1
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2017-2018
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de opleiding Rechten
Ondersteuningsmechanismen voor groene stroom in
Vlaanderen: een stand van zaken en voorstellen tot
verdere optimalisatie
Masterproef van de opleiding
‘Master in de Rechten’
Ingediend door
Charlotte Synhaeve
(studentennummer: 01301776)
Promotor: Prof. dr. Frederik Vandendriessche
Commissaris: Thomas Deruytter
2
‘Een geslaagde energietransitie is enkel
mogelijk via een gezond financieringsmechanisme’
3
DANKWOORD
Verheugd leg ik u mijn masterproef “Ondersteuningsmechanismen voor groene stroom: een
stand van zaken en voorstellen voor verdere optimalisatie” voor. Met deze masterproef komt er
een einde aan mijn vijfjarige opleiding als jurist aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de
Universiteit Gent en sluit ik tevens een uiterst boeiende en fijne periode af.
Daar een masterproef staat of valt met een goede begeleiding, had ik graag van dit voorwoord
gebruik gemaakt om mijn oprechte dank te richten aan enkele personen. Eerst en vooral wens
ik mijn promotor Prof. Dr. Frederik Vandendriessche te bedanken voor het aanreiken van het
boeiende onderwerp. Ook voor het opnemen van het promotorschap, voor alle tips en voor de
gekregen vrijheid wens ik Prof. Dr. Vandendriessche van harte te bedankten. Vervolgens wil ik
ook mijn commissaris Mr. Thomas Deruytter bedanken, omdat hij mij tijdens het schrijven aan
deze masterproef voorzien heeft van waardevol advies en bijsturingen. Dank voor de
begeleiding om dit eindwerk naar een hoger niveau te tillen.
Voort gaat mijn oprecht dank ook uit naar Mevr. Kelsey Van Maris, Mr. Lorenzo Van de Pol
en Mr. Bart Staes. Hun inzicht en deskundige kennis hebben deze masterproef mede
gerealiseerd.
Daarnaast wil ik ook mijn vriend bedanken voor de steun, interesse, hulp en suggesties, en om
de hoofdbrok van dit eindwerk na te lezen.
Ten slotte is dit voorwoord ook de ideale gelegenheid om mijn dank te betuigen aan mijn ouders
voor hun onvoorwaardelijke steun doorheen mijn rechtenstudie. Zonder hun betrokkenheid had
ik nooit het eindresultaat bereikt dat ik nu kan voorleggen.
Charlotte Synhaeve,
Vichte, 16 augustus 2018.
4
INHOUDSTAFEL DANKWOORD ......................................................................................................................................3
INHOUDSTAFEL ..................................................................................................................................4
INLEIDING ..........................................................................................................................................10
DEEL I. ONDERSTEUNINGSMECHANISMEN VOOR GROENE STROOM ..........................13
TITEL I. Duiding van relevante concepten en het klimaat- en energiebeleid ...........................13
Hoofdstuk I. De concepten ‘hernieuwbare energie’, ‘groene stroom’ en
‘ondersteuningsmechanismen’ ....................................................................................................13
1. De concepten ‘hernieuwbare energie’ en ‘hernieuwbare energiebronnen’ ...........................13
1.1. Het concept ‘hernieuwbare energie’ ......................................................................13
1.2. Het concept ‘hernieuwbare energiebronnen’ .........................................................14
1.2.1. Op Europees niveau ..............................................................................14
1.2.2. Op nationaal niveau ...............................................................................14
1.2.3. Conclusie ............................................................................................................14
2. Het concept ‘groene stroom’ .................................................................................................16
3. Het concept ‘ondersteuningsmechanismen’ ..........................................................................17
3.1. Aanzet tot ‘ondersteuningsmechanismen’ onder de eerste Richtlijn Hernieuwbare
energie ..........................................................................................................................17
3.2. Ondersteuningsmechanismen onder de tweede Richtlijn Hernieuwbare Energie 18
Hoofdstuk II. Het klimaat-en energiebeleid van de EU ............................................................20
1. Het internationale niveau ......................................................................................................21
1.1. Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) ..22
1.2. Het Kyoto Protocol ..............................................................................................23
1.3. Het Akkoord van Parijs .........................................................................................24
2. Het Europees Klimaatprogramma: de hernieuwbare energiedoelstellingen .........................24
2.1. De EU 2010-doelstelling ......................................................................................26
2.2. De EU 2020-doelstelling .......................................................................................26
2.3. De EU 2030- doelstellingen ...................................................................................28
Hoofdstuk III. Het Vlaamse klimaat-en energiebeleid .............................................................29
1. De plaats van hernieuwbare energie in het Vlaamse klimaat- en energiebeleid ...................29
1.1. Het nationaal streefcijfer inzake hernieuwbare energie .........................................29
1.2. De verdeling van het nationale streefcijfer in België .............................................30
2. Het Vlaamse klimaat- en energiebeleid gericht op het behalen van het streefcijfer .............32
2.1. Het Energieplan 2020 ............................................................................................32
2.2. De verschillende conceptnota’s .............................................................................33
2.3. De Vlaamse Energievisie, het Vlaamse Energie en Klimaatplan en het
interfederaal energiepact ..............................................................................................33
3. Conclusie ...............................................................................................................................35
5
TITEL II. Overzicht van de belangrijkste ondersteuningsmechanismen voor groene stroom
op Vlaams niveau .............................................................................................................................36
Hoofdstuk I. Steunregelingen die openstaan voor zowel particulieren als bedrijven ............37
1. Priority access ........................................................................................................................37
2. Groenestroomcertificaten en de call groene warmte ............................................................38
Hoofdstuk II. Ondersteuningsmechanismen voor bedrijven ..................................................38
1. De verhoogde investeringsaftrek ...........................................................................................38
2. Vlaams fiscaal voordeel: vermindering onroerende voorheffing voor gebouwen met laag E-
peil .............................................................................................................................................39
3. Steunmaatregelen van het Agentschap Innoveren en Ondernemen ......................................39
3.1. Ecologiepremie Plus voor ondernemingen ...........................................................39
3.2. Strategische ecologiesteun voor ondernemingen ..................................................39
4. Energiepremies distributienetbeheerders ...............................................................................40
Hoofdstuk III. Ondersteuningsmechanismen voor particulieren ............................................40
1. E-peilpremie, vermindering van de onroerende voorheffing voor een energiezuinig nieuw
gebouw en de energielening .....................................................................................................40
2. De terugdraaiende teller en de slimme meter ........................................................................41
TITEL III. Het Vlaamse systeem van verhandelbare groenestroomcertificaten .....................43
Hoofdstuk I. Organisatie en werking van de certificatenmarkt: principe ..............................43
1. Inleiding ................................................................................................................................43
2. Een ‘tweeledig’ regime ..........................................................................................................44
Hoofdstuk II. De toekenning van GSC aan producenten van groene stroom .........................46
1. Voor wie? .............................................................................................................................46
2. Wat valt onder de maatregel? ................................................................................................46
2.1. Voorwaarden voor de toekenning van GSC aan energieproducenten ..................47
2.2. Voorwaarden voor de aanvaarbaarheid van GSC voor de certificaatverplichting
van energieleveranciers ...............................................................................................47
3. Bepaling van het aantal toe te kennen GSC...........................................................................48
3.1. De startdatum .........................................................................................................48
3.2. De steunperiode .....................................................................................................49
3.3. De bandingfactor ...................................................................................................50
4. De verhandelbaarheid van GSC ............................................................................................51
4.1. De vrije verhandelbaarheid van GSC op de markt ...............................................51
4.2. De gegarandeerde minimumprijs ...........................................................................52
4.3. De quotumverplichting ..........................................................................................53
TITEL IV. De call groene warmte – restwarmte – biomethaan – diepe geothermie .................54
Hoofdstuk I. Inleiding ..................................................................................................................54
1. Samenvatting .........................................................................................................................54
6
2. Belang van groene warmte, restwarmte en biomethaan ........................................................54
Hoofdstuk II. Procedure van de call ...........................................................................................55
1. Organisatie van een call .........................................................................................................55
2. Wie komt in aanmerking?......................................................................................................56
3. Welke investeringen komen in aanmerking? .........................................................................57
4. Wat is het steunbedrag? .........................................................................................................58
5. Korte duiding bij de vier verschillende calls .........................................................................60
5.1. Call 1: de productie van groene warmt uit biomassa .............................................60
5.2. Call 2: de recuperatie van restwarmte ....................................................................62
5.3. Call 3: de productie uit biomethaan .......................................................................63
5.4. Call 4: de productie van nuttige groene warmte uit aardwarmte uit de diepe
ondergrond ...................................................................................................................64
6. De call groene warmte in relatie met andere steunregelingen .............................................65
Hoofdstuk III. Het resultaat van de afgesloten calls .................................................................67
1. Bespreking van de afgesloten calls ........................................................................................67
2. Conclusie ..............................................................................................................................71
DEEL II. DE JURIDISCHE BEPERKINGEN VAN DE ONDERSTEUNINGSMECHANISMEN
................................................................................................................................................................73
TITEL I. Nationale steunregelingen inzake groene stroom en het vrij verkeer van goederen .73
Hoofdstuk I. Inleiding ..................................................................................................................73
1. Het vrij verkeer van goederen ...............................................................................................73
1.1. Conflict tussen primair en secundair EU-recht .....................................................74
1.2. Rechtvaardigingsgronden .....................................................................................74
2. Juridische onduidelijkheden in de rechtspraak van het Hof van Justitie ..............................75
Hoofdstuk II. Het Vlaamse GSC-regime getoetst aan het vrij verkeer inzake goederen ......76
1. De arresten PreussenElektra, Ålands Vindkraft en Essent Belgium ....................................76
1.1. Het arrest PreussenElektra van 13 maart 2001 .....................................................76
1.2. Het arrest Ålands Vindskracht van 1 juli 2014 .....................................................78
1.2.1. Feitenrelaas ...........................................................................................78
1.2.2. De beoordeling door het Hof van Justitie .............................................79
1.2.2.1. Conclusie van Advocaat-Generaal Bot op 28 januari 2014 ..79
1.2.2.2. De uiteindelijke beslissing op 1 juli 2014 .............................80
1.3. Het arrest Essent Belgium van 11 september 2014 ...............................................83
2. Toetsing aan het huidige Vlaamse GSC-regime ....................................................................84
Hoofdstuk III. De call groene warmte getoetst aan het vrij verkeer inzake goederen ..........85
1. Enkel een rechtvaardiging voor groene stroom en exploitatiesteun? ...................................86
1.1. Groene stroom vs. alle soorten hernieuwbare energie ..........................................86
1.2. Exploitatiesteun vs. investeringssteun ..................................................................86
7
2. De Vlaamse call groene warmte ...........................................................................................87
Hoofdstuk IV. Conclusie .............................................................................................................88
1. Nationale steunregelingen voor groene stroom onder de huidige HERL ..............................88
2. Nationale steunregelingen onder de nieuwe Herziene HERL (de HERL II) ........................89
TITEL II. Staatssteunregels: inperking van de autonomie van de lidstaten ............................91
Hoofdstuk I. De fundamenten van de Europese Staatssteunregels .........................................92
1. Principe: onverenigbaarheid met de interne markt ...............................................................93
2. Uitzonderingen op het principe van staatssteunverbod ........................................................94
Hoofdstuk II. Een concrete toets: Vlaamse steunregeling in de vorm van GSC ...................96
1. De dunne lijn tussen ‘bekostigd met staatssteunmiddelen’ en ‘niet bekostigd met
staatssteunmiddelen’ ..................................................................................................................96
1.1. Rechtstreeks of indirect bekostigd zijn met staatsmiddelen: poging tot
synthetiseren van de beoordelingscriteria van het Hof en de Commissie ....................96
1.1.1. Het startpunt van een complexe beslissingspraktijk: PreussenElektra...97
1.1.2. ‘Schadebeperking’ door de Commissie: Vent de Colère! ......................98
1.1.2.1. Feitenrelaas en beslissing ......................................................98
1.1.2.2. Conclusie ..............................................................................101
1.2. Vier verschillende componenten van GSC die staatssteun kunnen uitmaken ....101
1.2.1. Component 1: de opkoopverplichting en de financiering van GSC ...103
1.2.2. Component 2: de gratis toekenning van GSC .....................................105
1.2.3. Component 3: de quotumverplichting..................................................106
2. Wanneer kunnen GSC die staatssteun uitmaken toch verenigbaar worden verklaard met de
interne markt? ..........................................................................................................................107
2.1. Inleiding ...............................................................................................................107
2.2. Gemeenschappelijke beoordelingscriteria ...........................................................110
2.3. Specifieke beoordelingscriteria ...........................................................................112
2.4. Concreet: toepassing van de algemene en specifieke beoordelingscriteria op de
Vlaamse GSC..............................................................................................................113
3. Conclusie over de relatie tussen het Vlaamse GSC-regime en de juridische beperking
“Europese staatssteunregels” ..................................................................................................116
Hoofdstuk III. Een concrete toets: de Vlaamse call groene warmte ......................................116
1. Steunmaatregelen die verenigbaar zijn met de interne markt onder artikel 107 lid 2 VWEU
.................................................................................................................................................116
2. Valt de ‘call groene warmte’ onder de AGVV? .................................................................118
3. Conclusie over de relatie tussen de Vlaamse call groene warmte en de juridische beperking
“Europese staatssteunregels” ..................................................................................................118
TITEL III. De Herziene Richtlijn Hernieuwbare Energie .........................................................119
1. Een verdere top-down regulering van ondersteuningsmechanismen ..................................119
2. De herziene Richtlijn Hernieuwbare energie voorziet in minder keuzevrijheid .................120
8
2.1. Geharmoniseerde marktprincipes .......................................................................121
2.2. Toekenningsprocedure en de monitoring van steun ...........................................123
2.3. Gedeeltelijke openstelling van steunregelingen voor buitenlandse productie .....123
3. Conclusie .............................................................................................................................124
TITEL IV. De bevoegdheidsverdeling in België met relevantie voor hernieuwbare energie ..125
Hoofdstuk I. Hernieuwbare energie is een exclusieve bevoegdheid van de gewesten .........125
1. Inleiding ...............................................................................................................................125
2. De Belgische bevoegdheidsverdeling inzake hernieuwbare energie ...................................126
2.1.Energie is een gedeelde bevoegdheid tussen de federale overheid en de gewesten
....................................................................................................................................126
2.2. Hernieuwbare energie is een exclusieve bevoegdheid van de gewesten ............127
Hoofdstuk II. De juridische beperkingen voortvloeiend uit de bevoegdheidsverdeling .....128
1. Een legio aan barrières ........................................................................................................128
2. Juridische beperkingen voor steunmechanismen van groene stroom ..................................128
2.1. Federale bevoegdheid van de tarieven met inbegrip van het prijsbeleid uit de
BWHI .........................................................................................................................129
2.2. Concurrerende fiscale federale bevoegdheid ......................................................131
2.3. Verschillende certificatensystemen .....................................................................133
3. Conclusie ............................................................................................................................133
DEEL III. EVALUATIE VAN DE ONDERSTEUNINGSMECHANISMEN ..............................134
TITEL I. Evaluatie van het GSC-systeem ...................................................................................135
Hoofdstuk I. Efficiëntie en relevantie van het Vlaamse GSC-systeem .................................135
1. Een zorgvuldig systeemontwerp is cruciaal .......................................................................135
2. Evaluatie van het GSC-systeem in 2015 .............................................................................137
2.1. Gehanteerde parameters i.h.k.v. de berekening van de vergoedingen .................138
2.2. Kwalificatie van de technologie ..........................................................................138
2.3. Investeringszekerheid en marktfunctie ................................................................138
2.4. Start-en-stop beleid ..............................................................................................139
2.5. Conclusie .............................................................................................................140
3. Evaluatie van GSC-systeem anno 2018 ..............................................................................140
3.1. Een werkbare certificatenmarkt? .........................................................................140
3.2. Conclusie .............................................................................................................141
Hoofdstuk I. Beoordeling van de efficiëntie en relevantie van feed-in premiums en
tendersystemen ...........................................................................................................................143
1. Beoordeling van de efficiëntie en relevantie van feed-in premiums ...................................144
1.1. Voordelen ............................................................................................................145
1.2. Nadelen ................................................................................................................146
1.3. Conclusie .............................................................................................................146
9
2. Beoordeling van de efficiëntie en relevantie van tendersystemen ......................................147
2.1. Hoofdelementen van nationale tenders voor hernieuwbare energie ...................147
2.2. Voordelen ............................................................................................................149
2.3. Nadelen ................................................................................................................149
2.4. Conclusie ............................................................................................................151
3. De succesvolle SDE+-regeling uit Nederland: een voorbeeld voor Vlaanderen? ..............151
3.1. Een veiling van sliding feed-in premiums ..........................................................151
3.2. Het succes van de SDE+-regeling ......................................................................153
4. Conclusie .............................................................................................................................153
TITEL II. Evaluatie van de call groene warmte .........................................................................154
1. Multi-criteria tenderprocedure ............................................................................................154
2. Aanbevelingen voor optimalisatie van de call .....................................................................156
2.1. Het Vlaams Energieagentschap ..........................................................................156
2.2. SERV advies in samenwerking met de Minaraad ...............................................156
2.3. Kelvin Solutions in opdracht van Bond Beter Leefmilieu ..................................157
3. Verwachte voorstel tot optimalisatie ..................................................................................158
4. Conclusie .............................................................................................................................159
DEEL IV. SLOTBESCHOUWINGEN ............................................................................................160
10
INLEIDING
1. Vlaanderen staat voor een ambitieuze energietransitie. Die is nodig om de Vlaamse
klimaat- en energiedoelstellingen voor 2020 en erna te realiseren. Het klimaatakkoord in Parijs
en de Europese doelstellingen voor energie en klimaat voor 2030 zetten de bakens van die
energietransitie uit: ons energieverbruik moet efficiënter worden, we moeten meer
hernieuwbare energiebronnen gebruiken en de energievoorziening moet gegarandeerd zijn.
Dit is geen gemakkelijke opdracht, zeker niet in Vlaanderen met zijn energie-intensieve
industrie, verouderd gebouwenpatrimonium en versnipperde ruimtelijke ordening
(bevolkingsdichtheid, logistieke draaischijf,…). De omslag naar een koolstofarmer,
betrouwbaar en betaalbaar energiesysteem vraagt een veelvoud aan acties: slimme oplossingen
bedenken voor de diverse uitdagingen, werken aan een breed draagvlak voor de transitie en een
vlotte samenwerking tussen alle betrokkenen uit de energiesector.
Daarnaast is een succesvolle energietransitie niet mogelijk zonder een optimaal
investeringsklimaat met gezonde ondersteuningsmechanismen voor hernieuwbare energie.
Overheidsinterventies zijn nodig voor de opwekking van hernieuwbare energie aangezien
energie geproduceerd uit hernieuwbare energiebronnen (meestal) meer kost dan energie
geproduceerd uit fossiele brandstoffen. De productie van hernieuwbare energie mag dan wel
gekenmerkt worden door lage variabele kosten (de ‘grondstof’, voornamelijk wind en zon, zijn
immers vrij verkrijgbaar), ze gaat gepaard met een pak vaste (investerings)kosten. Dit heeft
twee belangrijke redenen: de hogere externe kosten (die schade door vervuiling veroorzaken)
van fossiele brandstoffen worden niet geïnternaliseerd in de energieprijs, en hernieuwbare
energiebronnen hebben geen concurrentiepositie als gevolg van hogere relatieve initiële
investeringskosten en grotere risico's, vergeleken met fossiele energie. Om deze redenen grijpen
overheidsinstanties in door middel van het implementeren van hernieuwbare
energiesteunregelingen binnen nationale, regionale en lokale beleidskaders.
2. Omdat ondersteuningsmechanismen voor hernieuwbare energiebronnen aldus een
belangrijke schakel vormen in de energietransitie maken zij het onderwerp uit van deze
masterproef. Meer specifiek zal ik in deze masterproef grondig focussen op twee Vlaamse
ondersteuningsmechanismen voor groene stroom, namelijk het Vlaamse
groenestroomcertificatensysteem en de Vlaamse call groene warmte, restwarmte en
biomethaan. Hoewel dit laatste steunmechanisme niet louter groene stroom ondersteunt, maakt
11
zij samen met het groenestroomcertificatensysteem twee belangrijke
ondersteuningsmechanismen uit voor hernieuwbare energie in Vlaanderen.
Om het gewenste resultaat naar voren te brengen niet alleen met betrekking tot het bereiken van
het doel (grotere productie van groene stroom) maar ook met betrekking tot het bereiken van
dit doel tegen de laagst mogelijke kosten moeten ondersteuningsschema's goed worden
ontworpen. Omdat de Vlaamse regelgever meerdere malen aanpassingen aan haar
steunregelingen heeft doorgevoerd zal in deze masterproef allereerst een stand van zaken (tot
en met 30 juni 2018) worden weergeven van de twee besproken steunregelingen. Vervolgens
worden de juridische beperkingen van deze ondersteuningsmechanismen geanalyseerd
aangezien zij een belangrijke hindernis kunnen vormen voor een goed ontworpen steunregeling.
Ten slotte evalueer ik de besproken steunregelingen.
3. Concreet wordt er in DEEL I van deze masterproef eerst een bondig overzicht gegeven
van het huidige klimaat- en energiebeleid die de motor zijn voor de energietransitie. Zowel het
internationale als het Europese en Vlaamse klimaat- en energiebeleid zullen ter inleiding van
deze masterproef kort worden besproken. Daarna volgt een beschrijving van alle Vlaamse
ondersteuningsmechanismen voor groene stroom, gevolgd door een stand van zaken van de
twee specifieke ondersteuningsmechanismen ‘groenestroomcertificaten’ (hierna: “GSC”) en de
‘call groene warmte, restwarmte en biomethaan’ (hierna: “de call groene warmte”).
In DEEL II komen vervolgens de juridische beperkingen van ondersteuningsmechanismen voor
groene stroom aan bod waarbij de Europese regelgeving omtrent het vrij verkeer van goederen
en het Europese staatssteunbeleid concreet op de ondersteuningsmechanismen worden
toegepast. Vervolgens zal ik kort de nieuwe principes van de Herziene Richtlijn Hernieuwbare
Energie bespreken, aangezien zij een verdere top-down regulering uitmaakt van de Europese
Unie ten opzicht van steunmechanismen voor hernieuwbare energie. Ten slotte worden deze
steunregelingen bekeken in het licht van de Belgische bevoegdheidsverdeling. Er wordt in dit
deel van de masterproef uiteindelijk gepoogd de juridische beperkingen en onduidelijkheden te
synthetiseren zodat het opstellen van steunregelingen in de toekomst minder juridische
onzekerheden met zich meebrengt.
DEEL III van deze masterproef behandelt de evaluatie van de twee besproken Vlaamse
steunregelingen. Allereerst wordt het Vlaamse regime inzake groenestroomcertificaten
geanalyseerd. De Vlaamse Regering heeft evenwel haar intentie te kennen gegeven een nieuwe
steunregeling voor groene stroom in te voeren tijdens de volgende legislatuur en het Vlaamse
12
systeem inzake GSC niet meer te optimaliseren. Daarom wordt een kort overzicht gegeven van
de voor- en nadelen van tendersystemen en feed-in premiums. Uiteindelijk zal ik de call groene
warmte evalueren aan de hand van aanbevelingen van het Vlaams Energieagentschap, de
Sociale-Economische Raad van Vlaanderen en de Bond Beter Leefmilieu.
13
DEEL I. ONDERSTEUNINGSMECHANISMEN VOOR GROENE STROOM
TITEL I. Duiding van relevante concepten en het klimaat- en energiebeleid
Hoofdstuk I. De concepten ‘hernieuwbare energie’, ‘groene stroom’ en
‘ondersteuningsmechanismen’
4. Ondanks het feit dat de meeste mensen wel een vrij goed idee hebben wat bedoeld wordt
met de begrippen ‘hernieuwbare energie’, ‘groene stroom’ en ‘ondersteuningsmechanismen’ is
de exacte betekenis ervan toch niet zo vanzelfsprekend als op het eerste zicht lijkt. Daarom
zullen deze begrippen concreet geduid worden alvorens ik de Vlaamse steunregelingen voor
groene stroom effectief analyseer.
1. De concepten ‘hernieuwbare energie’ en ‘hernieuwbare energiebronnen’
1.1. Het concept ‘hernieuwbare energie’
5. De notie “hernieuwbare energie” reflecteert geen enkelvoudig, afzonderlijk fysiek
fenomeen, maar eerder een grote verscheidenheid aan energiebronnen of systemen1.
Energie kan onderverdeeld worden in hernieuwbare en niet-hernieuwbare energie. Niet-
vernieuwbare energie wordt opgewekt bij de verbranding van fossiele energiebronnen. Fossiele
energiebronnen zijn steen- en bruinkool, aardolie en aardgas, ook kernenergie wordt gezien als
een niet-hernieuwbare vorm van energie. Fossiele energiebronnen worden samen met
kernenergie omschreven als de klassieke energiebronnen2. Hernieuwbare energie, ook wel
duurzame energie genoemd, wordt opgewekt bij het gebruik van hernieuwbare energiebronnen.
6. Een energiebron is hernieuwbaar als het verbruik van deze bron het toekomstig verbruik
ervan niet beperkt, bijvoorbeeld door de uitputting van deze energiebron of door de schade die
ze veroorzaakt aan het milieu en de maatschappij3. De hernieuwbare energiebronnen leveren
na omzetting elektriciteit, warmte of een (transport)brandstof. Gekoppeld aan een rationeel
energieverbruik kunnen ze het verbruik van klassieke brandstoffen terugdringen, en bijgevolg
1 N. LADEFOGED, “Definitions of renewable energy” in P. HODSON, C. JONES en H. VAN STEEN (eds.), EU
Energy Law. Volume III – Book one – Renewable Energy Law and Policy in the EU, Leuven, Claeys & Casteels,
2010, 27. 2 J. WILLEMS, “Hoofdstuk VIII – Hernieuwbare energie: mogelijkheden en beperkingen” in W. D’HAESELEER
(ed.), Energie vandaag en morgen – Beschouwingen over energievoorziening en- gebruik, Leuven, Acco, 215-
216. 3 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk I - Energie & Energiebeleid” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 4.
14
ook de milieueffecten en het sociaal-economisch impact van onze energiebehoeften
verminderen4. Hernieuwbare energiebronnen zijn bronnen die nooit op raken, zij komen
onuitputtelijk voor in onze omgeving. Ze zijn aldus hernieuwbaar op heel korte (zon, wind) of
relatief korte termijn (biomassa, aardwarmte)5.
7. De definitie van hernieuwbare energiebronnen vinden we terug in de huidige Richtlijn
2009/28/EC van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare
bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn
2003/30/EG (hierna: “de HERL” ofwel “de Hernieuwbare Energierichtlijn”)6. Op nationaal
niveau kan men een overeenkomstige definitie terugvinden in het Decreet houdende algemene
bepalingen betreffende het energiebeleid (hierna: “het Energiedecreet”)7 en de federale
Elektriciteitswet. In de navolgende randnummers worden de definities geanalyseerd.
1.2. Het concept ‘hernieuwbare energiebronnen’
1.2.1. Op Europees niveau
8. De HERL omschrijft het begrip “energie uit hernieuwbare bronnen” als “energie uit
hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk: wind, zon, aerothermische, geothermische,
hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van
rioolzuiveringsinstallaties en biogassen”8. De begrippen “aerothermische, geothermische, -en
hydrothermische energie”, “biomassa”, “vloeibare biomassa”, en “biobrandstof” worden in de
Hernieuwbare Energierichtlijn nader gedefinieerd. Dit in tegenstelling tot de begrippen
“stortgas”, “gas van rioolzuiveringsinstallaties” en “biogassen”9.
De definitie die we terugvinden in de HERL hanteert aldus een lijst met een opsomming van
alle hernieuwbare energiebronnen. Het betreft een limitatieve opsomming10. Zo recupereren
windmolens windkracht en hydraulische centrales waterkracht. Zonne-energie kan passief
4 “Hernieuwbare energiebronnen”, ODE (online), laats geraadpleegd op 15 juli 2018. 5 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 253. 6 Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik
van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn
2003/30/EG, Pb. L. 5 juni 2009, afl. 140/16 e.v. (hierna: “HERL”). 7 Decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (‘Energiedecreet’), BS 7
juli 2009. 8 Art. 1, a) HERL. 9 Art. 2 HERL. 10 N. LADEFOGED, “Definitions of renewable energy” in P. HODSON, C. JONES en H. VAN STEEN (eds.),
EU Energy Law. Volume III – Book one – Renewable Energy Law and Policy in the EU, Leuven, Claeys &
Casteels, 2010, 31.
15
aangewend worden via de architectuur van een gebouw of actief middels zonnecellen (PV-
panelen) of zonnecollectoren (thermische panelen). Verbranding van biomassa (eventueel na
methanisering of vergassing) of verbranding van biobrandstoffen maakt gebruik van
organische/plantaardige materie, zoals hout. Een geothermiecentrale gebruikt warmte
vrijgegeven door de kern van de aarde, en sommige turbines gebruiken zelfs de energie van de
golven of de getijden of de stabiele windstromen hoog in de lucht via vliegers11.
1.2.2. Op nationaal niveau
9. Artikel 2, 4° van de federale Elektriciteitswet definieert hernieuwbare energiebronnen
als “de hernieuwbare niet-fossiele energiebronnen (wind, zon, geothermische warmte, golfslag,
getij, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van afvalwaterzuiveringsinstallaties en biogassen)”.
Het Vlaamse Energiedecreet van 8 mei 2009 geeft in artikel 1.1.3, 65° de volgende definitie:
“hernieuwbare energiebronnen: hernieuwbare niet fossiele en niet-nucleaire energiebronnen,
met name wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit
de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van rioolwaterzuiveringsinstallaties en
biogas.” Beide definities, zowel op Federaal als op Vlaams niveau, zijn gelijkaardig aan de
definitie gegeven in de Richtlijn Hernieuwbare Energie. In de Brusselse regelgeving wordt het
begrip “hernieuwbare energiebronnen” helemaal niet gedefinieerd en in het Waalse Gewest is
het decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt
van toepassing. Art. 2, 4° van het decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de
gewestelijke elektriciteitsmarkt omschrijft hernieuwbare energiebronnen als “alle andere
energiebronnen dan fossiele brandstoffen en kernsplijting, waarvan het toekomstige gebruik
niet beperkt wordt door het verbruik daarvan, inzonderheid hydraulische energie, windenergie,
zonne-energie, geothermische energie, biogas, organische producten en afvalstoffen van de
land- en bosbouw, en het biologisch afbreekbare organische gedeelte van afvalstoffen”.
1.2.3. Conclusie
10. Men hoeft geen expert in het energiegebied te zijn om zich iets voor te kunnen stellen
bij de term hernieuwbare energie. Een exacte omschrijving van het begrip blijkt echter toch niet
zo vanzelfsprekend te zijn. De Europese wetgever heeft er uiteindelijk voor geopteerd om het
begrip “hernieuwbare energiebronnen” te omschrijven aan de hand van een lijst met een
11 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX - Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 253.
16
limitatieve opsomming van alle in aanmerking komende hernieuwbare energiebronnen12. Dit
brengt met zich mee dat een nieuwe energiebron die zowel hernieuwbaar als niet-fossiel is, niet
als een hernieuwbare energiebron gekwalificeerd zal kunnen worden, tenzij het een variant is
van een reeds in de definitie opgesomde energievorm13. Wel kunnen we uit art. 5, lid 3 en art.
2, e) Hernieuwbare Energierichtlijn afleiden dat de in een hybride centrale geproduceerde
energie uit hernieuwbare energiebronnen wel onder de door de richtlijn gehanteerde definitie
van “hernieuwbare energiebronnen” valt14.
11. De Belgische wetgever heeft er klaarblijkelijk voor geopteerd om het begrip
“hernieuwbare energiebronnen”, dat op Europees niveau wordt gehanteerd, grotendeels over te
nemen. Het Vlaams Energiedecreet neemt exact dezelfde omschrijving van het begrip
“hernieuwbare energiebronnen” over. Op zijn beurt vinden we in de federale Elektriciteitswet
een gelijkaardige definitie terug. Toch valt het te betreuren dat het decreet van 12 april 2001
betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt een enigszins beperktere
definitie hanteert. Opdat de omschrijving van hernieuwbare energiebronnen die we hier
terugvinden volledig in overeenstemming zou zijn met de Hernieuwbare Energierichtlijn, dient
de wetgever immers de begrippen “energie uit de oceanen”, “stortgas”, “gas van
rioolwaterzuiveringsinstallaties”, en “aerothermische en hydrothermische energie” aan zijn
omschrijving toe te voegen.
2. Het concept ‘groene stroom’
12. Zowel op Europees, Vlaams als Brussels niveau wordt groene stroom gedefinieerd als
elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen15. Het wordt ook wel duurzame stroom,
natuurstroom of ecostroom genoemd. In the Oxford English Dictionary (OED) wordt ‘green
electricity’ omschreven als ‘elektricity granted in an environmentally responsible manner’.
Doorheen deze masterproef hanteer ik ‘elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen’ en
‘groene stroom’ als synoniemen.
12 N. LADEFOGED, “Definitions of renewable energy” in P. HODSON, C. JONES en H. VAN STEEN (eds.),
EU Energy Law. Volume III – Book one – Renewable Energy Law and Policy in the EU, Leuven, Claeys &
Casteels, 2010, 31. 13 N. LADEFOGED, “Definitions of renewable energy” in P. HODSON, C. JONES en H. VAN STEEN (eds.),
EU Energy Law. Volume III – Book one – Renewable Energy Law and Policy in the EU, Leuven, Claeys &
Casteels, 2010, 31. 14 A. JOHNSTON en G. BLOCK, EU Energy Law, Oxford University Press, 2012, 308. 15 Art. 16 HERL; Art. 1.1.3, 58° Decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het
energiebeleid, BS 7 juli 2009; Art. 2, 7° Ordonnantie betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt in het
Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 19 juli 2001, BS 17 november 2001.
17
13. Het decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke
elektriciteitsmarkt spreekt niet van groene stroom, maar hanteert het begrip "milieuvriendelijke
elektriciteit". Milieuvriendelijke elektriciteit wordt er gedefinieerd als “elektriciteit
geproduceerd d.m.v. hernieuwbare energiebronnen of kwaliteitswarmtekrachtkoppeling
waarvan het productiekanaal minimum 10 % kooldioxydebesparing opwekt in verhouding tot
kooldioxyde-emissies, die jaarlijks door de "CWAPE" vastgesteld en bekendgemaakt worden,
d.m.v. een klassieke productie in moderne referentie-installaties, zoals bedoeld in artikel 2, 3°;
de elektriciteit geproduceerd d.m.v. hydro-elektrische installaties of
kwaliteitswarmtekrachtkoppeling wordt beperkt tot minder dan 20 megawatt (MW)”16. In
Wallonië lijkt men aldus groene stroom in een ruimere context te willen benaderen, daar zij ook
kwalitatieve warmtekrachtkoppelingen in de definitie mee betrekt. Vandaar de veel
technischere en meer gedetailleerde omschrijving die we terug vinden van het begrip “groene
stroom”, weliswaar onder de noemer van “milieuvriendelijke elektriciteit”. Voor het overige is
de omschrijving van groene stroom een loutere herhaling van diegene die we terugvinden in
het Vlaams Energiedecreet.
14. Het begrip groene stroom wordt ook gebruikt om een onderscheid te maken met de
zogenaamde ‘grijze stroom’. Grijze stroom is elektriciteit opgewekt uit niet-hernieuwbare
energiebronnen, zoals fossiele brandstoffen. Doordat de processen verderop in het
elektriciteitsnet hetzelfde zijn, is er geen verschil in welke “soort” stroom er uit het stopcontact
komt.
3. Het concept ‘Ondersteuningsmechanismen’
3.1. Aanzet tot ‘ondersteuningsmechanismen’ onder de eerste Richtlijn Hernieuwbare
energie
15. Hernieuwbare energie, en meer specifiek groene stroom, is binnen een tijdspanne van
ongeveer vijftien jaar uitgegroeid tot een belangrijk onderwerp van het Europese hernieuwbare
energiebeleid. In dit kader worden lidstaten – anno 2018 – in het algemeen een bepaalde mate
van vrijheid gegeven om tot een eigen (nationaal) beleid te komen.
16. Zo werden lidstaten op grond van artikel 3 lid 1 van de eerste Richtlijn hernieuwbare
energie uit 200117 (hierna: “HERL 2001”) vrijgelaten om ‘passende maatregelen te nemen om
16 Art. 2, 5° Decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke Elektriciteitsmarkt. 17 Voluit: Richtlijn 2001/77/EG van het Europese Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de
bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt.
18
het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te stimuleren’. De Eerste
Hernieuwbare Energierichtlijn 2001/77/EG liet de lidstaten, bij gebrek aan ervaring met de
verschillende mogelijke vormen van steunverlening, voorlopig nog vrij voor wat betreft het
soort steunmechanisme18. Wel bepaalde de richtlijn in art. 4 dat de Commissie uiterlijk op 27
oktober 2005 een verslag diende te ontvangen over de ervaringen met het gehanteerde
steunmechanisme in eigen land, dit met het oog op het eventueel uitwerken van een
geharmoniseerd steunsysteem19.
17. Daarnaast vestigde de HERL 2001 de aandacht op de ‘garanties van oorsprong van de
elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen’ (art. 5), met behulp van dergelijke garanties
kunnen producenten van groene energie aantonen dat de door hen geproduceerde energie
afkomstig is van hernieuwbare energiebronnen’. Deze verwijzing naar de garantie van
oorsprong in voorgenoemde Richtlijn leek lidstaten de mogelijkheid te bieden eigen, nationale
regelingen20 inzake groenestroomcertificaten op te zetten21.
3.2. Ondersteuningsmechanismen onder de tweede Richtlijn Hernieuwbare Energie
18. De decentrale aanpak onder de HERL 2001, waarbij de lidstaten zelf mochten instaan
voor een eigen steunmechanisme dat het beste aansluit bij de nationale context, werd niettemin
aangehouden onder de tweede Richtlijn Hernieuwbare Energie (de HERL)22. De HERL biedt,
in tegenstelling tot de HERL 2001, de lidstaten uitdrukkelijk de mogelijkheid nationale
steunregelingen vast te stellen. Deze richtlijn bevat voor de lidstaten ook bindende streefcijfers
voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik23.
De HERL heeft opnieuw als doel de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie. De
Europese regelgever wilde dit doel mogelijk maken door in de HERL lidstaten toe te staan van
om in de richtlijn omschreven “steunregelingen” aan te nemen24. De bedoeling van het
18 Zie overw. 15 HERL. 19 Med.Comm. 16 februari 2001, “Over de tenuitvoerlegging van de communautaire strategie en het actieplan
voor duurzame energiebronnen (1998 – 2000)” (COM(2001) 69 final), 14. 20 De HERL definieert in art. 2 sub K een steunregeling in de vorm van groenestroomcertificaten. 21 P.L.F. RIBBERS, “Nationale regelingen inzake groenestroomcertificaten en de Europese Unie” in S.
GOLDSTEIN, H. BEEMSTER, N. VAN GANZEN en C. SMIT (eds.), Recht en duurzame ontwikkeling,
Apeldoorn-Antwerpen, Maklu, 2016, 91. 22 “The Commission considers that it is currently inappropriate to harmonise European support schemes […]”
(Werkdocument Comm. 23 Januari 2008, “De ondersteuning van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen”
(SEC/2008/0057 Final), 14-15). 23 I. BRINKMAN en P. HUURNINK, “Hof van Justitie sauveert nationale steunregeling inzake duurzame
elektriciteit”, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2014, afl. 9, 5. 24 Art. 3, lid 3, a) HERL.
19
aannemen van steunregelingen door een lidstaat is het behalen van het bindend nationale
streefcijfer inzake hernieuwbare energie in die lidstaat in het kader van de Europese
Klimaatdoelstellingen25. De Richtlijn Hernieuwbare Energie definieert het begrip
“steunregeling” als volgt26:
“een instrument, regeling of mechanisme, toegepast door een lidstaat of een groep
lidstaten, die het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen bevordert door de
kosten van deze energievorm te verlagen, de verkoopprijs te verhogen of het volume
aangekochte energie te vergroten door een verplichting tot het gebruik van energie uit
hernieuwbare bronnen of op een andere wijze”
19. De definitie vermeldt daarnaast dat een steunregeling omvat, maar niet beperkt blijft tot,
investeringssteun, belastingvrijstelling of -verlaging, terugbetaling van belasting,
steunregelingen voor verplichting tot gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen met
inbegrip van regelingen betreffende groenestroomcertificaten27, en directe prijssteunregelingen
met inbegrip van feed-in-tarieven28 en premiebetalingen. De regeling inzake
groenestroomcertificaten is het klassieke voorbeeld van een steunregeling voor de verplichting
tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen29. De geciteerde definitie is erg ruim,
temeer omdat de lijst van steunregelingen niet exhaustief is. Een parallel is merkbaar met het
ruime staatssteunbegrip onder artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de
Europese Unie (hierna: “VWEU”)30.
20. Er bestaan aldus grote verschillen tussen de steunregimes voor de productie van
elektriciteit uit hernieuwbare energie in de EU-lidstaten31. Zo is er een heel grote
25 Art. 3, lid 2 HERL. 26 Art. 2, k HERL. 27 De HERL definieert in art. 2 sub K een steunregeling in de vorm van groenestroomcertificaten. 28 Bij de techniek “feed-in tariffs” of “FIT” (ook wel bekend als teruglevertarieven), garandeert een lidstaat een
vaste prijs voor groene stroom die in het openbare net wordt geïnjecteerd. Lidstaten ontwierpen dergelijke
teruglevertarieven traditioneel op een manier waarbij producenten van hernieuwbare energie vrijgesteld zijn van
deelname op de elektriciteitsmarkt en een gegarandeerde prijs ontvangen van verplichte afnemers.
Terugleverpremies (ook bekend als “feed-in premiums”) zijn hier een variant op. Anders dan bij teruglevertarieven
zijn terugleverpremies echter een supplement bovenop de marktprijs. J. CANTON en Å. JAHANESSON LINDE,
“Support schemes for renewable electricity in the EU”, Economic Papers 408, April 2010,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2010/pdf/ecp408_en.pdf. 29 P. DE BANDT en J. DEWISPELAERE, “Veel wind, weinig te malen? Een kritische analyse van de gevolgen
van de arresten Ålands Vindkraft en Essent Belgium voor de voltooiing van de interne energiemarkt”, TRNI 2015,
afl. 1, 26. 30 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 262. 31 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van staatssteuncriteria:
Groene stroom in de slagschaduw van “Vent De Colère!”, MER 2015, nr. 1, 18.
20
verscheidenheid in de economische en juridische vormgeving van de nationale steunregelingen.
Eén van de juridische verschillen betreft daarbij de vraag of een bepaalde steunregeling
“staatssteun” vormt in de zin van artikel 107(1) van het Verdrag Betreffende de Werking van
de Europese Unie en dus vooraf ter goedkeuring moet worden aangemeld aan de Europese
Commissie. Deze staatssteuncontrole maakt een juridische beperking uit voor lidstaten bij de
creatie van ondersteuningsmechanismen. Ook het recent voorlopig goedgekeurde herziening
van de Richtlijn Hernieuwbare Energie op 27 juni 2017 legt de ontwerpvrijheid van
ondersteuningsmechanismen verder aan banden. Deze twee juridische beperkingen zullen in
deze masterproef uitgebreid behandeld worden in DEEL II, titel II en titel III.
21. Kort samengevat bevat de HERL aldus slechts een beperkt aantal bepalingen met
betrekking tot steunregelingen, die voornamelijk rechten toekennen aan lidstaten en geen
verplichtingen. De mogelijkheid tot het invoeren van steunregelingen en de definitie van
steunregelingen worden voorzien in de HERL. Daarnaast wordt ook de mogelijkheid voorzien
dat lidstaten onderling of met derde landen samenwerken om hun hernieuwbare
energiedoelstellingen te behalen, onder meer door hun steunregelingen te coördineren. Op
grond van de artikelen 3, lid 3, en 5 tot en met 11 van de HERL kunnen lidstaten verder
onderling en met derde landen samenwerken om hun hernieuwbare energiedoelstellingen te
halen via zogenaamde “samenwerkingsmechanismen”32, deze mogelijkheid werd door de
lidstaten tot nog toe echter grotendeels onbenut gelaten33.
22. Vlaanderen heeft de afgelopen jaren zeer uiteenlopende steunregelingen ingevoerd,
gaande van groenestroomcertificaten tot premiebetalingen. Een overzicht van de belangrijkste
steunregelingen voor groene stroom komt aan bod in TITEL II van dit DEEL.
Hoofdstuk II. Het klimaat- en energiebeleid van de EU
23. Voordat een overzicht kan worden weergeven van de belangrijkste Vlaamse
ondersteuningsmechanismen voor de productie van groene stroom zal er bondig worden
ingegaan op het huidige klimaat- en energiebeleid. Alvorens we daarbij de focus leggen op het
Europese en Vlaams klimaat- en energiebeleid richten we eerst onze pijlen op het internationale
32 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 261. 33 Dit ondanks de herhaalde oproep van de Europese Commissie om meer gebruik te maken van deze
samenwerkingsmechanismen. Cf. Med.Comm. 5 november 2013, “De interne elektriciteitsmarkt tot stand brengen
en daarbij overheidsinterventie zo goed mogelijk inzetten”, (COM(2013)7243 final), 19.
21
niveau, met het internationale niveau wordt bedoeld het niveau dat de Europese Unie
overschrijdt34. Er werden in België op internationaal niveau (en/of de EU) een aantal verdragen
gesloten die een directe bindende impact hebben op de regelgevende bevoegdheden inzake
energie. De belangrijkste zullen hieronder kort besproken worden.
In hoofdstuk I wordt een bondig overzicht gegeven van de belangrijkste
klimaatovereenkomsten gesloten op mondiaal niveau. In het internationale regime van het
klimaatbeleid is het centrale verdrag het VN Klimaatverdrag (UNFCC). Dit verdrag biedt een
platform voor jaarlijkse conferenties waarin de Verdragslanden onderhandelen over
klimaatmaatregelen en biedt tevens een kader voor institutionele samenwerking. Het UNFCC
bestaat vandaag uit het originele raamverdrag uit 1992, net als het Kyoto Protocol van 1997 en
het Verdrag van Parijs van 2015. Vervolgens wordt er in dit hoofdstuk een samengevat
Europees klimaatbeleid weergeven. Ten slotte zoomt hoofdstuk III in op de Vlaamse klimaat-
en energiedoelstellingen zonder hierbij voorafgaand in te gaan op het federale beleid.
1. Het internationale niveau
24. De klimaatproblematiek is het mondiale vraagstuk van de 21e eeuw35. Het heeft de
mogelijkheid om, in tegenstelling tot sommige andere beleidsdomeinen, menselijk leven op
aarde volledig onmogelijk te maken36. De planeet wordt sterk belast door de gevolgen van de
industrialisering en de steeds groeiende wereldeconomie. Deze economie draait vandaag
voornamelijk op fossiele brandstoffen. Het grote verbruik van fossiele brandstoffen brengt
enorme nadelen met zich mee. Niet alleen zijn deze energiebronnen uitputbaar, ze zijn tevens
erg vervuilend. De mens heeft aldus een steeds grotere invloed op het klimaat en de temperatuur
op aarde door het gebruik van deze fossiele brandstoffen en tevens de grootschalige houtkap en
veeteelt37. Door deze nadelige menselijke activiteiten komen er onnatuurlijk grote
hoeveelheden broeikasgassen in de atmosfeer, wat het broeikaseffect versterkt en de opwarming
van de aarde versnelt.
34 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk II - De bevoegde regelgevers voor het energierecht” in F.
VANDENDRIESSCHE (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 16. 35 E. MORGERA en K. KULOVESI, “The Role of the EU in Promoting International Standards in the Area of
Climate Change”, University of Edinburgh School of Law Research No 2013/22, 2013, (1) 1. 36 C. JONES, “A zero carbon energy policy for Europe: the only viable solution” in C. JONES (ed.), EU Energy
Law. Volume III - Book Three. The European Renewable Energy Yearbook, Leuven, Claeys & Casteels, 2010,
(21) 21. 37 X., “Oorzaken van de klimaatverandering”, Europese Commissie (online),
https://ec.europa.eu/clima/change/causes_nl.
22
25. Op mondiaal, Europees en nationaal niveau wordt er een klimaatbeleid gevoerd om deze
klimaatverandering tegen te gaan. Het klimaatbeleid op de verschillende niveaus moet er
uiteindelijk toe leiden dat de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer stabiliseren op
een niveau waarbij een gevaarlijke beïnvloeding van het klimaat door menselijk handelen wordt
vermeden38.
In tegenstelling tot fossiele en nucleaire brandstoffen, waarvan de eindige reserves naar
verwachting slechts tientallen tot honderden jaren zullen meegaan, zullen hernieuwbare
energiebronnen jaar na jaar beschikbaar zijn over een zeer lange tijdspanne. Bovendien hebben
duurzame energiebronnen over het algemeen minder broeikasgassen dan fossiele brandstoffen
en spelen daarom een belangrijke rol bij het bereiken van de wereldwijde klimaatdoelen.
1.1. Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC)
26. In juni 1992 werd in Rio de Janeiro, tijdens de Conferentie van de Verenigde Naties
over Milieu en Ontwikkeling39, het Klimaatverdrag afgesloten. Dit “Raamverdrag van de
Verenigde Naties inzake Klimaatverandering”40, zoals het voluit heet, bindt de strijd aan tegen
de klimaatverandering die wordt veroorzaakt door het door de mens versterkte broeikaseffect.
Tijdens deze conferentie in Rio ondertekenden in totaal 154 landen, waaronder België en de
toenmalige Europese Economische Gemeenschap, het Verdrag waaraan sinds december 1990
gesleuteld was. Het verdrag trad officieel in werking op 21 maart 1994 en telt momenteel 197
landen die het verdrag geratificeerd hebben41.
27. Het ultiem objectief is het stabiliseren van broeikasgasconcentraties op een niveau dat
gevaarlijke antropogene interferentie met het klimaatsysteem verhindert42. Het doel van het
Verdrag is de concentratie aan broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren op zo’n niveau
dat er geen gevaarlijke wijzigingen in het klimaatsysteem optreden. De partijen van het
Klimaatverdrag engageren zich om het klimaatsysteem te beschermen, op basis van billijkheid
en in overeenstemming met hun verantwoordelijkheden en mogelijkheden43. Ontwikkelde
38 X., “Klimaatverandering: beleid ter vermindering van broeikasgasemissies”, Compendium voor de
Leefomgeving (online), 26 oktober 2016, http://www.clo.nl/indicatoren/nl0164-klimaatverandering-beleid. 39 United Nations Conference on Environment and Development, kortweg “UNCED” en ook wel de Top van Rio,
de Rio-Conferentie of de Top van de Aarde genoemd. 40 in het Engels UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change. 41 Status of Ratification of the Convention, geraadpleegd op 23 februari 2018. 42 Artikel 2 UNFCC. 43 Parties and Observers; leden van het verdrag worden onderverdeeld in twee groepen landen. De
geïndustrialiseerde landen als vermeld in Annex I bij het verdrag, ook wel "Annex I-landen" genoemd; de Annex
I landen vallen, op het moment van opstelling van het verdrag, samen met de leden van de OESO, de Organisatie
23
landen dienen met andere woorden meer inspanningen te leveren aangezien zij de bron zijn van
de meeste historische en huidige broeikasgasemissie44.
28. Dit Klimaatverdrag biedt in de eerste plaats een algemeen kader dat een algemene
verplichting voor de industrielanden inhoudt om hun emissies in 2000 tot het niveau van 1990
terug te brengen. Het preciseert echter niet hoe dat precies in zijn werk zou moeten gaan.
