cán bộ; tuyển chọn cán bộ, bổ nhiệm
cán bộ…, trong đó quan trọng nhất là định chế các quyền, nghĩa vụ và chế độ
trách nhiệm, trách nhiệm pháp lý của cán bộ. Thực tế cho thấy rằng, sự điều chỉnh
của pháp luật về cán bộ hướng tới hành vi, giá trị, lợi ích, các mối quan hệ phát
sinh trong thực thi chế độ công vụ và các nhiệm vụ cụ thể trên thực tế. Do đó, điều
chỉnh pháp luật về cán bộ vấn đề căn bản nhất cần quy định về các quyền, nghĩa
vụ, chế độ trách nhiệm, trách nhiệm pháp lý phù hợp với đặc tính của nền công vụ
và quan hệ theo chiều dọc, chiều ngang của tổ chức quyền lực và phân cấp quản lý
nhà nước trên thực tế. Chẳng hạn, mối quan hệ với cấp trên, cấp dưới, quan hệ
giữa các đồng nghiệp và đặc biệt là quan hệ với tổ chức, công dân trong vấn đề
kiểm soát quyền lực. Ở đây, đáng lưu ý về các phạm trù như quyền được cung cấp
thông tin, quyền học tập, nghiên cứu khoa học cũng như các nghĩa vụ hoặc những
hành vi không được làm, hành vi bắt buộc phải làm đối với cán bộ và nhân dân.
Việc quy định rõ các quyền và nghĩa vụ của cán bộ sẽ là cơ sở pháp lý đánh giá hiệu
quả thực thi công vụ, mức độ hoàn thành nhiệm vụ và uy tín trước nhân dân của đội
ngũ cán bộ. Đây là cơ sở của việc đấu tranh phòng chống tham nhũng và và thước
đo của việc minh bạch hóa các hoạt động nhà nước của nền công vụ và quản trị nhà
nước hiện đại.
Trong nhà nước pháp quyền, thước đo quan trọng đối với cán bộ, công chức
về hiệu quả hoạt động, uy tín chính là mức độ hài lòng của người dân. Khuynh
hướng điều chỉnh của pháp luật trong xã hội hiện đại ngày nay là bảo đảm hài hòa
giữa yếu tố xã hội với yếu tố giai cấp, yếu tố lịch sử trong việc bảo vệ, phát huy,
khai thác các giá trị của quan hệ xã hội với tính cách là đối tượng điều chỉnh của
pháp luật. Điều này đòi hỏi pháp luật cần phải hàm chứa yếu tố lý tính (nhận thức
cao) trong việc định chế các chuẩn mực pháp lý, trong phương thức tác động cũng
như hài hòa các lợi ích trong xã hội. Với nghĩa đó, việc hiện thực hóa và bảo vệ các
giá trị của các quan hệ xã hội cần phải làm sáng tỏ, rạch ròi giữa các đối tượng điều
37
chỉnh, tác động và thụ hưởng các lợi ích đồng thời phân hóa chế độ trách nhiệm một
cách rõ ràng giữa cán bộ, công chức, viên chức và những người lao động khác.
Thông qua việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực công
vụ, pháp luật xác định rõ quyền và nghĩa vụ của cán bộ và điều kiện bảo đảm cho
hoạt động công vụ, nhiệm vụ của cán bộ có hiệu quả.
Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về cán bộ là các quan hệ xã hội phát
sinh từ việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm trong thực thi công vụ của
cán bộ.
Các quan hệ thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ có thể chia theo các
nhóm quan hệ, theo đó yêu cầu về hành vi thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cán
bộ hết sức cụ thể, phù hợp với yêu cầu của công tác xây dựng Đảng, hoàn thiện bộ
máy nhà nước và nền công vụ. Các nhóm quan hệ thực thi công vụ bao gồm: quan
hệ giữa cấp trên và cấp dưới; trong mối quan hệ với tổ chức, công dân trong giải
quyết các công việc, đề nghị, kiến nghị. Các quy định pháp luật về cán bộ cũng quy
định về nghĩa vụ, ứng xử mang tính bắt buộc đối với cán bộ trong thực thi công vụ,
nhiệm vụ. Ví dụ những hành vi không được làm như: Trốn tránh trách nhiệm, thoái
thác nhiệm vụ được giao; Gây bè phái, mất đoàn kết; Lợi dụng, lạm dụng nhiệm vụ,
quyền hạn; Sử dụng thông tin liên quan đến công vụ để vụ lợi; Phân biệt đối xử dân
tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo dưới mọi hình thức… Ngoài
ra, đối với cán bộ, pháp luật cũng đặt ra những yêu cầu, chuẩn mực đạo đức cao hơn
so với công chức trong thái độ ứng xử, thực thi công vụ, nhiệm vụ nhằm đảm bảo
hiệu quả thực thi công vụ, nhiệm vụ là phục vụ nhân dân, tạo dựng niềm tin của
nhân dân đối với Đảng, Nhà nước và với đội ngũ cán bộ.
- Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán bộ: Ở góc độ thể chế và thực tiễn
nước ta cho thấy phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán bộ liên quan đến nhiều
lĩnh vực của đời sống xã hội. Đặc thù hệ thống chính trị ở nước ta có nhiều loại hình
cơ quan, tổ chức nên sự cần thiết phải phân định về các yếu tố, phạm trù cơ bản của
đối tượng điều chỉnh, phân hóa đội ngũ cán bộ các cấp; các thiết chế khác nhau
trong hệ thống chính trị có ý nghĩa thực tiễn cao. Trên thực tế, có sự khác biệt về
38
quyền, nghĩa vụ và trình tự, thủ tục bầu cử, bổ nhiệm, phê chuẩn chức vụ, chức
danh cán bộ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội
và trong cơ quan nhà nước đã cho thấy sự phức tạp trong xác định phạm vi điều
chỉnh của pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.
Nhìn chung, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán bộ là các quan hệ xã
hội phát sinh trong quá trình xây dựng, quản lý đội ngũ cán bộ và hoạt động thực thi
nhiệm vụ của cán bộ, bao gồm: Việc tuyển chọn, bổ nhiệm, quản lý cán bộ và hoạt
động thực thi nhiệm vụ của cán bộ nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của hệ thống
chính trị, của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội đáp ứng yêu cầu
của công cuộc đổi mới, cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Theo đó, việc xem xét, kiến giải phạm vi điều
chỉnh của pháp luật về cán bộ cần được nhận diện theo chiều dọc, chiều ngang của
tổ chức nhà nước và hệ thống chính trị cũng như các mối quan hệ phát sinh gắn với
các chủ thể là cán bộ thực hiện trên thực tế.
Từ những luận giải trên đây, có thể khái niệm: Pháp luật về cán bộ là tổng
thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm
điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của
cán bộ trong quá trình thực thi chế độ công vụ và các nhiệm vụ cụ thể.
2.1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về cán bộ
Pháp luật về cán bộ là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật nên
bên cạnh những đặc điểm chung của pháp luật, pháp luật về cán bộ còn có những
đặc thù riêng. Việc nhận diện những đặc điểm đặc thù của pháp luật về cán bộ ở
nước ta có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng, tổ chức thực hiện trên thực tế
hiện nay. Thực tế ở nước ta, pháp luật về cán bộ có những đặc điểm, sự tương đồng
nhất định đồng thời cũng có những sự khác biệt với pháp luật các nước điều chỉnh
các quan hệ trong lĩnh vực này. Điều đó xuất phát từ tính đặc thù, riêng biệt của
Việt Nam về nền tảng kinh tế, cấu trúc hệ thống chính trị, xã hội.
Thứ nhất, pháp luật về cán bộ thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng
về xây dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước.
39
Xuất phát từ quan điểm cán bộ là nhân tố quyết định thành công hay thất
bại của sự nghiệp cách mạng, "là cái gốc của mọi công việc", Đảng và Nhà nước ta
luôn luôn chăm lo, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ
nói riêng có đủ "Đức - Tài" gắn với yêu cầu, nhiệm vụ chính trị trong từng giai đoạn
cách mạng để phụng sự Tổ quốc, phụng sự nhân dân. Quan điểm về xây dựng cán
bộ được thể hiện nhất quán và có những bước phát triển qua từng giai đoạn cách
mạng của đất nước.
Đường lối đổi mới do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo từ năm 1986 đã có
những bước phát triển về quan điểm chủ trương xây dựng đội ngũ cán bộ là một nội
dung hết sức cơ bản. Nghị quyết Đại hội VI đã nêu lên những quan điểm, yêu cầu
chung đối với việc xây dựng đội ngũ cán bộ cho thời kỳ đổi mới:
Đó là những cán bộ có phẩm chất chính trị đã được thử thách,
luôn luôn đứng vững trên lập trường của giai cấp công nhân, thông suốt
và chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chính sách của Đảng và Nhà
nước, ham học hỏi, năng động, sáng tạo, có kiến thức quản lý kinh tế, xã
hội, có tính tổ chức và kỳ luật cao. Đó là những cán bộ có đạo đức cách
mạng và phong cách lãnh đạo tốt, trước hết là có ý thức tập thể, dân chủ
đi đôi với tính quyết đoán, có ý thức trách nhiệm, có tác phong sâu sát
thực tế, gần gũi quần chúng, quan tâm đến con người, gương mẫu trong
lối sống, đoàn kết và động viên được nhiệt tình lao động của cán bộ và
nhân dân [52, tr. 133].
Nghị quyết Trung ương 6 khóa VI đã có một số bổ sung quan trọng về đổi
mới cán bộ và công tác cán bộ, cụ thể trong đó xác định các tiêu chuẩn để lựa chọn,
sử dụng cán bộ: có tinh thần đổi mới, có phẩm chất, có kiến thức và năng lực lãnh
đạo, quản lý kinh tế - xã hội, có kinh nghiệm hoạt động thực tiễn, có khả năng đoàn
kết, quy tụ cán bộ; phải "thống nhất tiêu chuẩn về phẩm chất và năng lực cán bộ, về
đánh giá cán bộ trong công cuộc đổi mới". Và trên cơ sở quan điểm "không có tiêu
chuẩn phẩm chất và năng lực chung chung", đã đề ra chủ trương cụ thể hóa tiêu
chuẩn cán bộ cho từng chức danh. Hội nghị Trung ương lần thứ 3 khóa VIII đã tiếp
40
tục khẳng định: xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực là yếu
tố quyết định chất lượng của bộ máy nhà nước. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI
tiếp tục xác định:
Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực đáp
ứng yêu cầu của tình hình mới. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách
nhiệm và quyền hạn của mỗi cán bộ, công chức; tăng cường tính công
khai, minh bạch, trách nhiệm của hoạt động công vụ. Nâng cao chất
lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo
đức, năng lực công tác; có chính sách đãi ngộ, động viên, khuyến khích
cán bộ, công chức hoàn thành nhiệm vụ và có cơ chế loại bỏ, bãi miễn
những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với
nhân dân [57].
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII cũng xác định:
Tiếp tục ban hành và thực hiện các quy định, quy chế, cơ chế trong
công tác cán bộ bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và chặt chẽ giữa các
khâu, liên thông giữa các cấp; trong đó có quy chế về việc đánh giá đúng
đắn, khách quan đối với cán bộ, để có cơ sở sử dụng, bố trí cán bộ, ngăn
chặn, đẩy lùi tình trạng chạy chức, chạy tuổi, chạy bằng cấp... [69, tr. 206].
Để thể chế hóa các quan điểm, chủ trương nêu trên, pháp luật luôn là công
cụ hữu hiệu để chuyển tải, thể chế hóa những quan điểm, chủ trương của Đảng
thành các quy định của pháp luật để tổ chức thực hiện trên thực tế. Thông qua pháp
luật, các quan điểm chủ trương lãnh đạo của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ,
công chức nói chung, cán bộ nói riêng được thể chế hóa thành các quy định của
pháp luật và được bảo đảm thực hiện. Thực tế cũng cho thấy rằng từ khi thực hiện
đường lối đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, trong đó việc thể chế hóa các
quan điểm của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ, hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật về cán bộ ngày càng được hoàn thiện và cơ bản chuyển tải, thể chế hóa
các quan điểm, chủ trương của Đảng về xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ ở
nước ta.
41
Thứ hai, pháp luật về cán bộ có quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với pháp luật về
công chức, công vụ.
Đặc điểm này thể hiện sự thống nhất trong tổng thể hệ thống của pháp luật.
Đó là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh
trong lĩnh vực công chức, công vụ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và
đảm bảo thực hiện. Ở Việt Nam, sở dĩ pháp luật về cán bộ có quan hệ chặt chẽ, hữu
cơ với pháp luật về công chức, công vụ bởi:
- Cán bộ là một bộ phận cấu thành không thể thiếu và tách rời đội ngũ cán
bộ, công chức được giao thực thi công vụ, nhiệm vụ nên pháp luật về cán bộ có mối
quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với pháp luật về công chức, công vụ.
- Trên thực tế, mỗi cá nhân có thể đóng "hai vai" của hai chức danh trong
một thiết chế chính trị và một cơ quan nhà nước (chẳng hạn, thứ trưởng của một Bộ
là công chức đồng thời là Bí thư hoặc phó bí thư đảng bộ của ngành đó).
- Mặt khác, việc đánh giá kết quả, chất lượng thực hiện nhiệm vụ của cán
bộ trong cơ quan nhà nước đồng thời là cơ sở để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm
vụ trong các thiết chế chính trị, chính trị - xã hội và ngược lại.
- Việc bố trí, sắp xếp, phân công, luân chuyển cán bộ trong hệ thống chính
trị và tổ chức nhà nước đều dẫn chiếu đến những tiêu chuẩn có tính tương thích theo
quy định của cả pháp luật về cán bộ và pháp luật về công chức công vụ.
Mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ giữa pháp luật về cán bộ với pháp luật về
công chức, công vụ thể hiện dưới nhiều khía cạnh như: nguyên tắc điều chỉnh, định
chế về pháp luật về cán bộ và pháp luật về công chức, công vụ; mức độ lượng hóa
quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, trách nhiệm pháp lý (chẳng hạn, trách nhiệm bồi
thường nhà nước, trách nhiệm của cá nhân trong thiết chế chính trị mà họ đảm
nhiệm) v.v... Thông qua việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực
công vụ, pháp luật xác định rõ quyền và nghĩa vụ của cán bộ và điều kiện bảo đảm
cho hoạt động công vụ, nhiệm vụ của cán bộ có hiệu quả.
Thứ ba, pháp luật về cán bộ được ghi nhận ở nhiều văn bản quy phạm pháp
luật có giá trị và hiệu lực pháp lý khác nhau.
42
Pháp luật về cán bộ bao gồm rất nhiều quy định có liên quan đến hoạt động
của cán bộ như: Các điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ về quyền
và nghĩa vụ của cán bộ; việc đánh giá, sử dụng cán bộ; các chế độ đãi ngộ, khen
thưởng, kỷ luật, trách nhiệm của cán bộ… Các quy định điều chỉnh về hoạt động
của cán bộ như vậy không chỉ được thể hiện ở các văn bản quy phạm pháp luật về
cán bộ, công chức nói chung như Luật Cán bộ, công chức; các nghị định, thông tư
hướng dẫn thi hành mà còn thể hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác có
liên quan đến chức danh, chức vụ của cán bộ; tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán
bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Tòa án
nhân dân; Luật Tổ chức viện kiểm sát nhân dân; Luật Phòng, chống tham nhũng;
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí… Đặc điểm này bắt nguồn từ đặc thù
hoạt động của cán bộ và công tác cán bộ có liên quan đến việc lãnh đạo, tổ chức vận
hành quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước.
2.1.2.3. Vai trò của pháp luật về cán bộ
Một là, pháp luật về cán bộ là căn cứ pháp lý cho việc lựa chọn, quản lý, sử
dụng cán bộ.
Tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội có quy mô và phạm vi hoạt động rất rộng, bao gồm
nhiều mối quan hệ cần điều chỉnh, có mối liên quan chặt chẽ với nhau, trong đó
quan hệ nhân sự là một trong những vấn đề đặc biệt quan trọng. Thực tiễn quá
trình xây dựng Đảng, Nhà nước dân chủ nhân dân ở nước ta cho thấy rằng đội ngũ
cán bộ đóng vai trò quan trọng; hiệu quả hoạt động của các tổ chức đảng, bộ máy
nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội và của toàn bộ hệ thống chính trị nói
chung xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực, hiệu quả công tác
của đội ngũ cán bộ thông qua công tác cán bộ (lựa chọn, quản lý, sử dụng đội ngũ
cán bộ).
Các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ quy định chức danh, tiêu chuẩn,
các nội dung quản lý, sử dụng, cán bộ đã tạo ra căn cứ pháp lý để các cơ quan, tổ
chức thực hiện công tác cán bộ một cách hợp pháp, hợp lý, hiệu quả.
43
Hai là, pháp luật về cán bộ là căn cứ để cán bộ thực hiện nhiệm vụ, công vụ.
Pháp luật về cán bộ quy định phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ và
trách nhiệm của cán bộ đã tạo hành lang pháp lý để cán bộ hoạt động, thực thi công
vụ, nhiệm vụ của mình trên cơ sở pháp luật. Đội ngũ cán bộ là lực lượng lao động
nòng cốt có vai trò quan trọng trong quản lý và tổ chức của Nhà nước và hệ thống
chính trị; thực hiện sứ mệnh lịch sử của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân, vì dân; nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ là lãnh đạo, tổ chức thực thi quyền
lực nhà nước, thực thi công vụ, thực thi pháp luật. Đội ngũ đóng vai trò sáng tạo
pháp luật, đề xuất, xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và tiến bộ của Nhà nước
pháp quyền của dân, do dân, vì dân để không ngừng nâng cao hiệu quả tổ chức và
hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao và thông qua hệ thống quy
phạm pháp luật, cán bộ được quyền thực hiện mọi công việc theo đúng nhiệm vụ,
quyền hạn do pháp luật quy định. Vì vậy, pháp luật về quản lý cán bộ bảo đảm cán
bộ hoàn thành tốt chức trách, nhiệm vụ được giao.
Trong thực thi nhiệm vụ, để góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội
đòi hỏi đội ngũ cán bộ phải thấm nhuần, đề cao trách nhiệm trong việc bảo đảm vai
trò lãnh đạo của Đảng, thực hiện quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của cá nhân, tổ chức. Điều này được thể hiện ở hai phương diện sau:
- Trong quan hệ giữa cán bộ và cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng cán bộ:
Pháp luật về cán bộ quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, các bảo đảm
pháp lý, các việc cán bộ không được làm là tạo hành lang pháp lý, điều kiện cho cán
bộ hoàn thành chức trách, nhiệm vụ được giao. Khi pháp luật xác định rõ ràng các
nghĩa vụ thì cán bộ có trách nhiệm phải thực hiện đúng các nghĩa vụ, chức trách và
bổn phận của mình để không chỉ hoàn thành nhiệm vụ, công vụ được giao mà qua
đó còn nhằm bảo vệ danh dự, uy tín của Đảng và Nhà nước. Quan hệ giữa cán bộ
với cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội thể hiện
nghĩa vụ trung thành, phục vụ Đảng, Nhà nước, phục vụ nhân dân đều được quy
định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Ngược lại để cán bộ hoàn thành tốt
44
nhiệm vụ được giao, pháp luật phải bảo đảm các quyền cho cán bộ để họ có thể yên
tâm khi thực hiện các nhiệm vụ, công vụ.
- Trong quan hệ giữa cán bộ với nhân dân: Trong Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà
nước, nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước. Khi nhân
dân là chủ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì cán bộ phải là người đầy tớ
phục vụ nhân dân. Trong mối quan hệ này pháp luật xác định cán bộ là công bộc
của dân, có nghĩa vụ tận tụy phục vụ nhân dân. Cán bộ là người đại diện cho nhà
nước được xác định trên cơ sở pháp luật trực tiếp giải quyết các yêu cầu có liên
quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Dù được nhà nước trao quyền, uỷ
quann nhưng cán bộ cũng phải phải tuân thủ pháp luật. Cán bộ khác với những
người dân bình thường ở nguyên tắc cơ bản là "Cán bộ chỉ được làm những điều mà
pháp luật cho phép, còn người dân được làm tất cả những điều mà pháp luật không
cấm". Khi giải quyết những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của
nhân dân, cán bộ có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ quyền lợi ích, tài sản của nhân dân,
không được xâm phạm quyền tự do và bất cứ lợi ích hợp pháp nào nhân dân; tôn
trọng lắng nghe ý kiến của nhân dân, không quan liêu, cửa quyền vô trách nhiệm.
Quan hệ giữa cán bộ với cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, các tổ chức
chính trị - xã hội và với nhân dân là mối quan hệ giữa người phục vụ và người được
phục vụ nhưng đó là các mối quan hệ bình đẳng; cán bộ không đứng trên nhân dân,
ban phát quyền cho nhân dân. Quá trình điều chỉnh những mối quan hệ này chính
cũng chính là quá trình thể hiện vai trò của pháp luật về cán bộ trong việc bảo vệ vai
trò lãnh đạo của Đảng, bảo vệ lợi ích nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân.
Ba là, pháp luật về cán bộ là căn cứ để kiểm soát hoạt động của cán bộ.
Trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, bên cạnh những mặt
tích cực thì luôn tiềm ẩn, có nguy cơ phát sinh những tiêu cực, vi phạm pháp luật
như tệ quan liêu, lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ, lợi ích
nhóm, tham nhũng, lãng phí của đội ngũ cán bộ, công chức. Thực tế công tác cán bộ
45
thời gian qua cũng cho thấy nhiều vụ tham nhũng có sự liên quan của một số cán
bộ; hoặc việc thực hiện bổ nhiệm, điều động, luân chuyển cán bộ còn có những tiêu
cực, vi phạm các quy định pháp luật về cán bộ. Vì vậy, pháp luật về cán bộ ghi nhận
và bảo vệ các giá trị, chuẩn mực đạo đức, chuẩn mực nghề nghiệp cũng như quy
định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ cũng chính là cơ sở pháp lý để kiểm soát hoạt
động của cán bộ, góp phần đấu tranh phòng, chống hành vi vi phạm pháp luật về
cán bộ, đấu tranh chống sự suy thoái đạo đức ở một bộ phận không nhỏ cán bộ,
đảng viên, trong đó có cả cán bộ có chức, có quyền.
Bốn là, pháp luật về cán bộ là căn cứ để đánh giá cán bộ.
Đánh giá cán bộ là một trong những biện pháp quản lý cán bộ thông qua
việc kiểm định các chỉ số nói lên sự làm việc, cống hiến của người cán bộ, nói cách
khác là biện pháp nhằm xác định trình độ chuyên môn, năng lực quản lý và trách
nhiệm công vụ của từng con người cụ thể trong cơ quan, tổ chức. Có nhiều nội dung
đánh giá khác nhau đối với cán bộ như: Đánh giá hiệu quả làm việc; đánh giá trình
độ chuyên môn nghiệp vụ; đánh giá kỹ năng quản lý, điều hành; đánh giá tiềm năng;
đánh giá động cơ làm việc; đánh giá phẩm chất, đạo đức, trách nhiệm công vụ…
2.2. YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
2.2.1. Yêu cầu đối với pháp luật về cán bộ ở Việt Nam
Thứ nhất, pháp luật phải xác định rõ ràng vị trí, vai trò của người cán bộ.
Để người cán bộ thực hiện trách nhiệm một cách thực sự và chịu trách
nhiệm một cách thực sự, thì vị trí, vai trò của cán bộ cần phải được xác lập một cách
thực sự. Nói cách khác, chỉ khi vị trí, vai trò của người cán bộ được xác lập rõ ràng
thì mới có thể quy định trách nhiệm thực sự cho cán bộ và người cán bộ mới có thể
thực hiện trách nhiệm của họ một cách thực sự.
Từ góc độ xã hội học, một cá nhân khó có thể thực hiện tốt vai trò, trách
nhiệm của người cán bộ nếu họ chưa được chính thức trao cho vị trí với tư cách
người cán bộ cũng như chưa được trao những nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng với
vị trí đó, tức là họ phải được "Chính danh". Theo đó, "Danh" nghĩa là tên gọi, danh
phận, địa vị; "Chính" có nghĩa là đúng, là chấn chỉnh lại cho đúng tên gọi và danh
46
phận. Do đó, "Chính danh" là làm cho mọi người ai ở địa vị nào, danh phận nào thì
giữ đúng vị trí và danh phận của mình, cũng không dành vị trí của người khác.
Từ góc độ khoa học quản lý, để quản lý xã hội có hiệu quả thì "Chính danh"
là vấn đề hết sức quan trọng. Khổng Tử cho rằng, mỗi vật, mỗi người sinh ra điều
có một địa vị, công dụng nhất định, ứng với mỗi địa vị, công dụng đó là "danh" nhất
định. Theo Khổng Tử:
Danh không chính thì lời nói chẳng thuận, lời nói không thuận
thì việc chẳng nên, việc không nên thì lễ nhạc chẳng hưng vượng, lễ nhạc
không hưng vượng thì hình phạt chẳng trúng, hình phạt không trúng ắt
dân không biết xử trí ra sao (danh bất chính tắc ngôn bất thuận, ngôn bất
thuận tắc sự bất thành, sự bất thành tắc lễ nhạc bất hưng, lễ nhạc bất
hưng tắc hình phạt bất trúng, hình phạt bất trúng tắc dân vô sở thố thủ
túc) [158, tr. 196].
Để "Chính danh" thì Danh và Thực phải phù hợp với nhau. Một vật trong
thực tại cần phải phù hợp với yếu tố Danh nó mang, có nghĩa là đảm bảo sự phù hợp
giữa yếu tố Danh và yếu tố Thực. Danh đối lập với thực. Danh có nội hàm theo sự vật,
khi sự vật thay đổi thì danh cũng thay đổi theo. Một xã hội có chính danh là một xã
hội có trật tự kỷ cương, thái bình, thịnh trị. Nguyên nhân khiến cho xã hội biến loạn
là do danh không hợp với thực, xã hội xa rời đạo lý nhân nghĩa, kỷ cương phép
nước bị đảo lộn. Nếu danh không chính, nói và làm không đúng theo chức phận của
mình, thì "trên" không nghiêm, "dưới" thì loạn; vua không ra vua, tôi chẳng ra tôi…
Sau này, Hàn Phi Tử phát triển tư tưởng về "thuật" dựa trên cơ sở triết lý là thuyết
danh thực bắt đầu từ thuyết Chính danh của Khổng Tử. "Danh" là tên gọi, danh
hiệu, chức tước, địa vị của mỗi người, "Thực" là nhiệm vụ, quyền hạn của người đó.
"Yếu tố Danh và sự Thực phù hợp với nhau thì trên dưới hòa hợp" [107, tr. 70].
Từ thuyết Chính danh, có thể thấy, để người cán bộ thực hiện tốt trách
nhiệm của mình, thì phải đảm bảo tính "Chính danh" của người cán bộ, thể hiện ở
hai yêu cầu: i) Danh hiệu, tên gọi của người cán bộ phải được xác định rõ ràng,
47
thống nhất; ii) Cần có sự phù hợp giữa yếu tố Danh với yếu tố Thực của người cán
bộ, nghĩa là nhiệm vụ, quyền hạn phải tương xứng với địa vị của người cán bộ, có
như vậy, họ mới đóng được vai trò là người cán bộ theo đúng nghĩa. Yếu tố Thực ở
đây là người cán bộ phải có quyền hạn nhất định trong việc ra các quyết định quản
lý nhằm triển khai hoạt động của cơ quan, tổ chức trong phạm vi được phân công,
phân cấp và phải chịu trách nhiệm cá nhân về các quyết định đó. Nghĩa là, gắn với
yếu tố Danh thì người cán bộ phải là thực quyền, thực chịu trách nhiệm.
Thứ hai, pháp luật phải quy định rõ ràng nghĩa vụ, quyền cũng như việc
chịu trách nhiệm của người cán bộ.
Để nâng cao trách nhiệm của người cán bộ thì yêu cầu đầu tiên là sự phân
công trách nhiệm phải rõ ràng. Do đó, để cán bộ thực hiện tốt trách nhiệm, các yếu
tố nghĩa vụ, quyền và việc chịu trách nhiệm cần được quy định rõ ràng. Theo đó,
pháp luật cần quy định một cách rõ ràng các nội dung sau đây:
Một là, cần quy định rõ ràng về nghĩa vụ, quyền của người cán bộ. Đối với
cán bộ, để thực hiện tốt trách nhiệm, điều đầu tiên pháp luật cần phải hết sức rõ ràng
trong việc xác định vùng "cấm" (không được làm gì?); vùng "nghĩa vụ (phải làm gì)
và vùng "tự do" (được làm gì?). Nếu không làm rõ được các yếu tố này, thì không
thể xác định được người cán bộ đó có hoàn thành trách nhiệm hay không. Hoạt
động của hệ thống chính trị là một hoạt động phức tạp, do nhiều cơ quan, tổ chức và
cá nhân cùng đảm nhiệm. Chính vì thế, nếu không có sự phân công rõ ràng thì rất
dễ rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau, theo kiểu "cha chung không ai khóc". Đặc biệt,
"Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu và càng làm việc tập
thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu, thì càng tạo cơ sở nhiều
hơn cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu" [97]. Do đó, muốn
người cán bộ có trách nhiệm một cách rõ ràng thì pháp luật buộc phải chỉ ra những
nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà họ có khả năng phải thực hiện và thụ hưởng.
Hai là, cần quy định rõ ràng về việc chịu trách nhiệm của người cán bộ.
Khi đã giao cho cán bộ các nghĩa vụ và quyền, thì pháp luật cũng đồng thời phải
48
quy định liền theo đó là việc chịu trách nhiệm như thế nào khi không thực hiện
đúng, đủ, tốt các nghĩa vụ và quyền của người cán bộ. Đây là một yêu cầu tối quan
trọng của pháp luật trong một nhà nước dân chủ và pháp quyền. Pháp luật dân chủ
đòi hỏi các chủ thể sử dụng quyền lực công cần phải và luôn luôn phải bị hạn chế
quyền lực bằng cách bắt các chủ thể đó phải chịu trách nhiệm về việc sử dụng
quyền lực. Có hai lý do cần phải quy định rõ ràng trách nhiệm của người cán bộ
trong sử dụng quyền lực:
- Trong xã hội có giai cấp, xu hướng tha hóa quyền lực là khó tránh khỏi.
Bởi lẽ, như bao người khác, cán bộ cũng là con người mà bản tính của con người là
đam mê quyền lực. Sự tha hóa quyền lực ở bất kỳ lĩnh vực nào đều để lại tác hại rất
lớn trên nhiều phương diện. Để hạn chế sự tha hóa quyền lực của cán bộ, cần chế
ước quyền lực bằng cơ chế chịu trách nhiệm, để bất cứ ai sử dụng quyền lực không
thể rũ bỏ được trách nhiệm kèm theo. Theo đó, người cán bộ quyền lực càng cao,
thì càng phải chịu trách nhiệm lớn lao tương thích với quyền lực của mình.
- Thực tế cho thấy, đã là con người không mấy ai thích phải chịu trách
nhiệm, nhất là chịu trách nhiệm về những hậu quả do chính bản thân mình gây ra,
bởi "Bản tính con người là giữ gìn và tăng cường danh dự" [96]. Điều đó càng đúng
với người cán bộ khi họ đứng ở vị trí "quan trên nhìn xuống người ta trông vào". Do
đó, khi phải gánh chịu trách nhiệm như phải cách chức, bị trừng phạt, phải bồi
thường thiệt hại… do những hành vi của mình gây ra - đó một những biểu hiện
nặng nề nhất của sự tổn thất danh dự của con người - thì người cán bộ có xu hướng
bản năng là trốn tránh trách nhiệm. Khi đó, nếu không quy định rõ những chế tài
trong việc thực hiện không đúng, không đủ, không tốt những việc không được làm,
được làm và phải làm, thì bất cứ người cán bộ nào cũng sẽ tìm mọi cách để lẩn
tránh, để đổ thừa trách nhiệm khi có thể.
Có thể nói, quy định rõ về việc chịu trách nhiệm của người cán bộ là thách
thức đối với bất kỳ hệ thống luật pháp nào. Tuy nhiên, đó lại là yêu cầu đặc biệt của
pháp luật trong một xã hội dân chủ, pháp quyền, là việc không thể không làm, bởi
49
nếu pháp luật không làm được điều đó thì không bao giờ có thể quy kết "trách
nhiệm" cho cán bộ.
Thứ ba, pháp luật phải đảm bảo sự tương thích giữa các yếu tố: Nghĩa vụ -
Quyền - Chịu trách nhiệm của người cán bộ.
Yêu cầu này có nghĩa là: Người cán bộ không thể chỉ nhận quyền mà không
thực hiện nghĩa vụ và không chịu trách nhiệm tương xứng, cũng không thể đòi hỏi
người cán bộ thực hiện nghĩa vụ và chịu trách nhiệm mà không trao cho họ những
quyền hạn và quyền lợi tương xứng. Ba yếu tố Nghĩa vụ, Quyền và Chịu trách
nhiệm của người cán bộ luôn phải nằm trong mối quan hệ gắn bó chặt chẽ và tương
thích với nhau. Sự tương thích giữa quyền, nghĩa vụ và việc chịu trách nhiệm của
người cán bộ được biểu hiện qua các mặt: i) Sự có mặt của cả ba yếu tố: Nghĩa vụ,
quyền, chịu trách nhiệm trong một chỉnh thể pháp luật thống nhất; ii) Các yếu tố
nghĩa vụ, quyền, chịu trách nhiệm phải cân đối, hài hòa với nhau [147, tr. 48-50].
Theo đó, pháp luật cần giải quyết ổn thỏa các mối quan hệ sau đây:
Một là, đảm bảo sự tương thích giữa Nghĩa vụ với Quyền. Đây là quan hệ
giữa mục tiêu và phương tiện: Hoàn thành Nghĩa vụ là Mục tiêu, Quyền là Phương
tiện. Không đảm bảo phương tiện thì không thể thực hiện được mục tiêu. Mục đích
là để bảo đảm cho nghĩa vụ của người cán bộ được hoàn thành. Đây là sự tương
thích hàng đầu cần được bảo đảm [147 tr. 51]. Bởi lẽ, khi nói đến trách nhiệm của
người cán bộ thì mục tiêu cao nhất, mong muốn cao nhất của Đảng, Nhà nước, xã
hội và nhân dân đó là người cán bộ hoàn thành nhiệm vụ. Để đạt đến điều đó, việc
đầu tiên phải làm là tạo điều kiện về quyền tương thích nhất cho người cán bộ để họ
có điều kiện thực thi nhiệm vụ với chất lượng cao nhất. Nói cách khác, muốn người
cán bộ thực hiện tốt các nghĩa vụ, thì cần trang bị cho họ đủ phương tiện để hành
nghề, đó là quyền (bao gồm quyền hạn và quyền lợi).
Để quyền thực sự trở thành công cụ, phương tiện hữu ích cho người cán bộ
thực hiện các nghĩa vụ, thì việc trao quyền như thế nào là điều hết sức quan trọng.
Trao quyền cho người cán bộ cần phải vừa đủ, không thiếu, không thừa (trong mối
quan hệ với nghĩa vụ) và phải rõ ràng. Nếu hai yếu tố này không tương thích với
50
nhau, có thể rơi vào hai chiều hướng: Hoặc là quyền quá lớn so với nghĩa vụ (chiều
hướng này sẽ tạo cho người đứng đầu cơ hội suy thoái đạo đức công vụ, phát triển
chủ nghĩa cá nhân, tạo cơ hội cho sự lộng quyền, chuyên quyền, dễ xảy ra các vi
phạm vô nguyên tắc mà khó xác định trách nhiệm, gây tác hại đến sự phát triển bình
thường của hệ thống chính trị); Hoặc là, nghĩa vụ quá nặng so với quyền (chiều
hướng này sẽ làm cho người cán bộ thiếu động lực để hoàn thành tốt chức trách
được giao). Quyền hạn không đủ sẽ không có phương tiện để thực thi công vụ, và
quyền lợi quá ít ỏi so với những nghĩa vụ nặng nề phải gánh vác sẽ dễ gây nảy sinh
nhiều hệ quả xấu như thiếu trách nhiệm, hạch sách, vòi vĩnh, tham ô, tham nhũng…
Hai là, đảm bảo sự tương thích giữa Nghĩa vụ, Quyền với việc Chịu trách
nhiệm. Muốn đạt mục tiêu là người cán bộ thực hiện tốt các nghĩa vụ và sử dụng
đúng các quyền, thì pháp luật phải đặt ra các bảo đảm có ý nghĩa như là phương
tiện, chính là việc chịu trách nhiệm của người cán bộ. Trong mối quan hệ này,
"Chịu trách nhiệm" là yếu tố nhằm để bảo đảm cho "Quyền" của người cán bộ sử
dụng đúng mức, nhờ đó mà "Nghĩa" vụ của họ được hoàn thành.
Mối quan hệ hài hòa, tương thích giữa ba yếu tố này trong một chỉnh thể
thống nhất trách nhiệm của người cán bộ được mô tả giống như ba đỉnh của một
tam giác đều. Khi các yếu tố này kết hợp hài hòa với nhau, sẽ có một chế độ trách
nhiệm tương thích. Nhưng khi một trong ba yếu tố mạnh hơn hay yếu hơn, thì tính
hài hòa, tương thích biến mất [147, tr. 148].
Về bản chất, đây là sự công bằng giữa giữa mục đích và phương tiện; Giữa
cống hiến và đãi ngộ; Giữa thưởng và phạt; Giữa công và tội; Giữa tôn vinh, trọng
dụng với thi hành kỷ luật… Khi các yếu tố này tương thích với nhau, sẽ tạo ra sự
hài hòa làm động lực cho sự phát triển, là động lực để người cán bộ thực hiện tốt
trách nhiệm, là sự thể hiện trình độ phát triển cũng như văn hóa của xã hội phát triển.
Người cán bộ có nghĩa vụ càng lớn thì quyền lợi và quyền hạn càng cao và
để đảm bảo sự tương thích, người cán bộ cũng phải chịu trách nhiệm toàn bộ về
hoạt động của cơ quan, tổ chức mà mình lãnh đạo, quản lý. Nghĩa là, khi đã trao đủ
quyền cho người cán bộ mà họ vẫn không làm tròn nghĩa vụ thì cần có chế tài chịu
51
trách nhiệm. Nếu quan hệ giữa quyền và nghĩa vụ được pháp luật xử lý tốt, thì quan
hệ giữa chịu trách nhiệm với nghĩa vụ và quyền có thể không cần đặt ra. Tuy nhiên,
trong những điều kiện nhất định, nhất là khi ý thức pháp luật, ý thức công vụ, trình
độ văn hóa xã hội của một bộ phận cán bộ còn chưa cao, thì yếu tố chịu trách nhiệm
vẫn rất cần hiện diện với tỷ trọng không hề nhỏ trong mối quan hệ với nghĩa vụ và
quyền của người cán bộ. Trong một đất nước chưa thực sự phát triển, nhiều biểu
hiện tiêu cực dễ dàng nảy sinh như lãng phí của công, lạm dụng chức vụ, quyền hạn
để trục lợi, tham ô, tham nhũng… thì pháp luật cần phải có những quy định về việc
chịu trách nhiệm thật rõ ràng cũng như các chế tài trừng phạt thật nghiêm khắc. Đó
chính là sự công bằng, hay nói theo ngôn ngữ thông thường, đó là sự "sòng phẳng"
cần thiết. Tất cả những tình huống thừa hay thiếu quyền trong mối tương quan với
việc thực hiện nghĩa vụ và việc chịu trách nhiệm đều dẫn đến sự khó khăn trong
việc thực hiện và xử lý trách nhiệm của người cán bộ.
2.2.2. Nội dung của pháp luật về cán bộ
2.2.2.1. Quan niệm về nội dung của pháp luật về cán bộ
Nội dung của pháp luật về cán bộ bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh
các nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng, phát triển và quản lý đội
ngũ cán bộ. Nói cách khác, nội dung của của pháp luật về cán bộ được hiểu là những
quy tắc xử sự cụ thể do Nhà nước ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp
luật điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến địa vị pháp lý của cán bộ.
Theo Từ điển từ Hán Việt do TS. Lê Anh Xuân chủ biên, Nxb Đại học
Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh ấn hành năm 2009 đưa ra định nghĩa: "Địa vị" là
"Vị trí cá nhân trong quan hệ xã hội, do chức vụ, quyền lực mà có, về mặt được coi
trọng nhiều hay ít (Địa: Vị trí; Vị: Ngôi thứ)" [168, tr. 142]. Còn Từ điển tiếng Việt
của GS. Hoàng Phê chủ biên do Viện Ngôn ngữ học và Nxb Từ điển Bách khoa
phối hợp ấn hành năm 2012, khái niệm "Địa vị" được coi là: "Vị trí cá nhân trong
quan hệ xã hội, do chức vụ, cấp bậc, quyền lực mà có, về mặt được coi trọng nhiều
hay ít". Như vậy, khái niệm "Địa vị" theo nghĩa chung nhất là để chỉ mức độ, vị trí,
vai trò, ảnh hưởng của một chủ thể trong mối quan hệ với một cộng đồng nhất định.
52
Trong đời sống chính trị, pháp lý, kinh tế, xã hội ở Việt Nam hiện nay, cụm
từ "Địa vị pháp lý" được sử dụng khá phổ biến. Từ điển Luật học của Viện Khoa
học Pháp lý cho rằng:
Địa vị pháp lý là vị trí của chủ thể pháp luật trong mối quan hệ
với những chủ thể pháp luật khác trên cơ sở các quy định pháp luật.
Thông qua địa vị pháp lý, có thể phân biệt chủ thể pháp luật này với chủ
thể pháp luật khác, đồng thời, cũng có thể xem xét vị trí và tầm quan trọng
của chủ thể pháp luật trong các mối quan hệ pháp luật [163, tr. 244].
Từ điển Pháp luật phổ thông do Trần Văn Thắng chủ biên thì cho rằng:
Địa vị pháp lý là vị trí của chủ thể pháp luật trong quan hệ pháp
luật. Địa vị pháp lý được tạo nên bởi tổng thể các quyền và nghĩa vụ
pháp lý của chủ thể, qua đó xác định quan hệ pháp luật giữa chủ thể pháp
luật với chủ thể pháp luật khác và khả năng cũng như giới hạn thẩm
quyền của chủ thể trong hoạt động của mình. Địa vị pháp lý của các chủ
thể được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật [144, tr. 192].
Như vậy, địa vị pháp lý của cán bộ là tổng thể quyền và nghĩa vụ tạo nên vị
trí của cán bộ trong mối quan hệ với những chủ thể pháp luật khác trên cơ sở các
quy định của pháp luật. Thông qua địa vị pháp lý của cán bộ, có thể phân biệt, đánh
giá vị trí, tầm quan trọng của cán bộ với các chủ thể khác (công chức, viên chức)
cũng như nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của cán bộ trong thực thi công vụ, nhiệm
vụ được phân công.
Các quy định pháp luật về địa vị pháp lý của cán bộ gồm: Phạm vi đối
tượng là cán bộ; điều kiện, tiêu chuẩn được bổ nhiệm là cán bộ; quyền, nghĩa vụ và
trách nhiệm của cán bộ; nguyên tắc quản lý cán bộ; khen thưởng, kỷ luật cán bộ...
Tất cả những quy định này tạo thành nội dung của pháp luật về cán bộ.
2.2.2.2. ác nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ
Căn cứ vào quy định của pháp luật hiện hành, có thể nhận thấy nội dung
của pháp luật về cán bộ bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:
53
Thứ nhất, xác định chủ thể cán bộ.
Do còn có nhiều quan niệm khác biệt về chủ thể cán bộ nên việc phân hóa
đối tượng trong điều chỉnh pháp luật một cách rạch ròi là một thực tế khó khăn.
Hiện nay ở nước ta quan niệm phổ biến được sử dụng một cách rộng rãi cả
về phương diện pháp lý và xã hội cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê
chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng,
Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ
ngân sách nhà nước.
Dĩ nhiên, không phải tất cả những người làm việc trong các cơ quan Đảng,
Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp đều là cán bộ mà bên cạnh đó còn có
những chủ thể khác như công chức, viên chức, người lao động. Như vậy chủ thể cán
bộ có những tiêu chuẩn mang tính đặc thù để xác định tư cách chủ thể, địa vị pháp
lý của mình bên cạnh có sự giao thoa với những tiêu chuẩn để xác định chủ thể
công chức, viên chức.
Thứ hai, quy định về quy trình bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch,
điều động, luân chuyển cán bộ.
Hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ luôn được tiếp cận ở trạng
thái động thông qua việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cán bộ. Quá trình xây
dựng và phát triển đội ngũ cán bộ cũng là quá trình nhiều biến động, vì vậy các quy
định về điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ về quyền hạn, trách nhiệm,
nghĩa vụ của cán bộ (như bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, đánh giá, hưu trí, khen
thưởng, kỷ luật, xử lý trách nhiệm của cán bộ...) còn là cơ sở để lựa chọn, sử dụng
cán bộ có đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định và đảm bảo cho cán bộ hoàn thành
nhiệm vụ, phát huy được năng lực trong thực thi công vụ, nhiệm vụ cũng như loại
bỏ những cán bộ không đáp ứng yêu cầu hay vi phạm pháp luật. Ví dụ như: để có
căn cứ bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện chính
sách đối với cán bộ, cơ quan cơ quan có thẩm quyền phải dựa trên cơ sở công tác
54
đánh giá cán bộ nhằm làm rõ phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ
chuyên môn, nghiệp vụ, kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao.
Thứ ba, quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ.
Quyền và nghĩa vụ của cán bộ thể hiện ở hai góc độ, đó là quyền và nghĩa
vụ với góc độ là công dân và góc độ là người được giao quyền lực chính trị, quyền
lực công ở phạm vi nhất định. Quyền và nghĩa vụ của cán bộ cũng có thể được chia
thành hai nhóm:
- Nhóm các quyền và nghĩa vụ chung đối với các cán bộ cũng như các đối
tượng khác làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã
hội với tư cách là những người thực thi công vụ, nhiệm vụ và hưởng lương từ ngân
sách nhà nước. Đó là các quyền như: quyền được hưởng lương; được học tập, bồi
dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; quyền được khen thưởng… Hoặc
như các nghĩa vụ chung như: phải trung thành với Tổ quốc; nghĩa vụ tận tụy phục
vụ nhân dân; nghĩa vụ chấp hành đúng đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật
của Đảng và Nhà nước…
- Nhóm các quyền và nghĩa vụ của cán bộ được xác định theo chức vụ,
chức danh, ngành, lĩnh vực, cơ quan, tổ chức cán bộ đảm nhận công vụ, nhiệm vụ.
Ví dụ như: quyền và nghĩa vụ cán bộ làm trong cơ quan dân cử khác với cán bộ làm
trong cơ quan của Đảng; quyền và nghĩa vụ của cán bộ làm trong ngành Tòa án,
ngành kiểm sát khác với cán bộ làm ở cơ quan hành chính nhà nước…
Tuy nhiên, vấn đề quan trọng là từ những đặc thù công việc, nghề nghiệp,
chức vụ, chức danh của cán bộ, pháp luật cần xác định và quy định chính xác, đầy
đủ các quyền và nghĩa vụ của cán bộ, nhưng việc quy định quyền và nghĩa vụ của
cán bộ không phải là tạo ra đặc quyền, đặc lợi cho cán bộ mà tạo cơ sở cho cán bộ
thực hiện đúng các quyền và nghĩa vụ được pháp luật quy định. Ví dụ như: cán bộ
có quyền được bảo đảm các điều kiện thi hành công vụ; quyền về tiền lương và các
chế độ liên quan đến tiền lương; nghĩa vụ trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam,
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích
quốc gia; tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân; liên hệ chặt chẽ với nhân
55
dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; chấp hành nghiêm chỉnh
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; nghĩa vụ
thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn được giao; đối với cán bộ là người đứng đầu, ngoài việc thực hiện các nghĩa vụ
của cán bộ nói chung, còn phải thực hiện nghĩa vụ chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ
được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị,…
Thứ tư, quy định về chế độ trách nhiệm của cán bộ.
Trách nhiệm của cán bộ được thể hiện ở hai phương diện cơ bản:
- Trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp
luật và điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành viên. Đây là nhóm trách nhiệm theo
nghĩa tích cực, thể hiện qua những trách nhiệm của cán bộ chung và trách nhiệm
cụ thể tùy thuộc vào vị trí, chức vụ, chức danh cụ thể mà cán bộ đảm nhận trong
hệ thống.
- Trách nhiệm pháp lý là nhóm trách nhiệm thể hiện hậu quả bất lợi mà cán
bộ phải gánh chịu trước Đảng, Nhà nước và nhân dân khi có hành vi vi phạm pháp
luật. Nhóm trách nhiệm này bao gồm các loại trách nhiệm pháp lý cơ bản như trách
nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm bồi thường…
Thứ năm, quy định về điều kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo đức của cán bộ.
Nội dung này thể hiện sự khác biệt của pháp luật về cán bộ so với pháp luật
về công chức, công vụ nói chung. Điều này xuất phát từ đối tượng cán bộ chủ yếu là
những người có vị trí lãnh đạo, có vai trò đặc biệt quan trọng trong cơ quan, tổ chức
được lựa chọn thông qua việc được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức
danh - cơ chế tuyển chọn chặt chẽ, khách quan và dân chủ. Qua nghiên cứu các quy
định pháp luật hiện hành, có thể thấy rằng ngoài việc đáp ứng các điều kiện, tiêu
chuẩn, chuẩn mực đạo đức chung đối với cán bộ, công chức nói chung, cán bộ còn
phải đáp ứng các yêu cầu, chuẩn mực khác của người cán bộ, đó là người lãnh đạo,
quản lý ở vị trí đứng đầu cơ quan, tổ chức và là người đại diện cho ý chí, nguyện
vọng của nhân dân (ví dụ: Tổng Bí thư, Chủ tịch nước, Bộ trưởng, Bí thư tỉnh ủy,
Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện…).
56
Thứ sáu, quy định về điều kiện đảm bảo cho hoạt động thực thi công vụ,
nhiệm vụ của cán bộ.
Đây là những quy định có ý nghĩa đảm bảo và khích lệ đội ngũ cán bộ
hoàn thành các nhiệm vụ được giao, thể hiện trách nhiệm, đãi ngộ của nhà nước
đối với đội ngũ cán bộ, đồng thời có biện pháp xử lý, kỷ luật nếu cán bộ có vi
phạm pháp luật, làm ảnh hưởng đến uy tín của Đảng, gây thiệt hại cho Nhà nước ,
nhân dân. Cụ thể như: để đảm bảo cho cán bộ hoàn thành công vụ, nhiệm vụ được
giao, pháp luật quy định cán bộ được hưởng chế độ lương, phụ cấp, bảo hiểm và
các chế độ đãi ngộ tùy thuộc vào chức vụ, chức danh và cơ quan, tổ chức cán bộ
làm việc theo quy định pháp luật; được đào tạo, bồi dưỡng (việc đào tạo, bồi
dưỡng cán bộ phải căn cứ vào tiêu chuẩn, chức vụ, chức danh cán bộ, yêu cầu
nhiệm vụ và phù hợp với quy hoạch cán bộ); được đảm bảo về điều kiện làm việc
như: công sở, nhà ở công vụ; trang thiết bị làm việc trong công sở; phương tiện đi
lại để thi hành công vụ.
Tóm lại, với những nội dung của pháp luật về cán bộ nêu trên, có thể thấy
rằng quy định pháp luật điều chỉnh về cán bộ rất đa dạng, phong phú. Nội dung
pháp luật về cán bộ bao gồm rất nhiều quy định có liên quan đến hoạt động của cán
bộ như: các điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ về quyền và nghĩa
vụ của cán bộ; việc đánh giá, sử dụng cán bộ; các chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ
luật, trách nhiệm của cán bộ… Các quy định điều chỉnh về hoạt động của cán bộ
như vậy không chỉ được thể hiện ở các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức nói
chung như Luật Cán bộ, công chức; các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành mà
còn thể hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan chức danh, chức
vụ của cán bộ, tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội;
Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết
kiệm, chống lãng phí… Đặc điểm này bắt nguồn từ đặc thù hoạt động của cán bộ và
công tác cán bộ có liên quan đến việc lãnh đạo, tổ chức vận hành quyền lực chính
trị, quyền lực nhà nước.
57
2.3. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
2.3.1. Quan điểm, chủ trƣơng của Đảng về tầm quan trọng của công tác
cán bộ
Chủ trương, chính sách của Đảng có ảnh hưởng quan trọng tới việc xây dựng
và hoàn thiện pháp luật nói chung và pháp luật về cán bộ nói riêng. Đối với đội ngũ
cán bộ, sự chỉ đạo của Đảng về tầm quan trọng của đội ngũ này có vai trò quan trọng
trong việc định hình các quy định pháp luật về địa vị pháp lý của cán bộ; về điều kiện,
tiêu chuẩn trở thành cán bộ; Về quản lý, đánh giá cán bộ... Đối với nhiệm vụ xây
dựng pháp luật, Đảng định hướng cần: "Đổi mới trong nhiệm vụ xây dựng các văn
bản quy phạm pháp luật có tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống" [69, tr. 248].
Chủ trương, chính sách của Đảng tác động đến việc xây dựng và hoàn thiện
pháp luật về cán bộ được thể hiện ở hai khía cạnh: i) Đường lối lãnh đạo của Đảng
về hoàn thiện pháp luật. ii) Đường lối lãnh đạo của Đảng về xây dựng đội ngũ cán
bộ. Điều này được thể hiện rõ trong các văn kiện của Đảng qua các kỳ đại hội. Kết
quả là ngày 29/4/2003 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán
bộ, công chức năm 1998 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua và có hiệu
lực từ ngày 1/7/2003. Tiếp đó là Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành
đã có nhiều quy định điều chỉnh đối với đội ngũ cán bộ. Tinh thần này còn được thể
hện trong nhiều văn bản pháp luật khác như Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật
Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân...
Có thể khẳng định, sau hơn ba mươi năm tiến hành sự nghiệp đổi mới, công
tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về công chức, công vụ (trong đó có
pháp luật về cán bộ) và quan điểm về xây dựng đội ngũ cán bộ trong sạch vững
mạnh của Đảng ta trong các kỳ Đại hội đã được thể chế hóa trong các văn bản quy
phạm pháp luật nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật đối với đội ngũ này. Các văn
bản quy phạm pháp luật, dưới sự định hướng của Đảng đều được các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền bổ sung, chỉnh sửa nhằm điều chỉnh phù hợp, kịp thời đối với
đội ngũ cán bộ tương xứng với từng giai đoạn phát triển của đất nước.
58
2.3.2. Chính sách xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức,
đặc biệt là đội ngũ cán bộ
Hệ thống chính sách là công cụ điều tiết quan trọng trong lãnh đạo, quản lý
xã hội, có thể thúc đẩy tạo động lực cho sự phát triển hoặc kìm hãm, triệt tiêu các
động lực, cản trở sự phát triển. Trong công tác cán bộ, hệ thống chính sách đúng,
hợp lý sẽ khuyến khích cán bộ tích cực, hăng hái, tận tâm với công việc, nâng cao
tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ. Vì vậy, muốn phát triển đội ngũ cán bộ đáp
ứng yêu cầu phát triển của xã hội trong quá trình hội nhập quốc tế hiện nay thì phải
quan tâm đến lợi ích chính đáng của cán bộ.
Cán bộ là nguồn nhân lực quan trọng của hệ thống chính trị, giúp thúc đẩy
sự phát triển của toàn xã hội và đặc biệt là trong công tác xây dựng Đảng và chính
quyền nhà nước cũng như quyền làm chủ của nhân dân. Chính vì vậy việc ban hành
các chính sách phù hợp, kịp thời, đúng đắn sẽ góp phần xây dựng được nền công vụ
chính quy, hiện đại với đội ngũ cán bộ vững vàng về chính trị, gương mẫu về đạo
đức, trong sạch về lối sống, có trí tuệ, kiến thức và năng lực hoạt động thực tiễn,
gắn bó với nhân dân.
Hiện nay, Nhà nước đã xây dựng và ban hành một hệ thống các văn bản
quy phạm pháp luật để quản lý cán bộ, trong đó, Luật Cán bộ, công chức là văn bản
luật cao nhất.
Hệ thống các chính sách của Nhà nước đã góp phần vào việc nâng cao trình
độ chuyên môn cũng như đời sống vật chất của cán bộ trên các phương diện như:
Chính sách thu hút, tuyển dụng, trọng dụng, sử dụng; chính sách đào tạo, bồi
dưỡng, chính sách tiền lương, chế độ ưu đãi...
2.3.3. Nhận thức của các cơ quan có thẩm quyền trong tham mƣu ban
hành văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ
Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật dựa trên và thể
chế hóa các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về công tác cán bộ, do đó
các cơ quan có thẩm quyền cần nhận thức rõ tầm quan trọng của việc ban hành các
văn bản pháp luật điều chỉnh về cán bộ, bởi vì các văn bản pháp luật được ban hành
59
điều chỉnh trực tiếp các hoạt động của cán bộ nên chất lượng của các văn bản pháp
luật cũng là yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của đội ngũ cán bộ. Chỉ khi
nhận thức được tầm quan trọng của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về
cán bộ thì mới tổ chức thực hiện xây dựng văn bản có hiệu quả (cụ thể như: bố trí,
phân công nhân lực trong việc soạn thảo, dự thảo văn bản; đôn đốc, đảm bảo các
điều kiện cần thiết cho công tác soạn thảo và kiểm tra chất lượng việc soạn thảo.
Nếu các cơ quan có thẩm quyền không có sự chủ trì, phối hợp hiệu quả trong việc
tham mưu, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không chỉ đạo sát sao mà phó
mặc cho cán bộ của Tổ soạn thảo, Tổ biên tập thì chất lượng dự thảo văn bản không
cao, không được ban hành hoặc ban hành không kịp thời, chất lượng và tính khả thi
của văn bản quy phạm pháp luật không đáp ứng yêu cầu.
Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm
pháp luật về cán bộ nói riêng xuất phát từ yêu cầu khách quan của hoạt động lãnh
đạo, quản lý. Tuy nhiên, nội dung pháp luật về cán bộ phụ thuộc rất nhiều vào quan
điểm, đường lối, chính sách của cấp có thẩm quyền trong việc định hướng lãnh đạo,
quản lý; quy hoạch, luân chuyển cán bộ... Do đó, đội ngũ cán bộ tham mưu trong
xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ đòi hỏi phải nắm
vững các định hướng chính sách, quan điểm của đảng về công tác cán bộ để đảm
bảo việc thể chế hóa đúng, đủ và khả thi khi văn bản quy phạm phạm pháp luật
được ban hành và tổ chức thi hành trong đời sống xã hội.
2.3.4. Tổ chức bộ máy và năng lực của cơ quan tham mƣu trong xây
dựng các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy
phạm pháp luật về cán bộ nói riêng được quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật như: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ...
Trong tổ chức của các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật đều có các cơ quan chuyên môn, cơ quan giúp việc trong việc tham mưu xây
dựng, trình ban hành. Vì vậy, các cơ quan chuyên môn của cơ quan có thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật có vai trò quyết định đối với chất lượng nội
60
dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trình cấp có thẩm quyền ban hành. Do
đó, để đảm bảo hiệu quả ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đòi hỏi các cơ
quan chuyên môn, tham mưu giúp việc cần ổn định về chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn; phạm vi tham mưu của các cơ quan chuyên môn trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật phải rõ ràng, bao quát được tất các các lĩnh vực lãnh đạo, quản lý
của cán bộ, đảm bảo không có sự mâu thuẫn, chồng chéo trách nhiệm quản lý giữa
các cơ quan, tổ chức.
Trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, yếu tố con người
quyết định tới chất lượng của văn bản, do đó hoạt động tham mưu xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật là một công việc khó, phức tạp, đặc biệt là điều
chỉnh về cán bộ lại càng khó khăn, phức tạp hơn, do đó đòi hỏi đội ngũ cán bộ tham
mưu của các cơ quan có thẩm quyền như cơ quan chủ trì xây dựng dự thảo, cơ quan
thẩm định, cơ quan phối hợp… phải có năng lực chuyên môn tốt, am hiểu sâu về
lĩnh vực pháp luật về cán bộ và thực tiễn công tác cán bộ đang diễn ra trong đời
sống xã hội và yêu cầu lãnh đạo, quản lý nhà nước; đồng thời phải am hiểu về pháp
luật và kỹ năng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật về cán bộ cũng đòi hỏi sự công tâm của đội ngũ tham mưu thực
hiện để đảm bảo việc đề xuất ban hành văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ phải
hoàn toàn xuất phát từ yêu cầu khách quan của công tác cán bộ; không thể vì lợi ích
cục bộ của ngành, địa phương, của một vài cơ quan, đơn vị, cá nhân mà đặt lên trên
lợi ích chung của nhà nước, xã hội; không thể có sự thỏa hiệp, né tránh bất cứ tổ
chức, cá nhân nào...
Pháp luật nói chung và pháp luật về cán bộ nói riêng được sinh ra do nhu
cầu đòi hỏi của xã hội, xuất phát từ thực tiễn đời sống của xã hội. Tuy nhiên, các
nhà làm luật không tự nghĩ ra các quy định của pháp luật, điều này phụ thuộc vào
những thực tế phát sinh từ xã hội, đặc biệt là các thực tế phát sinh từ chính quyền
đội ngũ cán bộ để nhận thức và đưa các sự thật khách quan đó vào các quy phạm
pháp luật. Để làm được điều này, đòi hỏi trình độ của các nhà làm luật về cán bộ
cần nhận thức được các vấn đề phát sinh từ thực tiễn, nhận thức được các vấn đề
61
cần điều chỉnh bằng pháp luật đối với các mối quan hệ nhất định và cần đảm bảo
tính khách quan, phù hợp với yêu cầu vận động phát triển chung của xã hội. Ngoài
ra, để quy định pháp luật về cán bộ được hoàn thiện, các nhà làm luật cần có điều
tra và dự báo xu thế phát triển của chính quyền cấp xã, từ đó dự thảo các quy định
mang tính khả thi. Các phương án do nhà làm luật đưa ra cần phù hợp với điều kiện,
hoàn cảnh phát triển của đất nước, nội dung điều chỉnh của pháp luật đối với cán bộ
cần đưa ra các phương án để có thể lựa chọn cho phù hợp và thẩm định về mặt khoa
học, xã hội...
2.3.5. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong tham mƣu
xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ
Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm rất nhiều khâu, nhiều
công đoạn kế tiếp nhau trên cơ sở trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định.
Do đó, để bảo đảm chất lượng, hiệu quả của hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật cần thiết có sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa các cơ quan có liên quan,
thông qua các mối quan hệ cơ bản sau:
Trong đề xuất, lập dự kiến chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, các cơ quan chuyên môn phải gửi đề xuất dự kiến ban hành văn
bản quy phạm pháp luật tới cơ quan có thẩm quyền; tổng hợp đầy đủ đề xuất của
các ngành, đối với những nội dung đề xuất còn chưa rõ, chưa hợp lý cần trao đổi
với cơ quan đã đề xuất để việc tổng hợp chương trình được đầy đủ, chính xác.
Trong việc tổ chức xây dựng dự thảo văn bản: Cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản
cần phối hợp chặt chẽ với các cơ quan có liên quan trong quá trình tổ chức xây
dựng dự thảo văn bản (ví dụ phối hợp với Ban Tổ chức Trung ương; Ủy ban Kiểm
tra Trung ương, Bộ Nội vụ... trong việc khảo sát, đánh giá tình hình, tổng kết thực
tiễn về công tác cán bộ; cử cán bộ tham gia soạn thảo…) và tạo các điều kiện thuận
lợi để tổ chức xây dựng dự thảo đúng tiến độ và có chất lượng. Trong việc tổ chức
lấy ý kiến góp ý và tiếp thu ý kiến góp ý, cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý
kiến góp ý bảo đảm thành phần, nội dung, thời gian, phương thức lấy ý kiến hợp lý;
cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến góp ý phải nghiên cứu kỹ nội dung dự thảo, các
62
nội dung góp ý có chất lượng, đúng thời hạn đã đề ra. Trong thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật, cơ quan chủ trì soạn thảo cần có nhận thức đúng đắn, đầy
đủ về tầm quan trọng của hoạt động thẩm định; tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt
động thẩm định, bổ sung, giải trình làm rõ các nội dung của dự thảo theo đề nghị
của cơ quan thẩm định; nghiên cứu, tiếp thu và giải trình rõ về việc tiếp thu hoặc
không tiếp thu các ý kiến thẩm định để báo cáo cơ quan có thẩm quyền ban hành...
Thực tế cho thấy rằng, nếu quá trình xây dựng, ban hành pháp luật về cán
bộ được nhiều đối tượng tham gia xây dựng, thảo luận, cho ý kiến sẽ có ảnh hưởng
lớn đến các quy định thực định về vấn đề này. Điều đó đòi hỏi, khi có dự án luật
hoặc các văn bản quy phạm pháp luật được dự thảo, cần có ý kiến tham gia của
nhiều đối tượng khác nhau để chia sẻ, hỏi đáp, giải quyết các vấn đề còn có ý kiến
khác nhau trong dự thảo văn bản quy phạm. Các ý kiến của nhiều đối tượng như:
Các nhà khoa học nghiên cứu về cán bộ, các chuyên gia nghiên cứu lập pháp, những
người trực tiếp thực thi pháp luật về cán bộ… và đặc biệt là người dân - đối tượng
chịu ảnh hưởng lớn nhất của đội ngũ cán bộ nên cần có tham vấn, cân nhắc, thảo
luận sâu sắc. Điều này có vai trò to lớn trong việc lựa chọn các quy phạm phù hợp
đối với đối tượng điều chỉnh. Ý kiến của các đối tượng tham gia khác nhau về các
quy định luật thực định có ý nghĩa trong việc tham khảo và quyết định thuận lợi phù
hợp với điều kiện, hoàn cảnh của đất nước, phù hợp với tính khả thi của luật thực
định sau khi được ban hành, thông qua.
Tiểu kết chƣơng 2
Ở Việt Nam, nghiên cứu lịch sử pháp luật ở nước ta từ năm 1945 đến nay
và trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành có thể khái niệm: Cán bộ là công
dân Việt Nam được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo
nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính
trị - xã hội ở cấp Trung ương và chính quyền địa phương, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước.
So với các đối tượng khác là công chức, viên chức thì cán bộ có một số đặc
điểm cơ bản sau: cán bộ đảm nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ thông qua
63
cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; tính chất công việc của cán bộ gắn với việc
hoạch định, ban hành chính sách; cán bộ hưởng lương theo vị trí, chức danh và
phạm vi cơ quan công tác của cán bộ là các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.
Để đảm bảo cho hoạt động của đội ngũ cán bộ với những đặc thù riêng, cần
thiết phải xây dựng hệ thống các quy định pháp luật phù hợp để điều chỉnh các mối
quan hệ phát sinh trong hoạt động của cán bộ. Pháp luật về cán bộ có thể được khái
niệm là: Pháp luật về cán bộ là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành nhằm xác định đối tượng chủ thể là cán bộ và điều
chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của cán
bộ trong quá trình thực thi chế độ công vụ và các nhiệm vụ cụ thể.
Nội dung của pháp luật về cán bộ rất đa dạng, phong phú, bao gồm những
vấn đề cơ bản như xác định chủ thể cán bộ; quy định về quy trình bầu cử, phê
chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch, điều động, luân chuyển cán bộ; quy định về quyền và
nghĩa vụ của cán bộ; quy định về chế độ trách nhiệm của cán bộ; quy định về điều
kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo đức của cán bộ; quy định về điều kiện đảm bảo cho
hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ.
Các quy định điều chỉnh về hoạt động của cán bộ như vậy không chỉ được
thể hiện ở các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức nói chung như Luật Cán bộ,
công chức; các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành mà còn thể hiện ở nhiều văn
bản quy phạm pháp luật khác có liên quan chức danh, chức vụ của cán bộ, tính chất
công vụ, nhiệm vụ của cán bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính
phủ; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí…
Đặc điểm này bắt nguồn từ đặc thù hoạt động của cán bộ và công tác cán bộ có liên
quan đến việc lãnh đạo, tổ chức vận hành quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước.
Pháp luật về cán bộ có vai trò quan trọng: là căn cứ pháp lý cho việc lựa
chọn, quản lý, sử dụng cán bộ; là căn cứ để cán bộ thực hiện nhiệm vụ và căn cứ để
kiểm soát, đánh giá cán bộ.
64
Chƣơng 3
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ
CÁN BỘ Ở VIỆT NAM TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY
3.1.1. Giai đoạn từ năm 1946 đến năm 1959
Sau Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa ra đời, công tác tổ chức nhân sự đã được quan tâm đặc biệt, nhất là xây
dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy nhà nước. Đề cập đến cán
bộ và công tác cán bộ, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn chú ý huấn luyện và xây dựng
lực lượng cán bộ, coi công tác cán bộ là một trong những công tác chiếm vị trí quan
trọng hàng đầu, có vai trò quyết định thành công tới toàn bộ công tác xây dựng lực
lượng cách mạng của Đảng. Cán bộ là "những người đem chính sách của Đảng, của
Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình
của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ, để đặt chính sách cho
đúng" [101, tr. 269].
Để có đội ngũ cán bộ tận tụy với công việc của Chính phủ, biết làm những
việc có lợi cho dân, Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ký Sắc lệnh
số 188/SL ngày 29/5/1948 lập một chế độ công chức mới và một thang lương chung
cho các công chức Việt Nam. Theo đó quy định quy chế thang lương chung; tổ chức
các ngạch công chức; các khoản phụ cấp (phụ cấp gia đình, phụ cấp khu vực, phụ
cấp gạo đắt); trọng dụng thành tích và tài năng, quy định đối với công chức là phụ
nữ, đồng bào miền núi, công chức gia nhập quân đội; chế độ đối với công chức cũ
trở lại làm việc hoặc được Chính phủ trưng tập; các quy định đối với công chức tạm
thời và đối với công chức chính ngạch đang tại chức...).
Tiếp đó, ngày 22/05/1950 Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa
đã ký Sắc lệnh số 76/SL ban hành bản quy chế công chức nước Việt Nam, theo đó
quy định: "Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một
chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều
65
là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ
định", đồng thời quy định cụ thể nghĩa vụ, quyền lợi của công chức; quản trị - sử
dụng công chức; tuyển bổ, nhận chức, tập sự, thực thụ, bãi chức, chuyển ngạch
công chức, đổi ngạch, để ra ngoại ngạch, khen thưởng, thăng thưởng… Mặc dù Sắc
lệnh số 188/SL và Sắc lệnh số 76/SL đã quy định công chức theo chế độ chức
nghiệp với những nội dung dân chủ, khoa học nhưng dưới góc độ pháp lý, những
quy định này chưa đề cập về "cán bộ". Trong đời sống xã hội thuật ngữ "cán bộ" lúc
này được sử dụng để chỉ những người tham gia cách mạng, làm việc trong các cơ
quan nhà nước, cơ quan Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, các xí nghiệp thuộc
khu vực sản xuất của nhà nước.
Nghị định số 650-TTg ngày 30/12/1955 của Thủ tướng Chính phủ đặt các
thang lương để sắp xếp cán bộ, nhân viên và công nhân các cơ quan, xí nghiệp
Chính phủ và doanh nghiệp quốc gia; Nghị định số 270-TTg ngày 31/5/1958 của
Thủ tướng Chính phủ quy định chế độ lương cho khu vực hành chính, sự nghiệp;
Thông tư số 46-NV/CB ngày 3/7/1958 của Bộ Nội vụ hướng dẫn việc sắp xếp cho
cán bộ, nhân viên, công nhân cơ quan thuộc khu vực hành chính sự nghiệp.