Daarnaast bevat het verdrag geen concrete bindende doelstellingen voor de verlaging van de
uitstoot van broeikasgassen. Het is duidelijk dat dit verdrag op zich niet volstaat om de
klimaatverandering tegen te gaan45.
1.2. Het Kyoto Protocol
29. Protocol van Kyoto I (2008-‘12) - Binnen het kader van het VN Klimaatverdrag zijn de
Verdragspartijen tijdens een bijeenkomst (de zogenaamde COP) in 1997 na jaren van
onderhandelen in Kyoto (Japan) het Protocol van Kyoto overeengekomen. Dit protocol trad in
werking in 2005 en betekende een concrete invulling van het VN Klimaatverdrag46. Voor het
eerst in de geschiedenis zijn er nu voor de industrielanden concrete en bindende
reductiedoelstellingen voor zes broeikasgassen. Tevens wordt er een handhavingssysteem (met
rapportering en sancties) uitgewerkt, en voorziet het protocol een systeem voor een wereldwijde
markt voor emissierechten.
Deze overeengekomen reductiedoelstellingen geven heel nauwkeurig aan welke uitstoot aan
broeikasgassen elke partij van het Klimaatverdrag nog mag hebben in de eerste
verbintenisperiode, nl. de periode 2008-2012, vergeleken met het basisjaar 1990. De
geïndustrialiseerde landen krijgen met andere woorden een hoeveelheid uitstootrechten voor
broeikasgassen (een “emissieplafond”) voor die periode toegekend. Het protocol bindt 37
(enkel) ontwikkelde landen (Annex I landen) en de Europese Gemeenschap aan doelstellingen
tot emissiereductie van gemiddeld 5% in de eerste periode van het protocol (2008-2012)47.
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling. De ontwikkelingslanden of niet-Annex I-landen: alle andere
landen die het klimaatverdrag hebben geratificeerd. 44 Artikel 3 UNFCC. 45 “VN Klimaatverdrag”, De Belgische federale site voor een betrouwbare informatie over klimaatverandering,
www.klimaat.be. 46 Het Protocol van Kyoto werd op 11 december 1997 in Kyoto aangenomen. Het werd door de EU op 31 mei
2002 geratificeerd (beschikking 2002/358/EG). De uiteindelijke inwerkingtreding dateert van 16 februari 2005
nadat het door Rusland werd geratificeerd. 47 Zie: http://www.klimaat.be/nl-be/klimaatbeleid/internationaal-klimaatbeleid/protocol-van-kyoto.
24
30. Protocol van Kyoto II (2013-’20) - Er vonden verschillende klimaatconferenties plaats
die moeten leiden tot de gestelde doelstellingen. Zo werd tijdens de klimaatconferentie in
Durban (2011)48 beslist dat vanaf 2013 een tweede periode zou volgen. De klimaatconferentie
in Doha (2012)49 resulteerde uiteindelijk in een verlenging van het Kyotoprotocol post 2012.
1.3. Het Akkoord van Parijs
31. Het recentste klimaatakkoord werd binnen het kader van het VN-Klimaatverdrag
gesloten in Parijs, Le Bourget, op 12 december 201550, getiteld het Paris Agreement en bouwt
verder op het Kyoto-Protocol51. De partijen52 slaagden erin onder het UNFCC tot een consensus
te komen en een opvolger van het Kyoto Protocol in het leven te roepen, dit in tegenstelling tot
de mislukking van Kopenhagen in 200953. Het akkoord voorziet in verregaandere
verplichtingen voor staten om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, te voorkomen en
onder controle te houden. Het Akkoord van Parijs verklaart een optimistisch doel om in een
beperking van de opwarming van de aarde tot maximaal 2 °C voorzien en indien mogelijk tot
maximaal 1,5 °C ten opzichte van het pre-industriële niveau54.
2. Het Europees Klimaatprogramma: de hernieuwbare energiedoelstellingen
32. De klimaatverandering is aldus een mondiaal probleem en het is het dan ook best om
het probleem op internationaal vlak aan te pakken. Reeds vlug gaf de Europese Commissie
(hierna: “de Commissie”) dan ook haar intentie te kennen om een voortrekkersrol inzake
klimaatverandering te spelen op het internationale vlak55. Zo staat ook duidelijk in artikel 191,
lid 1, vierde streepje VWEU dat het beleid van de Europese Unie op milieugebied bijdraagt tot
het nastreven van de “bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te
48 Decision 1/CP.17 (Establishment of an Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action),
FCCC/CP/2011/9Add.1. 49 Decision -/CP.18 (Advancing the Durban Platform), Advance unedited version. 50 C. BANET, “Chapter IV. The Paris Agreement to the UNFCC: underlying dynamics and expected consequences
for the energy sector” in M. M. ROGGENKAMP en C. BANET (eds.), European Law Report Volume XI,
Cambridge – Antwerp – Portland, Intersentia, 2017, 71. 51 Paris Agreement, Decision 1/CP.21 (12 december 2015), UN Doc. FCCC/CP/2015/10/Add.1, annex, p. 21. 52 Eind 2009 kwamen meer dan honderd wereldleiders samen in Kopenhagen. Ook toen was het doel een
wereldwijd klimaatverdrag en net als in Parijs was het uitgangspunt dat de temperatuurstijging onder de twee
graden Celsius zou blijven, ten opzicht van het pre-industriële tijdperk. Er werd op de conferentie in Kopenhagen
evenwel geen akkoord gesloten. 53 A. SOETE, “Het Paris Agreement: one giant leap for mankind, one small step for climate?”, MER 2016, afl. 2,
125. 54 The Paris Agreement, Article 2.1(a). 55 P. AERTGEERTS, “De Europese Unie en de strijd tegen klimaatverandering”, Jura Falc. 2014-15, nr. 1, 43.
25
bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de strijd tegen
klimaatverandering”.
33. Het primair objectief van het klimaat- en energiebeleid is de reductie van
broeikasgasemissies, de Europese Unie spant zich zowel op internationaal niveau, als op
Europees niveau in om de klimaatverandering veroorzaakt door de uitstoot van
broeikasgasemissies tegen te gaan. De basis voor de reductieverbintenis tegen 2020 kan worden
afgeleid uit een besluit van de Europese Raad uit 1993 waarin de verplichtingen van de EU met
betrekking tot het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCC)
werden erkend. De basis voor de reductieverbintenis tegen 2020 kan worden afgeleid uit een
Besluit van de Europese Raad uit 1993 waarin de verplichtingen van de EU met betrekking tot
het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCC) werden
erkend56. De minimale reductieverplichting is dus in wezen de erkenning door de Raad van de
verantwoordelijkheid die de EU op zich heeft genomen door de ratificatie van het UNFCC en
de verplichtingen die zijn vastgelegd in besluiten tot uitvoering van het UNFCC, namelijk het
Kyoto-protocol57, de periodieke Besluit van de Conferentie van Partijen58 en het Akkoord van
Parijs59.
34. Daarnaast is de bevordering van de productie van hernieuwbare energie één van de
speerpunten van het Europese Energie en- Klimaatbeleid. Dit werd concreet ingevuld in 1997
door de publicatie van het witboek voor een communautaire hernieuwbare energiestrategie60.
Dat witboek diende het pad te effenen voor een eerste richtlijn ter zake61. Hierin stelde de
56 Council Decision 94/69/EC of 15 December 1993 concerning the conclusion of the United Nations Framework
Convention on Climate Change (OJ L 033 of 07/02/1994). 57 Besl. Raad nr. 2015/1339, 13 juli 2015 betreffende de sluiting, namens de Europese Unie, van de wijziging van
Doha van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de
gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen, Pb. 4 augustus 2015. 58 R. SURYAPRATIM, “Chapter III. Distributive choices in urgenda and EU climate law” in M. M.
ROGGENKAMP en C. BANET (eds.), European Law Report Volume XI, Cambridge – Antwerp – Portland,
Intersentia, 2017, 55. 59 Beslissing Raad EU van 27 september 2016, “COUNCIL DECISION on the conclusion, on behalf of the
European Union, of the Paris Agreement adopted under the United Nations Framework Convention on Climate
Change”, (2016/0184), “http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12256-2016-INIT/en/pdf. 60Med.Comm. 26 november 1997, “Energie voor de Toekomst: Duurzame Energiebronnen – Witboek voor een
communautaire strategie en een actieplan” (COM(1997) 599 final). 61 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, afl. 4, 261
26
Europese Commissie voor het eerst voor om in de elektriciteitssector een streefcijfer vast te
leggen voor het gewenste aandeel hernieuwbare energie in de totale energiemix van de EU62.
2.1. De EU 2010-doelstelling
35. De Eerste Hernieuwbare Energierichtlijn63 kwam er uiteindelijk in 2001 en stelde als
doel voor de hele EU het bereiken 12 % van het energieverbruik en 22,1 % van het
elektriciteitsverbruik gedekt moest worden door hernieuwbare energie, dit aan de hand van
nationale streefcijfers. Deze “eerste generatie” streefcijfers waren evenwel louter indicatief en
dus niet-bindend van aard64. Art. 3(1) van de HERL 2001 verplichtte de lidstaten meer bepaald
om, met de streefcijfers als leidraad, “passende maatregelen te nemen om het verbruik van
elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te stimuleren”65.
2.2. De EU 2020-doelstelling
36. Omwille van de toenemende afhankelijkheid van aardolie en van andere fossiele
brandstoffen, de stijgende energieprijzen en de energiezekerheid in de EU heeft de Europese
Unie in 2008 drie belangrijke doelstellingen vastgesteld in een pakket concrete maatregelen66.
Dit pakket staat beter bekend onder de noemer ‘2020 EU Climate and Energy Package’ en bevat
de volgende drie doelstellingen67:
i. uiterlijk in 2020 een reductie van alle broeikasgassen met ten minste 20% t.o.v. 1990;
ii. uiterlijk in 2020 een aandeel van 20% hernieuwbare energie in het EU-verbruik (met
daarbij een subdoelstelling van 10% van het energieverbruik in ‘alle vormen van
vervoer’);
62 Med.Comm. 26 november 1997, “Energie voor de toekomst: duurzame energiebronnen, Witboek voor een
communautaire strategie en een actieplan”, (COM(97)599 final). 63 Richtl.EP en Raad nr. 2001/77/EG, 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking
uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, Pb.L. 27 oktober 2001, afl. 283, 33 e.v. 64 M.a.w. een lidstaat die zijn individueel streefcijfer niet haalt, schendt de Richtlijn niet (A. JOHNSTON en E.
VAN DER MAREL, “How Binding are the EU’s ‘Binding’ Renwables Targets” in K. ARMSTRONG, Cambridge
Yearbook of European Legal Studies Vol. 18, Cambridge, Cambridge University Press, 2016, 184). 65 De lidstaten werden volledig vrijgelaten in het bepalen van de middelen om hun individuele (indicatieve)
subdoelstellingen te halen. Voor België bedroeg de subdoelstelling 6 % (zie Bijlage bij de Richtlijn). 66 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX – Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 254. 67 Med.Comm. 23 januari 2008, “Naar 20-20 2020 - Kansen van klimaatverandering voor Europa” (COM(2008)
30 final); Zie uitgebreid: K. KULOVESI, E. MORGERA en M. MUÑOZ, 'Environmental integration and
multifaceted international dimensions of EU law: Unpacking the EU’s 2009 climate and energy package', Common
Market Law Review 2011, nr. 3, 829–891.
27
iii. uiterlijk in 2020 minder energie te verbruiken (in vergelijking met een business as usual-
scenario) o.a. dankzij energie-efficiëntie.
37. Naast de reductie van broeikasgassen en minder energieverbruik heeft de EU aldus ook
een “tweede generatie” streefcijfers voor hernieuwbare energie uitgevoerd. Tot doel werd
gesteld om het aandeel hernieuwbare energiebronnen in het totale EU-energie-gebruik op te
trekken van 12% tot 20% in 2020 (hierna: “de EU 2020-doelstellingen)68. Het is in deze context
dat de huidige Richtlijn Hernieuwbare Energie (“ de HERL”) tot stand is gekomen, zij is geldig
tot 1 januari 2021. De 20%-hernieuwbare energiedoelstelling werd tevens opgenomen in de
algemene Europa 2020-Strategie met als doel de EU te ontwikkelen tot een innovatieve,
duurzame en sociale markteconomie69. Naar aanleiding van het steeds groter wordende
bewustzijn van de klimaatverandering is het namelijk een logische keuze om de energiemix
meer in overeenstemming te brengen met de toekomstperspectieven en te kiezen voor meer
hernieuwbare energie70.
38. De HERL is van belang voor het aspect hernieuwbare energie van de EU 2020-
doelstellingen. De essentie van deze richtlijn is dat zij de 20%-doelstelling tegen 2020 bindend
vastlegt71. Deze doelstelling betreft een aandeel van 20% hernieuwbare energie in het totale
EU-energieverbruik (en dus niet alleen voor elektriciteitsproductie, maar ook voor warmte en
transport)72. Dit cijfer van 20% wordt dus uitgedrukt als percentage van het bruto eindverbruik
van energie binnen de Europese Unie, en dat het aandeelenergie uit hernieuwbare bronnen in
het vervoer minstens 10 % moet bedragen73. In de HERL is het streefcijfer van de Europese
Unie van 20% hernieuwbare energie omgezet in individuele bindende doelstellingen voor elke
lidstaat, dit in tegenstelling tot de niet bindende EU 2010-doelstellingen74. Artikel 3 van de
HERL legt elke lidstaat op hun deel van het werk te doen aan de hand van een individueel
streefcijfer opgenomen in Bijlage I bij van de richtlijn en daarbij wordt rekening gehouden met
de uiteenlopende vertrekpunten en mogelijkheden in elke lidstaat75. Voor België bedraagt dit
68 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, afl. 4, 261. 69 Med.Comm. 15 december 2011, “Stappenplan Energie 2050” (COM(2011) 885 final), 7. 70 P. AERTGEERTS, “De Europese Unie en de strijd tegen klimaatverandering”, Jura Falc. 2014-15, nr. 1, 66. 71 S. CEULEMANS en G. VAN THUYNE, “Implementering van de richtlijn hernieuwbare energie in België”,
Cah.jur. 2010, afl. 4, 83. 72 T. DERYTTER, “Hoofdstuk IX – Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 254. 73 Art 3.1. en 4, HERL. 74 Overw. 15, HERL. 75 Bijlage I, a, HERL.
28
zogenaamd nationaal algemeen streefcijfer 13%, met dit percentage staat België samen met
Tsjechië, Cyprus en Hongarije op de 22e plaats qua aandeel van energie uit hernieuwbare
bronnen76. Naar aanleiding van dit bindende individuele streefcijfer hebben lidstaten
steunregelingen voor onder meer hernieuwbare stroom ingevoerd.
2.3. De EU 2030- doelstellingen
39. Voor 2030 zijn inmiddels ook al streefcijfers voor de gewenste realisatie van de
algemene klimaatdoelstellingen gesteld. Op 22 januari 2014 stelde de Europese Commissie het
klimaat- en energiepakket post-2020 voor waarmee de Europese Unie veder wil strijden tegen
de opwarming van de aarde77. Op de vergadering van de Europese Raad van 23 oktober 2014
werd dan tussen de lidstaten overeenstemming bereikt over de te bereiken doelstelling in
203078:
i. een vermindering van de CO2-uitstoot met ten minste 40 procent ten
opzichte van de uitstoot in 1990;
ii. het aandeel hernieuwbare energie in de EU moet ten minste 27 procent
bedragen;
iii. een streefcijfer voor de verbetering van energie-efficiëntie met 30
procent;
iv. een verplichting tot energiebesparing van 1,5 procent per jaar.
40. Om onder andere de klimaatdoelstellingen te behalen, zoals het verminderen van de
uitstoot van CO2 en om efficiënter met energie om te gaan, heeft de Commissie vervolgens op
30 november 2016 het zogeheten “Winterpakket”79 uitgebracht. Hierin presenteert zij een aantal
maatregelen om binnen de EU de omschakeling naar een koolstofarme economie te voltooien.
76 Bijlage I, a, HERL. 77 E. BROUWERS en B. VERANNEMAN, “OPINIE De vlucht van CO2 en zijn prijs: een perspectief vanuit de
verwerkende industrie”, MER 2015, nr. 2, 126. 78 Concl. Raad van 23 en 24 oktober 2014, EUCO 169/14. 79 Med.Comm. 30 november 2016, “Schone energie voor alle Europeanen” (Com(2016) 860 final);
“Winterpakket” alludeert op de periode waarin de documenten werden gepubliceerd, maar het pakket is ook
bekend als het Clean Energy Pack age for All Europeans; Dit pakket is een onderdeel van het reeds lopende
Energie-Unie-initiatief. De Energie-Unie is een strategisch kader, dat ‘onderdak’ biedt aan de ambities en daaruit
voortvloeiende voorstellen tot regelgeving van de EU voor wat betreft een brede waaier aan energiethema’s. Eén
van deze ambities betreft het worden van wereldleider op vlak van hernieuwbare energie.
29
Deze maatregelen dragen niet alleen bij aan het Europese klimaatbeleid 203080, maar ook aan
internationale afspraken.
41. Het Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering
van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen (het “Voorstel”), dat deel uitmaakt van het
Winterpakket, neemt dit EU-streefcijfer van 27% over81. Op 27 juni 2018 hebben de
ambassadeurs bij de EU het voorlopige akkoord over het Voorstel goedgekeurd. De
goedkeuring betekent dat de Raad met het akkoord instemt82. Hierna zal de Compromistekst83
ter goedkeuring worden voorgelegd aan het Europees Parlement, dat naar verwachting in
oktober in plenaire vergadering zal stemmen. Het akkoord bevat een streefcijfer van 32%
energie uit hernieuwbare bronnen op EU-niveau tegen 2030. Dit nieuwe bindende streefcijfer
duidt op de ambitieuze doelstelling van de Europese Unie om de nummer één van de wereld te
worden inzake hernieuwbare energiebronnen84. Om dit streefcijfer te bereiken zijn goed
ontworpen ondersteuningsmechanismen van cruciaal belang.
Hoofdstuk III. Het Vlaamse klimaat- en energiebeleid
1. De plaats van hernieuwbare energie in het Vlaamse klimaat- en energiebeleid
1.1. Het nationaal streefcijfer inzake hernieuwbare energie
42. In 10 jaar tijd is in België het aandeel hernieuwbare energiebronnen in het finaal
energieverbruik gegroeid van 2% in 2005 naar 8% in 201485, specifiek steeg in deze periode in
Vlaanderen het aandeel van 1,9 % naar 5,7 %86.
80 E. BROUWERS en B. VERANNEMAN, “OPINIE De vlucht van CO2 en zijn prijs: een perspectief vanuit de
verwerkende industrie”, MER 2015, nr. 2, 126. 81 Voorstel (Comm.) voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik
van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking), 30 november 2016, COM(2016) 767 final, 2016/0382
(COD). 82 Persmededeling Council of the EU van 27 juni 2018, “Hernieuwbare energie: Raad bevestigt akkoord met
Europees Parlement”. 83 Nota van het Secretariaat-generaal van de Raad aan het Comité van Permanente Vertegenwoordigers van 21
juni 2018, “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of
energy from renewable sources - Analysis of the final compromise text with a view to agreement” (2016/0382
(COD)), http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10308-2018-INIT/en/pdf. 84 Europese Commissie Werkverklaring van 14 juni 2018, “Europe leads the global clean energy transition:
Commission welcomes ambitious agreement on further renewable energy development in the EU”
(STATEMENT/18/4155). 85 X., “Hernieuwbare Energie in België”, APERE, www.ode.be. 86 J. VAN HORENBEEK, “Recordjaar voor windmolens, maar we zijn er nog niet”, De Morgen 13 oktober 2016,
zie figuur: Groene energie in Vlaanderen. © kos.
30
Ook in deze legislatuur (2014-2020) kreeg hernieuwbare energie een prominente plaats in de
Vlaamse beleidsdoelstellingen87. De concrete aanleiding van deze prominente plaats is -
natuurlijk - het nationale bindende streefcijfer inzake hernieuwbare energie van 13%88. Dit
laatste cijfer werd verdeeld onder de Gewesten en de federale overheid. Sindsdien werkte
Vlaanderen verschillende plannen, kaarten en nota’s uit om deze bindende doelstellingen te
bereiken. Op dit moment zijn voor de meeste hernieuwbare energiebronnen
ondersteuningsmechanismen nodig omdat de kosten voor het produceren van energie uit
hernieuwbare energiebronnen hoger zijn dan voor energie uit fossiele brandstoffen. Het
Vlaamse klimaat-en energiebeleid is er (onder meer) op gericht een doeltreffende kader uit te
werken waarin ondersteuningsmechanismen bijdragen tot het behalen van het streefcijfer
inzake hernieuwbare energie.
1.2. De verdeling van het nationale streefcijfer in België
43. België heeft eigen doelstellingen voor elk van de aspecten uit het Europees Klimaat- en
Energiepakket voor de periode 2013-2020. De inspanningen om deze doelstellingen te behalen
zijn tussen de 3 gewesten en de federale overheid verdeeld. Op 4 december 2015 sloten de 4
klimaatministers hierover een beleidsakkoord89. België verbond zich ertoe om het aspect
“aandeel hernieuwbare energiebronnen” te laten stijgen tot 13% in 2020, dit nationaal
streefcijfer werd verdeeld onder de 3 gewesten, elk tekenden zij voor een stijging van
hernieuwbare energieproductie tegen 2020:
• Vlaams Gewest: 2,156 Mtoe90;
• Waals Gewest: 1,277 M toe;
• Brussels Hoofdstedelijk Gewest: 0,073 Mtoe;
• Federale overheid: 0, 718 Mtoe.
44. Op 11 oktober 2016 werd het bereikte akkoord van de klimaatministers in een
samenwerkingsakkoord burden sharing gegoten91, pas midden mei 2018 hebben alle regionale
87 Regeringsverklaring van de Vlaamse Regering 2014-19, Parl.St. Vl.Parl. 2014, nr. 31/1, 83-88; Beleidsnota
Energie, Parl.St. Vl.Parl., nr. 148/1, 9-55; Beleidsbrief Energie 2016-17, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 942/1, 6-
47. 88 Zie randnummer 38. 89Voor het volledige akkoord, zie http://www.klimaat.be/files/4914/5285/8929/burden_sharing_12-2015_NL.pdf. 90 Mtoe staat voor megaton olie-equivalent. Mtoe is een rekeneenheid die gebruikt wordt om de hoeveelheid
energie van verschillende energiebronnen vergelijkbaar te maken. Eén ton olie-equivalent is ongeveer gelijk aan
de netto warmte-inhoud van 1 ton ruwe aardolie. 91 “Deelstaten bereiken akkoord over de verdeling klimaatinspanningen”, DS De Standaard (online) 11 oktober
2016.
31
parlementen hebben dit samenwerkingsakkoord bekrachtigd.92 Na deze bekrachtiging door alle
parlementen ontstond er een juridisch bindende doelstelling voor Vlaanderen93.
45. Vlaanderen heeft evenwel niet gewacht op het bekrachtigde samenwerkingsakkoord en
heeft reeds in 2014 zelf de energiedoelstellingen 2020 vertaald naar het Vlaamse niveau94: van
een geraamd totaal bruto‐eindverbruik van 243.055 GwH in 2020 moet 10,59% ofwel 25.734
GwH uit hernieuwbare energiebronnen komen95. Vooropgesteld werd 11.564 GwH te halen uit
groene stroom, 9.170GwH uit groene warmte en 5.000 GwH uit hernieuwbare energie bij
vervoer (biobrandstoffen). Die doelstellingen werden verder vertaald naar jaarlijkse
subdoelstellingen per energiebron.
46. Op 16 oktober 2017 heeft de Vlaamse Regering echter nieuwe Vlaamse doelstellingen
goedgekeurd waarbij de totale Vlaamse doelstelling werd verlaagd met 660 GwH (naar 25.074
GwH ofwel 10, 34 %)96.
De nieuwe doelstellingen zijn (jammergenoeg) minder ambitieus dan in 2014. Niet enkel de
doelstellingen voor groene stroom en biobrandstoffen werden verlaagd met 1.060 GwH, er is
ook een onbestemd deel van 1.418 GwH97.
92 “Kamer zet licht op groen voor samenwerkingsakkoord klimaatdoelstellingen”, Knack (online) 17 mei 2018. 93 REKENHOF, Maatregelen certificatenoverschot groene stroom en impact aanpassing energieheffing, Brussel
14 november 2017, p. 4. 94 Met het decreet van 13 juli 2012 werd in art. 7.1.10, §2 Energiedecreet een vierde lid toegevoegd dat de Vlaamse
regering voortaan verplicht om voor elk jaar een bruto binnenlandse groenestroomproductie voorop te stellen en
daarbij indicatieve subdoelstellingen vast te leggen per hernieuwbare energiebron, zie art. 11 Decreet 13 juli 2012
houdende wijziging van het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft de milieuvriendelijke energieproductie,
BS 20 juli 2012. 95 F. VAN DEN BOSSCHE, Nota aan de Vlaamse regering “Vastleggen van de jaarlijkse bruto binnenlandse
groenestroomproductie”, 31 januari 2014. 96 REKENHOF, Maatregelen certificatenoverschot groene stroom en impact aanpassing energieheffing, Brussel
14 november 2017, p. 4. 97 HET VLAAMS ENERGIEAGENTSCHAP, Ondernemingsplan 2015-2019: actualisatie 2018, jaarrapport
2017, www.energiesparen.be.
32
47. De Vlaamse Regering wil dit deel invullen door ofwel extra hernieuwbare energie te
produceren, ofwel door statistische overdracht: dat wil zeggen door hernieuwbare energie aan
te kopen uit een lidstaat met een overschot98. De Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen
(hierna: “SERV”) heeft geadviseerd om dit verwachte onbestemde deel te dichten door in te
zetten op maximale inspanningen in eigen regio o.a. omwille van mogelijke lokale positieve
spillovereffecten zolang de maatschappelijke kosten-batenverhouding hiervan positief is99. Als
Vlaanderen de klimaatdoelstellingen daarentegen op eigen kracht niet haalt, zal men aldus
hernieuwbare energie moeten aankopen uit een lidstaat met overschot anders dreigen boetes
van Europa. Dat laatste zou betekenen dat Vlaanderen wél betaalt, maar de investeringen en
jobs naar het buitenland ziet trekken.
2. Het Vlaamse klimaat- en energiebeleid gericht op het behalen van het streefcijfer
48. Het Vlaamse klimaat-en energiebeleid is er onder meer op gericht om de hierboven
beschreven klimaatcijfers te realiseren. De doelstellingen van het Vlaamse energiebeleid sluiten
daarnaast erg nauw aan bij de Europese prioriteiten: overgang naar duurzame energie, energie-
efficiëntie, het verzekeren van afdoende marktwerking en een betrouwbare en betaalbare
energievoorziening voor gezinnen en bedrijven100. Ten eerste maakt energie op Vlaams niveau,
net zoals op federaal niveau, een vast hoofdstuk uit in het regeerakkoord101. Dit hoofdstuk
energie wordt vervolgens nader uitgewerkt in de beleidsnota ‘Energie’ voor de beleidsperiode
2014-2019102 en in jaarlijkse beleidsbrieven energie103.
2.1. Het Energieplan 2020
49. Op 6 juli 2016 keurde de Vlaamse Regering het ‘Energieplan 2020’ goed. Het
energieplan bepaalt hoe Vlaanderen haar hernieuwbare energiedoelstellingen tegen 2020 wil
behalen. Volgens deze energiedoelstellingen moet Vlaanderen 10,3% van de energie halen uit
hernieuwbare energiebronnen. De Vlaamse Regering zet in het plan volop in op zon, wind en
98 Dergelijke samenwerkingsmechanismen zijn toegelaten in de Europese richtlijn. Als het onbestemde deel wordt
gerealiseerd via statistische overdracht, dan heeft dat een budgettaire impact op de algemene uitgavenbegroting
van de Vlaamse overheid. 99 SERV advies, Een lift naar genoeg groene energie?, Brussel 4 december 2017, p. 15,
http://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_ADV_20171204_energieheffing.pdf. 100 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk I – Energie & Beleid” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.), Energierecht
in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 14. 101 Hoofdstuk XII, Parl.St. Vl.Parl. 2014, nr. 31/1, 83-88.
102 Parl.St Vl.Parl. 2014-15, nr. 148/1. 103 Zie Parl.St. 2017-18, nr. 1330/1 voor de beleidsbrief 2017-18.
33
warmte104. De doelstellingen uit het energieplan werden verder uitgewerkt in specifieke plannen
per hernieuwbare energiebron, de zogenaamde conceptnota’s.
2.2. De verschillende conceptnota’s
50. In de loop van 2016 besliste de Vlaamse Regering tot de goedkeuring van een aantal
conceptnota’s waarin een aantal beleidsintenties op korte en middellange termijn worden
vastgelegd. Het betreffen voornamelijk initiatieven die geen reglementaire onderbouwing
vergen of de aankondiging vormen van een aantal regelgevende wijzigingen waarvoor nog een
regelgevend initiatief moet worden opgestart of afgerond105. Het ‘zonneplan’106 werd
voorgesteld op 24 juni 2016, gevolgd door een windplan ‘Windkracht2020’107 dat op 16
december 2016 werd goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Ten slotte werd op 2 juni 2017
het ‘warmteplan’108 goedgekeurd.
2.3. De Vlaamse Energievisie, het Vlaamse Energie en Klimaatplan en het interfederaal
energiepact
51. In navolging van de intra Belgische burden sharing agreement van 4 december 2015 en
het Klimaatakkoord te Parijs een goede week later werd er begin 2016 in de schoot van het
Vlaams Parlement een ‘Commissie voor de opvolging van het klimaatbeleid in Vlaanderen’
geïnstalleerd die gedurende 2016 heel wat hoorzittingen met specialisten organiseerde109. Een
eerste top ging door op 19 april 2016, een tweede op 1 december 2016 en een laatste staat op
de planning voor 2018. Naast dit klimaattraject keurde de Vlaamse regering op 19 februari 2016
een conceptnota110 goed waarin een traject naar een Vlaamse Energievisie (i.e. een Vlaamse
kijk op energie in het post-2020-tijdperk)’ werd uitgewerkt111.
104 Het belang van biomassacentrales wordt teruggeschroefd. 105 F. DEWAELE, “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2016. 'Petit à petit, l'oiseau fait son
nid’” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2016, Antwerpen, Intersentia, 2017,
119. 106 Nota van de Vlaamse Regering ingediend door viceminister-president Bart Tommelein over het Zonneplan,
Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 848/1. 107 Conceptnota van de Vlaamse Regering ingediend door viceminister-president Bart Tommelein en minister Joke
Schauvliege over het Windplan Windkracht 2020, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1101/1. 108 Conceptnota van de Vlaamse Regering ingediend door viceminister-president Bart Tommelein over het
Warmteplan 2020, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1169/1. 109 Uitgebreider: zie P. CLAEYS, Moet er nog wind zijn?: analyse van het juridische kader voor de ontwikkeling
van onshore windenergie in Vlaanderen: sleutelrol voor een actief overheidsbeleid, onuitg. masterproef Rechten
UGent, 2017, https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/376/123/RUG01-002376123_2017_0001_AC.pdf, 58. 110 A. TURTELBOOM, Conceptnota “Traject naar een energievisie en een energiepact”, 19 februari 2016. 111 Zie Regeringsverklaring van de Vlaamse Regering 2014-19, Parl.St. Vl.Parl. 2014, nr. 31/1, 83; Voorstel van
resolutie betreffende het komen tot een energievisie en een energiepact en de rol daarin van het Vlaams
34
52. Op 1 december 2016 mondde de tweede klimaattop uit in het ‘Vlaams Klimaat- en
Energiepact’ waarin nogmaals de 2030- en 2050-doelstellingen werden onderschreven en de
wil werd bevestigd om de langetermijndoelen van Vlaanderen met het oog op 2030 en 2050
neer te schrijven in een Energievisie112. Een Vlaamse Energievisie werd vervolgens
afgeleverd113. In de visie wordt, in lijn met de EU doelstellingen, uitgegaan van het terugdringen
van de uitstoot van broeikasgassen met 80 tot 95% tegen 2050. De beslissing tot uitrol van een
slimme metersysteem in Vlaanderen, dat verder in de volgende titel kort behandeld wordt,
maakt onderdeel uit van de Vlaamse Energievisie .
53. De regeerakkoorden voor 2014-2019 van zowel de Vlaamse114 als de federale115
regering stellen een interfederaal pact voorop en het federale regeerakkoord ging daarbij zelfs
uit van eind 2015. Deze laatste deadline werd dus niet enkel ruim, maar vooral vrij geruisloos,
overschreden116. Uiteindelijk hebben de vier energieministers in ons land eind 2017 een
akkoord bereikt over een pact dat de energievisie voor ons land in de toekomst vastlegt. Het
bevat nl. de grote beleidslijnen voor de toekomst van het Belgische klimaat-en energiebeleid
tot 2050, waaronder een voorziene kernuitstap. De euforie over dit akkoord ging evenwel snel
liggen want één van de meerderheidspartijen was zonder bijkomend studiewerk niet bereid dit
interfederaal energiepact goed te keuren117. De ontwerptekst van het pact uit eind 2017 werd
dan toch in maart 2018 door de regering-Michel goedgekeurd.
Op 30 maart 2018 besliste de Vlaamse regering op haar beurt dat zij het interfederaal
energiepact zal opnemen in een Vlaams Energie- en klimaatplan voor de lange termijn118. In dit
laatste plan zal zij haar eigen engagementen bepalen en wil ze ook in de zomer van dit jaar
samen met de andere regeringen van het land afspraken maken over de concrete verdeling en
Parlement, Parl.St. Vl.Parl. 2014-15, nr. 342/1; Dit traject werd uiteindelijk voorzien van de werktitel:
‘Stroomversnelling Vlaanderen’, zie Beleidsbrief Energie 2016-17, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 942/1, 24-25. 112 S. BROUWERS, “De klimaatvoornemens voor 2017: het Vlaamse Klimaat- en Energiepact van 1 december
2016”, MER 2017, nr. 1, 1. 113 Nota van de Vlaamse Regering over de Vlaamse energievisie, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1178/1. 114 Regeringsverklaring van de Vlaamse Regering 2014-19, Parl.St. Vl.Parl. 2014, nr. 31/1, 83. 115 Federale regeringsverklaring 2014-19, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 20/1, 112-113. 116 W. GELDHOF, “Waar is dat Energiepact?”, MER 2016, nr. 2, 89. 117 B. DELVAUX, “Editoraal: Energiepact anno 2018: wel, niet, wel, niet, ... wel?”, MER 2017, nr. 4. 118 G. BOURGEOIS, H. CREVITS, B. TOMMELEIN, L. HOMANS, B. WEYTS, J. VANDEURZEN, P.
MUYTERS, J. SCHAUVLIEGE en S. GATZ, Conceptnota aan de Vlaamse Regering “Vlaams energie- en
klimaatplan: plan van aanpak” nr. VR 2018 3003 DOC.0329/1.
35
financiering van de inspanningen (‘burden sharing’). Op die manier is het streefdoel van 40%
hernieuwbare elektriciteit in België tegen 2030 haalbaar volgens Minister Bart Tommelein119.
54. De saga rond het energiepact zet zich evenwel anno mei 2018 nog steeds verder. Één
meerderheidspartij heeft opnieuw twijfels gezaaid over of het feit of het energiepact door de
Vlaamse regering wel degelijk is goedgekeurd. Zij stellen dat het energiepact “verwelkomd
wordt als een belangrijke ambitienota”, en dus niet formeel is ondertekend of goedgekeurd120.
Minister van Energie Bart Tommelein verklaarde in deze semantische discussie dat “we het
energiepact gaan uitvoeren. Of we het nu ondertekenen, verwelkomen of toejuichen”.
Anno juni 2018 kan gesteld worden dat de tekst van het energiepact niet door alle
meerderheidspartijen wordt gedragen, laat staan als (zo veel mogelijk) daarbuiten. Een nieuwe
meerderheid die na de federale en gewestelijke verkiezingen in 2019 de kern van een
energiepact zou wijzigen zal het investeringsklimaat in de Belgische energiesector volledig
ondermijnen. Dit laatste zal desastreuze gevolgen hebben voor het bestaan van een groen,
werkbaar en betaalbaar energiebeleid in de toekomst en moet naar mijns inziens ten alle koste
worden vermeden.
3. Conclusie
55. Deze veelheid aan beleidsteksten draagt niet bij tot een groter draagvlak voor
investeringen in hernieuwbare energie. Indien de Vlaamse regelgever veel verandering op korte
tijd aan haar beleid doorvoert, zoals bijvoorbeeld was bij het Vlaamse systeem inzake GSC, is
dit niet bevorderlijk voor een stabiel investeringsklimaat. Door rechtsonzekerheid durven
minder bedrijven en particulieren voluit te investeren in hernieuwbare energie. Een duidelijk,
vaststaand en coherent Vlaams hernieuwbare energiebeleid is aldus van groot belang.
56. Tevens is het voor investeerders van groene energie vaak onduidelijk of een verandering
van een legislatuur ook een verandering van het energiebeleid met zich meebrengt. Zo staat
aldus in het energiepact te lezen dat de kernuitstap plaatsvindt, maar de vraag stelt zich of dit
zal standhouden bij het aanvangen van een nieuwe legislatuur121. Het is zo moeilijk voor
investeerders van hernieuwbare energie om in te schatten wat de waarde is van
119 X., “Vlaanderen zal energiepact omzetten in concreet actieplan”, Bart Tommelein (online) 30 maart 2018. 120 W. VAN STICHEL, “Wie spreekt de waarheid: Tommelein of Bourgeois?”, DS De Standaard (online) 23 mei
2018. 121 Gesprek met meneer Bart Staes, Europees Parlementslid, 5 april 2018.
36
beleidsdocumenten uitgegeven door de federale of Vlaamse regelgever, wat nefast is voor een
goed investeringsklimaat.
TITEL II. Overzicht van de belangrijkste ondersteuningsmechanismen voor groene
stroom op Vlaams niveau
57. De decretale basis voor ondersteuningsmechanismen voor groene energie in Vlaanderen
werd vastgelegd in het decreet houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid
(hierna: “het Energiedecreet”)122 en het besluit van de Vlaamse Regering van 19 november
2010 houdende algemene bepalingen over het energiebeleid (hierna: “het Energiebesluit”)123.
Hierop volgend heeft de Vlaamse overheid verschillende subsidieregelingen voor groene
energie uitgewerkt. Er wordt in deze titel evenwel uitsluitend een overzicht gegeven van de
belangrijkste ondersteuningsmechanismen voor groene stroom van de Vlaamse overheid,
steunmaatregelen van de Federale overheid worden niet behandeld.
De website van het VEA (www.energiesparen.be) en het Agentschap Innoveren & Ondernemen
(https://www.vlaio.be/nl) liggen (mee) aan de basis van dit overzicht.
58. Alvorens ik een overzicht geef, kan opgemerkt worden dat het Vlaamse
ondersteuningsbeleid inzake hernieuwbare energie (en rationeel energie gebruik) zich kenmerkt
door een veelheid124 van subsidieregelingen die beschikbaar zijn. Soms overlappend, soms
onbekend, maar ook verwarrend125. Deze steunregelingen lopen uiteen van (lokale) premies
voor dak- en vloerisolatie, beglazing, verlichting, zonneboilers en warmtepompen, tot
verhoogde investeringsaftrekken en groenestroomcertificaten. Het is daarnaast niet eenvoudig
een onderscheid te maken tussen steunregelingen voor energiebesparende maatregelingen en
steunregelingen voor louter groene stroom aangezien deze vaak overlappen. In het overzicht
zullen ook de steunregelingen worden weergeven die niet louter groene stroom ondersteunen.
122 TITEL VIII, Energiedecreet. 123 TITEL VI en VII, Energiebesluit. 124 VREG advies, Beleidsadvies inzake de evaluatie van de certificatensystemen voor groene stroom en WKK, april
2011, p. 16, https://www.vreg.be/sites/default/files/adviezen/adv-2011-4.pdf. 125 A. POLFLIET, Kritische analyse van ondersteuningsmaatregelen inzake duurzame energie in Vlaanderen en
Nederland, Zero Emission Solutions bvba, p. 2,
http://www.pomwvl.be/sites/default/files/uploads/duurzaam_ondernemen/doc/energie/beleidsondersteuning/Ver
gelijkende%20studie%20en%20kritische%20analyse%20van%20de%20ondersteuningsmechanismen%20voor%
20duurzame%20energie%20in%20Vl%20en%20Ned%20%282%29.pdf.
37
Hoofdstuk I. Steunregelingen die openstaan voor zowel particulieren als bedrijven
1. Priority access
59. Producenten van groene stroom genieten voorrang op het net, de zg. ‘priority access’
en ‘priority dispatch’126. Artikel 4.2.1., § 2, 7° van het Energiedecreet bepaalt dat “de
technische reglementen voor het beheer, de toegang tot en de aansluiting op het net in ieder
geval de prioriteit bevatten die moet worden gegeven aan kwalitatieve warmtekrachtinstallaties
en aan productie-installaties van groene stroom”.
Artikel 16 van de HERL stelt dat de lidstaten erop toezien dat, voor zover het veilige beheer
van het nationale elektriciteitssysteem dit toestaat en dit gebeurt op basis van transparante en
niet-discriminerende criteria:
a. beheerders van transmissie- en distributiesystemen op hun grondgebied de transmissie
en distributie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen garanderen;
b. elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voorrang heeft op dan wel gewaarborgde
toegang krijgt tot het net;
c. transmissiesysteembeheerders bij de dispatching van
elektriciteitsopwekkingsinstallaties voorrang geven aan opwekkingsinstallaties die
gebruik maken van hernieuwbare energiebronnen.
60. In de Vlaamse regelgeving bepaalt artikel 4.1.18, §2 van het Energiedecreet dat een
netbeheerder de toegang tot zijn net alleen kan weigeren, beëindigen of opschorten in één of
meer van onderstaande gevallen: “1° zijn net beschikt niet over voldoende capaciteit om het
vervoer te verzekeren; 2° de veilige en betrouwbare werking van zijn net komt in het gedrang;
3° de aanvrager van de toegang tot het net voldoet niet of de toegangshouder voldoet niet meer
aan de voorwaarden voor toegang tot zijn net, vastgelegd in of krachtens de technische
reglementen, vermeld in artikel 4.2.1”. Deze bepaling zet het fundamenteel recht op toegang
om, zoals vastgesteld door de Derde Elektriciteitsrichtlijn127. Het recht op toegang tot het
distributienet kan immers geweigerd worden als de distributienetbeheerder niet genoeg
capaciteit op zijn net heeft.
126 Zie art. 4.2.1. § 2, 7° Energiedecreet en de technische reglementen. 127 Art. 32, lid 2 Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende
gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van Richtlijn 2003/54/EG, Pb.
L. 14 augustus 2009, afl. 211/55.
38
61. Voorrang van toegang op het net is van belang omdat bijvoorbeeld onder het Vlaamse
GSC-ondersteuningsregime een groenestroomproductie-installatie slechts GSC (en dus steun)
toegekend krijgt indien zij een MWh groene stroom produceert. Een producent die geen stroom
op het net kan injecteren, krijgt ook geen GSC. Een bijzonder geval hiervan is indien er meer
productie is dan afname van elektriciteit (onevenwicht op het net). Aangezien het
elektriciteitsnet te alle tijde in evenwicht moet zijn, moet de (transmissie)netbeheerder op dat
moment één of meerdere productie-installaties afregelen (eisen dat ze minder produceren).
Concreet zal in dat geval een zonne-installatie mogen blijven produceren en injecteren op het
net, terwijl in de plaats een gascentrale zal worden afgeregeld128.
2. Groenestroomcertificaten en de call groene warmte
62. In TITEL III en IV worden deze twee steunregelingen voor groene stroom uitgebreid
besproken. Groenestroomcertificaten kunnen zowel door particulieren als bedrijven
aangevraagd worden. De call groene warmte staat open voor ondernemers en andere
aanvragers, omwille van de grote investeringskost voor de beoogde installaties zullen
particulieren evenwel niet snel deze steun aanvragen.
Hoofdstuk II. Ondersteuningsmechanismen voor bedrijven
63. Het Agentschap Innoveren & Ondernemen129 (hierna: “VLAIO”) geeft subsidieadvies
aan bedrijven die energiebesparende investeringen willen uitvoeren. Bedrijven die investeren
in groene energie, kunnen immers subsidies, premies, steun of advies krijgen van verschillende
instanties. In deze masterproef zal alleen een overzicht gegeven worden van de belangrijkste
ondersteuningsmechanismen voor groene stroom van de Vlaamse overheid voor ondernemers
actief in het Vlaamse Gewest.
1. Verhoogde investeringsaftrek
64. De meest algemene subsidie die kan worden bekomen is de verhoogde
investeringsaftrek. Een resem aan energiebesparende maatregelen kan zo gunstig worden
ingebracht in de belastingaangifte.
128 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 267. 129 Zie uitgebreider: https://www.vlaio.be/nl/subsidies-financiering/subsidiedatabank/zoek?thema=29&from=20
en https://www.vlaanderen.be/nl/ondernemen/groen-en-duurzaam-ondernemen/subsidies-aan-ondernemingen-
voor-energiebesparende-maatregelen.
39
De lijst van investeringen die in aanmerking komen is uitgebreid. Voorop staat isolatie, maar
niet alleen van uw gebouwen maar ook van de apparaten en leidingen, het beperken van
ventilatieverliezen, het recupereren van warmte en stoom, … Ook hernieuwbare
elektriciteitsproductie tellen mee. Deze laatste geven bovendien recht op gespreide aftrek130.
2. Vlaams fiscaal voordeel: vermindering onroerende voorheffing voor gebouwen met laag E-
peil
65. Nieuwe gebouwen en ingrijpende energetische renovaties die een laag E-peil bereiken
genieten van de Vlaamse overheid een vermindering van de onroerende voorheffing. De
vermindering op de onroerende voorheffing komt toe aan diegene die op 1 januari van het
aanslagjaar houder is van het zakelijk recht als belastingplichtige voor de onroerende
voorheffing met alle hieraan verbonden gevolgen inzake de invordering van eventueel niet
betaalde schulden terzake.
3. Steunmaatregelen van het Agentschap Innoveren en Ondernemen
3.1. Ecologiepremie Plus voor ondernemingen
66. Een onderneming kan financiële steun krijgen voor milieuvriendelijke of energiezuinige
investeringen in Vlaanderen. Onder bepaalde voorwaarden neemt de Vlaamse overheid een
gedeelte van de extra investeringskosten die zo'n investering met zich brengt, voor haar
rekening. De Ecologiepremie Plus131 is er voor milieuvriendelijke en energiezuinige
investeringen die op de limitatieve technologieënlijst staan. Voor aanvragen vanaf 8 mei 2018
zijn er 40 technologieën geselecteerd voor steun. De technologieën zijn opgedeeld in volgende
drie categorieën: milieutechnologieën, energiebesparende technologieën en
warmtekrachtkoppeling (WKK) en hernieuwbare energie.
Ecologie-investeringen die daarentegen in aanmerking komen voor steunverlening via
warmtekrachtcertificaten of via groenestroomcertificaten als vermeld in het elektriciteitsdecreet
komen evenwel niet in aanmerking voor de Ecologiepremie Plus.
3.2. Strategische ecologiesteun voor ondernemingen
130 Alle informatie op www.energiesparen.be. 131 Agentschap Innoveren en Ondernemen, Limitatieve technologieënlijst, geldig vanaf 8 mei 2018,
file:///C:/Users/Charlotte/Downloads/ltl-epplus-2018-05-type.pdf.
40
67. Kmo's en grote ondernemingen die willen investeren in groene spitstechnologie, met
name in technieken die vanwege hun unieke karakter niet voorkomen op de limitatieve
technologieënlijst132van de ‘klassieke’ Ecologiepremie Plus, kunnen een beroep doen op
strategische ecologiesteun (EP-STRES). De strategische ecologiesteun is bedoeld voor
investeringen van minimaal 3 miljoen euro.
4. Energiepremies distributienetbeheerders
68. Ondernemingen kunnen een aantal premies bekomen wanneer zij investeren in
energiebesparing (isolatie, HR-beglazing, relighting) en hernieuwbare energie (zonneboiler,
warmtepomp) uitgevoerd in bestaande niet-woongebouwen. Daarnaast zijn er ook premies voor
specifieke energiebesparingsprojecten na de uitvoering van een energie-audit of energiestudie.
Deze premies worden verstrekt door de elektriciteitsdistributienetbeheerders in overleg met de
Vlaamse overheid.
Hoofdstuk III. Ondersteuningsmechanismen voor particulieren
69. De Vlaamse Overheid heeft een ruim aanbod aan subsidies voor particulieren die
investeren in energiebesparende maatregelen en de productie van warmte. Subsidies voor het
isoleren van een dak, het plaatsen van een zonneboiler of een warmtepomp zijn hier
voorbeelden van. Er zijn evenwel minder subsidies beschikbaar voor de productie van groene
stroom door particulieren. Zo werden subsidies voor zonnepanelen voor het grootste deel
afgebouwd omdat zij vandaag op zichzelf een rendabele investering zijn waar geen financiële
hulp door de overheid nog vereist is. Er worden namelijk geen groenestroomcertificaten meer
gegeven voor zonnepaneleninstallaties welke na juni 2015 geplaatst werden. De groene lening
is inmiddels ook afgeschaft voor zonnepanelen. De Vlaamse Overheid voorziet wel in een
aantal onrechtstreekse subsidies voor particulieren die groene stroom produceren.
1. E-peilpremie, vermindering van de onroerende voorheffing voor een energiezuinig nieuw
gebouw en de energielening
70. Particulieren kunnen aanspraak maken op verschillende subsidies van de Vlaamse
overheid wanneer men investeringen voor energiebesparende maatregelen en groene energie
doorvoert aan de woning. Het plaatsten van zonnepanelen op een woning die groene stroom
132 Agentschap Innoveren en Ondernemen, Limitatieve technologieënlijst, geldig vanaf 8 mei 2018.
41
produceren kan onderdeel uitmaken van zo’n investering aan de woning waardoor de particulier
aanspraak maakt op een tegemoetkoming.
De E-peilpremie is er voor nieuwbouwwoningen waarvan de aanvraag voor 31 december 2016
is gebeurd. Vanaf 2017 is deze premie aldus gestopt.
71. Een tegemoetkoming voor particulieren die in 2018 wel nog geldt en die ook gelinkt is
aan het e-peil van de woning is de korting op de onroerende voorheffing. Voor een nieuw
energiezuinig gebouw (woning, appartement, ...) kan men een vermindering van de onroerende
voorheffing krijgen. De vermindering van de onroerende voorheffing wordt bepaald door het
E-peil van het gebouw. Om de vermindering te krijgen moet dat E-peil aanzienlijk lager zijn
dan het E-peil dat sowieso gehaald moet worden. Het E-peil hangt onder ander af van de
thermische isolatie, de ventilatie, verwarmingsinstallatie en het systeem voor
warmwatervoorziening, maar ook van de oriëntatie en de bezonning. Het plaatsen van
zonnepanelen kan bijdragen tot het verlagen van het E-peil en onrechtstreeks een
tegemoetkoming opleveren voor de productie van groene stroom door een particulier.
72. Particulieren hebben tevens de mogelijkheid tot het aanvragen van een energielening bij
een ‘Energiehuis’ van hun gemeente133. Elk Energiehuis beslist zelf of het een energielening
toekent of niet. Deze lening wordt uitgegeven voor energiebesparende werken in de woning,
zoals bijvoorbeeld dakisolatie, maar ook voor het plaatsten van fotovoltaïsche zonnepanelen op
voorwaarde dat het dak goed is geïsoleerd en dat er geen enkel glas meer is. Particulieren
kunnen nog tot eind 2018 een energielening krijgen voor een woning in Vlaanderen die men
bewoont (als eigenaar of huurder) of die men verhuurt134.
2. De terugdraaiende teller en de slimme meter
73. Het elektriciteitsgebruik van iedereen in Vlaanderen wordt gemeten met een digitaal of
analoog meetsysteem. Indien men echter als ‘prosument’ (consument die ook producent is) ook
elektriciteit produceert en dit (af en toe) ook op het net injecteert dan:
• kan dit als een aparte stroom worden gemeten (door een tweede analoge meter of door
een slimme digitale meter); of
• kan, indien men niets wijzigt aan de klassieke analoge meter, deze terugdraaien.
133 Art. 7.9.1. Energiebesluit; Alleen als de gemeente een energiehuis heeft kan men een lening aanvragen. 134 Vanaf 2019 zullen alleen de prioritaire doelgroep en rechtspersonen nog energieleningen kunnen krijgen bij de
Energiehuizen. Vanaf 2020 is de energielening via het Energiehuis er alleen nog voor de prioritaire doelgroep.
42
De Vlaamse regelgever laat dit systeem van een terugdraaiende teller toe135 en dit is een vorm
van ondersteuning van (kleine) groenestroomproductie-installaties. Dit terugdraaien is immers
op twee wijzen voordelig voor de ‘prosument’:
• bij de jaarlijkse uitlezing van de meter zal het dan zo zijn dat het verbruik minder
bedraagt dan het werkelijke verbruik, en de leverancier zal dan een lager verbruik
factureren. Ook de nettarieven zullen lager zijn. Men heeft het elektriciteitsnet echter
wel gebruikt;
• men heeft zijn elektriciteit de facto aan de leverancier verkocht voor dezelfde prijs
waaraan mijn elektriciteit van de leverancier koopt. Dit is een veel betere prijs dan wat
doorgaans op de groothandelsmarkt voor de geïnjecteerde elektriciteit zou worden
betaald.
74. De VREG heeft deze voordelen enigszins getemperd, door een zg. prosumententarief in
te voeren (“aanvullend capaciteitstarief voor prosumenten met terugdraaiende teller per kW”).
Het tarief dat een zonnepaneleneigenaar zal moeten betalen is een jaarlijks verschuldigd
forfaitair tarief, verschilt van netgebied tot netgebied en is afhankelijk van het vermogen van
de omvormer(s) van de zonnepaneleninstallatie136.
75. Ondanks de invoering van het prosumententarief geeft het gebruik van de
terugdraaiende teller een goede (bijkomende) ondersteuning aan kleine groenestroomproductie-
installaties. Na de invoering van het prosumententarief heeft de Vlaamse regelgever
goedgekeurd dat vanaf 1 januari 2019 slimme stroommeters worden ingevoerd, in plaats van
het gebruik van de analoge terugdraaiende teller137. De invoering van deze slimme meter
betekent niet dat particuliere eigenaars van zonne-installaties hun steun verliezen (in de vorm
van de terugdraaiende teller) aangezien de terugdraaiende teller voor particulieren wordt
gegarandeerd. Bestaande en nieuwe zonnepaneleninstallaties aangemeld tot eind december
2020, behouden het systeem van een teruglopende meter gedurende 15 jaar, te rekenen vanaf
de datum van installatie138.
135 Art. V.2.4.2 Technisch Reglement voor de Distributie van Elektriciteit in het Vlaamse Gewest, versie 5 mei
2015. 136 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 267-268. 137 E. CLEEREN, “Slimme stroommeters vanaf 1 januari ingevoerd”, De Tijd (online), 29 juni 2018. 138 Zie: https://www.energiesparen.be/digitale-meter#v9.
43
TITEL III. Het Vlaamse systeem van verhandelbare groenestroomcertificaten
76. Het Vlaamse systeem inzake verhandelbare groenestroomcertificaten is meerdere malen
aangepast sinds haar invoering in 2001. In de volgende twee hoofdstukken zal ik evenwel enkel
een stand van zaken weergeven van het huidige Vlaamse GSC-regime anno 2018. Dit
ondersteuningsmechanisme wordt in deze masterproef behandeld aangezien zij de belangrijkste
steunregel is voor groene stroom in Vlaanderen. Vervolgens zullen in DEEL II van deze
masterproef de verschillende juridische beperkingen worden weergegeven die een goed
ontwerp van deze steunregeling in de weg staan. Ten slotte behandelt DEEL III de evaluatie
van dit ondersteuningsmechanisme, waarin een blik wordt geworpen op de problemen die het
systeem van GSC heeft gekend sinds haar invoering.
Hoofdstuk I. Organisatie en werking van de certificatenmarkt: principe
1. Inleiding
77. Via het systeem van groene stroomcertificaten stimuleert de Vlaamse Regering de
productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Dit GSC-steunregime is zoals
supra beschreven nodig omdat de productie van stroom uit hernieuwbare energiebronnen
voorlopig (meestal) nog duurder is dan stroom geproduceerd uit klassieke energiebronnen. Het
verschil wordt de onrendabele top genoemd139. Het huidige GSC-ondersteuningsmechanisme
bestaat erin om de rendabiliteit van groenestroomprojecten te ondersteunen door GSC toe te
kennen en wel in die mate dat de onrendabele top wordt vergoed140. De werking van het
ondersteuningsmechanisme via GSC is steeds afhankelijk van gewest tot gewest en is dus
verschillend voor Vlaanderen, Brussel en Wallonië.
78. Een systeem van verhandelbare groenstroomcertificaten is zeker niet uniek in Europa.
Landen zoals Zweden, Polen, Roemenië, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk maken
immers ook gebruik van een certificatensysteem141. Al in 2001 werd dit mechanisme expliciet
in EU-regelgeving beschreven als één van de mogelijke verschijningsvormen van
steunregelingen ter bevordering van hernieuwbare energie142. Het systeem van
139 Ook wel ‘financieringskloof’ of ‘funding gap’. 140 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX - Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 263. 141 X., Report nr. C16-SDE TF-56-03 “Status Review of Renewable Support Schemes in Europe”, CEER 2017,
10 (te raadplegen via https://tinyurl.com/ybr2hyy4). 142 Overw. 14 Eerste Hernieuwbare Energierichtlijn en Communautaire kaderregeling nr. 2001/C37/03 inzake
staatssteun ten behoeve van het milieu, Pb.C. 3 februari 2001, afl. 37, 12 (§61).
44
groenestroomcertificaten trad bij ons op 1 januari 2002 in werking nadat het al in 2000 was
ingevoerd via het Elektriciteitsdecreet143.
79. In deze masterproef zal evenwel een stand van zaken van het huidige Vlaamse GSC-
steunregime worden weergeven144. Met het huidige regime bedoelen we het
ondersteuningsregime voor groenestroomprojecten die een startdatum hebben na 1 januari
2013145. Vanaf deze datum werd er een sterk vernieuwd mechanisme voor
groenestroomcertificaten gestart. De basisprincipes van het nieuwe hervormde systeem van
groenestroomcertificaten werden goedgekeurd in het Wijzigingsdecreet van 13 juli 2012146. De
grootste verandering was de invoering van de bandingfactor. Het bandingsysteem is van
toepassing op installaties met een startdatum vanaf 1 januari 2013, evenals voor
groenestroomproductie-installaties die een verlenging van de steunperiode krijgen op basis van
nog niet afgeschreven investeringen147.
80. Rechtsgrond - De decretale basis voor het systeem van groenestroomcertificaten werd
vastgelegd in de artikelen 7.1.1 tot en met 7.1.14 van het Energiedecreet. Verdere
uitvoeringsregels zijn bepaald in het Energiebesluit.
2. Een ‘tweeledig’ regime
81. Het regime van groenestroomcertificaten is tweeledig. Enerzijds hebben producenten
van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, zoals zon, wind , biomassa (bv. vergisting
van groente-, fruit- en tuinafval, vergisting van mest of slib of verbranding van houtafval),
waterkracht, … de mogelijkheid om (in bepaalde gevallen) groenestroomcertificaten te
bekomen voor een bepaalde hoeveelheid opgewekte stroom148. Sinds 2013 legt het Vlaams
Energieagentschap (hierna: het “VEA”) per type installatie vast hoeveel stroom moet worden
opgewekt om 1 GSC te krijgen. De eigenaars van installaties die elektriciteit produceren in het
Vlaamse Gewest op basis van hernieuwbare energiebronnen kunnen gratis via het VEA149 en
143 Oud art. 21 Decreet 17 juli 2000 houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt, BS 22 september 2000. 144 Zie art. 7.1.1. e.v. Energiedecreet en art. 6.1.1. e.v. Energiebesluit. Zie ook www.VREG.be en
www.energiesparen.be (website van het VEA). 145 Art. 7.1.1, § 1 Energiedecreet. 146 Om de details van dit decreet verder in te vullen is daarna een Wijzigingsbesluit opgesteld en goedgekeurd op
21 december 2012. 147Zie ook: RvS 16 maart 2017, nr. 237.667 en GwH 23 januari 2014, nr. 8/2014; GwH 4 december 2014, nr.
176/2014. 148 Zie: http://www.vreg.be/nl/steuncertificaten-groene-stroom. 149 De VREG regelt de aanvragen voor eigenaars van groenestroomcertificaten, behalve voor eigenaars van
zonnepanelen kleiner dan 10 kW. Zij kunnen voor het verkopen van hun groenestroomcertificaten en al hun vragen
rond hun dossier terecht bij de netbeheerders.
45
de distributienetbeheerders (hierna: de “DNB”) groenestroomcertificaten aanvragen150. Zij
registreren deze in een databank van de Vlaamse Regulator voor Elektriciteit en Gas (hierna:
de “VREG”). De VREG kent de certificaten toe en dit voor de duur van de afschrijvingsperiode
van de installatie151.
Deze GSC hebben een waarde en kunnen door de producenten verkocht worden aan een
onderhandelde prijs aan de elektriciteitsleveranciers in Vlaanderen, aan een vastgelegde
wettelijke minimumprijs aan de distributienetbeheerders indien aangesloten op hun
elektriciteitsnet of de producent kan zijn certificaat zelf houden als hij ook
elektriciteitsleverancier is152.
82. Het GSC-regime bestaat anderzijds uit een verplichting voor elke
elektriciteitsleverancier en grote of gegroepeerde afnemers om jaarlijks, voor 31 maart,
groenestroomcertificaten in te leveren bij de VREG153. Met andere woorden moeten
toegangshouders die geregistreerd staan in het toegangsregister van een
elektriciteitsdistributienetbeheerder, een beheerder van een gesloten distributienet, de
beheerder van het plaatselijk vervoernet van elektriciteit of beheerder van het transmissienet,
op een afnamepunt in het Vlaamse Gewest, een bepaald aantal GSC (het quotum) inleveren bij
de VREG. Voor de meeste afnamepunten is de elektriciteitsleverancier op het afnamepunt ook
de toegangshouder154. De hoeveelheid certificaten die elektriciteitsleveranciers moeten
inleveren bedraagt een vooraf vastgelegd percentage (quotum) van de totale
elektriciteitsleveringen aan eindafnemers in het voorbije jaar155. Door deze (opgelegde)
verplichting van de regelgever creëert zij een bepaalde vraag op de markt. De toegekende GSC
hebben zodus op zich al een bepaalde waarde omdat er economische vraag naar is156. Als een
elektriciteitsleverancier niet het verplichte aantal certificaten inlevert heeft dit gevolgen. De
VREG legt dan een boete op die hoger ligt dan de marktprijs van de certificaten. Volgens de
150 Alle aanvragen moeten ingediend worden via het vooropgestelde formulier in ExpertBase. 151 Art. 7.1.1, § 2, 3e lid Energiedecreet. Na het verstrijken van die afschrijvingsperiode wordt verondersteld dat
de vooropgestelde rendabiliteit is bereikt aangezien die periode door het VEA gebruikt wordt bij de berekening
van de onrendabele top. 152 Zie: https://www.vlaio.be/nl/subsidies-financiering/subsidiedatabank/vlaamse-groenestroomcertificaten-gsc. 153 Art. 7.1.10. en art 7.1.11. Energiedecreet. 154 Zie: http://www.vreg.be/nl/steuncertificaten-groene-stroom. 155 J. GENAR, “Groenestroomcertificaten” in X., Milieuheffingen en-subsidies 2014-2015, Wolters Kluwer
Belgium, Mechelen, 2014, 357. 156 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX - Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 263.
46
certificatenrapporten van de VREG157 deden zich op de inleverdata van 31 maart 2015 en 2016
evenwel weinig problemen voor158.
Hoofdstuk II. De toekenning van GSC aan producenten van groene stroom
1. Voor wie?
83. Producenten die groene stroom produceren op basis van biogas, biomassa en wind
kunnen groenestroomcertificaten aanvragen bij het VEA. Opgemerkt moet worden dat
installaties met een vermogen kleiner of gelijk aan 10 kW die gekeurd zijn na 1 januari 2018,
komen niet meer in aanmerking voor groenestroomcertificaten159.
84. Producten van groene stroom afkomstig van zonne-energie hebben niet altijd recht op
groenestroomcertificaten. Installaties kleiner dan 10 kW die vanaf 14 juni 2015 gekeurd
worden, krijgen helemaal geen certificaten meer160. Middelgrote en grote installaties krijgen
wel nog certificaten, producenten kunnen deze aanvragen bij de distributienetbeheerder. Voor
PV-installaties is er naast een groter vermogen van 10 kW nog een extra verplichting om
groenestroomcertificaten te verkrijgen. Voor middelgrote en grote PV-installaties is er namelijk
ook de verplichting van respectievelijk minimum 60% en 55% zelfafname. PV-installaties die
in het E-peil van een nieuwbouw ingerekend zijn, hebben geen recht op certificaten161.
2. Wat valt onder de maatregel?
2.1. Voorwaarden voor de toekenning van GSC aan energieproducenten
85. De voorwaarden voor de toekenning van GSC aan energieproducenten zijn omschreven
in het Energiebesluit. Een volledig en correct ingevulde aanvraag tot toekenning van GSC wordt
enkel goedgekeurd wanneer aan de volgende voorwaarden voldaan is.
Een producent toont aan dat162:
• De nieuwe productie-installatie is gelegen in het Vlaams Gewest.
157 VREG, Certificatenmarktrapport 2015 en 2016. 158 REKENHOF, Maatregelen certificatenoverschot groene stroom en impact aanpassing energieheffing, Brussel
14 november 2017, p. 6. 159 Zie: www.energiesparen.be 160Art. 6.2/1.2, eerste lid Energiebesluit zoals aangepast door art. 1 BVR 29 mei 2015 houdende wijziging
Energiebesluit van 19 november 2010, wat betreft de representatieve projectcategorieën voor groene stroom en
kwalitatieve warmtekrachtkoppeling (BS 4 juni 2015 (ed. 2)). 161 Zie: https://www.vlaio.be/nl/subsidies-financiering/subsidiedatabank/vlaamse-groenestroomcertificaten-gsc. 162 Zie: http://www.energiesparen.be/groene-energie-en-wkk/prof/voorwaarden-GSC.
47
• De nieuwe productie-installatie wekt elektriciteit op uit een hernieuwbare
energiebron163.
• De technologie van uw productie-installatie is opgenomen in een representatieve
projectcategorie of u heeft een projectspecifieke bandingfactor verkregen164.
• De productie-installatie werd voldoende gekeurd165.
Een producent ontvangt geen groenestroomcertificaten als:
• Dit maatschappelijk onverantwoord is (bv. hoogwaardig hout als brandstof);
• De steunperiode voorbij is (in bepaalde gevallen zijn verlengingen mogelijk); of
• Er geen projectcategorie bepaald is166.
86. Eigenaars van certificaatgerechtigde installaties moeten iedere wijziging onmiddellijk
melden aan het VEA en om de twee jaar een nieuw keuringsverslag overmaken (enkel voor
installaties groter dan 1.000 kW). Wijzigingen melden producenten het best via de toepassing
ExpertBase167.
2.2. Voorwaarden voor de aanvaarbaarheid van GSC voor de certificaatverplichting van
energieleveranciers
87. Niet alle certificaten kunnen door leveranciers worden gebruikt om te voldoen aan de
certificatenverplichting168.
Een GSC kan slechts één keer worden gebruikt voor de certificatenverplichting, daarna wordt
het uit de handel genomen en onbruikbaar gemaakt. Certificaten uit zonne-energie zijn maar
aanvaardbaar als zij aan de voorwaarden voldoen om te genieten van de minimumsteun169.
Een GSC kan tot 10 jaar na toekenning ingediend worden in het kader van de
certificatenverplichting170. Enkel door het VEA toegekende GSC worden aanvaard om te
163 Artikel 6.1.3. Energiebesluit. 164 Besluit van de Vlaamse Regering van 29 mei 2015 houdende wijziging van het Energiebesluit van 19 november
2010, wat betreft de representatieve projectcategorieën voor groene stroom en kwalitatieve
warmtekrachtkoppeling, (BS 4 juni 2015). 165 Artikel 6.1.4. Energiebesluit. 166 De projectcategorieën voor groene stroom zijn bepaald in artikel 6.2/1.2 van het Energiebesluit. 167 Zie: https://authenticatie.vlaanderen.be/stb/html/ssologin. 168 J. GENAR, “Groenestroomcertificaten” in X., Milieuheffingen en-subsidies 2014-2015, Wolters Kluwer
Belgium, Mechelen, 2014, 361. 169 Art. 7.1.5. Energiedecreet. 170 Art. 7.1.5, § 3 Energiedecreet.
48
voldoen aan de certificatenverplichting. Een GSC, dat kan gebruikt worden om te voldoen aan
de certificatenverplichting, wordt enkel toegekend voor de productie van elektriciteit uit één
van de hernieuwbare energiebronnen van artikel 6.1.16 §1 Energiebesluit. Groene stroom
opgewekt uit biomassa kan alleen een GSC opleveren wanneer de gebruikte biomassa voldoet
aan de geldende duurzaamheidscriteria.
Groenestroomcertificaten die worden uitgereikt voor elektriciteitsproductie in het buitenland,
Wallonië of het Brusselse Gewest of door de CREG kunnen niet worden ingeleverd om te
voldoen aan de certificatenverplichting in het Vlaams Gewest171.
3. Bepaling van het aantal toe te kennen GSC
3.1. De startdatum
88. In het Energiedecreet wordt vaker verwezen naar de ‘startdatum van een installatie172’.
De startdatum van een installatie is ten eerste van belang om uit te maken of de toekenning van
groenestroomcertificaten gebeurt volgens de oude regeling (installaties met startdatum voor 1
januari 2013)173 dan wel volgens de nieuwe regeling (installaties met startdatum na 1 januari
2013)174 Ten tweede bepaalt de startdatum van de installatie welke minimumsteun van
toepassing zal zijn. Ten derde is de startdatum van een project voor installaties met een
startdatum na 1 januari 2013 bepalend om een onderscheid te maken tussen ‘nieuwe’ en
‘lopende’ projecten en de lengte van de steunperiode175.
89. De startdatum voor een project wordt aangevraagd en vastgelegd op het moment van de
investeringsbeslissing voor dat project. Op deze manier wordt de bandingfactor die op dat
moment van toepassing is, vastgeklikt voor dat project. Van zodra het project effectief in
gebruik wordt genomen, wordt de vastgeklikte bandingfactor van toepassing op de installatie
zodat de steunhoogte bekomen wordt die men voor ogen had bij de investeringsbeslissing176.
90. Als voor een project geen bouw- of milieuvergunning nodig is, zal de datum van
indienstname van de installatie de startdatum zijn. Als een project wel een bouw- of
171 Zie: https://www.vreg.be/nl/steuncertificaten-groene-stroom#sect3. 172 Art. 1.1.3, 113°/1 Energiedecreet. 173 Art. 7.1.1, § 1 Energiedecreet. 174 Art. 7.1.1, § 2 en § 3 Energiedecreet. 175 T. VERMEIR, “De (ijdele) zoektocht naar rechtszekerheid voor hernieuwbare energie” in K. EKETELAERE
EN B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2012, Antwerpen, Intersentia, 345. 176 Zie https://www.energiesparen.be/groene-energie-en-wkk/belangrijke-begrippen/startdatum.
49
milieuvergunning nodig heeft, wordt de startdatum: gelijk gesteld aan de datum waarop een
aanvraag voor de toekenning van certificaten voor het project is ingediend; of de datum waarop
het project beschikt over de nodige bouw- en milieuvergunning als deze laatste datum een latere
datum is177.
3.2. De steunperiode
91. De steunperiode is de periode dat een productie-installatie recht heeft op GSC. Deze
periode start vanaf de datum van de eerste toekenning van de certificaten of ingrijpende
wijziging van de productie-installatie. Na deze periode ontvangt u geen groenestroom- of
warmte-krachtcertificaten meer178.
92. De toekenning van groenestroomcertificaten stopt bij de meeste
groenestroominstallaties met een startdatum voor 1 januari 2013 na een periode van 10 jaar.
Producenten die een productie-installatie in deze situatie hebben, kunnen in bepaalde gevallen
een verlenging van de steunperiode aanvragen. Opgemerkt moet worden dat deze verlenging
niet van toepassing is op zonnepanelen179.
3.3. De bandingfactor
93. Onder het oude ondersteuningsmechanisme (startdatum voor 1 januari 2013) kregen
groenestroominstallaties één GSC per geproduceerde MWh. In het huidige bandingsysteem
komt één groenestroomcertificaat niet langer overeen met 1000 kWh netto
groenestroomproductie180. Het aantal GSC per geproduceerde MWh is variabel in functie van
de (onrendabele top van de) gebruikte technologie. Deze onrendabele top geeft aan hoeveel
euro per MWh nodig is om een rendabele uitbating van een groenestroominstallatie mogelijk
te maken. Installaties moeten aldus rekening houden met de bandingfactor (correctiefactor), in
bepaalde gevallen is deze vastgesteld op 0 (= geen certificaten). Windenergieprojecten,
waterkrachtprojecten of biomassaprojecten bv. krijgen dus een verschillend aantal certificaten
per geproduceerde MWh. Dit principe heet ‘banding’181.
177 Art. 1.1.3, 113°/2 Energiedecreet. 178 Zie: https://www.energiesparen.be/groene-energie-en-wkk/belangrijke-begrippen/steunperiode. 179 Art. 12.3.2. Energiebesluit. 180 Art. 7.1.1 §2, vierde lid (GSC), art. 7.1.1 §1, derde-zesde lid en §3 (verlenging), en art. 7.1.1 §1, derde lid van
het Energiedecreet. 181 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX - Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 264.
50
94. De toe te kennen GSC worden als volgt berekend182: (1 GSC/MWh) x (bandingfactor).
De bandingfactor zelf komt tot stand door toepassing van de formule183: (onrendabele top) /
(bandingdeler). De bandingdeler is de door de overheid op vooropgesteld marktprijs van de
GSC (nl. 97/EUR/GSC). Deze bevindt zich logischerwijs tussen de minimumprijs van
93UER/GSC en de boete van 100 EUR per ontbrekende GSC184.
De onrendabele top ( en meteen ook de bandingfactor, want te delen door de vaste bandingdeler
van 97 UER) wordt berekend door het VEA. De berekeningsmethodiek voor de onrendabele
toppen is vervat in de bijlagen bij het Energiebesluit185.
95. De bandingfactor wordt (principieel jaarlijks) door het VEA vastgelegd voor elke
representatieve projectcategorie die is opgenomen in het Energiebesluit. Daarnaast bestaan er
ook projecten die vallen binnen een niet-representatieve projectcategorie. Voor deze projecten
wordt geval per geval een afzonderlijke bandingfactor vastgesteld door het VEA186.
96. In het mechanisme van de GSC is ook een zogenaamde ‘actualisatie’ van de
bandingfactor voorzien187. Deze actualisatie heeft als bedoeling om het rendement van de
investering te behouden in functie van vastgestelde veranderingen in de elektriciteitsprijs. De
initiële berekening van de onrendabele top (en meteen ook van de bandingfactor) gaat uit van
aannames omtrent de evolutie van de elektriciteitsprijs gedurende een afschrijvingsperiode van
15 jaar. In realiteit kan de elektriciteitsprijs op een andere manier evolueren. Daarom wordt de
182 Art. 7.1.1. §2, 4° lid Energiedecreet. 183 Art. 1.1.3, 13/2° Energiedecreet. 184 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX - Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 264. 185 Bij deze methodiek wordt rekening gehouden met een aantal algemene parameters, zoals (i) de geraamde
investeringskosten van nieuwe projecten, de investeringskosten gebruikt bij de bepaling van de oorspronkelijke
onrendabele top voor lopende projecten tijdens de afschrijvingsperiode en de vervangingskosten voor lopende
projecten na de afschrijvingsperiode; (ii) de afschrijvingsperiode: (iii) de eventuele brandstofkosten; en (iv) de
verkoopprijs van elektriciteit. 186 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 264. 187 Het Vlaams Energieagentschap actualiseert dus jaarlijks de bandingfactoren die van toepassing zijn voor
lopende projecten zonder brandstofkosten (projecten die gebruik maken van zon of wind) , in functie van de
opbrengst van de verkoop van elektriciteit. De actualisatie wordt slechts toegepast als de geactualiseerde
bandingfactor meer dan 2% afwijkt van de bandingfactor die van toepassing is . In dat geval zijn de geactualiseerde
bandingfactoren voor lopende projecten één maand na actualisering (publicatie van het definitief rapport van het
VEA) voor de resterende periode van toepassing; art. 7.1.4/1, §1, 7e lid Energiedecreet en art. 6.2/1.3, 2e lid
Energiebesluit.
51
bandingfactor eenmaal per jaar opnieuw berekend, zodat rekening gehouden wordt met de reële
elektriciteitsprijzen en het vooropgestelde rendement gegarandeerd blijft188.
4. De verhandelbaarheid van GSC
4.1. De vrije verhandelbaarheid van GSC op de markt
97. Energieproducenten kunnen hun certificaten op twee manieren verkopen. Enerzijds
kunnen deze certificaten vrij in een databank verhandeld worden, ze kunnen met andere
woorden verkocht worden aan een marktprijs op de elektriciteitsbeurs of aan een contractprijs
gebaseerd op de marktprijs189. Anderzijds kunnen ze verkocht worden aan de
distributienetbeheerder voor een gegarandeerde minimumprijs. Groenestroomcertificaten
kunnen dus vrij verhandeld worden. De verkoop van groenestroomcertificaten betekent
evenwel niet de automatische verkoop van de betrokken elektriciteit, beide kunnen afzonderlijk
verkocht worden190.
4.2. De gegarandeerde minimumprijs
98. Naast de verkoop op de markt, heeft een producent van groene stroom ook de
mogelijkheid om terug te vallen op de wettelijke aankoopverplichting van
distributienetbeheerders191. De distributienetbeheerders zijn bij wijze van ecologische openbare
dienstverlening verplicht om groenestroomcertificaten op te kopen aan een vaste decretaal
bepaalde minimumprijs als de certificaatgerechtigde hierom vraagt192. Deze
aankoopverplichting heet ‘minimumsteun’ en valt onder drie voorwaarden. Deze drie
voorwaarden houden in dat de netbeheerder moet overgaan tot aankoop van GSC van elke
installatie die op zijn net is aangesloten, en die minder dan 10 jaar in dienst is en als de
producent hem daarom vraagt. Op de termijn van 10 jaar zijn evenwel meerdere
uitzonderingen193.
188 Zie bv. MB 24 november 2017 “houdende actualisatie van de huidige bandingfactoren en vastlegging van de
bandingfactoren van groenestroomcertificaten en warmte-krachtcertificaten voor projecten met een startdatum
vanaf 2018” en het rapport VEA 2017/2 – 30 juni 2016 – deel 2 – Actualisatie OT/Bf,
https://www.energiesparen.be/sites/default/files/atoms/files/Rapport-OT-Bf-deel2-2017.pdf. 189 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 262. 190 J. GENAR, “Groenestroomcertificaten” in X., Milieuheffingen en-subsidies 2014-2015, Wolters Kluwer
Belgium, Mechelen, 2014, 363. 191 Art. 1.1.3. Energiedecreet. 192 Art. 7.1.6. Energiedecreet. 193 Zie: www.VREG.be: uitzondering op de termijn van 10 jaar: 1) voor installaties voor GFT-vergisting met na-
compostering en met startdatum voor 1 januari 2013, loopt de verplichting over een periode van 20 jaar vanaf de
52
De verplichting die wordt opgelegd aan de distributienetbeheerders is niet geldig in één van
onderstaande situaties194. Men krijgt met andere woorden géén minimumsteun van de
distributienetbeheerder voor:
1) installaties die in eilandbedrijf werken;
2) installaties die op het transmissienet zijn aangesloten;
3) GSC die ouder zijn dan 10 jaar (= vervallen) (behalve in geval van de vermelde
uitzonderingen);
4) niet-aanvaardbare GSC;
5) GSC die uitgereikt zijn voor installaties buiten Vlaanderen.
99. In het arrest van 30 oktober 2012195 oordeelde het Grondwettelijk Hof dat het ontbreken
van een gegarandeerde minimumsteun voor producenten die rechtstreeks hun elektriciteit
injecteren in het transmissienet, een schending uitmaakt van het gelijkheidsbeginsel196.
Installaties die aangesloten zijn op het distributienetwerk kregen wel een gegarandeerde
minimumsteun, terwijl installaties aangesloten op het transmissienetwerk geen minimumsteun
ontvingen voor groenestroomcertificaten197.
Voor certificaatgerechtigde groene stroominstallaties met een startdatum vanaf 1 januari 2013
is de minimumsteun van 93 euro per steuncertificaat groene stroom van toepassing, ongeacht
de gebruikte technologie. Deze minimumprijs van 93 euro geldt zowel voor de
distributienetbeheerders als de transmissienetbeheerder. Indien de marktprijs voor GSC lager
zou worden dan de minimumprijs, zal een groenestroomproducent zijn GSC aan de betrokken
netbeheerder verkopen. De minimumprijs is aldus een daadwerkelijke minimumprijs, geeft
inwerkingstelling; 2) voor zonnepanelen met startdatum vanaf 1 januari 2006 tot en met 31 juli 2012, loopt de
verplichting over een periode van 20 jaar vanaf de inwerkingstelling; 3) voor installaties die een startdatum hebben
vanaf 1 januari 2013 loopt de verplichting tot het einde van de periode waarin steuncertificaten groene stroom/
warmtekrachtkoppeling worden toegekend. 194 Zie: www.VREG.be 195 GwH 30 oktober 2012, nr. 135/2012; J. THEUNIS, “Rechtspraak in kortbestek: juli 2012 tot en met december
2012 (GwH-EHRM-HvJ)”, MER 2013, nr. 2, 124. 196 L. DE DEYNE, “Geeft het Grondwettelijk Hof de transmissienetbeheerder een financiële aderlating?” (noot
onder Grondwettelijk Hof 30 oktober 2012, nr. 135/2012), MER 2013, nr. 1, 24. 197 M. HOPPENBROUWERS, “Actualia wetgeving en beleid: Recente ontwikkelingen op het gebied van milieu-
en energierecht in België”, MER 2013, nr. 3, 219.
53
zekerheid (i.t.t. tot de marktprijs) en sterkt er aldus toe derdepartijfinanciering (door een bank
bv.) van een groenestroomproject mogelijk te maken198.
4.3. De quotumverplichting
100. Elke elektriciteitsleverancier- toegangshouder actief in Vlaanderen moet voldoen aan
de jaarlijkse certificatenverplichting groene stroom (‘quotumverplichting groene stroom’). Hij
doet dit door jaarlijks voor 31 maart van het jaar n+1 een aantal groenestroomcertificaten in te
dienen bij de VREG199.
Het aantal in te dienen certificaten wordt berekend door de VREG op basis van de totale
hoeveelheid elektriciteit (in MWh) die in een bepaald kalenderjaar n werd afgenomen op de
afnamepunten in het Vlaamse Gewest waarop de betrokken partij geregistreerd stond als
toegangshouder, vermenigvuldigd met het quotumpercentage. Het quotumpercentage voor het
voorbije jaar en de komende jaren is gelijk aan:
o Elektriciteitsafnames in 2016: 23%
o Elektriciteitsafnames in 2017: 20,5%
o Elektriciteitsafnames in 2018 en daarna: 21,5%200.
198 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX - Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 263. 199 Art. 7.1.10. en 7.1.11. Energiedecreet. 200 Meer uitleg over de certificatenverplichting is te vinden in art. 7.1.10. van het Energiedecreet en in de jaarlijkse
mededeling van de VREG rond de quotumberekening en indieningsprocedure.
54
TITEL IV. Call voor groene warmte – restwarmte – biomethaan – diepe geothermie
Hoofdstuk I. Inleiding
1. Samenvatting
101. Ondernemingen en entiteiten kunnen, wanneer hun investeringen gebeuren in het
Vlaamse Gewest, via de ‘call groene warmte, restwarmte en biomethaan’ (hierna: de “ call
groene warmte”) steun aanvragen voor de productie van groene warmte uit biomassa of groene
warmte uit de diepe ondergrond, voor de benutting van restwarmte en voor de productie van
biomethaan. De steunregeling beoogt aldus voornamelijk de ondersteuning van groene warmte,
maar het biomethaan kan zowel voor de productie van warmte, voor transportdoeleinden én
voor elektriciteit gebruikt worden waardoor deze call groene warmte één van de twee besproken
ondersteuningsmechanismen van deze masterproef uitmaakt201.
102. Het Vlaams Energieagentschap organiseert jaarlijks een oproep om steunaanvragen in
te dienen. De ingediende projecten worden gerangschikt op basis van kostenefficiëntie en
krijgen steun toegekend tot het budget is uitgeput. Daarbij bepaalt de huidige Vlaamse Minister
van Energie meneer Bart Tommelein onder meer de termijn waarbinnen de aanvraag moet
worden ingediend, het voorziene budget (dit ligt vast per call en per technologie) en het
maximale steunbedrag per aanvrager202.
2. Belang van groene warmte, restwarmte en biomethaan
103. Het Vlaamse Gewest engageert zich om te voldoen aan de bindende Europese
doelstellingen inzake het aandeel van hernieuwbare energie en de verhoging van de energie-
efficiëntie tegen 2020203. Hierbij ressorteren groene warmte uit biomassa en uit de diepe
ondergrond (geothermie) en de productie en injectie van biomethaan onder de voorwaarden
voor hernieuwbare energiebronnen. De benutting van restwarmte ressorteert daarentegen onder
de energie-efficiëntiemaatregelen, omdat deze ook met fossiele brandstoffen kan worden
opgewekt204. De productie van groene warmte uit geothermie en biomassa, de productie van
biomethaan en restwarmte zijn aldus van belang voor de verwezenlijkingen van twee van de
drie Vlaamse doelstellingen uit het Europese Energie- en klimaatpakket 2020.
201 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 260. 202 Art. 7.4.1., 7.5.1. en 7.6.1. Energiebesluit. 203 Zie randnummer 45. 204 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 255.
55
104. Vlaanderen heeft als doelstelling om tegen 2020 25.074 GwH of 10,34% hernieuwbare
energie ten opzichte van het totale energieverbruik in Vlaanderen te produceren. Volgens het
Vlaams Energieplan dat Bart Tommelein in de zomer van 2016 zomer voorstelde205, zal groene
warmte tegen 2020 37% van de Vlaamse doelstelling voor hernieuwbare energie invullen206.
Anderzijds heeft groene warmte veel potentieel in Vlaanderen. Zo staat de vraag naar warmte
in voor meer dan de helft van al het energieverbruik en tevens is er nog maar 6% van alle
warmte in Vlaanderen groen op 31 december 2016207. De Vlaamse Regering heeft de Vlaamse
doelstelling van 25.074 GwH hernieuwbare energie op 16 oktober 2017 goedgekeurd waarbij
tevens de doelstelling voor groene warmte licht werd verhoogd naar 9.197 GwH.208 Hierdoor
moet groene warmte meer dan één derde van de totale doelstellingen inzake hernieuwbare
energie invullen en is groene warmte, naast groene stroom, voor Vlaanderen aldus van groot
belang.
Hoofdstuk II. Procedure van de call
1. Organisatie van een call
105. Lang werd verwacht dat de Vlaamse Regering op basis van voormelde machtiging in
het Energiedecreet, naar het evenbeeld van de GSC of warmtekrachtcertificaten zou opteren
voor een systeem van ‘groenewarmtecertificaten’209. Echter, de steun wordt toegekend in de
vorm van een investeringssubsidie. Zij wordt toegewezen in de vorm van een call-systeem (ook
wel groene-warmtetender genoemd) en dit systeem werkt als volgt210.
106. Voorafgaand aan elke call211 wordt een ministerieel besluit opgesteld en wordt de
organisatie van een call als mededeling voorgelegd aan de Vlaamse Regering. Het ministerieel
besluit legt het budget voor de 4 categorieën (‘maximale bedrag van de totale steun’) en de
205 Nota van de Vlaamse Regering (B. TOMMELEIN) “Conceptnota over het Energieplan - Voorstel van nieuwe
subdoelstellingen hernieuwbare energie 2020 voor stakeholderoverleg”, Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 870/1. 206 X., “Recordaantal goedgekeurde warmteprojecten in Vlaanderen”, Bart Tommelein (online) 2 juni 2016. 207 Zie www.energiesparen.be. 208 REKENHOF, Maatregelen certificatenoverschot groene stroom en impact aanpassing energieheffing, Brussel
14 november 2017, p. 4. 209 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX - Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 269. 210 F. DEWAELE, “Hernieuwbare energie en rationeel energieverbruik anno 2013: in varietate concordia?” in K.
DEKETELAER en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2014, 254. 211 De steunregelingen van de 4 categorieën zijn in afzonderlijke hoofdstukken opgenomen in het Energiebesluit
en kunnen in principe in 4 afzonderlijke calls georganiseerd worden. In praktijk worden de calls van de
verschillende technologieën samen georganiseerd.
56
indieningsperiode vast, tevens bepaalt de minister het maximale steunbedrag per aanvrager212.
Sinds 2015 lanceert de minister minstens om de twaalf maanden een oproep, voordien was dit
om de 6 maanden213.
107. Aanvragen die aan de voorwaarden voldoen en op tijd zijn ingediend, worden binnen
hun categorie (groene warmte, aardwarmte, restwarmte en biomethaan) gerangschikt. Dat
gebeurt op basis van het aangevraagde steunpercentage. Hoe lager het percentage, hoe hoger
de projecten worden gerangschikt worden214. De indiener bepaalt zelf voor welk percentage
van de kosten hij steun aanvraagt, rekening houdend met de door de Vlaamse Regering
vastgestelde maxima215. Als twee projecten hetzelfde steunpercentage aanvragen, wordt het
eerst ingediende project hoger gerangschikt. Het VEA kent – op basis van de rangschikking –
steun toe tot het budget is opgebruikt.
2. Wie komt in aanmerking?
108. Zowel ondernemingen en andere aanvragers (bv. gemeenten) komen in aanmerking
voor steun216. Indien in de regelgeving van de call groene warmte wordt gesproken over een
onderneming, betreft het ook een onderneming volgens de definitie van de Algemene
Groepsvrijstellingsverordening217.
109. Belangrijk voor alle ondernemingen is dat de steunregeling valt onder de voorwaarden
vermeld in de Algemene Groepsvrijstellingsverordening218. De aanvrager is verantwoordelijk
voor de naleving van de voorwaarden van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening.
Specifiek voor grote ondernemingen geldt een bijkomende opmerking219. Als de aanvraag
gebeurt door een grote onderneming moet de aanvrager aantonen dat aan één of meer van de
volgende criteria is voldaan.
212 Art. 7.4.1, 7.5.1 en art. 7.6.1 Energiebesluit. 213Art. 25, 29, 30 en 31, Besluit 15 juli 2016 van de Vlaamse Regering houdende wijziging van het Energiebesluit
van 19 november 2010, wat betreft diverse bepalingen inzake energie-efficiëntie. 214 Art. 7.4.3, § 3, art. 7.5.3, § 3 en art. 7.6.3, § Energiebesluit. 215 Tussen de 20% en de 65% van de in aanmerking komende kosten, afhankelijk van de hoedanigheid van de
aanvrager en het type project; zie art. 7.4.3, § 3, art. 7.5.3, § 3 en art. 7.6.3, § Energiebesluit. 216 Zie: http://www.energiesparen.be/doelgroep-call. 217 In art. 1 van bijlage 1 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening wordt het begrip onderneming
gedefinieerd; zie ook:
http://www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/milieuvriendelijke/ondernemingAGVV-def.pdf. 218 Art. 7.4.2, § 5 Energiebesluit. 219 Art. 7.4.2, § 1 Energiebesluit.
57
Een wezenlijke toename van:
a) de omvang van het project of de activiteit als gevolg van de steun;
b) de reikwijdte van het project of de activiteit als gevolg van de steun;
c) de totale uitgaven van de begunstigde voor het project of de activiteit als gevolg van de
steun;
d) de snelheid waarmee het betrokken project of de betrokken activiteit wordt voltooid.
3. Welke investeringen komen in aanmerking?
110. Bij de vier verschillende calls komen investeringen voor installaties alleen maar in
aanmerking indien zij gelegen zijn in het Vlaamse Gewest220.
Het steunmechanisme ‘calls voor groene warmte, restwarmte en biomethaan’ wordt
georganiseerd voor investeerders van nieuwe projecten in:
• de productie van groene warmte uit biomassa (“nuttige-groenewarmte-
installaties met een bruto thermisch vermogen van meer dan 1MW gelegen in
het Vlaams Gewest)221;
• recuperatie van restwarmte (“installaties voor de benutting van restwarmte die
aan een economisch aantoonbare vraag voldoet, met uitzondering van de
benutting voor de productie van elektriciteit, die gelegen zijn in het Vlaamse
Gewest, waarvoor geen steun voor de productie van nuttige groene warmte werd
toegekend of kan worden toegekend”)222;
• productie van biomethaan (“installaties gelegen in het Vlaams Gewest voor de
productie en de injectie van biomethaan in het aardgasdistributienet of het
vervoernet”)223;
• productie van nuttige groene warmte uit aardwarmte uit de diepe ondergrond224.
111. Het steunmechanisme bestaat aldus uit vier verschillende calls, maar de Vlaamse
Regering lanceert jaarlijks gelijktijdig een oproep voor de verschillende calls samen.
Opgemerkt moet worden dat er verwarring kan ontstaan door de verkorte naam van dit
220 Art. 7.4.1. § 1, art. 7.5.1. § 1, art. 7.6.1. § 1 en art. 7.7.1. § 1, Energiebesluit. 221 Hoofdstuk IV, titel VII Energiebesluit. 222 Hoofdstuk V, titel VII Energiebesluit. 223 Hoofdstuk VI, titel VII Energiebesluit. 224 Hoofdstuk VII, titel VII Energiebesluit.
58
steunmechanisme “call groene warmte”, aangezien slechts twee van de vier technologieën,
namelijk de productie van nuttige groene warmte uit diepe geothermie en biomassa, volledig
vallen onder de noemer ‘groene warmte’225. De technologieën recuperatie van restwarmte en
productie van biomethaan vallen niet strikt onder de term groene warmte. De benutting van
restwarmte resulteert namelijk altijd in een energiebesparing, maar niet noodzakelijk in
bijkomende groene warmte en de oorsprong van deze restwarmte kan immers ook fossiel
zijn226. Ook het geproduceerde biomethaan valt wel altijd onder hernieuwbare energie, maar de
toepassingsvorm van het biomethaan wordt in de steunregeling evenwel niet opgelegd.
Biomethaan kan in dezelfde toepassingen gebruikt worden als aardgas. Naast productie van
groene warmte kan het biomethaan aldus ook voor de productie van groene stroom of voor
vervoerstoepassingen gebruikt worden227.
4. Wat is het steunbedrag?
112. De steun wordt toegepast op het aanvaarde percentage van de in aanmerking komende
kosten. Het maximum aan te vragen steunpercentage hangt af van het type investering en de
grootte van de onderneming/ andere aanvragers. Het onderscheid in kleine, middelgrote en
grote ondernemingen wordt gemaakt op basis van het aantal werkzame personen, de jaaromzet
en het jaarlijkse balanstotaal. Artikel 3, paragraaf 4 van bijlage 1 van de Algemene
Groepsvrijstellingsverordening vermeldt bijkomend als voorwaarde dat “een onderneming niet
als kmo kan worden aangemerkt indien één of meer overheidsinstanties, gezamenlijk of
225 Groene warmte is warmte die is opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen. Deze hernieuwbare
energiebronnen zijn: biomassa, bijvoorbeeld in industriële installaties voor de verbranding van biomassa en
vergisting van biomassa tot biogas, maar bijvoorbeeld ook in houtpelletketels voor particulier gebruik; de zon
(zonneboilers) en warmte die gewonnen wordt uit de ondergrond of omgevingslucht (warmtepompen) zie S. VAN
KERCKHOVEN “Groene warmte” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2011,
Antwerpen, Intersentia, 2012, 221. 226 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 256. 227 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte” , MER 2016, nr. 3, 256.
Type investering Ko mo go andere
aanvragers
max. steunbedrag per
project
Nuttige-groenewarmte-installaties uit
biomassa > 1 MWth
65% 55% 45% 65% € 1 miljoen
Nuttige-groenewarmte-installaties uit
diepe geothermie > 5 MWth
65% 55% 45% 65% € 2 miljoen
Benutting van restwarmte 40% 30% 20% 40% € 1 miljoen
Productie (en injectie) van biomethaan 65% 55% 45% 65% € 1 miljoen
59
afzonderlijk, direct of indirect zeggenschap hebben over 25 % of meer van het kapitaal of de
stemrechten”. De ruime interpretatie van de definitie van een onderneming in de Algemene
Groepsvrijstellingsverordening maakt evenwel dat bijna alle aanvragers als ondernemingen
zullen moeten worden beschouwd en niet als ‘andere aanvragers’228.
113. Het steunpercentage wordt als volgt berekend:
De in aanmerking komende kosten zijn de extra investeringskosten van de installatie ten
opzichte van de investeringskosten van een referentie-installatie zonder de exploitatiekosten-
en baten in rekening te houden229.
114. Projecten die niet in aanmerking komen voor de toekenning van de steun omwille van
de uitputting van het door de minister bepaalde budget, kunnen altijd bij een volgende call een
nieuwe principeaanvraag indienen. Zij kunnen daarbij de reeds ingediende principeaanvraag
herbevestigen, indien de gegevens nog actueel zijn. In dat geval blijft als indientijdstip het
tijdstip behouden waarop de eerste principeaanvraag ontvankelijk werd verklaard230. Het
voorziene budget door de minister was evenwel bij geen enkele afgelopen call onvoldoende231.
115. Projecten die na de mededeling van het Vlaams Energieagentschap aan de aanvrager,
dat zijn project in aanmerking komt voor de aangevraagde steun (de ‘principebeslissing’), niet
aan de volgende voorwaarden voldoen, verliezen hun recht op steun232:
1. Uiterlijk binnen een jaar na de datum van de principebeslissing een bewijs van de start
van de procedure tot het bekomen van een milieueffectenrapport, of een aanvraag tot
het bekomen van een milieuvergunning of een aanvraag tot het bekomen van een
stedenbouwkundige vergunning kunnen voorleggen;
228 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 259. 229 Art. 7.4.3, § 3, art. 7.5.3, § 3 en art. 7.6.3, § 3 Energiebesluit; J. GENAR, “Subsidies groene warmte, biomassa,
restwarmte’ in X. ,Milieuheffingen en-subsidies 2014-2015, Wolters Kluwer Belgium, Mechelen, 2014, 405. 230 Art. 7.4.1, § 6, art. 7.5.1, § 6 en art. 7.6.1, § 6 Energiebesluit. 231 Gesprek met mevr. Kelsey Van Maris, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018. 232 Art. 7.4.4, § 4, art. 7.5.4, § 4 en art. 7.6.4, § 4 Energiebesluit.
60
2. Uiterlijk binnen twee jaar na de datum van de principebeslissing en gedurende 10 jaar
na de datum van ingebruikname beschikken over de vereiste milieuvergunningen en
stedenbouwkundige vergunningen;
3. Uiterlijk binnen de vier jaar na de datum van de principebeslissing in gebruik genomen
zijn.
116. De aanvraag loopt verplicht via de elektronische formulieren die op de website van het
Vlaams Energieagentschap beschikbaar zijn. De informatie die de aanvraag moet bevatten staat
vermeld in de vier afdelingen van het Energiebesluit “indienen en beoordelen van een
steunaanvraag”233.
5. Korte duiding bij de vier verschillende calls
5.1. Call 1: de productie van groene warmte uit biomassa
117. Concept - Wat betreft groene warmte komen alleen nog maar nuttige-groenewarmte-
installaties234 die nuttige groene warmte produceren in aanmerking om aanspraak te maken op
steun235. Art. 1.1.1, 72/1° van het Energiebesluit omschrijft ‘nuttige groene warmte’ als:
“thermische energie die voor ruimteverwarming of -koeling of als proceswarmte wordt
aangewend, en die wordt geproduceerd uit organisch-biologische stof als vermeld in
artikel 6.1.16, § 1, eerste lid, 6° of in de opsomming van de organisch-biologische
stoffen onder artikel 6.1.16, § 1, eerste lid, 7° of die wordt gewonnen uit aardwarmte
uit de diepe ondergrond, om aan een economisch aantoonbare vraag te voldoen”
118. Wanneer we de definitie van nuttige groene warmte bekijken bepaalt artikel 6.1.16, § 1,
eerste lid, 6° dat “organisch-biologische stof” biogas betreft dat voortkomt uit de vergisting van
organisch-biologische stoffen, (die in het geval van vloeibare biomassa voldoen aan de
duurzaamheidscriteria), in vergistingsinstallaties of in stortplaatsen. De definitie 7° in artikel
233 Art. 7.4.3. § 1, 7.5.3. § 1, 7.6.3. § 1 en art. 7.7.3. § 1, Energiebesluit. 234 F. DEWAELE en K. NIJS, “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2015: when the chicken
come home to roost?” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2015, Antwerpen,
Intersentia, 2016, 71; Art. 1.1.1, 72/2° Energiebesluit beschrijft ‘nuttige-groenewarmte-installaties’ als “een
installatie, gelegen in het Vlaamse Gewest die nuttige groene warmte opwekt en waarbij het geheel of een gedeelte
van de in de installatie opgewekte warmte niet wordt gebruikt in een kwalitatieve
warmtekrachtkoppelingsinstallatie of waarbij het geheel of een gedeelte van de in de installatie gebruikte warmte
niet afkomstig is van een kwalitatieve warmtekrachtkoppelingsinstallatie”. 235 Besluit van de Vlaamse Regering van 17 juli 2010 houdende wijziging van het Energiebesluit van 19 november
2010, wat betreft de steunregelingen voor nuttige groene warmte, de injectie van biomethaan, restwarmte en diepe
geothermie, BS 26 augustus 2015.
61
6.1.16, § 1, eerste lid doelt op energie die opgewekt is uit de verschillende organisch-biologisch
stoffen, die in het geval van vloeibare biomassa voldoen aan de duurzaamheidscriteria236.
119. Deze eerste call productie van groene warmte uit hoofdstuk IV van het Energiedecreet
wordt in de volksmond ook wel de ‘call voor installaties die groene warmte produceren uit
biomassa’ genoemd. Biomassa wordt in de HERL gezien als een hernieuwbare energiebron,
hoewel de duurzaamheid van bepaalde biomassa vandaag in vraag wordt gesteld. Dit is nadelig
voor het investeringsklimaat in biomassacentrales, investeren in wind of zon houdt dan een
minder groot risico in. Op Europees niveau waren in de HERL reeds duurzaamheidscriteria
voor vloeibare biomassa vastgelegd, maar niet voor vaste en gasvormige biomassa. In de
Compromistekst hebben de Raad en het Parlement nieuwe strengere vereisten voor het gebruik
van biomassa overeengekomen237.