3.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980
Trong giai đoạn này, thuật ngữ "cán bộ" đã được đề cập ở một số văn bản
quy phạm pháp luật như sau:
Theo Nghị định số 23-CP ngày 30/6/1960 của Hội đồng Chính phủ (nay là
Chính phủ) về phân loại tổ chức, phân loại chức vụ của cán bộ và viên chức thuộc
khu vực hành chính, sự nghiệp thì những người là cán bộ đã có quy định cụ thể hơn.
Nghị định số 23-CP ngày 30/6/1960 đã phân loại cán bộ, viên chức theo nhiệm vụ
công tác và lĩnh vực đào tạo; chức vụ của cán bộ, viên chức chia làm ba hệ thống
sau đây:
- Hệ thống chức vụ của cán bộ lãnh đạo trong bộ máy hành chính từ trung
ương đến huyện, cán bộ phụ trách các cơ quan chuyên môn, các cơ quan sự nghiệp;
- Hệ thống chức vụ của các cán bộ, nhân viên kỹ thuật, nghiệp vụ ở các cơ
quan hành chính, sự nghiệp, xí nghiệp từ trung ương đến địa phương;
66
- Hệ thống chức vụ của các nhân viên làm công tác hành chính, quản trị ở
các cơ quan hành chính, sự nghiệp và xí nghiệp.
Đồng thời Nghị định số 23-CP cũng quy định các loại cán bộ, nhân viên kỹ
thuật (kỹ sư; kỹ thuật viên; nhân viên giúp việc kỹ thuật); cán bộ, nhân viên nghiệp
vụ y tế (bác sĩ, dược sĩ cao cấp, y sĩ cao cấp; y sĩ, dược sĩ, nữ hộ sinh trung cấp; y tá,
dược tá, nữ hộ sinh, xét nghiệm viên; hộ lý, y công); cán bộ, nhân viên nghiệp vụ
giáo dục (các giáo viên văn hóa; các giáo viên chuyên môn chia theo các môn dạy...).
Như vậy, với việc ban hành Nghị định số 23-CP, mặc dù đã có quy định
phân loại cán bộ, viên chức nhưng dưới góc độ pháp lý, việc sử dụng thuật ngữ cán
bộ vẫn còn gắn với hệ thống chức vụ ở các cơ quan hành chính, sự nghiệp, xí
nghiệp và gắn với chuyên môn đào tạo ("cán bộ nhân viên kỹ thuật" hay "cán bộ,
nhân viên nghiệp vụ").
Về quyền và nghĩa vụ của cán bộ, trong giai đoạn này được quy định trong
nhiều văn bản quy phạm pháp luật, trong đó đáng chú ý là lần đầu tiên Hiến pháp
năm 1959 quy định nghĩa vụ có tính nguyên tắc đối với cán bộ, đó là "Tất cả các
nhân viên cơ quan Nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân,
tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng hết sức phục vụ nhân dân" (Điều 6). Tiếp
đó, Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) đã ban hành nhiều văn bản quy phạm
pháp luật quy định liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của cán bộ như: Nghị định
số 24-CP ngày 01/7/1960 quy định chế độ tiền lương thuộc khu vực sản xuất để
điều chỉnh các quan hệ tiền lương theo nguyên tắc phân phối theo lao động; Nghị
định số 25/CP ngày 05/7/1960 quy định chế độ tiền lương thuộc khu vực hành
chính sự nghiệp, theo đó quy định áp dụng nguyên tắc hưởng lương theo lao động
đối với tất cả cán bộ, công nhân, viên chức; Nghị định số 24/CP ngày 13/3/1963 ban
hành điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân viên chức nhà nước;
Nghị định số 195/CP Ngày 31/12/1964 ban hành ban hành Điều lệ về kỷ luật lao
động trong các xí nghiệp cơ quan nhà nước, theo đó các hình thức kỷ luật gồm:
Khiển trách; Cảnh cáo; Hạ tầng công tác, hạ cấp bậc kỹ thuật, chuyển đi làm việc
67
khác và buộc thôi việc; Nghị định số 49/CP ngày 30/4/1968 ban hành chế độ trách
nhiệm vật chất của công nhân viên chức đối với tài sản của Nhà nước...
Với việc ban hành một số văn bản pháp luật như trên, có thể nói rằng pháp
luật về cán bộ đã có bước hoàn thiện, tạo cơ sở cho việc quản lý đội ngũ cán bộ,
công nhân, viên chức trong giai đoạn đất nước vừa hòa bình, vừa chiến tranh. Tuy
nhiên, phạm vi đối tượng là cán bộ chưa có sự phân biệt rõ ràng với các đối tượng
lao động khác trong các cơ quan nhà nước, các cơ quan Đảng, các tổ chức chính trị -
xã hội, các xí nghiệp quốc doanh.. mà được gọi chung trong một khái niệm là "Cán
bộ, công nhân viên nhà nước". Đồng thời, thực tế trong giai đoạn này, các đối
tượng được gọi là "Cán bộ, công nhân viên nhà nước" được hình thành từ nhiều
nguồn đa dạng, phong phú và được điều chỉnh bởi hệ thống các quy phạm pháp luật
chung mà chưa có sự phân biệt theo các nguyên tắc khoa học về tuyển dụng, sử
dụng, quản lý.
Nghị định số 217/CP ngày 8/6/1979 của Chính phủ ban hành bản quy định
về chế độ trách nhiệm, kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân
của cán bộ, công nhân viên cơ quan nhà nước; Nghị định số 274/CP ngày 25/7/1979
ban hành về việc đặt chế độ, bậc lương thường xuyên hàng năm cho công nhân, cán
bộ, viên chức nhà nước.
3.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992
Sau ngày giải phóng miền Nam 30/4/1975, thống nhất đất nước, cách mạng
Việt Nam bước vào thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội và mọi hoạt động quản
lý nhà nước được thực hiện theo cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp. Trong giai
đoạn này, với sự ra đời của Hiến pháp năm 1980 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc hoàn
thiện pháp luật nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng trong điều kiện thống nhất
đất nước. Tuy nhiên trong giai đoạn này các quy định pháp luật về công chức, công
vụ cũng tiếp tục ảnh hưởng của giai đoạn trước, theo đó quan niệm về cán bộ vẫn
chưa có sự tách bạch với công chức, viên chức cũng như những lực lượng lao động
khác trong xã hội.
68
Trong giai đoạn này, mặc dù Hiến pháp năm 1980 có đề cập đến khái niệm
"nhân viên nhà nước" (Điều 8) và "cán bộ nhà nước" (Điều 107) nhưng cũng chưa
có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể đối tượng nào là nhân viên nhà
nước và đối tượng nào là cán bộ nhà nước mà thuật ngữ "cán bộ, công nhân viên
nhà nước" tiếp tục là khái niệm chung để chỉ những người làm việc trong bộ máy
nhà nước từ Trung ương tới địa phương.
Về quyền và nghĩa vụ của cán bộ, nhìn chung được điều chỉnh bởi các văn
bản quy phạm pháp luật từ giai đoạn trước và một số văn bản quy phạm pháp luật
được ban hành mới như: Hiến pháp năm 1980 (tiếp tục quy định nghĩa vụ của cán
bộ, theo đó tại Điều 8 quy định: "Tất cả các cơ quan nhà nước và nhân viên nhà
nước phải hết lòng hết sức phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng
nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa.
Nghiêm cấm mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền", tại Điều 12 quy định:
"Tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, nhân viên nhà nước, nhân viên các tổ
chức xã hội và mọi công dân đều phải chấp hành Hiến pháp, pháp luật"); Quyết
định số 134/HĐBT ngày 17/8/1982 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban
hành về một số chế độ đãi ngộ đối với công nhân viên chức nhà nước; Nghị định số
235/HĐBT ngày 18/9/1985 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành
về cải cách chế độ tiền lương của công nhân viên chức và lực lượng vũ trang, xóa
bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng
tiền, có quỹ hàng hóa, bảo đảm quán triệt nguyên tắc phân phối theo lao động...
Nhìn chung, trong giai đoạn này, mặc dù các cơ quan có thẩm quyền đã ban
hành một số văn bản quy phạm pháp luật mới nhưng về cơ bản pháp luật về cán bộ
vẫn chưa có bước hoàn thiện đáng kể so với gian đoạn trước, nhất là vẫn chưa có sự
phân biệt rõ ràng các đối tượng là cán bộ mà vẫn tồn tại khái niệm "công nhân viên
chức" hoặc "cán bộ, công nhân, viên chức" để từ đó có những quy định điều chỉnh
có tính đặc thù trong quản lý, sử dụng các đối tượng là "cán bộ, công nhân, viên
chức" theo ngạch, bậc. Đồng thời, việc tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công
69
nhân, viên chức chưa chú trọng nhiều đến chuyên môn nghiệp vụ và theo các chế độ
thi tuyển chặt chẽ mà chủ yếu vẫn dựa trên việc xét tuyển, thành phần xuất thân...
- Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là
Chính phủ) về công chức. Theo nghị định này, nội dung mới và quan trọng là đưa ra
khái niệm công chức để từ đó theo nguyên tắc loại trừ có thể xác định các đối tượng
được coi là "cán bộ". Theo Nghị định số 169/HĐBT, công chức là: "Công dân Việt
Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công
sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước, được xếp
vào một ngạch hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp". Công chức phải có đủ các
điều kiện là: Là công dân Việt Nam, làm việc trong bộ máy nhà nước từ trung ương
đến địa phương ở trong hay ngoài nước; Được tuyển dụng và bổ nhiệm thực hiện
một công vụ mang tính thường xuyên; Được xếp vào một ngạch công chức; Hưởng
lương từ ngân sách nhà nước. Đồng thời, Nghị định số 169/HĐBT cũng xác định
phạm vi công chức bao gồm:
+ Những người làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung
ương, ở cấp tỉnh, huyện và cấp tương đương;
+ Những người làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;
+ Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên
cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương
từ ngân sách;
+ Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng;
+ Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường
xuyên trong bộ máy của các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát các cấp;
+ Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên
trong bộ máy của văn phòng Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng nhân dân các
cấp và những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy định.
Như vậy, phạm vi công chức như trên đã có sự phân biệt với những đối
tượng khác không phải là công chức, bao gồm:
70
+ Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp;
+ Những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp, tư
pháp được Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ;
+ Hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội nhân dân Việt Nam, bộ đội
biên phòng;
+ Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những người
đang thời kỳ tập sự chưa được xếp vào ngạch;
+ Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà nước;
+ Những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và đoàn thể nhân dân
(có quy chế riêng của Đảng và đoàn thể nhân dân).
Từ phạm vi nêu trên, bước đầu có thể phân biệt được các đối tượng là công
chức và cán bộ, viên chức khác làm việc trong các cơ quan nhà nước, cơ quan
Đảng, đoàn thể. Mặc dù Nghị định số 169/HĐBT chưa có sự phân biệt rõ các đối
tượng là "cán bộ" nhưng căn cứ theo quy định pháp luật trong giai đoạn này thì cán
bộ có thể xác định là: Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp;
những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp, tư pháp
được Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ
và những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và đoàn thể nhân dân.
3.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2013
Đây là giai đoạn đánh dấu bằng việc nước ta tiến hành công cuộc đổi mới
đất nước và việc ban hành bản Hiến pháp 1992 - hiến pháp của thời kỳ đổi mới theo
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (12/1986), trong đó
xác định:
Cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy nhà nước
ở tất cả các cấp, nêu cao vai trò của Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân các cấp; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, thực hiện
quản lý xã hội, quản lý kinh tế bằng pháp luật; đổi mới phong cách làm
việc của các cơ quan nhà nước, đổi mới quan hệ giữa Đảng và Nhà nước,
71
tức là đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền nhằm phát huy
vai trò quản lý của Nhà nước, quyền làm chủ của nhân dân lao động [52].
Đồng thời xác định: "Đổi mới tổ chức và cán bộ là điều kiện quyết định
thành công của sự nghiệp đổi mới" [52].
Trên cơ sở các định hướng trên, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã
ban hành Quyết định số 76/HĐBT ngày 9/3/1992 về chất lượng và các biện pháp
đẩy mạnh việc sắp xếp lại tổ chức biên chế hành chính, sự nghiệp theo hướng tinh
giản và bố trí những cán bộ, công chức tiếp tục làm việc trong biên chế hành chính
sự nghiệp vào đúng ngạch, bậc phù hợp với năng lực của mỗi người trên cơ sở chức
danh tiêu chuẩn, nghiệp vụ, tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước theo hướng
ngày càng tinh giản gọn nhẹ, hiệu quả.
Việc quản lý cán bộ, chế độ đãi ngộ, sử dụng cán bộ... ngoài việc áp dụng
các quy định áp dụng đối với công chức, thì còn có một số văn bản cụ thể như:
Quyết định số 69/QĐ-TW ngày 17/5/1993 của Ban Bí thư Trung ương về hệ thống
ngạch, bậc lương của các cơ quan Đảng, đoàn thể; Nghị định số 43/CP ngày 22/6/1993
của Chính phủ ban hành quy định tạm thời chế độ bảo hiểm xã hội (bao gồm: chế độ
trợ cấp ốm đau, chế độ trợ cấp thai sản, chế độ trợ cấp tai nạn lao động hoặc bệnh
nghề nghiệp, chế độ hưu trí, chế độ tử tuất); Nghị định số 12/CP ngày 25/1/1995
của Chính phủ ban hành Điều lệ quy định thống nhất việc thực hiện chế độ bảo
hiểm bắt buộc đối với tất cả công chức, viên chức nhà nước và các đối tượng khác...
- Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998: Ngày 26/02/1998 Ủy ban
Thường vụ Quốc hội khóa X đã thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức (có hiệu
lực từ ngày 01/05/1998) đã tạo ra một khung pháp lý tương đối hoàn thiện điều
chỉnh các vấn đề về cán bộ, công chức và tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ cán
bộ, công chức đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Theo quy định tại Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì cán bộ,
công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà
nước, bao gồm:
72
+ Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các
cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
+ Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ
thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
+ Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ
thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp
vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể
hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng; Thẩm
phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân;
+ Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ
thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà
không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc
trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ
quan chuyên nghiệp.
Tuy nhiên, theo Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì cán bộ và công
chức cũng chưa có sự tách biệt và được gọi chung là "cán bộ, công chức", do đó các
quyền và nghĩa vụ của cán bộ cũng không có sự tách bạch với công chức.
Về quyền và nghĩa vụ của cán bộ:
Tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980,
nghĩa vụ của cán bộ cũng được quy định trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ
sung năm 2001), theo đó tại Điều 8 quy định: "Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên
chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý
kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện
quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng". Quy định trên của Hiến pháp tiếp tục
được cụ thể hóa trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thông qua các nghĩa
vụ, quyền lợi của cán bộ, công chức; những việc cán bộ, công chức không được
làm; việc bầu cử, tuyển dụng, sử dụng cán bộ, công chức... Cụ thể như:
- Nghĩa vụ của cán bộ: cán bộ có nghĩa vụ trung thành với Nhà nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ sự an toàn, danh dự và lợi ích quốc gia;
73
Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật
của Nhà nước; thi hành nhiệm vụ, công vụ theo đúng quy định của pháp luật; Tận
tụy phục vụ nhân dân, tôn trọng nhân dân; Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, tham gia
sinh hoạt với cộng đồng dân cư nơi cư trú, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của
nhân dân; Có nếp sống lành mạnh, trung thực, cần kiệm liêm chính, chí công vô tư;
không được quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng; Có ý thức tổ chức kỷ luật
và trách nhiệm trong công tác; thực hiện nghiêm chỉnh nội quy của cơ quan, tổ
chức; giữ gìn và bảo vệ của công, bảo vệ bí mật nhà nước theo quy định của pháp
luật; Thường xuyên học tập nâng cao trình độ; chủ động, sáng tạo, phối hợp trong
công tác nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ, công vụ được giao; Chấp hành sự điều
động, phân công công tác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
- Quyền của cán bộ: cán bộ được hưởng các chế độ trợ cấp bảo hiểm xã hội,
ốm đau, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thai sản, hưu trí và chế độ tử tuất; Được
hưởng chế độ hưu trí, thôi việc theo quy định; được hưởng tiền lương tương xứng với
nhiệm vụ, công vụ được giao, chính sách về nhà ở, các chính sách khác và được bảo
đảm; được quyền tham gia hoạt động chính trị, xã hội theo quy định của pháp luật;
được tạo điều kiện để học tập nâng cao trình độ, được quyền nghiên cứu khoa học,
sáng tác; được khen thưởng khi hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, công vụ được giao...
Ngoài các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, các cơ
quan có thẩm quyền cũng ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành tạo cơ sở cho
việc quản lý cán bộ, công chức. Cụ thể như: Nghị định số 95/CP ngày 17/11/1998
của Chính phủ quy định về chế độ tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công
chức; Nghị định số 96/CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ quy định về chế độ thôi
việc đối với cán bộ, công chức; Nghị định số 97/CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ
về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức; Quyết định số
11/1998/QĐ-TCCP-CCVC ngày 15/12/1998 của Bộ trưởng - Trưởng ban tổ chức,
cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) về việc ban hành quy chế đánh giá cán bộ,
công chức...
74
Tuy nhiên, trước đòi hỏi của thực tiễn, một số quy định của Pháp lệnh Cán
bộ, công chức năm 1998 không còn phù hợp, nhất là liên quan đến quản lý cán bộ,
công chức; sắp xếp tổ chức bộ máy và biên chế, cải cách chính sách tiền lương và
thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp nên trong khoảng thời gian 05 năm, Pháp
lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đã được sửa đổi hai lần, đó là: Pháp lệnh sửa đổi,
bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 28/4/2000 và Pháp lệnh
sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 29/4/2003.
Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức
ngày 29/4/2003 (Pháp lệnh năm 2003) đã mở rộng phạm vi điều chỉnh đối tượng là
cán bộ, công chức, đó là bổ sung những người bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo
nhiệm kỳ trong thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó bí
thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn (cán bộ
chuyên trách cấp xã) và những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh
chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã; đồng thời đã quy định phân
biệt các đối tượng là công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp (công chức
ngạch hành chính sự nghiệp gọi là viên chức).
Trên cơ sở Pháp lệnh năm 2003, các cơ quan có thẩm quyền tiếp tục ban
hành các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể như:
+ Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ quy định
về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự
nghiệp của Nhà nước. Theo Nghị định này, cán bộ, công chức làm việc trong các
đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được gọi
chung là viên chức - Công dân Việt Nam, trong biên chế được tuyển dụng, bổ nhiệm
vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự
nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại
điểm d, khoản 1, Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003, hưởng lương
từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật.
+ Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc
tuyển dụng, sử dụng quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước. Tuy
75
nhiên, Nghị định này chưa có quy định phân biệt cán bộ và công chức; cán bộ, công
chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội được gọi chung là công chức - công dân Việt Nam trong biên
chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, c, e, khoản 1,
Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003, làm việc trong các cơ quan nhà
nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Theo Nghị định này, ngoài việc quy định tương đối cụ thể về việc tuyển dụng,
sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, Nghị định còn
có quy định cụ thể về việc đánh giá công chức nhằm làm rõ năng lực, trình độ, kết
quả công tác, phẩm chất đạo đức làm căn cứ để bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, đề bạt,
đào tạo, bồi dưỡng và thực hiện chính sách đối với công chức; việc đánh giá công chức
phải căn cứ vào nhiệm vụ được phân công, kết quả hoàn thành nhiệm vụ và phẩm
chất đạo đức của công chức; khi đánh giá công chức lãnh đạo phải căn cứ vào kết
quả hoạt động của cơ quan, đơn vị và trách nhiệm của công chức giữ chức vụ lãnh đạo.
+ Nghị định số 114/2003-NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán
bộ, công chức xã, phường, thị trấn.
+ Thông tư số 03/2004/TT-BNV ngày 16/1/2003 của Bộ Nội vụ hướng dẫn
thực hiện Nghị định số 114/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán bộ, công
chức xã, phường, thị trấn.
+ Quyết định số 04/2004/QĐ-BNV ngày 16/1/2004 của Bộ Nội vụ ban
hành quy định tiêu chuẩn cụ thể đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn...
Như vậy, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998; Pháp lệnh Cán bộ, công
chức ngày 28/4/2000; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán
bộ, công chức ngày 29/4/2003 và các văn bản quy phạm hướng dẫn thi hành đã tạo
cơ sở pháp lý cho việc xây dựng, quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức
với những quy định cụ thể hơn về tiêu chuẩn, điều kiện thi tuyển; đào tạo, bồi
dưỡng; các chế độ, chính sách đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật... Bên cạnh đó, trong
giai đoạn này, vấn đề đạo đức của cán bộ, công chức bước đầu cũng được quy định
cụ thể bằng pháp luật. Cụ thể như: Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng
76
Chính phủ ngày 2/8/2007 ban hành Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành
chính nhà nước. Quyết định số 129 về Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan
hành chính nhà nước, quy định trong giao tiếp và ứng xử, cán bộ, công chức, viên
chức, trong đó đặc biệt quy định về giao tiếp ứng xử với nhân dân trong thi hành
công vụ của công chức; Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/2/2007 của Bộ
Nội vụ về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc
trong bộ máy chính quyền địa phương.
Cột mốc quan trọng trong pháp luật về cán bộ công chức nói chung và pháp
luật về cán bộ nói riêng chính là sự ra đời của Luật Cán bộ, công chức năm 2008;
Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những
người là công chức; Thông tư số 08/2011/TT-BNV ngày 02/06/2011 của Bộ Nội vụ
hướng dẫn một số điều của Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của
Chính phủ quy định những người là công chức; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày
15/3/2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;
Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng
công chức; Nghị định 36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công
chức; Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 của Chính phủ về sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 của Chính
phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để
xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị
định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu
nhập. Với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, đặc biệt là Luật Cán
bộ, công chức năm 2008 đã có sự phân biệt, làm rõ hơn "cán bộ" với các đối tượng
chủ thể khác là "công chức", "viên chức". Nội dung này sẽ được phân tích, đánh giá
cụ thể hơn trong phần thực trạng tại mục 3.2 của luận án.
3.1.5. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay
Hiện nay, bên cạnh các quy định của Hiến pháp năm 2013, các quy định
pháp luật hiện hành về cán bộ được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp
luật như: Luật Tổ chức Quốc hội 2014; Luật Tổ chức Chính phủ 2014; Luật Tổ
77
chức Chính quyền địa phương 2015; Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân
2015; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014; Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
2014; Luật Công đoàn 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật Kiểm toán
nhà nước 2015; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2013; Nghị định số
36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Nghị định số
26/2015/NĐ-CP ngày 09/3/2015 của Chính phủ quy định chế độ, chính sách đối với
cán bộ không đủ điều kiện về tuổi tái cử, tái bổ nhiệm giữ các chức vụ, chức danh
theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội; Nghị định số 150/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 của Chính phủ
sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007
của Chính phủ quy định danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi
vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức; Nghị định số 59/2013/NĐ-CP
ngày 17/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Phòng, chống
tham nhũng; Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 của Chính phủ về sửa
đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của
Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị
khi để xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách;
Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản,
thu nhập; Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 về đánh giá và phân loại
cán bộ, công chức, viên chức... Nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ giai đoạn này
cũng sẽ được đánh giá chi tiết cụ thể trong phần thực trạng ở mục 3.2 của luận án.
3.2. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ
CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
3.2.1. Quy định chủ thể là cán bộ
Đây là nội dung đầu tiên cần phải xác định. Trên thực tế pháp luật hiện nay
không có quy định trực tiếp chủ thể về cán bộ mà chỉ có quy định cụ thể về công
chức. Do đó, việc nhận diện cán bộ qua Luật Cán bộ, công chức cần sử dụng
phương pháp loại trừ đối tượng chủ thể là công chức theo Nghị định số
06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức.
78
Bằng phép loại trừ, có thể xác định các đối tượng là cán bộ bao gồm các
chức vụ, chức danh sau đây:
- Tổng Bí thư, Chánh Văn phòng Trung ương Đảng, Thủ trưởng các đơn vị
thuộc Văn phòng Trung ương Đảng; Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và ủy viên Ủy
ban kiểm tra Trung ương, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Ủy ban Kiểm tra Trung
ương; Trưởng Ban, các Phó Trưởng ban và Thủ trưởng các đơn vị thuộc các Ban
Đảng ở Trung ương;
- Bí thư, Phó Bí thư tỉnh ủy, thành ủy các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương; Bí thư, Phó Bí thư huyện ủy, quận ủy, thị ủy của các huyện, quận, thị xã
thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
- Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch
Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
- Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Ủy viên Ủy ban
Thường vụ Quốc hội và Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội - Tổng Thư ký Quốc hội;
Tổng kiểm toán Nhà nước; Chủ tịch và các thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia;
Chủ tịch và các thành viên Hội đồng Quốc phòng và an ninh; Chủ tịch, Phó Chủ
tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.
- Đại biểu Quốc hội chuyên trách.
- Thủ tướng, Phó Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập.
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Thường trực và Ủy viên Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh, cấp huyện.
- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao.
- Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam.
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ban Chấp hành Tổng Liên đoàn
Lao động Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; Bí thư, Ủy viên Ban Chấp hành
79
Trung ương Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy
viên Ban Chấp hành Trung ương Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch, Phó
Chủ tịch, Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
- Người đứng đầu và cấp Phó của người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã
hội và tổ chức tương đương ở cấp tỉnh, cấp huyện.
- Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân; Người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã.
3.2.2. Quy định về bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm cán bộ, quy hoạch,
điều động, luân chuyển cán bộ
- Về việc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm cán bộ, Luật Cán bộ, công chức quy
định: "Việc bầu cử, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán bộ trong cơ quan của Đảng
Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội được thực hiện theo quy định của
điều lệ, pháp luật có liên quan" (Điều 23); "Việc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức
vụ, chức danh cán bộ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước từ trung ương đến cấp
huyện được thực hiện theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ
chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật tổ chức
Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật kiểm toán nhà nước,
Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân" (Điều 24).
Như vậy, Luật Cán bộ, công chức chỉ quy định những vấn đề chung liên
quan đến việc phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ về quyền hạn, nghĩa vụ và
trách nhiệm và của cán bộ, đặc biệt là để thực hiện và cụ thể hóa các vấn đề nêu trên
cần phải căn cứ vào các quy định được dẫn chiếu của các văn bản quy phạm pháp
luật có liên quan. Điều này cũng cho thấy rằng một người trở thành cán bộ hoặc
không còn là cán bộ có thể qua những cách thức khác nhau tùy thuộc vào nơi cán bộ
công tác và chức vụ, chức danh cán bộ được bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm. Ví dụ như:
người được bầu là Thủ tướng Chính phủ phải là Đại biểu Quốc hội và được bầu
theo đề nghị của Chủ tịch nước (Điều 8, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014); một
người muốn trở thành Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì phải được Quốc hội
80
phê chuẩn theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (Điều 9 Luật Tổ chức
Quốc hội năm 2014).
- Đối với việc quy hoạch, điều động, luân chuyển cán bộ: Luật Cán bộ, công
chức quy định cán bộ được điều động, luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của
Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và được thực hiện
theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền: "Căn cứ vào yêu cầu
nhiệm vụ, quy hoạch cán bộ, cán bộ được điều động, luân chuyển trong hệ thống
các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội…"
(Điều 26).
Tuy nhiên, thực tế hiện nay, việc quy hoạch, điều động, luân chuyển đối với
cán bộ lãnh đạo các cấp chủ yếu được thực hiện theo quy định của Đảng như: Ngày
19/12/2017, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã ký ban hành Quy định số 105-QĐ/TW
của Bộ Chính trị về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử.
Theo Quy định này, quản lý cán bộ bao gồm các nội dung chính: Tuyển
chọn, bố trí, phân cấp, điều động, luân chuyển cán bộ và phân cấp quản lý cán bộ;
đánh giá cán bộ; quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ
ứng cử, miễn nhiệm cán bộ; khen thưởng, kỷ luật cán bộ; thực hiện chế độ, chính
sách cán bộ; kiểm tra, giám sát công tác cán bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo về công
tác cán bộ và cán bộ.
Cán bộ được bổ nhiệm lần đầu phải đủ tuổi công tác trọn một nhiệm kỳ
Thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ là 5 năm đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý
cấp trưởng, cấp phó ở cơ quan, đơn vị trong bộ máy tổ chức Đảng, Nhà nước, Mặt
trận Tổ quốc, đoàn thể chính trị - xã hội, các đơn vị sự nghiệp công lập; doanh
nghiệp Nhà nước. Thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ dưới 5 năm áp dụng đối với một
số chức vụ đặc thù theo quy định riêng. Thời hạn giữ chức vụ bầu cử căn cứ vào
nhiệm kỳ đại hội của tổ chức đó.
Về điều kiện bổ nhiệm, phải bảo đảm tiêu chuẩn chung, tiêu chuẩn chức
danh theo quy định của Đảng và cơ quan có thẩm quyền; không vi phạm quy định
81
về những điều đảng viên, cán bộ, công chức, viên chức không được làm; có hồ sơ,
lý lịch cá nhân, phiếu kê khai tài sản, thu nhập đầy đủ, rõ ràng và được cơ quan
chức năng có thẩm quyền thẩm định, xác minh. Cán bộ các cơ quan trong hệ thống
chính trị được đề nghị bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, quản lý lần đầu phải đủ tuổi để
công tác trọn một nhiệm kỳ. Trường hợp đặc biệt do cấp có thẩm quyền xem xét
quyết định. Cán bộ được bổ nhiệm phải có đủ sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ
được giao. Cán bộ bị kỷ luật từ khiển trách trở lên thì không được quy hoạch, bổ
nhiệm vào các chức vụ cao hơn trong thời gian ít nhất 1 năm kể từ khi có quyết định
kỷ luật. Đảng viên bị kỷ luật cách chức trong vòng 1 năm kể từ ngày có quyết định,
không được bầu vào cấp ủy, không chỉ định, bổ nhiệm vào các chức vụ tương
đương và cao hơn. Cán bộ trong thời gian xem xét kỷ luật thì chưa đưa vào quy
hoạch; chưa xem xét bổ nhiệm hoặc giới thiệu ứng cử chức vụ cao hơn.
Bổ sung cấp ủy, thành viên lãnh đạo cấp ủy
Quy định ghi rõ về việc bổ sung cấp ủy, thành viên lãnh đạo cấp ủy và
chính quyền các đảng bộ trực thuộc Trung ương và việc phân cấp bổ nhiệm cán bộ
cho cấp dưới. Theo đó, khi cần bổ sung cấp ủy viên, ủy viên ban cán sự đảng, đảng
đoàn còn thiếu so với số lượng mà đại hội quyết định hoặc trong khung số lượng do
Trung ương quy định, các tỉnh ủy, thành ủy, đảng ủy trực thuộc Trung ương, ban
cán sự đảng, đảng đoàn chủ động làm quy trình giới thiệu nhân sự và báo cáo Bộ
Chính trị, Ban Bí thư xem xét, chỉ định; không phải báo cáo xin chủ trương.
Đối với những đồng chí đã được đại hội giới thiệu vào danh sách bầu cử
cấp ủy, nhưng kết quả đạt không quá 50% số phiếu bầu thì việc xem xét bổ sung
vào cấp ủy cần đánh giá, cân nhắc kỹ về uy tín, năng lực, cơ cấu cụ thể và chỉ thực
hiện sau đại hội ít nhất là 12 tháng.
Đối với kiện toàn, bổ sung các chức danh bí thư, phó bí thư, chủ tịch Hội
đồng nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân, thì ban thường vụ các tỉnh ủy, thành ủy
phải báo cáo Bộ Chính trị, Ban Bí thư xin chủ trương và dự kiến nguồn nhân sự
trước khi thực hiện quy trình nhân sự.
82
Đối với nhân sự được giới thiệu để bầu vào ban thường vụ tỉnh ủy, thành
ủy; bầu giữ chức Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân
thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh thì ban thường vụ tỉnh ủy, thành ủy
phải xin ý kiến thẩm định của các cơ quan tham mưu, giúp việc của Trung ương
Đảng trước khi giới thiệu để tỉnh ủy, thành ủy hoặc Hội đồng nhân dân bầu và báo
cáo cấp có thẩm quyền chuẩn y hoặc phê chuẩn kết quả bầu cử.
Quy định nêu rõ yêu cầu đối với việc bổ nhiệm lại, giới thiệu tái cử; điều
kiện xem xét, thẩm quyền quyết định, thủ tục bổ nhiệm lại.
Về điều động và biệt phái cán bộ, quy định nêu rõ, phải căn cứ vào yêu cầu
công tác, nhiệm vụ chính trị, quy hoạch cán bộ nhằm sử dụng có hiệu quả và tạo sự
đồng bộ trong đội ngũ cán bộ; khắc phục tình trạng khép kín, cục bộ trong từng
ngành, từng địa phương, từng tổ chức; đồng thời bảo đảm sự ổn định và phát triển
của đội ngũ cán bộ.
Cán bộ được điều động, biệt phái do yêu cầu công tác theo quyết định của
cấp có thẩm quyền. Điều động, biệt phái giữa các ban, bộ, ngành, cơ quan, đơn vị,
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội ở Trung ương và
địa phương.
Khi cần thiết, Bộ Chính trị, Ban Bí thư xem xét, quyết định điều động, biệt
phái cán bộ từ nơi khác về đảm nhận các chức vụ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí
thư quản lý tại các địa phương, cơ quan, đơn vị. Ban Tổ chức Trung ương phối hợp
với người đứng đầu và tập thể lãnh đạo địa phương, cơ quan, đơn vị (nơi đi và nơi
đến) và các cơ quan liên quan trong điều động, biệt phái đối với các chức danh khác
theo thẩm quyền quản lý cán bộ.
Quy định cũng ghi rõ quy trình điều động, biệt phái cán bộ; việc bảo đảm
chế độ chính sách đối với cán bộ được điều động biệt phái.
Quy trình bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử thuộc diện Trung ương quản lý
Ban hành kèm theo Quy định số 105-QĐ/TW, Bộ Chính trị đã quy định rõ
về chức danh cán bộ do Bộ Chính trị, Ban Bí thư quyết định hoặc phân cấp, chức
83
danh cán bộ cần có sự thẩm định nhân sự của các ban đảng Trung ương; quy trình
bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử thuộc diện Trung ương quản lý.
Về trình tự, thủ tục bổ nhiệm cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư
trực tiếp quản lý, căn cứ nhu cầu công tác, ban cán sự đảng, đảng đoàn, lãnh đạo các
ban và cơ quan trực thuộc Trung ương, ban thường vụ hoặc ban chấp hành đảng bộ
các tỉnh, thành phố, các đảng ủy trực thuộc Trung ương (sau đây là gọi chung là tập
thể lãnh đạo) thực hiện các bước sau:
Trình cơ quan cấp trên có thẩm quyền (bằng văn bản) về chủ trương, số lượng
và dự kiến phân công công tác đối với cán bộ đề nghị bổ nhiệm. Đối với việc phong,
thăng quân hàm Đại tướng, Thượng tướng, Đô đốc Hải quân phải xin chủ trương
của Bộ Chính trị trước khi làm quy trình. Cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết
định về chủ trương trong thời gian 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đề nghị.
Đối với nguồn nhân sự tại chỗ, sau khi có chủ trương của Bộ Chính trị, Ban
Bí thư, chậm nhất trong thời gian 15 ngày làm việc, cơ quan, đơn vị tiến hành quy
trình nhân sự theo 5 bước. Trường hợp phát sinh những vấn đề khó khăn, phức tạp,
phải báo cáo Bộ Chính trị, Ban Bí thư.
Đối với nguồn nhân sự từ nơi khác, sau khi có chủ trương của Bộ Chính trị,
Ban Bí thư, người đứng đầu, các thành viên lãnh đạo cơ quan, đơn vị đề xuất nhân
sự hoặc Ban Tổ chức Trung ương giới thiệu nhân sự. Quy định nêu rõ các công việc
cần tiến hành đối với trường hợp nhân sự do cơ quan, đơn vị đề xuất; trường hợp
nhân sự do Bộ Chính trị, Ban Bí thư dự kiến điều động, bổ nhiệm cán bộ từ nguồn
nhân sự ngoài cơ quan, đơn vị.