120. Deze eerste call geeft steun aan238:
• nieuwe nuttige-groenewarmte-installaties met een bruto thermisch vermogen
van meer dan 1 MW;
• een uitbreiding van een nuttige-groenewarmte-installatie met een bijkomende
capaciteit voor de productie van nuttige groene warmte van meer dan 1 MWth;
• een aangesloten stadsverwarming of –koeling die gevoed wordt door ten minste
50% hernieuwbare energiebronnen of 50% restwarmte239.
236a) producten, bestaande uit plantaardige materialen of delen daarvan van landbouw of bosbouw, met
uitzondering van de houtstromen die niet behoren tot b), c), e) of f) en die gebruikt worden in een installatie
waarvoor de stedenbouwkundige aanvraag en de milieuvergunningsaanvraag werden ingediend na 1 juni 2007;
b) korteomloophout;
c) de houtstromen die niet gebruikt worden als industriële grondstof, in elk geval 1) schors, 2) stof (schuurstof,
filterstof, zeefstof, freesstof) met een deeltjesgrootte kleiner dan 0,2 mm, 3) fijn snoeihout met een diameter
kleiner dan 4 cm, 4) twijgen van boomkruinen met een diameter kleiner dan 4 cm, 5) stronken tot maximaal 30
cm boven het maaiveld;
d) dierlijke mest;
e) organisch-biologische afvalstoffen die selectief ingezameld werden en niet in aanmerking komen voor
materiaalrecyclage of worden verwerkt conform de bepalingen van het van toepassing zijnde sectorale
uitvoeringsplan;
f) organisch-biologische afvalstoffen die gesorteerd worden uit restafval en niet in aanmerking komen voor
materiaalrecyclage of worden verwerkt conform de bepalingen van het sectorale uitvoeringsplan dat van
toepassing is;
g) het organisch-biologische deel van restafval, op voorwaarde dat de verwerkingsinstallatie in kwestie door
energierecuperatie een primaire energiebesparing realiseert ten opzichte van een verwerkingsinstallatie zonder
energierecuperatie, en deze primaire energiebesparing minstens 35 procent van de energie-inhoud van de
afvalstoffen verwerkt in de installatie bedraagt. 237 R.o. 62 bis, Compromistekst. 238 Zie uitgebreider: https://www.energiesparen.be/investeringen-call. 239 Volgende projecten komen niet in aanmerking onder deze call: projecten met een interne opbrengstvoet (IRR)
die groter is dan of gelijk is aan 15%, installaties waarvan de warmte wordt toegepast voor het aandrijven van een
62
121. De steunregeling beoogt aldus relatief grote installaties, er is namelijk een bruto
thermisch vermogen nodig van meer dan 1MW nodig. Bij groene warmte wordt de warmte
vaak getransporteerd via een warmtenet en verdeeld over afnemers. De aanleg van een
warmtenet dat aangesloten is aan een productie-installatie van groene warmte of een installatie
voor de benutting van restwarmte, komt in aanmerking voor steun. Het warmtenet alleen, dus
zonder de productie-installatie, komt niet in aanmerking240. Deze zomer wordt er evenwel een
voorstel tot aanpassing van de call uitgewerkt waarin een warmtenet op zich, zonder de
aansluiting van een productie-installatie, wél steun zou kunnen verkrijgen241.
5.2. Call 2: de recuperatie van restwarmte242
122. Concept - Hoewel de recuperatie van restwarmte onder de call groene warmte
ressorteert, is de recuperatie van restwarmte de enige van de vier technologieën die niet
uitsluitend dient als steunmechanisme voor het behalen van de Vlaamse hernieuwbare
energiedoelstellingen. Zij dient ook voor het behalen van de Vlaamse energie-efficiëntie
doelstellingen aangezien de benutting van restwarmte altijd resulteert in een energiebesparing,
maar niet noodzakelijk in bijkomende groene warmte aangezien de oorsprong van deze
restwarmte immers ook fossiel kan zijn243.
123. Het Energiebesluit bepaalt dat wat de oorsprong van de restwarmte betreft, dient het te
gaan om proceswarmte die vrijkomt uit een proces dat niet tot doel heeft warmte, elektriciteit
of mechanische energie te produceren, en dat niet stuurbaar is in functie van de warmtevraag244.
Wat de locatie van de benutting van restwarmte betreft, dient het te gaan om ofwel: a) een
benutting van restwarmte buiten de bedrijfsvestiging waar de warmte gegenereerd wordt; ofwel
b) een benutting van restwarmte binnen de bedrijfsvestiging waar de warmte gegenereerd
wordt. In dit geval dient aan een aantal bijkomende voor waarde te worden voldaan vooraleer
absorptiekoelmachine; installaties die gebruik maken van directe luchtverwarming van gebouwen, die geen woon-
of kantoorgebouwen zijn. 240 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 259. 241 Gesprek met mevr. Kelsey Van Maris, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018. 242 Art. 7.5.1, § 1 Energiebesluit van 19 november 2010. 243 Zie randnummer 103. 244 Art. 7.5.1. § 6 1° Energiebesluit van 19 november 2010 bepaalt verdere voorwaarden voor de ondersteuning
van restwarmteprojecten.
63
men beroep kan doen op steun. Wat de toepassing van de restwarmte betreft, mag dit niet tot
gevolg hebben dat de benutting van reeds beschikbare restwarmte wordt verminderd.245
124. Deze call geeft steun aan246:
• nieuwe of vernieuwde installaties;
• een aangesloten stadsverwarming of –koeling die gevoed wordt door ten minste 50%
hernieuwbare energiebronnen of 50% restwarmte;
• installaties die aan een economisch aantoonbare vraag voldoen;
• installaties waarvoor geen steun voor de productie van nuttige groene warmte (zie
hierboven) werd toegekend of kan worden toegekend.247
Opgemerkt kan worden dat er geen vermogenseis is voor de benutting van restwarmte, dit in
tegenstelling tot de productie van groene warmte uit biomassa (1 MWth) en de productie van
groene warmte uit diepe geothermie (1 MWth).
5.3. Call 3: de productie uit biomethaan
125. Concept - De opwerking van biogas naar biomethaan wordt in Vlaanderen ook
ondersteunt door de call groene warmte, restwarmte en injectie van biomethaan. Biogas bestaat
uit anaërobe vergisting van organisch-biologische stoffen en bestaan uit een mengeling van
methaan, koolstofdioxide en een aantal onzuiverheden. Dit biogas moet gezuiverd worden om
voornamelijk de methaancomponent over te houden248. Om te mogen injecteren in het
aardgasdistributienet of het vervoersnet moet het biogas opgezuiverd zijn tot het biomethaan
voldoet aan de aardgaskwaliteit op het aardgasdistributienet of vervoersnet. Om het biomethaan
245 De toepassing dient daarenboven te gaan om ofwel:
a) bijkomende benutting van restwarmte voor het invullen van de energiebehoefte van een ander proces, zoals
bijvoorbeeld droogprocessen en de productie van gedemineraliseerd water;
b) bijkomende benutting van restwarmte voor het op temperatuur houden van opgeslagen stoffen;
c) bijkomende benutting van restwarmte voor de verwarming van woon- of kantoorgebouwen;
d) bijkomende benutting van restwarmte voor de verwarming van gebouwen, andere dan
woonkantoorgebouwen, met uitzondering van verwarming van deze gebouwen door middel van directe
luchtverwarming;
e) bijkomende benutting van restwarmte voor de productie van koude waarbij de nuttige restwarmte wordt bepaald
als de nuttig geproduceerde koude gedeeld door een referentieperformantie-coëfficient van 250 %. 246 Zie uitgebreider: https://www.energiesparen.be/investeringen-call. 247 Volgende projecten komen niet in aanmerking onder deze call: Komen niet in aanmerking: projecten met een
interne opbrengstvoet (IRR) die groter is dan of gelijk is aan 15% en projecten waarbij de restwarmte benut wordt
voor de productie van elektriciteit. 248 Biomethaan wordt in het Energiebesluit gedefinieerd als “biogas uit organisch-biologische stof waarvan de
eigenschappen werden gewijzigd als gevolg van een fysische en/of chemische behandeling om het uitwisselbaar
te maken met aardgas van het net of het aardgas gebruikt voor voertuigen”
64
te gebruiken als transportbrandstof hoeft de zuivering niet zo hoog te zijn. De kosten om biogas
te zuiveren naar biomethaan voor transport zijn dan ook veel lager249.
In de steunregeling voor de productie van biomethaan is biomethaan aldus niet het eindproduct
vandaar dat deze steunregeling verschilt van de andere drie steunregelingen. Het biomethaan
kan zowel voor de productie van warmte en elektriciteit als voor transport gebruikt worden.
Oorspronkelijk werd enkel steun gegeven aan installaties voor de productie en injectie van
biomethaan in het aardgasdistributienet of vervoersnet250. In de huidige steunregeling wordt
steun gegeven aan nieuwe of vernieuwde biogasinstallaties die biomethaan produceren en dit
vervolgens injecteren in het aardgasdistributienet of vervoernet, of het rechtstreeks gebruiken
als biobrandstof (bio-CNG/LNG)251. Er moet worden opgemerkt dat het biomethaan niet
geproduceerd mag worden op basis van voedingsgewassen indien het gebruikt wordt als
transportbrandstof.
126. Deze call geeft steun aan252:
• nieuwe of vernieuwde installaties;
• installatie voor de productie en injectie van biomethaan in het
aardgasdistributienet of vervoernet;
• installaties voor de productie van biomethaan voor de toepassing als
biobrandstof253.
5.4. Call 4: de productie van nuttige groene warmte uit aardwarmte uit de diepe
ondergrond
127. Concept - Diepe geothermie, ook wel aardwarmte uit de diepe ondergrond genoemd, is
volgens het Energiebesluit ‘aardwarmte vanaf een diepte van ten minste 500 meter ten opzichte
249 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 260. 250 M. HOPPENBROUWERS, “Actualia wetgeving en beleid: Recente ontwikkelingen op het gebied van milieu-
en energierecht in België” (1 oktober 2013 tot en met 31 december 2013), MER 2014, nr. 1, 80; De termen
aardgasdistributienet en vervoersnet worden gedefinieerd in het Energiedecreet van 8 mei 2009. 251 Besluit van 17 juli 2015 van de Vlaamse Regering houdende wijziging van het Energiebesluit van 19 november
2010, wat betreft de steunregelingen voor nuttige groene warmte, de injectie van biomethaan, restwarmte en diepe
geothermie. 252 Zie uitgebreider: https://www.energiesparen.be/investeringen-call. 253 Volgende projecten komen niet in aanmerking onder deze call: projecten met een interne opbrengstvoet (IRR)
die groter is dan of gelijk is aan 15%; productie van biomethaan op basis van voedingsgewassen, wanneer het
biomethaan toegepast wordt als transportbrandstof; biomethaan geproduceerd uit biomassa dat niet voldoet aan de
duurzaamheidsvoorwaarden uit het Koninklijk Besluit van 26 november 2011 .
65
van het TAW-referentiepunt (Tweede Algemene Waterpassing)’254. Geothermie is aldus de
aardwarmte uit de ondergrond die kan gebruikt worden voor warmte- of
elektriciteitstoepassingen, pas vanaf 500 meter diepte spreken we van diepe geothermie255.
Geothermische energie wordt aldus onttrokken aan de aardkorst door warm water op te pompen
en na energieoverdracht aan een warmtewisselaar of via een turbine, het afgekoelde water
opnieuw in de ondergrond te infiltreren256. Warmte uit geothermie is hernieuwbaar, nagenoeg
vrij van broeikasgasemissie, continu beschikbaar en variabel inzetbaar en kan zorgen voor een
verbreding van de Vlaamse energiemix257.
128. Deze call geeft steun aan258:
• nieuwe nuttige-groenewarmte-installaties met een bruto vermogen van meer dan
1 MWth;
• een uitbreiding van een nuttige-groenewarmte-installatie met een bijkomende
capaciteit voor de productie van nuttige groene warmte van meer dan 1 MWth;
• een aangesloten stadsverwarming of –koeling die gevoed wordt door ten minste
50% hernieuwbare energiebronnen of 50% restwarmte;
• een Organic-Rankine-Cycle-installatie indien geen warmteafnamepotentieel
aanwezig is259.
6. De call groene warmte in relatie met andere steunregelingen260
129. De steun geldt enkel261 voor investeringen van installaties waaraan geen
groenestroomcertificaten of geen warmtekrachtcertificaten werden toegekend of kunnen
254 Art. 1.1.1, § 2. 2°/1 Energiebesluit. 255 F. DEWAELE en K. NIJS, “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2015: when the chicken
come home to roost?” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2015, Antwerpen,
Intersentia, 2016, 73. 256 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 261. 257 F. DEWAELE en K. NIJS, “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2015: when the chicken
come home to roost?” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2015, Antwerpen,
Intersentia, 2016, 73. 258 Zie uitgebreider: https://www.energiesparen.be/investeringen-call. 259 Volgende projecten komen niet in aanmerking onder deze call: projecten met een interne opbrengstvoet (IRR)
die groter is dan of gelijk is aan 15%; directe luchtverwarming van gebouwen, die geen woon- of
kantoorgebouwen zijn boringen voor het winnen van aardwarmte. 260Voor meer informatie zie: http://www.energiesparen.be/call-groene-warmte en C. VERMEULEN, “Steun voor
groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 257. 261 Art. 7.4.3, § 3, art. 7.5.3, § 3 en art. 7.6.3, § 3 Energiebesluit; Art. 7.4.1, § 1, art. 7.5.1, § 1 en art. 7.6.1, § 1
Energiebesluit.
66
worden toegekend, én niet in aanmerking komen voor de ecologiepremie262 of de strategische
ecologiesteun263. Dit principe garandeert dat aan een installatie geen dubbele steun wordt
toegekend.
130. Op dit principe gelden evenwel uitzonderingen. Indien een installatie kan opgedeeld
worden in een deel dat volledig zelfstandig functioneert als groenestroominstallatie of als
warmtekrachtkoppeling en een deel dat volledig zelfstandig groene warmte opwekt of
biomethaan produceert zonder elektriciteitsproductie, dan kunnen deze laatste investeringen264
wel in beschouwing worden genomen265.Tevens geldt als uitzondering op het principe dat een
project met indieners die in aanmerking komen voor de groene warmte/restwarmte/biomethaan
steun en met indieners die in aanmerking komen voor ecologiepremie plus of strategische
ecologiesteun, kunnen onder bepaalde voorwaarden als een gemeenschappelijk project wel in
aanmerking komen voor steun266.
131. De steun wordt daarnaast niet verleend aan een aanvrager die tot een doelgroep behoort
waarvoor de Vlaamse Regering een energiebeleidsovereenkomst (EBO) definitief heeft
goedgekeurd, en die de aanvrager niet heeft ondertekend of die hij niet naleeft267. Als het gaat
om de benutting van restwarmte binnen een bedrijf dat kan toetreden tot de EBO, voor de
verankering van en voor blijvende energie-efficiënte in de Vlaamse energie-intensieve industrie
(voor VER- en niet-VER-bedrijven), komen de maatregelen enkel in aanmerking indien het
bedrijf voor deze vestiging is toegetreden tot de EBO en de EBO ook naleeft, en voor zover het
bedrijf niet verplicht is om deze maatregel uit te voeren om te voldoen aan de verplichtingen
van die EBO.
132. De projecten die ingediend worden bij de call groene warmte, verschillen evenwel sterk
per indiener. Door de grote verscheidenheid in het gamma van projectvoorstellen is het
mogelijk dat een project ook in aanmerking komt voor andere steun. Met uitzondering van de
262 BVR 17 december 2010 tot toekenning van steun aan ondernemingen voor ecologie-investeringen in het
Vlaams Gewest, BS 28 januari 2011. 263 BVR 16 november 2012 tot toekenning van steun aan ondernemingen voor strategische ecologie-investeringen
in het Vlaams Gewest, BS 3 januari 2013. 264 Bijvoorbeeld: een vergistingsinstallatie die biogas opwerkt tot biomethaan en dit biomethaan vervolgens
valoriseert in een WKK aanspraak maken op zowel de investeringssteun als de operationele ondersteuning via
certificaten. Dit komt omdat een opwerkingsinstallatie voor de zuivering van biogas tot biomethaan niet wordt
gezien als een onderdeel van een biogasinstallatie onder de regeling van groenestroom- of warmterachtcertificaten. 265 Vlaams Energieagentschap, Handleiding voor indieners van projectvoorstellen voor de call groene warmte,
restwarmte en biomethaan, 23 februari 2016, p. 2. 266 Zie: www.energiesparen.be 267 Art. 7.4.2, § 1, Energiebesluit.
67
reeds besproken steunregelingen worden andere steunregelingen niet expliciet uitgesloten. In
de steunaanvraag moet wel alle financiële steun waarop beroep kan worden gedaan, worden
vermeld268. Als er andere ondersteuning is, dan vormt de steun van de call groene warmte een
aanvullende steun. Het totale steunpercentage waarop de projecten gerangschikt worden, is het
percentage aan totale steun voor het project. Dus zowel de financiële steun die aangevraagd
wordt via de call groene warmte als financiële steun uit andere ondersteuningsmaatregelen moet
worden samengeteld om het totale steunpercentage te berekenen. Op deze manier wordt
vastgehouden aan het principe om het steunbudget toe te kennen in volgorde van
kostenefficiëntie van de projecten269.
Hoofdstuk III. Resultaat van de afgesloten calls
1. Bespreking van de afgesloten calls
133. Deze eerste afgesloten call uit 2013270 had een indienperiode van 2 maanden waarbij
investeerders steunaanvragen konden indienen van 5 december 2013 tot en met 5 februari 2014.
Er was een totaalbudget van 6.712.000 euro uit de algemene uitgavenbegroting beschikbaar.
De verdeling van het maximale steunbedrag was als volgt:
• installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa (max. 3.020.400
euro);
• installaties voor de benutting van restwarmte (max. 3.020.400 euro);
• installaties voor de productie en injectie van biomethaan (max. 671.200 euro).
Dertien projecten werden bij deze eerste call ingediend, waarvan er uiteindelijk zeven werden
goedgekeurd. Projecten rond restwarmte maakten met zes goedgekeurde projecten het grootste
deel uit, daarnaast werd nog één project goedgekeurd voor groene warmte uit biomassa271.
268 Bovendien wordt verondersteld dat andere ondersteuningsmaatregelen volledig worden benut. 269 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 257. 270 MB 22 november 2013 houdende de organisatie van een call voor het indienen van steunaanvragen voor nuttige-
groenewarmteinstallaties met een bruto thermisch vermogen van meer dan 1 MW, installaties voor de benutting
van restwarmte en installaties voor de productie en injectie van biomethaan, BS 2 december 2013. 271 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 261.
68
134. De oproep tot een tweede call272, de eerste uit 2014, liep over een periode van drie
maanden omdat in deze drie maanden ook de maanden juli en augustus zaten, de indienperiode
voor steunaanvragen bij deze call liep van 5 juni 2014 tot en met 4 september 2014. Het totale
bedrag voor het volledig jaar 2014 bedroeg 4.206.000 euro uit de algemene uitgavenbegroting,
vermeerderd met het niet-toegekende deel van het bedrag van de calls in 2013, een
maximumbudget aldus van 6 807 979 euro.
Het maximale steunbedrag werd als volgt verdeeld:
• installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa (max. 3.449.720
euro);
• installaties voor de benutting van restwarmte (max. 2.056.159 euro);
• installaties voor de productie en injectie van biomethaan (max. 1.302.100 euro).
Deze tweede call had minder succes dan de eerste call, er werden namelijk slechts drie projecten
ingediend waarvan er maar één project voor de productie van biomethaan werd goedgekeurd273.
135. De oproep tot een derde call274, de tweede uit 2014, liep over een periode van twee
maand van 5 december 2014 tot 4 februari 2015. Het maximumbedrag van deze call bedroeg
8 207 472 euro.
Het maximale steunbedrag werd als volgt verdeeld:
• installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa (max. 1.000.00
euro);
• installaties voor de benutting van restwarmte (max. 6.207.472 euro);
• installaties voor de productie en injectie van biomethaan (max. 1.000.000 euro).
Er werden 6 aanvragen ingediend waarvan er uiteindelijk vier werden goedgekeurd. Enkel
installaties voor de benutting van restwarmte kregen steun toegewezen bij deze call275.
272 MB 21 mei 2014 houdende de organisatie van een call voor het indienen van steunaanvragen voor nuttige-
groenewarmteinstallaties met een bruto thermisch vermogen van meer dan 1 MW, installaties voor de benutting
van restwarmte en installaties voor de productie en injectie van biomethaan, BS 3 juni 2014. 273 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 261. 274 MB 2 december 2014 houdende de organisatie van een call voor het indienen van steunaanvragen voor nuttige-
groenewarmteinstallaties met een bruto thermisch vermogen van meer dan 1 MW, installaties voor de benutting
van restwarmte en installaties voor de productie en injectie van biomethaan, BS 8 december 2014. 275 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 261.
69
136. De oproep tot een vierde call276 liep tussen 15 oktober en 14 december 2015. In
tegenstelling tot het jaar 2014 publiceerde het Vlaams Energieagentschap in 2015 maar één call
en had men maar één maand de tijd om in te schrijven. De call stond wel voor het eerst open
voor groenewarmte-installaties op aardwarmte.
In 2015 was er een totaalbudget van 3.700.000 euro uit het Energiefonds, en aldus niet meer uit
de algemene uitgavenbegroting, beschikbaar vermeerderd met het overgebleven bedrag van de
vorige calls277. Er was een maximaal totaalbudget van 10,2 euro voorzien. In vergelijking met
de laatste call uit 2014 werd het globale bedrag voor de restwarmteprojecten met 1/3e
verminderd: van maximum 6,2 miljoen euro naar maximum 4,2 miljoen euro. Zo kon er budget
vrij gemaakt worden voor diepe aardwarmte zonder nieuwe financiën te moeten aanboren278.
Dit maximale budget werd verdeeld over:
• installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa (max. 1 miljoen
euro);
• installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit aardwarmte uit de diepe
ondergrond (max.4 miljoen euro);
• installaties voor de benutting van restwarmte (max. 4,2 miljoen euro);
• installaties voor de productie en injectie van biomethaan (max. 1 miljoen euro).
Er werden 12 projecten voor de benutting van restwarmte ingediend, 2 projecten voor groene
warmte uit diepe geothermie, 1 project voor groene warmte uit biomassa en 2 projecten voor
de productie van biomethaan279. Van de 17 ingediende projecten werden er slechts 2 niet
weerhouden. Samen vroegen deze twee projecten een steunbedrag van 1.048.944 euro. Een
dossier werd niet in aanmerking genomen omdat de investering niet onder de doelgroep van de
calls valt zoals vastgelegd in het Energiebesluit. Een tweede dossier omdat er
groenestroomcertificaten of warmtekrachtcertificaten kunnen worden toegekend aan de
276 MB 18 september 2015 houdende de organisatie van een call voor het indienen van steunaanvragen voor
nuttige-groenewarmte-installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa en uit aardwarmte uit
de diepe ondergrond, installaties voor de benutting van restwarmte en installaties voor de productie van
biomethaan, BS 29 september 2015. 277 Vr. en Antw. Vl.Parl., Vr. nr. 345, 22 augustus 2016 (T. ROMBOUTS, antw. B. TOMMELEIN). 278 C. GOVAERT, “Call voor groene warmte uit biomassa en aardwarmte, voor restwarmte en voor biomethaan”,
ImmoSpector Wolters Kluwer, 29 september 2015. 279 Vr. en Antw. Vl.Parl., Vr. nr. 142, 25 januari 2016 (T. ROMBOUTS, antw. B. TOMMELEIN).
70
installatie. Dergelijke projecten zijn zoals supra reeds aangehaald volgens het Energiebesluit
uitgesloten van dubbele ondersteuning280.
Uiteindelijk werden er 11 projecten voor restwarmte, 2 voor groene warmte uit de diepe
ondergrond, 1 project voor biomethaan en 1 voor groene warmte uit biomassa goedgekeurd281.
Het budget voor de call van 2015 bedroeg 10.217.341 euro. Hiervan werd 8.642.616,37 euro
toegekend. Er was een resterend bedrag van 1.574.724,63 euro, dat beschikbaar bleef voor de
volgende call282.
137. Geen call in 2016 – De Vlaamse Regering keurde op 15 juli 2016 een wijziging van het
Energiebesluit goed die een wijziging van de frequentie voor het organiseren van de calls
groene warmte doorvoerde van minstens om de zes maanden naar minstens om de twaalf
maanden. In 2016 zal bijgevolg één call groene warmte georganiseerd worden in het najaar283.
138. De vijfde afgesloten call uit 2017284 had een oproepperiode van 1 februari tot en met 15
maart 2017 over een periode van tweeënhalf maand voor investeerders van projecten. Een totaal
budget van 12.075.221 euro werd voorzien en verdeeld onder de vier technologieën als volgt:
• installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa (max. 1.000.000
euro);
• installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit aardwarmte uit de diepe
ondergrond (max.4 miljoen euro);
• installaties voor de benutting van restwarmte (max. 6.075.221 euro);
• installaties voor de productie en injectie van biomethaan (max. 1.000.000. euro).
Alle dertien ingediende projecten werden goedgekeurd. De goedkeuring omvatte 8 projecten
voor restwarmte, 2 projecten voor groene warmte uit diepe geothermie en 2 voor groene warmte
uit biomassa en ten slotte 1 project voor de productie van biomethaan285. Van het totaalbudget
280 Vr. en Antw. Vl.Parl., Vr. nr. 291, 8 juni 2016 (R. BOTHYNE, antw. B. TOMMELEIN). 281 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 261. 282 Vr. en Antw. Vl.Parl., Vr. nr. 291, 8 juni 2016 (R. BOTHYNE, antw. B. TOMMELEIN). 283 Vr. en Antw. Vl.Parl., Vr. nr. 345, 22 augustus 2016 (T. ROMBOUTS, antw. B. TOMMELEIN). 284 MB 13 januari 2017 houdende de organisatie van een call voor het indienen van steunaanvragen voor nuttige-
groenewarmteinstallaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa en uit aardwarmte uit de diepe
ondergrond, installaties voor de benutting van restwarmte en installaties voor de productie van biomethaan, BS 21
januari 2018. 285 Bijlage “Goedgekeurde projecten bij de eerste call van 2017 en productiecapaciteit van de goedgekeurde
projecten per project” bij Vr. en Antw. Vl.Parl., Vr. nr. 356, 12 juli 2017 (R. BOTHYNE, B. TOMMELEIN).
71
werd 7.212.995,71 euro toegekend. Er is nog een resterend bedrag van 4.862.225,29 euro dat
beschikbaar bleef voor een volgende call.
139. De laatste oproep tot een call vond plaats in het voorjaar van 2018 en de oproepperiode
liep van maandag 19 februari tot en met vrijdag 30 maart286. Het gaat aldus om een korte
loopperiode van slechts anderhalve maand. Deze nieuwe oproep voor groene-warmteprojecten
wordt voorzien van een totaal budget van 15,4 miljoen euro. Het geld voor deze call komt uit
het Energiefonds en van het restdeel van de call van 2017.
Het totaal budget van 15,4 miljoen euro wordt onder de vier technologieën verdeeld :
• 1.000.000 euro voor installaties die groene warmte produceren uit biomassa, capaciteit
> 1 MWth;
• 6.000.000 euro voor installaties die gebruik maken van groene warmte uit diepe
geothermie, capaciteit > 1 MWth;
• 7.362.225 euro voor installaties voor de benutting van restwarmte;
• en 1.000.000 euro voor installaties voor de projectie en injectie van biomethaan.
Er werden 11 projecten ingediend waarvan zij het voorziene totaalbudget niet overschreden.287
Naar alle waarschijnlijkheid zullen deze 11 projecten ook goedgekeurd worden voor
steuntoezegging.
2. Conclusie
140. Intussen zijn sinds 2013 reeds zes calls georganiseerd via een jaarlijkse oproep voor
projecten. De intekeningen voor de eerste drie calls kwamen eerder aarzelend op gang, met in
totaal 22 ingediende projecten. De laatste drie oproepen lokten meer belangstelling; toen
dienden in 2015, 2017 en 2018 respectievelijk 17, 13 en 11 bedrijven of organisaties een project
in. In totaal gaat het aldus om 63 ingediende projecten indien men de laatste call van 2018
meerekent. Zonder deze laatste call werden reeds veertig projecten van de 52 ingediende
projecten goedgekeurd. Voor nuttige groene warmte uit biomassa werden 4 projecten
286 MB 9 februari 2018 houdende de organisatie van een call voor het indienen van steunaanvragen voor nuttige-
groenewarmte-installaties voor de productie van nuttige groene warmte uit biomassa en uit aardwarmte uit de
diepe ondergrond, installaties voor de benutting van restwarmte en installaties voor de productie van biomethaan,
BS 19 februari 2018. 287 Gesprek met mevr. Kelsey Van Maris, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018.
72
goedgekeurd, voor de benutting van restwarmte 29 projecten, voor de productie van biomethaan
3 projecten en voor groene warmte uit de diepe ondergrond 4 projecten288. Vlaams minister van
Energie meneer B. Tommelein concludeerde dat de indieningsmethode voldoende kwalitatieve
projecten oplevert. Opgemerkt kan worden dat het totale budget per oproep van een call nooit
werd overschreden. Tevens werden ingediende projecten alleen niet in aanmerking genomen
voor steun wanneer hun dossier niet wettelijk in orde was of wanneer het project reeds in
aanmerking kwam voor andere steun289.
141. Voornamelijk voor de benutting van restwarmte was de interesse groot. Veel van deze
projecten voorzien ook in de aanleg van een warmtenet. Het betreft zowel nieuwe warmtenetten
als uitbreidingen van bestaande warmtenetten. Naast de meest voorkomende warmtenetten die
gevoed worden vanuit 1 warmtebron, zijn er ook warmtenetten die door verschillende
warmtebronnen worden gevoed. Het aantal projecten voor de productie van groene warmte uit
biomassa is laag. De reden hiervoor is niet eenduidig. De ondergrens voor het bruto thermisch
vermogen is 1 MWth. Dit zijn installaties die een grote warmtevraag invullen, die niet overal
aanwezig is. Ook de onzekerheid over een stabiele aanvoer van duurzame en betaalbare
biomassa zal de investeringsbeslissing beïnvloeden. Daarbij gelden ook strengere
emissiegrenswaarden en bijhorende uitbatingsvoorwaarden boven 1 MWth290. Er zijn ook
slechts 4 projecten goedgekeurd voor groene warmte uit de diepe ondergrond. Een reden
hiervoor kon het hoge bruto thermisch vermogen zijn van 5MW. Deze werd evenwel eind 2017
verlaagd naar 1MW waardoor projecten ingediend bij de call van 2018 niet meer aan deze hoge
grens moeten voldoen291.
142. Concluderend kan men stellen dat de indieningsmethode inderdaad projecten oplevert,
maar het voorziene totaalbudget per call wordt nooit overschreden. Er zijn strenge (vermogens)
vereisten voor projecten om steun aan te vragen en de verschillende overige criteria zorgen
ervoor dat het toepassingsgebied vandaag erg beperkt is. Ook kan men stellen er voornamelijk
projecten voor de benutting van restwarmte zijn ingediend en goedgekeurd. In de zomer van
2018 wordt door de Vlaamse Regering een nieuw voorstel uitwerken rond de aanpassing van
deze call groene warmte zodat er meer projecten in aanmerking komen voor steun. In deel III
van deze masterproef wordt dit uitgebreid besproken.
288 Vr. en Antw. Vl.Parl., Vr. nr. 191, 5 maart 2018 (A. GYFFROY, antw. B. TOMMELEIN). 289 Gesprek met mevr. Kelsey Van Maris, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018. 290 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 261. 291Art. 7.7.1. § 1, Energiebesluit.
73
DEEL II. DE JURIDISCHE BEPERKINGEN VAN DE
ONDERSTEUNINGSMECHANISMEN
143. In dit onderhavig deel worden de juridische beperkingen van de nationale
steunregelingen voor groene stroom besproken, waarbij het Vlaamse GSC-systeem en de call
groene warmte concreet getoetst worden aan de besproken juridische beperkingen.
144. Er zal in eerste instantie geanalyseerd worden in hoeverre deze nationale
steunregelingen voor groene stroom verenigbaar zijn met de interne markt van de EU292.
Hiertoe zal enerzijds bekeken worden of deze steunregelingen verenigbaar zijn met het vrij
verkeer van goederen (art. 34 VWEU). In dit verband zullen de uitspraken Ålands Vindkraft en
Essent Belgium van het Hof van Justitie (hierna: “het Hof”) besproken worden en op enige
punten geanalyseerd worden. Anderzijds zal bekeken worden op welke wijze deze nationale
steunregelingen verboden staatssteun kunnen inhouden op grond van artikel 107 VWEU. In dit
kader zullen de uitspraken PreussenElektra en Vent de Colère! van het Hof van Justitie van
belang zijn, naast het staatssteunbeleid van de Europese Commissie op dit vlak.
145. In tweede instantie betekent de voorlopig goedgekeurde herziene Richtlijn
Hernieuwbare Energie (“de Compromistekst)293 een verdere top-down regulering van
ondersteuningsmechanismen voor groene stroom. Zo werden voor het eerst marktprincipes (art.
4) bindend vastgelegd. Een bondige analyse van deze nieuwe regulering is belangrijk aangezien
de Vlaamse Regering haar intentie heeft geuit om in de volgende legislatuur een nieuwe
steunregeling in te voeren294. Tenslotte wordt de Belgische bevoegdheidsverdeling op het
gebied van energie uiteengezet waarbij de gevolgen hiervan op steunregelingen voor groene
stroom worden besproken.
TITEL I. Nationale steunregelingen inzake groene stroom en het vrij verkeer van
goederen
Hoofdstuk I. Inleiding
1. Het vrij verkeer van goederen
292 In dit deel II van de masterproef valt het begrip ‘interne markt’ van de EU in twee pijlers uiteen: niet alleen
wordt gekeken naar het vrij verkeer van goederen (art. 34-36 VWEU), maar ook het verbod op staatssteun (art.
107 VWEU). 293 Nota van het Secretariaat-generaal van de Raad aan het Comité van Permanente Vertegenwoordigers van 21
juni 2018, “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of
energy from renewable sources - Analysis of the final compromise text with a view to agreement” (2016/0382
(COD)), http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10308-2018-INIT/en/pdf. 294 Gesprek met mr. Lorenzo Van de Pol, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018.
74
1.1. Conflict tussen primair en secundair EU-recht
146. Bij het opmaken van de nationale steunregelingen voor hernieuwbare energie hebben
de lidstaten onder de huidige Richtlijn Hernieuwbare energie het recht om volledig vrij
steunregelingen op te stellen. De HERL bepaalt in artikel 3 lid 3 dat “onverminderd de
artikelen 87 en 88 van het Verdrag, hebben de lidstaten het recht overeenkomstig de artikelen 5
tot en met 11 van deze richtlijn te besluiten in welke mate zij in een andere lidstaat
geproduceerde energie uit hernieuwbare bronnen steunen”. Lidstaten hebben daarop
steunregelingen voor hernieuwbare energie uitgewerkt mét een territorialiteitsbeperking. Deze
vrijheid vervat in secundaire EU regelgeving is evenwel in conflict met primaire regelgeving
van EU recht, namelijk het vrij van verkeer van goederen in de Europese interne markt vervat
in de artikelen 34-36 VWEU.
147. In de arresten PreussenElektra, Ålands Vindkraft en Essent Belgium werd het gebrek
aan onderlinge afstemming tussen deze twee belangrijke Europese beleidsterreinen, namelijk
het duurzame energiebeleid en de regels omtrent het vrij verkeer van goederen, duidelijk en
stelde zich dan ook de vraag of steunregelingen voor hernieuwbare energie met een
territorialiteitsbeperking verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard295.
1.2. Rechtvaardigingsgronden
148. Wanneer een dergelijke steunmaatregel met een territorialiteitsbeperking van de
lidstaten een effect heeft op de grensoverschrijdende markt in de zin van artikel 34 en 35 VWEU
wordt zij aangemerkt als een maatregel van gelijke werking. Een nationaal beleid dat alleen de
in die lidstaat opgewekte hernieuwbare energie stimuleert zal een dergelijk effect hebben en
dus objectief gerechtvaardigd moeten worden om verenigbaar te zijn met het Europees recht
ten aanzien van het vrije verkeer van goederen296.
149. Opgemerkt moet worden dat elektriciteit door het Hof aangemerkt wordt als een goed
in de zin van artikel 34 en 35 VWEU en dat steunmaatregelen ter bevordering van groene
295 S. R. W. VAN HEES, “Ålands Vindkraft (C-573/12): Conflict tussen het vrij verkeer van goederen en de
bevordering van duurzame energie”, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2014, afl. 5/6, 212. 296 H. H. B. VEDDER, “Groene stroom en de Europese interne markt: het recht inzake staatssteun en het vrij
verkeer van goederen en de Europese rechtsvorming”, Tijdschrift voor Europees en economisch recht 2015,
63(7/8), 332.
75
stroom met een territorialiteitsbeperking ook aangemerkt worden als een maatregel van gelijke
werking die een effect heeft op de grensoverschrijdende markt297.
150. Mogelijke rechtvaardigingsgronden voor deze steunregelingen zijn te vinden in artikel
36 VWEU en kunnen ook worden ontleend aan de rechtspraak van het Hof inzake de dwingende
redenen van algemeen belang (hierna: “de dwingende vereisten”). Met name deze laatste bron
is van belang voor beschermingsdoelstellingen die zich na de vaststelling van het toenmalige
EEG-Verdrag (Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap) hebben
aangediend. Dit is zeer relevant voor groene stroom, en groene energie in zijn geheel, aangezien
artikel 36 VWEU niet is aangepast ten opzichte van het oude artikel 36 EEG dat dateert uit een
tijdperk waarin klimaatverandering simpelweg niet aan de orde was.
Het algemene Verdragsrechtelijke kader voor het vrije verkeer van goederen bestaat dus uit een
ruim geformuleerd verbod enerzijds en een mogelijkheid om inbreuken op het verbod te
rechtvaardigen anderzijds. Inmiddels is dit Verdragsrechtelijke kader al vele decennia toegepast
op vraagstukken rond groene energie en het vrije verkeer298, maar vele vragen blijven
onbeantwoord299.
2. Juridische onduidelijkheden in de rechtspraak van het Hof van Justitie
151. In de principe arresten PreussenElektra300, Ålands Vindskraft301 en Essent Belgium302
heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat lidstaten het recht behouden om te kiezen voor wie de
steunregelingen voor groene stroom openstaan en dat lidstaten producenten van groene stroom
uit andere lidstaten aldus kan uitsluiten van de steunregelingen. Het Hof oordeelt dat een
nationale steunregeling die uitsluitend openstaat voor partijen die in de betrokken lidstaat
duurzame elektriciteit produceren in beginsel geen ongeoorloofde inbreuk maakt op het vrij
verkeer van goederen en dus is toegestaan.
297 Zie hiertoe onder meer: HvJ 17 juli 2008, nr. C-206/06, ECLI:EU:C:2008:413 (Essent Netwerk Noord e.a.),
r.o. 43, HvJ 23 oktober 1997, nr. C-158/94, ECLI:EU:1997:500 (Commissie/Italië) en HvJ 27 april 1994, nr. C-
393/92, ECLI:EU:1994:171 (Gemeente Almelo e.a.), r.o. 28. 298 In wezen is de zaak HvJ 10 maart 1983, nr. C-172/82, ECLI:EU:C:1983:69 (Inter-Huiles e.a.), Jur. 1983 p.
555, een vroeg voorbeeld. Zie voor een volledig overzicht N. DE SADELEER, EU Environmental Law and the
Internal Market, Oxford: Oxford University Press, 2014. 299 H. H. B. VEDDER, “Groene stroom en de Europese interne markt: het recht inzake staatssteun en het vrij
verkeer van goederen en de Europese rechtsvorming”, Tijdschrift voor Europees en economisch recht 2015,
63(7/8), 332. 300 HvJ 13 maart 2001, nr. C-379/98, ECLI:EU:C:2001:160 (PreussenElektra AG t. Schhleswag AG). 301 HvJ 1 juli 2014, nr. C-573/12, ECLI:EU:C:2014:2037, (Ålands Vindkraft AB t. Energimyndigheten). 302 HvJ 11 september 2014, nrs. C‑204/12 - C‑208/12, ECLI:EU:C:2014:2192 (Essent Belgium nv t. VREG).
76
152. Hoewel de arresten door de lidstaten de gehoopte uitkomst hadden, zijn er daarentegen
wel een aantal juridische vragen onduidelijk beantwoord. Zo heeft het Hof niet altijd
duidelijkheid verschaft of en wanneer discriminatie tegen buitenlandse goederen, in casu
groene stroom, is toegelaten onder de dwingende vereisten voor redenen van
milieubescherming. Daarnaast is het uit de overwegingen van de arresten moeilijk af te leiden
wanneer het steunregeling voor hernieuwbare energie met een territorialiteitsbeperking de toets
door het Hof aan het evenredigheidsbeginsel doorstaat.
153. Het is belangrijk deze onduidelijke juridische vragen te verhelderen zodat lidstaten bij
hun reeds bestaande steunregelingen en a fortiori bij toekomstige steunregelingen zekerheid
hebben dat deze, ondanks een territorialiteitsbeperking, verenigbaar zijn met de interne markt
ex artikel 34 VWEU. Er zal hierbij getoetst worden of het huidige Vlaamse GSC-regime
verenigbaar is met de interne markt. (zie hoofdstuk II)
154. Daarnaast kan zich de vraag worden gesteld of het Hof de intentie had om na de arresten
PreussenElektra, Ålands Vindkraft en Essent Belgium de lidstaten gerust te stellen dat alle
steunregelingen voor hernieuwbare energie met een territorialiteitsbeperking verenigbaar zijn
met de interne markt, aangezien in deze principe arresten het alleen steunregelingen betrof voor
duurzame stroom. Dit is van belang voor alle steunregelingen voor hernieuwbare energie in de
lidstaten, en aldus ook voor de Vlaamse call groene warmte. (zie hoofdstuk III)
Hoofdstuk II. Het Vlaamse GSC-regime getoetst aan het vrij verkeer inzake goederen
1. De arresten PreussenElektra, Ålands Vindkraft en Essent Belgium
155. Hieronder zal worden uiteengezet op welke overwegingen het Hof van Justitie zich in
de uitspraken PreussenElektra, Ålands Vindkraft en Essent Belgium heeft gebaseerd over de
vraag naar de verenigbaarheden van deze nationale regelingen inzake groene stroom met het
vrij verkeer van goederen ex artikel 34 VWEU. Op basis van deze principe arresten wordt
gepoogd de geldende rechtspraak van het Hof te verhelderen om daarna het huidige Vlaamse
GSC-regime eraan te toetsen.
1.1. Het arrest PreussenElektra van 13 maart 2001
156. In het mijlpaalarrest PreussenElektra heeft het Hof van Justitie zich gebogen over de
vraag of en in welke mate een Duitse nationale steunmaatregel een inbreuk uitmaakte op artikel
34 VWEU. De Duitse lokale elektriciteitsbedrijven waren namelijk wettelijk verplicht alle in
hun distributiegebied geproduceerde duurzame stroom af te nemen tegen een tarief dat hoger
77
was dan de geldende marktprijs. Daarmee werd de markttoetreding voor buitenlandse
leveranciers van groene stroom ten minste potentieel belemmerd, hetgeen een maatregel van
gelijke werking oplevert aldus het Hof303.
157. Het Hof oordeelde dat het regime de handel tussen lidstaten in de EU kon belemmeren,
maar het doel van het Duitse recht was de bescherming van het milieu en de bijdrage tot de
verlaging van broeikasgassen304. In verband met de evenredigheidstoets stelde het Hof op het
einde van haar overwegingen dat de Duitse steunmaatregel geen inbreuk maakt op het vrij
verkeer van goederen “gezien de huidige stand van het Gemeenschapsrecht”305. Samen met het
feit dat eenmaal elektriciteit in het net is geïnjecteerd het moeilijk te bepalen is van welke bron
deze energie afkomstig is, besliste het Hof dat er geen sprake was van onverenigbaarheid met
artikel 34 VWEU.
158. Opgemerkt kan worden dat de redenering van het Hof allesbehalve verhelderend was.
Het Hof beroept zich in haar arrest op tal van relevante rechtvaardigingsgronden306, maar gaf
niet duidelijk aan waarom de maatregel noodzakelijk en evenredig is. Belangrijk is ook dat de
maatregel in kwestie een onderscheid maakt tussen in Duitsland geproduceerde en in andere
lidstaten geproduceerde groene stroom307. Hiermee levert de maatregel op grond van ’s Hofs
vaste jurisprudentie een maatregel met onderscheid op, zodat de Cassis-rechtvaardiging op
grond van dwingende vereisten niet inroepbaar zou zijn. Het alternatief zou zijn om te erkennen
dat, gelet op de bijzondere eigenschappen van elektriciteit, in het binnenland geproduceerde
(duurzame) elektriciteit onvergelijkbaar is met in het buitenland opgewekte (duurzame)
elektriciteit. Deze redenering die door de Finse regering was aangevoerd in Outokumpu is al
ferm afgewezen door het Hof, zodat dit geen verklaring kan zijn voor de uitkomst in
PreussenElektra308.
303 R.o. 70 en 71 PreussenElektra. 304 R.o. 73 en 75 PreussenElektra. 305 R.o. 81 PreussenElektra. 306 R.o. 73-75 PreussenElektra. 307 Dit blijkt al uit het feit dat het Hof in r.o. 70 van PreussenElektra verwijst naar het arrest in HvJ 13 maart 2001,
nr. C-21/88, ECLI:EU:C:2001:160 (Du Pont de Nemours Italiana), waar het in r.o. 14 uitdrukkelijk vaststelt dat
de aldaar relevante maatregel ‘vanwege haar discriminerende karakter geen rechtvaardiging 46 [kan] vinden in de
dwingende eisen die in de rechtspraak van het Hof zijn erkend. Met dergelijke dwingende eisen kan enkel rekening
worden gehouden in geval van maatregelen die zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde
produkten’. 308 H. H. B. VEDDER, “Groene stroom en de Europese interne markt: het recht inzake staatssteun en het vrij
verkeer van goederen en de Europese rechtsvorming”, Tijdschrift voor Europees en economisch recht 2015,
63(7/8), 333.
78
159. Concluderend kan gezegd worden dat het stilzwijgen van het Hof op dit laatste punt,
gekoppeld aan de duidelijk temporele dimensie van de overwegingen, het ontbreken van een
deugdelijke identificatie van de rechtvaardigingsgrond309 en de onderbouwing van de
evenredigheid310, en het verzwijgen van het feit hier een maatregel met onderscheid wordt
gerechtvaardigd met een Cassis-dwingend vereiste voor de nodige onduidelijkheid zorgde bij
de lidstaten311.
1.2. Het arrest Ålands Vindskracht van 1 juli 2014
160. Het jaar 2014 was een jaar met twee interessante Europese zaken over door lidstaten
opgezette nationale steunprogramma’s voor duurzame stroom. Met de zaken Ålands Vindkraft
en Essent Belgium werd een deel van de hierboven beschreven onduidelijkheden weggewerkt.
Het Hof van Justitie heeft in deze arresten uitgebreidere en meer coherente overwegingen
weergegeven312.
1.2.1. Feitenrelaas
161. In het arrest van l juli 2014 van het Hof van Justitie staat een Zweedse steunregeling
centraal. De Zweedse instantie Energimyndigheten verstrekt op verzoek aan erkende
producenten per MWh geproduceerde duurzame elektriciteit een stroomcertificaat. Deze
stroomcertificaten zijn verhandelbaar. Er is vraag naar stroomcertificaten omdat
elektriciteitsproducenten en bepaalde verbruikers jaarlijks een bepaald aantal certificaten, dat
overeenkomt met een deel van hun totale productie of verbruik, bij de staat moeten inleveren,
op straffe van verbeurte van een boete ('qotumverplichting'). Alleen in Zweden gelegen
installaties voor de productie van duurzame elektriciteit komen voor stroomcertificaten in
aanmerking. Energimyndigheten heeft een verzoek van Ålands Vindtkraft AB (' Ålands
Vindkraft') afgewezen om haar windpark gelegen op de Finse eilandengroep Ålands te
309 Het Hof refereert aan milieubescherming, het tegengaan van klimaatverandering en de bescherming van de
gezondheid en van het leven van personen en dieren en het behoud van de plantensoorten, PreussenElektra r.o. 73-
75. 310 Het Hof lijkt, in r.o. 79, de evenredigheid van de maatregel te onderbouwen met de observatie dat de herkomst
van elektriciteit niet langer kan worden vastgesteld zodra deze is ingevoed in het net. Nota bene dat precies deze
redenering verworpen werd als rechtvaardiging voor het maken 56 van onderscheid tussen nationale en ingevoerde
productie door het Hof in HvJ EG, C-213/96, ECLI:EU:C:1998:155, Jur. 1998, p.I-1777 (Outokumpu Oy), r.o.
37-39. 311 H. H. B. VEDDER, “Groene stroom en de Europese interne markt: het recht inzake staatssteun en het vrij
verkeer van goederen en de Europese rechtsvorming”, Tijdschrift voor Europees en economisch recht 2015,
63(7/8), 333. 312 In dit hoofdstuk II zal eerst het arrest Ålands Vindkraft worden geanalyseerd en in mindere mate het arrest
Essent Belgium aangezien in de Essent Belgium zaak vaak terugverwezen naar Ålands Vindkraft.
79
erkennen voor de toekenning van stroomcertificaten. Ålands Vindkraft legde zich niet neer bij
de beslissing en maakte een procedure aanhangig bij de rechtbank in Linköpig. Hierop besloot
de rechtbank de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie om een prejudiciële
beslissing te verzoeken om uitleg van de relevante Europese bepalingen gevraagd313.
162. Samengevat, moest het Hof van Justitie de wettigheid onderzoeken van de
‘territorialiteit’ van de groenestroomcertificaten. Het Hof moest zich namelijk buigen over de
vraag of een regime van ondersteuning van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare
energiebronnen via certificaten, waarvan de toepassing beperkt wordt tot de elektriciteit
geproduceerd op het grondgebied van een bepaalde lidstaat (zowel voor de toekenning van GSC
aan producenten, als voor de verplichting van leveranciers om GSC voor te leggen) verenigbaar
is met het Europese recht.
1.2.2. De beoordeling door het Hof van Justitie
1.2.2.1. Conclusie van Advocaat-Generaal Bot op 28 januari 2014
163. Advocaat-Generaal Bot concludeerde allereerst dat de gewraakt Zweedse nationale
steunmaatregel niet is toegestaan314. Hij schreef in zijn conclusie dat de Zweedse regeling
‘discriminerende beperking van het vrije verkeer van goederen’ inhield zoals in de zin van
artikel 34 VWEU. Tevens kon volgens Advocaat-Generaal Bot de nationale regeling niet
gerechtvaardigd worden nu niet aangetoond kon worden dat de ‘territoriale beperkingen
geschikt zijn om te waarborgen dat de doelstelling van bescherming van het milieu wordt
verwezenlijkt’315. Opmerkelijk hierbij is dat de Advocaat-Generaal het Hof de aanbeveling gaf
om artikel 3 lid 3 van de HERL ‘ongeldig’ te verklaren ‘voor zover de lidstaten op grond van
deze bepalingen producenten van wie de installaties voor elektriciteitsproductie uit
hernieuwbare energiebronnen zich in een andere lidstaat bevinden, de toegang tot hun
steunregelingen kunnen ontzeggen of beperken’316. Het ongeldig verklaren van een
richtlijnbepaling wegens in strijd met het primaire Unierecht is slechts sporadisch
313 HvJ 1 juli 2014, nr. C-573/12, ECLI:EU:C:2014:2037, (Ålands Vindkraft AB t. Energimyndigheten). 314 Conclusie A-G Bot 28 januari 2014, zaak C-573/12, Ålands Vindkraft AB/Energimyndig heten,
ECLI:EU:C:2014:37. 315 Conclusie van 28 januari 2014 bij zaak C-573/12, ECLI:EU:2014:37 ( Ålands Vindkraft), sub 79-110. 316 P.L.F. RIBBERS, “Nationale regelingen inzake groenestroomcertificaten en de Europese Unie” in S.