Đối với nhân sự tham gia ban cán sự đảng, đảng đoàn, khi đề xuất cán bộ
giữ chức danh lãnh đạo, nếu chức danh đó thuộc cơ cấu đã được quy định là tham
gia ban cán sự đảng, đảng đoàn hoặc xét thấy cán bộ được đề nghị bổ nhiệm cần
tham gia ban cán sự đảng, đảng đoàn thì đồng thời đề xuất việc tham gia ban cán sự
đảng, đảng đoàn của cán bộ đó.
Quy định cũng nêu rõ quy trình thẩm định, xét duyệt đối với nhân sự thuộc
diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư trực tiếp quyết định.
84
Hướng dẫn số 09-HD/BCTTW ngày 26/9/2007 của Ban Tổ chức Trung ương
hướng dẫn thực hiện quy định về phân cấp quản lý cán bộ; Kết luận số 24-KL/TW
ngày 05/6/2012 của Bộ Chính trị về đẩy mạnh công tác quy hoạch và luân chuyển
cán bộ lãnh đạo, quản lý đến năm 2020 và những năm tiếp theo; Hướng dẫn số
15-HD/BTCTW ngày 05/11/2012 của Ban Tổ chức Trung ương về công tác quy
hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý theo tinh thần Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày
30/11/2014 của Bộ Chính trị (khóa IX).
3.2.3. Quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ
Quyền và nghĩa vụ của cán bộ được thể hiện dưới hai góc độ, đó là cán bộ
có quyền và nghĩa vụ của công dân nói chung và với tư cách là đối tượng được giao
thực thi công vụ, nhiệm vụ nói riêng.
- Quyền của cán bộ: Cũng như đối với công chức, pháp luật quy định cán
bộ có các quyền hạn, quyền lợi và các điều kiện bảo đảm thi hành công vụ, nhiệm
vụ nhất định. Cụ thể là:
+ Quyền được bảo đảm điều kiện thi hành công vụ: được giao quyền tương
xứng với nhiệm vụ; được bảo đảm trang thiết bị và các điều kiện làm việc khác theo
quy định của pháp luật; được cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn
được giao; được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn, nghiệp
vụ; được pháp luật bảo vệ khi thi hành công vụ.
+ Quyền về tiền lương và các chế độ liên quan đến tiền lương: Được Nhà
nước bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phù hợp với
điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Cán bộ làm việc ở miền núi, biên giới, hải
đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc
biệt khó khăn hoặc trong các ngành, nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm được
hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật; Được hưởng tiền làm
thêm giờ, tiền làm đêm, công tác phí và các chế độ khác theo quy định của pháp luật.
+ Quyền về nghỉ ngơi: Cán bộ được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ, nghỉ để giải
quyết việc riêng theo quy định của pháp luật về lao động. Trường hợp do yêu cầu
85
nhiệm vụ, cán bộ không sử dụng hoặc sử dụng không hết số ngày nghỉ hàng năm thì
ngoài tiền lương còn được thanh toán thêm một khoản tiền bằng tiền lương cho
những ngày không nghỉ.
+ Các quyền khác của cán bộ, công chức: được bảo đảm quyền học tập,
nghiên cứu khoa học, tham gia các hoạt động kinh tế, xã hội; được hưởng chính
sách ưu đãi về nhà ở, phương tiện đi lại, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế theo
quy định của pháp luật; nếu bị thương hoặc hy sinh trong khi thi hành công vụ thì
được xem xét hưởng chế độ, chính sách như thương binh hoặc được xem xét để
công nhận là liệt sĩ và các quyền khác theo quy định của pháp luật…
- Nghĩa vụ của cán bộ: nghĩa vụ của cán bộ có thể được phân chia theo
nhiều nhóm như:
+ Nghĩa vụ của cán bộ đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân: Trung thành
với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo
vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia; tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân
dân; liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân
dân; chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp
luật của Nhà nước.
+ Nghĩa vụ trong thi hành công vụ: Thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách
nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; có ý thức tổ chức kỷ
luật; nghiêm chỉnh chấp hành nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; báo
cáo người có thẩm quyền khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan, tổ
chức, đơn vị; bảo vệ bí mật nhà nước; chủ động và phối hợp chặt chẽ trong thi hành
công vụ; giữ gìn đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ, quản lý và sử dụng
hiệu quả, tiết kiệm tài sản nhà nước được giao; Chấp hành quyết định của cấp trên.
Khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật thì phải kịp thời báo cáo bằng
văn bản với người ra quyết định; trường hợp người ra quyết định vẫn quyết định
việc thi hành thì phải có văn bản và người thi hành phải chấp hành nhưng không
chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành, đồng thời báo cáo cấp trên trực tiếp
86
của người ra quyết định. Người ra quyết định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật
về quyết định của mình.
+ Nghĩa vụ với cương vị là người đứng đầu: Chỉ đạo tổ chức thực hiện
nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức,
đơn vị; Kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức;
Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống quan liêu, tham nhũng, thực hành
tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm về việc để xảy ra quan liêu, tham
nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Tổ chức thực hiện các quy định của
pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý
kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý có hành vi vi phạm
kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho
công dân; giải quyết kịp thời, đúng pháp luật, theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ
quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, tổ chức
và các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.
3.2.4. Quy định về trách nhiệm của cán bộ
Ngoài các quyền và nghĩa vụ nêu trên, pháp luật cũng có những quy định về
trách nhiệm của cán bộ. Trách nhiệm của cán bộ được thể hiện ở các phương diện
cơ bản sau đây:
- Trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến
pháp, pháp luật và điều lệ của tổ chức mà mình là thành viên.
Đây là nhóm nhiệm vụ, quyền hạn mà cán bộ phải có trách nhiệm thực hiện
được quy định tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật, điều lệ, quy định khác nhau tùy
thuộc vào chức vụ, chức danh của cán bộ, cơ quan, tổ chức mà cán bộ đang công tác
hoặc là thành viên. Ví dụ như: theo quy định của Hiến pháp thì cán bộ cũng là công
dân do đó có trách nhiệm tôn trọng quyền của người khác; có trách nhiệm thực hiện
nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hội; việc thực hiện quyền con người, quyền công
dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của
người khác (Điều 15 Hiến pháp năm 2013). Hoặc như, nếu cán bộ là Chủ tịch nước
87
phải thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo Điều 88 của Hiến pháp (công bố Hiến
pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh
trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó
vẫn được Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn
không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất); hay
Thủ tướng Chính phủ thì thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn theo Điều 98 của Hiến
pháp (lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ
chức thi hành pháp luật; Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống
hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và
thông suốt của nền hành chính quốc gia) và các quy định pháp luật có liên quan.
Ngoài ra, nếu cán bộ là đảng viên thì còn phải có trách nhiệm thực hiện các quy
định của Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, các quy định đảng viên không được
làm; hoặc như trường hợp cán bộ là đoàn viên công đoàn thì còn phải có trách
nhiệm thực hiện Điều lệ Công đoàn Việt Nam, nghị quyết của công đoàn, tham gia
các hoạt động và sinh hoạt công đoàn, đóng đoàn phí, xây dựng tổ chức công đoàn
vững mạnh...
- Trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, nhân dân và trước cơ quan, tổ chức
có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Trách nhiệm này của cán bộ tùy thuộc vào các nhiệm vụ, quyền hạn mà cán
bộ được giao thực hiện tùy vào chức vụ, chức danh được bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm theo nhiệm kỳ. Ví dụ như trách nhiệm của cán bộ là Bộ trưởng phải trả lời
chất vấn của đại biểu Quốc hội và kiến nghị của cử tri về những vấn đề thuộc
ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ; trách nhiệm phối hợp với người đứng đầu
tổ chức Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn và các tổ chức đoàn thể khác trong khi thực
hiện nhiệm vụ của Bộ...
- Trách nhiệm pháp lý của cán bộ.
Đây là nhóm trách nhiệm thể hiện những hậu quả bất lợi mà cán bộ phải
gánh chịu khi có những hành vi vi phạm pháp luật, thể hiện mối quan hệ đặc biệt
88
giữa cán bộ với Đảng, Nhà nước và Nhân dân. Có các biện pháp trách nhiệm pháp
lý sau đây:
+ Trách nhiệm kỷ luật của cán bộ: Theo Luật Cán bộ, công chức khi cán bộ
vi phạm quy định của pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu
một trong 04 hình thức kỷ luật: Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức (việc cách chức
chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ); Bãi nhiệm.
Liên quan đến vấn đề này, pháp luật đã quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng (Nghị định số
211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều
của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý
trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng
tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách).
Trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ với tư cách là một dạng trách nhiệm
pháp lý của Nhà nước được áp dụng đối với cán bộ làm việc trong bộ may nhà nước
trong các trường hợp sau:
- Vi phạm việc thực hiện nghĩa vụ cuả cán bộ, công chức quy định tại Điều 8,
9, 10, 15, 17 của Luật Cán bộ, công chức 2008 trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ;
- Làm những việc cán bộ, công chức không được làm theo quy định tại
Điều 18, 19, 20 của Luật Cán bộ, công chức 2008;
- Vi phạm pháp luật bị Tòa án tuyên bố là có tội hoặc bị cơ quan có thẩm
quyền kết luận bằng văn bản về hành vi vi phạm pháp luật. Trong trường hợp này, việc
áp dụng trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ được coi như biện pháp bổ trợ cho biện
pháp trách nhiệm hình sự hoặc hậu quả tất yếu của việc bị áp dụng trách nhiệm hình sự.
Tuy nhiên, hiện nay Nhà nước chưa có văn bản nào quy định hướng dẫn cụ
thể về trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật đối với cán bộ theo quy định của Luật Cán bộ,
công chức dẫn đến những khó khăn lúng túng trong quá trình áp dụng. So sánh với
quy định trách nhiệm kỷ luật đối với công chức và quy định trách nhiệm kỷ luật đối
với viên chức, thì có thể thấy rằng hiện nay chúng ta đang thiếu những văn bản
89
hướng dẫn thi hành chuyên biệt về vấn đề kỷ luật đối với cán bộ. Nhiều nội dung kỷ
luật cán bộ được thực hiện chung với kỷ luật công chức như quy định về căn cứ áp
dụng kỷ luật, quy định về thời hiệu, thời hạn kỷ luật. Nhiều nội dung chúng ta thiếu
vắng cơ sở pháp lý để thực hiện như vấn đề xử lý kỷ luật đối với cán bộ đã nghỉ hưu
hoặc thôi làm việc trong hệ thống chính trị.
Các quy định của Đảng chỉ quy định về việc xử lý kỷ luật đối với đảng
viên, cụ thể Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành Quy định 102-QĐ/TW về
xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm (thay thế Quyết định số 181-QĐ/TW ngày
30/3/2013 về xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm). Thực tế các vụ việc liên quan đến
xử lý kỷ luật một số cán bộ cấp cao của Đảng thời gian vừa qua ở Việt Nam đã cho
thấy sự bất cập trong các quy định pháp luật về xử lý kỷ luật đối với cán bộ. Cụ thể:
Từ Đại hội XII của Đảng, qua 18 kỳ họp, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã
lần lượt đưa ra xử lý nhiều người đứng đầu thông qua công tác kiểm tra, giám sát và
thi hành kỷ luật trong Đảng.
Từ giữa năm 2016, với sự vào cuộc của các cơ quan chức năng, nhiều dấu
hiệu vi phạm của ông Trịnh Xuân Thanh khi còn là Tỉnh ủy viên, Phó chủ tịch Ủy
ban nhân dân tỉnh Hậu Giang (nhiệm kỳ 2011-2016) đã được đưa ra ánh sáng. Một
trong những sai phạm nghiêm trọng của ông này khi giữ cương vị Phó bí thư Đảng
ủy, Tổng giám đốc, Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng quản trị Tổng công ty cổ
phần xây lắp Dầu khí Việt Nam cùng với Ban lãnh đạo Tổng công ty (giai đoạn
2007-2013) đã khiến đơn vị này thua lỗ gần 3.300 tỷ đồng. Với sai phạm này, ông
Trịnh Xuân Thanh đã bị khai trừ Đảng.
Cũng từ vụ việc của ông Trịnh Xuân Thanh, các cơ quan chức năng cũng đã
phát hiện ra nhiều sai phạm trong công tác bổ nhiệm, luân chuyển, khen thưởng cán
bộ của Ban cán sự đảng Bộ Công thương và Ban cán sự đảng Bộ Nội vụ. Ông Vũ
Huy Hoàng - nguyên Bí thư Ban cán sự đảng, nguyên Bộ trưởng Công thương đã bị
cách chức Bí thư Ban cán sự đảng Bộ Công thương giai đoạn 2011 - 2016; xóa tư
cách nguyên Bộ trưởng Công thương.
90
Sau ông Vũ Huy Hoàng, bà Hồ Thị Kim Thoa, Thứ trưởng Bộ Công thương
được xác định có nhiều vi phạm, khuyết điểm trong việc cổ phần hóa doanh nghiệp;
kê khai tài sản, thu nhập không đúng, không đầy đủ... Bà Thoa đã bị cảnh cáo và
miễn nhiệm chức vụ Thứ trưởng.
Liên quan vụ Công ty trách nhiệm hữu hạn Formosa Hà Tĩnh xả thải gây ô
nhiễm môi trường biển tại 4 tỉnh miền Trung, Ban cán sự đảng Bộ Tài nguyên và
Môi trường nhiệm kỳ 2011-2016 đã bị Ban bí thư kỷ luật. Ông Nguyễn Minh
Quang, nguyên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường bị cảnh cáo; hai nguyên
Thứ trưởng Bùi Cách Tuyến và Nguyễn Thái Lai bị cách chức Ủy viên Ban cán sự
đảng Bộ Tài nguyên và Môi trường nhiệm kỳ 2011-2016.
Cũng trong vụ việc này, ông Võ Kim Cự bị cách chức Ủy viên Ban thường vụ
Tỉnh ủy nhiệm kỳ 2005-2010 và nhiệm kỳ 2010-2015, bao gồm các chức vụ Bí thư
Ban cán sự đảng Ủy ban nhân dân tỉnh, Phó Bí thư Tỉnh ủy, Bí thư Tỉnh ủy Hà Tĩnh.
Ban Thường vụ Đảng ủy Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam (PVN) giai
đoạn 2009 - 2015 đã bị kỷ luật khi buông lỏng quản lý, để mất 900 tỷ đồng tiền vốn
cùng nhiều khoản đầu tư khó thu hồi khác.Với tư cách là người đứng đầu phải chịu
trách nhiệm về các vi phạm, khuyết điểm của Ban Thường vụ Đảng ủy, Hội đồng
thành viên Tập đoàn PVN giai đoạn 2009 - 2011, ông Đinh La Thăng chịu mức kỷ
luật cảnh cáo, cho thôi giữ chức Ủy viên Bộ Chính trị khóa XII.
Cũng trong vụ việc này, ông Phùng Đình Thực bị cách chức Bí thư Đảng ủy
PVN nhiệm kỳ 2010-2015.
Ông Đỗ Văn Hậu bị cách chức Phó bí thư Đảng ủy Tập đoàn PVN.
Ông Nguyễn Xuân Sơn - nguyên Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng thành
viên Tập đoàn PVN bị khai trừ Đảng.
Ông Nguyễn Quốc Khánh - nguyên Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng
thành viên, nguyên Phó Tổng Giám đốc chịu hình thức kỷ luật cảnh cáo.
Theo kết luận của Ủy ban Kiểm tra Trung ương, ông Nguyễn Xuân Anh, Bí
thư Thành ủy, Chủ tịch Hội đồng nhân dân thành phố Đà Nẵng đã vi phạm nguyên
91
tắc tập trung dân chủ và các quy định của Đảng, Nhà nước về công tác cán bộ; chủ
trì xem xét, quyết định một số nhân sự có biểu hiện áp đặt; trực tiếp chỉ đạo nhiều
công việc cụ thể của chính quyền... "Những việc làm của ông Xuân Anh đã gây
phân tâm, ảnh hưởng đến sự đoàn kết, thống nhất trong Ban Thường vụ Thành ủy",
Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã đề nghị Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương
xem xét, thi hành kỷ luật với ông Nguyễn Xuân Anh và Ban thường vụ Thành ủy
Đà Nẵng nhiệm kỳ 2015-2020.
Cùng với ông Nguyễn Xuân Anh, ông Huỳnh Đức Thơ - Phó Bí thư Thành
ủy, Bí thư Ban cán sự Đảng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng cùng
phải chịu trách nhiệm về những vi phạm, khuyết điểm của Ban Thường vụ Thành
ủy nhiệm kỳ 2015 - 2020. Ông Huỳnh Đức Thơ chịu trách nhiệm chính về những vi
phạm, khuyết điểm trong công tác quản lý đất đai và trật tự đô thị... Ông Huỳnh
Đức Thơ phải chịu hình thức kỷ luật cảnh cáo.
Buông lỏng quản lý, thiếu trách nhiệm để cấp dưới làm trái các quy định về
quản lý tài chính, tài sản; để ngoài sổ sách kế toán hơn một trăm tỷ đồng; lập chứng
từ khống để rút ngân sách nhà nước và tiền tài trợ..., ông Nguyễn Phong Quang bị
cách tất cả các chức vụ trong Đảng, bao gồm cách chức Phó trưởng Ban thường trực
Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ (giai đoạn 2011-2016); Ủy viên Ban chấp hành Đảng bộ
Cơ quan Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ; Bí thư Đảng ủy Cơ quan Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ.
Ông Dương Anh Điền - nguyên Bí thư Thành ủy, nguyên Chủ tịch Ủy ban
nhân dân thành phố Hải Phòng, và một số cán bộ khác nhận kỷ luật vì có vi phạm,
khuyết điểm liên quan đến dự án nhạc nước tại lòng hồ Tam Bạc với tổng vốn đầu
tư gần 200 tỷ đồng gây dư luận xấu.
Bà Phan Thị Mỹ Thanh - Phó Bí thư Tỉnh ủy, Trưởng đoàn đại biểu Quốc
hội tỉnh Đồng Nai bị cảnh cáo vì trong thời gian giữ các cương vị Tỉnh ủy viên,
Giám đốc Sở Công thương, Bí thư Huyện ủy Nhơn Trạch, đã tham gia điều hành
Công ty trách nhiệm hữu hạn Cường Hưng do chồng mình là cổ đông sáng lập, Chủ
tịch Hội đồng thành viên là vi phạm Luật phòng chống tham nhũng.
92
Ông Nguyễn Văn Thiện - Bí thư Tỉnh ủy Bình Định nhiệm kỳ 2010-2015 bị
cảnh cáo khi bổ nhiệm cán bộ không bảo đảm tiêu chuẩn và không đúng quy định.
Ủy ban Kiểm tra Trung ương yêu cầu Ban cán sự Đảng, Ủy ban nhân dân
tỉnh Gia Lai nhiệm kỳ 2016-2021 và ông Phạm Thế Dũng, Phó Bí thư Tỉnh ủy, Bí
thư Ban cán sự đảng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Gia Lai kiểm điểm nghiêm túc,
rút kinh nghiệm sâu sắc. Những vi phạm, khuyết điểm của Ban cán sự đảng Ủy ban
nhân dân tỉnh Gia Lai nhiệm kỳ 2011-2016 và ông Phạm Thế Dũng được kết luận là
nghiêm trọng, ảnh hưởng đến uy tín của Đảng, Nhà nước, gây bức xúc trong cán bộ,
đảng viên và nhân dân, đến mức phải thi hành kỷ luật.
+ Trách nhiệm hình sự: Pháp luật cũng quy định trường hợp cán bộ phạm
tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì phải chịu
trách nhiệm hình sự tương ứng với tính chất, mức độ của hành vi phạm tội. Trong
trường hợp này cán bộ đương nhiên bị thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm (trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên
bị thôi việc). Trường hợp tạm đình chỉ công tác đối với cán bộ (cơ quan, tổ chức,
đơn vị quản lý cán bộ có thể ra quyết định tạm đình chỉ công tác trong thời gian
xem xét, xử lý kỷ luật cán bộ, nếu để cán bộ đó tiếp tục làm việc có thể gây khó
khăn cho việc xem xét, xử lý…); Cán bộ bị khiển trách hoặc cảnh cáo thì thời gian
nâng lương bị kéo dài 06 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực; cán bộ bị
kỷ luật từ khiển trách đến cách chức thì không thực hiện việc nâng ngạch, quy
hoạch, đào tạo, bổ nhiệm trong thời hạn 12 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có
hiệu lực; hết thời hạn này, nếu cán bộ không vi phạm đến mức phải xử lý kỷ luật thì
thực hiện nâng ngạch, quy hoạch, đào tạo, bổ nhiệm theo quy định pháp luật; cán bộ
đang trong thời gian bị xem xét kỷ luật, đang bị điều tra, truy tố, xét xử thì không
được ứng cử, đề cử, bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, biệt phái, đào tạo, bồi
dưỡng, thi nâng ngạch, giải quyết nghỉ hưu hoặc thôi việc; cán bộ bị kỷ luật cách
chức do tham nhũng thì không được bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, quản lý.
Trên thực tế thời gian gần đây cho thấy Nhà nước đã áp dụng biện pháp
trách nhiệm pháp lý hình sự - biện pháp trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc nhất đối
93
với những cán bộ có hành vi tội phạm, chủ yếu là những tội phạm liên quan đến
chức vụ như tội phạm tham nhũng, ngoài ra còn có những cán bộ bị truy cứu trách
nhiệm hình sự về các tội phạm liên quan đến quản lý kinh tế. Bộ luật hình sự 1999
(sửa đổi, bổ sung năm 2009) và từ ngày 01/01/2008 là Bộ luật hình sự 2015 là căn
cứ áp dụng để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cán bộ có hành vi tội phạm.
Những vụ án nổi bật như vụ án xét xử bị cáo Đinh La Thăng, Trịnh Xuân Thanh...
thu hút sự quan tâm của đông đảo dư luận.
+ Trách nhiệm bồi thường nhà nước: Trách nhiệm này của cán bộ được
thực hiện theo quy định của Bộ luật Dân sự 2015, Luật Bồi thường Nhà nước 2010,
Luật Luật Cán bộ, công chức 2008. Theo đó, cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ phải
bồi thường thiệt hại do cán bộ gây ra trong khi thi hành công vụ, nhiệm vụ. Cán bộ
có trách nhiệm phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật nếu cán bộ
có lỗi trong khi thi hành công vụ, nhiệm vụ (lỗi của cán bộ được thể hiện dưới hình
thức lỗi cố ý hoặc vô ý mà gây thiệt hại).
Ngoài ra, cán bộ còn phải có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ, những
việc cán bộ, công chức không được làm liên quan đến chuẩn mực đạo đức, văn hóa
giao tiếp ở công sở, văn hóa giao tiếp với nhân dân như: phải thực hiện cần, kiệm,
liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ; thực hiện dân chủ và đoàn kết
nội bộ; phải gần gũi với nhân dân; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm
tốn; không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân khi thi
hành công vụ…
3.2.5. Quy định về đánh giá cán bộ
Đánh giá cán bộ nhằm mục đích làm rõ phẩm chất chính trị, đạo đức, năng
lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao. Kết
quả đánh giá là căn cứ để bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật
và thực hiện chính sách đối với cán bộ.
Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức, việc đánh giá cán bộ bao gồm
05 nội dung; Chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật
94
của Nhà nước; Phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tác phong và lề lối làm việc;
Năng lực lãnh đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ; Tinh thần trách nhiệm
trong công tác; Kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao (trong khi đó việc đánh giá
công chức gồm 6 nội dung: năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ; tiến độ và kết
quả thực hiện nhiệm vụ; tinh thần trách nhiệm và phối hợp trong thực hiện nhiệm
vụ; thái độ phục vụ nhân dân). Việc đánh giá cán bộ được thực hiện hàng năm trước
khi bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch, điều động, đào tạo, bồi dưỡng, khi kết
thúc nhiệm kỳ, thời gian luân chuyển theo trình tự, thủ tục pháp luật và quy định
của cơ quan có thẩm quyền. Kết quả đánh giá cán bộ được phân loại theo các mức
là: Hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ; Hoàn thành tốt nhiệm vụ; Hoàn thành nhiệm vụ
nhưng còn hạn chế về năng lực; Không hoàn thành nhiệm vụ để từ đó cơ quan có
thẩm quyền bố trí, sử dụng hợp lý cán bộ hoặc miễn niệm, cho cán bộ thôi làm
nhiệm vụ...
Bộ Chính trị đã có Quyết định số 286-QĐ/TW ngày 08/02/2010 về việc
Ban hành Quy chế đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức. Để hướng
dẫn thực hiện việc đánh giá cán bộ, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên
chức, theo đó có sự phân biệt căn cứ đánh giá cán bộ với đánh giá công chức, viên
chức. Căn cứ đánh giá cán bộ gồm: Nghĩa vụ, đạo đức, văn hóa giao tiếp và những
việc cán bộ không được làm quy định tại Luật Cán bộ, công chức; Tiêu chuẩn chức
vụ, chức danh của cán bộ; Chương trình, kế hoạch công tác năm của cơ quan, tổ
chức, đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình hoặc được cấp có thẩm
quyền giao, phê duyệt hoặc phân công. Đặc biệt là, Nghị định số 56/2015/NĐ-CP
cũng quy hướng dẫn cụ thể nội dung, trình tự, thủ tục đánh giá cán bộ; các tiêu chí
phân loại đánh giá cán bộ ở mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ; hoàn thành tốt
nhiệm vụ; hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực; không hoàn thành
nhiệm vụ và coi đây là cơ sở quan trọng để bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, nâng
ngạch hoặc thăng hạng chức danh nghề nghiệp, quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm,
95
điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện các chính sách khác đối
với cán bộ. Ví dụ: Nếu cán bộ đạt được tất cả các tiêu chí sau đây thì phân loại đánh
giá ở mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ:
- Luôn gương mẫu chấp hành tốt đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng và pháp luật của Nhà nước;
- Có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt; có lối sống, tác phong, lề lối làm việc
chuẩn mực, lành mạnh;
- Duy trì kỷ luật, kỷ cương trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; không để xảy ra
các vụ, việc vi phạm kỷ luật, vi phạm pháp luật phải xử lý trong phạm vi quản lý;
- Tận tụy, có tinh thần trách nhiệm trong công tác; dám nghĩ, dám làm, dám
chịu trách nhiệm trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao;
- Lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành các cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc ngành,
lĩnh vực phụ trách hoàn thành xuất sắc các nhiệm vụ được giao;
- Các cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao phụ trách hoàn thành 100% nhiệm
vụ theo chương trình, kế hoạch công tác năm; hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ đột xuất;
- Lãnh đạo, chỉ đạo cải cách hành chính, cải cách chế độ công vụ, công
chức đạt kết quả tốt, có tác động trực tiếp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc của ngành, lĩnh vực được giao phụ trách;
- Có sáng kiến, giải pháp cụ thể được áp dụng, nâng cao hiệu quả, hiệu lực
hoạt động của các cơ quan, tổ chức hoặc của ngành, lĩnh vực được giao phụ trách và
được cấp có thẩm quyền công nhận (Điều 11 Nghị định số 56/2015/NĐ-CP)…
Ở góc độ thực hiện pháp luật về đánh giá cán bộ hiện nay, Văn kiện Đại hội
XII của Đảng đã chỉ rõ: "Đánh giá cán bộ vẫn là khâu yếu nhất qua nhiều nhiệm kỳ
nhưng chưa có những tiêu chí cụ thể và giải pháp khoa học để khắc phục". Nghị
quyết Trung ương 4, khóa XII cũng nêu tình trạng: "Đánh giá, bố trí, sử dụng cán
bộ còn nể nang, cục bộ". Làm sao để đánh giá cán bộ đúng thực chất là một đòi hỏi
bức thiết hiện nay và đã có một số giải pháp đem lại chuyển biến tích cực rất đáng
ghi nhận của các đảng bộ địa phương.
96
Đánh giá cán bộ vốn là khâu khó. Đánh giá chưa đúng, chưa sát dẫn đến bố
trí cán bộ có lúc, có nơi chưa đúng. Tình trạng nể nang, né tránh, ngại va chạm, chủ
quan, cảm tính cá nhân, cục bộ địa phương, hoặc bị các mối quan hệ khác chi phối
trong đánh giá cán bộ xảy ra ở các cấp làm ảnh hưởng đến chất lượng công tác cán
bộ. Vụ việc ông Trịnh Xuân Thanh gây thua lỗ hàng nghìn tỷ đồng vẫn được khen
thưởng, được cất nhắc ở vị trí cao hơn là một trong những minh chứng điển hình về
thực trạng yếu kém của khâu đánh giá cán bộ.
Nguyên tắc quan trọng để đánh giá cán bộ hằng năm là phải lấy hiệu quả
công việc làm thước đo chính, nhưng vẫn có khó khăn bởi những đặc trưng công
việc không định lượng như lãnh đạo, chỉ đạo. Việc nhận xét, đánh giá cán bộ vẫn
còn tình trạng chung chung, hình thức, còn biểu hiện nể nang, né tránh. Bản thân
mỗi cán bộ, đảng viên chưa thật sự tự giác kiểm điểm, tự phê bình và phê bình,
trong khi lãnh đạo cơ quan, đơn vị, cấp ủy chưa có những tiêu chí cụ thể để đánh
giá sát thực. Từ cơ sở lên cấp huyện, vẫn chủ yếu dựa vào kiểm điểm hằng năm của
cán bộ, đảng viên. Nhận xét của các cơ quan, đơn vị với cán bộ đều tốt, cho nên vẫn
có hạn chế trong việc đánh giá đúng thực chất, khách quan. Thực tế là, có nhiều nơi
100% số cá nhân được đánh giá là hoàn thành tốt, hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ
nhưng tập thể cơ quan, đơn vị ấy lại chỉ hoàn thành nhiệm vụ ở mức trung bình.
Với cán bộ cấp tỉnh, việc đánh giá phụ thuộc nhiều vào ý kiến chủ quan của
các đồng chí ủy viên Ban Thường vụ Tỉnh ủy và Ban Tổ chức Tỉnh ủy, nhất là đối
với những người là phó ngành có quy hoạch vào Ban Chấp hành. Bởi vậy để đánh
giá chính xác, khách quan là việc không hề dễ dàng.
Một thí dụ mới nhất là ở tỉnh Bắc Cạn. Trong đánh giá cán bộ năm 2016,
100% số đồng chí trong Ban Thường vụ Tỉnh ủy đều được đánh giá là hoàn thành
xuất sắc nhiệm vụ. Tuy nhiên, khi xem xét đánh giá đối với cán bộ thuộc Ban
Thường vụ Tỉnh ủy quản lý, nhất là các đồng chí trong Ban Chấp hành, thì kết quả
có tới 60% số cán bộ chỉ hoàn thành tốt nhiệm vụ. Việc 60% số cán bộ thuộc Ban
Thường vụ quản lý chỉ hoàn thành tốt nhiệm vụ thì toàn bộ Ban Thường vụ không
97
thể hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ! Bởi vậy, Thường trực Tỉnh ủy đã yêu cầu xem
xét, đánh giá lại đối với Ban Thường vụ.
Các đồng chí Thường trực Tỉnh ủy đã thật sự thẳng thắn, cầu thị khi chủ
động không nhận mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ. Ban Thường vụ đã bỏ phiếu
lại và kết quả chỉ có sáu trong số 15 ủy viên Ban Thường vụ hoàn thành xuất sắc
nhiệm vụ, trong đó không có các đồng chí Thường trực Tỉnh ủy. Kết quả đánh giá
lại này đã được gửi về Trung ương để thay thế báo cáo trước đó. Đây là một động
thái nghiêm túc, thẳng thắn, cầu thị của Thường trực Tỉnh ủy Bắc Cạn và người
đứng đầu trong đổi mới đánh giá cán bộ. Song qua việc này cũng cho thấy việc
đánh giá cán bộ đúng thực chất là khó và khá nhạy cảm.
Thực tế vừa qua, một số địa phương đã nỗ lực xây dựng, ban hành quy định
và bộ tiêu chí đánh giá cán bộ nhằm đạt mục tiêu đánh giá đúng thực chất. Tại tỉnh
Quảng Trị, qua thực hiện Quy chế đánh giá cán bộ thuộc Ban Thường vụ quản lý
(kèm Bộ tiêu chí đánh giá theo hướng lượng hóa) do Tỉnh ủy ban hành đã cho thấy
việc đánh giá cán bộ đã đi vào chiều sâu và thực chất hơn.
Đồng chí Nguyễn Văn Hùng, Ủy viên Trung ương Đảng, Bí thư Tỉnh ủy
Quảng Trị cho biết: Thực hiện Quy chế và Bộ tiêu chí này, lần đầu tiên các tỉnh ủy
viên trực tiếp đánh giá và "chấm điểm" Bí thư, các đồng chí trong Thường trực Tỉnh
ủy. Kết quả bước đầu cho thấy việc đánh giá sát hơn, giảm dần được bệnh thành tích,
hình thức. Trước đây, Ban Thường vụ Tỉnh ủy phải kết luận, nhận xét, đánh giá đối
với hơn 420 cán bộ thuộc diện quản lý; thì năm 2016, chỉ tập trung kết luận nhận
xét, đánh giá 90 cán bộ thuộc diện trực tiếp quản lý, giảm 78,57%; số cán bộ còn lại
giao cho huyện ủy, thị ủy, đảng đoàn, ban cán sự đảng… đánh giá và chấm điểm.
Điều này có tác dụng gắn trách nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân của
người lãnh đạo. Trước đây, qua kiểm điểm, đánh giá 100% số ủy viên Ban Thường
vụ cấp ủy cấp huyện đều hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, thì nay, con số hoàn thành
xuất sắc nhiệm vụ chỉ 20 đến 30%. Qua điều tra dư luận xã hội có hơn 79% số cán
bộ, đảng viên, nhân dân đồng tình ủng hộ.
98
3.2.6. Quy định về điều kiện đảm bảo cho hoạt động thực thi công vụ,
nhiệm vụ và tôn vinh, khen thƣởng cán bộ
Để đảm bảo hiệu quả thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ, Luật Cán bộ,
công chức đã quy định các quyền của cán bộ, ngoài ra tùy theo chức vụ, chức danh
đảm nhận, cán bộ còn được đảm bảo các điều kiện, đãi ngộ nhất định về nhà ở công
vụ; trang thiết bị làm việc trong công sở; phương tiện đi lại để thi hành công vụ.
Trong thời gian qua, để đảm bảo cho hoạt động của cán bộ nói riêng, công chức,
viên chức nói chung, các cơ quan có thẩm quyền đã tập trung tăng cường công tác
xây dựng, hoàn thiện thể chế, chính sách đối với cán bộ. Cụ thể như thực hiện Nghị
quyết số 78/2014/QH13 ngày 10/11/2014 của Quốc hội khóa XIII về dự toán ngân
sách nhà nước năm 2015, theo phân công của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nội vụ đã
trình Chính phủ ban hành Nghị định số 17/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định
tiền lương tăng thêm 8% đối với cán bộ, công chức, viên chức và người hưởng
lương trong lực lượng vũ trang có hệ số lương từ 2,34 trở xuống kể từ ngày
01/01/2015. Trong năm 2015, Bộ Nội vụ đã phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an và Bộ Quốc phòng báo cáo Chính
phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc hoàn thiện chính sách tiền lương đối với
cán bộ, công chức, viên chức ngành Kiểm sát, Tòa án, lực lượng vũ trang theo quy
định của Pháp luật; Bộ Nội vụ đã phối hợp với Ban Tổ chức Trung ương trình Bộ
Chính trị, Ban Bí thư chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của các cơ quan
Đảng, Đoàn thể; phối hợp với Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội nghiên cứu,
hoàn thiện chính sách đối với người làm việc trong các cơ sở bảo trợ xã hội, các
phương án điều chỉnh mức lương tối thiểu vùng, lương hưu và trợ cấp ưu đãi người
có công với cách mạng. Ví dụ như: theo Quyết định số 32/2015/QĐ-TTg ngày
04/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản
lý, sử dụng xe ô tô trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, công ty trách
nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ thì các chức
danh là cán bộ là Trưởng ban của Đảng ở Trung ương, Ủy viên Ban Chấp hành Trung
99
ương Đảng, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội, Ủy viên Ủy ban Thường vụ
Quốc hội, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội; Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan
ngang Bộ, Phó Chủ tịch kiêm Tổng Thư ký Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam, Trưởng các đoàn thể ở Trung ương, các chức danh tương đương và các
chức danh có hệ số lương khởi điểm từ 9,7 trở lên được sử dụng thường xuyên
trong thời gian công tác một xe ô tô với giá mua tối đa 1.100 triệu đồng/một xe.
- Về nội dung khen thưởng, pháp luật về cán bộ quy định cán bộ có thành
tích trong công vụ thì được khen thưởng theo quy định của pháp luật về thi đua
khen thưởng. Trường hợp cán bộ được khen thưởng do có thành tích xuất sắc hoặc
công trạng thì được nâng lương trước thời hạn, được ưu tiên khi xem xét bổ nhiệm
chức vụ cao hơn nếu cơ quan, tổ chức, đơn vị có nhu cầu.
3.3. NHẬN XÉT PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.3.1. Ƣu điểm và nguyên nhân
3.3.1.1. Ưu điểm
Một là, pháp luật hiện hành về cán bộ cơ bản đã được hoàn thiện đáp ứng
yêu cầu điều chỉnh các hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như
góp phần đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý cán bộ hiện nay. Điều này được
thể hiện rõ nét ở số lượng các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ được ban hành
ngày càng nhiều, đặc biệt là có nhiều văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý
cao (luật) và các vấn đề cần điều chỉnh về cán bộ đa dạng và toàn diện hơn. Nhiều
chủ trương, nguyên tắc, quan điểm, giải pháp lớn về công tác cán bộ được thể chế,
cụ thể hóa bằng quy chế, quy định, quy trình bảo đảm dân chủ, chặt chẽ hơn nên đã
phát huy hiệu quả, được dư luận đồng tình (ví dụ như: thực hiện việc lấy phiếu tín
nhiệm đối với đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp; thực hiện việc đào tạo, bồi
dưỡng, luân chuyển, bố trí, sử dụng cán bộ theo quy hoạch…).
Hai là, nội dung các quy định pháp luật về cán bộ đã bao quát được các vấn
đề cơ bản như: Phạm vi cán bộ; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, chuẩn mực đạo đức
của cán bộ; quản lý cán bộ (tuyển chọn, bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm,
100
đánh giá, phân loại cán bộ; đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, khen thưởng, chính sách
đối với cán bộ…) nên đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ cho việc điều chỉnh
hành vi của cán bộ khi tham gia vào các quan hệ xã hội trong hoạt động công vụ;
bảo đảm sự minh bạch, liêm chính và trách nhiệm của cán bộ và tạo cơ sở cho việc
nâng cao hiệu quả quản lý cán bộ của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cũng như sự
giám sát của nhân dân đối với cán bộ.
Ba là, ở góc độ thực tiễn, pháp luật về cán bộ đã tạo cơ sở cho việc xây
dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập
quốc tế ở nước ta hiện nay. Đội ngũ cán bộ đã có những chuyển biến tích cực cả về
số lượng và chất lượng, đặc biệt là sau hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới.
Đội ngũ cán bộ được tăng cường cả về số lượng và chất lượng. Trình độ
lãnh đạo, quản lý, chuyên môn, nghiệp vụ được nâng lên. Hiện nay, trên 2,6 triệu
cán bộ, công chức có trình độ đại học, cao đẳng trở lên, trong đó có 18.000 thạc sĩ,
tiến sĩ; 6.000 giáo sư, phó giáo sư; 100% cán bộ cấp vụ ở các cơ quan Trung ương
có trình độ đại học và trên đại học. Tỷ lệ cán bộ trẻ cấp trưởng phòng và tương
đương dưới 40 tuổi ở cấp tỉnh đạt khoảng 14%; cán bộ nữ cấp trưởng phòng và
tương đương đạt 18%, ở 5 thành phố trực thuộc Trung ương đạt 21%, cấp huyện đạt
16%; trong các doanh nghiệp nhà nước đạt gần 15%, trong đó cán bộ nữ là ủy viên
thường vụ cấp ủy chiếm trên 20%.
Tại thời điểm hiện nay, theo thống kê có khoảng 3.500.000 người hưởng
lương đang làm việc trong các cơ quan, tổ chức thuộc các cơ quan Đảng, Nhà nước,
tổ chức chính trị - xã hội, trong đó, nếu không tính những người là công chức theo
Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ thì thì số lượng cán
bộ được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ các chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ
khoảng 160.000 cán bộ (trong đó có khoảng 145.000 cán bộ cấp xã).
Bốn là, về chất lượng cán bộ, đánh giá chung có thể thấy rằng đội ngũ cán bộ ở
nước ta đã thể hiện được bản lĩnh chính trị vững vàng, trung thành với Đảng, Tổ quốc
và nhân dân, hết lòng phục vụ nhân dân, luôn có ý thức vươn lên khắc phục khó khăn,
101
giữ vững phẩm chất, đạo đức là công bộc của dân; kiến thức, năng lực của đội ngũ
cán bộ có nhiều chuyển biến tích cực và có vai trò quyết định trong việc tham mưu
cho Đảng, Nhà nước các chủ trương, đường lối, chính sách lớn về phát triển kinh tế -
xã hội; hoàn thiện hệ thống pháp luật để quản lý xã hội và hội nhập quốc tế…
3.3.1.2. Nguyên nh n của ưu điểm
- Hệ thống pháp luật về cán bộ được xây dựng, hoàn thiện trên cơ sở có sự
nhất quán về đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng trong điều kiện đổi mới,
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Sự nhất quán này vừa
là nguyên nhân, vừa là tiền đề cho việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, bởi vì khi có
đường lối chủ trương đúng đắn, phù hợp về xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ
có đủ năng lực, phẩm chất thì mới tạo được định hướng, cơ sở cho việc hoàn thiện
pháp luật về cán bộ.
- Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ luôn có sự lãnh đạo,
chỉ đạo kịp thời của các cấp ủy Đảng từ Trung ương tới địa phương và sự chỉ đạo,
điều hành của các cơ quan nhà nước để thực hiện các mục tiêu đề ra trong công tác
tổ chức cán bộ.
- Quá trình hoàn thiện và thực thi pháp luật về cán bộ luôn có sự đồng
thuận, tham gia và ủng hộ của hệ thống chính trị, nhân dân trong quá trình hoàn
thiện và thực hiện pháp luật về cán bộ, trong đó có vai trò giám sát, phản biện của
các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội để tạo động lực cho việc nâng cao
hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, góp phần đấu tranh phòng, chống các hành
vi vi phạm, tiêu chức, tham nhũng trong đội ngũ cán bộ cũng như xử lý kịp thời,
nghiêm minh những hành vi vi phạm pháp luật về cán bộ.
3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Hạn chế
Thứ nhất, pháp luật hiện hành về cán bộ với sự tồn tại của văn bản có giá trị
pháp lý cao là Luật Cán bộ, công chức vẫn chưa thực sự đưa ra được khái niệm rõ
102
ràng về "cán bộ" để phân biệt với các đối tượng khác làm việc trong cơ quan của
Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.
Việc đưa ra được khái niệm "cán bộ" với những tiêu chí, phạm vi rõ ràng có
ý nghĩa quyết định sự điều chỉnh của pháp luật đối với cán bộ. Tuy nhiên, nghiên
cứu quá trình hoàn thiện pháp luật về cán bộ cho thấy rằng do nhiều nguyên nhân có
tính lịch sử và chưa có những tiêu chí khoa học nên hiện nay ở nước ta cũng chưa
có sự phân biệt rõ ràng cán bộ với các đối tượng khác làm việc trong các cơ quan
của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Trong thời gian dài chúng ta đã gộp
chung, đồng nhất cán bộ, công chức, viên chức vào một nhóm dẫn đến không xác
định rõ được tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như phạm vi cơ quan, tổ
chức cán bộ chịu sự quản lý... nên chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang
pháp lý riêng điều chỉnh về cán bộ. Điều này thể hiện rõ nét ngay trong Luật Cán
bộ, công chức năm 2008 khi đưa ra định nghĩa về cán bộ cũng không có sự thống
nhất về phạm vi đối tượng là cán bộ. Ví dụ như: theo quy định tại khoản 1, Điều 4
Luật Cán bộ, công chức xác định: "Cán bộ là công dân Việt Nam..., trong cơ quan
của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương,
cấp tỉnh và cấp huyện…"). Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 3 Điều 4 thì ở cấp xã
cũng có những đối tượng là cán bộ và về bản chất cán bộ cấp xã cũng là những
người được "bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ". Đồng thời, theo Nghị định số
92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số
chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người
hoạt động không chuyên trách ở cấp xã thì cán bộ cấp xã cũng bao gồm các chức
vụ, chức danh tương đồng với nhiều chức vụ, chức danh cán bộ ở cấp tỉnh, cấp
huyện như: Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;
Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ
nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị
trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt
Nam) và Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
103
Về nguyên tắc, cán bộ là đối tượng được xác định với những tiêu chí khác
biệt so với các đối tượng khác như công chức, viên chức. Hiện nay, các đối tượng là
viên chức đã được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng (Luật Viên chức) trong khi đó
cán bộ và công chức hiện nay được điều chỉnh trong cùng một đạo luật (Luật Cán
bộ, công chức) với nhiều quy định điều chỉnh tương tự nhau và chưa có sự tách
bạch. Ngay cả hiện nay, rất hiếm có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh riêng
về cán bộ. Bởi vậy, đối chiếu với các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về cán bộ thì việc
điều chỉnh cán bộ và công chức trong cùng một đạo luật là chưa đảm bảo tính phù
hợp, khả thi của nội dung pháp luật điều chỉnh về cán bộ.
Về vấn đề này, so sánh với pháp luật các nước trên thế giới cho thấy rằng ở
các nước không có khái niệm "cán bộ" như ở nước ta mà thường dùng khái niệm
"công chức" để chỉ những công dân được tuyển dụng để thực thi công vụ trong bộ
máy nhà nước - tiếp cận việc thực thi công vụ của công chức từ mối quan hệ về
quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân. Do đó, nhiều nước đều ban hành
Luật Công chức để điều chỉnh, quản lý công chức trong bộ máy nhà nước. Tùy vào
vị trí việc làm, chức vụ đảm nhiệm, pháp luật của nhiều nước quy định rõ ràng các
ngạch công chức cụ thể, trong đó ngạch công chức cao cấp, chính khách có thể hiểu
tương đương như chức vụ, chức danh cán bộ ở nước ta hiện nay ngoài những người
là công chức theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ.
Bên cạnh đó, cũng do chưa có sự tách bạch rõ ràng và khoa học giữa cán bộ
và công chức, pháp luật hiện hành cũng chưa có những tiêu chí rõ ràng để phân biệt
giữa các đối tượng là cán bộ làm việc trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội theo những đặc thù của công vụ, nhiệm
vụ được giao. Thực tế hiện nay, văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất điều
chỉnh về vấn đề cán bộ, công chức, công vụ hiện nay là Luật Cán bộ, công chức,
theo đó tại Điều 22 và Điều 33 quy định cán bộ và công chức đều có các nghĩa vụ
và quyền giống nhau là: "Thực hiện các nghĩa vụ, quyền quy định tại Chương II và
các quy định khác có liên quan của Luật Cán bộ, công chức; thực hiện nhiệm vụ,
104
quyền hạn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật; chịu trách nhiệm trước cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao".
Với quy định này thì về nguyên tắc cán bộ là người đều phải thực hiện các quyền và
nghĩa vụ của công chức nói chung. Điểm khác biệt giữa quyền và nghĩa vụ của cán
bộ với công chức là ngoài việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công chức, thì
cán bộ còn phải "thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo điều lệ của tổ chức mà mình là
thành viên và chịu trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, nhân dân". Tuy nhiên, sự
khác biệt này chỉ có tính tương đối và không rõ ràng vì với đặc thù của hệ thống
chính trị ở nước ta, khi đã là công chức thì về nguyên tắc cũng phải chịu trách
nhiệm trước Đảng, Nhà nước và nhân dân...
Thứ hai, các quy định pháp luật về cán bộ còn tản mạn ở nhiều văn khác
nhau và thiếu đồng bộ, thống nhất.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, thì ngoài các quy định của Hiến
pháp, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, cán bộ còn chịu sự điều chỉnh của các quy
định liên quan đến chức vụ, chức danh cán bộ đảm nhiệm hoặc cơ quan, tổ chức mà
cán bộ làm việc như: Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ
chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Luật Công đoàn; Luật Thanh niên;
Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân; Luật
Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; Luật Lao động; Luật Bảo hiểm; Luật Kiểm toán
nhà nước...
Do sự tản mạn của nội dung pháp luật về cán bộ trong nhiều văn bản quy
phạm pháp luật khác nhau về giá trị pháp lý và hiệu lực thi hành nên nhiều vấn đề
chưa được điều chỉnh, hướng dẫn kịp thời và còn nhiều vấn đề chưa đồng bộ, thống
nhất. Ví dụ như: Theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP Hà Nội, ngày 25/01/2010 của
Chính phủ quy định những người là công chức thì trong hệ thống Tòa án nhân dân
chỉ có Chánh án Tòa án nhân dân tối cao là "cán bộ", còn lại là công chức. Tuy
nhiên, theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì chức danh Thẩm
phán Tòa án nhân dân tối cao do Chủ tịch nước bổ nhiệm (Điều 65) và được Quốc
105
hội phê chuẩn (Điều 9), do đó đối chiếu với quy định của Điều 4 Luật Cán bộ, công
chức năm 2008 thì Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng được xác định là "cán
bộ". Điều này cho thấy về mặt kỹ thuật lập pháp thì chưa có sự phân biệt rõ ràng về
các tiêu chí xác định "cán bộ" và "công chức" nên cùng lúc cán bộ phải chịu sự điều
chỉnh của nhiều văn bản quy phạm pháp luật có cùng giá trị pháp lý và trong nhiều
trường hợp không xác định rõ được văn bản quy phạm pháp luật nào được ưu tiên
áp dụng đối với cán bộ.
Thứ ba, về tính hợp hiến, hợp pháp của pháp luật về cán bộ.
Đây là một nội dung quan trọng trong việc đánh giá tiêu chí hoàn thiện
pháp luật về cán bộ. Tuy nhiên, theo quy định của Điều 22 của Luật Cán bộ, công
chức năm 2008 thì: Cán bộ thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của
Hiến pháp, pháp luật và điều lệ của tổ chức mà mình là thành viên. Như vậy, về mặt
kỹ thuật lập pháp, với việc quy định như vậy của Luật Cán bộ, công chức thì ngoài
việc chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, pháp luật thì điều lệ của tổ chức mà cán bộ
là thành viên mặc nhiên được coi là có giá trị bắt buộc thực hiện như các văn bản
quy phạm pháp luật. Hay nói cách khác là điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành
viên được hợp pháp hóa giá trị thực hiện bằng quy phạm pháp luật của Luật Cán bộ,
công chức. Tuy nhiên, điều này lại không phù hợp với quy định của Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật khi mà điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành viên
(như Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam; Điều lệ Công đoàn Việt Nam; Điều lệ Đoàn
thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh…) không phải là văn bản quy phạm pháp luật -
nguồn của pháp luật về cán bộ.
Chính vì cán bộ phải chịu sự điều chỉnh cùng lúc của pháp luật và các quy
định của Đảng, các tổ chức chính trị- xã hội nên việc thực hiện các chủ trương,
chính sách đối với cán bộ không đảm bảo tính nhất quán, thống nhất và hợp pháp.
Ví dụ như: trong năm 2014 Đảng ta thực hiện luân chuyển cán bộ từ trung ương về
làm việc tại các cơ quan của Đảng, Nhà nước ở địa phương nhưng dưới góc độ thể
chế thì việc sử dụng thuật ngữ "luân chuyển cán bộ" là chưa phù hợp với pháp luật,
106
bởi vì có nhiều người giữ chức vụ được luân chuyển là Thứ trưởng, Cục trưởng, Vụ
trưởng ở các Bộ, ngành nhưng theo quy định của pháp luật (Nghị định số
06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là công
chức) thì những người được luân chuyển đó không phải là cán bộ mà là công chức.
Thực trạng này cũng cho thấy rằng cần thiết phải sớm có quy định đảm bảo sự
thống nhất về cơ chế điều chỉnh đối với cán bộ cả ở góc độ thể chế và thực tiễn
công tác cán bộ của Đảng, Nhà nước ta hiện nay.
Yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp còn đòi hỏi có sự thống nhất đồng bộ
giữa các văn bản quy phạm pháp luật và trong chính mỗi văn bản quy phạm pháp
luật. Tuy nhiên, qua rà soát các quy định pháp luật về cán bộ cũng còn nhiều sự
chồng chéo, không thống nhất. Ví dụ như ngay trong chính Luật Cán bộ, công chức,
theo Điều 78 quy định: "Cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã
có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm; trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên
bị thôi việc", thì có thể thấy rằng cán bộ "bị thôi việc" khi thực hiện hành vi phạm
tội bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo. Tuy nhiên, theo quy định tại
Điều 79 của Luật Cán bộ, công chức thì "buộc thôi việc" là một hình thức kỷ luật
đối với công chức nhưng về bản chất nếu áp dụng với cán bộ thì "buộc thôi việc" lại
không phải là hình thức kỷ luật đối với cán bộ theo quy định tại khoản 1 của Điều
78 (tùy vào mức độ vi phạm, cán bộ có thể chịu một trong các hình thức kỷ luật là:
Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức và bãi nhiệm).
Thứ tư, pháp luật hiện hành về cán bộ quy định quá nhiều đầu mối quản lý
cán bộ với những thẩm quyền khác nhau nên công tác quản lý, đánh giá cán bộ còn
chồng chéo, phức tạp. Do cán bộ chịu sự điều chỉnh đồng thời của các quy định
pháp luật và nhiều loại quy phạm khác (quy định của Đảng, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, quy phạm đạo đức...) trong khi các đối tượng là cán bộ cũng
có sự chuyển hóa thành công chức, viên chức, được bầu cử, bổ nhiệm tùy theo yêu
cầu của công tác cán bộ nên việc lựa chọn, áp dụng các quy định trong công tác
107
quản lý cán bộ cũng gặp nhiều khó khăn, phức tạp, thậm chí không đảm bảo tính
khách quan, không đúng các trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Cụ thể như trong
công tác điều động, bổ nhiệm cán bộ thời gian qua có một số trường hợp lạm dụng
quy định để điều động, bổ nhiệm cán bộ không đủ điều kiện, tiêu chuẩn, phẩm chất,
năng lực, chưa thật sự tiêu biểu, thiếu kinh nghiệm thực tế là người trong gia đình,
người thân; có trường hợp bổ nhiệm ồ ạt vào thời điểm chuyển giao nhiệm kỳ; có
trường hợp bổ nhiệm cả cán bộ có trách nhiệm trong việc làm thua lỗ, thất thoát lớn
vốn, tài sản nhà nước [104].
Trong công tác cán bộ vấn đề cần quan tâm là đánh giá, sử dụng cán bộ và
xử lý trách nhiệm của cán bộ khi có vi phạm. Tuy nhiên, đánh giá cán bộ vẫn là
khâu yếu nhất qua nhiều nhiệm kỳ nhưng chưa có những tiêu chí cụ thể và giải pháp
khoa học để khắc phục [53, tr. 194].
Thực tiễn công tác cán bộ thời gian qua cho thấy rằng các quy định về đánh
giá cán bộ còn nặng về định tính, thiếu các tiêu chí định lượng; việc đánh giá và xử
lý trách nhiệm của cán bộ còn mang tính hình thức, nhất là việc xử lý trách nhiệm
người đứng đầu để xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị vẫn còn bị xem
nhẹ và chưa tương xứng với số vụ án tham nhũng được đưa ra xét xử thời gian qua.
Theo Báo cáo của Chính phủ về công tác phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp
luật, về công tác thi hành án và công tác phòng, chống tham nhũng, trong 6 tháng
đầu năm 2016 chỉ có 18 người đứng đầu thiếu trách nhiệm để xảy ra hành vi tham
nhũng bị xử lý trong khi đó có tới 159 vụ/402 bị cáo Tòa án nhân dân các cấp đã xét
xử sơ thẩm.
Thứ năm, về bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, đánh giá, sử dụng, điều động,
luân chuyển, miễn nhiệm… cán bộ.
Nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ liên quan đến việc bầu cử, phê
chuẩn, bổ nhiệm, đánh giá, sử dụng, điều động, luân chuyển, miễn nhiệm, việc thực
hiện quyền, nghĩa vụ của cán bộ; đào tạo, bồi dưỡng, các chế độ chính sách đối với
cán bộ… Tuy nhiên, do sự đa dạng của các đối tượng là cán bộ; tính chất cơ quan,
108
tổ chức nơi cán bộ đảm nhận công việc; cấp cơ quan, tổ chức nơi cán bộ làm việc;
sự đa dạng ngạch, bậc của cán bộ… nên công tác quản lý cán bộ hiện nay còn nhiều
vướng mắc, bất cập, nhất là khi việc quản lý cán bộ hiện nay phải tuân thủ cả các
văn bản do các cơ quan của Đảng ban hành và các văn bản của các cơ quan nhà
nước ban hành dẫn đến chế độ, chính sách đối với cán bộ chưa được áp dụng thống
nhất, đồng bộ, chưa đảm bảo sự bình đẳng và có quá nhiều quy định mang tính đặc
thù. Ví dụ như: Luật Tổ chức Tòa án nhân dân quy định: "Nhà nước có chính sách
ưu tiên về tiền lương, phụ cấp đối với Thẩm phán"; hoặc như Luật Tổ chức Viện
kiểm sát nhân dân quy định: "Kiểm sát viên, Điều tra viên, Kiểm tra viên có thang
bậc lương riêng". Hoặc như, hiện nay việc thi nâng ngạch hiện nay đối với cán bộ
và công chức làm ở các cơ quan Đảng, tổ chức chính trị, đoàn thể thì do Ban Tổ
chức Trung ương thực hiện; còn đối với cán bộ, công chức thuộc các cơ quan trong
bộ máy nhà nước thì do Bộ Nội vụ tổ chức thực hiện với những quy định chưa thực
sự đồng nhất.
Thứ sáu, các quy định pháp luật về xử lý kỷ luật đối với cán bộ hiện nay
còn khá nhiều bất cập. Cụ thể như:
- Về đối tượng được miễn trách nhiệm kỷ luật: Trường hợp cán bộ được
miễn trách nhiệm theo quy định tại Điều 77 Luật Cán bộ, công chức chưa khái quát
hết được các trường hợp mà cán bộ được miễn trách nhiệm trong khi thực hiện công
vụ, nhiệm vụ được giao. Trong các quy định của pháp luật hiện hành có đề cập đến
sự kiện bất khả kháng với nghĩa là: "sự kiện xảy ra một cách khách quan không thế
lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp
cần thiết và khả năng cho phép". Trong trường hợp này, người cán bộ không có lỗi,
do đó, không thể truy cứu trách nhiệm kỷ luật với họ. Ngoài ra, còn có trường hợp
phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết, mất năng lực hành vi dân sự cũng cần được
miễn trách nhiệm. Tuy nhiên, những trường hợp này lại không được đề cập trong
Luật. Trong văn bản quy định chi tiết cần phải quy định rõ ràng hơn những trường
hợp thuộc về "bất khả kháng".
109
- Về các hình thức kỷ luật: có sự không nhất quán trong quy định về kỷ luật
cán bộ tại Điều 78 Luật cán bộ công chức 2008. Theo đó cán bộ "bị thôi việc" theo
quy định tại Khoản 3 Điều 78: "Cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết
định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn,
bổ nhiệm; trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương
nhiên bị thôi việc". Theo đó, "bị thôi việc" là hậu quả bất lợi mà cán bộ phải gánh chịu
khi thực hiện hành vi phạm tội bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo. Nếu
so sánh quy định này với Khoản 3 Điều 79 về các hình thức kỷ luật của công chức,
thì có thể hiểu bị thôi việc là hình thức kỷ luật. Tuy nhiên, đây không phải là một
trong bốn hình thức kỷ luật đối với cán bộ được quy định trong Khoản 1 Điều 78.
- Về thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật: Theo khoản 1, Điều 80 Luật Cán bộ,
công chức năm 2008: "Thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm có hành
vi vi phạm". Việc tính thời hiệu trong trường hợp hành vi vi phạm của cán bộ không
có dấu hiệu tội phạm thì theo quy định là hoàn toàn hợp lý. Nhưng nếu hành vi vi
phạm có dấu hiệu tội phạm thì cần phải xem xét lại việc quy định thời hiệu này.
+ Hành vi vi phạm của cán bộ có dấu hiệu của tội phạm nên đã bị khởi tố,
truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau
đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu
hiệu vi phạm kỷ luật nên phải xem xét xử lý kỷ luật. Trường hợp này, nếu thời điểm
cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ vụ việc do
người ra quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án chuyển sang chưa quá 24 tháng
kể từ thời điểm có hành vi vi phạm thì việc xử lý kỷ luật không có vấn đề gì phải
bàn nhưng nếu đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm xảy ra thì việc
xử lý kỷ luật có được tiến hành hay không? Tình huống này chưa được quy định rõ
trong Điều 80.
+ Hành vi vi phạm của cán bộ là hành vi tội phạm và bị tòa kết án. Khi xác
định hành vi vi phạm của cán bộ có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan, tổ chức, đơn vị
có thẩm quyền xử lý kỷ luật phải chờ kết luận cuối cùng của cơ quan tố tụng hình
110
sự mới có thể tiến hành kỷ luật. Vì vậy, nếu quá trình truy cứu trách nhiệm hình sự
kéo dài do tính chất phức tạp của vụ việc thì không ít trường hợp khi bản án, quyết
định của Tòa án có hiệu lực pháp luật thì đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi
vi phạm. Nếu thời hiệu xử lý kỷ luật được quy định như Điều 80 của Luật hiện nay
thì trường hợp này cũng không thể xử lý kỷ luật cán bộ được. Tuy nhiên, việc
không xử lý kỷ luật như vậy là vừa không hợp lý, vừa không phù hợp với chính các
quy định trong Luật.
+ Về thời hạn xử lý kỷ luật: Cách tính thời hạn theo quy định tại Khoản 2
Điều 80 cũng có nhiều điểm đáng bàn. Nếu hành vi vi phạm đơn thuần là hành vi vi
phạm kỷ luật thì việc xem xét kỷ luật là công việc chủ yếu của cơ quan, tổ chức,
đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Lúc này, thời hạn xử lý kỷ luật tính từ khi phát
hiện hành vi vi phạm pháp luật đến khi có quyết định xử lý kỷ luật là hoàn toàn xác
đáng. Tuy nhiên, nếu hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu tội phạm
hoặc là hành vi phạm tội như đã nêu ở trên thì việc xem xét kỷ luật cán bộ, công
chức không còn là quyền chủ động hoàn toàn của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm
quyền xử lý kỷ luật nữa. Hơn nữa khi hành vi vi phạm bị đưa ra xem xét theo thủ
tục tố tụng hình sự thì thường quá trình này chiếm khá nhiều thời gian trước khi
được chuyển sang cho cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Không ít trường hợp
khi cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ hoặc
nhận được bản án, quyết định của Tòa án thì đã quá thời hạn 2 tháng (thậm chí là
4 tháng) kể từ khi phát hiện hành vi vi phạm. Vì Điều 80 Luật Cán bộ, công chức
không có quy định ngoại lệ nên những trường hợp như vậy sẽ không được phép tiến
hành việc xử lý kỷ luật. Lẽ dĩ nhiên, việc không xem xét xử lý kỷ luật trong trường
hợp này là không hợp lý.
- Về các quy định khác liên quan đến cán bộ bị kỷ luật.
Khoản 1 Điều 82 của Luật Cán bộ, công chức quy định: "Cán bộ, công chức
bị khiển trách hoặc cảnh cáo thì thời gian nâng lương bị kéo dài 6 tháng, kể từ ngày
quyết định kỷ luật có hiệu lực, nếu bị giáng chức, cách chức thì thời gian nâng
111
lương kéo dài 12 tháng kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực". Việc kéo dài thời
gian nâng lương được hiểu như hậu quả bất lợi mang tính chất kinh tế bổ sung mà
cán bộ vi phạm kỷ luật phải gánh chịu khi bị áp dụng hình thức kỷ luật nhất định.
Để đảm bảo công bằng thì lẽ dĩ nhiên các cán bộ bị kỷ luật cùng một hình thức sẽ bị
áp dụng hậu quả mang tính bổ sung như nhau. Tức là cả cán bộ bị khiển trách, cảnh
cáo đều bị kéo dài thời gian nâng lương 12 tháng so với thời hạn nâng lương khi
không có vi phạm kỷ luật. Song, quy định nói trên có thể gây ra cách hiểu hoàn toàn
khác. Lý do là thời gian nâng lương bị kéo dài (6 tháng hoặc 12 tháng) được quy
định là tính từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực pháp luật.
Thứ bảy, việc thực hiện pháp luật về cán bộ trong thời gian qua cũng có
những tồn tại, hạn chế nhất định.
Ở góc độ thực tiễn, pháp luật về cán bộ là cơ sở cho việc xây dựng và phát
triển đội ngũ cán bộ, tuy nhiên, đánh giá từ thực trạng đội ngũ cán bộ và thực trạng
công tác cán bộ thời gian qua có thể thấy rằng việc thực hiện pháp luật về cán bộ
chưa thực sự hiệu quả, công tác cán bộ còn nhiều tồn tại, hạn chế. Thực tế cho thấy
ở một số nơi do không thực hiện nghiêm túc và khách quan các quy định pháp luật
về cán bộ nên công tác cán bộ còn gây bức xúc trong xã hội, có biểu hiện của sự tha
hóa quyền lực và chạy chức, chạy quyền và "Nhất hậu duệ, nhì quan hệ, ba tiền tệ,
thứ tư trí tuệ..." trong công tác tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ. Nguyên nhân của biểu
hiện này là những người nắm giữ quyền lực, có vị trí quan trọng trong công tác
nhân sự, thích dùng những người là "đồ đệ", là "của mình" dù cho người đó không
có tài cán gì, miễn là trung thành với mình, dễ sai khiến, có thể là bà con, là hậu
duệ, hoặc "lợi ích nhóm" với mình. Thực trạng này sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến sự
phát triển đất nước, bởi vì cán bộ yếu kém thì không đủ năng lực để đáp ứng công
việc, để giải quyết các vấn đề lớn và vấn đề bức xúc do cuộc sống đặt ra [90].
- Kết quả xây dựng đội ngũ cán bộ chưa thực sự đáp ứng yêu cầu công tác
xây dựng Đảng và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Quá
trình thực hiện pháp luật về cán bộ cho thấy phương pháp và quy trình đánh giá, bổ
112
nhiệm, miễn nhiệm, từ chức đối với cán bộ chậm đổi mới. Thiếu cơ chế để phát huy
dân chủ, sắp xếp, bố trí lại đội ngũ cán bộ, thay thế kịp thời những cán bộ yếu kém,
trì trệ. Chậm xây dựng, hoàn thiện cơ chế giám sát trong Đảng và trong hệ thống
chính trị, giám sát của nhân dân đối với cán bộ các cấp và công tác cán bộ. Chưa tạo
được động lực để khuyến khích, thu hút, phát huy năng lực, sự cống hiến của cán
bộ. Môi trường làm việc chưa cổ vũ ý chí phấn đấu vươn lên, sự gắn bó mật thiết
của cán bộ đối với công việc, với cơ quan, với hệ thống chính trị. Nhận thức và thực
hiện nguyên tắc tập trung dân chủ chưa đầy đủ, chưa rõ trách nhiệm cá nhân. Đội
ngũ cán bộ xét cả về số lượng, chất lượng còn nhiều mặt chưa đáp ứng được yêu
cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.
Những tồn tại, hạn chế nêu trên là thách thức lớn trước yêu cầu nâng cao
chất lượng, trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước, xây dựng kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay.
3.3.2.2. Nguyên nh n của hạn chế
- Việc xây dựng pháp luật nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng dựa trên
nền tảng kinh tế, xã hội còn hạn hẹp về ngân sách, cơ chế quản lý tập trung, quan
liêu, bao cấp và hành chính mệnh lệnh... đã ảnh hưởng nhất định đến quá trình hoàn
thiện pháp luật về cán bộ. Qua phân tích, đánh giá quá trình hình thành, phát triển
và thực trạng pháp luật về cán bộ, có thể thấy rằng pháp luật có vai trò quan trọng
trong xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ ở nước ta. Tuy nhiên, pháp luật về cán
bộ chưa được tiếp cận dưới góc độ tính chất công vụ, nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ
phù hợp với đặc thù chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở nước ta. Xét ở góc độ quản
lý nhà nước, Nhà nước chưa có tư duy pháp lý rõ ràng và minh bạch trong việc xây
dựng, ban hành các quy định pháp luật để điều chỉnh một cách chuyên biệt đối với
cán bộ cũng như đối với đối tượng là công chức, do đó chế độ, chính sách, quyền và
nghĩa vụ giữa cán bộ và công chức hiện nay chưa được phân định rõ ràng.
Thực tế cho thấy hiện nay mặc dù có sự xác định tương đối về phạm vi các
đối tượng chủ thể là cán bộ nhưng hầu như rất ít có văn bản quy phạm pháp luật quy
113
định riêng về cán bộ. Trong khi có khá nhiều các văn bản quy phạm pháp luật quy
định riêng về công chức thì việc điều chỉnh đối với cán bộ chủ yếu được thể hiện
đồng thời với việc điều chỉnh về công chức, viên chức trong cùng một văn bản quy
phạm pháp luật. Ví dụ như: Luật Cán bộ, công chức; Nghị định số 56/2015/NĐ-CP
ngày 09/6/2015 về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức...
- Nhiều quy định pháp luật về cán bộ còn chưa cụ thể, rõ ràng nhất là những
quy định mang tính ngăn cấm, phòng ngừa vi phạm pháp luật nên hiệu quả thực thi
pháp luật về cán bộ còn chưa hiệu quả, cụ thể như quy định về công khai, minh
bạch tài sản của cán bộ; vấn đề nhận quà biếu… Cụ thể như: yêu cầu đặt ra khi thực
hiện Luật Phòng, chống tham nhũng về việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ,
công chức, đảng viên là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả nhưng
thực tế còn nhiều hạn chế, hiệu quả chưa cao; cách thức thực hiện còn dàn trải, tác
dụng phòng ngừa tham nhũng còn hạn chế, hiệu quả thấp. Qua 8 năm thực hiện việc
kê khai tài sản (từ năm 2007-2014) chỉ có... 18 cán bộ bị xử lý kỷ luật vì kê khai
không trung thực. Nguyên nhân là do hệ thống pháp luật hiện hành liên quan đến kê
khai tài sản còn chưa thực sự hoàn thiện, chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý các
trường hợp sai phạm liên quan đến hoạt động kê khai tài sản của cán bộ, công chức;
việc xác minh còn mang tính thụ động, chưa kịp thời. Bộ máy thực hiện kiểm tra,
xác minh chưa chuyên nghiệp, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế [92].
- Việc điều chỉnh pháp luật về cán bộ chưa dựa trên tính chất công vụ,
nhiệm vụ của cán bộ và tính chất của từng cơ quan, tổ chức. Đặc biệt là hiện nay
chưa có quy định tách bạch giữa cán bộ làm việc trong cơ quan Đảng, tổ chức chính
trị - xã hội và cán bộ làm việc trong cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành
chính nhà nước nói riêng.