GOLDSTEIN, H. BEEMSTER, N. VAN GANZEN en C. SMIT (eds.), Recht en duurzame ontwikkeling,
Apeldoorn-Antwerpen, Maklu, 2016, 94.
80
voorgekomen317. Doorgaans tracht het Hof van Justitie dat te vermijden, bijvoorbeeld door erop
te wijzen dat de Uniewetgever een ruime beoordelingsmarge heeft. In de Ålands Vindkraft zaak
laat het Hof van Justitie deze discussie zelfs volledig links liggen318.
164. Advocaat-Generaal Bot concludeert aldus dat lidstaten geen subsidie kunnen weigeren
aan groene stroomproducenten, uitsluitend op de grond dat de opwerkinstallatie niet binnen de
eigen landsgrenzen staat, aangezien dit in strijd met het vrij verkeer van goederen zou zijn en
een rechtvaardiging ontbrak. Had het Hof het advies van de A-G gevolgd, dan zou dit een
drastische hervorming van het subsidiestelsel voor groene energie hebben betekend. Menig
lidstaat had dan het subsidiesysteem moeten aanpassen.
1.2.2.2. De uiteindelijke beslissing op 1 juli 2014
165. Op 1 juli 2014, na lange onduidelijkheid voor de lidstaten sinds het PreussenElektra
arrest, heeft het Hof van Justitie deze maal in haar overwegingen duidelijker geformuleerd
wanneer subsidiemaatregelen voor duurzame stroom die beperkt zijn tot het nationale
grondgebied zijn toegestaan. Het merendeel van het geannoteerd arrest is – ondanks de zeer
uitgebreide toelichting – nogal evident. Het kan als volgt worden samengevat319:
1. een stelsel van GSC is een “steunregeling” in de zin van de artikelen 2, tweede alinea,
sub k, en 3, derde lid van richtlijn 2009/28 1 (§ 39-48);
2. voornoemde richtlijn bevat bepalingen die bevestigen dat de lidstaten dergelijke stelsels
mogen beperken tot de groene stroom geproduceerd op hun eigen grondgebied (§ 49-
54);
3. gelet op het feit dat richtlijn 2009/28 de steunregelingen voor groene stroom niet
uitputtend harmoniseert320 – dergelijke regelingen gaan voornamelijk uit van de
lidstaten - dienen deze aan het primair recht te worden getoetst, inzonderheid artikel 34
VWEU m.b.t. het verbod op maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve
invoerbeperking (§ 55-64);
317 Zie met name HvJ 3 februari 1997, zaak C-62176, Jozef Strehl, ECLI:EU C:197718; HvJ EG 15 oktober 1980,
zaak C-125/79, SA Roquette Frères, ECLI:EU:C:1980:234, punten 10-17, rn.n. punt 6; HvJ EG 4 oktober 2007,
zaak C-457105, Schutzverband der Spirituosen Industrie, ECLI:EU:C:2005:576, punten 32-39. 318 I. BRINKMAN en P. HUURNINK, “Hof van Justitie sauveert nationale steunregeling inzake duurzame
elektriciteit”, NTER november 2014, afl. 9, 308. 319 D. VERHOEVEN, “Europese validering van de ‘territorialiteit’ van groenestroomcertificaten: een vermeden
ramp, enkele zware gevolgen en een gemiste kans” (noot onder Hof van Justitie van de EU (Grote Kamer) 1 juli
2014, C-573/12), MER 2015, nr. 1, 63. 320 S. R. W. VAN HEES, “Ålands Vindkraft (C-573/12): Conflict tussen het vrij verkeer van goederen en de
bevordering van duurzame energie”, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2014, afl. 5/6, 213.
81
4. “territoriale” GSC-stelsels kunnen de invoer van groene elektriciteit uit andere lidstaten
belemmeren. Enerzijds mogen de buitenlandse leveranciers enkel de GSC uit de
betrokken lidstaat gebruiken om aan hun quotumverplichtingen te voldoen. Anderzijds
kunnen de nationale producenten de groene elektriciteit die zij produceren samen met
de certificaten die zij hiervoor krijgen, verkopen. De eerste categorie wordt dus
benadeeld, terwijl de tweede wordt bevoordeeld (§ 65-75);
5. Een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking kan worden
gerechtvaardigd op basis van bepaalde gronden van algemeen belang of dwingende
vereisten. Dit is duidelijk het geval ter zake gelet op de doelstellingen van het
bevorderen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen (§ 76-82).
166. Rechtvaardigingsgronden – Wat betreft de rechtvaardigingsgronden voor de
territorialiteitsbeperking is het Hof, in tegenstelling tot de PreussenElektra beslissing, veel
duidelijker in haar beoordeling. Het Hof van justitie meent hier duidelijk dat er een
rechtvaardiging is voor deze schending van artikel 34 VWEU. Ten eerste komt de Zweedse
steunregeling de in de jurisprudentie erkende dwingende vereiste van de milieubescherming ten
goede, omdat die bijdraagt aan de toename van het gebruik van duurzame energiebronnen en
daarmee aan de reductie van broeikasgassen die het Kyoto-protocol voorschrijft. Ten tweede
dient de toename van het gebruik van duurzame energiebronnen, het in artikel 36 VWEU
genoemde algemene belang van bescherming van de gezondheid en het leven van personen,
dieren of planten. Ook is de ontwikkeling van hernieuwbare energie blijkens artikel 194 lid 1
onder VWEU, een van de doelstellingen die het EU-energiebeleid moeten sturen321.
Noemenswaardig is het feit dat het Hof de doelstelling van het bevorderen van het gebruik van
duurzame energiebronnen uitdrukkelijk als zelfstandige rechtvaardigingsgrond van een
(eventuele) belemmering van het vrije verkeer (van goederen) lijkt te erkennen. Dat was, voor
zover bekend, voor het eerst322.
167. Evenredigheidstoets – Vervolgens moet de nationale maatregel die de invoer van
elektriciteit uit andere lidstaten kan belemmeren, in overeenstemming zijn met het
evenredigheidsbeginsel. Het Hof van Justitie overweegt uitdrukkelijk dat die niet meer
321 I. BRINKMAN en P. HUURNINK, “Hof van Justitie sauveert nationale steunregeling inzake duurzame
elektriciteit”, NTER november 2014, afl. 9, 307. 322 I. BRINKMAN en P. HUURNINK, “Hof van Justitie sauveert nationale steunregeling inzake duurzame
elektriciteit”, NTER november 2014, afl. 9, 308.
82
hetzelfde is als in het voormelde arrest PreussenEllektra van 2010323. Met betrekking tot deze
toets is het Hof in haar beoordeling veel minder helder, het arrest poneert namelijk het volgende
324:
a) (in § 92) het feit dat GSC enkel kunnen worden toegekend voor de groene stroom
geproduceerd op het nationale grondgebied “kan worden geacht noodzakelijk te zijn”
ter verwezenlijking van de doelstelling van bevordering van de elektriciteit
geproduceerd uit hernieuwbare energiebronnen. Dit oordeel wordt nergens echt
onderbouwd. Integendeel, het Hof erkent (§ 93) dat de betrokken doelstellingen “a
priori binnen de Unie lijken te kunnen worden nagestreefd”.
b) Daarnaast vermeldt het Hof tevens dat (§ 98) het feit dat de materie niet
geharmoniseerd werd en de lidstaten zich in verschillende toestanden bevinden (op het
vlak van de energiemix en het bestaande en te bereiken aandeel van hernieuwbare
energie), of nog (§ 99) de mogelijkheid van controle van de lidstaten op de gevolgen
en kosten van de stelsels van GSC.
c) Ook verwijst het Hof (§ 100) naar de mechanismen van samenwerking tussen lidstaten
die richtlijn 2009/28 mogelijk maakt.
d) Het benadrukt ten slotte (§ 103) dat “een dergelijke steunregeling voor groene energie
[...] in wezen vanuit een langetermijnperspectief beoogt om investeringen in nieuwe
installaties te bevorderen door de producenten bepaalde garanties te verschaffen met
betrekking tot de toekomstige afzet van hun groenestroomproductie. Aldus is voor de
effectiviteit van een dergelijke regeling per definitie een zekere duurzaamheid vereist
die met name geschikt is om het gewettigd vertrouwen te waarborgen van degenen die
daarin hebben geïnvesteerd en om de verdere exploitatie van die installaties te
garanderen”.
168. Deze hierboven geciteerde elementen pleiten voor de “territorialiteit” van GSC, of
minstens voor het behoud ervan. Auteur Damien Verhoeven leest daarin géén verantwoording
van het noodzakelijke karakter van de territoriale beperking, maar hoogstens redenen om de
323 I. BRINKMAN en P. HUURNINK, “Hof van Justitie sauveert nationale steunregeling inzake duurzame
elektriciteit”, NTER november 2014, afl. 9, 308. 324 D. VERHOEVEN, “Europese validering van de ‘territorialiteit’ van groenestroomcertificaten: een vermeden
ramp, enkele zware gevolgen en een gemiste kans” (noot onder Hof van Justitie van de EU (Grote Kamer) 1 juli
2014, C-573/12), MER 2015, nr. 1, 70.
83
gevolgen van de getoetste regeling na – mogelijke onwettigheidsverklaring – te behouden325.
Het springt duidelijk in het oog dat de analyse van het Hof niet gestoeld is op een aantal
fundamentele vaststellingen, maar zich veelal beperkt tot bepaalde elementen “in herinnering
te brengen” of “op te merken”326. Het arrest getuigt op dit vlak van een delicate (en niet altijd
overtuigende) evenwichtsoefening en staat in schril contrast met de diepgaande analyse van de
advocaat-generaal die tot de conclusie kwam dat territoriale beperkingen niet in
overeenstemming zijn met het beginsel van het vrij verkeer van goederen en dat de HERL
ongeldig moest worden verklaard in zoverre zij dergelijke beperkingen toelaat. Het arrest meed
aldus een sectorale ramp maar blinkt zeker niet uit op vlak van samenhangende juridische
overwegingen in verband met de evenredigheidstoets327.
1.3. Het arrest Essent Belgium van 11 september 2014
169. De bovenstaande analyse werd bevestigd in de gevoegde zaken Essent Belgium die
betrekking hadden op het Vlaamse systeem inzake groenestroomcertificaten.
In september 2014 deed het Hof uitspraak in de zaak Essent/VREG waarin het ging over de
verenigbaarheid met art. 34 VWEU (vrij verkeer van goederen) van het Vlaamse GSC-regime
(dat enkel ten goede kwam aan in Vlaanderen geproduceerde duurzame energie), ook hier
besloot het Hof dat het Vlaamse steunprogramma inbreuk maakte op art. 34 VWEU, maar dat
deze inbreuk om redenen van milieubescherming gerechtvaardigd kon worden328. Doordat er
wordt bijgedragen aan de broeikasgasreducties, zijn deze hernieuwbare energiebronnen een
hulp bij het bestrijden van de klimaatverandering en een stijging van het gebruik van
hernieuwbare energiebronnen is high priority voor de EU329. Tevens vermeldde het Hof dat een
stijging van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen “falls within the public interest
grounds in, what is now, Article 36 TFEU, namely to protect the health and life of humans,
animals and plants”330. Opgemerkt kan worden dat het Hof duidelijk dezelfde
325 Het Hof komt op de proppen met de eerder ongebruikelijke referentie naar “de huidige stand van het Unierecht”:
zie r.o. 92 en 104 arrest Ålands Vindkraft. 326 P. DE BANDT en J. DEWISPELAERE, “Veel wind, weinig malen? Een kritische analyse van de gevolgen
van de arresten Ålands Vindkraft en Essent Belgium voor de voltooiing van de interne markt”, TRNI 2015, afl. 1,
32. 327 D. VERHOEVEN, “Europese validering van de ‘territorialiteit’ van groenestroomcertificaten: een vermeden
ramp, enkele zware gevolgen en een gemiste kans” (noot onder Hof van Justitie van de EU (Grote Kamer) 1 juli
2014, C-573/12), MER 2015, nr. 1, 70. 328 Par. 83-115 Essent/VREG. 329 Par. 90-92 Essent/VREG. 330 Par. 93-94 Essent/VREG.
84
rechtvaardigingsgronden aanhaalt als in het Ålands Vindkraft arrest en hierbij duidelijkheid
schept voor de lidstaten omtrent de rechtvaardigingsgronden.
170. Wat betreft de evenredigheidstoets in verband met dit arrest besliste het Hof dat de
Vlaamse regeling de toets aan het evenredigheidsbeginsel onder bepaalde voorwaarden zou
doorstaan331. Het Hof erkende dat zonder harmonisatie van steunregelingen in het EU-recht een
territoriale beperking als noodzakelijk kan worden beschouwd om het nagestreefde doel te
bereiken, “to ensure the proper functioning of the support schemes, and to let the Member
States be able to control the effect and costs, and maintain investor confidence”332.
171. Het arrest Essent Belgium zal voortaan dan ook steeds in één adem worden genoemd
met het arrest Ålands Vindkraft en daardoor zelf wellicht minder weerklank krijgen. Het is
inderdaad zo dat de belangrijkste bijdrage van het arrest Essent Belgium gelegen is in het feit
dat het de vaststellingen van het Hof in Ålands Vindkraft heeft bevestigd en geconsolideerd333.
Tevens is het arrest Essent Belgium minder interessant omdat tijdens deze zaak de toen van
toepassing zijnde richtlijn de Richtlijn 2001/77/EG was (de voorloper van Richtlijn 2009/28/EG
ter bevordering van hernieuwbare energie)334. Deze Richtlijn 2001/77/EG had helemaal niet
de bedoeling de lidstaten te verplichten hun steunregelingen ten goede te laten komen aan
duurzame energie die in een andere lidstaat was geproduceerd335. De huidige HERL was van
toepassing in de Ålands Vindkraft zaak en in deze richtlijn wordt de mogelijkheid van een
territoriale beperking (het beperken van de werkingssfeer van een steunprogramma tot binnen
de eigen lidstaat opgewekte energie) wél expliciet toegestaan336.
2. Toetsing aan het huidige Vlaamse GSC-regime
172. In het arrest Essent Belgium stond reeds het Vlaamse regime inzake
groenestroomcertificaten centraal. Men zou daarop kunnen stellen dat het huidige Vlaamse
GSC-regime anno 2018 daarom ook (naar analogie) verenigbaar is met de interne markt ex
artikel 34 VWEU. Dit zou een te snelle conclusie zijn aangezien de juridische context waarin
331 Par. 96-116, specifiek par. 114 en 115 Essent/VREG. 332 Par. 97 and 101-102 Essent/VREG. 333 P. DE BANDT en J. DEWISPELAERE, “Veel wind, weinig malen? Een kritische analyse van de gevolgen van
de arresten Ålands Vindkraft en Essent Belgium voor de voltooiing van de interne markt”, TRNI 2015, afl. 1, 28. 334 S. R. W. VAN HEES, “Ålands Vindkraft (C-573/12): Conflict tussen het vrij verkeer van goederen en de
bevordering van duurzame energie”, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2014, afl. 5/6, 212. 335 Gevoegde zaken C-204/12 tot en met C-208/12, Essent/VREG, par. 66. 336 S. R. W. VAN HEES, “Ålands Vindkraft (C-573/12): Conflict tussen het vrij verkeer van goederen en de
bevordering van duurzame energie”, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2014, afl. 5/6, 212.
85
Essent Belgium werd beoordeeld reeds is verouderd. Zoals hierboven vermeld, is in dit arrest
voornamelijk ingegaan op de interpretatie van richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 27 september 2001337, deze richtlijn is thans evenwel ingetrokken en vervangen
door de HERL.
173. Het Vlaamse regime van GSC heeft sinds 2012338 daarnaast een aantal belangrijke
veranderingen ondergaan, maar er is nog steeds een territorialiteitsbeperking339. Er kunnen
namelijk alleen maar groenestroomcertificaten bekomen worden voor stroom opgewekt uit
installaties gelegen in het Vlaamse Gewest. Naar analogie met het arrest Ålands Vindkraft kan
gesteld worden dat ook het huidige Vlaamse GSC-regime anno 2018 verenigbaar is met de
interne markt ex artikel 34 VWEU. De handelsbelemmering veroorzaakt door de
territorialiteitsbeperking kan namelijk ook gerechtvaardigd worden op grond van dwingende
vereisten met betrekking tot milieubescherming. Tevens zou ook verwezen kunnen worden naar
de algemene rechtvaardigingsgronden in artikel 36 VWEU genoemde algemene belang van
bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. Wat betreft de
evenredigheidstoets kan men stellen dat de territorialiteitsbeperking nodig is om het nationale
streefcijfer van 13 % inzake hernieuwbare energie te behalen.
Hoofdstuk III. De call groene warmte getoetst aan het vrij verkeer inzake goederen
174. Ondanks de beslissingen in de arresten PreussenElektra, Ålands Vindskraf en Essent
Belgium kan men zich de vraag stellen of het Hof wel de intentie had om lidstaten gerust te
stellen dat nationale steunregelingen voor alle soorten hernieuwbare energie met een
territorialiteitsbeperking verenigbaar zijn met de interne markt.
175. In het Ålands Vindkraft arrest gebruikte het Hof enerzijds vrij vage bewoordingen, wat
door de lidstaten kan geïnterpreteerd worden dat het Hof niet alleen steunregelingen ter
bevordering van groene stroom in de vorm van GSC, maar alle steunregelingen ter bevordering
van hernieuwbare energie met een territorialiteitsbeperking verenigbaar met de interne markt
zal verklaren. Anderzijds is het ook mogelijk om juist wél bepaalde restricties af te leiden uit
het arrest waardoor louter steunregelingen voor groene stroom gerechtvaardigd worden. De
vraag stelt zich hoe de Vlaamse call groene warmte verenigbaar kan worden verklaard met de
337 Richtl.EP en Raad 2001/77/EG, 27 september 2001, betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit
hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, Pb.L. 283/33, 27 oktober 2001. 338 Op 12 april 2012 heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel verzocht om een prejudiciële beslissing (zaak
Essent/Beglium). 339 Art. 7.1.1. Energiedecreet.
86
interne markt ex artikel 34 VWEU aangezien ook deze steunregeling een
territorialiteitsbeperking bevat340.
1. Enkel een rechtvaardiging voor groene stroom en exploitatiesteun?
1.1. Groene stroom vs. alle soorten hernieuwbare energie
176. Uit de bewoordingen van het Hof in het Ålands Vindkraft arrest kan geïnterpreteerd
worden dat enkel territorialiteitsbeperkingen voor groene stroom gerechtvaardigd kunnen
worden. Men zou kunnen stellen dat de toepassing van territoriale beperkingen in het kader van
nationale steunregimes enkel gerechtvaardigd is in het kader van de productie van groene
stroom en niet voor andere hernieuwbare energiebronnen die een duidelijke fysische component
hebben waardoor het steeds mogelijk is om de oorsprong ervan te achterhalen341. Zo begint het
Hof zijn beoordeling op het vlak van de evenredigheid door te verwijzen naar een bijzonderheid
van de elektriciteitsmarkt die reeds in de zaak PreussenElektra aan bod was gekomen en die
ook vandaag nog steeds relevant is342. Het betreft met name de vaststelling dat het, wegens de
kenmerken van elektriciteit, zodra zij in het transmissie- of distributienetwerk is opgenomen,
moeilijk is om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit zij is geproduceerd,
vast te stellen. Volgens het Hof blijkt het in het verbruiksstadium dan ook praktisch moeilijk te
zijn om systematisch vast te stellen dat de elektriciteit inderdaad groene stroom is343.
1.2. Exploitatiesteun vs. investeringssteun
177. Steunregelingen ter bevordering van hernieuwbare energie kunnen onder artikel 3 lid 3
HERL voorkomen in de vorm van exploitatiesteun of investeringssteun344. De meest bekende
vormen van exploitatiesteun zijn het systeem van GSC of feed-in tarieven345. In de zaak
PreussenElektra betrof het een Duits feed-in tarief en in de zaken Ålands Vindkraft en Essent
Belgium stond het systeem van GSC centraal. Vele andere nationale steunregelingen met
340 Art. 7.4.1. §1, 7.5.1. §1, 7.6.1. §1, 7.7.1. §1 Energiebesluit. 341 P. DE BANDT en J. DEWISPELAERE, “Veel wind, weinig malen? Een kritische analyse van de gevolgen van
de arresten Ålands Vindkraft en Essent Belgium voor de voltooiing van de interne markt”, TRNI 2015, afl. 1, 33. 342 Punt 79 PreussenElektra. 343 Zie punt 96 arrest Ålands Vindkraft. 344 Art. 2 HERL; Instrumenten in de vorm van exploitatiesteun willen het effectieve gebruik of de daadwerkelijke
productie van hernieuwbare energie aanmoedigen, terwijl instrumenten in de vorm van investeringssteun het
gebruik van hernieuwbare energie promoten door de ontwikkelingskosten te verminderen; A. BOLLEN, P. VAN
HUMBEECK en A. LAMOTE, Energie voor een groene economie – Boekdeel 1: Hernieuwbare energie: hoe en
waarom?, Gent, Academica Press, 2011, 215. 345 Commission, SWD (2013) 439 final (nr. 68), 25.
87
territorialiteitsbeperkingen zijn vormen van investeringssteun, net als de Vlaamse call groene
warmte.
178. In het Ålands Vindkraft arrest heeft het Hof in haar overwegingen bij de beschrijving
van de doelstelling van groenestroomcertificaten kort verwezen naar het feit dat deze
steunregeling een vorm van exploitatiesteun is. Het Hof onderstreept meer bepaald dat dit type
regeling, “anders dan bijvoorbeeld investeringssteun”, beoogt de exploitatie van installaties
voor groenestroomproductie te ondersteunen zodra zij operationeel zijn346. De auteurs Pieter de
Bandt en Jeroen Dewispelaere merkten op dat deze subtiele verwijzing misschien impliciet de
voorkeur van het Hof aantoont347.
179. Omdat deze verwijzing bijna amper voorkomt in de overwegingen van het Hof kan
evenwel geconcludeerd worden dat zij met haar rechtspraak niet de bedoeling heeft
steunregelingen in de vorm van investeringssteun niet verenigbaar te verklaren. Meer nog, de
Commissie heeft in haar Guidance voor financial support for renewable energy verklaard dat
zij de lidstaten aanmoedigt om meer gebruik te maken van steunregelingen in de vorm van
investeringssteun aangezien zij een veel minder grote storing uitmaakt op de interne markt dan
steunregelingen in de vorm van exploitatiesteun.348 Er kan daardoor geconcludeerd worden dat
het Hof van Justitie niet de bedoeling had louter nationale steunregelingen in de vorm van
exploitatiesteun verenigbaar met de interne markt te verklaren.
2. De Vlaamse call groene warmte
180. Het Hof heeft zowel in de overwegingen van PreussenElektra, als Ålands Vindkraft en
Essent Belgium nooit expliciet aangehaald dat zij alleen nationale steunregelingen, in de vorm
van investeringssteun, voor groene stroom bedoelt. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de
lidstaten de zekerheid hebben dat nationale steunregelingen voor alle vormen van hernieuwbare
energie (met een territorialiteitsbeperking), en niet louter voor groene stroom, verenigbaar zijn
ex artikel 34 VWEU. Zo kan men stellen dat ook de Vlaamse call groene warmte verenigbaar
is ex artikel 34 VWEU.
346 Zie punt 111 arrest Ålands Vindkraft. Dit werd bevestigd in punt 109 arrest Essent Belgium. 347 P. DE BANDT en J. DEWISPELAERE, “Veel wind, weinig malen? Een kritische analyse van de gevolgen van
de arresten Ålands Vindkraft en Essent Belgium voor de voltooiing van de interne markt”, TRNI 2015, afl. 1, 33. 348 Commission, SWD (2013) 439 final (nr. 68), 11-12 in E. WOERDMAN, M. ROGGEKAMP en M.
HOLWERDA, Essential EU Climate law, Cheltenham (UK) en Northhampton (USA), Edward Elgar Publishing,
2015, 147.
88
Hoofdstuk IV. Conclusie
1. Nationale steunregelingen voor groene stroom onder de huidige HERL
181. In de drie arresten PreussenElektra, Essent Belgium en Ålands Vindkraft maakte het doel
om de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie te promoten het mogelijk om de
handelsbelemmering te rechtvaardigen die anders onverenigbaar zouden zijn met artikel 34
VWEU en het vrij verkeer van goederen. In de twee laatst vernoemde arresten, verwijst het Hof
van Justitie expliciet naar de ‘dwingende vereisten’ van de rechtspraak met betrekking tot de
milieubescherming, en dat een stijging in het gebruik van hernieuwbare energiebronnen
bijdraagt tot dit doel in het verminderen van de broeikasgasemissies, en de strijd tegen de
klimaatverandering. Dit was in lijn met de internationale verplichtingen van de EU.
Meer nog, er zou gesteld kunnen worden dat het Hof voor het eerst in Ålands Vindkraft en
Essent Belgium een nieuw dwingend vereiste van Unierecht lijkt te introduceren349. Echter, het
Hof van Justitie verwees daarnaast ook naar de algemene rechtvaardigingsgronden die
opgesomd zijn in artikel 36 VWEU. Het lijkt erop dat het Hof van Justitie ‘de dwingende
vereisten’ met betrekking tot milieubescherming wou versterken en daarom zowel de
dwingende vereisten als rechtvaardigingsgrond samen met de rechtvaardigingsgronden
opgesomd in artikel 36 VWEU. Het Hof heeft aldus duidelijkheid gesteld omtrent de
rechtvaardigingsgronden.
182. Één van de moeilijkste vragen die het Hof in al deze zaken moest behandelen was de
vraag of de nationale steunregeling in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel350.
Uiteindelijk bleef het Hof in haar beoordeling van de evenredigheid van de nationale
steunregelingen voornamelijk bij heel vage bewoordingen. Dit laatste leidt er toe dat de
beoordeling van de evenredigheid voor het grootste deel aan de lidstaten wordt gegeven
waardoor deze laatste een ruime vrijheid heeft. De vage bewoordingen van het Hof kan eerder
gezien worden als meer een politieke beslissing dan een juridische. Het Hof mijdt aldus een
sectorale ramp maar blijkt zeker niet uit op vlak van samenhangende juridische overwegingen
in verband met de evenredigheidstoets351.
349 H. H. B. VEDDER, “Groene stroom en de Europese interne markt: het recht inzake staatssteun en het vrij
verkeer van goederen en de Europese rechtsvorming”, Tijdschrift voor Europees en economisch recht 2015,
63(7/8), 335. 350 Par. 96 Essent/VREG. 351 D. VERHOEVEN, “Europese validering van de ‘territorialiteit’ van groenestroomcertificaten: een vermeden
ramp, enkele zware gevolgen en een gemiste kans” (noot onder Hof van Justitie van de EU (Grote Kamer) 1 juli
2014, C-573/12), MER 2015, nr. 1, 70.
89
183. We kunnen stellen dat de huidige nationale steunregelingen die dienen tot het halen van
hernieuwbare energiedoelstellingen met een territorialiteitsbeperking onder de HERL
verenigbaar zijn met de interne markt.
2. Nationale steunregelingen onder de nieuwe Herziene HERL (de HERL II)
184. Naar de toekomst toe is het belangrijk dat, met het oog op het invoeren van nieuwe
nationale steunregelingen, Vlaanderen nauwlettend de juridische ontwikkelingen omtrent deze
nationale steunregelingen op Europees niveau opvolgt. Zo is de huidige HERL slechts van
kracht tot 1 januari 2021.
185. Zoals supra besproken heeft de Europese Commissie op 30 november 2016 een pakket
maatregelen gepubliceerd getiteld ‘Schone energie voor alle Europeanen’ oftewel
‘Winterpakket’352. Het Voorstel voor een herziene Richtlijn Hernieuwbare Energie
(oorspronkelijk aangenomen in 2009, en herzien in 2015) is één van de acht
wetgevingsvoorstellen van het pakket schone energie. De Europese Commissie beoogt met dit
voorstel voor de herziening van de Richtlijn hernieuwbare energie de huidige HERL vanaf 2021
te vervangen.
186. De Raad bepaalde zijn standpunt over het Voorstel op 18 december 2017. Zo kon het
Bulgaarse voorzitterschap op 27 februari 2018 in trialogen beginnen onderhandelen met het
Europees Parlement. Na intense onderhandelingen bereikten de twee wetgevers tijdens de vijfde
trialoogvergadering van 13 en 14 juni een voorlopig akkoord. Op 27 juni 2018 hebben de
ambassadeurs bij de EU vervolgens het voorlopige akkoord goedgekeurd (‘de
Compromistekst353’), de goedkeuring betekent dat de Raad met het akkoord instemt354.
187. De Compromistekst bevat een aantal nieuwe bindende (markt)principes omtrent het
Europese hernieuwbare energiebeleid. Dit akkoord bevat ook – belangrijke – aanpassingen aan
de steunregelingen voor hernieuwbare energie355. Zo zullen lidstaten onder de toekomstige
Herziene HERL zelf kunnen bepalen of ze steun voor hernieuwbare energie gaan openstellen
352 Med.Comm. van 30 november 2016, “Schone energie voor alle Europeanen” (Com(2016) 860 final). 353 Zie randnummer 41. 354 Hierna zal de richtlijn ter goedkeuring worden voorgelegd aan het Europees Parlement, dat naar verwachting
in oktober in plenaire vergadering zal stemmen. Daarna keert de richtlijn terug naar de Raad voor de definitieve
aanneming. 355 Persmededeling Council of the EU, Hernieuwbare energie: Raad bevestigt akkoord met Europees Parlement,
27 juni 2018.
90
voor aangrenzende lidstaten, maar het is volgens de Compromistekst356 de bedoeling dat die
openstelling tussen 2023 en 2026 oploopt tot ten minste 5% en tussen 2027 en 2030 tot 10%.
188. In de Compromistekst wordt, in tegenstelling tot de huidige HERL, expliciet
duidelijkheid verschaft omtrent de territorialiteitsbeperkingen van nationale steunmaatregelen.
De Compromistekst bepaalt enerzijds uitdrukkelijk dat de lidstaten zelf bepalen of ze steun voor
hernieuwbare energie openstellen voor de aangrenzende lidstaten, maar anderzijds moet een
bepaald percentage aan steun wel opengesteld worden voor aangrenzende lidstaten. Met de
herziene HERL worden de twee belangrijke Europese beleidsdomeinen, het vrij verkeer inzake
goederen en het duurzame energiebeleid, wel op elkaar afgestemd.
De Europese Commissie gaat hiermee bovendien verder dan wat vereist wordt door het primaire
EU-recht. De regels van vrij verkeer vereisen immers niet dat lidstaten hun steunregelingen
openstellen voor buitenlandse productiecentrales. Het Hof van Justitie oordeelde in Ålands
Vindkraft en Essent immers dat de artikelen 18 en 34 VWEU, artikel 3, lid 3 van de HERL en
artikel 5 van de HERL 2001 de kans niet ontnemen dat lidstaten hun steun voor hernieuwbare
energie beperken tot energie opgewekt op hun grondgebied. De Compromistekst beoogt dus
via secundair EU-recht (via een richtlijn) een vorm van territoriale marktopening op te leggen
die niet vereist wordt door de regels van vrij verkeer357.
189. Opgemerkt moet worden dat het ten slotte juridisch belangrijk is dat een
territorialiteitsbeginsel expliciet wordt toegestaan omdat er bij dit akkoord een gebrek aan
bindende nationale streefcijfers is. Er is alleen maar een bindend streefcijfer op Europees niveau
van 32% hernieuwbare energie in het totale energieverbruik in de Europese Unie. Een
rechtvaardiging van een territorialiteitsbeperking kan door het Hof aldus niet meer omwille van
het feit de lidstaten hun nationale streefcijfer inzake energie moeten behalen, en de vraag kon
aldus gesteld worden of het Hof een territorialiteitsbeperking nog voldoende zou kunnen
rechtvaardigen.
190. In deze legislatuur 2014-2019 zullen de bestaande Vlaamse steunregelingen voor groene
stroom niet drastisch meer worden aangepast. Het systeem van GSC blijft tot 2019 onveranderd,
maar daarna is de Vlaamse regering van plan een volledig nieuwe steunregeling voor groene
stroom uit te werken358. Zij kan aldus aangeraden worden bij het opstellen van een nieuwe
356 Art. 5 Compromistekst. 357 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 268. 358 Gesprek met Lorenzo Van de Pol, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018.
91
steunregeling rekening te houden dat een bepaald percentage aan steun moet openstaan voor
aangrenzende lidstaten.
TITEL II. Staatssteunregels: inperking van de autonomie van de lidstaten
191. Het feit dat nationale steunmaatregelen (mede) tot doel hebben om de
Europeesrechtelijke verplichtingen van de lidstaten inzake hernieuwbare energie na te
komen, neemt niet weg dat de Europese staatssteunregels erop van toepassing kunnen
zijn. Volgens artikel 3 lid 3 van de HERL geldt immers het recht voor lidstaten om te bepalen
in welke mate zij in een andere lidstaat geproduceerde energie uit hernieuwbare energie
bronnen steunen “onverminderd de artikelen 107 en 108 VWEU”.
192. Er bestaat evenwel veel onduidelijkheid over de toepassing van de complexe
regelgeving inzake staatssteun. Enerzijds kan staatssteun verschillende vormen aannemen,
anderzijds is er nog steeds weinig transparantie over de toekenning van steun359. Gezien de
grote verscheidenheid in (de economische en juridische vormgeving van) de nationale
steunmaatregelen voor groene stroom, is het niet verwonderlijk dat de rechtspraak en
beslissingspraktijk over de kwalificatie van zulke maatregelen (namelijk wel of niet staatssteun)
zeer feitenspecifiek is360. Hierdoor dient voor iedere steunmaatregel geval per geval onderzocht
te worden of het ook staatssteun betreft.
193. Er geldt een principieel verbod op staatssteun, maar uitzonderingen zijn mogelijk
waardoor lidstaten onder bepaalde voorwaarden toch nationale steunmaatregelen, die
staatssteun uitmaken, kunnen uitvaardigen. De Europese Commissie kan een onderzoek starten
indien zij vermoedt dat er mogelijk onverenigbare steun is verleend. Blijkt uit het onderzoek
van de Commissie dat er inderdaad onverenigbare steun is verleend, dan moet deze mogelijk
worden teruggevorderd. Ondernemingen krijgen dan ook vaak onrechtmatige steun zonder dit
te beseffen. Dit vormt uiteraard een groot risico. Onrechtmatig begunstigde ondernemingen zijn
er in principe immers toe gehouden de onrechtmatige steun integraal terug te betalen, inclusief
een onrechtmatigheidsrente, gelet op het feit dat de terugvordering van staatssteun tot tien jaar
359 P. DE BANDT en J. DEWISPELEARE, “Wat is staatssteun, wanneer is de steun onrechtmatig en wie draagt
de risico’s? Een praktijkgerichte terreinverkenning aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie”, RW
2017-18, nr. 2, 43. 360 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 18.
92
na datum mogelijk blijft, kunnen de bedragen zeer hoog oplopen361. Bovendien riskeren de
begunstigde ondernemingen een bijkomende schadevergoeding te moeten betalen en kunnen
zij ook in hun optreden worden beperkt362. Dit risico voor ondernemers leidt tot een onzeker
investeringsklimaat en heeft daardoor rechtsreeks invloed op het (doeltreffend) gebruik van de
voorziene steunregelingen.
Alvorens de Vlaamse steunmechanismen voor groene stroom getoetst worden aan de Europese
staatssteunregels, zullen eerst de fundamenten van deze laatste kort geduid worden in
Hoofdstuk I.
Hoofdstuk I. De fundamenten van de Europese Staatssteunregels
194. De Europese Unie beschouwt toezicht op staatssteun als een essentieel onderdeel van
het Europese mededingingsbeleid en als een noodzakelijke garantie voor een daadwerkelijke
mededinging en vrije handel363. Doordat staatssteunregels een gemeenschappelijk kader
uittekenen, zorgen zij volgens de Europese Unie onder meer voor een gelijk speelveld voor de
Europese ondernemingen en voorkomen zij dat de lidstaten zich storten in schadelijke
subsidieraces, die indifviduele lidstaten uiteindelijk niet kunnen volhouden en die schadelijk
zijn voor de Europese Unie als geheel364. Naast het recht inzake de vier vrijheden, speelt het
mededingingsbeleid in het kader van de Europese interne markt een belangrijke rol365. Hierbij
is controle op overheids- of staatssteun aan ondernemingen dan ook een belangrijk onderdeel
van het Europese mededingingsbeleid. Lidstaten die steun willen verlenen, moeten de regels
voor staatssteun respecteren.
361 P. DE BANDT en J. DEWISPELEARE, “Wat is staatssteun, wanneer is de steun onrechtmatig en wie draagt
de risico’s? Een praktijkgerichte terreinverkenning aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie”, RW
2017-18, nr. 2, 43. 362 P. DE BANDT en J. DEWISPELEARE, “Wat is staatssteun, wanneer is de steun onrechtmatig en wie draagt
de risico’s? Een praktijkgerichte terreinverkenning aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie”, RW
2017-18, nr. 2, 43. 363 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 1. 364 Europese Commissie, Directoraat-generaal Concurrentie, Vademecum EU-regels voor staatssteun, 30
september 2008, p. 5, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/
vademecum_on_rules_09_2008_nl.pdf, laatst geraadpleegd op 6 april 2018. 365 Protocol (No. 27) on the internal market and competition, Pb EU 2008, C 115: ‘The High Contracting Parties
considering that the international market as set out in Article 3 of the Treaty on European Union includes a system
ensuring that competition is not distorted.’
93
1. Principe: onverenigbaarheid met de interne markt
195. De staatssteunregels zijn neergelegd in de artikelen 107, 108 en 109 van het Verdrag
betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Het basisprincipe inzake de regels van
Europese staatssteun ligt vervat in art. 107, lid 1 VWEU. Dit artikel stelt als principe voorop
dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt omdat hiermee de mededinging op de
Europese markt kan worden verstoord:
“Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van
de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door
begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen
te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het
handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”
196. Allereerst moet men aldus kunnen bepalen of een maatregel werkelijk staatssteun
inhoudt alvorens men tot ‘onrechtmatige steun’ kan besluiten. Staatssteun kan in allerlei
vormen voorkomen en beperkt zich niet alleen tot de klassieke subsidie. Ook steunmaatregelen
in de vorm van garanties, leningen, risicokapitaal, verlaagde huur en grondverkoop onder de
marktwaarde kunnen hier bijvoorbeeld onder vallen. Opdat een nationale steunmaatregel steun
zou uitmaken zoals bepaalt in art. 107, eerste lid VWEU moet hij op grond van vaste
rechtspraak van het Hof van Justitie366 aan vier cumulatieve voorwaarden voldoen367. Dient als
steun te worden aangemerkt:
i. Er moet steun zijn in de zin van een economisch voordeel;
ii. de maatregel moet bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen
of diensten bevoordelen (“selectiviteit”);
iii. de maatregel moet de mededinging dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de
lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden;
iv. de maatregel moet toerekenbaar zijn aan de staat en moet rechtstreeks of indirect met
staatsmiddelen zijn bekostigd.
Met name deze laatste voorwaarde blijkt in het raam van de beoordeling van steunmaatregelen
ter bevordering van de productie van groene stroom omstreden te zijn. Verscheidene arresten
366 HvJ 30 juni 2016, nr. C‐270/15, ECLI:EU:C:2016:489, nr. 31; HvJ 2 juli 1974, nr. C-173/73,
ECLI:EU:C:1974:71, nr. 16; HvJ 2 september 2010, nr. C 399/08 P, ECLI:EU:C:2010:481, nr. 39. 367 HvJ 21 maart 1990, zaak C-142/87 (Tubemeuse), Jur.1990, I-959, punt 25.
94
van het Hof van Justitie en beslissingen van de Europese Commissie besteden aandacht
aan de invulling en interpretatie van dit criterium368.
197. Indien de nationale steunmaatregel effectief staatssteun uitmaakt bepaalt art. 108, derde
lid VWEU vervolgens dat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van
steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht om haar opmerkingen te kunnen maken.
De betrokken lidstaat kan de voorgenomen steun niet tot uitvoering brengen voordat de
Commissie deze heeft goedgekeurd of wordt geacht te hebben goedgekeurd369. Onrechtmatige
steun betreft nieuwe steun die in strijd met art. 108, derde lid VWEU tot uitvoering wordt
gebracht370. De Europese Commissie moet aldus vooraf en niet nadien op de hoogte worden
gebracht van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen (d.i. de
“aanmeldingsverplichting”): het betreft met andere woorden een ex ante-controle371. Bovendien
kan de betrokken lidstaat de voorgenomen maatregel pas tot uitvoering brengen nadat de
Commissie deze heeft goedgekeurd (“standstill-beginsel”)372.
2. Uitzonderingen op het principe van staatssteunverbod
198. Op de principiële onverenigbaarheid van staatssteun met de interne markt gelden aldus
afwijkingen. Artikel 107 VWEU somt limitatief een aantal afwijkingen van dat principe op.
Deze afwijkingen kan men invullen in twee categorieën, met name (i) steunmaatregelen die
verenigbaar zijn met de interne markt (art. 107, lid 2 VWEU) en (ii) steunmaatregelen die als
verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd (art. 107, lid 3 VWEU).
199. Steunmaatregelen die in de eerste categorie vallen moeten niet meer bij de Commissie
worden aangemeld en zijn van rechtswege verenigbaar met de interne markt. De Commissie
heeft namelijk bij verordening bepaalde categorieën steunmaatregelen verenigbaar met de
interne markt verklaard (de “Groepsvrijstellingsverordening”)373. Zo valt het Vlaamse
368 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
Staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 19. 369 Art. 3 Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere
bepalingen voor de toepassing van art. 108 van het verdrag betreffende de werking van de Europese unie,
Pb.L. 27 maart 1999, afl. 83, 1. 370 Art. 1, f) Procedureverordening. 371 Art. 108, lid 3 VWEU. 372 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 4. 373 Verord.Comm. (EU) nr. 651/2014, 17 juni 2014, waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen
107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard, Pb.L. 26 juni 2014, afl. 187, 1-
78.
95
steunmechanisme de ‘call groene warmte’ onder deze Groepsvrijstellingsverordening. Steun
die aldus voldoet aan de voorwaarden van de Groepsvrijstellingsverordening moet bijgevolg
niet worden aangemeld. Ook steunmaatregelen die binnen de de minimis-kwalificatie van
Verordening nr. 1407/2013 vallen374, dienen niet aangemeld te worden.
200. De tweede categorie afwijkingen zijn steunmaatregelen die niet rechtsreeks met de
interne markt verenigbaar zijn en voorafgaand aan de Commissie moeten worden aangemeld.
Deze tweede categorie in artikel 107 lid 3 VWEU omvat verschillende soorten steun, zo kunnen
onder meer als met de interne markt verenigbaar beschouwd worden375:
o “steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van
gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de
economie van een lidstaat op te heffen” (art. 107, lid 3, onder b) VWEU);
o “steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische
bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de
voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden
veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad” (art. 107, lid 3, onder c)
VWEU).
201. Het hierboven aangehaalde artikel 107(3), onder c) VWEU vormt in de
beslissingspraktijk van de Europese Commissie de rechtsbasis voor de goedkeuring van (onder
meer) nationale steunmaatregelen voor hernieuwbare energie376. De Europese Commissie377
heeft in 2014 Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie378
(hierna: “de Staatssteunrichtsnoeren”) aangenomen die de gedetailleerde voorwaarden
preciseren waaraan de steunregelingen moeten voldoen om als “verenigbaar met de interne
374 Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de
artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun, Pb.L. 24
december 2013, afl. 352, 1-8. 375 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtsnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 4. 376 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 19. 377 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 263. 378 Med.Comm., Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020, Pb.C. 28
juni 2014, afl. 200, 1-55.
96
markt” gekwalificeerd te worden. Deze Staatssteunrichtsnoeren vormen aldus het
beoordelingskader voor de Vlaamse GSC in de gevallen zij staatssteun uitmaken379.
Hoofdstuk II. Een concrete toets: Vlaamse steunregeling in de vorm van GSC
1. De dunne lijn tussen ‘bekostigd met staatssteunmiddelen’ en ‘niet bekostigd met
staatssteunmiddelen’
202. Alvorens men zich de vraag stelt of staatssteun toch kan worden toegelaten onder de
voorwaarden bepaald in de Staatssteunrichtsnoeren is de vraag echter of een steunmaatregel als
staatssteun wordt gekwalificeerd. De specifieke vraag, of een steunregeling voor groene stroom
ook staatssteun inhoudt, is het voorwerp van een uitgebreide maar casuïstische en niet altijd
voorspelbare rechtspraak van het Hof van Justitie en beslissingspraktijk van de Europese
Commissie380.
203. In dit deel van hoofdstuk II zal er eerst een korte duiding gegeven worden aan de vierde
voorwaarde van de Europese staatssteundefinitie, namelijk ‘direct of indirect met
staatsmiddelen bekostigd’, door middel van een analyse van de arresten PreussenElektra en
Vent de Colère!381 van het Hof van Justitie uitgevoerd door Christine Delagaye en Thomas
Chellingsworth382. Vervolgens zal geanalyseerd worden op welke gronden de Europese
Commissie beslist heeft dat de laatste aanmelding van het Vlaamse GSC-systeem wél
staatssteun inhoudt. Deze analyse zal drie (van de vier) componenten van het Vlaamse GSC-
regime afzonderlijk toetsen aan de Europese staatssteundefinitie. Wanneer een lidstaat namelijk
een steunregeling voor hernieuwbare energie aanmeldt bij de Europese Commissie deelt zij
deze steunregeling op in de verschillende componenten die zij omvatten en gaat per component
de toets uitvoeren aan de staatssteun definitie.
1.1. Rechtstreeks of indirect bekostigd zijn met staatsmiddelen: poging tot synthetiseren
van de beoordelingscriteria van het Hof en de Commissie
204. Alvorens ik het Vlaamse GSC-regime analyseer wordt er eerst stilgestaan bij één van
de vier cumulatieve voorwaarden van de staatssteundefinitie. Opdat een steunmaatregel
379 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 263. 380 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
Staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 18. 381 HvJ 19 december 2013, nr. C-262/12, ECLI:EU:C:2013:851 (Association Vent De Colère! Fédération nationale
e.a. t. Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement et Ministre de l’Économie,
des Finances et de l’Industrie). 382 De auteurs zijn advocaten te Brussel bij het kantoor Loyens & Loeff.
97
namelijk als staatssteun in de zin van artikel 107(1) VWEU zou kwalificeren, moet hij op
grond van vaste rechtspraak van het Hof van Justitie aan vier cumulatieve voorwaarden
voldoen, met name de laatste voorwaarde “de maatregel moet toerekenbaar zijn aan de staat én
moet rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd” blijkt in het raam van de
boordeling van de steunmaatregelen ter bevordering van de productie van groene stroom
omstreden te zijn383. Deze laatste voorwaarde bestaan uit twee cumulatieve bepalingen.
205. De invulling van de deelvoorwaarde ‘de maatregel moet toerekenbaar zijn aan de staat’
is door de Commissie en het Hof vrij duidelijk en kan over het algemeen relatief eenvoudig
worden aangetoond, daarom wordt er in deze masterproef niet verder op ingegaan384.
Het tweede deel van de voormelde voorwaarde ‘het rechtstreeks of indirect bekostigd zijn met
staatsmiddelen’ is mijns inziens en menig ander auteur385 veel moeilijker te beoordelen. Twee
steunmaatregelen die in termen van hun economisch effect identiek of zeer vergelijkbaar zijn,
kunnen bijvoorbeeld bij de kwalificatie ervan op basis van het criterium “rechtstreeks of
indirect bekostigd zijn met staatsmiddelen”, heel anders beoordeeld worden. De ene
steunmaatregel kan als een met staatsmiddelen bekostigde maatregel worden aangemerkt (met
als gevolg dat hij bij de Europese Commissie moet worden aangemeld), terwijl de andere niet
aan het criterium zal voldoen en dus niet door de Europese Commissie hoeft te worden
goedgekeurd386.
1.1.1. Het startpunt van een complexe beslissingspraktijk: PreussenElektra
206. Het PreussenElektra arrest was niet alleen belangrijk voor nationale steunregelingen met
een terriorialiteitsbeperking, ook sprak het Hof van Justitie zich in 2001 uit over de kwalificatie
van de verplichting van particuliere elektriciteitsbedrijven om tegen minimumprijzen
383 Sinds PreussenElektra is het duidelijk dat de criteria van toerekenbaarheid aan een lidstaat en bekostiging door
staatsmiddelen cumulatief zijn. 384 Een voorbeeld hiervan is het feit dat een steunmaatregel die die vervat ligt in een wettelijke bepaling bijna
steeds toerekenbaar zijn aan de staat, aangezien de wetgevende macht onderdeel uitmaakt van de staat; K. BACON,
European Union Law of State Aid, Oxford, Oxford University Press, 2013, 68; voor meer informatie, zie ook HvJ,
C-482/99, Franse Republiek/Commissie, 2002, r.o. 55-56; F. TOMAT, “State Resources and Imputability to the
State: A Clarification on the Scope of the Pearle Judgment?” (noot onder HvJ 30 mei 2013, C-677/11), ESTAL
2014, afl. 3, (540) 545-546. Zie ook HvJ, C-262/12, Association Vent De Colère! Fédération nationale/Ministre
de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, 2013, r.o. 18; HvJ, C-482/99, Franse
Republiek/Commissie, 2002, r.o. 52. 385 Bijvoorbeeld: Christine Delagaye, Thomas Chellingsworth, Tim Maxian Rusche (T.M. RUSCHE, EU
Renewable Elektricity Law and Politics: From national Targets to a Common Market, Cambridge, Cambridge
University Press, 2015, 79-117). 386 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 21.
98
elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen af te nemen. Het Hof oordeelde dat deze
verplichting geen enkele rechtstreeks of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen aan
producenten van die elektriciteit met zich meebracht, wat betekent dat deze Duitse
steunregeling geen staatssteun uitmaakte387. Zolang de afnameverplichting wordt opgelegd aan
een private onderneming388 zonder enige rechtstreekse of zijdelingse overdracht van
staatsmiddelen, is er geen sprake van een met staatsmiddelen bekostigde maatregel389. Deze
kernoverweging uit het arrest PreussenElektra blijft tot op vandaag een hoeksteen van het
beoordelingskader voor steun voor groenestroomproductie.
207. Hoewel het PreussenElektra arrest een hoeksteen vormt in de beoordeling van
steunregelingen voor hernieuwbare energie, en meer specifiek voor groene stroom, is het in vrij
algemene termen geformuleerd en biedt het niet meteen een praktische leidraad of checklist die
bruikbaar is om (de grote verscheidenheid aan) nationale steunmaatregelen voor hernieuwbare
energie al of niet als staatssteun te kwalificeren. Latere rechtspraak van het Hof van Justitie
heeft getracht duidelijkheid te brengen, zoals het arrest Vent de Colère! uit 2013390. In deze
zaak poogde het Hof tevens een licht te werpen op hoe een steunregeling moet worden
beoordeeld waarbij de staat aan een particuliere entiteit de bevoegdheid delegeert om heffingen
op een consument in rekening te brengen391.
1.1.2. ‘Schadebeperking’ door de Commissie: Vent de Colère!
1.1.2.1. Feitenrelaas en beslissing
208. In het arrest Vent de Colère! van 2013 oordeelde het Hof over een Franse steunregeling
voor groene stroom anders dan in het PreussenElektra arrest en besloot dat het de steunregeling
387 PreussenElektra, r.o. 59. 388 Van belang is dat de loutere private eigendom van een onderneming onvoldoende is om deze als privaat te
beschouwen. Belangrijke aanwijzingen voor het “publieke” karakter zijn namelijk de betrokkenheid van de staat
bij de benoeming van de raad van bestuur van de onderneming of het aandeelhouderschap van de staat
(staatseigendom), maar de Europese Commissie heeft in het verleden ook nog verwezen naar de definitie van
“openbare bedrijven” uit art. 2 van richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de
doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële
doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (ingetrokken en vervangen door richtlijn 2006/111/EG van de
Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten
en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen, Pb.L. 17 november 2006,
afl. 318, p. 17). Zie Steunmaatregel N 14/2002 (België) van 2 augustus 2002. Zie ook K. BACON, European
Union Law of State Aid, Oxford, Oxford University Press, 2013, 64. 389 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr.1, 23. 390 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 21. 391 S. CISNA DE UGARTA en D. RAT, “Beyond Preussen-Elektra? - EU State Aid and the Promotion of
Renewable Energy”, ENLR 3 (2014), 253.
99
(feed-in tariff) voor de productie van groene stroom uit windenergie wél staatssteun betrof.
Ondanks de pogingen van de Franse Regering om de toepasbaarheid van PreussenElektra aan
te tonen, besliste het Hof hier anders.
Het Hof stelde vast dat de steunmaatregel in kwestie toerekenbaar was aan de staat, aangezien
de compensatieregeling werd ingevoerd bij wet. Tevens stelde het Hof vast dat het ging om een
afnameverplichting, waarbij de meerkosten die ermee gepaard gingen, volledig gecompenseerd
werden. De bijdragen werden geïnd bij alle eindverbruikers van elektriciteit op het Franse
grondgebied en werden toevertrouwd aan de Caisse de dépôts et consignations (de “CDC”).
Bovendien werd het bedrag jaarlijks vastgesteld door de Franse minister voor Energie en werd
een administratieve sanctie opgelegd aan de eindgebruikers die de bijdrage niet betaalden.
209. De geïnde bedragen werden door de CDC samengebracht op een specifieke rekening
alvorens uitgekeerd te worden aan de betrokken marktdeelnemers392. De CDC trad dus op, zo
oordeelde het Hof, als tussenpersoon bij het beheer van de geldelijke middelen, en zij was
bovendien een publiekrechtelijke rechtspersoon. Op basis van al die gegevens oordeelde het
Hof van Justitie dat de bedragen in kwestie moesten worden geacht onder staatscontrole te
blijven en dus staatsmiddelen te vormen.
210. Ten slotte maakte het Hof in het arrest ook de vergelijking met de steunmaatregel in het
arrest PreussenElektra: het onderscheid was, aldus het Hof, dat in de zaak PreussenElektra de
particuliere ondernemingen verplicht waren om de aankopen met hun eigen financiële middelen
te verrichten. Op geen enkel ogenblik stonden de middelen onder controle van de staat en er
bestond ook geen enkele regeling strekkende tot volledige compensatie van de uit de
afnameverplichting voortvloeiende meerkosten393.
211. Na een analyse van het arrest Vent de Colère394, door de auteurs Christine Delagaye en
Thomas Chellingsworth395 kan, in verband met de deelvoorwaarde ‘rechtsreeks of indirect met
staatsmiddelen bekostigd’ het volgende worden afgeleid396:
392 Een gedeelte van de middelen werd niet via de rekening van de CDC overgemaakt. Het Hof oordeelde evenwel
dat dit niet volstond om uit te sluiten dat sprake kon zijn van een met staatsmiddelen bekostigde maatregel. 393 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 20-21. 394 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 22. 395 De auteurs zijn advocaten te Brussel bij het kantoor Loyens & Loeff. 396 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 22.
100
- Bekostigd met staatsmiddelen omvat “niet alleen de voordelen die rechtstreeks
door de staat worden toegekend, maar ook die welke worden verleend door van
overheidswege ingestelde of aangewezen, publiek- of privaatrechtelijke
beheersorganen”397. Dit betekent dat een feitelijke overdracht van
staatsmiddelen aan een begunstigde niet is vereist398. Steunregelingen die niet
rechtstreeks door de Staat gefinancierd worden, maar door de eindverbruikers,
kunnen bijgevolg toch als staatssteun gekwalificeerd worden.
- “Om geldelijke middelen als staatsmiddelen te kwalificeren, is het irrelevant of
deze al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat.” Het
volstaat dat de staat afziet van inkomsten die hij anders zou hebben ontvangen399,
deze ‘inkomsten’ kunnen aldus staatssteun uitmaken zodra ze in realiteit/de facto
de mogelijkheid hebben om ondernemingen te steunen400. Er dient bijgevolg wel
een voldoende directe link te bestaan tussen het voordeel dat de begunstigde
ontvangt en het effect ervan op de middelen van de staat401.
212. Bovenstaande geciteerde principes uit de rechtspraak van het Hof van Justitie worden
door de Europese Commissie toegepast wanneer zij, geval per geval, de bij haar aangemelde
steunmaatregelen beoordeelt. Die principes zijn echter in de loop der jaren verder aangevuld402.
Zo is er heel wat andere rechtspraak m.b.t. de zogenaamde feed-in tarieven (FITs), namelijk
verplichtingen ten aanzien van netbeheerders of energieleveranciers om bepaalde hoeveelheden
groene stroom aan te kopen tegen wettelijk vastgelegde prijzen (hoger dan de marktprijs voor
elektriciteit). De netbeheerders/leveranciers op hun beurt verhalen die extra kosten dan
gewoonlijk op de consumenten. Wanneer dat verhaal op de consument de vorm aanneemt van
397 HvJ 22 maart 1977, nr. C-78/76, EU:C:1977:52 (Steinike & Weinlig v Germany), par. 21; PreussenElektra,
par. 58; HvJ 30 mei 2013, nr. C-677/11, EU:C:2013:348 (Doux Elevage and Coopérative agricole UKL-ARREE),
par. 26; Vent de Colère!, par. 20; HvJ 17 maart 1993, nrs. C-72/91 and C-73/91, EU:C:1993:97 (Sloman Neptun),
par. 19. 398 Ook bv. belastingvrijstellingen kunnen hieronder vallen. Zie o.m. HvJ 30 mei 2013, nr. C-677/11,
EU:C:2013:348 (Doux Elevage and Coopérative agricole UKL-ARREE), r.o. 34; HvJ 27 juni 2000, nr. C-404/97,
ECLI:EU:C:2000:345 (Commissie t. Portugese Republiek), r.o. 45; HvJ 15 maart 1994, nr. C-387/92,
ECLI:EU:C:1994:100 (Italiaans Republiek t. Commissie), r.o. 14. 399 K. BACON, European Union Law of State Aid, Oxford, Oxford University Press, 2013, 66. 400 HvJ 30 mei 2013, nr. C-677/11, EU:C:2013:348 (Doux Elevage and Coopérative agricole UKL-ARREE), par.
4; HvJ 27 september 2012, nr. T-139/09, EU:T:2012:496 (France t. Commission), par. 36; Vent de Colère!, par.
21. 401 Deze link is aanwezig als de middelen constant onder staatscontrole staan en daarmee ter beschikking staan van
de bevoegde nationale autoriteiten. 402 P. CLAEYS, Moet er nog wind zijn?: analyse van het juridische kader voor de ontwikkeling van onshore
windenergie in Vlaanderen: sleutelrol voor een actief overheidsbeleid, onuitg. masterproef Rechten UGent, 2017,
https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/376/123/RUG01-002376123_2017_0001_AC.pdf, 16.
101
een heffing die uitdrukkelijk deel uitmaakt van de wettelijke regeling, dan gaat men er in de
regel van uit dat de betrokken netbeheerders/leveranciers de FITs betalen met door de overheid
gecontroleerde gelden403, ook al passeren die gelden niet per se via een officiële staatskas404.
Pas wanneer de wettelijke steunregeling enkel het FIT omvat (met eigen middelen te betalen
door de netbeheerder) en het verhaal op de eindgebruiker door het nutsbedrijf niet geregeld is,
dan gaat men er vanuit dat de gelden die het voorwerp van de steun uitmaken niet
overheidsgecontroleerd zijn en dus geen staatssteun uitmaken in de zin van art. 107 VWEU405.
1.1.2.2. Conclusie
213. De rechtspraak hieromtrent is alleszins zeer casuïstisch en feitenspecifiek omwille van
de grote verscheidenheid in de ontwerpen van steunregelingen binnen de EU. Meer dan tien
jaar na PreussenElektra is er nog steeds geen eenduidige checklist van criteria om te bepalen of
een steunmaatregel voor de productie van groene stroom al of niet met staatsmiddelen bekostigd
wordt406.
1.2. Vier verschillende componenten van GSC die staatssteun kunnen uitmaken
214. Reeds viermaal hebben de Belgische autoriteiten het Vlaamse GSC-regime aangemeld
bij de Commissie. De Europese Commissie heeft in 2001, 2004 en 2006 beslist407 dat de
Vlaamse stelsels van groenestroomcertificaten geen staatssteun inhouden omdat ze niet met
staatsmiddelen bekostigd werden408. Recent had het Vlaams Gewest het systeem opnieuw
aangemeld bij de Europese Commissie aangezien de Vlaamse overheid de ambitie had de
opkoopregeling te versnellen. De Vlaamse regering had er daarbij voor geopteerd niet alleen de
uitbreiding van de opkoopregeling aan te melden, maar het hele certificatensysteem, inclusief
de financiering ervan409. In zijn advies 59.903/1/V bij de opkoopregeling wees de Raad van
State er echter op dat het certificatensysteem sinds de eerdere goedkeuringen aanzienlijk is
403 Zie bv. HvJ 19 december 2013, nr. C-262/12, ECLI:EU:C:2013:851 (Vent de Colère). 404 Zie bv. HvJ 17 juli 2008, nr. C-206/06, ECLI:EU:C:2008:413 (Essent Netwerk Noord), Ger.EU 10 mei 2016,
nr. T-47/15, ECLI:EU:T:2016:281 (Duitsland t. Commissie). 405 Zie bv. PreussenElektra. 406 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
Staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 21. 407 L. HANCHER, T. OTTERVANGER en P. J. SLOT, EU State Aids, London, Sweet & Maxwell, 2012, 4th
edition, 860. 408 Tevens heeft de Europese Commissie in de jaren 2001-2006 beslist dat de Belgische en Waalse stelsels van
groenestroomcertificaten geen staatssteun inhouden; C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH,
“Hernieuwbare energie in een maalstroom van staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de
colère!’”, MER 2015, nr. 1, 17; Steunmaatregel N 550/2000 (België) van 25 juli 2001 en Steunmaatregel
Steunmaatregel N 254/2006 (België) van 21 april 2006. 409 Informatie ontvangen van het VEA.
102
gewijzigd en dat de Europese Commissie in gelijkaardige dossiers (Roemenië en Polen)
oordeelde dat een dergelijk certificatensysteem wel staatssteun is, maar verenigbaar met de
regels van de interne markt. Om de rechtszekerheid te waarborgen, had de Vlaamse overheid
dus beslist het hele systeem opnieuw aan te melden410. Op 16 februari 2018411 besliste de
Commissie uiteindelijk dat het huidige Vlaamse GSC-mechanisme inderdaad staatssteun
uitmaakt, maar verenigbaar is met de interne markt.
215. De Europese Commissie deelt steunmaatregelen voor hernieuwbare energie op in de
verschillende componenten die zij omvatten en onderzoekt voor iedere component of deze
staatssteun omvat. In de praktijk worden de verschillende componenten van een steunregeling
evenwel meestal in een en dezelfde beslissing getoetst aan de definitie van staatssteun412.
Er zijn vier vaak voorkomende componenten van steunmaatregelen voor hernieuwbare energie:
i. de afnameverplichting voor groene stroom c.q. de opkoopverplichting voor GSC en de
financiering daarvan;
ii. de (gratis) toekenning van GSC;
iii. de quotumverplichting;
iv. bepaalde reducties voor eindafnemers op de kosten van de financiering van de steun
voor groene stroom.
216. Met het oog op de concrete toetsing van het Vlaamse GSC-regime aan de
beoordelingscriteria van de Commissie zullen alleen de eerste drie van de hierboven
weergegeven componenten getoetst worden aan de staatssteundefinitie ex artikel 107, 1e lid
VWEU413.
Als voorbeeld kan verwezen worden naar de goedkeuring van door de Europese Commissie
van de maatregel N550/2000 op 25 juli 2001414. Bij de beoordeling besloot de Commissie toen
410 X., Maatregelen certificatenoverschot groene stroom en impact aanpassing energieheffing, REKENHOF,
Brussel 14 november 2017, p. 23. 411 European Commission - Press release, “State aid: Commission approves Belgian certificates schemes for
renewable electricity and high-efficiency cogeneration in Flanders”, Brussels, 16 February 2018; Steunmaatregel
SA. 46013 (2017/N) (België) van 16 februari 2018. 412 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
Staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 23. 413 De vierde voorwaarde van het GSC-regime zal in deze masterproef niet behandeld worden. 414 Pb.C. 24 november 2001, afl. 330, 3. De tekst van de beschikking in de authentieke taal, waaruit de
vertrouwelijke gegevens zijn geschrapt, is beschikbaar op: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/comp-2000/
n550-00_nl.pdf.
103
dat er geen staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag415 gemoeid zijn
bij dit systeem: noch de door de overheid opgelegde plicht om een bepaald aantal GSC aan te
kopen, noch de gratis uitreiking van de GSC aan de opwekkers/producenten, noch de aankoop
ervan door de netbeheerders en elektriciteitsleveranciers betreffen staatsmiddelen416. Ook in
haar laatste beslissing van het Vlaamse GSC-systeem toetst zij deze drie componenten
afzonderlijk aan de staatssteundefinitie417.
1.2.1. Component 1: de opkoopverplichting en de financiering van GSC
217. Bij de meeste lidstaten omvat het steunmechanisme ter bevordering van de groene
stroom een aankoopverplichting, zijnde een verplichting tot afnamen van groene stroom (zoals
in de zaken als PreussenElektra en Vent de colère!), dan wel een verplichting tot het opkopen
van GSC (zoals bij het Vlaamse of bv. het Roemeense steunmechanisme voor groene
stroom)418.
De financiering van een afnameverplichting of een opkoopverplichting kan op verschillende
wijzen gestructureerd worden. In bepaalde lidstaten worden de verplichtingen van
steunregelingen louter gefinancierd door de betrokken spelers van de regeling, hetzij de
elektriciteitsleveranciers, hetzij transmissie- of distributienetbeheerders. Dit is onder meer het
geval in de PreussenElektra zaak waar de afnameplichtigen de aankopen financieren met hun
eigen financiële middelen. In de praktijk betekent dit dat de aankoopprijs in de tarieven van de
private elektriciteitsonderneming wordt verrekend en de facto de eind elektriciteitsgebruikers
de financiële last van de steunregeling dragen. Daarnaast kunnen lidstaten ook een systeem
uitwerken waarbij de last van de aankoopprijs gekanaliseerd wordt via een aparte
rechtspersoon, namelijk een coördinatiemechanisme (“clearing mechanism”) of een fonds, dit
laatste systeem werd gebruikt in Frankrijk in de zaak Vent de Colère!419.
218. Ook wat betreft de financiering van de opkoopverplichting van
groenestroomcertificaten heeft de Vlaamse Regering een aanpassing aan het systeem
415 Met artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap stemt momenteel artikel 107 van
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie overeen. 416 Het boetesysteem werd niet betrokken in de beoordeling van steunmaatregel N 550/2000 (België) van 25 juli
2001. 417 K. BAMS, “Feed-intarieven en groenestroomcertificaten ter stimulering van de elektriciteitsopwekking uit
hernieuwbare energiebronnen”, MER 2011, nr. 2, 91. 418 De Europese Commissie heeft in het verleden meermaals geoordeeld dat deze twee verplichtingen in essentie
vergelijkbaar zijn en dus op eenzelfde wijze dienen te worden beoordeeld. Zie o.m. beslissing van de Europese
Commissie steunmaatregel N550/2000 (België) van 25 juli 2001, p. 6. 419 Zie o.m. Steunmaatregel NN 162/A/2003 en N 317/A//2006 (Oostenrijk) van 4 juli 2006.
104
doorgevoerd. Naast het feit dat de opkoopplichtigen het opkopen van groenestroomcertificaten
verrichten met hun eigen financiële middelen420 heeft de Vlaamse Regering in 2015 een
energieheffing ingevoerd421. Een bepaald overschot aan groenestroomcertificaten die de DNB
bezitten – bekomen door de opkoopplicht tegen minimumprijzen – moeten door de Vlaamse
wetgeving verplicht overgedragen worden aan de VREG. In ruil krijgen de DNB een financiële
compensatie die afkomstig is van de energieheffing uit het Energiefonds. De invoering van
deze heffing heeft als gevolg dat de Commissie oordeelde dat de financiering van de
opkoopverplichting van groenestroomcertificaten deze maal wél staatssteun inhoudt422.
219. Er kan gesteld worden dat de reden waarom er deze keer wél tot staatsteun is besloten,
is het feit dat de flow van de financiële middelen naar de DNB ter compensatie van de
opkoopverplichting tegen minimumprijzen wordt beheerd en gecontroleerd door de Staat. De
financiële compensatie, die DNB krijgt in ruil voor het inbrengen van GSC bij de VREG, is
namelijk afkomstig uit het Energiefonds (= dit fonds is een begrotingsfonds in de zin van artikel
45 van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, gecoördineerd op 17 juli 1991)423. Dit Energiefonds
is beheerd door Vlaanderen, en het is ook de Vlaamse Regering die beslist hoeveel de
energieheffing betreft op elektriciteitseindgebruikers en hoeveel compensatie de DNB van het
Fonds ontvangt. Er kan mijns inziens terecht worden gesteld dat dit deel van de financiering
van de opkoopplicht staatssteun uitmaakt in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU.
220. Ten slotte kan worden opgemerkt dat de Commissie bij haar beoordeling niet expliciet
verwees naar het arrest Vent de Colère! ondanks beide steunregelingen voor de structuur van
de financiering gebruik maken van een fonds. In deze fondsen werden de bijdragen geëind door
alle eindverbruikers van elektriciteit voor de meerkosten die gepaard gingen met de
afnameverplichting424. De Commissie heeft naar alle waarschijnlijkheid niet verwezen naar dit
laatste arrest omwille van het feit de Vlaamse steunregeling niet uitsluitend wordt gefinancierd
door dit fonds én dat de compensatie die de DNB ontvangen geen volledige compensatie betreft.
420 De facto wordt de opkoopprijs van groenestroomcertificaten verrekend in de tarieven van de private
elektriciteitsonderneming. 421 Decreet houdende wijziging van het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft de aanpassing van de
groenestroomdoelstellingen, de WKK-doelstellingen en de energieheffing, BS 22 december 2017. 422 Vent de Colère!, r.o. 73-77. 423 Artikel 3.2.1. § 1, Energiedecreet. 424 Europese Commissie heeft, op grond van de rechtspraak van het Hof, drie voorwaarden vastgesteld opdat de
geldelijke middelen die via een dergelijk fonds of coördinatiemechanisme stromen, als staatsmiddelen kunnen
worden aangezien: a) het fonds of financieringssysteem moet zijn opgericht of aangewezen door de staat; b)het
fonds of financieringssysteem moet worden gefinancierd via door de staat verplicht gestelde bijdragen; en c) het
fonds of financieringssysteem moet worden gebruikt om bepaalde ondernemingen te begunstigen
105
1.2.2. Component 2: de gratis toekenning van GSC
221. De Europese Commissie heeft de gratis toekenning van GSC in het verleden steeds
beoordeeld aan de hand van dezelfde toets die zij toepast op andere verhandelbare documenten
die door de staat worden toegekend, zoals bijvoorbeeld emissie- en vervuilingsdocumenten. Zij
beschouwt dergelijke verhandelbare documenten als immateriële activa die door de overheid
aan de ontvangers ervan worden toegekend425. De Europese Commissie onderscheidde daarbij
twee soorten verhandelbare documenten426. Dit onderscheid was subtiel en bovendien vatbaar
voor interpretatie, maar vormde wel het doorslaggevende criterium om deze immateriële activa
al dan niet als staatsmiddelen te kwalificeren427.
222. Een eerste soort verhandelbare documenten die de Europese Commissie onderscheidde,
waren die immateriële activa die een bepaalde economische waarde vertegenwoordigen. Het
ging daarbij over documenten die de staat zelf had kunnen verkopen of veilen indien hij de
regeling anders had vormgegeven. Volgens de Europese Commissie en het Hof van Justitie
resulteert dit systeem in een derving van, of minstens een afstand van, overheidsinkomsten , en
is het bijgevolg een met staatsmiddelen bekostigde maatregel.
223. Een tweede soort van verhandelbare documenten die de Europese Commissie
onderscheidde, betreft documenten die worden beschouwd als een erkend bewijs voor een
bepaalde prestatie428. De staat kan dit soort immateriële activa niet zelf aan de ontvanger ervan
verkopen of bij veiling toewijzen, maar verstrekt slechts het bewijs van bijvoorbeeld een
bepaalde hoeveelheid geproduceerde groene stroom. Er is bijgevolg ook geen sprake van een
inkomstenderving door de staat. Dit soort documenten wordt dan ook niet aangezien als
staatsmiddelen op zich. Een voorbeeld hiervan zijn de Belgische federale en gewestelijke GSC-
systemen uit 2001 en 2002, waarbij één GSC wordt toegekend als bewijs voor een bepaalde
hoeveelheid geproduceerde hernieuwbare elektriciteit429.
In 2011 heeft de Europese Commissie een staatssteunbeslissing genomen die door sommigen
geïnterpreteerd werd als een indicatie dat de Europese Commissie het bovenvermelde
425 Steunmaatregel SA. 33134 (2011/N) (Roemenië) van 13 juli 2011. 426 Steunmaatregel N 608/2004 (België) van 3 mei 2005; Steunmaatregel N 35/2003 (Nederland) van 24 juni 2003. 427 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
Staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 25-26. 428 Steunmaatregel N 608/2004 (België) van 3 mei 2005; Steunmaatregel N 35/2003, (Nederland) van 24 juni
2003; Steunmaatregel N 504/2000 (Verenigd Koninkrijk) van 28 november 2001; Steunmaatregel 415/A/01
(België) van 28 november 2001; Steunmaatregel N 550/2000 (België) van 25 juli 2001. 429 Zie o.m. Steunmaatregel N 14/2002 (België) van 2 augustus 2002; Steunmaatregel N 15/A/01 (België) van 28
november 2001; Steunmaatregel N 550/2000 (België) van 25 juli 2001.
106
onderscheid wil verlaten en de draagwijdte van het begrip “staatsmiddelen” wenste uit te
breiden. Het betrof een beslissing inzake het Roemeense GSC-regime, waarin de Commissie
leek te suggereren dat de gratis toekenning van GSC alsnog steun zou vormen430. De Commissie
liet uiteindelijk in het midden of het Roemeense GSC-regime staatssteun inhield431.
224. Op 2 augustus 2016 heeft de Commissie uiteindelijk duidelijkheid gesteld in haar
langverwachte en precedentbepalende uitspraak in een zaak met Poolse
groenestroomcertificaten432 die zijn afgegeven aan producenten van energie uit hernieuwbare
energiebronnen. Het Poolse GSC-regime hield wel staatssteun in besliste de Commissie, maar
het GSC-systeem is verenigbaar met de interne markt verklaard. De Europese Commissie maakt
aldus een heel nieuwe wending, aangezien zij reeds eerder had beslist dat het gratis toekenning
van GSC géén staatssteun uitmaakt433. Ook in haar beslissing in februari 2018 over het Vlaamse
GSC-regime volgde de Commissie haar nieuwe beslissingspraktijk en oordeelde zij dat het
gratis toekennen van GSC deze maal wél staatssteun inhoudt434.
1.2.3. Component 3: de quotumverplichting
225. Verschillende lidstaten hebben eveneens een quotumverplichting ingevoerd, meestal
voor elektriciteitsleveranciers, deze laatsten zijn in dat geval verplicht om te bewijzen dat zij
een vooraf bepaald aantal GSC of een bepaalde hoeveelheid groene stroom hebben
aangekocht435. De Europese Commissie heeft in het verleden meermaals geoordeeld dat die
verplichting op zich geen met staatsmiddelen bekostigde maatregel inhoudt436, opnieuw met
(een impliciete) verwijzing naar het arrest PreussenElektra: “de verplichting een bepaald aantal
(…)certificaten voor te leggen, is te vergelijken met de verplichting tot afname van uit
hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit tegen vaste minimumprijzen, wat
430 Steunmaatregel SA.33134 (2011/N) (Roemenië) van 13 juli 2001. 431 De Europese Commissie nam op 15 oktober 2014 een tweede beslissing, die handelde over het Roemeense
systeem van verminderingen van de groenestroomtoeslag voor energie-intensieve gebruikers. Hierin besliste
zij dat de financiering van het Roemeense systeem, inclusief deze verminderingen, staatssteun inhielden.
Steunmaatregel SA.39042 (2014/N) (Roemenië) van 15 oktober 2014. 432 Steunmaatregel SA.37345 (Polen) van 2 augustus 2016. 433 Steunmaatregel N 504/2000 (Verenigd Koninkrijk) van 28 november 2001, Steunmaatregel N 14/2002 (België)
van 2 augustus 2002 en Steunmaatregel N 789/2002 (Zweden) van 5 februari 2003. 434 Steunmaatregel SA. 46013 (2017/N) (België) van 16 februari 2018, r.o. 64 en 65. 435 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van “Vent De Colère!”, MER 2015, nr. 1, 26. 436 Zie o.m. Steunmaatregel SA.33134 (2011/N) (Roemenië) van 13 juli 2011.
107
door het Europese Hof van Justitie niet als een overdracht van staatsmiddelen (…) wordt
aangemerkt” 437.
In verscheidene lidstaten wordt deze quotumverplichting echter afgedwongen door het
opleggen van een boete aan elektriciteitsleveranciers die niet aantonen dat ze hun quotum
behaald hebben. Om na te gaan of een dergelijke boete kan gezien worden als staatsmiddelen,
dienen de aard en de specifieke kenmerken van het systeem beoordeeld te worden438. Als deze
boete namelijk in een door de staat opgezet fonds gestort wordt, dan kunnen dat fonds, en met
name de bestedingen daaruit, als staatsmiddelen beschouwd worden439.
226. Ook het Vlaamse GSC-systeem bevat een administratieve boete, wanneer de DNB hun
jaarlijkse quota niet behalen moeten deze laatste een boete betalen aan de VREG440. De
inkomsten van deze boetes worden gestort in het Energiefonds, dit fonds wordt door de
Vlaamse overheid gebruikt voor verschillende energie-gerelateerde doeleinden441. Dit
Energiefonds is een door de staat opgezet fonds442, de boete, dit fonds en met name de
aanbestedingen daaruit werden door de Europese Commissie beschouwd als staatsmiddelen bij
de laatste aanmelding van het Vlaamse GSC-systeem.443 Naar mijn mening is dit een terechte
beoordeling van de Europese Commissie.
227. De beoordeling van de Commissie dat het Vlaamse GSC-systeem staatssteun uitmaakt
in de zin van artikel 107 1e lid VWEU is, gezien haar geldende beoordelingscriteria, naar mijns
inziens terecht.
2. Wanneer kunnen GSC die staatssteun uitmaken toch verenigbaar worden verklaard met de
interne markt?
2.1. Inleiding
228. “Artikel 107:
1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de
staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door
begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te
437 Steunmaatregel N 608/2004 (België) van 3 mei 2005. 438 De boete als zodanig is niet noodzakelijk een met staatsmiddelen bekostigde maatregel. 439 Steunmaatregel N 362/2004 (Verenigd Koninkrijk) van 23 februari 2005; Steunmaatregel N 608/2004 (België)
van 3 mei 2005; Steunmaatregel N 789/2002 (Zweden) van 5 februari 2003. 440 Art. 13.3.5. Energiedecreet. 441 Art. 3.2.1. Energiedecreet. 442 Zie randnummer 219. 443 Steunmaatregel SA. 46013 (2017/N) (België) van 16 februari 2018, r.o. 64 en 65.
108
vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer
tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
2. Met de interne markt zijn verenigbaar: (…)
3. Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:
(…)
c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid
of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder
het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het
gemeenschappelijk belang wordt geschaad”
Het hierboven geciteerde artikel 107 lid 3 onder c) VWEU vormt in de beslissingspraktijk van
de Europese Commissie de rechtsbasis voor de goedkeuring van onder meer steunmaatregelen
voor groene stroom444. In 2014 heeft de Europese Commissie de Richtsnoeren staatssteun ten
behoeve van milieubescherming en energie445 uitgevaardigd waarin zij uiteenzet hoe zij die
bepaling zal toepassen bij de beoordeling van staatssteun ten behoeve van milieu en energie.446
447 Deze richtsnoeren zijn eigenlijk voorschriften (soft law) die de voorwaarden weergeven
onder dewelke steunmaatregelen voor hernieuwbare energie kunnen worden beschouwd als
conform de EU-staatssteunregels ex art. 107(3)(c) VWEU. Ze zijn niet-bindend448, maar wel
richtinggevend ten aanzien van de lidstaten. De Commissie beroept zich uiteraard wel op deze
richtlijnen wanneer ze een bepaald steunmechanisme onderzoekt op diens verstaanbaarheid met
art. 107 VWEU. Het is deze laatste factor die deze richtsnoeren, ondanks hun niet-bindend
karakter, zo invloedrijk maakt.
229. In 1994 publiceerde de Commissie voor het eerst specifieke richtsnoeren op het gebied
van milieubescherming waarbij het belangrijkste doel van deze richtsnoeren was te
verduidelijken wanneer en onder welke voorwaarden (financiële) nationale steun voor
444 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 4. 445 Med.Comm., Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020, Pb.C. 28
juni 2014, afl. 200, 1-55. 446 C. DELAGAYE en T. CHELLINGSWORRTH, “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van ‘Vent de colère!’”, MER 2015, nr. 1, 19. 447 P.L.F. RIBBERS, “Nationale regelingen inzake groenestroomcertificaten en de Europese Unie” in S.
GOLDSTEIN, H. BEEMSTER, N. VAN GANZEN en C. SMIT (eds.), Recht en duurzame ontwikkeling,
Apeldoorn-Antwerpen, Maklu, 2016, 102. 448 Dergelijke richtsnoeren of guidelines worden immers niet weergegeven in art. 288 VWEU.
109
milieubescherming in overeenstemming was met de Europese interne markt449. Deze eerste
richtsnoeren werden herzien in 2001 en 2008450. Vervolgens zijn op 1 juli 2014 de Richtsnoeren
staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (hierna: de Richtsnoeren)
in werking getreden, zij vervangen de Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming
uit 2008451.
230. De Richtsnoeren zijn onder meer gebaseerd op de Europa 2020-strategie en beogen bij
te dragen aan de doelstellingen van die strategie. De Richtsnoeren nemen daarnaast afstand van
de onder de Richtsnoeren 2008 gangbare subsidies en hebben meer aandacht voor de
stimulering van marktmechanismen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat het uiteindelijke
doel van steun in de energiesector is dat hernieuwbare energie vanuit de markt wordt
gefinancierd452. Dezelfde Richtsnoeren uit 2014 maken een onderscheid tussen bepalingen
inzake investeringssteun en bepalingen inzake exploitatiesteun453. Nu nationale
steunmaatregelen inzake groenestroomcertificaten als ‘marktmechanismen’ aangemerkt
worden, kunnen zij onder de categorie exploitatiesteun geschaard worden454. De call groene
warmte is daarentegen een vorm van investeringssteun455.
231. In de Richtsnoeren geeft de Commissie inzicht in de manier waarop ze bepaalde
categorieën steunmaatregelen op het gebied van milieu en energie zal beoordelen. Daarbij gaat
zij in op de manier waarop zij de balans tracht te herstellen tussen steunverlening en
449 P.L.F. RIBBERS, “Nationale regelingen inzake groenestroomcertificaten en de Europese Unie” in S.
GOLDSTEIN, H. BEEMSTER, N. VAN GANZEN en C. SMIT (eds.), Recht en duurzame ontwikkeling,
Apeldoorn-Antwerpen, Maklu, 2016, 103. 450 Pb. EU 2008, C/82/01. 451 Europese Commissie, ‘Communication from the Commission , Guidelines on State aid for environmental
protection and energy 2014-20’, Pb. EU 2014, C 200/01. 452 S. DIELEMANS-GOOSSENS en J.E. JANSSENS, “De nieuwe richtsnoeren staatssteun milieubescherming en
energie”, M&M (Markt en mededinging) november 2014, nr. 5, 173. 453 P.L.F. RIBBERS, “Nationale regelingen inzake groenestroomcertificaten en de Europese Unie” in S.
GOLDSTEIN, H. BEEMSTER, N. VAN GANZEN en C. SMIT (eds.), Recht en duurzame ontwikkeling,
Apeldoorn-Antwerpen, Maklu, 2016, 103. 454 Nielsen & Jeppesen 2013, p. 12. Vgl. Europese Commissie, PbEU 2014, C 200/01, par. 135 (2014
Richtsnoeren). 455 Exploitatiesteun is in tegenstelling tot investeringssteun niet gericht op vernieuwing of innovaties in de wijze
van opwek maar op het – enkele - exploiteren van de installatie. Het toetsingskader van de Richtsnoeren, maakt
dan ook een onderscheid tussen enerzijds investeringssteun en anderzijds exploitatiesteun. De Commissie erkent
dat na de innovatie van een bepaalde technologie een vorm van exploitatiesteun nog enige tijd noodzakelijk kan
zijn voor de levensvatbaarheid van die technologie. Deze steun moet echter stoppen op het moment dat de
technologie ‘volwassen is’ (uitgerold is op de markt) en dus geen financiële steun meer nodig heeft IN; P.B.
GAASBEEK en M.A.M.L. VAN DEN SANDEN, “Richtsnoeren milieu-en energiesteun 2014-2020: Op zoek naar
de balans tussen steun en marktwerking bij hernieuwbare energie”, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht,
december 2014, nr. 5/6, 185.
110
marktwerking, onder meer door enerzijds gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen en
anderzijds algemene uitgangspunten en specifieke criteria per steuncategorie vast te stellen.
232. In paragraaf 1.2 van de Richtsnoeren identificeert de Commissie de milieu- en
energiemaatregelen die binnen het bereik van de Richtsnoeren. Het gaat daarbij om: a. steun
om verder te gaan dan Unienormen of om, bij ontstentenis van Unienormen de
milieubescherming te verhogen; b. steun voor vroege aanpassing aan toekomstige Unienormen;
c. steun ten behoeve van milieustudies; d. steun voor de sanering van verontreinigde terreinen;
e. steun voor energie uit hernieuwbare energiebronnen; f. steun voor energie-efficiëntie
maatregelen, met inbegrip van warmtekrachtkoppeling en stadsverwarming en -koeling; g.
steun voor hulpbronefficiëntie en met name steun voor afvalbeheer; h. steun voor CO2-afvang,
-transport en -opslag (CCS), met inbegrip van individuele onderdelen van de keten van CO2-
afvang tot CO2-opslag i. steun in de vorm van kortingen of vrijstellingen van milieubelastingen;
j. steun in de vorm van kortingen op financiële steun voor elektriciteit uit hernieuwbare
bronnen; k. steun voor energie-infrastructuur; l. steun voor maatregelen ten behoeve van
leveringszekerheid; m. steun in de vorm van verhandelbare vergunningen; en n. steun ten
behoeve van bedrijfsverplaatsingen.
233. Het Vlaamse GSC-systeem valt binnen het toepassingsgebied van de Richtsnoeren,
onder “e. steun voor energie uit hernieuwbare energiebronnen”. Zo bestaat er dus de
mogelijkheid dat de Commissie na de aanmelding van een nationale steunmaatregel deze
maatregel als staatssteun beschouwt, maar desalniettemin verklaart dat deze regeling in
overeenstemming is met haar richtsnoeren ten aanzien van staatssteun en aldus verenigbaar is
met de interne markt. Van belang is dat de Commissie in beginsel niet kan afwijken van door
haar opgestelde Richtsnoeren456 en dat deze Richtsnoeren in beginsel niet strijdig mogen zijn
met primair EU-recht457.
2.2. Gemeenschappelijke beoordelingscriteria
234. De Commissie zal staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie op grond
van artikel 107, lid 3, onder c) VWEU als verenigbaar met de interne markt beschouwen, op
voorwaarde dat deze steun, op grond van “gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen” leidt
tot een grotere bijdrage tot de milieu- of energiedoelstellingen van de Unie zonder dat de
456 Vgl. HvJ 30 april 1998, nr. T-214/95, ECLI:EU:T:1998:77 (Vlaams Gewest/Commissie), r.o. 89. 457 HvJ 11 september 2008, nrs. C-75/05 P en C-80/05 P, ECLI:EU:C:2008:482 (Duitsland e.a.:Kronofrance),
r.o. 61.
111
voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor zodanig worden veranderd
dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad458. Deze algemene beoordelingscriteria
gelden voor alle steun, niet alleen voor milieu- en energiesteun.
Om te kunnen beoordelen of een aangemelde steunmaatregel verenigbaar met de interne markt
kan worden verklaard, onderzoekt de Commissie in regel of de vormgeving van de
steunmaatregel ervoor zorgt dat de positieve effecten van de steunmaategel voor het behalen
van een doelstelling van gemeenschappelijk Europees belang opwegen tegen de mogelijke
negatieve gevolgen ervan op het handelsverkeer en de mededinging459.
235. De Commissie heeft in de Richtsnoeren zeven gemeenschappelijke
beoordelingsbeginselen opgenomen. De Commissie zal met name een steunmaatregel alleen
als verenigbaar met de interne markt beschouwen indien deze aan elk van de volgende criteria
voldoet: a) bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang,
b) noodzaak van overheidsmaatregelen, c) geschiktheid van de steunmaatregel, d) stimulerend
effect, e) evenredigheid van de steun, f) bij een beoordeling op grond van artikel 107, lid 3,
onder c): vermijden van ongewenste negatieve gevolgen voor de mededinging en het
handelsverkeer tussen lidstaten en g) transparantie van steun460.
236. Deze gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen komen grotendeels overeen met de
“afwegingstoets” die de Commissie tot nu toe toepaste461. De hierboven gemeenschappelijke
beoordelingsbeginselen van a) tot g) worden uitgewerkt tot algemene
verenigbaarheidsvoorwaarden. Deze algemene voorwaarden gelden voor de maatregelen a. tot
en met d. van de in paragraaf 1.2 opgenomen opsomming van onder de Richtsnoeren vallende
maatregelen462. De maatregelen e. tot en met n. worden in de paragrafen 3.3 t/m 3.11 van de
Richtsnoeren afzonderlijk behandeld463. De algemene verenigbaarheidsvoorwaarden zijn op
458 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 14. 459 Par. 26, Staatssteunrichtsnoeren. 460 Par. 27, 28 en 29, Staatssteunrichtsnoeren. 461 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 16. 462 Zie randnummer 232. 463 S. DIELEMANS-GOOSSENS en J.E. JANSSENS, “De nieuwe richtsnoeren staatssteun milieubescherming en
energie”, M&M (Markt en mededinging) november 2014, nr. 5, 175.
112
deze maatregelen van toepassing, tenzij in de specifieke onderdelen nadere specificaties of
afwijkingen van de algemene verenigbaarheidsvoorwaarden zijn opgenomen464.
2.3. Specifieke beoordelingscriteria
237. De Commissie heeft in de Richtsnoeren voor een aantal categorieën van steun specifieke
eisen opgesteld. Uitgangspunt hierbij is dat een einde moet komen aan de overcompensatie van
steun voor de opwek van hernieuwbare energie465 466. Steun voor energie uit hernieuwbare
energiebronnen is één van deze categorieën die specifieke eisen opgelegd krijgt. Belangrijk bij
deze categorie is wat betreft exploitatiesteun467 toegekend voor energie uit hernieuwbare
energiebronnen de Richtsnoeren nog een onderscheid maken tussen verschillende soorten
steun, hieronder ressorteert als één soort “de steun toegekend door middel van certificaten”.
Het Vlaamse regime van GSC is natuurlijk een vorm van steun voor hernieuwbare
energiebronnen en is tevens een vorm van exploitatiesteun. Het zijn dan ook deze specifieke
criteria van “de steun toegekend door middel van certificaten” die van toepassing zijn op de
beoordeling van de Vlaamse GSC468.
238. De algemene verenigbaarheidsvoorwaarden zijn evenwel nog steeds van toepassing op
de Vlaamse GSC, tenzij in de beoordelingsvoorwaarden van de “steun toegekend door middel
van certificaten” nadere specificaties of afwijkingen van de algemene
verenigbaarheidsvoorwaarden zijn opgenomen.
464 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 14. 465 Communication ‘Renewable Energy: a major player in the European energy market’, COM(2012)271, 6 juni
2012. 466 P.B. GAASBEEK en M.A.M.L. VAN DEN SANDEN, “Richtsnoeren milieu-en energiesteun 2014-2020: Op
zoek naar de balans tussen steun en marktwerking bij hernieuwbare energie”, Nederlands Tijdschrift voor
Energierecht, december 2014, nr. 5/6, 184. 467 Exploitatiesteun is in tegenstelling tot investeringssteun niet gericht op vernieuwing of innovaties in de wijze
van opwek maar op het – enkele - exploiteren van de installatie. Het toetsingskader van de Richtsnoeren, maakt
dan ook een onderscheid tussen enerzijds investeringssteun en anderzijds exploitatiesteun. De Commissie erkent
dat na de innovatie van een bepaalde technologie een vorm van exploitatiesteun nog enige tijd noodzakelijk kan
zijn voor de levensvatbaarheid van die technologie. Deze steun moet echter stoppen op het moment dat de
technologie ‘volwassen is’ (uitgerold is op de markt) en dus geen financiële steun meer nodig heeft. Wordt daarna
nog steun verleend, dan wordt de marktwerking verstoord. 468 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 29.
113
De Commissie zal deze steun als verenigbaar met de interne markt beschouwen indien lidstaten
voldoende bewijs kunnen leveren dat dergelijke steun:
• essentieel is om de levensvatbaarheid van de betrokken hernieuwbare energiebronnen
te garanderen;
• voor de regeling als geheel en op termijn niet tot overcompensatie leidt over de
technologieën heen of voor individuele, minder breed uitgerolde technologieën voor
zover gedifferentieerde niveaus van certificaten per eenheid output (banding) worden
geïntroduceerd; en
• hernieuwbare energieproducenten niet ontmoedigt om concurrentiëler te worden469.
2.4. Concreet: toepassing van de algemene en specifieke beoordelingscriteria op de
Vlaamse GSC
239. Slechts bij de laatste aanmelding van het Vlaamse GSC-regime heeft de Commissie
beslist dat het regime staatssteun uitmaakt. De Commissie heeft in haar beoordeling van het
huidige Vlaamse GSC-regime de Richtsnoeren gebruikt als beoordelingskader opdat het
Vlaamse mechanisme verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard. Het Vlaamse
GSC-systeem valt binnen het toepassingsgebied van de Richtsnoeren, deze Vlaamse
steunmaatregel heeft namelijk tot doel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te
bevorderen470. Zoals in de hierboven vermelde paragraaf 1.2 zijn de algemene
verenigbaarheidsvoorwaarden471 van toepassing op de Vlaamse GSC, voor zover de specifieke
beoordelingsvoorwaarden van “steun toegekend door middel van certificaten”472 er niet van af
wijken. De Commissie heeft haar beoordeling over de verenigbaarheid met de interne markt in
de overwegingen 85 tot en met 108473 van haar beslissing op 16 februari 2018 weergegeven.
Hieronder volgt een korte toelichting van de wijze waarop de Commissie de
469 Par. 137 en 139, Staatssteunrichtsnoeren; uit K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun:
de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE
en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 34. 470 De Richtsnoeren zijn van toepassing op staatssteun ten behoeve van doelstellingen op het gebied van
milieubescherming of energie in alle sectoren die onder het VWEU vallen, voor zover het onder één van de veertien
maatregelen valt bepaalt in randnr. 13, de Vlaamse GSC resorteren onder “investerings- en exploitatiesteun ten
behoeve van energie uit hernieuwbare energiebronnen” par. 19, onder 11, Staatssteunrichtsnoeren. 471 Par. 3.2, Staatssteunrichtsnoeren. 472 Par. 3.3.2.4, Staatssteunrichtsnoeren. 473 Steunmaatregel SA. 46013 (2017/N) (België) van 16 februari 2018.
114
beoordelingscriteria vervat in de Richtsnoeren heeft toegepast op het huidige Vlaamse GSC-
regime:
a) bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang474:
een staatssteunmaatregel moet gericht zijn op een doelstelling van gemeenschappelijk
belang in overeenstemming met artikel 107, lid 3 VWEU: aan deze
beoordelingsvoorwaarde achtte de Commissie de Vlaamse GSC-regime voldaan
omwille van het behalen van de Belgische nationale doelstelling van 13% inzake
hernieuwbare energie;
b) de noodzaak van overheidsmaatregelen en de geschiktheid ervan475: een
staatssteunmaatregel moet gericht zijn op situaties waar steun kan zorgen voor een
wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen, door bijvoorbeeld
een oplossing te bieden voor een duidelijk omschreven marktfalen: de Commissie achtte
ook dat aan deze beoordelingscriteria voldaan is doordat deze Vlaamse steunmaatregel
nodig is voor de levensvatbaarheid van hernieuwbare energieproducenten aangezien de
kosten om groene elektriciteit op te werken hoger zijn dan de marktprijs voor
elektriciteit, deze maatregel die groene stroom steunt is tevens een geschikte maatregel
omdat zij bijdraagt in het behalen van het nationale streefcijfer inzake hernieuwbare
energie;
c) stimulerend effect476: de steun moet het gedrag van de betrokken onderneming of
ondernemingen zodanig veranderen dat deze bijkomende activiteiten onderneemt of
ondernemen die deze zonder de steun niet zou of zouden uitvoeren, dan wel in
beperktere mate zou of zouden uitvoeren; de Commissie stelde dat de afwezigheid van
steun voor hernieuwbare energie zou leiden tot minder geproduceerde duurzame
energie, dan in aanwezigheid van steun voor hernieuwbare energie;
d) evenredigheid van de steun (steun beperkt tot het minimum)477: het steunbedrag moet
beperkt blijven tot het minimum dat nodig is om aan te zetten tot de bijkomende
investering of activiteit in het betrokken gebied. Bij de beoordeling van de
evenredigheid van de Vlaamse GSC-regime heeft de Commissie tegelijkertijd het
steunmechanisme getoetst aan de specifieke criteria van “steun in de vorm van
certificaten”478:
474 Par. 31, Staatssteunrichtsnoeren. 475 Par.107 en 116, Staatssteunrichtsnoeren. 476 Par. 49, Staatssteunrichtsnoeren. 477 Par. 69, Staatssteunrichtsnoeren. 478 Par.135, 136 en 137, Staatssteunrichtsnoeren.
115
i. van essentieel belang is om de levensvatbaarheid van de betrokken
hernieuwbare energiebronnen te verzekeren: reeds bij het beoordelingscriteria
in b) van dit randnummer heeft Vlaanderen voldoende aangetoond dat het
steunmechanisme nodig is om de levensvatbaarheid van groene stroom te
verzekeren;
ii. niet leidt tot overcompensatie voor de regeling als geheel, op termijn en over de
technologieën heen, of tot overcompensatie voor individuele, minder breed
uitgerolde technologieën voor zover met verschillende aantallen certificaten per
eenheid productie wordt gewerkt: de Commissie oordeelde dat aan deze
specifieke beoordelingsvoorwaarde is voldaan omdat de Vlaamse Regering het
steunmechanisme altijd kan bijstellen door middel van de bandingfactor;
iii. producenten van hernieuwbare energie niet ontmoedigt om meer concurrerend
te worden: ook bij dit laatste specifieke beoordelingscriterium achtte de
Commissie dat het steunmechanisme eraan voldoet aangezien het gaat om een
‘marktmechanisme’ en dus ook onderhevig is aan de risico’s van de
marktwerking waardoor concurrenten kunnen deelnemen aan deze competitieve
markt.
e) bij een beoordeling op grond van artikel 107, lid 3, onder c)479: vermijden van
ongewenste negatieve gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer tussen
lidstaten: de negatieve effecten van de steun moeten voldoende beperkt zijn, zodat de
maatregel per saldo positief is; de Commissie oordeelde hierover dat de verstoringen
van de marktwerking beperkt zijn omwille van het feit dat het steunmechanisme aan
alle andere algemene en specifieke beoordelingscriteria heeft voldaan en achtte de
steunmaatregel aldus in lijn met haar beoordelingscriteria in verband met verstoorde de
marktwerking.
240. De Commissie oordeelde dat er wel degelijk sprake is van staatssteun, maar dat zij door
middel van een toets aan de Richtsnoeren heeft kunnen beoordelen dat het Vlaamse
steunmechanisme verenigbaar is met de interne markt en dus is toegelaten. Het huidige Vlaamse
GSC-regime is geen uitzondering, de Europese Commissie heeft reeds meerdere nationale
steunregelingen op basis van groenestroomcertificaten verenigbaar met de interne markt
verklaard480.
479 Par. 116, Staatssteunrichtsnoeren. 480 K. BACON QC, European Union Law of State Aid, Oxford, Oxford University Press, 3e editie, 2017, 241.
116
3. Conclusie over de relatie tussen het Vlaamse GSC-regime en de juridische beperking
“Europese staatssteunregels”
241. Vanaf 2001 heeft de Commissie verschillende nationale steunregelingen inzake
groenestroomcertificaten481 langs de lat van de richtsnoeren uit 2001, 2008 en 2014 gelegd.
Opmerkelijk is dat de Commissie (bepaalde aspecten van) diverse regelingen als staatssteun
kwalificeerde, maar desalniettemin besloot dat de regelingen in overeenstemming waren met
de richtsnoeren en (derhalve) met de Europese interne markt (ex art. 107 lid 3 sub c VWEU)482.
Ook bij het Vlaamse GSC-regime oordeelde de Commissie dat bepaalde aspecten van de
steunregeling staatssteun uitmaakt, maar zij besluit uiteindelijk dat de steunregeling in
overeenstemming is met de Richtsnoeren en met de Europese interne markt. Desalniettemin
beklemtoonde de Commissie dat zij ‘will continue to enforce antitrust and State aid rules in the
energy sector to ensure that when barriers to competition that are lifted by regulation are not
reinstated by the actions of undertakings or public authorities that could lead to distortions on
the market’483.
Hoofdstuk III. Een concrete toets: de Vlaamse call groene warmte
1. Steunmaatregelen die verenigbaar zijn met de interne markt onder artikel 107 lid 2 VWEU
242. Op de principiële onverenigbaarheid van staatssteun met de interne markt gelden aldus
afwijkingen. Artikel 107 VWEU somt limitatief een aantal afwijkingen van dat principe op.
Deze afwijkingen kan men zoals supra beschreven invullen in twee categorieën, met name (i)
steunmaatregelen die verenigbaar zijn met de interne markt (art. 107, lid 2 VWEU) en (ii)
steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd (art. 107,
lid 3 VWEU). Het Vlaamse regime van GCS valt onder deze laatste categorie.