Từ thực trạng quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về cán bộ như trên,
để nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ trong điều kiện xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn
hóa, xã hội ở nước ta hiện nay, vấn đề cơ bản đặt ra là trong quá trình hoàn thiện thể
114
chế về cán bộ cần phải đổi mới cách tiếp cận về xây dựng và phát triển nguồn nhân
lực, phân biệt rõ các đối tượng làm việc phù hợp với tính chất công vụ, nhiệm vụ
trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Đặc biệt là
xác định rõ các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động công vụ của đội ngũ cán bộ
và đảm bảo tính thống nhất, minh bạch, khách quan trong việc tuyển chọn, bổ
nhiệm, đãi ngộ…đối với cán bộ tương đồng với các đối tượng khác là công chức,
viên chức. Đồng thời, để đảm bảo cơ sở pháp lý hữu hiệu cho việc điều chỉnh các
hoạt động của cán bộ cũng như quản lý cán bộ, cần thiết phải xây dựng, ban hành
các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, đảm bảo điều chỉnh phù
hợp với những đặc thù công vụ, nhiệm vụ của cán bộ.
Tiểu kết chƣơng 3
Trên cơ sở khái quát quá trình hình thành, phát triển và đánh giá thực trạng
của pháp luật về cán bộ ở Việt Nam, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
- Pháp luật hiện hành về cán bộ cơ bản đã được hoàn thiện đáp ứng yêu cầu
điều chỉnh các hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như góp phần
đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý cán bộ hiện nay. Nội dung các quy định
pháp luật về cán bộ đã bao quát được các vấn đề cơ bản như: phạm vi cán bộ;
quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, chuẩn mực đạo đức của cán bộ; quản lý cán bộ (bầu
cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, đánh giá, phân loại cán bộ; đào tạo, bồi
dưỡng, kỷ luật, khen thưởng, chính sách đối với cán bộ…) nên đã tạo cơ sở pháp lý
tương đối đầy đủ cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà
nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay.
- Pháp luật về cán bộ hiện nay cũng còn một số tồn tại, hạn chế cơ bản như:
chưa đưa ra được khái niệm rõ ràng về "cán bộ" để phân biệt với các đối tượng chủ
thể khác làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội nên
chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang pháp lý riêng điều chỉnh về cán bộ;
các quy định pháp luật về cán bộ còn tản mạn ở nhiều văn khác nhau và thiếu đồng
bộ, thống nhất và chưa đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp; việc quản lý cán bộ có quá
115
nhiều đầu mối và thẩm quyền khác nhau nên công tác quản lý về cán bộ còn chồng
chéo, phức tạp; việc thực hiện pháp luật về cán bộ được thể hiện qua kết quả xây
dựng đội ngũ cán bộ chưa thực sự đáp ứng yêu cầu công tác xây dựng Đảng và xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.
- Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ là: pháp
luật về cán bộ chưa được tiếp cận dưới góc độ tính chất công vụ, nhiệm vụ của đội
ngũ cán bộ phù hợp với đặc thù chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở nước ta; việc
điều chỉnh pháp luật về cán bộ chưa dựa trên tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán
bộ và tính chất của từng cơ quan, tổ chức.
- Để khắc phục những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ và nâng cao
hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ ở nước ta hiện nay, vấn đề cơ bản là trong
quá trình hoàn thiện thể chế về cán bộ cần phải đổi mới cách tiếp cận về xây dựng
và phát triển nguồn nhân lực, phân biệt rõ các đối tượng làm việc phù hợp với tính
chất công vụ, nhiệm vụ trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính
trị - xã hội.
116
Chƣơng 4
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
4.1. SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở
VIỆT NAM
Pháp luật luôn chịu sự tác động, ảnh hưởng của các điều kiện khách quan
và chủ quan của đời sống xã hội. Vì vậy, trước những yêu cầu của công cuộc xây
dựng đất nước và phát triển đất nước trong từng giai đoạn nhất định, đòi hỏi pháp
luật phải có sự đổi mới, hoàn thiện đáp ứng những yêu cầu đó. Xuất phát từ yêu cầu
xây dựng, phát triển đất nước và thực trạng pháp luật về cán bộ hiện nay, việc hoàn
thiện pháp luật về cán bộ là tất yếu nhằm đáp ứng những yêu cầu khách quan của
nhu cầu đổi mới hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay.
4.1.1. Thể chế hóa chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng về công tác cán bộ
trong tình hình mới
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn đặc biệt quan tâm đến công tác cán bộ,
từ đánh giá, lựa chọn, đào tạo, thử thách, rèn luyện đến sử dụng và đãi ngộ. Người cho
rằng "cán bộ là cái dây chuyền của bộ máy" Đảng, Nhà nước, đoàn thể nhân dân;
"Muôn việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém" [101, tr. 240].
Người giải thích rõ: "Cán bộ là những người đem chính sách của Đảng, của Chính
phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình của dân
chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ để đặt chính sách cho đúng". Vì
vậy, cán bộ là cái gốc của mọi công việc… huấn luyện cán bộ là công việc gốc của
Đảng" [101, tr. 269].
Quán triệt lời dạy của Người, trong suốt quá trình lãnh đạo cách mạng, đặc
biệt là trong thời kỳ đổi mới, Đảng ta luôn quan tâm công tác xây dựng và chỉnh
đốn đội ngũ cán bộ, đảng viên, xác định rõ đây là khâu then chốt trong sự nghiệp
phát triển đất nước. Qua mỗi kỳ Đại hội Đảng, quan điểm, tư tưởng đổi mới công
117
tác tổ chức, cán bộ ngày càng được thể hiện rõ hơn, phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ
cách mạng trong mỗi giai đoạn.
Đại hội VI của Đảng (1986) xác định: "Đổi mới cán bộ lãnh đạo các cấp là
mắt xích quan trọng nhất mà Đảng ta phải nắm chắc để thúc đẩy những cuộc cải
cách có ý nghĩa cách mạng" [61, tr. 140]. Hội nghị Trung ương 3 (khóa VII) nhấn
mạnh: "Cần làm tốt việc phát hiện, lựa chọn, rèn luyện, đào tạo, bồi dưỡng xây
dựng đội ngũ cán bộ lãnh đạo…" và chỉ ra "vấn đề cán bộ vẫn là khâu then chốt có
ý nghĩa quyết định toàn bộ sự nghiệp cách mạng" [57, tr. 63]. Nghị quyết Hội nghị
Trung ương 3 khóa VIII tiếp tục khẳng định: "Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành
bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là
khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng" [59, tr. 63]. Đảng ta chủ trương "Lấy
việc phát huy nguồn lực con người là yếu tố cơ bản cho sự phát triển nhanh và bền
vững" [56, tr. 85]; Phát triển nguồn lực con người một cách toàn diện cả về trí tuệ,
sức khỏe, đạo đức, thái độ... Đây là lần đầu tiên Ban Chấp hành Trung ương bàn sâu
và toàn diện về vấn đề cán bộ và ban hành nghị quyết chuyên đề về công tác cán bộ.
Đại hội IX nhấn mạnh: "Sau khi có đường lối đúng, phẩm chất và năng lực của cán
bộ là vấn đề có ý nghĩa quyết định, không những quyết định việc tổ chức thực hiện
thành công mà còn quyết định cả mối quan hệ gắn bó giữa Đảng với nhân dân",
đồng thời, đề ra nhiệm vụ xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng
lực và "hoàn thiện chế độ công vụ, quy chế cán bộ, coi trọng cả năng lực và đạo
đức" [58, tr. 49], "Quan tâm... cán bộ lãnh đạo, quản lý... Trước hết là đội ngũ cán
bộ chủ chốt trong hệ thống chính trị" [58, tr. 141]. Kết luận Hội nghị Trung ương 9
khóa X và Nghị quyết Đại hội XI tiếp tục xác định cán bộ là nhân tố quyết định sự
thành bại của cách mạng, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng. Đồng
thời, đề ra mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2011 - 2020 là: "Xây dựng
đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính
trị, có năng lực, có tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân". Đại hội XII
khẳng định: "Cần tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ, nhất là đội ngũ cán bộ cấp
118
chiến lược, đủ năng lực và phẩm chất, ngang tầm nhiệm vụ. Có cơ chế, chính sách
phát hiện, thu hút, sử dụng nhân tài" [69, tr. 194-195].
Việc đặt con người vào vị trí trung tâm của quá trình phát triển kinh tế - xã
hội là chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước ta, khẳng định ý nghĩa quyết
định của nhân tố con người trong toàn bộ sự nghiệp cách mạng, cũng như trong
công cuộc đổi mới xây dựng và phát triển đất nước theo định hướng xã hội chủ
nghĩa. Việc đổi mới về tư duy, cách làm trong công tác tổ chức, cán bộ được bắt
nguồn từ mục tiêu và bám sát đường lối đổi mới của Đảng, vừa kế thừa những
thành quả, kinh nghiệm đã đạt được, vừa đáp ứng yêu cầu của tiến trình đổi mới đất
nước và chủ động hội nhập quốc tế. Kể từ sau Đại hội VI của Đảng, công tác cán bộ
đã có những đổi mới rất quan trọng, có tính bước ngoặt cả về tư duy lý luận và chỉ
đạo thực tiễn của các cấp ủy đảng, mà trước hết là Ban Chấp hành Trung ương và
Bộ Chính trị trên nhiều phương diện: Xác định tiêu chuẩn, đánh giá, quy hoạch, đào
tạo, bố trí, luân chuyển, sử dụng, quản lý, chính sách cán bộ...
Với tinh thần đó, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí
thư đã có nhiều chủ trương, nghị quyết, chỉ thị, kết luận, quy định, quy chế... về
công tác cán bộ như Nghị quyết số 03-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương
Đảng khóa VIII về "Chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước"; Nghị quyết số 11-NQ/TW về "Luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý
các cấp" và Nghị quyết số 42-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về "Công tác quy
hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước"; Kết luận số 37-KL/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về
"Tiếp tục đẩy mạnh chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước"; Nghị quyết số 12-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khóa XI về "Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay"; Quyết định số
244-QĐ/TW về ban hành "Quy chế Bầu cử trong Đảng"; Kết luận số 24-KL/TW
của Bộ Chính trị khóa XI về "Tiếp tục đẩy mạnh công tác quy hoạch và luân chuyển
cán bộ lãnh đạo, quản lý đến năm 2020 và những năm tiếp theo"…
119
Quán triệt sự lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn của Trung ương, nhiều chủ
trương, nguyên tắc, quan điểm và giải pháp lớn về công tác cán bộ đã được thể chế
hóa, cụ thể hóa bằng các quy chế, quy định, quy trình và hướng dẫn. Trong thời
gian tới, cần tiếp tục coi trọng việc thể chế và cụ thể hóa quá trình tổ chức thực hiện
các chủ trương, nghị quyết của Đảng về công tác tổ chức, cán bộ. Chiến lược cán bộ
cần được cụ thể hóa, thể chế hóa thành các văn bản quy phạm pháp luật, tạo cơ sở
pháp lý thống nhất cho việc tổ chức thực hiện. Có cơ chế cụ thể để cán bộ, đảng
viên và nhân dân tích cực tham gia vào công tác cán bộ và giám sát cán bộ...
4.1.2. Đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trƣờng và hội
nhập quốc tế
Phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã
được chú trọng nghiên cứu, đặc biệt là từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đất
nước từ Đại hội VI đến nay. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII của Đảng cũng
xác định: "Việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
được xem là mô hình kinh tế tổng quát của nước ta trong thời kỳ quá độ đi lên chủ
nghĩa xã hội". Để thực hiện mục tiêu này đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp
luật, cơ chế, chính sách để tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thuận lợi cho sự vận hành
của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; nâng cao hiệu lực, hiệu
quả quản lý nhà nước và xã hội để huy động tốt hơn các nguồn lực trong và ngoài
nước. Điều này cũng có nghĩa là cần phải đổi mới phương thức lãnh đạo của
Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước về kinh tế - xã hội và
phát huy vai trò làm chủ của nhân dân trong phát triển kinh tế - xã hội, trong đó
yếu tố có ý nghĩa quan trọng là vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói
chung, đội ngũ cán bộ nói riêng. Đội ngũ cán bộ có vai trò quyết định trong lãnh
đạo, chỉ đạo xây dựng và thực thi các đường lối, chính sách, pháp luật, vì vậy để
xây dựng được đội ngũ cán bộ có phẩm chất, năng lực thì phải tạo lập được cơ sở
pháp lý hữu hiệu để điều chỉnh các quan hệ công vụ, hoạt động của cán bộ cũng
như đảm bảo khuyến khích đội ngũ cán bộ phát huy được năng lực của mình trong
thực thi công vụ, nhiệm vụ.
120
Cùng với những đòi hỏi của việc phát triển của nền kinh tế thị trường, các
yêu cầu của hội nhập quốc tế cũng đòi hỏi phải hoàn thiện pháp luật về cán bộ.
Thực tiễn cho thấy rằng hợp tác và hội nhập quốc tế là nhu cầu, là xu thế tất yếu
trong sự tồn tại và phát triển của tất cả các quốc gia trong thời đại ngày nay. Nhận
thức được tầm quan trọng của hội nhập kinh tế quốc tế, Đảng Cộng sản Việt Nam
luôn khẳng định chủ trương chủ động hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực theo tinh
thần phát huy tối đa nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế, bảo đảm độc lập, tự
chủ và định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích dân tộc, giữ vững an ninh quốc
gia, giữ gìn bản sắc dân tộc, bảo vệ môi trường. Đặc biệt, Nghị quyết số 07-NQ/TW
ngày 27/11/2001 của Bộ Chính trị đã đưa ra những đánh giá và nhấn mạnh nội dung
hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, trong đó xác định
rõ mục tiêu: "Chủ động hội nhập kinh tế quốc tế nhằm mở rộng thị trường, tranh thủ
thêm vốn, công nghệ, kiến thức quản lý để đẩy mạnh công nghiệp hóa theo định
hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ,
văn minh". Tuy nhiên, để tranh thủ được những cơ hội và vượt qua các thách thức
của hội nhập quốc tế, đòi hỏi chúng ta cũng phải hội nhập, nâng cao hiệu lực, hiệu
quả hoạt động của bộ máy nhà nước trong quản lý xã hội, quản lý quá trình phát
triển của nền kinh tế, trong đó có các nguyên tắc tiến bộ, dân chủ, bình đẳng trong
hoạt động công vụ. Điều này trông cậy chủ yếu vào nguồn nhân lực - những người
hoạch định chính sách, pháp luật và đảm bảo thực thi các yêu cầu hội nhập quốc tế,
trong đó quan trọng nhất là đội ngũ cán bộ. Do đó, cần thiết phải tạo được hành lang
pháp lý cho hoạt động của đội ngũ cán bộ, trong đó có các quy định pháp luật về
cán bộ.
4.1.3. Đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân
Nhà nước pháp quyền là một trong những thành tựu của nhân loại trong tổ
chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và quản lý xã hội. Nhà nước pháp quyền có
thể được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, nhưng nguyên tắc chung
nhất của Nhà nước pháp quyền là: việc thực thi quyền lực nhà nước phải trên cơ sở
121
pháp luật nhằm bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý; mọi
hoạt động của Nhà nước phải trên cơ sở pháp luật; công chức nhà nước chỉ được
làm những gì mà pháp luật cho phép; Công dân được quyền làm bất cứ điều gì mà
pháp luật không cấm được coi là nguyên tắc tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã
hội trong Nhà nước pháp quyền.
Trong Nhà nước pháp quyền, yêu cầu quan trọng nhất là mọi hoạt động của
nhà nước, các tổ chức và cá nhân phải trên cơ sở pháp luật. Đội ngũ cán bộ là nguồn
nhân lực quyết định đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước cũng như quản
lý nhà nước, quản lý xã hội, vì vậy, hoạt động của đội ngũ cán bộ cũng phải trên cơ
sở pháp luật. Để nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ thì pháp luật phải
quy định cụ thể về: cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan, tổ chức ở đó
cán bộ thực thi công vụ, nhiệm vụ; quyền và nghĩa vụ của cán bộ trong thực thi
công vụ, nhiệm vụ; cơ chế hình thành cán bộ, quản lý, sử dụng cán bộ, đánh giá cán
bộ... nhằm đảm bảo nguyên tắc mọi hoạt động của cán bộ và cơ quan, tổ chức sử
dụng cán bộ phải trên cơ sở pháp luật và pháp luật cũng chính là cơ sở để các cơ
quan, tổ chức, cá nhân giám sát hoạt động của cán bộ và cơ quan, tổ chức sử dụng
cán bộ trong xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ. Do đó, việc hoàn thiện pháp luật
về cán bộ theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta
có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm thể chế hóa các chủ trương, quan điểm, giải
pháp lớn của Đảng về công tác cán bộ; tạo sự chuyển biến đồng bộ về công tác tổ
chức và cán bộ, góp phần tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với công tác
cán bộ theo nguyên tắc dân chủ, minh bạch và đảm bảo yêu cầu công tác cán bộ là
khâu then chốt của công tác xây dựng Đảng.
4.1.4. Đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ trong quá
trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc
Đánh giá thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ
nói riêng ở nước ta thời gian qua cũng còn những hạn chế, bất cập cần phải khắc
phục. Bước vào thời kỳ đổi mới, vẫn còn tình trạng thiếu cán bộ lãnh đạo, quản lý
có trình độ, năng lực chuyên môn, năng lực tổ chức, quản lý giỏi; thừa cán bộ lãnh
122
đạo, quản lý kém cả phẩm chất đạo đức, sức khỏe cũng như năng lực công tác và
chưa đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Một trong những
nguyên nhân của thực trạng này là từ góc độ thể chế điều chỉnh về cán bộ. Thực tế
cho thấy trong một thời gian dài chúng ta vẫn chưa quy định một cách rõ ràng về
chế độ công vụ để từ đó phân biệt rõ các đối tượng làm việc trong các cơ quan của
Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, trong đó có các đối tượng là cán bộ.
Chính vì vậy, để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc hoàn
thiện pháp luật về cán bộ là cơ sở để đưa ra các tiêu chí pháp lý cụ thể để xác định
rõ địa vị pháp lý cũng như vai trò của đội ngũ cán bộ và tạo cơ sở cho việc xây
dựng đội ngũ cán bộ có đủ năng lực tham mưu, đề xuất về chủ trương, đường lối,
chính sách, chế độ ở tầm chiến lược; năng lực thể chế hóa các chủ trương, đường
lối, nghị quyết, chỉ thị của Đảng thành hệ thống thể chế, chế độ, chính sách của Nhà
nước, các chương trình, kế hoạch thực hiện cụ thể; năng lực, trình độ lãnh đạo, chỉ
đạo thực hiện các thể chế, chế độ, chính sách, các chương trình, kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội; năng lực, trình độ giám sát kiểm tra việc thực hiện các thể chế, chế
độ, chính sách, các chương trình, kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội…
4.1.5. Khắc phục những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ hiện nay
Hoàn thiện pháp luật về cán bộ đòi hỏi phải đảm bảo sự đồng bộ, minh
bạch, dân chủ để xây dựng được đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của
công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên, thực tiễn thi
hành pháp luật về cán bộ thời gian qua cho thấy rằng pháp luật về cán bộ cũng còn
những tồn tại, bất cập. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về cán bộ
còn tản mạn, chồng chéo và chưa đồng bộ, thống nhất; pháp luật về cán bộ chưa xác
định rõ các điều kiện, tiêu chí để phân biệt cán bộ với công chức, viên chức và các
đối tượng làm việc và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đặc biệt là pháp luật về
cán bộ chưa tạo được cơ sở pháp lý cho việc đổi mới phương pháp và quy trình
đánh giá, bổ nhiệm, miễn nhiệm, từ chức đối với cán bộ; thiếu cơ chế để phát huy
dân chủ, sắp xếp, bố trí lại đội ngũ cán bộ, thay thế kịp thời những cán bộ yếu kém,
trì trệ; các cơ chế giám sát trong Đảng và trong hệ thống chính trị, giám sát của
123
nhân dân đối với cán bộ các cấp và công tác cán bộ chưa được hoàn thiện; chưa có
chính sách, cơ chế hiệu quả để thu hút và trọng dụng nhân tài…
Chính vì vậy, để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên, trong điều kiện
xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay, tất yếu phải có sự đổi mới, hoàn thiện
pháp luật về cán bộ để tạo lập cơ sở pháp lý đầy đủ theo các tiêu chí hoàn thiện
pháp luật nói chung nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ
thống chính trị nói chung, hoạt động của bộ máy nhà nước nói riêng.
4.2. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY
4.2.1. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải đảm bảo quán triệt sâu sắc
quan điểm, đƣờng lối của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ
Trong quá trình lãnh đạo cách mạng, Đảng luôn coi công tác cán bộ là khâu
then chốt trong toàn bộ hoạt động, là nguyên nhân thành, bại của cách mạng. Đại
hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đã chỉ rõ: Đổi mới cán bộ lãnh đạo các
cấp là mắt xích quan trọng nhất mà Đảng phải nắm chắc để thúc đẩy những cuộc cải
cách có ý nghĩa cách mạng.
Xuất phát từ quan điểm đề cao vai trò của cán bộ là nhân tố quyết định
thành công hay thất bại của sự nghiệp cách mạng, Đảng và Nhà nước ta luôn luôn
chăm lo, xây dựng đội ngũ cán bộ gắn với yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của đất nước
trong từng giai đoạn cách mạng, đặc biệt là trong hơn 30 năm thực hiện công cuộc
đổi mới (từ năm 1986 đến nay). Việc hình thành, phát triển và hoàn thiện các quan
điểm, nguyên tắc chỉ đạo đổi mới cán bộ và công tác cán bộ của Đảng ta từ Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ VI đến nay là quá trình liên tục, nhất quán và có tính hệ
thống. Nội dung quan điểm và nguyên tắc cơ bản đối với công tác cán bộ đều nhằm
xây dựng, nâng cao chất lượng, coi trọng cả phẩm chất, đạo đức và trình độ năng
lực chuyên môn, trong đó đặc biệt nhấn mạnh lực lượng cán bộ lãnh đạo, quản lý.
Trong những năm qua Đảng ta đã có nhiều nghị quyết về công tác cán bộ, trong đó
nhấn mạnh những tiêu chuẩn của người cán bộ, đảng viên trong thời kỳ công nghiệp
124
hóa, hiện đại hóa đất nước. Đó là: có tinh thần yêu nước sâu sắc, tận tụy phục vụ
nhân dân, kiên định mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, phấn đấu thực
hiện có kết quả đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; cần
kiệm, liêm chính, chí công vô tư; không tham nhũng và kiên quyết đấu tranh chống
tham nhũng; có ý thức tổ chức kỷ luật; trung thực, không cơ hội, gắn bó mật thiết
với nhân dân, được nhân dân tín nhiệm; có trình độ hiểu biết về lý luận chính trị,
quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; có trình độ
văn hóa, chuyên môn để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.
Đặc biệt là Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày 30/11/2004 của Bộ Chính trị về
công tác quy hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước đã xác định: Tiêu chuẩn về phẩm chất và năng lực của người
cán bộ lãnh đạo, quản lý đưa vào quy hoạch phải được đánh giá thông qua các yếu
tố cơ bản sau:
- Năng lực thực tiễn, thể hiện ở kết quả và hiệu quả công việc, tinh thần chủ
động, sáng tạo, mức độ hoàn thành chức trách, nhiệm vụ được giao; khả năng đoàn
kết, tập hợp, quy tụ cán bộ; năng lực tổ chức, điều hành để thúc đẩy sự phát triển
của lĩnh vực công tác được phân công phụ trách.
- Đạo đức, lối sống trong sạch, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng,
chống chủ nghĩa cá nhân; bản thân cán bộ và gia đình phải gương mẫu chấp hành
đúng pháp luật, không lợi dụng chức quyền để mưu cầu lợi ích riêng.
- Ham học hỏi, cầu tiến bộ, qua thực tế cho thấy là cán bộ có triển vọng
vươn lên đảm nhận nhiệm vụ cao hơn; chú ý phát hiện, xem xét đưa vào quy hoạch
những nhân tố mới, cán bộ trẻ; được đào tạo cơ bản; đã kinh qua công tác thực tế ở
địa phương, cơ sở; năng động, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm, có nhiều
triển vọng phát triển.
Để những yêu cầu đối với cán bộ nêu trên đi vào cuộc sống, việc hoàn thiện
pháp luật là vấn đề quan trọng và cấp thiết. Cụ thể là hoàn thiện pháp luật về cán bộ
phải đặt trong mối quan hệ là một bộ phận quan trọng của hoàn thiện hệ thống pháp
125
luật về công chức, công vụ dựa trên nguyên tắc "cán bộ, công chức nhà nước chỉ
được làm những gì pháp luật cho phép". Đồng thời, hoàn thiện pháp luật về cán bộ
cần đảm bảo xây dựng được các tiêu chuẩn, yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ, đạo
đức nghề nghiệp đối với từng loại cán bộ và hệ thống tiêu chuẩn đánh giá, khen
thưởng, kỷ luật đối với cán bộ và giám sát, xử lý kịp thời, nghiêm minh những hành
vi vi phạm pháp luật về cán bộ.
4.2.2. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải góp phần xây dựng đội ngũ
cán bộ thực sự là công bộc của nhân dân, xây dựng nền công vụ minh bạch,
hiệu quả
Xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ
nói riêng là nhiệm vụ mang tính chiến lược của Đảng, Nhà nước ta, theo đó cần phải
xác định đúng vị trí, địa vị pháp lý của cán bộ để từ đó xây dựng đội ngũ cán bộ trong
sạch, vững mạnh, có đủ phẩm chất và năng lực công tác, thực sự là "công bộc" của dân,
đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của quá trình phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của đất
nước. Để đạt được mục tiêu này, pháp luật cần phải xác định rõ các yêu cầu cụ thể đối
với cán bộ như: đội ngũ cán bộ phải có trình độ, năng lực (đây là yêu cầu cơ bản đảm
bảo cho cán bộ hoàn thành công việc được giao); đội ngũ cán bộ phải có văn hóa làm
việc khoa học, hiệu quả, vì dân (yêu cầu này ngăn ngừa tệ quan liêu, hách dịch của
đội ngũ cán bộ, làm giảm hiệu quả thực thi công vụ); đội ngũ cán bộ phải có bản lĩnh
vững vàng (yêu cầu này đảm bảo tính chủ động, sáng tạo của đội ngũ cán bộ và không
chịu ảnh hưởng, tác động của những yếu tố tiêu cực, nhất là cán bộ giữ cương vị
lãnh đạo, quản lý). Do đó, để xây dựng được đội ngũ cán bộ đáp ứng những yêu cầu
cơ bản nêu trên, đòi hỏi phải hoàn thiện chế độ công vụ và cơ chế quản lý cán bộ
gắn với đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng về công tác cán bộ. Từ đó, xây
dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần khẳng định vai trò và chất lượng của đội
ngũ cán bộ là nội dung quan trọng của chiến lược xây dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng
yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và yêu cầu xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta.
126
4.2.3. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải bảo đảm tính kế thừa, phát
huy những giá trị pháp luật về cán bộ trong lịch sử và kinh nghiệm quốc tế về
xây dựng chế độ công vụ
Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải đặt trong tổng thể hoàn thiện chế độ
công vụ và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế là một định hướng quan
trọng. Thực tiễn cho thấy pháp luật về cán bộ ở Việt Nam được xây dựng cùng với
sự ra đời của nhà nước dân chủ nhân dân; quá trình hình thành và phát triển của
pháp luật về cán bộ đã có những đóng góp quan trọng trong xây dựng đội ngũ cán
bộ ngày càng lớn mạnh.
Hiện nay pháp luật về cán bộ đã có những văn bản pháp luật cụ thể điều
chỉnh tạo thành hành lang pháp lý về cán bộ. Về cơ bản, pháp luật đã quy định về
địa vị pháp lý, tiêu chuẩn, điều kiện đối với cán bộ phù hợp với những đặc thù của
nước ta. Trên cơ sở đó, hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần phải tiếp tục khẳng định
những ưu điểm của pháp luật hiện hành về cán bộ, đồng thời khắc phục những hạn
chế cả về nội dung các quy định, về hình thức và tổ chức thực hiện pháp luật về cán
bộ nhằm đạt tới sự phù hợp hơn nữa với yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước; cải cách nền hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, cùng với việc kế thừa những giá trị pháp luật về cán
bộ trong lịch sử thì việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ còn phải tiếp thu có chọn lọc
kinh nghiệm quốc tế, bởi vì trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay đòi hỏi đội
ngũ cán bộ còn phải đáp ứng những điều kiện chuyên môn, nghiệp vụ ngày càng
cao để có thể tham gia, triển khai thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam là
thành viên...
Như vậy trước những yêu cầu thực thi nhiệm của đội ngũ cán bộ hiện nay
và đảm bảo yêu cầu hội nhập quốc tế, hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần bám sát
một số yêu cầu cơ bản sau đây:
- Cần phải xây dựng và ban hành văn bản có giá trị pháp lý cao điều chỉnh
riêng về cán bộ với những đặc thù nhất định.
127
- Xây dựng tiêu chuẩn, điều kiện đặc thù của cán bộ trong thực thi công vụ,
nhiệm vụ.
- Xây dựng cơ chế đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá cán bộ đảm bảo dân chủ,
minh bạch.
- Đảm bảo cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá cán bộ và thực hiện pháp luật
về cán bộ.
- Bổ sung các quy định trong việc động viên, khen thưởng, tôn vinh đối với
cán bộ có thành tích, gương mẫu trong thực thi nhiệm vụ, công vụ.
Như vậy, hoàn thiện pháp luật về cán bộ trên cơ sở khắc phục những bất
cập, hạn chế của pháp luật hiện hành, sửa đổi, bổ sung và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật về cán bộ có giá trị pháp lý cao là yêu cầu tất yếu khách quan trong
điều kiện tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế để tạo cơ sở pháp lý hữu
hiệu cho việc xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ của nước ta trong thời gian tới.
4.2.4. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải dựa trên các tiêu chí và đảm
bảo sự hài hòa đối với sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung
Chất lượng của hệ thống pháp luật là cơ sở để bảo đảm cho hiệu quả thi hành
pháp luật. Vì vậy, đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung,
pháp luật về một lĩnh vực cụ thể cần thông qua nội dung điều chỉnh của pháp luật
với các tiêu chí nhất định nhằm nhận biết, đánh giá tính đầy đủ, thống nhất, phù hợp
và hiệu quả của các quy phạm pháp luật đó. Việc đánh giá mức độ hoàn thiện nội
dung của pháp luật có thể có nhiều tiêu chí khác nhau, tuy nhiên từ thực tiễn xây
dựng và thực thi pháp luật có thể xác định bốn tiêu chí cơ bản là: tính toàn diện, tính
đồng bộ, tính phù hợp và trình độ kỹ thuật pháp lý [157, tr. 400-403]. Vì vậy, việc
xác định và đánh giá mức độ hoàn thiện nội dung của pháp luật về cán bộ có thể
khái quát qua các tiêu chí sau đây:
- Tính toàn diện, đồng bộ của pháp luật về cán bộ
Tính toàn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện nội dung
của hệ thống pháp luật. Tính toàn diện là tiêu chuẩn để "định lượng" nội dung pháp
128
luật về cán bộ để từ đó nghiên cứu, "định tính" về nội dung pháp luật về cán bộ.
Tính toàn diện đòi hỏi pháp luật về cán bộ phải có đầy đủ các nội dung phù hợp với
quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về cán bộ; phù hợp với các điều kiện
chính trị, kinh tế, xã hội ở mỗi thời kỳ phát triển nhất định nhằm đảm bảo cho sự
điều chỉnh của pháp luật có hiệu lực, hiệu quả, góp phần thúc đẩy sự phát triển của
đất nước. Tính toàn diện còn thể hiện ở sự bao quát các vấn đề cần điều chỉnh liên
quan đến hoạt động của cán bộ như: các quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ;
tính minh bạch, dân chủ của việc bổ nhiệm, bầu cử, bố trí, sử dụng, luân chuyển,
điều động cán bộ; khen thưởng, xử lý trách nhiệm của cán bộ.
Hệ thống các quy phạm pháp luật về cán bộ có nhiều bộ phận, chế định
khác nhau, nhưng yêu cầu đặt ra là các quy phạm đó phải có sự liên quan và thống
nhất với nhau. Do vậy, tính đồng bộ của các quy phạm pháp luật về cán bộ không
chỉ ở sự đồng bộ, đầy đủ của nội dung các quy phạm, bảo đảm sự thống nhất và
nhất quán giữa các quy phạm pháp luật mà còn ở việc đảm bảo không có sự mâu
thuẫn, trùng lắp hay chồng chéo trong hệ thống các quy phạm pháp luật về cán bộ
cũng như trong từng văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. Bởi vì, nếu trong hệ thống
các quy phạm pháp luật về cán bộ có những quy định không đồng bộ, giữa các bộ
phận của nó chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, thì hệ thống các quy phạm pháp
luật về cán bộ không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, thậm chí còn
gây khó khăn cho cán bộ thực thi nhiệm vụ cũng như công tác quản lý cán bộ...
Sự đồng bộ của hệ thống các quy phạm pháp luật về cán bộ trước hết được
xác định bởi sự đồng bộ giữa các quy định pháp luật có liên quan đến chế độ công
vụ; địa vị pháp lý của cán bộ; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cán bộ; các trình tự,
thủ tục bổ nhiệm, điều động, sử dụng cán bộ; các bảo đảm cho cán bộ thực thi
nhiệm vụ... và để đạt được điều này cần phải chú ý xác định rõ ranh giới của nội
dung pháp luật về cán bộ với các quy định pháp luật khác như quy định pháp luật về
công chức, viên chức; quy định của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội,
đồng thời phải tạo ra được hệ thống quy phạm pháp luật cơ bản thống nhất. Ngoài
129
ra, sự đồng bộ của các quy phạm pháp luật về cán bộ còn được thể hiện ở sự thống
nhất giữa các quy phạm và giữa các chế định pháp luật trong quá trình thực hiện các
nội dung về công tác cán bộ và cơ cấu, tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ
chức quản lý, sử dụng cán bộ.
- Tính công khai, minh bạch của pháp luật về cán bộ
Tính minh bạch của pháp luật được thể hiện ở sự công khai, chính xác, mục
đích rõ ràng của cơ quan ban hành pháp luật và cơ quan tổ chức thực thi pháp luật,
đặc biệt là gắn với những bảo đảm để các chủ thể có liên quan có thể tiếp cận với
các quy định của pháp luật để tham gia tích cực vào các quan hệ pháp luật cũng như
giám sát việc thực hiện các quy phạm pháp luật đó. Đối với các quy phạm pháp luật
về cán bộ, tính minh bạch phải bảo đảm cho cán bộ thực hiện đúng các quyền và
nghĩa vụ của mình trong quá trình thực thi công vụ, nhiệm vụ vì mục tiêu phục vụ
Đảng, Nhà nước và nhân dân; đồng thời tính minh bạch còn thể hiện ở các trình tự,
thủ tục đánh giá cán bộ, quản lý cán bộ để từ đó thực hiện các chế độ đãi ngộ, khen
thưởng, xử lý vi phạm công khai, dân chủ.
Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta
hiện nay tính minh bạch của nội dung pháp luật về cán bộ phải được thể hiện trong
quá trình xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thực thi các văn
bản quy phạm pháp luật về cán bộ. Trong thời gian qua, các văn bản quy phạm pháp
luật về cán bộ đã được công bố công khai trên Công báo, trên các phương tiện thông
tin đại chúng, tuy nhiên, với đặc thù của công tác cán bộ ở nước ta hiện nay, vấn đề
đặt ra không chỉ dừng ở việc công khai quy phạm mà quan trọng là công khai quá
trình thực hiện các quy phạm đối với từng đối tượng cán bộ trong từng trường hợp
cụ thể. Ngoài ra, hoàn thiện nội dung pháp luật về cán bộ không chỉ phải chú ý về
phạm vi điều chỉnh của pháp luật mà còn đánh giá sự tác động của các quy định
pháp luật đối với sự phát triển kinh tế - xã hội thông qua hiệu quả hoạt động của đội
ngũ cán bộ. Hiệu quả điều chỉnh của pháp luật về cán bộ chính là khả năng tác động
vào các quan hệ xã hội trong công tác cán bộ và xét đến cùng là phải gắn liền với
130
hiệu quả thực hiện công vụ, nhiệm vụ của cán bộ để góp phần công khai, minh bạch
trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức chính trị, tổ chức chính- xã hội
nói chung, công tác quản lý cán bộ nói riêng.