Steunmaatregelen die in de eerste categorie vallen moeten niet meer bij de Commissie worden
aangemeld en zijn van rechtswege verenigbaar met de interne markt. De Commissie heeft
481 Zie: Steunmaatregel SA. 37177 (2015/NN) (Roemenië) van 4 mei 2015, Steunmaatregel SA. 39042 (2014/N)
(Roemenië) van 15 oktober 2014, Steunmaatregel SA. 33134 (2011/N) (Roemenië) van 13 juli 2011,
Steunmaatregel N 789/2002 (Zweden) van 5 februari 2003, Steunmaatregel C 27/2000 van 17 oktober 2001 en NN
68/2000 (Duitsland) van 22 mei 2002, Steunmaatregel N 550/2000 (Vlaanderen) van 25 juli 2001 en
Steunmaatregel N 415a/2001 (Wallonië) van 28 november 2001 alsmede Steunmaatregel N 504/2000 (Verenigd
Koninkrijk) van 28 november 2001. 482 P.L.F. RIBBERS, “Nationale regelingen inzake groenestroomcertificaten en de Europese Unie” in S.
GOLDSTEIN, H. BEEMSTER, N. VAN GANZEN en C. SMIT (eds.), Recht en duurzame ontwikkeling,
Apeldoorn-Antwerpen, Maklu, 2016, 105. 483 Europese Commissie, Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, ‘Making the internal energy market
work’, 15 november 2012, COM(2012) 663 final, p. 8.
117
namelijk bij verordening bepaalde categorieën steunmaatregelen verenigbaar met de interne
markt verklaard (de “Groepsvrijstellingsverordening”)484. Steun die aldus voldoet aan de
voorwaarden van de Groepsvrijstellingsverordening moet bijgevolg niet worden aangemeld.
243. In 1998 heeft de Raad Verordening 994/98 aangenomen, die de Commissie de
bevoegdheid toekende om bij verordening te verklaren dat bepaalde soorten steunmaatregelen
verenigbaar zijn met de interne markt en vrijgesteld zijn van de aanmeldingsverplichting van
artikel 108, lid 3 VWEU (de zogenaamde “groepsvrijstellingsverordeningen”) 485. Verordening
994/98 werd in 2013, in het kader van de modernisering van de staatssteunregels, gewijzigd
door Verordening 733/2013486. Op grond van deze laatste verordening487 heeft de Commissie
in het verleden een aantal groepsvrijstellingsverordeningen voor staatssteun aangenomen. In
2008 werden deze verordeningen geconsolideerd in één Algemene
Groepsvrijstellingsverordening488. Uiteindelijk ging in juni 2014 een nieuwe Algemene
Groepsvrijstellingsverordening (hierna “de AGVV” ) van kracht489.
244. Indien een ontwerpsteunregeling onder de toepassing van de AGVV valt dan is de
lidstaat vrijgesteld van de procedure van aanmelding. De lidstaat moet de nieuwe steunregeling
dan enkel binnen de 20 dagen na het in werking treden ter kennis geven aan de Commissie490.
De AGVV is voor lidstaten een van de meest praktische manieren om toegestane staatssteun te
verlenen, omdat deze veel steuncategorieën bevat en ruime toepassingsmogelijkheden biedt.
Steun voor milieubescherming en energie is één van de steuncategorieën die onder de AGVV
484 Verord.Comm. (EU) nr. 651/2014, 17 juni 2014, waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen
107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard, Pb.L. 26 juni 2014, afl. 187, 1-
78. 485 Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93
van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op bepaalde soorten van horizontale
steunmaatregelen, Pb.L. 14 mei 1998, afl. 142, 1-4. 486 Verordening (EU) nr. 733/2013 van de Raad van 22 juli 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 994/98
betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen, Pb.L. 31 juli 2013, afl. 204, 11-14. 487 K. DEKETELAERE en B. DELVAUX, “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren inzake staatssteun
voor milieubescherming en energie 2014-20” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek
Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 6. 488 Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op
grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard,
Pb.L. 9 augustus 2008, afl. 214, 3-47. In het kader van de modernisering van staatssteunregels werd de
toepassingsperiode van deze algemene vrijstellingsverordening verlengd, met name tot 30 juni 2014, door
Verordening 1224/2013 van de Commissie van 29 november 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr.
800/2008 wat betreft de toepassingsperiode ervan, Pb.L. 30 november 2013, afl. 320, 22-23. 489 Verord.Comm. (EU) 651/2014, 17 juni 2014, waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107
en 108 van het verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard, Pb.L. 187, 26 juni 2014. 490 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 255.
118
valt. Steun onder de AGVV kan in verschillende vormen toegepast worden, waaronder
rentesubsidies, leningen, garantieregelingen en risicofinanciering.
2. Valt de ‘call groene warmte’ onder de AGVV?
245. De oorspronkelijke ontwerpsteunregeling van de call groene warmte betrof
exploitatiesteun en werd aangemeld bij de Europese Commissie. Daarop stelde de Commissie
echter herhaaldelijk bijkomende vragen, die de invoering van de steunregeling sterk dreigden
te vertragen. De Commissie stelde bovendien inzake de exploitatiesteun vragen omtrent
vergelijking met warmteprijzen op de markt, die bij gebrek aan een warmtemarkt in Vlaanderen
moeilijk afdoende waren te beantwoorden. De ontwerpsteunregeling werd daarom aangepast
zodat ze onder de toepassing van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening valt491. Doordat
de call groene warmte onder de AGVV valt is zij vrijgesteld van aanmelding bij de Commissie
en is deze steunregeling van rechtswege verenigbaar met de interne markt492. De AGVV legt
voorwaarden op over onder andere de kosten die in rekening mogen worden gebracht voor
steun, de maximale steun die kan gegeven worden en specifieke voorwaarden voor grote
ondernemingen.
3. Conclusie over de relatie tussen de Vlaamse call groene warmte en de juridische beperking
“Europese staatssteunregels”
246. Anno 2018 valt de Vlaamse call groene warmte onder de AGVV. Er zijn evenwel een
aantal aanpassingen op til aan de call groene warmte door de Vlaamse regering493. Indien de
call groene warmte daardoor (grondig) verandert is het belangrijk dat de (hervormde) call nog
steeds onder het toepassingsgebied valt van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening zodat
zij niet hoeft aangemeld te worden bij de Europese Commissie.
491 Zo heeft de Vlaamse Regelgever bijvoorbeeld expliciet twee bepalingen in het Energiebesluit van 19 november
2010 gevoegd zodat de call groene warmte binnen de voorwaarden van de AGVV valt en aldus vrijgesteld wordt
van de aanmeldingsplicht onder artikel 108 lid 3 VWEU. Zo is in het Energiebesluit bepaalt dat steun voor de call
groene warmte slechts verleend kan worden “onder de voorwaarden vermeld in de Algemene
Groepsvrijstellingsverordening en in dit besluit”. (Zie: art. 7.4.1 § 1, art. 7.5.1 § 1, art. 7.6.1 § 1 en art. 7.7.1 § 1
Energiebesluit. )Tevens bepaalt het Energiebesluit dat de ‘aanvrager’ is verantwoordelijk voor de naleving van de
voorwaarden van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. (Zie: art. 7.4.1 § 5, art. 7.5.1 § 5, art. 7.6.1 § 5 en
art. 7.7.1 § 5 Energiebesluit.) 492 C. VERMEULEN, “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 255. 493 Gesprek met mevr. Kelsey Van Maris, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018.
119
TITEL III. De Herziene Richtlijn Hernieuwbare Energie
1. Een verdere top-down regulering van ondersteuningsmechanismen
247. Sinds 2001 worden nationale steunmaatregelen in toenemende mate van bovenaf
gereguleerd, hoewel er nog lang geen sprake is van harmonisatie van deze nationale
steunregelingen, werd de autonomie van de lidstaten de afgelopen jaren aanzienlijk afgezwakt
en is er een tendens merkbaar om deze steunregelingen aan strikte Europese regels te
onderwerpen. Een voorbeeld van een toenemende mate aan regulering is de EU Guidance ten
behoeve van het ontwerpen van steunregelingen voor hernieuwbare energie494, deze Guidance
heeft evenwel geen bindende rechtskracht. In 2014 werden vervolgens wel striktere regels
voorzien voor het ontwerp van nationale steunmechanismen door de invoering van de supra
besproken staatssteuncontrole van de Europese Commissie495. Tevens voorzien de
Staatssteunrichtsnoeren in de geleidelijke invoering van concurrerende biedingsprocedures
voor het toewijzen van overheidssteun, waarbij de lidstaten de flexibiliteit wordt geboden om
rekening te houden met de nationale omstandigheden. De Richtsnoeren voorzien ook in de
geleidelijke vervanging van feed-in-tarieven door feed-in-premies, die hernieuwbare
energiebronnen blootstellen aan marktsignalen496. Op de datum van het afronden van deze
masterproef497 werd vervolgens het Voorstel voor een herziening van de Richtlijn van het
Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare
energiebronnen (hierna: het “Voorstel”)498 op 27 juni voorlopig goedgekeurd499. Art. 4 van deze
Compromistekst500 bepaalt deze keer expliciet dat steunregelingen zodanig moeten worden
ontworpen dat “onnodige verstoringen van de elektriciteitsmarkten worden vermeden en
ervoor wordt gezorgd dat producenten rekening houden met het aanbod van en de vraag naar
494 Werkdocument Comm. 5 november 2013, “European Commission guidance for the design of renewables
support schemes” (SWD(2013) 439 final). 495 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 262. 496 Europese Comm. Persmededeling van 9 april 2014, “State aid: Commission adopts new rules on public support
for environmental protection and energy”. 497 Namelijk op 16 augustus 2018. 498 Hoewel in het opschrift van de Nederlandse versie van het Voorstel “herschikking” staat (“recast” in de Engelse
versie en “refonte” in de Franse versie), gebruik ik in deze masterproef “herziening”, omdat dit o.i. de inhoud van
het Voorstel correcter weergeeft. 499 Voorstel (Comm.) voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik
van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking), 30 november 2016, COM(2016) 767 final, 2016/0382
(COD). 500 Nota van het Secretariaat-generaal van de Raad aan het Comité van Permanente Vertegenwoordigers van 21
juni 2018, “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of
energy from renewable sources - Analysis of the final compromise text with a view to agreement” (2016/0382
(COD)).
120
elektriciteit […]”. Dit is een belangrijke vernieuwing waarbij een eerste keer vanuit de EU
bindend wordt vastgelegd dat steun ter promotie van hernieuwbare energie markgebaseerd moet
zijn.
248. De herziene richtlijn voert een aantal belangrijke aanpassingen door aan nationale
steunregelingen voor groene stroom en heeft daardoor een impact of bepaalde vormen van
steunregelingen, zoals feed-in tariffs die toegestaan zijn onder de huidige HERL, nog wel
geïmplementeerd kunnen worden onder de herziene HERL. Het is aldus van belang dat de
Vlaamse Regering rekening zal houden met de geldende Staatssteunrichtlijnen en de herziene
HERL wanneer zij in de volgende legislatuur een nieuwe steunregeling voor groene stroom
invoert of de call groene warmte aanpast.
2. De herziene Richtlijn Hernieuwbare energie voorziet in minder keuzevrijheid
249. De herziene HERL heeft als doel ‘hernieuwbare energie te boosten’ en ‘beter tegemoet
te komen aan het rijzende hernieuwbare energie aandeel in de markt’, ‘hetgeen toelaat een gelijk
speelveld voor alle technologieën mogelijk te maken zonder de klimaat- en
energiedoelstellingen in gevaar te brengen501. Om die reden voorziet de Compromistekst in
verschillende maatregelen om deze doelstellingen te bereiken.
Alhoewel de HERL het bestaan van ondersteuningsmechanismen voor elektriciteit uit
hernieuwbare bronnen erkent502, bevat het geen gedetailleerde bepalingen met betrekking tot
de uitvoering ervan503. De voorlopig goedgekeurde Compromistekst bevat deze maal wél
enkele basisregels voor ondersteuningsmechanismen504, waaronder de supra aangehaalde
verplichting om grensoverschrijdende steun in te voeren.
501 European Commission, Fact Sheet ‘Achieving global leadership in renewable energies’, MEMO/16/3987. 502 T. SCHULZ en R. LOSCH, “The proposal for a recast Renewable Energy Directive”, TNRI 2017, afl. 1, 15. 503 Alle EU-lidstaten hebben één of andere vorm van subsidieregeling aangenomen om de bouw van nieuwe
hernieuwbare energieproductie-installaties te bevorderen en te ondersteunen, Deze regelingen hebben de vorm
aangenomen van o.m. subsidies, leningen en leninggaranties, aandelenfondsen, feed-in-tarieven, premies,
quota/certificaatregelingen, fiscale incentives en tenders, zie http://www.res-legal.eu/ and European Parliament,
Directorate General for Internal Policies Policy Department A: Economic and Scientific Policy, ‘Decentralized
Energy Systems’, IP/A/ITRE/ST/2009-16, juni 2010, p. 37-46 en Med.Comm. 31 januari 2011, “Renewable
Energy: Progressing towards the 2020 targets”, (COM(2011) 31 final) 8. 504 Art. 2(i) Compromistekst definieert steunschema als “‘support scheme’ means any instrument, scheme or
mechanism applied by a Member State or a group of Member States, that promotes the use of energy from
renewable sources by reducing the cost of that energy, increasing the price at which it can be sold, or increasing,
by means of a renewable energy obligation or otherwise, the volume of such energy purchased. This includes, but
is not restricted to, investment aid, tax exemptions or reductions, tax refunds, renewable energy obligation support
schemes including those using green certificates, and direct price support schemes including feed-in tariffs and
sliding and fixed premium payments”.
121
250. Deze principes zijn volgens de Europese Commissie volledig in lijn met de koers die
reeds was ingeslagen in de Staatssteunrichtsnoeren. Deze principes omvatten, kort samengevat:
(i) vereisten tot integratie van hernieuwbare energie in de elektriciteitsmarkt, (ii) voorschriften
voor grensoverschrijdende deelname aan steunregelingen en (iii) regels ter vrijwaring van
verworven rechten en ter bevordering van de voorspelbaarheid van toe te kennen steun505.
2.1. Geharmoniseerde marktprincipes
251. Artikel 4 van de Compromistekst introduceert enkele specifieke principes die de
lidstaten dienen toe te passen bij het implementeren van steunregelingen. Zo bepaalt het eerste
lid van artikel 4 dat steunregelingen zodanig ontworpen dienen te worden dat (i) onnodige
verstoringen van de elektriciteitsmarkten worden vermeden, (ii) ervoor gezorgd wordt dat
producenten rekening houden met het aanbod van en de vraag naar elektriciteit en met
mogelijke netbeperkingen en dat (iii) elektriciteit uit hernieuwbare bronnen geïntegreerd wordt
in de elektriciteitsmarkt. Vervolgens bepaalt artikel vier tweede lid dat steunregelingen tevens
zo ontworpen dienen te worden dat (iv) ervoor gezorgd wordt dat producenten van
hernieuwbare energie inspelen op marktprijssignalen en hun marktinkomsten maximaliseren506.
Waar het Voorstel niet specifiek aangaf welke steunregelingen lidstaten kunnen invoeren om
deze principes te respecteren heeft de Compromistekst in het tweede lid van artikel 4 meer
duidelijkheid gebracht:
“To this end, in direct price support schemes support shall be granted in the form of a
market premium, which could be, inter alia, sliding or fixed.
Member States may provide exemptions to this paragraph for supporting small-scale
installations and demonstration projects, without prejudice to applicable Union internal
market legislation.”
Artikel 4 bepaalt formeel dat lidstaten steunregelingen kunnen invoeren in de vorm van
terugleverpremies (ook bekend als “feed-in premiums”). Er zijn evenwel voor bepaalde
kleinschalige installaties uitzonderingen hierop mogelijk.
505 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, p ?. 506 COMMITTEE ON INDUSTRY, RESEARCH AND ENERGY, Report on the proposal for a directive of the
European Parliament and of the Council on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast),
(COM(2016)0767 – C8-0500/2016 – 2016/0382 (COD)), 6 december 2017, 51 en 61-62.
122
252. De eerste generatie steunregelingen, namelijk de vaste teruglevertarieven (beter bekend
als “feed-in-tarifs” of “FIT”)507, lijken aldus niet lijn te zijn met artikel 4 van de
Compromistekst. Vaste teruglevertarieven garanderen hernieuwbare energieproducenten een
constante stroom van steun, zonder daarbij aan die producenten een incentive te geven aan de
producenten om hun gedrag aan te passen aan de elektriciteitsprijs en vraagpieken op de
elektriciteitsmarkt508. De introductie van bovenstaande marktprincipes in de Europese
rechtsorde lijkt bijgevolg, volgens de auteurs Dominique Vanherck509 en Bram Devlies510, de
techniek van vaste teruglevertarieven uit te sluiten als mogelijkheid voor lidstaten om de
productie van hernieuwbare energie te ondersteunen.
253. Naar mijn mening moet de techniek van de vaste teruglevertarieven evenwel niet
helemaal worden uitgesloten. Een steunregeling in de vorm van feed-in-tariffs kan wel voldoen
aan de nieuwe principes uit de Compromistekst indien deze wordt omgevormd. Zo zou deze
steunregeling in een vorm kunnen voorkomen waarbij een producent een bepaald bedrag aan
subsidies verkrijgt dat over een aantal jaar wordt verspreid indien men een bepaalde
hoeveelheid MWh aan groene stroom produceert. Er wordt aldus nog steeds steun verleent,
alleen is deze beperkt in tijd én in bedrag. Hierdoor zal er ook voor de periode waarin er steun
wordt verleend wel een incentive zijn voor de producent en zal er bijgevolg ingespeeld worden
op de vraag en het aanbod van de markt511.
254. De marktprincipes vervat in de Compromistekst zijn sterk geïnspireerd op de principes
uit de Staatssteunrichtsnoeren, d.w.z. de principes die de Commissie aldus reeds toepast bij het
beoordelen of steunregelingen voor hernieuwbare energie in overeenstemming zijn met de
Europese staatssteunregels. Toch heeft de voorgestelde opname van deze principes in de
Compromistekst ook toegevoegde waarde, met name omdat de noodzakelijke koppeling met de
kwalificatie van steunregelingen als staatssteun verdwijnt. Indien de Compromistekst definitief
wordt goedgekeurd, zullen de principes immers hoe dan ook van toepassing zijn op
507 Bij de techniek van teruglevertarieven garandeert een lidstaat een vaste prijs voor groene stroom die in het
openbare net wordt geïnjecteerd. Lidstaten ontwierpen dergelijke teruglevertarieven traditioneel op een manier
waarbij producenten van hernieuwbare energie vrijgesteld zijn van deelname op de elektriciteitsmarkt en een
gegarandeerde prijs ontvangen van verplichte afnemers. Terugleverpremies (ook bekend als “feed-in premiums”)
zijn hier een variant op. Anders dan bij teruglevertarieven zijn terugleverpremies echter een supplement bovenop
de marktprijs. 508 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, p 266. 509 Advocaat bij Laga en Vrijwillig Wetenschappelijk Medewerker IMER, KU Leuven. 510 Advocaat bij Loyens & Loef en Praktijkassistent bij het Instituut Consument Concurrentie & Markt KU Leuven. 511 Gesprek met meneer Bart Staes, Europees Parlementslid, 5 april 2018.
123
steunregelingen ter bevordering van de productie van hernieuwbare energie, ongeacht of die
steunregelingen ook “staatssteun” inhouden512.
2.2. Toekenningsprocedure en de monitoring van steun
255. Artikel 4 derde lid van de Compromistekst vereist naast de ‘marktprincipes’ dat steun
toegekend wordt op een open, transparante, concurrentiële, niet-discriminerende en
kosteneffectieve wijze513. Deze toekenningsvereiste is niet nieuw. De supra besproken
Staatssteunrichtsnoeren vereisen reeds, op enkele uitzonderingen na, dat nieuwe steun moet
worden toegekend volgens een concurrerende bieding op grond van duidelijke, transparante en
niet-discriminerende criteria. Nieuw is echter dat deze toekenningsvereiste ook van toepassing
zal zijn op steunregelingen die niet gekwalificeerd zijn als staatssteun514.
256. De term ‘niet-discriminerend’ kan opgevat worden als ‘technologieneutraal’ waarbij
alleen aan de goedkoopste technologieën steun verleent mag worden. In het oorspronkelijke
Voorstel werd dit begrip niet verder verduidelijkt waardoor lidstaten geen zekerheid hadden of
technologie-specifieke steun onder de nieuwe HERL nog zou toegelaten zijn515. Onder de
invloed van de voorstellen van het Europees Parlement werd de term ‘niet-discriminerend’ wel
toegelicht. Zo stelde amendement 116 van het ITRE-Rapport voor dat technologie-specifieke
steun onder bepaalde voorwaarden is toegelaten516. Uiteindelijk bevat de Compromistekst in
artikel 4 3bis inderdaad de mogelijkheid om technologie-specifieke steun te verlenen onder
bepaalde criteria, zodat bepaalde vormen van hernieuwbare energie een kans krijgen om te
lanceren op de markt. Ten slotte bevat artikel 4 een aantal procedurevoorschriften die lidstaten
moeten volgen bij het organiseren van tendersystemen.
2.3. Gedeeltelijke openstelling van steunregelingen voor buitenlandse productie
257. Naast deze algemene principes voor het “ontwerpen” van steunregelingen bevatte het
Voorstel aldus nog een andere belangrijke nieuwigheid, namelijk de verplichte gedeeltelijke
openstelling van steunregelingen voor buitenlandse productie.
512 Hetgeen van belang is omdat, zoals supra besproken niet alle steunregelingen noodzakelijk staatssteun
uitmaken in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. 513 Art. 4, lid 3 Compromistekst. 514 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 267. 515 Gesprek met meneer Bart Staes, Europees Parlementslid, 5 april 2018. 516 COMMITTEE ON INDUSTRY, RESEARCH AND ENERGY, Report on the proposal for a directive of the
European Parliament and of the Council on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast),
(COM(2016)0767 – C8-0500/2016 – 2016/0382 (COD)), nr. 2016/0382(COD), 65.
124
Concreet bepaalt artikel 5 van de Compromistekst dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat de
steun in elk jaar tussen 2023 en 2026 voor ten minste 5 % van de nieuw gefinancierde capaciteit
en in elk jaar tussen 2027 en 2030 voor ten minste 10 % van de nieuw gefinancierde capaciteit
wordt opengesteld voor installaties die zich in andere lidstaten bevinden. Dit
grensoverschrijdend openstellen van steunregelingen betekent dat buitenlandse projecten
kunnen meedingen naar een steunregeling, maar betekent o.i. niet dat deze steun hoe dan ook
aan de buitenlandse producent moet worden toegewezen.
258. Wat de invulling van de openstellingspercentages betreft, wordt aan de lidstaten in
principe de vrijheid gegeven te bepalen hoe zij die zullen behalen517. De Compromistekst bevat
wel een niet-exhaustieve lijst van maatregelen die lidstaten kunnen implementeren om deze
percentages te bereiken518.
Een eerste mogelijkheid die wordt aangereikt, is de “opengestelde aanbesteding”. Hierbij
schrijft een lidstaat een aanbestedingsprocedure uit voor de bouw van installaties voor de
opwekking van hernieuwbare energie, waarop projecten in een of meerdere andere lidstaten
kunnen inschrijven519. Een variant hierop is de “gezamenlijke aanbesteding”, waarbij twee of
meer lidstaten een aanbestedingsprocedure voor de bouw van installaties uitschrijven520.
Projecten in alle betrokken lidstaten kunnen dan inschrijven op deze aanbesteding. Openstelling
van steun is eveneens mogelijk door middel van een “opengestelde certificeringsregeling”.
Hierbij is de certificeringsregeling van een lidstaat opengesteld voor installaties die zich in een
of meerdere andere lidstaten bevinden521.
3. Conclusie
259. De Compromistekst bevat naast mogelijkheden ook een aantal dwingende bepalingen
die lidstaten zullen moeten naleven wanneer zij hun nationale steunregelingen ontwerpen of
wijzigen. Het meest ingrijpend lijkt daarbij de verplichte gedeeltelijke openstelling van
nationale steunregelingen voor buitenlandse productie. Waar voorheen er reeds top-down
regulering was van de steunregelingen gekwalificeerd als staatssteun door de publicatie van de
Staatssteunrichtsnoeren, zijn de verplichtingen uit de Compromistekst van toepassing op álle
517 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 272. 518 R.o. 27, Compromistekst. 519 (rr) Compromistekst. 520 (ss) Compromistekst. 521 (tt) Compromistekst.
125
steunregelingen, ongeacht hun kwalificatie als staatssteun522. Uit de nieuwe marktprincipes
bepaalt in artikel 4 van de Compromistekst kan afgeleid worden dat een tendersysteem dat feed-
in premiums veilt de basis zal worden voor het ondersteuningskader van hernieuwbare energie
(stroom) in een lidstaat vanaf 2021. Naar aanleiding van de intentie van de Vlaamse Regering
tot het invoeren van een nieuw steunmechanisme voor groene stroom in de volgende legislatuur
en de goedgekeurde Compromistekst zal in DEEL III een evaluatie gemaakt worden van het
tendersysteem en de feed-in premiums.
TITEL IV: De bevoegdheidsverdeling in België met relevantie voor hernieuwbare energie
Hoofdstuk I. Hernieuwbare energie is een exclusieve bevoegdheid van de gewesten
1. Inleiding
260. De verdeling van de regelgevende bevoegdheden inzake energie binnen België is een
kluwen. Dit leidt ertoe dat de bevoegdheidsverdeling niet altijd duidelijk is en dit geeft in de
praktijk meermaals aanleiding tot discussies.
Weliswaar is het eigen aan ieder federaal rechtssysteem dat de verdeling van bevoegdheden
tussen de federale overheid en de deelstaten met een zekere complexiteit gepaard gaat. Maar de
bevoegdheidsverdeling inzake energie is hier zeker nog een buitenbeentje in, hiervan getuige
het grote aantal vernietigings- en prejudiciële procedures die het afgelopen decennium voor het
Grondwettelijk Hof werden uitgevochten rond die verdeling van bevoegdheden in het
energierecht523. Voormalig Vlaams minister van Energie Hilde Crevits (2007) verwoordde de
complexe bevoegdheidsverdeling als volgt “de verdeling maakt een coherente en consistent
energiepolitiek ter zake niet eenvoudig”524 en zij slaat met deze uitspraak de nagel op de kop.
261. Verschillende factoren dragen namelijk bij tot deze uitzonderlijke complexiteit. Er is
immers sprake van een sterk versplinterde bevoegdheidsverdeling, die maakt dat er veel
domeinen zijn waar overlappende bevoegdheden mogelijk zijn. Tevens is de
bevoegdheidsverdeling vaak gesteund op aanknopingspunten of criteria die niet meer (geheel)
522 D. VANHERCK en B. DEVLIES, “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare energie: de Europese
Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 272. 523 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk II- De bevoegde regelgevers voor het energierecht” in F.
VANDENDRIESSCHE (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Gent, Larcier, 2017, 28. 524 L. DEWIT, Hernieuwbare energie als alternatieve energiebron: een realistische opportuniteit of “wishful
thinking” Economie en Bedrijfskunde UGent, 2009, https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/001/392/211/RUG01-
001392211_2010_0001_AC.pdf, 11.
126
relevant zijn ingevolge technologische of marktontwikkelingen. Daarbij komt nog dat het
energierecht bij uitstek een domein is waar naast de ‘kernbevoegdheden’ ook rekening is te
houden met andere bevoegdheidsdomeinen (o.m. stedenbouw, milieu, fiscaliteit,
mededingingsrecht, consumentenbescherming …) die een of meer aanknopingspunten kunnen
bieden voor een regelgevend optreden525. De vernietiging van de zogenaamde “Turteltaks” door
het Grondwettelijk Hof in de zomer van 2017 is een recent voorbeeld waarbij de Vlaamse
regelgever bij het opmaken van een energiemaatregel in het vaarwater kwam van de federale
fiscale bevoegdheid.
262. De complexe bevoegdheidsverdeling inzake energie zorgt aldus voor
afstemmingsproblemen en inefficiënties, en is een grote hindernis in een efficiënt en doelgericht
energiebeleid. Steunmechanismen voor groene stroom maken hierop geen uitzondering en zijn
ook onderhevig aan juridische beperkingen voortvloeiend uit de Belgische
bevoegdheidsverdeling. Alvorens deze beperkingen te bespreken in hoofdstuk II zal eerst de
bevoegdheidsverdeling omtrent hernieuwbare energie bondig worden toegelicht.
2. De Belgische bevoegdheidsverdeling inzake hernieuwbare energie
2.1. Energie is een gedeelde bevoegdheid tussen de federale overheid en de gewesten
263. De kern van de bevoegdheidsverdeling inzake energieregelgeving is terug te vinden in
artikel 6, §1, VII van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen
(hierna: “BWHI”). Deze bepaling maakt een tweedeling tussen enerzijds de “gewestelijke
aspecten van de energie” en “de aangelegenheden die wegens hun technisch en economische
ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal niveau behoeven”. Aldus is deze
bevoegdheid een gedeelde exclusieve bevoegdheid526. Dit betekent concreet dat de
energiebeleidsbevoegdheid in onderdelen is verdeeld die respectievelijk aan de federale
overheid of de gewesten zijn toegewezen. Voor elk van die deelaspecten is de aangewezen
bevoegdheid dan – in theorie althans – als enige bevoegd527. De opsomming die de bijzondere
wet geeft van de onderdelen van het energiebeleid die onder de gewestelijke bevoegdheid
vallen, zijn exemplatief en dus niet hiertoe beperkt. De lijst met de onderdelen die – wegens
525 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk II- De bevoegde regelgevers voor het energierecht” in F.
VANDENDRIESSCHE (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Gent, Larcier, 2017, 28. 526 Zie bv. GwH 20 februari 2014, nr. 30/2014, r.o. B.13.3. 527 F. DEWAELE, “De ondersteuning van hernieuwbare energie in het Vlaamse Gewest: het
groenestroomcertificatensysteem”, Tijdschrift voor Milieurecht 2006, 511.
127
hun technische en economische ondeelbaarheid – tot de federale bevoegdheid behoren is
daarentegen als exhaustief te beschouwen.
Het blijft wel onduidelijk of er naast de (niet exhaustief opgesomde) ‘gewestelijke aspecten’ en
de federale voorbehouden aspecten, nog andere ‘nationale’ of niet-gewestelijke aspecten
denkbaar zijn. Indien dit het geval zou zijn, is het de vraag of deze dan op basis van de residuaire
bevoegdheid toekomen aan de federale overheid. In de rechtsleer bestaat hierover discussie528,
maar deze is voor de praktijk nauwelijks van belang. De gewestelijke bevoegdheden worden
immers zo ruim ingevuld dat er nog weinig ruimte overblijft voor niet voorziene residuaire
aspecten.
2.2. Hernieuwbare energie is een exclusieve bevoegdheid van de gewesten
264. De gewesten zijn aldus sinds de tweede staatshervorming van 1980 bevoegd voor de
hernieuwbare energiebronnen of, met de woorden van de bijzondere wetgever, “de nieuwe
energiebronnen”, met uitzondering van die welke verband houden met kernenergie529.
Opgemerkt kan worden dat het begrip ‘nieuwe energiebronnen’ niet wordt gedefinieerd door
de bijzondere wet. Op het eerste zicht lijken deze ‘nieuwe energiebronnen’ dan ook niet meteen
identiek aan het meer conventionele begrip ‘hernieuwbare energiebronnen’530. Technieken om
fossiele energiebronnen te ontginnen kunnen immers ook ‘nieuw’ zijn en anderzijds kan je
bijvoorbeeld de zon bezwaarlijk als nieuwe bron van energie bestempelen. De facto neemt men
echter aan dat de bevoegdheid inzake de ‘nieuwe energiebronnen’ gelijk te stellen is met
‘hernieuwbare energiebronnen’531. Ook het Grondwettelijk Hof (‘GwH’) nam altijd aan dat het
wel degelijk ging over hernieuwbare energiebronnen532.
265. Tot voor het arrest nr. 98/2013 van 9 juli 2013 waren er over bevoegdheidsconflicten in
verband met hernieuwbare energie geen uitspraken van het GwH bekend533. In dit arrest
528 L. DERIDDER en T. VERMEIR, “Deel IV. Staatsrecht – hoofdstuk 4. Bevoegdheidsverdeling inzake energie”
in K. DEKETELAERE (ed.) Handboek Milieu- en Energierecht, Brugge, die Keure, 2006, 360; Q. PEIFFER, “La
régionalisation des tarifs de distribution d’énergie”, RDIR 2014, 405; I. VERHEVEN, “Electricé et gaz” in X,
Répertoire pratique du droit belge. Législation, Doctrine et Jurisprudence. Complément, Tome, Dixième, Brussel,
Bruylant, 2007, 226. 529 Art. 6, §1, VII, 1e lid, f) BWHI. 530 Zie uitgebreid: L. DERIDDER, Handboek Gas- en Elektriciteitsliberalisering, Antwerpen, Intersentia, 2003,
163-165. 531 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk II- De bevoegde regelgevers voor het energierecht” in F.
VANDENDRIESSCHE (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Gent, Larcier, 2017, 40. 532 GwH 5 december 2006, nr. 193/2006, §B.24.1 en GwH 9 juli 2013, nr. 98/2013, §B.19. 533 T. VERMEIR, “De (ijdele) zoektocht naar rechtszekerheid voor hernieuwbare energie” in K. Deketelaere en B.
Delvaux (eds.), Jaarboek Energierecht 2012, Antwerpen, Intersentia, 2013, 364-369.
128
verduidelijkte het Grondwettelijk Hof, samen met de term ‘nieuwe energiebronnen’ dat de
gewesten exclusief bevoegd zijn voor hernieuwbare energiebronnen en rationeel
energiegebruik op het territorium waarvoor zij bevoegd zijn534.
Het GwH redeneerde als volgt: omwille van het feit dat de bevoegdheid inzake ‘nieuwe energie’
alvast de ‘hernieuwbare energiebronnen’ bevat535, oordeelde het Hof dat het enkel aan de
gewesten toekomt om – uitgezonderd in de zeegebieden – verplichtingen inzake hernieuwbare
energie op te leggen aan actoren in de energiemarkt, zelfs indien die partijen (enkel) actief zijn
op de netten die onder de federale bevoegdheid vallen536.
Hoofdstuk II. De juridische beperkingen voortvloeiend uit de bevoegdheidsverdeling
1. Een legio aan barrières
266. Barrières die ontstaan door de Belgische bevoegdheidsverdeling inzake energie zijn er
bij de vleet. Zo bestaat er onder meer een belangrijke overlapping tussen het hernieuwbare
energie-instrumentarium op federaal en Vlaams niveau, parallelle onderzoeks- en
innovatieprogramma’s, dubbele ondersteuningsmechanismen voor dezelfde technologieën
(fiscaal op federaal niveau, subsidies op Vlaams niveau), deels overlappende bevoegdheden
van CREG en VREG537. Daarnaast zijn veel subsidieregelingen en belastingverminderingen
niet altijd goed op mekaar afgestemd538. Ten slotte heeft bevoegdheidsverdeling inzake energie
en klimaat in België geleid tot een focus op doelstellingen(verdeling) en dus een harde “target
and timetables” benadering met weinig aandacht voor samenwerking rond “policies and
measures”539.
2. Juridische beperkingen voor steunmechanismen van groene stroom
534 T. VERMEIR, “Het Energiebeleid” in B. SEUTIN en G. VAN HAEGENDOREN (eds.), De bevoegdheden van
de gewesten, Brugge, die Keure, 2016, 254-279. 535 GwH 9 juli 2013, nr. 98/2013, r.o. B.19. 536 GwH 9 juli 2013, nr. 98/2013, r.o. B.20.3. 537 SERV Rapport hernieuwbare energie, Deel 3 aanzet tot evaluatie, hoofdstuk 3: niet-financiële barrières, 6 april
2011, p. 29,
https://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_RAP_20110406_hernieuwbareenergie_deel3_hfdst3.
pdf. 538 T. VERMEIR, Gesloten distributiesystemen: een Belgische vogelvlucht vanuit Europees perspectief,
http://www.slideshare.net/TimVermeir/gesloten-distributiesystemen-een-belgische-vogelvlucht-vanuit-
europeesperspectief, uit SERV Rapport hernieuwbare energie, Deel 3 aanzet tot evaluatie, hoofdstuk 3: niet-
financiële barrières, 6 april 2011, p. 30. 539 SERV Rapport hernieuwbare energie, Deel 3 aanzet tot evaluatie, hoofdstuk 3: niet-financiële barrières, 6 april
2011, p. 30.
129
267. Hernieuwbare energiebronnen vallen in België aldus principieel onder de bevoegdheid
van de gewesten. Toch heeft ook de federale regering bevoegdheden540 die belangrijk zijn voor
de ontwikkeling van hernieuwbare energie, zoals de regulering van de energietarieven,
hernieuwbare energie op zee (offshore), de regulering van het transmissienet en de fiscaliteit
(belastingverminderingen, vrijstellingen…). Specifiek vormen de federale bevoegdheden
inzake de tarieven en fiscaliteit juridische hindernissen om coherente en doelgerichte
steunmechanismen voor groene stroom te realiseren door de Vlaamse regelgever.
2.1. Federale bevoegdheid van de tarieven met inbegrip van het prijsbeleid uit de BWHI
268. Zoals supra aangehaald is het energiebeleid binnen de Belgische context541 een gedeelde
bevoegdheid tussen de federale overheid enerzijds en de Gewesten anderzijds. Inzake
nettarieven kwam de bevoegdheid lange tijd exclusief aan het federale niveau toe542, het
Grondwettelijk Hof bevestigde zulks namelijk uitdrukkelijk543. In het kader van de zesde
staatshervorming werd de bevoegdheid inzake nettarieven een gedeelde bevoegdheid544.
Volgens het artikel 6 van de BWHI worden de distributienettarieven voor elektriciteit en gas
overgeheveld naar de Gewesten, met uitzondering van de tarieven van de netten die een
transmissiefunctie of aardgasvervoersfunctie hebben en die uitgebaat worden door dezelfde
beheerder als het transmissienet respectievelijk aardgasvervoersnet. Het prijzenbeleid blijft
eveneens een federale materie545.
540 Het federale beleidsniveau is bv. bevoegd voor contractrecht en voor consumentenaspecten; de gewesten zijn
bevoegd indien maatregelen op het vlak van de factuur moeten worden genomen die noodzakelijk zijn voor de
uitoefening van de bevoegdheden waarvoor ze wel exclusief bevoegd zijn. Offshore is federale bevoegdheid
maar concurreert voor netcapaciteit met HE op land (Vlaamse bevoegdheid)… De CREG betonneert met de
vierjarentarievenpraktijk de doorrekening van de kosten van Vlaamse openbare dienstverplichtingen… Dit geeft
spanningen waardoor de discussie over bevoegdheden is in de plaats is gekomen van de kwaliteit van de
inhoudelijke discussie (vaak herleid tot “federaal beleid dat Vlaams HE-beleid tegenwerkt”). Uit SERV Rapport
hernieuwbare energie, Deel 3 aanzet tot evaluatie, hoofdstuk 3: niet-financiële barrières, 6 april 2011, p. 30. 541 Zie uitgebreider: W. GELDHOF en C. DEGREEF, “Nettarieven voor elektriciteit en gas: beginselen en
rechtskader”, TRNI 2014, afl. 2, 156-172. 542 Parl.St. Kamer 1988, nr. 516/6, 145. 543 GwH 31 mei 2011, nr. 97/2011, r.o. B.5.2. en GwH 12 juli 2012, nr. 89/2012, r.o. B.4.2. De bevoegdheid om
belastingen te heffen, kan evenwel niet als het uitoefenen van een tarifaire bevoegdheid worden beschouwd (GwH
20 februari 2014, nr. 30/2014, r.o. B.14.1). 544 Wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde Staatshervorming, BS 31 januari 2014. Zie ook Parl.St.
Senaat 2012-13, nr. 5-2232; Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 3201. 545 De Raad van State stelde in zijn advies dat, indien het effectief de bedoeling was van de wetgever om wat het
prijsbeleid inzake de levering van elektriciteit en gas betreft, dit duidelijk niet onder de bevoegdheidsoverdracht
inzake nettarieven te laten vallen, een vermelding in die zin in de toelichting niet volstaat, maar dat een
explicitering daarvan in de tekst van de BWHI noodzakelijk is (Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2232/3). De
wetgever kwam hieraan tegemoet door toevoeging in art. 6, § 1, VII, tweede lid, d) toe te voegen “de tarieven, met
inbegrip van het prijsbeleid, onverminderd de gewestelijke bevoegdheid inzake de tarieven bedoeld in
het eerste lid, a) en b)”.
130
De tarieven (andere dan distributietarieven) en het prijsbeleid vallen aldus onder de
bevoegdheid van de federale overheid. Zij is aldus in beginsel bevoegd om de energietarieven
en de energieprijzen te regelen, deze federale bevoegdheid wordt ruim ingevuld546.
269. Een voorbeeld van deze ruime invulling is de vernietiging van artikel 13 van het decreet
van 13 juli 2012 door het Grondwettelijk Hof547. Bij het opstellen van het Vlaamse GSC-
mechanisme beoogde de Vlaamse regelgever de quotumverplichting niet ten laste te laten vallen
van de eindgebruiker. Dit trachtte zij te realiseren door middel van de invoering van artikel 13
van het decreet van 13 juli 2012 die een beperking toevoegt aan artikel 7.1.15 van het
energiedecreet. Via deze bepaling wilde het gewest “vermijden dat de leveranciers – op wie de
decretale quotumverplichting om certificaten in te leveren, rust – deze verplichting volledig
doorschuiven naar hun klanten, wat niet de bedoeling van het systeem is. Het gewest is van
mening dat een dergelijke inhoudelijke keuze omtrent wie de lasten van het systeem draagt,
eigenlijk niet aan de federale regelgever toekomt, maar aan de regelgever die voor het systeem
zelf inhoudelijk bevoegd is”548. Het Grondwettelijk Hof vernietigde evenwel de artikelen 13 en
15, 2° van het decreet van het Vlaamse Gewest van 13 juli 2012 dat die doorrekening van de
kostprijs van een groenestroomcertificaat aan de eindgebruiker beperkt549.
Het gewest is namelijk niet bevoegd om de consument te beschermen, noch om de tarieven te
bepalen (respectievelijk art. 6, § 1, VI en VII BWHI). Een beroep op de impliciete
bevoegdheden van artikel 10 BWHI faalt omdat een equivalente, maar niet identieke, federale
bepaling bestaat – niettegenstaande deze nog niet werd uitgevoerd550.
270. Het probleem ten gronde behelsde de vraag wie bevoegd is om de tarieven inzake de
groenestroomcertificaten te regelen: het gewest, gezien deze het systeem van milieuvriendelijke
energieproductie opzet, of de federale overheid, omdat die bevoegd is voor de tarieven? Het
Grondwettelijk Hof en de Raad van State, afdeling Wetgeving, kiezen resoluut voor de laatste
optie. Deze interpretatie is correct, hoewel men vanuit een andere interpretatiemethode
misschien een ander resultaat had kunnen bekomen. Het uitblijven van de uitvoering van een
546 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk II - De bevoegde regelgevers voor het energierecht” in F.
VANDENDRIESSCHE (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 35. 547 Decreet 28 juni 2013 houdende diverse bepalingen inzake energie, BS 28 juni 2013. 548 Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1639/4, 10-11. 549 W. VANDENBRUWAENE, “Een accessoire gewestelijke tariefbevoegdheid?” (noot onder het Grondwettelijk
Hof van 13 november 2013, nr. 154/2013), MER 2015, nr. 1, 43. 550 W. VANDENBRUWAENE, “Een accessoire gewestelijke tariefbevoegdheid?” (noot onder het Grondwettelijk
Hof van 13 november 2013, nr. 154/2013), MER 2015, nr. 1, 43.
131
analoge federale bepaling kan m.i. ook een argument vormen dat een beroep op artikel 10
BWHI kan rechtvaardigen551.
271. De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof inzake het federale
bevoegdheidsvoorbehoud voor de tarieven is evenwel de laatste jaren gegroeid552 ten gevolge
van intensief regelgeven553. Het Grondwettelijk Hof is dan ook eenduidig in zijn opvatting dat
de tarieven tot de exclusieve bevoegdheid van de federale wetgever behoren, en dat deze
tarieven worden gedefinieerd in de parlementaire voorbereiding: “zowel de tarieven voor de
levering aan de gewone consument als die voor industriële levering van gas en elektriciteit”554.
Het opleggen van een maximumprijs die de leveranciers aan consumenten mogen doorrekenen
voor de kosten die zij hebben inzake GSC, blijft als een exclusief federale bevoegdheid
beschouwd worden.
2.2. Concurrerende fiscale federale bevoegdheid
272. Naast de bepalingen in artikel 6, §1, VII BWHI vermeldt deze bijzondere wet ook
verschillende andere bevoegdheden waarop de federale overheid en de gewesten zich kunnen
beroepen om het energierecht mee vorm te geven, zonder dat ze als dusdanig vallen onder het
‘energiebeleid’. Deze bevoegdheden zijn doorgaans ook exclusief voorbehouden aan hetzij de
federale overheid, hetzij de gewesten. In bepaalde gevallen betreft het echter ook de
bevoegdheidsdomeinen, zoals de fiscaliteit, waar zowel de federale overheid als de gewestelijke
overheden zich op kunnen steunen555.
273. Ook hieruit ontstaan juridische beperkingen voor steunmechanismen voor groene
stroom. Het meest recente voorbeeld is de vernietiging door het Grondwettelijk Hof556 van de
Vlaamse energieheffing, beter bekend als de Turteltaks. De Belgische bevoegdheidsverdeling
551 Uitgebreider zie: W. VANDENBRUWAENE, “Een accessoire gewestelijke tariefbevoegdheid?” (noot onder
het Grondwettelijk Hof van 13 november 2013, nr. 154/2013), MER 2015, nr. 1, 47. 552 GwH 31 mei 2011, nr. 97/2011; GwH 12 juli 2012, nr. 89/2012; GwH 9 juli 2013, nr. 98/2013; GwH 13
november 2013, nr. 154/2013; GwH 20 februari 2014, nr. 30/2014; GwH 20 maart 2014, nr. 50/2014; GwH 10
juli 2014, nr. 104/2014. 553 De gewestelijke decretale bepalingen inzake hernieuwbare energie zijn het voorwerp van frequente wijzigingen.
Ter illustratie, art. 7.1.1 van het energiedecreet inzake hernieuwbare energie werd sinds 2009 reeds vijfmaal
gewijzigd: door het decreet van 13 juli 2012; het decreet van 28 juni 2013; het decreet van 20 december 2013; het
decreet van 14 maart 2014; het decreet van 25 april 2014. 554 Parl.St. Kamer BZ 1988, nr. 516/6, 145. Zie ook W. VANDENBRUWAENE, “De formele wetgever verzet
zich met veel energie tegen EU recht” (noot onder GwH 31 mei 2011, nr. 97/2011), MER 2012, 44-45; L.
DERIDDER, “Het energiebeleid” in G. VAN HAEGEDOREN en B. SEUTIN (eds.), De bevoegdheidsverdeling
in het federale België, Brugge, die Keure, 2000, 51-52. 555 F. VANDENDRIESSCHE, “Hoofdstuk II - De bevoegde regelgevers voor het energierecht” in F.
VANDENDRIESSCHE (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 30. 556 GwH 22 juni 2017, nr. 83/2017.
132
inzake belastingen lag aan de oorsprong van deze vernietiging. Titel XIV van het
Energiedecreet van 8 mei 2009 bevat een heffing op het beschikken over een afnamepunt van
elektriciteit557, in 2016 werden tegen deze maatregel bij het Grondwettelijk Hof zes
verschillende beroepen tot vernietiging558 ingespannen.
274. Eind 2015 keurde het Vlaams Parlement de Vlaamse energieheffing goed559. Het
Parlement wilde daarmee de historische schuld van de groenestroomcertificaten wegwerken,
het algemene energiebeleid en de energiekosten van de Vlaamse overheid financieren560. Het
leeuwendeel van deze energieheffing dient evenwel voor de afbouw van de schulden van de
groene stroomcertificaten (96,9 %)561. De Raad van State had nochtans gesteld dat deze heffing
een verboden dubbele belasting is562. Er bestaat immers al een gelijkaardige federale
energieheffing563. Bij arrest van 22 juni 2017 vernietigde het Grondwettelijk Hof uiteindelijk
de Vlaamse energieheffing.
275. Het Hof concludeerde dat de belastbare materie dezelfde is als degene van de federale
bijdrage uit artikel 21bis van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de
elektriciteitsmarkt, en dat dit strijdig is met de bevoegdheidsverdelende regels. De heffing
maakt derhalve wel degelijk een inbreuk op het verbod voor de gewesten om belastingen te
heffen op materies die reeds het voorwerp uitmaken van een belasting door de Staat, zoals
vervat in artikel 1 van de wet van 23 januari 1989 betreffende de in artikel 170, §§ 1 en 2
bedoelde belastingbevoegdheid564.
De vernietiging van deze ‘Turteltaks’ is een duidelijk voorbeeld van hoe de Belgische
bevoegdheidsverdeling het niet eenvoudig maakt om een doeltreffend beleid van
steunmechanismen voor groene stroom te realiseren.
557 Zie uitgebreider: F. DEWAELE en K. NIJS, “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2015:
When the chickens come home to roost?” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht
2015, Antwerpen, Intersentia, 2016, 141-156 en F. DEWAELE, “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse
energierecht anno 2016: Petit à petit, l’oiseau fait son nid” in K. DEKETELAERE en B. DELVAUX (eds.),
Jaarboek Energierecht 2016, Antwerpen, Intersentia, 2017, 139-151. 558 De zaken met rolnr. 6353, 6366, 6369, 6410, 6419 en 6426. 559 Decreet 18 december 2015 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2016, BS 29 december 2015. 560 A. VAN DE VIJVER, “Turteltaks”, Tijdschrif voor fiscaal recht 2016, nr. 497, 1. 561 F. VANISTENDAEL, “Discriminatie en de Turteltaks”, AFT 2016, afl. 3, 3. 562 Adv. RvS Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 544/5, 34. 563 Art. 21bis van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt. 564 F. DEWAELE, “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2017” in K. DEKETELAERE EN
B. DELVAUX (eds.), Jaarboek Energierecht 2017, Antwerpen, Intersentia, 2017, 142.
133
2.3. Verschillende certificatensystemen
276. Het ontstaan van verschillende certificatensystemen binnen België heeft ten slotte
gezorgd voor kleine certificatenmarkten die grotendeels onafhankelijk van elkaar functioneren.
Dat heeft verschillende nadelen565: minder marktwerking, minder efficiëntiewinsten,
bijkomende kosten voor marktspelers, bijkomende kosten voor de overheden inzake opzet,
regulering, operationalisering, opvolging en bijsturing van het systeem en kosten (tijd en
middelen) voor het maken van lastenverdelingen… Het schaalniveau van België is al klein en
heeft implicaties voor het type instrumentarium dat ingezet kan worden als de markten steeds
verder worden opgedeeld. Integratie van certificatensystemen is echter pas goed mogelijk als
ook het onderliggende beleid meer wordt gecoördineerd en geïntegreerd566.
3. Conclusie
277. De complexe bevoegdheidsverdeling inzake energie zorgt aldus voor
afstemmingsproblemen en inefficiënties, en is een grote hindernis in een efficiënt en doelgericht
energiebeleid. Zoals supra besproken zijn er tal van barrières die ontstaan door de Belgische
bevoegdheidsverdeling inzake energie. We kunnen stellen dat de huidige
bevoegdheidsverdeling met relevantie voor hernieuwbare energie anno 2018 niet optimaal is.