- Tính phù hợp, khả thi của pháp luật về cán bộ
Tính phù hợp của pháp luật về cán bộ đòi hỏi sự tương quan giữa trình độ
của pháp luật về cán bộ với sự phát triển của nền kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội
và yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ ở mỗi thời kỳ phát triển của đất nước. Tính phù
hợp của nội dung pháp luật về cán bộ thể hiện ở nội dung các quy phạm pháp luật
phải phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam; phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực xây dựng đội ngũ cán
bộ, công chức ở nước ta; phù hợp với phong tục, tập quán, truyền thống và các giá
trị đạo đức, văn hóa của dân tộc; và các công ước, điều ước, thông lệ quốc tế mà
Việt Nam là thành viên.
Tiêu chí này đòi hỏi nội dung pháp luật về cán bộ phải có sự kế thừa, có
chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với
hành vi ứng xử của cán bộ trong thực thi công vụ, nhiệm vụ nhằm đảm bảo cho hệ
thống pháp luật về cán bộ không mâu thuẫn, chồng chéo với công ước, điều ước
quốc tế mà Việt Nam ký kết, gia nhập. Việc đảm bảo tiêu chí này cũng là cơ sở cho
việc tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong việc nội luật hóa, điều
chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng và phát
triển đội ngũ cán bộ, bảo đảm cho pháp luật về cán bộ trở thành "cầu nối" hội nhập
quốc tế trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước và các thiết chế chính trị.
- Yêu cầu về kỹ thuật lập pháp của pháp luật về cán bộ
Một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải được xây dựng ở trình độ kỹ thuật
lập pháp cao, yêu cầu này cũng là đòi hỏi tất yếu đối với pháp luật về cán bộ. Điều
này đòi hỏi quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải được tiến
hành theo những nguyên tắc tối ưu, xác định chính xác cơ cấu nội tại của nội dung
pháp luật về cán bộ, được biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, lôgíc, chính xác,
131
dễ hiểu, dễ áp dụng, đồng thời mang tính phổ thông và ổn định cao. Việc bảo đảm
kỹ thuật lập pháp là điều kiện quan trọng để bảo đảm tính chính xác về nội dung,
bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ dễ hiểu, hiểu thống nhất và thuận
lợi trong quá trình thực hiện.
4.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY
Trên cơ sở các quan điểm, yêu cầu hoàn thiện pháp luật về cán bộ trong
điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta như nêu trên,
việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần đáp ứng yêu cầu "Xây dựng đội ngũ cán bộ,
công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục
vụ nhân dân và sự nghiệp phát triển của đất nước" như đã đề ra trong Chương trình
tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2011 - 2020 và Nghị quyết số 48-NQ/TW
ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020. Trên cơ sở nhận diện về nội
dung và thực trạng của pháp luật của cán bộ ở nước ta hiện nay, cần quan tâm tới
những giải pháp cơ bản sau đây.
4.3.1. Hoàn thiện quy định về tiêu chuẩn chức danh của cán bộ
Trong giai đoạn hiện nay, khi chưa ban hành Luật về Công vụ, vấn đề đặt ra
là cần phải tiếp tục cụ thể hóa và bổ sung các tiêu chuẩn mang tính định tính như:
Phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức, kỷ luật nghề nghiệp, tuân thủ pháp luật,
trung thực trong khi thực thi công vụ... đặc biệt là phù hợp với tính chất công vụ,
nhiệm vụ của cán bộ cũng như chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức sử dụng
cán bộ. Việc hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn chức danh, các ngạch cán bộ cần
bám sát mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2011 - 2020 đã được đề ra theo
Nghị quyết Đại hội XI của Đảng là: "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên
chức có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị, có năng lực, có tính chuyên
nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân". Riêng đối với đội ngũ cán bộ, yêu cầu, tiêu
chuẩn đặt ra là phải: Có bản lĩnh chính trị vững vàng, có đạo đức, lối sống lành
132
mạnh, không quan liêu tham nhũng lãng phí; có tư duy đổi mới, sáng tạo, có kiến
thức chuyên môn, nghiệp vụ, đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp
hóa, hiện đại hóa, có tinh thần đoàn kết, hợp tác, ý thức tổ chức kỷ luật cao và
phong cách làm việc khoa học tôn trọng tập thể, gắn bó với nhân dân, dám nghĩ,
dám làm, dám chịu trách nhiệm. Từ đó, việc hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp
luật về tiêu chuẩn của cán bộ cần gắn với vị trí, chức vụ, chức danh cán bộ đảm
nhận để tạo cơ sở cho việc đánh giá, quản lý, sử dụng cán bộ đảm bảo chính xác,
khách quan, công bằng đối với cán bộ.
Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, đánh giá và có kế hoạch nhân rộng mô hình
thí điểm nhất nguyên các cơ quan của Đảng và Nhà nước, nhất thể hóa một số chức
danh của Đảng và Nhà nước như một số địa phương hiện nay (Quảng Ninh, Quảng
Bình...). Huyện Tiên Yên là một trong những đơn vị đầu tiên của tỉnh Quảng Ninh
thực hiện thí điểm Bí thư kiêm Chủ tịch huyện; Trưởng Ban tổ chức kiêm Trưởng
phòng Nội vụ; Chủ nhiệm Ủy ban kiểm tra kiêm Chánh thanh tra. Đây là bước đi tất
yếu trong tiến trình đổi mới thể chế chính trị hiện nay.
Đề xuất Bộ Chính trị, Ban Tổ chức Trung ương có đề án thực hiện nhất
thể hóa một số chức danh của Đảng với Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, vốn
có vị trí, chức năng nhiệm vụ khá tương đồng với nhau. Như thế, vừa giảm được
biên chế, vừa xây dựng được bộ máy theo hướng tinh gọn, hiệu quả hơn. Điều này
nằm trong tiến trình tái cấu trúc hệ thống chính trị nhằm tạo nên sự thống nhất
chỉnh thể và đồng bộ của hệ thống chính trị - xã hội tương hợp với yêu cầu phát
triển của đất nước, phù hợp với thời đại. Do đó, định hướng, định tính, định lượng
và định chế về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy... đối với từng thành
viên của hệ thống chính trị nói riêng, một cách đúng hướng, phù hợp và cụ thể,
theo phương châm rõ, gọn, tinh thông, liên thông, không chồng lấn, minh bạch
hóa, hiệu lực và hiệu quả, dễ kiểm tra, kiểm soát và xử lý, nhưng có khả năng tạo
nên sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội, là công việc cốt tử của tiến trình cấu trúc
lại hệ thống chính trị.
133
4.3.2. Hoàn thiện quy định về bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, điều động,
luân chuyển cán bộ
Từ thực trạng đáng báo động về những sai phạm thời gian qua cho thấy, cần
nhận thức rõ nguy cơ và những tác hại của sự yếu kém trong công tác cán bộ gây ra
cho hoạt động của bộ máy nhà nước cũng cả hệ thống chính trị. Mắt xích quan trọng
là khắc phục những nhược điểm; phát hiện và bổ khuyết những "lỗ hổng" trong luật
pháp và thể chế, thể hiện rất rõ trong công tác quy hoạch, luân chuyển, bổ nhiệm
thời gian qua. Trong đó, nâng cao tính cạnh tranh lành mạnh thông qua thi cử, thử
thách năng lực, phẩm chất cán bộ, bầu cử có số dư và quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng
cán bộ thực chất hơn; đánh giá cán bộ công khai, minh bạch… Nghị quyết Trung
ương 4, khóa XII xác định: Các cấp ủy, tổ chức đảng chỉ đạo rà soát, hoàn thiện và
thực hiện nghiêm cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực thi quyền lực của
người có chức, có quyền, theo hướng quyền hạn đến đâu trách nhiệm đến đó; phân
định rõ thẩm quyền và trách nhiệm tập thể, cá nhân trong từng công đoạn giải quyết
công việc và có chế tài xử lý nghiêm những hành vi vi phạm. Kiên quyết sàng lọc,
miễn nhiệm, thay thế, cho từ chức đối với cán bộ làm việc kém hiệu quả, không
hoàn thành nhiệm vụ, yếu về năng lực, kém về phẩm chất đạo đức, tín nhiệm thấp
mà không chờ hết nhiệm kỳ, hết tuổi công tác, nhất là cán bộ lãnh đạo, quản lý và
người đứng đầu. Trước mắt, rà soát, kiểm tra, xử lý dứt điểm các vụ việc vi phạm
trong thực thi quyền lực gây bức xúc trong cán bộ, đảng viên và nhân dân.
Trên cơ sở đó, cần chú trọng sửa đổi một số văn bản quy phạm pháp luật
theo hướng đổi mới quy trình quy hoạch, ứng cử, bầu cử, bổ nhiệm và luân chuyển,
chấp hành nghiêm quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình, số lượng, độ tuổi…
Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, xác định rõ trách nhiệm của từng người, từng
cấp, từng cơ quan; nêu rõ điều kiện thẩm định hồ sơ cán bộ là phải có sự thống nhất
và sự phối hợp, chứ không khép kín trong quy trình của một người có thẩm quyền
đề bạt như hiện nay, bảo đảm sự lãnh đạo của cấp ủy, tổ chức Đảng, phát huy dân
chủ trong công tác cán bộ; thực hiện đúng nguyên tắc, minh bạch và công khai,
công tâm, khách quan trong lựa chọn, giới thiệu nhân sự. Trên cơ sở đó, sai cấp nào
134
thì cấp đó chịu trách nhiệm, khắc phục tình trạng sau khi bổ nhiệm cán bộ không
đúng chuẩn, không đúng yêu cầu thì không có ai chịu trách nhiệm.
Hoàn thiện các quy định, quy chế để cấp uỷ các cấp có cơ cấu hợp lý, tinh
giản số lượng và nâng cao chất lượng, không nhất thiết địa phương, cơ quan, đơn vị
nào cũng phải có cấp uỷ viên.
Tiếp tục thực hiện chủ trương bầu trực tiếp bí thư tại Đại hội đảng bộ các
cấp ở những nơi có điều kiện; thực hiện nghiêm việc lựa chọn, bầu cử có số dư; ứng
viên trước khi bổ nhiệm phải trình bày chương trình hành động và cam kết trách
nhiệm thực hiện.
Đảm bảo nguyên tắc cán bộ lãnh đạo chủ chốt cấp trên phải kinh qua vị trí
chủ chốt cấp dưới. Nhân sự không trúng cử cấp uỷ cấp dưới thì không giới thiệu để
bầu cấp uỷ cấp trên.
Cấp uỷ các cấp và người đứng đầu phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, sắp
xếp, bố trí, tạo điều kiện, cơ hội phát triển cho cán bộ trẻ, cán bộ nữ, cán bộ là
người dân tộc thiểu số. Xây dựng chỉ tiêu cơ cấu phù hợp, nếu chưa bảo đảm chỉ
tiêu cơ cấu thì phải để trống, bổ sung sau; gắn việc thực hiện chỉ tiêu với trách
nhiệm của cấp uỷ và người đứng đầu.
Quy định trách nhiệm của lãnh đạo và cấp uỷ viên các cấp trong việc tiến
cử người có đức, có tài; người đứng đầu có trách nhiệm đào tạo, bồi dưỡng, tiến cử
người thay thế mình.
Có cơ chế phát hiện, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ có bản
lĩnh, năng lực nổi trội và triển vọng phát triển vào vị trí lãnh đạo, quản lý, kể cả
vượt cấp, nhất là cán bộ trẻ.
Xây dựng quy định để việc nhận trách nhiệm, từ chức, từ nhiệm trở thành
nếp văn hoá ứng xử của cán bộ; hoàn thiện các quy định về cách chức, bãi nhiệm,
miễn nhiệm cán bộ.
4.3.3. Hoàn thiện quy định về đánh giá cán bộ
Trong công tác cán bộ, đánh giá cán bộ được xem là khâu tiền đề, cơ sở, có
ý nghĩa quan trọng trong việc phát hiện, tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử
135
dụng, đề bạt, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện các chế độ, chính sách đối với cán bộ.
Nếu đánh giá đúng, bố trí đúng người, đúng việc làm sẽ nhân thêm sức mạnh của tổ
chức, cán bộ phát huy được sở trường, phẩm chất, năng lực của mình. Ngược lại nếu
đánh giá không đúng sẽ dẫn đến bố trí, sử dụng sai gây ra tâm tư, thắc mắc, ảnh hưởng
đến đoàn kết nội bộ, làm mai một động lực phấn đấu, phát triển. Làm mất lòng tin, thui
chột tài năng của cán bộ, ảnh hưởng nghiêm trọng đến bản thân cán bộ và tổ chức.
Thực tiễn đánh giá cán bộ ở nước ta thời gian qua cho thấy rằng do pháp
luật quy định các tiêu chí đánh giá, phân loại cán bộ chủ yếu mang tính định tính
nên kết quả đánh giá còn mang tính hình thức, chưa tạo được sự khích lệ, phát huy
tính sáng tạo và trách nhiệm của cán bộ. Vì vậy, việc hoàn thiện quy định pháp luật
về đánh giá cán bộ trong thời gian tới cần thực hiện theo hướng "xuyên suốt, liên
tục, đa chiều, theo tiêu chí cụ thể, bằng sản phẩm, thông qua khảo sát, công khai kết
quả và so sánh với chức danh tương đương; gắn đánh giá cá nhân với tập thể và kết
quả thực hiện nhiệm vụ của địa phương, cơ quan, đơn vị" [71, tr. 8]. Cần xây dựng
các tiêu chí, nội dung cụ thể trên cơ sở kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao, trong
đó cán bộ cần tập trung vào việc quy định những tiêu chí, nội dung để phòng ngừa,
xử lý trách nhiệm đối với những cán bộ không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ
luật, mất uy tín với nhân dân. Đặc biệt là quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn
của cán bộ tương ứng với trách nhiệm và có chế tài nghiêm đối với hành vi vi phạm
pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm đạo đức công vụ, đặc biệt là các quy định về
kiểm tra, giám sát đối với cán bộ trong thực thi công vụ, nhiệm vụ.
Để đảm bảo việc đánh giá cán bộ khách quan, công bằng, quá trình hoàn
thiện pháp luật cần thiết phải tham khảo một số kinh nghiệm, phương pháp đánh giá
công chức của một số nước trên thế giới đảm bảo tính khoa học và thực tế về kết
quả thực thi công vụ của công chức. Cụ thể như: (i) Phương pháp đánh giá công chức
của Hoa Kỳ theo các nội dung: năng lực công tác; trách nhiệm; năng lực tổ chức;
mức độ hợp tác; tuân thủ kỷ luật; số lượng và chất lượng công việc; tính sáng tạo;
(ii) Đánh giá công chức của Pháp theo phương pháp cho điểm và nhận xét; (iii) Đánh
136
giá công chức của Nhật Bản theo nội dung: đánh giá công việc (đánh giá công chức
có đủ những kiến thức mà công việc đòi hỏi hay không, giải quyết công việc có gì sai
sót không, kết quả công việc có tốt không, khi xử lý công việc có làm theo kế hoạch
không, có làm báo cáo kịp thời xác thực không); tiến độ công việc, thái độ công tác,
tính chuyên cần, chấp hành thời giờ làm việc; đánh giá tính cách (thái độ tích cực,
tiêu cực, tính nghiêm túc, nhạy bén...); đánh giá năng lực (năng lực phán đoán, năng
lực lý giải, năng lực sáng tạo, năng lực thực hành); đánh giá tính thích ứng…
Đổi mới công tác đánh giá cán bộ theo hướng: Xuyên suốt, liên tục, đa
chiều, theo tiêu chí cụ thể, bằng sản phẩm, thông qua khảo sát, công khai kết quả và
so sánh với chức danh tương đương; gắn đánh giá cá nhân với tập thể và kết quả
thực hiện nhiệm vụ của địa phương, cơ quan, đơn vị.
4.3.4. Hoàn thiện các quy định về kỷ luật cán bộ
Cần sớm ban hành một nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
các quy định của Luật Cán bộ, công chức liên quan đến việc xử lý kỷ luật đối với
cán bộ. Trước đây, theo quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, đối với cán bộ
do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan Đảng, Nhà nước,
tổ chức chính trị - xã hội nếu có hành vi vi phạm thì bị bãi nhiệm theo quy định của
pháp luật hoặc kỷ luật theo điều lệ Đảng, điều lệ của tổ chức chính trị - xã hội. Pháp
lệnh Cán bộ, công chức không quy định các hình thức kỷ luật áp dụng đối với cán
bộ bầu cử. Nay theo quy định tại Điều 78 Luật Cán bộ, công chức, các hình thức kỷ
luật cán bộ bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm, tuy nhiên lại
không có quy định cụ thể của cấp có thẩm quyền về việc áp dụng các hình thức kỷ
luật, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật nên việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ thời gian
qua gặp nhiều khó khăn vướng mắc, vì vậy việc sớm ban hành một Nghị định về xử
lý cán bộ là hết sức cần thiết.
Nghị định về xử lý kỷ luật cán bộ cần có một số nội dung cơ bản sau:
- Quy định chung bao gồm phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng (trong
đó bao gồm cả đối tượng là cán bộ đã nghỉ hưu có hành vi vi phạm kỷ luật trong thời
137
kỳ đương chức), nguyên tắc xử lý kỷ luật, các hành vi bị xử lý kỷ luật, các trường
hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật, các trường hợp được miễn trách nhiệm kỷ luật.
- Thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật.
- Căn cứ áp dụng kỷ luật.
- Hình thức kỷ luật.
- Thẩm quyền xử lý kỷ luật, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật.
- Xử lý kỷ luật đối với cán bộ đã nghỉ hưu, chuyển công tác hoặc thôi việc.
- Các quy định khác liên quan đến xử lý kỷ luật.
4.3.5. Hoàn thiện quy định về các điều kiện đảm bảo hoạt động thực thi
công vụ, nhiệm vụ của cán bộ
Để xây dựng đội ngũ cán bộ có năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu của sự
nghiệp đổi mới đất nước ta hiện nay việc chú trọng các điều kiện đảm bảo cho hoạt
động thực thi công vụ như chính sách tiền lương, các tiêu chuẩn, định mức, chế độ
đãi ngộ là vấn đề quan trọng nhằm tạo động lực thực sự cho cán bộ thực hiện công
vụ, nhiệm vụ có chất lượng và hiệu quả cao, phòng ngừa và giảm thiểu hành vi vi
phạm pháp luật của cán bộ như. Vì vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiện chính sách tiền
lương và các chế độ đãi ngộ, các tiêu chuẩn, định mức phù hợp cho cán bộ sẽ đảm
bảo góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ nước ta giai đoạn hiện nay. Bởi
vì, chế độ đãi ngộ tốt sẽ là cơ sở cho cán bộ phát huy năng lực, trình độ, chuyên
môn; đề cao trách nhiệm cá nhân của cán bộ và ngăn ngừa được tình trạng tham ô,
tham nhũng, cửa quyền trong thực thi công vụ.
Thực hiện lộ trình cải cách tiền lương phù hợp với từng nhóm đối tượng
theo vị trí việc làm, chức danh, chức vụ, năng suất lao động, hiệu quả công tác và
điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, nguồn lực của đất nước. Xây dựng chính sách
nhà ở theo hướng: Nhà nước thống nhất ban hành cơ chế, chính sách; địa phương
quy hoạch đất ở, nhà ở; cán bộ, công chức, viên chức mua và thuê mua. Thực hiện
nghiêm, đúng đắn, chính xác chế độ thi đua, khen thưởng [71, tr. 9].
Việc cải cách chế độ tiền lương và chế độ đãi ngộ cần phải căn cứ vào trình
độ năng lực và khả năng đóng góp của cán bộ; đảm bảo sự công bằng, minh bạch
138
theo công việc trách nhiệm được giao và những phẩm chất năng lực mà công việc
đòi hỏi. Chính sách tiền lương đối với cán bộ phải được xem xét, điều chỉnh bảo
đảm thu nhập thực tế và mức sống chung của toàn xã hội. Ngoài ra, để khuyến
khích, tôn vinh những cán bộ có nhiều cống hiến và có thành tích xuất sắc trong
hoạt động công vụ và thu hút, bổ sung nhân tài cho đội ngũ cán bộ thì cần phải xây
dựng những chế đãi ngộ, cơ chế khen thưởng phù hợp.
4.3.6. Hoàn thiện các quy định về cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan
quản lý cán bộ với các tổ chức đoàn thể trong việc thực hiện và giám sát thực
hiện pháp luật về cán bộ
Một trong những đặc thù của cán bộ, công chức nói chung, cán bộ ở Việt
Nam nói riêng là bên cạnh tư cách là cán bộ thực thi công vụ, nhiệm vụ trong các cơ
quan, tổ chức trung ương tới địa phương thì cán bộ còn là còn là đảng viên, thành
viên của các tổ chức Đảng, tổ chức chính trị - xã hội thực hiện đường lối lãnh đạo
của Đảng Cộng sản Việt Nam. Vì vậy việc đánh giá cán bộ không chỉ được tiến
hành một cách độc lập của cơ quan quản lý, sử dụng cán bộ mà còn cần có sự phối
hợp trong việc đánh giá, phân loại cán bộ là đảng viên, là thành viên của các tổ chức
đoàn thể quần chúng. Do đó, việc xây dựng và củng cố cơ chế phối hợp quản lý cán
bộ của tổ chức Đảng, đoàn thể nơi cán bộ làm việc, sinh sống với sự quản lý của cơ
quan và sự giám sát của nhân dân đối với cán bộ là cần thiết. Từ đó, để nâng cao
hiệu quả quản lý cán bộ, cần xây dựng quy chế làm việc đề cao trách nhiệm quản lý
cán bộ của cơ quan, tổ chức cơ sở đảng, thực hiện chế độ cung cấp thông tin giữa
cấp ủy với cơ quan, đoàn thể đảm bảo cho các cơ quan, tổ chức hữu quan nắm bắt
kịp thời hoạt động của cán bộ là đảng viên, trong đó có vấn đề thực hiện các quy
định pháp luật về cán bộ. Đồng thời, đối với việc giám sát của nhân dân với cán bộ,
cùng với việc hoàn thiện thể chế về giám sát nhân dân đối với cán bộ thì cần có
những biện pháp tổ chức cụ thể như cơ chế tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của cá
nhân, tổ chức về việc thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ; quy định về việc chấm
điểm đối với chất lượng hoạt động của cán bộ...
139
4.3.7. Hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý cán bộ
Cùng với sự phát triển của xã hội, đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội
ngũ cán bộ ngày càng tăng; nội dung, tính chất công vụ ngày càng phức tạp đòi hỏi
vai trò lãnh đạo của cả hệ thống chính trị. Do đó, công tác quản lý cán bộ phải đảm
bảo sự thống nhất và có sự phân cấp rõ ràng bảo đảm cho pháp luật về cán bộ được
thực hiện nghiêm minh, nhất quán trong phạm vi cả nước. Thực tế cho thấy rằng
quản lý cán bộ là quản lý con người với nhiều tính chất khó khăn, phức tạp, thể hiện
qua nhiều mối quan hệ xã hội về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội... Việc hoàn
thiện các quy định về quản lý cán bộ cần hướng tới sự đổi mới cơ chế quản lý phù
hợp với các đối tượng cán bộ; tính chất, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức
cán bộ làm việc, đặc biệt là hướng tới sự phân định rõ trách nhiệm, thẩm quyền
quản lý của các cơ quan từ Trung ương đến địa phương; phân định rõ việc quản lý
cán bộ của các cơ quan Đảng và chính quyền... Việc hoàn thiện thể chế quản lý cán
bộ cũng là cơ sở để bảo vệ cán bộ, đảm bảo nâng cao hiệu quả giám sát của nhân
dân đối với công tác cán bộ... Do đó, hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ được coi là
điều kiện quan trọng để nâng cao chất lượng, hiệu quả đội ngũ cán bộ trong điều
kiện hiện nay. Một số nội dung hoàng thiện các quy định về quản lý cán bộ cần chú
trọng như: hoàn thiện quy chế đánh giá cán bộ theo hướng gắn với kết quả, hiệu quả
công việc và đề cao trách nhiệm người đứng đầu; thực hiện nguyên tắc cấp trên
đánh giá cấp dưới, phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của mỗi đối tượng cán
bộ; xây dựng quy chế, tổ chức theo dõi kiểm tra giám sát thường xuyên việc thực
hiện nhiệm vụ của từng cán bộ, công chức; hoàn thiện các quy định phân định cán
bộ, phân cấp quản lý cán bộ...
4.3.8. Hoàn thiện các quy định pháp luật khác có liên quan đến cán bộ
Pháp luật về cán bộ là bộ phận quan trọng của hệ thống pháp luật về công
chức, công vụ, vì vậy trên thực tế bên cạnh các văn bản quy phạm pháp luật có quy
định và điều chỉnh trực tiếp về cán bộ còn có nhiều quy phạm pháp luật trong các
văn bản quy phạm pháp luật khác cũng gián tiếp điều chỉnh về cán bộ như: Luật
140
Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí... Từ đó, để
đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của pháp luật về cán bộ, bên cạnh việc
nghiên cứu ban hành một đạo luật riêng về cán bộ thì cần tiếp tục hoàn thiện hệ
thống pháp luật có liên quan tới cán bộ để tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong việc
xây dựng đội ngũ cán bộ vừa hồng vừa chuyên đáp ứng yêu cầu công cuộc đổi mới
ở nước ta trong giai đoạn hiện nay để đảm bảo đội ngũ cán bộ thực sự là "công bộc"
của nhân dân. Việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan tới
cán bộ cần tập trung một số nội dung chủ yếu sau:
- Nghiên cứu, hoàn thiện các quy định liên quan tới đạo đức cán bộ trong
Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành (ví dụ như vấn
đề kê khai thu nhập, nhận quà biếu...) nhằm đảm bảo tính liêm chính trong hoạt
động công vụ, nhiệm vụ của cán bộ. Đây cũng chính là vấn đề quan trọng nhằm
đảm bảo tính tương thích, hội nhập quốc tế của pháp luật về cán bộ trong điều kiện
hiện nay.
- Hoàn thiện các quy định của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí
quy định về trách nhiệm và ý thức thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử
dụng tài sản, công sản của cán bộ. Để đảm bảo tính đồng bộ trong các quy định về
thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, cần nghiên cứu xây dựng các quy chế quy định
về việc chi tiêu công theo hướng khoán chi tiêu thay cho việc chi tiêu theo dự toán
đang còn nhiều bất cập dẫn tới việc vi phạm về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí
của cán bộ trong thi hành nhiệm vụ, công vụ. Việc hoàn thiện các quy định pháp
luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho
việc công chức thực hiện tính "cần kiệm" - một chuẩn mực của đạo đức cán bộ với
mục tiêu vì dân phục vụ.
- Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chiến lược xây dựng đội ngũ cán bộ
phù hợp với tình hình mới. Đây là vấn đề quan trọng để phát triển đội ngũ cán
bộ, theo đó cần coi trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ. Việc đào tạo, bồi
dưỡng đội ngũ cán bộ cần dựa trên kế hoạch, quy hoạch cụ thể và đảm bảo tính
141
toàn diện về chuyên môn, phẩm chất chính trị, đạo đức của đội ngũ cán bộ trên
nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước và xã hội; đảm bảo tính kế thừa, chuyển tiếp giữa
các thế hệ cán bộ...
4.3.9. Nghiên cứu, đánh giá hƣớng tới việc hình thành một luật riêng về
cán bộ
Nghiên cứu, đánh giá hướng tới việc hình thành một luật riêng về cán bộ là
vấn đề cốt lõi nhất trong hoàn thiện pháp luật về cán bộ. Trên cơ sở nghiên cứu lý
luận cũng như thực tiễn pháp luật về cán bộ ở Việt Nam thời gian qua, luận án đề
xuất phương án sau đây:
Phương án 1: Ban hành Luật Công vụ.
Theo phương án này, Luật Công vụ sẽ thống nhất việc điều chỉnh hoạt động
của cả cán bộ và công chức.
Việc ban hành Luật Công vụ, trong đó thống nhất khái niệm cán bộ và công
chức, có cơ sở là sự tiếp tục thể chế hóa quan điểm, định hướng của Đảng về xây
dựng và hoàn thiện pháp luật theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của
Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến
năm 2010, định hướng đến 2020, theo đó xác định: "Ban hành Luật về Công chức,
công vụ". Việc thống nhất phạm vi đối tượng cán bộ và công chức sẽ khắc phục
được sự chồng chéo, tản mạn của các quy định pháp luật về cán bộ và công chức
như hiện nay, đảm bảo các tiêu chí chung về xây dựng và phát triển đội ngũ công
chức; phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính cũng như các chuẩn mực chung của
pháp luật về công chức, công vụ của nhiều nước trên thế giới (các nước chỉ có khái
niệm công chức). Đồng thời, thực tiễn thực hiện pháp luật về cán bộ, công chức thời
gian qua cho thấy rằng ngoài các đối tượng là viên chức được điều chỉnh theo Luật
Viên chức thì địa vị pháp lý, tính chất công việc của cán bộ và công chức về cơ bản
là không có sự khác biệt. Nguồn hình thành cán bộ theo cơ chế bầu cử, phê chuẩn,
bổ nhiệm như hiện nay chủ yếu từ các đối tượng là công chức được tuyển dụng,
trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, nhất là các quy định điều
142
chỉnh đối với cán bộ hiện nay cơ bản được áp dụng như đối với công chức. Ví dụ
như: theo quy định của Điều 67 Luật Cán bộ, công chức thì việc quản lý cán bộ,
công chức được thực hiện theo quy định pháp luật; điều lệ của Đảng Cộng sản Việt
Nam, tổ chức chính trị - xã hội và văn bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công chức. Tuy nhiên, tại khoản 3, Điều 67
chỉ quy định: "Cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính
trị - xã hội trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình thực hiện việc quản lý
công chức theo phân cấp của cơ quan có thẩm quyền và theo quy định của Chính
phủ", thì sẽ không rõ việc quản lý các đối tượng là "cán bộ" thực hiện như thế nào?
Với mục đích nêu trên, chúng tôi cho rằng Luật Công vụ cần đảm bảo các
nội dung cơ bản cần điều chỉnh thống nhất một số nội dung cơ bản sau:
- Giải thích, xác định rõ phạm vi đối tượng chủ thể là công chức (bao gồm
cả các đối tượng chủ thể là cán bộ trong bộ máy nhà nước như hiện nay). Thực tiễn
thực hiện pháp luật về cán bộ, công chức thời gian qua cho thấy rằng về bản chất,
cán bộ và công chức không có sự khác biệt về sự điều chỉnh của pháp luật vì cơ bản
đều được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ban
hành. Theo đó có thể phân loại công chức thành công chức giữ chức danh lãnh đạo,
quản lý và công chức không giữ chức danh lãnh đạo quản lý trong bộ máy nhà
nước. Những người làm việc trong cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị xã hội sẽ
chịu sự điều chỉnh của các văn bản của Đảng, tổ chức chính trị xã hội.
- Tính chất, nội dung của công vụ; nguyên tắc trong thi hành công vụ của
công chức.
- Các nguyên tắc quản lý công chức.
- Quyền và nghĩa vụ của công chức.
- Chuẩn mực đạo đức, văn hóa của công chức.
- Việc tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo; đánh giá, điều động, luân chuyển,
biệt phái đối với công chức; thôi làm nhiệm vụ, từ chức, miễn nhiệm, nghỉ hưu,
khen thưởng, xử lý vi phạm đối với công chức.
143
- Phân loại công chức theo ngạch, trong đó xác định rõ những công chức
lãnh đạo là chính khách.
- Quản lý đối với công chức.
- Các điều kiện đảm bảo thi hành công vụ của công chức.
- Thanh tra, kiểm tra công vụ đối với công chức.
Việc quy định thống nhất về cán bộ và công chức như vậy sẽ đảm bảo các
tiêu chí hoàn thiện của pháp luật; tạo cơ sở thống nhất cho việc quản lý, giám sát công
chức cũng như đảm bảo sự tương thích, gắn kết của công chức với tính chất công vụ
được giao, nhất là việc điều chỉnh thống nhất như vậy sẽ thể hiện được tính chất công
vụ trong mối quan hệ giữa Nhà nước (do công chức thực hiện) và công dân theo đúng
quy định pháp luật. Tuy nhiên, việc xây dựng và ban hành Luật Công vụ cần có lộ
trình cụ thể trên cơ sở rà soát, đánh giá thể chế, rà soát chức năng, nhiệm vụ của các
bộ phận trong hệ thống chính trị nói chung, bộ máy nhà nước nói riêng và việc thực
hiện các quy định pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức, viên chức hiện nay.
Phương án 2: Ban hành Luật Cán bộ và Luật Công chức
Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta
hiện nay, đề cao giá trị của Hiến pháp, luật được coi là vấn đề mang tính nguyên tắc
nhằm bảo đảm tinh thần thượng tôn pháp luật trong đời sống xã hội. Từ thực trạng
pháp luật về cán bộ cho thấy, cán bộ được điều chỉnh bởi các quy định trong Luật
Cán bộ, công chức; Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm,
chống lãng phí và một số văn bản quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ
trong thực thi công vụ. Tuy nhiên, các quy định pháp luật cụ thể về cán bộ hiện nay
được quy định chung với công chức trong cùng một đạo luật (Luật Cán bộ, công
chức) nên chưa phản ánh được tính đặc thù về địa vị pháp lý, tính chất công vụ,
nhiệm vụ của cán bộ so với các đối tượng khác như công chức, viên chức với những
điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội ở nước ta.
Thực tế cũng cho thấy các quy định pháp luật điều chỉnh đối với cán bộ
hiện nay còn nhiều sự chồng lấn với pháp luật điều chỉnh về các đối tượng khác là
144
công chức, viên chức, nhất là việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với cán bộ hiện
nay chưa phản ánh tính đặc thù của cán bộ trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
theo điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành viên (cơ quan Đảng, tổ chức chính trị -
xã hội) là chưa đảm bảo tính hợp lý, trong khi nhiều đối tượng khác được điều
chỉnh bằng đạo luật riêng như: Luật Viên chức, Luật Sĩ quan quân đội nhân dân
Việt Nam; Luật Công an nhân dân; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức
Viện kiểm sát nhân dân... Đặc biệt là chưa có sự phân biệt rõ ràng về tính chất công
vụ của cán bộ với công chức. Do đó, việc ban hành Luật Cán bộ sẽ là một bước
hoàn thiện tiếp theo việc ban hành Luật Viên chức để phân biệt rõ các đối tượng là
cán bộ, công chức và viên chức, theo đó để phạm vi đối tượng là cán bộ bao gồm
những người làm việc trong cơ quan của Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội mà
không bao gồm những người làm việc trong các cơ quan nhà nước gắn với hoạt
động công vụ.
Theo phương án này, thì cán bộ và công chức được điều chỉnh bởi các đạo
luật riêng là Luật Cán bộ và Luật Công chức, theo đó nếu căn cứ vào tính chất công
vụ thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân thì công chức có thể chỉ là các
đối tượng làm việc trong hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước; còn cán bộ sẽ
giới hạn phạm vi là những đối tượng làm việc trong các cơ quan của Đảng, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Việc quy định như vậy sẽ đảm bảo phù hợp, tương đồng giữa các đối tượng
là cán bộ, công chức và viên chức đều được điều chỉnh riêng biệt bằng một đạo luật
(Luật Cán bộ, Luật Công chức và Luật Viên chức), đồng thời việc tách bạch việc
điều chỉnh riêng đối tượng công chức và cán bộ sẽ phù hợp với pháp luật về công
chức, công vụ của nhiều nước trên thế giới, phù hợp với quy định của Hiến pháp về
tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (theo đó bộ máy nhà nước bao gồm: hệ
thống cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp).
Trên cơ sở các phương án nêu trên, tác giả luận án thấy rằng do đặc thù của
hệ thống chính trị ở nước ta, thì về lâu dài việc thực hiện giải pháp theo phương án 1 sẽ
145
đáp ứng được những yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà
nước ở nước ta trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế.
Bởi vì, thực tế cho thấy rằng Luật Cán bộ, công chức được ban hành năm 2008, có
hiệu lực từ 01/01/2010) qua 7 năm thực hiện đã bộc lộ nhiều vướng mắc, bất cập.
Mặc dù trên cơ sở Luật Cán bộ, công chức, các văn bản hướng dẫn thi hành như
Nghị định số 06/2010/NĐ-CP 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là
công chức đã gián tiếp xác định những đối tượng là cán bộ, tuy nhiên thực tế trong
nhiều văn bản, nghị quyết của Đảng, văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền
vẫn còn có sử dụng không thống nhất thuật ngữ, quan niệm về cán bộ. Đặc biệt là
hầu hết các quy định hướng dẫn Luật Cán bộ, công chức chỉ đề cập đến công chức
và coi đó cũng là cơ sở áp dụng cho cán bộ (ví dụ như: chế độ lương, phụ cấp, khen
thưởng...). Hơn nữa, trong thời gian qua, trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, các cơ
quan có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật mới liên quan
đến nhiều đối tượng là cán bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ,
Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân... với nhiều
quy định mới điều chỉnh đối với các đối tượng là cán bộ và công chức. Do đó, để đảm
bảo tính thống nhất, đồng bộ trong việc điều chỉnh chế độ công vụ, việc ban hành
Luật Công vụ là cần thiết để vừa tạo cơ sở pháp lý hữu hiệu cho việc điều chỉnh hoạt
động công vụ của công chức, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế của nước ta hiện nay.
Tiểu kết chƣơng 4
Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về cán bộ ở nước ta, có thể thấy
rằng hoàn thiện pháp luật về cán bộ là yêu cầu tất yếu khách quan trong nhằm đáp
ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế; xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong quá
trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và khắc phục những tồn tại, hạn chế
của pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.
Việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần bám sát các quan điểm là: (i) quán
triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ; (ii) góp
146
phần xây dựng đội ngũ cán bộ thực sự là công bộc của nhân dân, xây dựng nền công
vụ minh bạch, hiệu quả; (iii) bảo đảm tính kế thừa, phát huy những giá trị pháp luật
về cán bộ trong lịch sử và kinh nghiệm quốc tế về xây dựng chế độ công vụ; (iiii)
dựa trên các tiêu chí và đảm bảo sự hài hòa đối với sự hoàn thiện của hệ thống pháp
luật nói chung
Một số giải pháp cơ bản tiếp tục hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt
Nam là:
- Trong khi chưa ban hành được một đạo luật điều chỉnh riêng về cán bộ,
cần tiếp tục hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ với các nội dung
cơ bản là: Tiếp tục hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn chức danh các ngạch của
cán bộ; đánh giá cán bộ; quản lý cán bộ; cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan quản lý
cán bộ với các tổ chức đoàn thể trong việc thực hiện và giám sát thực hiện pháp luật
về cán bộ; chính sách tiền lương, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ nhằm bảo đảm sự
tận tụy và liêm chính của cán bộ trong thực thi công vụ.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến cán bộ: hoàn thiện các
quy định liên quan tới đạo đức cán bộ trong việc thực hiện Luật Phòng, chống tham
nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; hoàn thiện chiến lược xây dựng
đội ngũ cán bộ phù hợp với tình hình mới.
- Nghiên cứu, đánh giá hướng tới việc hình thành một luật riêng về cán bộ
có thể coi là giải pháp mang tính đột phá và căn bản của hoàn thiện pháp luật về cán
bộ. Theo đó có thể ban hành Luật Công vụ điều chỉnh chung về cán bộ, công chức
theo hướng xác định lại phạm vi của cán bộ và công chức, hoặc ban hành Luật Cán
bộ và Luật công chức.
147
KẾT LUẬN
Trên cơ sở nghiên cứu một số vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về cán
bộ ở Việt Nam, luận án rút ra một số kết luận sau đây:
1. Ở Việt Nam, nghiên cứu lịch sử pháp luật ở nước ta từ năm 1945 đến nay
và trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành có thể khái niệm: Cán bộ là công
dân Việt Nam được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo
nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính
trị - xã hội ở cấp Trung ương và chính quyền địa phương, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước.
2. So với các đối tượng khác là công chức, viên chức thì cán bộ có một số
đặc điểm cơ bản sau: cán bộ đảm nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ thông
qua cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; tính chất công việc của cán bộ gắn với
việc hoạch định, ban hành chính sách; cán bộ hưởng lương theo vị trí, chức danh và
phạm vi cơ quan công tác của cán bộ là các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.
3. Để đảm bảo cho hoạt động của đội ngũ cán bộ với những đặc thù riêng,
cần thiết phải xây dựng hệ thống các quy định pháp luật phù hợp để điều chỉnh các
mối quan hệ phát sinh trong hoạt động của cán bộ. Pháp luật về cán bộ là tổng thể
các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm xác
định đối tượng chủ thể là cán bộ và điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến
quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của cán bộ trong quá trình thực thi chế độ công
vụ và các nhiệm vụ cụ thể.
4. Pháp luật hiện hành về cán bộ cơ bản đã được hoàn thiện đáp ứng yêu
cầu điều chỉnh các hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như góp
phần đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý cán bộ hiện nay. Nội dung của pháp
luật về cán bộ rất đa dạng, phong phú, bao gồm những vấn đề cơ bản như xác định
chủ thể cán bộ; quy định về quy trình bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch, điều
động, luân chuyển cán bộ; quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ; quy định về
148
chế độ trách nhiệm của cán bộ; quy định về điều kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo
đức của cán bộ; quy định về điều kiện đảm bảo cho hoạt động thực thi công vụ,
nhiệm vụ của cán bộ đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ cho việc xây dựng đội
ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở
nước ta hiện nay.
5. Pháp luật về cán bộ hiện nay cũng còn một số tồn tại, hạn chế cơ bản
như: chưa đưa ra được khái niệm rõ ràng về "cán bộ" để phân biệt với các đối tượng
khác làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội nên
chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang pháp lý riêng điều chỉnh về cán bộ;
các quy định pháp luật về cán bộ còn tản mạn ở nhiều văn khác nhau và thiếu đồng
bộ, thống nhất và chưa đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp; việc quản lý cán bộ có quá
nhiều đầu mối và thẩm quyền khác nhau nên công tác quản lý về cán bộ còn chồng
chéo, phức tạp; việc thực hiện pháp luật về cán bộ được thể hiện qua kết quả xây
dựng đội ngũ cán bộ chưa thực sự đáp ứng yêu cầu công tác xây dựng Đảng và xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.
Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ là: pháp
luật về cán bộ chưa được tiếp cận dưới góc độ tính chất công vụ, nhiệm vụ của đội
ngũ cán bộ phù hợp với đặc thù chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở nước ta; việc
điều chỉnh pháp luật về cán bộ chưa dựa trên tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán
bộ và tính chất của từng cơ quan, tổ chức.
6. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ là yêu cầu tất yếu khách quan trong nhằm
đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế; xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong
quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và khắc phục những tồn tại, hạn
chế của pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.
7. Việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần bám sát các quan điểm là: (i) quán
triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ; (ii) góp
phần xây dựng đội ngũ cán bộ thực sự là công bộc của nhân dân, xây dựng nền công
vụ minh bạch, hiệu quả; (iii) bảo đảm tính kế thừa, phát huy những giá trị pháp luật
149
về cán bộ trong lịch sử và kinh nghiệm quốc tế về xây dựng chế độ công vụ; (iv)
dựa trên các tiêu chí và đảm bảo sự hài hòa đối với sự hoàn thiện của hệ thống pháp
luật nói chung
8. Một số giải pháp cơ bản tiếp tục hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt
Nam là:
- Trong khi chưa ban hành được một đạo luật điều chỉnh riêng về cán bộ,
cần tiếp tục hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ với các nội dung
cơ bản là: Tiếp tục hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn chức danh các ngạch của
cán bộ; đánh giá cán bộ; quản lý cán bộ; cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan quản lý
cán bộ với các tổ chức đoàn thể trong việc thực hiện và giám sát thực hiện pháp luật
về cán bộ; chính sách tiền lương, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ nhằm bảo đảm sự
tận tụy và liêm chính của cán bộ trong thực thi công vụ.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến cán bộ: hoàn thiện các
quy định liên quan tới đạo đức cán bộ trong việc thực hiện Luật Phòng, chống tham
nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; hoàn thiện chiến lược xây dựng
đội ngũ cán bộ phù hợp với tình hình mới.
- Nghiên cứu, đánh giá hướng tới việc hình thành một luật riêng về cán bộ
có thể coi là giải pháp mang tính đột phá và căn bản của hoàn thiện pháp luật về cán
bộ. Theo đó có thể ban hành Luật Công vụ điều chỉnh chung về cán bộ, công chức
theo hướng xác định lại phạm vi của cán bộ và công chức, hoặc ban hành Luật Cán
bộ và Luật công chức.
150
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ
ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1. Nguyễn Thị Lê Thu (2015), "Vai trò của pháp luật về quản lý cán bộ ở Việt
Nam hiện nay", Tạp chí Thanh tra, (2), tr. 22-24.
2. Nguyễn Thị Lê Thu (2017), "Hoàn thiện hành lang pháp lý điều chỉnh riêng về
cán bộ", Tạp chí Pháp lý, (10), tr. 46-49.
3. Nguyễn Thị Lê Thu (2018), "Xác định phạm vi đối tượng là cán bộ theo pháp
luật Việt Nam hiện nay", Tạp chí Dân chủ và pháp luật, 4(313), tr. 23-25, 29.
4. Nguyễn Thị Lê Thu (2018), "Pháp luật về công vụ, công chức một số quốc gia
và những vấn đề có thể tham khảo cho Việt Nam", Tạp chí Kiểm sát, (8), tr. 57-62.
151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Bình An (2010), "Những điều cấm kỵ đối với công chức các nước khối
ASEAN", http://plo.vn, ngày 2/9/2010.
2. Bình An (2010), "Những điều cấm kỵ đối với công chức các nước khối G.8",
http://plo.vn, ngày 3/9/2010.
3. Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (1989), Di chúc của
Chủ tịch Hồ Chí Minh, Hà Nội
4. Ban Tổ chức - cán bộ Chính phủ (1993), Chế độ công chức và Luật Công chức
của các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
5. Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (1994), Chế độ nhân sự các nước, Hà Nội.
6. Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (1998), Quyết định số 11/1998/QĐ-TCCP-
CCVC ngày 15/12/1998 của Bộ trưởng - Trưởng ban tổ chức, cán bộ Chính
phủ về việc ban hành quy chế đánh giá cán bộ, công chức, Hà Nội.
7. Bộ Nội vụ (1958), Thông tư số 46-NV/CB ngày 3/7/1958 hướng dẫn việc sắp
xếp cho cán bộ, nhân viên, công nhân cơ quan thuộc khu vực hành chính sự
nghiệp, Hà Nội.
8. Bộ Nội vụ (2004), Thông tư số 03/2004/TT-BNV ngày 16/01/2003 hướng dẫn
thực hiện Nghị định 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán
bộ, công chức xã, phường, thị trấn, Hà Nội.
9. Bộ Nội vụ (2004), Quyết định số 04/2004/QĐ-BNV ngày 16/01/2004 của Bộ
trưởng Bộ Nội vụ ban hành quy định tiêu chuẩn cụ thể đối với cán bộ, công
chức xã, phường, thị trấn, Hà Nội.
10. Bộ Nội vụ (2006), Luật Đạo đức công chức Nhật Bản, (Tài liệu dịch tham
khảo), Hà Nội.
11. Bộ Nội vụ (2007), Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/2/2007 của Bộ
trưởng Bộ Nội vụ về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức,
viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương, Hà Nội.
152
12. Bộ Nội Vụ, Ngân hàng phát triển châu Á (2006), Quản lý công chức của một
số nước trên thế giới xu hướng và bài học kinh nghiệm, Kỷ yếu hội thảo quốc
tế, Hà Nội.
13. Chính phủ (1948), Sắc lệnh số 188/SL ngày 29/5/1948 của Chủ tịch Nước về
lập một chế độ công chức mới và một thang lương chung cho các công chức
Việt Nam.
14. Chính phủ (1950), Sắc lệnh số 76/SL ngày 22/05/1950 của Chủ tịch Nước ban
hành bản quy chế công chức nước Việt Nam.
15. Chính phủ (1955), Nghị định số 650-TTg ngày 30/12/1955 của Thủ tướng
Chính phủ đặt các thang lương để sắp xếp cán bộ, nhân viên và công nhân các
cơ quan, xí nghiệp Chính phủ và doanh nghiệp quốc gia, Hà Nội.
16. Chính phủ (1958), Nghị định số 270-TTg ngày 31/5/1958 của Thủ tướng
Chính phủ quy định chế độ lương cho khu vực hành chính, sự nghiệp, Hà Nội.
17. Chính phủ (1960), Nghị định số 23-CP ngày 30/6/1960 về phân loại tổ chức,
phân loại chức vụ của cán bộ và viên chức thuộc khu vực hành chính, sự
nghiệp, Hà Nội.
18. Chính phủ (1960), Nghị định số 24-CP ngày 01/7/1960 quy định chế độ tiền
lương thuộc khu vực sản xuất để điều chỉnh các quan hệ tiền lương theo
nguyên tắc phân phối theo lao động, Hà Nội.
19. Chính phủ (1960), Nghị định số 25/CP ngày 05/07/1960 quy định chế độ tiền
lương thuộc khu vực hành chính sự nghiệp, theo đó quy định áp dụng nguyên tắc
hưởng lương theo lao động đối với tất cả cán bộ, công nhân, viên chức, Hà Nội.
20. Chính phủ (1963), Nghị định số 24/CP ngày 13/3/1963 ban hành điều lệ tuyển
dụng và cho thôi việc đối với công nhân viên chức nhà nước, Hà Nội.
21. Chính phủ (1964), Nghị định số 195/CP Ngày 31/12/1964 ban hành ban hành
Điều lệ về kỷ luật lao động trong các xí nghiệp cơ quan nhà nước, Hà Nội.
22. Chính phủ (1968), Nghị định số 49/CP ngày 30/4/1968 ban hành chế độ trách
nhiệm vật chất của công nhân viên chức đối với tài sản của Nhà nước..., Hà Nội.
153
23. Chính phủ (1979), Nghị định số 217/CP ngày 8/6/1979 ban hành bản quy định
về chế độ trách nhiệm, kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân
dân của cán bộ, công nhân viên cơ quan nhà nước, Hà Nội.
24. Chính phủ (1979), Nghị định số 274/CP ngày 25/7/1979 ban hành về việc đặt
chế độ, bậc lương thường xuyên hàng năm cho công nhân, cán bộ, viên chức
nhà nước, Hà Nội.
25. Chính phủ (1993), Nghị định số 43/CP ngày 22/6/1993 ban hành quy định tạm
thời chế độ bảo hiểm xã hội (bao gồm: chế độ trợ cấp ốm đau, chế độ trợ cấp
thai sản, chế độ trợ cấp tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp, chế độ hưu
trí, chế độ tử tuất), Hà Nội.
26. Chính phủ (1995), Nghị định số 12/CP ngày 25/1/1995 ban hành Điều lệ quy
định thống nhất việc thực hiện chế độ bảo hiểm bắt buộc đối với tất cả công
chức, viên chức nhà nước và các đối tượng khác, Hà Nội.
27. Chính phủ (1998), Nghị định số 95/CP ngày 17/11/1998 quy định về chế độ
tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức, Hà Nội.
28. Chính phủ (1998), Nghị định số 96/CP ngày 17/11/1998 quy định về chế độ
thôi việc đối với cán bộ, công chức, Hà Nội.
29. Chính phủ (1998), Nghị định số 97/CP ngày 17/11/1998 về xử lý kỷ luật và
trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức, Hà Nội.
30. Chính phủ (2003), Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19/2/2003 của Thủ
tướng Chính phủ ban hành quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ
chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo, Hà Nội.
31. Chính phủ (2003), Nghị định 114/2003-NĐ-CP ngày 10/10/2003 về cán bộ,
công chức xã, phường, thị trấn, Hà Nội.
32. Chính phủ (2003), Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 quy định
về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự
nghiệp của Nhà nước, Hà Nội.
33. Chính phủ (2003), Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển
dụng, sử dụng quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, Hà Nội.
154
34. Chính phủ (2007), Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 2/8/2007 của Thủ
tướng Chính phủ ban hành Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành
chính nhà nước, Hà Nội.
35. Chính phủ (2008), Quyết định số 770/2008/QĐ-TTg ngày 23/6/2008 của Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt chương trình xây dựng nâng cao chất lượng đội
ngũ cán bộ, công chức hành chính nhà nước giai đoạn 2008-2010, Hà Nội.
36. Chính phủ (2013), Nghị định 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 về vị trí việc
làm và cơ cấu ngạch công chức, Hà Nội.
37. Chính phủ (2013), Nghị định số 59/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 quy định chi
tiết một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng, Hà Nội.
38. Chính phủ (2013), Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 về minh bạch
tài sản, thu nhập, Hà Nội.
39. Chính phủ (2013), Nghị định số 150/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 về sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 quy
định danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công
tác đối với cán bộ, công chức, viên chức, Hà Nội.
40. Chính phủ (2013), Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 về sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 quy
định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra
tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách, Hà Nội.
41. Chính phủ (2015), Nghị định số 17/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định tiền
lương tăng thêm 8% đối với cán bộ, công chức, viên chức và người hưởng
lương trong lực lượng vũ trang có hệ số lương từ 2,34 trở xuống kể từ ngày
01/01/2015, Hà Nội.
42. Chính phủ (2015), Nghị định số 26/2015/NĐ-CP ngày 09/3/2015 quy định chế
độ, chính sách đối với cán bộ không đủ điều kiện về tuổi tái cử, tái bổ nhiệm
giữ các chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản
Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, Hà Nội.
155
43. Chính phủ (2015), Quyết định số 32/2015/QĐ-TTg ngày 04/8/2015 của Thủ
tướng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý, sử dụng xe
ô tô trong cơ quan nhà nước, Hà Nội.
44. Chính phủ (2015), Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 về đánh giá
và phân loại cán bộ, công chức, viên chức, Hà Nội.
45. Chương trình phát triển của Liên Hợp Quốc (2009), Cải cách nền hành chính
Việt Nam thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
46. Nguyễn Hồng Chuyên (2013), "Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công
chức đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ
nghĩa", Dân chủ và pháp luật, 7(256).
47. Cao Minh Công (2012), Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta
hiện nay, Luận án tiến sĩ Triết học, Học viện Khoa học xã hội, Hà Nội.
48. Lương Thanh Cường (2008), Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công
chức ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Khoa luật, Đại học Quốc
gia Hà Nội, Hà Nội.
49. Nguyễn Văn Cương và Hồ Ngọc Hiển (2014), "Mối quan hệ giữa chính sách
công và pháp luật", Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Nghiên cứu và đào tạo, tiếp
cận đa ngành, liên ngành, Học viện Khoa học xã hội, Tháng 10/2014.
50. Nguyễn Sỹ Dũng (2007), Thế sự - một góc nhìn, Nxb Tri thức, Hà Nội.
51. Đoàn Văn Dũng (2012), "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ góc nhìn
chuỗi kết quả và chỉ số đánh giá", Tổ chức nhà nước, (7).
52. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI,
Nxb Sự thật, Hà Nội.
53. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII,
Nxb Sự thật, Hà Nội.
54. Đảng Cộng sản Việt Nam (1993), Quyết định số 69/QĐ-TW ngày 17/5/1993
của Ban Bí thư trung ương về hệ thống ngạch, bậc lương của các cơ quan
Đảng, đoàn thể, Hà Nội.
55. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
156
56. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp
hành Trung ương khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
57. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp
hành Trung ương Đảng khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
58. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
59. Đảng Cộng sản Việt Nam (2002), Các Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung
ương (1996 - 1999), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
60. Đảng Cộng sản Việt Nam (2004), Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày 30/11/2004
của Bộ Chính trị về công tác quy hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy
mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Hà Nội.
61. Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới (Đại
hội VI, VII, VIII, IX), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
62. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
63. Đảng Cộng sản Việt Nam (2009), Kết luận số 37-KL/TW ngày 2/02/2009 của Bộ
Chính trị về tiếp tục đẩy mạnh chiến lược cán bộ từ nay đến năm 2020, Hà Nội.
64. Đảng Cộng sản Việt Nam (2010), Quyết định số 286-QĐ/TW ngày 08/02/2010
của Bộ Chính trị ban hành Quy chế đánh giá và phân loại cán bộ, công chức,
viên chức, Hà Nội.
65. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
66. Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 16/01/2012 của
Bộ Chính trị về một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay, Hà Nội.
67. Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Kết luận số 24-KL/TW ngày 5/6/2012 của
Bộ Chính trị về đẩy mạnh công tác quy hoạch và luân chuyển cán bộ lãnh
đạo, quản lý đến năm 2020 và những năm tiếp theo, Hà Nội.
68. Đảng Cộng sản Việt Nam (2014), Quyết định số 244-QĐ/TW ngày 9/6/2014
của Bộ Chính trị về việc ban hành Quy chế bầu cử trong Đảng, Hà Nội.
157
69. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
70. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 30/10/2016
của Bộ Chính trị về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi
sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện "tự diễn
biến", Hà Nội.
71. Đảng Cộng sản Việt Nam (2018), Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018
của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương về tập trung xây dựng đội
ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược đầy đủ phẩm chất, năng lực và uy
tín, ngang tầm nhiệm vụ, Hà Nội.
72. Lưu Hải Đăng (2012), "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đủ
năng lực đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020", Tổ
chức nhà nước, (4).
73. Nguyễn Trọng Điều (2005), "Về đánh giá, quy hoạch và luân chuyển cán bộ
lãnh đạo, quản lý hiện nay", Tạp chí Cộng sản, (10), tr. 12-16.
74. Nguyễn Trọng Điều (2007), Về chế độ công vụ Việt Nam, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội.
75. Bùi Xuân Đính (2003), "Việc tuyển chọn và sử dụng quan lại thời phong kiến
Việt Nam", Nhà nước và pháp luật, (7).
76. Tô Tử Hạ (1998), Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức
hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
77. Trần Quốc Hải (2006), "Hoàn thiện thể chế đạo đức công vụ trong giai đoạn
hiện nay", Tổ chức nhà nước, (5).
78. Trần Quốc Hải (2006), "Cải cách công vụ và nâng cao đội ngũ công chức", Tổ
chức nhà nước, (6).
79. Tạ Ngọc Hải (2011), Hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ đáp ứng yêu
cầu cải cách hành chính nhà nước, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa
học xã hội, Hà Nội.
158
80. Giang Thị Phương Hạnh (2009), Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành
chính nhà nước theo yêu cầu cải cách hành chính của tỉnh Bình Phước hiện
nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ
Chí Minh, Hà Nội.
81. Trần Thị Hiền (2008), Trách nhiệm vật chất đối với công chức theo pháp luật Việt
Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội.
82. Nguyễn Quốc Hiệp (2006), Hoàn thiện pháp luật về tuyển chọn và bổ nhiệm
công chức ở nước ta, Luận án tiến sĩ Luật học, Viện Nhà nước và Pháp luật,
Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội.
83. Trần Đình Hoan (chủ biên) (2009), Đánh giá, quy hoạch, luân chuyển cán bộ
lãnh đạo, quản lý thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội.
84. Hội đồng Bộ trưởng (1982), Quyết định số 134/HĐBT ngày 17/8/1982 ban
hành về một số chế độ đãi ngộ đối với công nhân viên chức nhà nước, Hà Nội.
85. Hội đồng Bộ trưởng (1985), Nghị định số 235/HĐBT ngày 18/9/1985 ban
hành về cải cách chế độ tiền lương của công nhân viên chức và lực lượng vũ
trang, Hà Nội.
86. Hội đồng Bộ trưởng (1987), Nghị quyết số 227/HĐBT ngày 29/12/1987 về việc
sắp xếp tổ chức, tinh giản biên chế các cơ quan hành chính sự nghiệp, Hà Nội.
87. Hội đồng Bộ trưởng (1991), Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 về công
chức, Hà Nội.
88. Hội đồng bộ trưởng (1992), Quyết định số 76/HĐBT ngày 9/3/1992 của Chủ
tịch Hội đồng Bộ trưởng về chất lượng và các biện pháp đẩy mạnh việc sắp
xếp lại tổ chức biên chế hành chính, sự nghiệp theo hướng tinh giản và bố trí
những cán bộ, công chức tiếp tục làm việc trong biên chế hành chính sự
nghiệp vào đúng ngạch, bậc phù hợp với năng lực của mỗi người trên cơ sở
chức danh tiêu chuẩn, nghiệp vụ, tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước
theo hướng ngày càng tinh giản gọn nhẹ, hiệu quả, Hà Nội.
89. Nguyễn Cảnh Hợp (2011), Thể chế công vụ, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
159
90. Xuân Hưng (2016), "Tham nhũng ngay trong lực lượng chống tham nhũng",
http://www.vnmedia.vn, ngày 21/9/2016.
91. Bùi Huy Khiên (2012), "Đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực để xây
dựng một Chính phủ mạnh, hiệu lực, hiệu quả", Quản lý nhà nước, (199).
92. Văn Kiên (2016), ""Chạy" chức quyền: Phong bì lớn, va-li nhỏ",
http://www.tienphong.vn, ngày 03/09/2016.
93. Nguyễn Phương Liên, "Kinh nghiệm đánh giá công chức của một số quốc gia
trên thế giới", http://isos.gov.vn.
94. Phạm Văn Lợi, Hoàng Thị Ngân (2004), Luật Hành chính một số nước trên
thế giới, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
95. Trần Thị Thanh Mai (2010), "Xác định rõ trách nhiệm trong quản lý hành
chính nhà nước", Tổ chức Nhà nước, (11), tr. 7-10.
96. Bùi Thị Ngọc Mai (2014), "Về tính chính danh của người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Quản lý nhà nước, (10), tr. 34-38; 42-43.
97. Bùi Thị Ngọc Mai (2015), "Về thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nước", Quản lý nhà nước, (6), tr. 20-24; 55.
98. Bùi Thị Ngọc Mai (2015), Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước, Luận án tiến sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành
chính Quốc gia, Hà Nội.
99. Nguyễn Đức Mạnh (2005), "Bàn về nâng cao năng lực cán bộ, công chức", Tổ
chức nhà nước, (6).
100. Hồ Chí Minh (1959), Sửa đổi lối làm việc, Nxb Sự thật, Hà Nội.
101. Hồ Chí Minh (1995), Toàn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội
102. Hồ Chí Minh (2000), Toàn tập, tập 12, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
103. Trần Thị Nga (2008), Đánh giá công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam
trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc
gia Hà Nội, Hà Nội.
104. Hoàng Thị Ngân (2011), "Một số vấn đề về chế độ công vụ", Tổ chức nhà
nước, (2).
160
105. Trần Nghị (2017), Trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ đáp ứng
yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
106. Ngô Hải Phan (2004), Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây
dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
107. Hàn Phi (2005), Hàn Phi Tử, (Phan Ngọc dịch), Nxb Văn học, Hà Nội.
108. Trần Văn Phòng (2007), "Năng lực tổng kết thực tiễn- nhân tố quan trọng
trong hoạt động lãnh đạo của đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp tỉnh", Thông tin
công tác tư tưởng lý luận, (11), tr. 43-46.
109. Thang Văn Phúc (Chủ nhiệm) (2005), Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức
đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân,
vì dân, Đề tài cấp Nhà nước.
110. Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Thu Huyền (chủ biên) (2004),
Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội.
111. Lê Quang (2009), "Đánh giá, sử dụng cán bộ, công chức ở một số nước trên
thế giới", Xây dựng Đảng, (6).
112. Quốc hội (1946), Hiến pháp, Hà Nội.
113. Quốc hội (1959), Hiến pháp, Hà Nội.
114. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội.
115. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội.
116. Quốc hội (2005), Luật Phòng, chống tham nhũng, Hà Nội.
117. Quốc hội (2008), Luật Cán bộ, công chức, Hà Nội.
118. Quốc hội (2010), Luật Viên chức, Hà Nội.
119. Quốc hội (2012), Luật Công đoàn, Hà Nội.
120. Quốc hội (2013), Hiến pháp, Hà Nội.
121. Quốc hội (2013), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Hà Nội.
122. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Quốc hội, Hà Nội.
123. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Chính phủ, Hà Nội.
161
124. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Hà Nội.
125. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Hà Nội.
126. Quốc hội (2014), Nghị quyết số 78/2014/QH13 ngày 10/11/2014 về dự toán
ngân sách nhà nước năm 2015, Hà Nội.
127. Quốc hội (2015), Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Hà Nội.
128. Quốc hội (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Hà Nội.
129. Quốc hội (2015), Luật Kiểm toán nhà nước, Hà Nội.
130. Lê Văn Quyến (2012), "Nâng cao chất lượng hoạt động của cán bộ, công chức
và cơ quan hành chính nhà nước góp phần xây dựng, hoàn thiện Nhà nước
pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa", Tổ chức nhà nước, (5).
131. Nguyễn Quyết (2015), "8 năm kê khai tài sản, chỉ 18 người bị kỷ luật",
http://nld.com.vn, ngày 16/12/2015.
132. Mạc Minh Sản (2009), Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở
Việt Nam hiện nay - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị - Hành
chính, Hà Nội.
133. Dương Hương Sơn (2004), Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức
cấp xã ở tỉnh Quảng Trị hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện chính
trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
134. Diệp Văn Sơn (2007), "Cần bổ sung thêm chế định sát hạch công chức", Tổ
chức nhà nước, (1), tr. 41-43.
135. Võ Kim Sơn (2012), "Nâng cao năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công
chức - Một thách thức của cải cách hành chính Việt Nam hiện nay", Quản lý
nhà nước, (200).
136. Nguyễn Quốc Sửu (2010), Giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức
hành chính trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
137. Nguyễn Văn Tâm (1997), Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở
nước ta, Luận án tiến sĩ Luật học.
138. Nguyễn Thế Tài (Chủ nhiệm) (2011), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm
của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay -
Vấn đề và giải pháp, Đề tài nghiên cứu khoa học.
162
139. Tạp chí Cộng sản, Ban Tổ chức Trung ương, Tỉnh ủy Bắc Ninh (2012), Thẩm
quyền, trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong mối quan hệ với
tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị, Hội thảo khoa học, tổ chức ngày 28/6/2012.
140. Phạm Hồng Thái (2004), Công vụ công chức nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
141. Phạm Hồng Thái (2010), "Sự điều chỉnh của pháp luật về đạo đức công vụ ở
Việt Nam", Nghiên cứu lập pháp, (5).
142. Thái Vĩnh Thắng (2005), "Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức trong
điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì
dân", Dân chủ và pháp luật, (2).
143. Thái Vĩnh Thắng (2005), "Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức và
trách nhiệm pháp lý của công chức", Nghiên cứu lập pháp, (2), tr. 24-32.
144. Trần Văn Thắng (2009) Từ điển Pháp luật phổ thông, Nxb Giáo dục, Hà Nội.
145. Bảo Thắng (2016), "10 năm, truy tố gần 5.800 bị can tham nhũng",
http://www.tienphong.vn, ngày 28/01/2016.
146. Trần Đình Thắng và Nguyễn Phương Thúy (2012), "Đổi mới, nâng cao chất
lượng quản lý cán bộ, công chức Nhà nước trong thời kỳ đổi mới", Tổ chức
nhà nước, (7).
147. Lê Như Thanh (2009), Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền và trách
nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính
công, Học viện Hành chính, Hà Nội.
148. Lưu Kiếm Thanh (2012), "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức- Một
hình thức giáo dục - đào tạo đặc thù và chuyên biệt", Quản lý nhà nước, (201).
149. Lê Thị Thanh (2013), "Bàn về cải cách pháp luật tiền lương cán bộ, công
chức, viên chức ở Việt Nam hiện nay", Nhà nước và pháp luật, (1).
150. Nguyễn Văn Thảo (2007), "Đổi mới tổ chức hoạt động của các cơ quan hành
chính, tăng cường quyền và trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan", Thông
tin Cải cách nền hành chính nhà nước, (12).
151. Trịnh Đức Thảo (Chủ nhiệm) (2010), Cải cách hành chính ở Việt Nam hiện
nay - Thực trạng và giải pháp, Đề tài khoa học cấp bộ.
163
152. Đào Thị Ái Thi (2012), "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức lãnh đạo theo
vị trí việc làm", Quản lý nhà nước, (198).
153. Vũ Thư (Chủ nhiệm) (2008), Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về nền
hành chính nhà nước Việt Nam trong giai đoạn 2006 - 2015, Đề tài khoa học
cấp bộ.
154. Phạm Đức Toàn, Lê Đình Mùi (2010), "Chế độ công chức, công vụ và trách
nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính của một số nước", Quản lý
nhà nước, (176), tr. 72-76.
155. Phạm Minh Triết (2003), Hoàn thiện pháp luật về công chức hành chính nhà
nước ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị
Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
156. Trung tâm Từ điển học Vietlex (2009), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng.
157. Trường Đại học Luật Hà Nội (2002), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp
luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.
158. Khổng Tử (2006), Tứ Thư - Luận Ngữ, (Đoàn Trung Còn dịch), Nxb Thuận
Hóa, Huế.
159. Trần Anh Tuấn (2007), "Bàn về khái niệm công vụ trong xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân", Tổ
chức nhà nước, (7).
160. Trần Anh Tuấn (2009), "Vấn đề công vụ và trách nhiệm công vụ trong Luật
Cán bộ, công chức", Tổ chức nhà nước, (11), tr. 6-10.
161. Đào Trí Úc, Phạm Hữu Nghị (2009), Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Một số vấn đề lý luận và thực
tiễn, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
162. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (1998), Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Hà Nội.
163. Viện Khoa học Pháp lý (2006) Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa và
Nxb Tư pháp, Hà Nội.
164. Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia
Hồ Chí Minh (2009), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng
164
đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải
pháp, Đề tài khoa học cấp Bộ, Hà Nội.
165. Nguyễn Cửu Việt (2005), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội.
166. Nguyễn Văn Vinh (2000), "Góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ,
công chức ở nước ta hiện nay", Quản lý nhà nước, (8).
167. Hà Vinh (2008), "Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức - Từ góc nhìn thực
tiễn", Thông tin khoa học hành chính, (3), tr. 7-12.
168. Lê Anh Xuân (2009) Từ điển từ Hán Việt, Nxb Đại học Quốc gia Thành phố
Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh.
169. Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (2008), Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đại học Quốc
gia Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh.
170. Nguyễn Văn Yểu, Lê Hữu Nghĩa (Đồng chủ biên) (2006), Xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội.
TIẾNG ANH
171. Anne Richmond, The use of labor and employment in the public sector
expansion - Province of British Columbia.
172. Burns, John P, Bowornwathana, Bidthya (2001), Civil Service Systems in Asia,
Edward Elgar.
173. Christian Batal, La gestion des resources humaines dans le secteur public.
174. Constance Horner, Patricia W. Ingraham, Ronald P. Sanders (1996), Civil
Service Reform, Brookings Inst Pr.
175. J. Edward Kellough, Lloy G.Nigro, Civil Service Reform in the State.
176. A. Massey, J. McMillian, P. Carmichael, R.A. WRhodes (2003), Decentralizing
the Civil Service, McGraw Hill.