565 The overall Belgian energy market is rather small, which is a barrier for renewable energy deployment by itself.
The existence of several support schemes (as well as several regulation regimes) further fragments the markets
and increases the costs of renewable electricity production and trade. OECD-IEAOECD-IEA review Belgium
2009. 566 SERV Rapport hernieuwbare energie, Deel 3 aanzet tot evaluatie, hoofdstuk 3: niet-financiële barrières, 6 april
2011, p. 18.
134
DEEL III. EVALUATIE VAN DE ONDERSTEUNGSMECHANISMEN
278. Dit laatste deel van de masterproef behandelt de evaluatie van de twee supra besproken
Vlaamse steunregelingen. Allereerst wordt het Vlaamse regime inzake GSC geanalyseerd
waarbij beoordeeld wordt of de grondige hervorming uit 2013 haar vooropgestelde doel heeft
bereikt. Mogelijke optimalisaties van het systeem inzake GSC worden slechts kort aangehaald
aangezien de Vlaamse regering het GSC-systeem niet meer zal aanpassen voor reden van onder
meer investeringszekerheid. Zij heeft daarentegen haar intentie te kennen gegeven een nieuwe
steunregeling voor groene stroom in te voeren tijdens de volgende legislatuur567. Bij de keuze
van een nieuwe steunregeling is het van belang om rekening te houden met de herziene
Hernieuwbare Energierichtlijn die in juni 2018 voorlopig werd goedgekeurd. Deze nieuwe
richtlijn voorziet zoals supra besproken in meer beperkingen voor lidstaten bij het ontwerpen
van steunregelingen dan de huidige HERL. Naar aanleiding van deze herziene Richtlijn
Hernieuwbare Energie worden de steunregelingen ‘feed-in premiums’ en ‘tendersystemen’
geëvalueerd omwille van het feit zij, al dan niet gecombineerd, een mogelijke nieuwe
steunregeling voor groene stroom in Vlaanderen kunnen uitmaken.
Tenslotte behandelt dit deel van de masterproef de evaluatie van de call groene warmte. In
tegenstelling tot het GSC-regime zal de Vlaamse regelgever de call groene warmte verder
optimaliseren. Een voorstel tot optimalisatie zal na de zomer van 2018 ingediend worden in het
Vlaams parlement568. Mogelijke optimalisaties die dit voorstel kunnen bevatten, zullen
geëvalueerd vormen aan de hand van specifieke aanbevelingen van belangengroepen.
279. Steunregelingen voor groene stroom (regelmatig) evalueren is belangrijk aangezien zij
goed moeten opgesteld zijn om het gewenste resultaat te bereiken. Het gewenste resultaat wordt
niet alleen bereikt met het behalen van het doel (effectiviteit), namelijk de verhoogde productie
van groene stroom, maar het is tevens van belang dit doel te behalen met de laagst mogelijke
kosten (kosteneffectiviteit).
Om een evaluatie te maken van de besproken steunregelingen worden dan ook verschillende
beoordelingscriteria gehanteerd waaronder de (kosten)effectiviteit en de efficiëntie de
belangrijkste zijn569. De SERV stelt dat onder meer dat het beantwoorden van bepaalde
567 Gesprek met mr. Lorenzo Van De Pol, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018. 568 Gesprek met mevr. Kelsey Van Maris, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018. 569 O.a. op basis van A. BOLLEN en P. VAN HUMBEECK, Klimaatverandering en klimaatbeleid. Een leidraad,
Academia Press. SERV, 2002. Overige beoordelingscriteria zijn: innovatiestimulerend of
technologiedifferentierend, investeringszekerheid, rechtvaardigheid en Regellast en (budget)beheersbaarheid.
135
doelgerichte vragen een antwoord kan bieden of een steunregeling kosteneffectief en efficiënt
geacht kan worden570. Deze vragen zijn onder meer ‘In welke mate kunnen instrumenten de
doelstellingen tegen minimale kosten realiseren?’, ‘In welke mate laat het instrument de
vrijheid aan de doelgroepen om zelf te kiezen op welke wijze zij de opgelegde of
overeengekomen taakstellingen zullen realiseren?’ of ook ‘Wat zijn de effecten van het
instrument in de tijd en in welke mate worden actoren aangezet om steeds meer op
hernieuwbare energie in te zetten?’.
TITEL I. Evaluatie van het GSC-systeem
Hoofdstuk I. Efficiëntie en relevantie van het Vlaamse GSC-systeem
1. Een zorgvuldig systeemontwerp is cruciaal
280. In 2001 heeft de SERV de voor-en nadelen van een quotasysteem met certificatenhandel
beschreven571. Zij stelde dat een quotasysteem in theorie een kosteneffectief
ondersteuningsinstrument is, maar enkel bij een goed functionerende markt, voldoende
marktomvang met voldoende vragers en aanbieders, die individueel de prijs niet kunnen
beïnvloeden, een goed ontworpen systeem, een goede regulator, maximale transparantie, .... In
dat geval zal het quotasysteem ervoor zorgen dat de goedkoopste en minst risicovolle
hernieuwbare energie-toepassingen het eerst ingezet worden. Tevens haalde de SERV aan dat
concurrentie op de markt nodig is als prikkel voor kostenreductie op de langere termijn. Ook
vallen bij een te kleine markt met te weinig aanbieders de kosten voor de consumenten hoger
uit dan bijvoorbeeld onder een feed-in systeem.
281. Aan de voorwaarden voor marktwerking lijkt op de groene stroommarkten evenwel
meestal niet voldaan. Deze markten interageren immers met gewone energiemarkten die
meestal geen voorbeeld zijn van competitieve markten. In de praktijk blijkt de efficiëntie van
de Europese GSC-markten voor 2001 meestal matig te zijn vanwege het beperkt aantal
570 SERV Rapport Hernieuwbare energie, DEEL 1: HE-Fundamentals, Hoofdstuk 5: Hoe kan een HE-beleid er uit
zien?, 6 april 2001, p. 17,
http://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_RAP_20110406_hernieuwbareenergie_deel1_hfdst5.p
df. 571SERV Rapport Hernieuwbare energie, DEEL 1: HE-Fundamentals, Hoofdstuk 5: Hoe kan een HE-beleid er uit
zien?, 6 april 2001, p. 30-34.
136
marktpartijen of producenten572, maar ook vanwege het ontbreken van lange termijn zekerheid
voor producenten van duurzame energie.
282. Een zorgvuldig systeemontwerp is aldus cruciaal, maar niet eenvoudig. Bij een
quotasysteem is het ontwerp zeer belangrijk, maar dat is gezien de complexiteit van het systeem
niet eenvoudig573. Het vereist kennis over het functioneren van de energiemarkt, de structuur
van het potentiële hernieuwbare energieaanbod, het verloop van de kostencurve van de diverse
technologieën, de hoogte van de marginale kosten… Vooral het bepalen van de quota en de
boeteprijs zijn daarbij cruciaal. Quota moeten bijvoorbeeld hoog genoeg zijn om bijkomende
investeringen in hernieuwbare energie aan te moedigen, maar mogen niet te hoog zijn in
vergelijking tot het realiseerbare potentieel, omdat anders de kosten van het systeem nodeloos
de hoogte worden ingejaagd. Een verplichtingensysteem ontslaat de overheid wel van de plicht
om per techniek vast te stellen welke subsidievergoeding moeten worden verstrekt. De
certificaatprijs wordt door vraag en aanbod op de certificatenmarkt bepaald574.
283. Na de invoering is het Vlaamse systeem inzake GSC is in 2001 – helaas – niet van een
leien dakje verlopen. Naar mijn mening hadden de Vlaamse regelgevers geen voldoende
zorgvuldig systeemontwerp voorzien in 2001, zoals supra beschreven, wat leidde tot een aantal
(grote problemen). De oversubsidiëring van PV-installaties leidde tot grote kosten voor de
Vlaamse Overheid, daarnaast was zij één van de oorzaken voor het steeds toenemende
certificatenoverschot575. Naar aanleiding van deze problemen heeft de Vlaamse regering sinds
de invoering van het regime verschillende aanpassingen doorgevoerd. Er wordt in dit hoofdstuk
gepoogd een evaluatie te maken van de grote hervorming van het systeem in 2013 en tevens
schetst dit hoofdstuk een bondige evaluatie van het huidige GSC-regime anno 2018.
572 De optres-studie heeft vastgesteld dat in de landen met een quotasysteem, namelijk België, Italië en het
Verenigd Koninkrijk, een substantieel hoger ondersteuningsniveau wordt gegeven in vergelijking met de
opwekkingskost. De auteurs wijten dit enerzijds aan de relatieve immaturiteit van de markt en aan het feit dat
investeerders hogere risicopremies verlangen. Men verwacht dat de marktwerking zal verbeteren en de
marktprijzen zullen dalen op voorwaarde dat de markten vergroten en systemen herzien worden; M. RAGWITZ
en A. HELD, Assessment and optimisation of renewable energy support schemes in the European electricity
market, Optres, 2007. 573 P. MENANTEAU, D. FINON en M-L. LAMY, “Prices versus quantities: choosing policies for promoting the
development of renewable energy”, Energy Policy 31 (2003), nr. 8, 799-812. 574 SERV Rapport Hernieuwbare energie, DEEL 1: HE-Fundamentals, Hoofdstuk 5: Hoe kan een HE-beleid er uit
zien?, Brussel, 6 april 2001, p. 34. 575 SERV Advies, Advies over de overschotten op de groenestroom-en warmte-krachtkoppelingscertificatenmarkt,
Brussel, 2 maart 2012, p. 6,
https://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_Minaraad_ADV_20120302_OverschottenCertificaten
markten.pdf.
137
2. Evaluatie van het GSC-systeem in 2015
284. Behoudens voor wat de productie van zonne-energie betreft, werd er voor 1 januari 2013
geen tijdsbeperking gekoppeld aan de toekenning van groenestroomcertificaten aan
producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Zolang een hernieuwbare
energie-installatie stroom produceerde, ontving deze 1 certificaat per 1000 kilowattuur
opgewekte groene stroom. Uitgaande van de vaststelling dat het stelsel een aantal ongewenste
neveneffecten had, onder meer omdat het leidde tot een overschot van certificaten op de markt,
waardoor het investeringsklimaat onzeker werd, de kosten in de nettarieven terechtkwamen, de
kosten voor de eindgebruikers toenamen en het maatschappelijke draagvlak voor groene
energie afnam576, achtte de decreetgever het (terecht) nodig het stelsel bij te sturen, waarbij
geopteerd werd de steun aan de producenten van groene energie enerzijds te beperken in de tijd
en anderzijds op basis van de berekening van een onrendabele top af te stemmen op wat nodig
is om productie-installaties rendabel te maken. Zoals supra reeds beschreven werd de
bandingfactor geïntroduceerd om de ondersteuning voor verschillende technologieën te
differentiëren577. De vraag stelde zich of deze grondige hervorming haar doel bereikt heeft. Was
er na de hervorming nog sprake van buitensporige winstmarges en een (algemene) verstoring
van de markt voor GSC?
285. Met de invoering van deze bandingfactor heeft de Vlaamse overheid de (verdere)
oversubsidiëring willen vermijden door rekening te houden met de actuele investerings- en
exploitatiekosten van de technologieën om zo te komen tot een aanvaardbare
investeringsopbrengst. Dit was een goede beslissing van de Vlaamse regelgever alleen is deze
beslissing te laat genomen. Omwille van het feit de Vlaamse overheid niet beslist heeft om
steun retroactief in te trekken, zijn de historische kosten van het GSC-regime hoog578.
De invoering van de bandingfactor was aldus een goede beslissing voor toekomstige
groenestroomprojecten. De auteurs Ouafik El Kasmioui, Aviel Verbruggen en Reinhart
Ceulemans hebben evenwel verschillende andere opmerkingen gemaakt in 2015 bij hun analyse
van het Vlaamse GSC-regime.
576 Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1639/1, 2-3. 577 F. DEWAELE, “Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel houdt op zich geen recht in op in de tijd
onveranderlijke steun”, TNRI 2014, afl. 2, 283. 578 Gesprek met meneer Bart Staes, 5 april 2018.
138
2.1. Gehanteerde parameters i.h.k.v. de berekening van de vergoedingen
286. Zo hebben zij als eerste beoordeeld of de parameters gebruikt in het kader van de
steunvergoedingen efficiënt geacht kunnen worden. De parameters gebruikt om de onrendabele
top van de hernieuwbare energie categorieën te berekenen zijn publiek beschikbaar gesteld om
de transparantie en het vertrouwen van investeerders in het hervormde GSC-regeling te
vergroten. Inbegrepen zijn algemene parameters en bedrijfsspecifieke parameters, zoals
tarieven in de vennootschapsbelasting en belastingverminderingen in het kader van
investeringen. Kennisname van de effectief toepasselijke winst gerelateerde belastingen vereist
evenwel een individuele en gedetailleerde bedrijfsanalyse voor elke investering, onder meer
door een blik te werpen op de jaarrekeningen. Vanuit administratief oogpunt is een dergelijke
benadering niet praktisch579.
2.2. Kwalificatie van de technologie
287. Vervolgens zijn betrouwbare methoden voor het differentiëren van hernieuwbare
elektriciteitstechnologieën en het berekenen van steunniveaus niet voldoende ontwikkeld. De
hervormingen in 2013 van het Vlaamse groencertificatenstelsel waren bedoeld om de
kosteneffectiviteit(rentabiliteit) van GSC-vergoedingen te verbeteren door de steunniveaus op
basis van de onrendabele top te harmoniseren. Door vergoedingen vast te stellen op het niveau
van de opwekkingskosten, moeten excessieve winsten gerealiseerd door goedkope
technologieën worden verminderd of geheel worden vermeden. De hervormingen van 2013
differentiëren ondersteuningsniveaus door hernieuwbare energietechnologieën in 18
categorieën op te delen.
De opdeling van deze categorieën lijkt evenwel willekeurig te zijn. Het verfijnen van de
regelgeving op basis van de kenmerken van elke combinatie van 'hernieuwbare technologie'
zou een preciezere indeling van de verschillende combinaties in verschillende groepen mogelijk
maken met aangepaste incentive niveaus580.
2.3. Investeringszekerheid en marktfunctie
288. Het ontbreken van een functionele GSC-markt verlaagt ook de investeringszekerheid
voor zowel nieuwe als bestaande hernieuwbare stroom investeerders, terwijl de kosten van de
579 O. EL KASMIOUI, A. VERBRUGGEN en R. CEULEMANS, “The 2013 reforms of the Flemish renewable
electricity support: Missed opportunities”, Renewable Energy 83 (2015), 908 – 910. 580 A. VERBRUGGEN en V. LAUBER, “Basic concepts for designing renewable electricity support aiming at a
full-scale transition by 2050”, Energy Policy 37 (2009), nr. 12, 5732-5743.
139
steunregeling worden verhoogd. Sinds het begin van de GSC-regeling zijn de certificaten
grotendeels op bilaterale basis uitgewisseld met overwegend langlopende contracten tussen
producenten van hernieuwbare energie en elektriciteitsleveranciers. Hoewel de bilaterale GSC-
markt een markt op zich is, heeft deze markt niet het alom bekende kenmerk van vraag en
aanbod. De 'marktspelers' hebben geen rol bij het vaststellen van een marktevenwicht, noch bij
het vaststellen van een marktconforme prijs, die verschilt van de gemiddelde prijs van bilateraal
verhandelde certificaten bepaalt door (meestal) langetermijnovereenkomsten. Slechts een
verwaarloosbaar aantal certificaten werd verhandeld op de speciale ‘Groenestroomcertificaten
uitwisseling’ van BELPEX581.
289. Het is uiterst moeilijk en zo niet onmogelijk om een concurrerende GSC-markt te
creëren bovenop een niet-concurrerende conventionele elektriciteitsmarkt582. Het in 2015 grote
en nog steeds groeiende overschot aan certificaten, samen met de sleutelrol die
distributienetwerkbedrijven spelen bij het kopen van certificaten, verhogen de schulden van de
distributienetwerkbedrijven en dreigen de toekomstige kosten van ondersteuningsmechanismen
te verhogen, aangezien de tarieven voor distributienetwerken tot het einde van 2014 werden
bevroren583. Deze kosten zullen worden overgedragen, ofwel aan de elektriciteitsverbruikers
door een toekomstige verhoging van de elektriciteitsdistributietarieven, ofwel584 aan
belastingbetalers in het geval dat certificaten worden gekocht door de overheid585.
2.4. Start-en-stop beleid
290. Ten slotte kan gewezen worden op de negatieve effecten van een start-en-stop beleid586.
De onverwacht sterke groei van nieuwe PV-installaties in Vlaanderen zorgde ervoor dat de
581 BELPEX, Green Certificate Exchange. Historical Market Data, BELPEX, 2012. Available from:
https://www.belpex.be/index.php?id=105. 582 R. HAAS, C. PANZER, G. RESCH, M. RAGWITZ, G. REECE en A. HELD, “A historical review of promotion
strategies for electricity from renewable energy sources in EU countries”, Renew. Sust. Energ. Rev. 15 (2011), nr.
2, 1003-1034; A. VERBRUGGEN en V. LAUBER, “Basic concepts for designing renewable electricity support
aiming at a full-scale transition by 2050”, Energ. Policy 37 (2009), nr. 12, 5732-5743. 583 SERV Achtergrondrapport, Uitgestelde doorrekening van certificatenkosten voor groene stroom en WKK op
elektriciteitsfactuur, 10 maart 2014, p. 72,
https://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_20140310_uitgestelde_doorrekening_certificatenkost
en_RAP.pdf. 584 De Vlaamse overheid voerde in 2015 een heffing in op afname punten voor elektriciteit, ook wel bekend onder
de term ‘Energieheffing of Bijdrage Energiefonds’. 585 R. HAAS, G. RESCH, C. PANZER, S. BUSCH, M. RAGWITZ en A. HELD, “Efficiency and effectiveness of
promotion systems for electricity generation from renewable energy sources - Lessons from EU countries”, Energy
36 (2011), nr. 4, 2186-2193; A. JOHNSTON, A. KAVALI en K. NEUHOFF, “Take-or-pay contracts for
renewables deployment”, Energy Policy 36 (2008), nr. 7, 2481-2503. 586 T. DERUYTTER en W. GELDHOF, “Legal Issues Concerning the Decentralised Energy Production
Investment Climate: Subsidies, Tariffs and Priority Access and Dispatch” in B. DELVAUX, M. HUNT en K.
140
uitgaven voor hernieuwbare energie op korte termijn sterk stegen. Zulke uitgaven waren
onvoorzien en ongewild. Als gevolg hiervan wijzigde Vlaanderen, net als verschillende andere
lidstaten, hun beleid inzake ondersteuningsmechanismen. Deze soms plotse en weinig
transparante hervormingen verstoorden de industrie en investeringen. Voor nieuwe
technologieën en investeringen die nog steeds afhankelijk zijn van steun, tasten dergelijke
praktijken het vertrouwen van investeerders in de sector aan587.
2.5. Conclusie
291. De invoering van de bandingfactor was een goede beslissing van de Vlaamse regelgever
voor toekomstige projecten. Er moet evenwel opgemerkt worden de hervorming in 2013 nog
steeds niet ideaal was. In 2015 oordeelden auteurs Ouafik El Kasmioui, Aviel Verbruggen en
Reinhart Ceulemans samenvattend dat betrouwbare methoden voor het differentiëren van
hernieuwbare elektriciteitstechnologieën en het berekenen van steunniveaus nog niet voldoende
waren ontwikkeld. De hervormingen van 2013 lijken er niet volledig in gelukt om het slecht
functioneren van de markt voor groene certificaten aan te pakken. Het vertrouwen van
investeerders in hernieuwbare elektriciteit installaties is daarentegen afgenomen, omdat de
ondersteuningsvoorwaarden kunnen worden gewijzigd door de vergoedingsniveaus aan te
passen en door politieke interventies.
3. Evaluatie van GSC-systeem anno 2018
3.1. Een werkbare certificatenmarkt?
292. Met de invoering van deze bandingfactor heeft de Vlaamse overheid de (verdere)
oversubsidiëring een halt toegeroepen, maar de werking van de certificatenmarkt vormde nog
steeds een probleem. Zo hebben de Vlaamse netbeheerders de verplichting om GSC die ze
aankochten tegen de minimumsteun op regelmatige tijdstippen terug op de markt te brengen.
Dit moet gebeuren met als doel (een deel van) de kosten van deze opkoopverplichting terug te
recupereren. De VREG controleert de transparantie en de regulariteit van de verkoop van deze
certificaten door de netbeheerders. Indien de aankoopprijs (minimumsteun) hoger is dan de
verkoopprijs, geldt het verschil (verlies) als kost gedragen omwille van een
openbaredienstverplichting, welke kost de netbeheerder in de nettarieven kan verrekenen. Er
TALUS (eds.), EU Energy Law and Political Issues Vol. IX, Cambridge – Antwerp – Portland, Intersentia, 2014,
171-175. 587 Med.Comm. 6 juni 2012, “Renewable Energy: a major player in the European energy market” (COM(2012)
271 final), 5.
141
werden jarenlang echter meer GSC uitgereikt aan producenten dan dat er ingediend moesten
worden door leveranciers. Dit leidt logischerwijs tot overschotten op de certificatenmarkt en dit
hindert de goede werking van de certificatenmarkt. Het overgrote deel van de overschotten zit
bij de netbeheerders die de GSC moeten opkopen in het kader van de minimumsteun588.
293. Omwille van het GSC-overschot op de markt verbood de overheid de netbeheerders om
een deel van hun GSC op de markt te brengen met als doel te verhinderen dat de marktprijs nog
verder zou dalen. Het opsparen en tijdelijk uit de markt houden van GSC door de netbeheerders
noemt men ook ‘banking’. Zo mochten van 1 juli 2016 1.500.00 GSC niet meer op de markt
gebracht worden in de afwachting van een herstel van evenwicht tussen vraag en aanbod op de
GSC-markt589. De VREG stelde evenwel dat het immobiliseren van 1.500.000 GSC, gelet op
de portefeuilles van 5.300.000 GSC bij de netbeheerders, een te beperkte ingreep is om het
marktevenwicht te herstellen590.
294. Begin 2016 nam de Vlaamse overheid nieuwe maatregelen om het overschot weg te
werken. Enerzijds zullen met de opbrengst van de verhoogde Bijdrage Energiefonds (zg.
Turteltaks) GSC van de wegbeheerders opgekocht en van de markt gehaald worden591.
Anderzijds werd de quotumverplichting (en dus de vraag naar GSC) fors verhoogd. Zoals
hiervoor in de opsomming van de quota aangegeven, wordt het quotumpercentage voor GSC
op 31 maart 2017 verhoogd (van 19%) naar 23%592. Verder zijn er ook wijzigingen doorgevoerd
in de gedeeltelijke vrijstelling voor afnamepunten met een verbruik groter dan 1 GWh en werd
de specifieke vrijstelling voor openbaar vervoer afgeschaft. Dit zou volgens de VREG tot een
stijging van de vraag van 37% leiden593.
3.2. Conclusie
295. Het Vlaamse groencertificatenstelsel heeft sinds 1 januari 2002 aldus enkele grote en
kleine wijzigingen ondergaan, maar concluderend kan, net als in 2015, worden gesteld dat deze
588 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 265. 589 Art. 6.4.14/1 en 6.4.14/2 Energiebesluit (ingevoegd bij de wijziging van 10 januari 2014 (BS 14 februari 2014)
en vervangen bij art. 3 B.VI.Reg. 21 oktober 2016 (BS 15 december 2016). 590 Advies 2014-03 van de VREG van 21 oktober 2014 met betrekking tot banking van groenestroomcertificaten
en warmtekrachtcertificaten door de elektriciteitsdistributienetbeheerders en de beheerder van het plaatselijk
vervoernet van elektriciteit, https://www.vreg.be/sites/default/files/document/advice/adv-2014-03.pdf. 591 T. DERUYTTER, “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in F. VANDENDRIESSCHE (ed.),
Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 266. 592 Decreet 27 november 2015 tot wijziging van het Energiedecreet (BS 10 december 2015). 593 VREG, Certificatenmarktrapport 2015, https://www.vreg.be/sites/default/files/document/rapp-2016-09.pdf.
142
hervormingen niet alle problemen hebben opgelost. Zo is het "markt"-model dat aan de basis
ligt van het Vlaamse certificatensysteem intussen zo door regulering uitgegraven dat er geen
toegevoegde waarde voor de consument is. De minimale garantie belemmert de productie van
groene stroom om zichzelf aan te passen aan de vooraf gedefinieerde quota594. Er worden
overschotten opgekocht door de netbeheerder en geen enkele actie kan voorkomen dat de kosten
van niet-gewenste groene stroom uiteindelijk bij de consument terechtkomen. Bovendien is de
liquiditeit op de certificatenmarkt zeer beperkt vanwege het beperkte aantal actoren: bijna een
kwart van de certificaten wordt ingeleverd bij geïntegreerde leveranciers/producenten die zelf
certificaten moeten inleveren, en het grootste deel van de certificaten eindigt bij de
netbeheerders. Een conclusie die auteurs in de randnummers 288 en 289 reeds hadden
aangehaald595.
296. Vervolgens blijven de kosten van het huidige systeem erg hoog vanwege historische
verplichtingen (zoals de overmatige subsidies van oude PV-installaties) en een beperkte
kostenreductie als gevolg van technologische evolutie. Bij de berekening van het steunniveau
moeten de Vlaamse Regering aldus rekening houden met een leerproces om de geplande
afschaffing van subsidies voor hernieuwbare energie effectief uit te voeren en innovatie te
stimuleren596. Naar mijn mening was het grootste probleem niet de te trage hervorming en
aanpassing van het GSC-systeem. Reeds bestaande (over)subsidieringskosten en
certifcatenoverschotten werden daardoor alleen maar groter. De bandingfactor werd
bijvoorbeeld slechts in 2013 ingevoerd, ondanks het feit de SERV en de Minaraad reeds begin
2012 enkele mogelijke oplossingen, zoals de quota en de opkoping van certificaten, adviseerden
om het certificatenoverschot weg te werken. Echte grondige veranderingen voerde de Vlaamse
Regering pas vanaf 2015 door597.
594 “Het overdragen van steuncertificaten aan de netbeheerders aan minimumsteun, waarna deze certificaten
vervolgens door de netbeheerders weer moeten verkocht worden op de markt, zorgt er niet alleen voor dat de
certificatenoverschotten blijven circuleren, maar dit doet ook het totale kostenplaatje stijgen door de extra
administratieve en financieringskosten voor de netbeheerders. Het blijft dus belangrijk om de rol van de
netbeheerders in deze zoveel mogelijk terug te brengen en de werking van de bilaterale markt te herstellen” uit
VREG, Certificatenmarktrapport 2016, mei 2017, p. 47. 595 X., System of certificates for green electricity in Flanders, Febeliec, 28 november 2017, p. 3. 596 Gesprek met meneer Bart Staes, Europees Parlementslid, 5 april 2018. 597SERV Advies, Advies over de overschotten op de groenestroom-en warmte-rachtkoppelingscertificatenmarkt,
2 maart 2012, p. 5,
https://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_Minaraad_ADV_20120302_OverschottenCertificaten
markten.pdf.; zie ook: Advies van de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt van 4 januari 2012
met betrekking tot de effecten van de overschotten op de markten voor groenestroom- en warmte-
krachtcertificaten.
143
297. Ondanks er geen plannen op tafel liggen om het systeem inzake GSC (verder) te
optimaliseren kan wel aangehaald worden dat de leveringszekerheid een parameter kan worden
waarmee rekening moet worden gehouden bij het toekennen van subsidies (op basis van
systeemkosten veroorzaakt door een technologie), evenals een beleid met een gesloten
enveloppe, waarbij het vaste budget niet wordt overschreden598.
Hoofdstuk II. Beoordeling van de efficiëntie en relevantie van feed-in premiums en
tendersystemen
298. Het Vlaamse regime van GSC blijft in deze legislatuur aldus onder haar huidige vorm
bestaan. Dit zorgt voor juridische zekerheid voor investeerders in groene stroom (althans tijdens
deze legislatuur) en zekerheid omtrent het behalen van de hernieuwbare energiedoelstellingen
van 2020.
Er zijn daarentegen wel plannen bij de verschillende (regerings)partijen en het kabinet van
Vlaams Minister bevoegd voor energie meneer Bart Tommelein om bij de volgende legislatuur
de productie van groene stroom niet louter meer te ondersteunen via het steunmechanisme van
GSC (en de call groene warmte). Welke andere steunregeling er dan worden voorzien voor de
productie van groene stroom zullen het voorwerp vormen van de volgende
regeringsonderhandelingen. Daarnaast zijn er vandaag reeds kleinere maatregelen die ervoor
zorgen dat Vlaanderen langzamerhand afstand neemt van het systeem van GSC. Zo zal er
bijvoorbeeld dit jaar, anno 2018, een voorstel bij het Vlaams parlement worden ingediend om
wat betreft kleine en middelgrote turbines die vandaag ondersteuning krijgen via de certificaten,
steun te laten verlenen via een investeringssteun op basis van tendering599.
299. Het is geen verrassing dat er in de volgende legislatuur een nieuwe steunregeling zal
voorzien worden voor groene stroom. Zo kan er gewezen worden op de ambitie van de Vlaams
minister bevoegd voor Energie, mevrouw Turtelboom (sinds 2016 vervangen door minister
Bart Tommelein) om het huidige GSC-regime aan te passen. In haar beleidsbrief geeft zij aan
een tenderingsysteem (aanbesteding na marktbevraging) voor hernieuwbare-energieprojecten
in te voeren: “we testen voor bepaalde technologievormen of we via tenderingmechanismen de
doelstellingen inzake hernieuwbare energieproductie op een kostenefficiënte wijze kunnen
behalen”600. Vervolgens bepaalt de meer recente nota uit 2017 van de Vlaamse Regering in de
598 X., System of certificates for green electricity in Flanders, Febeliec, 28 november 2017, p. 3. 599 Gesprek met mr. Lorenzo Van de Pol, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018. 600 “Beleidsnota Energie 2014-2019” ingediend door mevrouw Anniemie Turtelboom op 24 oktober 2014, Parl.St.
Vl.Parl. 2014-15, nr. 148/1, p. 38, https://docs.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2014-2015/g148-1.pdf.
144
Vlaamse energievisie uitdrukkelijk dat: “voor de certificatensystemen worden o.a. diverse
pistes bekeken om te werken via jaarlijkse enveloppes met tendering als die de korte
termijnklimaat- en energiedoelen kunnen realiseren, de kostenefficiëntie van het systeem
verhogen en de doorgroei naar maturiteit en marktintegratie stimuleren”601.
300. De herziene Richtlijn Hernieuwbare Energie is zeker gedetailleerd en geeft zoals supra
besproken in DEEL II vrij expliciet aan dat de steun de vorm moet aannemen van een premie
boven de geldende marktprijs (bv. feed-in premiums of groenestroomcertificaten)602 toegekend
via competitive bidding. Om zo’n steunregeling zo goed mogelijk te kunnen implementeren in
een lidstaat of regio (bijvoorbeeld in Vlaanderen) worden de feed-in premium regeling en de
tenderprocedure (competitive bidding) in deze masterproef los van elkaar geëvalueerd,
aangezien zij onder meerdere ontwerpvormen kunnen voorkomen.
Dit hoofdstuk zal de feed-in premium regeling en de tenderprocedure evalueren op basis van
(literatuur)onderzoeken uitgevoerd door onder meer Ecofys603, Council of European Energy
Regulators (hierna: “CEER”)604 en het International Renewable Energy Agency (hierna:
“IRENA”). Er zal hierbij gekeken worden naar de effectiviteit van elk besproken
ondersteuningsmechanisme bij het bereiken van bepaalde (hernieuwbare energie-)
doelstellingen. Ten slotte wordt er kort een blik geworpen op de Nederlandse SDE+-regeling
omdat zij, als succesvolle steunregeling, een tenderprocedure combineert met (sliding) feed-in
premiums.
1. Beoordeling van de efficiëntie en relevantie van feed-in premiums
301. In het kader van een feed-in premium-regeling (hierna: “FIP”) wordt elektriciteit uit
hernieuwbare energiebronnen doorgaans op de markt voor elektriciteit verkocht en ontvangen
producenten van hernieuwbare energie een premie bovenop de marktprijs van hun
elektriciteitsproductie605. Omdat dit aldus een market-based steunregeling is voldoet zij aan de
marktprincipes bepaalt in artikel 4 van de Compromistekst.
601 “Nota van de Vlaamse Regering over de Vlaamse energievisie” ingediend door viceminister-president Bart
Tommelein op 22 mei 2017, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1178/1, 31. 602 Med.Comm. 28 juni 2014, “Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-
2020” (2014/C200/01), §124 en §135-137 en art. 4 Compromistekst. 603 Ecofys is een toonaangevend adviesbureau op het gebied van energie en klimaat, zij voert onder meer studies
uit in opdracht van de Europese Commissie. Voor meer informatie zie: https://www.ecofys.com/nl/info//about/ . 604 Het algemene doel van de Raad van Europese Energie Regulatoren (CEER) is de totstandbrenging van één
enkele concurrerende, efficiënte en duurzame interne markt voor gas en elektriciteit in Europa te
vergemakkelijken. De CEER fungeert als een platform voor samenwerking, informatie-uitwisseling en bijstand
tussen de Europese nationale energie regulatoren. Voor meer informatie zie: https://www.ceer.eu/eer_about. 605 Zie: https://energypedia.info/wiki/Feed-in_Premiums_(FIP).
145
302. FIP kan ofwel vast zijn (d.w.z. op een constant niveau, onafhankelijk van marktprijzen)
ofwel variabel (d.w.z. met variabele niveaus afhankelijk van de evolutie van marktprijzen).
Vaste FIP's zijn eenvoudiger in ontwerp, maar er is een risico op overcompensatie in het geval
van hoge marktprijzen en van ondercompensatie in het geval van lage marktprijzen. Daarom
worden vaste FIP's meestal gecombineerd met vooraf bepaalde minimum- en maximumniveaus
("floor" en "cap"), hetzij voor de FIP, hetzij voor de totale vergoeding (FIP + marktprijs).
Variabele FIP’s worden op continue basis berekend als het verschil tussen (technologie-
specifieke) marktprijzen (gewoonlijk een gemiddelde over een bepaalde tijdsperiode, bijv. één
maand) en een vooraf bepaald referentietariefniveau (vaak overeenkomend met bestaande FIT).
Als de marktprijzen hoger zijn dan het referentietarief, wordt er geen FIP betaald. In sommige
gevallen is er ook een minimummarktprijs die wordt gebruikt voor de FIP-berekening606.
303. FIP kan worden gedifferentieerd op basis van technologieën, grootte en locatie, op
dezelfde manier als dit wordt gedaan voor feed-in tariffs. Ook is er de mogelijkheid om extra
technologiebonussen bovenop de FIP te betalen. Het gebruik van een degressiemechanisme
voor FIP’s of het hanteren van maximale vergoedingsniveaus behoort ook tot de
mogelijkheden.
1.1. Voordelen
304. FIP is een stimulans voor producenten van hernieuwbare energie om te reageren op
prijssignalen van de elektriciteitsmarkt, d.w.z. om elektriciteit te produceren wanneer de vraag
groot is en/of de productie van andere energiebronnen laag is. Ze moedigen hernieuwbare
energie-investeerders ook aan om rekening te houden met verwachte patronen bij de opstart
van het hernieuwbare energieproject (bijvoorbeeld keuze van locatie en turbinetype voor
windparken, oriëntatie van PV-modules)607. FIP draagt daarom bij aan een verhoogde integratie
van hernieuwbare energie in de elektriciteitsmarkt, hetgeen resulteert in een efficiëntere
combinatie van elektriciteitsvoorziening met de vraag. Dit wordt steeds belangrijker met een
stijgend aandeel van hernieuwbare energie in de elektriciteitsproductie.
305. Minimumniveaus ("floor") voor vaste FIP of voor de totale vergoeding (FIP +
marktprijs) kunnen het marktprijsrisico voor hernieuwbare energie-investeerders verminderen
606 “Feed-in-Tariffs vs Feed-in-Premium Policies”, p. 6-10, (https://helapco.gr/pdf/FiT_vs_FiP_NREL.pdf)
uittreksel uit: T. D. COUTURE, K. CORY, C. KREYCIK en E. WILLIAMS, A Policymaker’s Guide to Feed-in
Tariff Policy Design, NREL Technical Report, juli 2010, http://www.nrel.gov/docs/fy10osti/44849.pdf. 607 S. BIGERNA, C. A. B. S. MICHELI, The Sustainability of Renewable Energy in Europe, Springer, Heidelberg
New York Dordrecht London, 2015, 83.
146
en bieden zekerheid voor de minimaal te verwachten inkomsten. Dit is ook het geval voor
variabele FIP-regelingen waarbij aan deze investeerders een vooraf bepaald referentietarief
wordt gegarandeerd dat vergelijkbaar is met een FIT. Er is zelfs de mogelijkheid om hogere
inkomsten te genereren in vergelijking met FIT in situaties waarin de marktprijzen het
overeenkomstige FIT-niveau overschrijden.
1.2. Nadelen
306. De Feed-in premium regeling heeft evenwel niet alleen voordelen, maar de voordelen
wegen wel op tegen de nadelen. De meeste nadelen kunnen mits enkele aanpassingen ook
worden weggewerkt. Zo zijn marktgebaseerde ondersteuningsprogramma's zoals FIP goed
geschikt voor uitschakelbare hernieuwbare energiebronnen, zoals biomassa en geothermie of
hernieuwbare bronnen die kunnen worden gecombineerd met opslag (zoals bijvoorbeeld
waterkracht). Variabele energiebronnen zoals wind en zon hebben slechts beperkte
mogelijkheden om hun aanbod aan de marktprijssignalen aan te passen. Voor deze
technologieën brengen FIP-regelingen extra kosten met zich mee voor de aanschaf van
‘balanceringsdiensten’ op het net. Een aanpassing naar feed-in premieregelingen moet echter
naar mijn mening gezien worden als een aanpassing aan de tijd.
307. Voor investeerders houden FIP-regelingen een extra element van onzekerheid in,
bestaande uit risico's die verband houden met de evolutie van marktprijzen en de
overeenkomstige inkomsten, hetgeen resulteert in hogere financieringskosten. Deze risico's
kunnen echter worden verzacht door "prijscorridors" met vooraf bepaalde minimum- en
maximumniveaus (vaste FIP) in te stellen of door de FIP aan te passen op basis van de
marktsituatie (variabele FIP). Directe verkoop op de elektriciteitsmarkt resulteert in een grotere
complexiteit en meer kosten (voor prognosesystemen, balanceringsdiensten en handel in
elektriciteit), waardoor het voor kleinschalige exploitanten moeilijker wordt om deel te nemen
aan een FIP-regeling608.
1.3. Conclusie
308. Feed-in-premies bieden in vergelijking met feed-in tariffs gedeeltelijke ondersteuning
door een premie bovenop de marktprijs aan te bieden, en dit om de kloof tussen inkomsten en
kosten te dichten. Als gevolg hiervan nemen elektriciteitsproducenten deel aan de markt,
waardoor vraag en aanbod beter worden gereguleerd en mogelijke overcompensatie wordt
608 S. BIGERNA, C. A. B. S. MICHELI, The Sustainability of Renewable Energy in Europe, Springer, Heidelberg
New York Dordrecht London, 2015, 83.
147
vermeden. De mate van kosteneffectiviteit hangt echter af van de vraag of vaste of variabele
premies worden toegekend. Terwijl variabele premies (waarbij het steunbedrag afhangt van de
specifieke marktprijs) het risico van overcompensatie min of meer wegnemen, is dat bij vaste
premies niet het geval. Vaste premies zorgen echter meestal voor een betere voorspelbaarheid
van de kosten, terwijl variabele premies het moeilijk maken om de totale ondersteuningskosten
te voorspellen zolang er geen maximale ondersteuningslimiet wordt geïntroduceerd. Wel wordt
door de introductie van een maximale ondersteuningslimiet voor variabele premies de
voorspelbaarheid m.b.t. de kosten verhoogd609.
2. Beoordeling van de efficiëntie en relevantie van tendersystemen
2.1. Hoofdelementen van nationale tenders voor hernieuwbare energie
309. In de meeste gevallen worden tenders voor hernieuwbare energie gehouden door de
overheid van een land. Ze specificeren de capaciteit (kW) of de elektriciteitsproductie (kWh)
waarvoor een tender wordt uitgeschreven, soms (in technologie-specifieke tenders) de
hernieuwbare energietechnologie en meestal de productielocatie. Projectontwikkelaars kunnen
dan een bod uitbrengen op de tender, hun projectvoorstel schetsen en de prijs per eenheid
elektriciteit vermelden waarmee ze hun project kunnen realiseren. Vervolgens evalueert de
overheid de verschillende aanbiedingen en rangschikt deze op basis van louter hun prijs
(prijsgebaseerde tenders) of andere criteria (multi-criteria tenders). Prijsgebaseerde tenders zijn
tenders waarbij de biedingen met de laagst aangeboden steunniveaus uiteindelijk worden
toegekend. Multi-criteria tenders zijn tenders waarbij de toekenning afhankelijk is van een
evaluatie van verschillende criteria 610. De beste kandidaten worden geselecteerd en de overheid
ondertekent een stroomafnameovereenkomst met de succesvolle bieders611.
310. De uitkomst van de tender bepaalt het niveau van ondersteuning voor producenten.
Vroeger kon dit het feed-in tarief zijn, vanaf de inwerkingtreding van de herziene Richtlijn
Hernieuwbare Energie zullen referentiewaarden voor feed-in-premies geveild worden. Als
alternatief kan de uitkomst van een tender – anno 2018- ook de basis vormen van een
609 A. HELD, M. RAGWITZ, F. ISI, M. GEPHART, E. DE VISSER en C. KLESSMANN, Design features of
support schemes for renewable electricity, ECOFYS Taks 2 Report, 27 januari 2014, p. 43. 610 X., Tendering procedures for RES in Europe: State of play and first lessons learnt, CEER Sustainable
Development Work Stream, 18 juni 2018, p. 9. 611Een tenderprocedure is een aanbesteding na marktbevraging. Doorheen deze masterproef worden te termen
‘tender’ en ‘aanbesteding’ als synoniemen gehanteerd.
148
capaciteitsvergoeding per geïnstalleerd kW, eenmalig (zoals de call groene warmte) of op
regelmatige basis uitbetaald.
311. De tenders zijn zeer flexibel en kunnen op veel verschillende manieren worden
georganiseerd. Voorbeelden van een bepaald type tender zijn onder meer612 de “sealed
auction613”, “descending clock auction”614 of de “hybride type auction”615. De infra besproken
Nederlandse SDE+- regeling is een voorbeeld van een “sealed bid auction”, net als de Vlaamse
call groene warmte dit ook is.
312. De competitieve biedingsprocedure kan daarnaast aanzienlijk variëren afhankelijk van
politieke prioriteiten, de concurrerende marktomgeving van RES-technologieën en het
wettelijke kader binnen elk land. Tenders kunnen bestaan uit een groot aantal criteria, die
kunnen worden gegroepeerd in de volgende tien categorieën616.
1. Geschiktheid van RES-technologieën: technologie-neutraal versus technologie-
specifiek;
2. Prijsregel (bijvoorbeeld ‘pay-as-bid’ of uniforme prijsbepaling);
3. Prijs caps (minimum/maximum biedingsniveau);
4. Participatiecriteria (bijvoorbeeld grootte, type van kandidaten, nationaal versus
buitenlands);
612 H. LUCAS, R. FERROUKHI en D. HAWILA, Renewable Energy Auctions in Developing Countries, IRENA,
2013, p. 42-43. 613 Bij de Sealed Bid Auction (vertaald als “verzegelde biedingstender”): alle bieders dienen hun voorstel in,
inclusief de prijs en de hoeveelheid van de opwekking/productie. De individuele bieders kunnen elkaars
voorstellen niet zien. Alle indieningen worden vervolgens gescreend om te bevestigen dat ze voldoen aan de
geschetste vereisten. De biedingen worden gerangschikt van laag naar hoog, op basis van hun prijs en mogelijk
andere aanvullende criteria. Vervolgens worden de projecten met de beste rangorde één voor één geselecteerd,
totdat het aantal geselecteerde projecten betrekking heeft op het volume van de opwekking/productie van
hernieuwbare energie dat wordt geveild. 614 Bij de Descending Clock Auction (vertaald als “de aflopende klok tender”): in dit type tender verklaart de
veilingmeester (in de meeste gevallen de overheid) een prijs voor een nieuw project voor de opwekking van
hernieuwbare energie. De bieders komen dan naar voren en kondigen aan welke hoeveelheid opwekking/productie
ze kunnen bieden voor deze prijs. De prijs wordt vervolgens geleidelijk verlaagd door de veilingmeester, hetgeen
resulteert in lagere productiehoeveelheden aangeboden door de bieders. Dit proces wordt gecontinueerd tot de
aangeboden hoeveelheid van de productie overeenstemt met het volume van nieuwe duurzame energie waarin de
overheid wil investeren. In deze tender kennen de bieders elkaars aanbiedingen en kunnen ze daarom hun eigen
aanbiedingen aanpassen aan de concurrentie. 615 Bij de Hybrid Type Auction (vertaald als “hybride type tender”): deze tenders bestaan uit een combinatie van
verschillende modellen om de bieders te selecteren. Brazilië gebruikt bijvoorbeeld een tender die in twee fasen is
onderverdeeld. De eerste fase is een aflopende kloktender die wordt gebruikt om de prijs te ontdekken. De tweede
fase bestaat uit verzegelde biedingsveilingen die ervoor zorgen dat de bieders niet over de prijs kunnen
samenspannen. 616 X., Tendering procedures for RES in Europe: State of play and first lessons learnt, CEER Sustainable
Development Work Stream, 18 juni 2018, p. 9.
149
5. Prekwalificatiecriteria (bijvoorbeeld financiële zekerheden, technische vereisten zoals
bouwvergunningen, ruimtelijke ordening);
6. Selectiecriteria (bijvoorbeeld prijs per KW of per kWh, volume, lokale inhoud, milieu-
impact, etc.);
7. Aangeboden volume;
8. Frequentie van tender-rondes;
9. Sancties (voor niet-naleving of afwijking van realisatietijd);
10. Verhandelbaarheid van ondersteuningsrechten.
2.2. Voordelen
313. In een standaard tender m.b.t. hernieuwbare energie plaatst de overheid een
aanbesteding en kiest deze voor het goedkoopste bod. In theorie zorgen tenders voor een
efficiënt gebruik van de overheidsbegroting. Ze leveren de grootste productievolumes tegen de
laagste kosten. De hoge concurrentie resulteert namelijk in kostenefficiëntie en onthult de echte
marktprijs van verschillende technologieën. Bovendien zorgen tenders voor een gemakkelijke
afstemming tussen de ontwikkeling van hernieuwbare energie en infrastructuurplanning.
Daarnaast leidt lange termijn garantie tot betere financieringsmogelijkheden en mogelijk lagere
prijzen. De limieten kunnen tevens door de overheid worden vastgesteld voor de capaciteit en
het budget. Ten slotte kunnen biedingen worden geselecteerd op basis van specifieke criteria
waardoor rekening kan worden gehouden met het beleid van een specifiek land (bijv. milieu,
werkgelegenheid)617.
2.3. Nadelen
314. Tendersystemen lijken aldus de ideale basis voor een goede steunregeling, maar zij moet
dan wel goed worden ontworpen. Om een tender te laten slagen, is het ook belangrijk dat deze
is aangepast aan de specifieke omstandigheden van een bepaald land. Deze zijn afhankelijk van
de doelen die het land via de tender wil bereiken618. Tendersystemen maken gebruik van
marktkrachten, die bij goed functionerende markten met voldoende vraag en aanbod ervoor
zullen zorgen dat de meest efficiënte projecten het halen.
617 H. LUCAS, R. FERROUKHI en D. HAWILA, Renewable Energy Auctions in Developing Countries, IRENA,
2013, p. 12. 618 H. LUCAS, R. FERROUKHI en D. HAWILA, Renewable Energy Auctions in Developing Countries, IRENA,
2013, p. 10.
150
315. Het tendersysteem is in theorie kosteneffectief, maar blijkt in de praktijk niet altijd goed
te functioneren619.
Een eerste nadeel is dat een zuivere tendersysteem (niet gecombineerd met bijvoorbeeld een
feed-in premium) wel de investering stimuleert, maar geen prikkel geeft om daadwerkelijk
groene stroom te produceren bijvoorbeeld bij lage elektriciteitsprijzen (tenzij in de variant met
exploitatie-ondersteuning)620. Het sluit dus minder rechtstreeks aan bij het doel, namelijk
toename van de productie van groene stroom of besparing op primaire fossiele brandstoffen.
Het ‟stop and go‟-karakter van het tendersysteem heeft ten tweede ook een nadelige invloed op
de investeringszekerheid, bovendien kan de politiek elke keer opnieuw besluiten om de tender
niet uit te zetten. Ten derde zijn de risico's voor aanvragers hoger dan bij open feed-in-
regelingen omdat een voorgesteld project mogelijk niet wordt geselecteerd. Ten vierde is het
vereist dat er een voldoende aantal bieders deelneemt, anders levert de tender geen competitief
resultaat op. Tendermechanismen kunnen ten vijfde strategisch gedrag van marktspelers
aanwakkeren, hetgeen de kosten kan opdrijven. Grote marktspelers kunnen namelijk een
bevoorrechte positie innemen ten opzichte van hun kleinere concurrenten, en bij veilingen
bestaat tevens het risico dat bieders met elkaar communiceren en van tevoren prijzen
overeenkomen. Bieders met marktmacht kunnen daarnaast ook onderbieden om anderen uit de
markt te duwen. Een zesde belangrijk nadeel bij een tendersysteem is dat initiële biedingen vaak
herzien worden na aanvang door de aanbesteder te confronteren met tegenvallers, extra kosten
of vertragingen. De aanbestedende partij wordt zo voor het blok gezet, aangezien de kosten van
een nieuwe inschrijving en hiermee gemoeide tijd te groot zijn. Ten zevende zijn
uitvoeringskosten en complexiteit van het uitschrijven van een tender belangrijke
aandachtspunten621. Ten slotte is het niet noodzakelijk zo dat alle projecten die aanvankelijk
worden gehonoreerd, uiteindelijk ook effectief worden gerealiseerd. Dit is een belangrijk punt,
omdat uitvoeringspercentages van belang zijn voor het bereiken van politieke doelen, met name
voor de juridisch bindende doelen van Europese lidstaten. Niet alle geselecteerde projecten
worden daadwerkelijk uitgevoerd: het uitvoeringspercentage ligt bijna altijd lager dan 100%.
619 SERV Rapport Hernieuwbare energie, DEEL 1: HE-Fundamentals, Hoofdstuk 5: Hoe kan een HE-beleid er uit
zien?, 6 april 2001, p. 34. 620 De investeringssubsidie kan gecombineerd worden met een exploitatiestimulering, waarbij een deel van het
beschikte subsidiegeld wordt uitgekeerd bij de bouw van de installatie, terwijl het overige deel wordt uitgekeerd
wanneer de installatie een aantal jaar in bedrijf is en de beoogde productie/prestatie gehaald is. 621 SERV Rapport Hernieuwbare energie, DEEL 1: HE-Fundamentals, Hoofdstuk 5: Hoe kan een HE-beleid er uit
zien?, 6 april 2001, p. 35; H. LUCAS, R. FERROUKHI en D. HAWILA, Renewable Energy Auctions in
Developing Countries, IRENA, 2013, p. 13.
151
2.4. Conclusie
316. Kortom, een ontoereikend ontwerp van veilingen kan leiden tot een lage effectiviteit
van de inzet van hernieuwbare energie en het niet halen van de doelstellingen. Different types
of schemes exist; however, all of them require a thorough and consistent design and a sufficient
level of competition to be effective622.
Het ontwerp en de keuze van het instrument moeten vooral worden bepaald door de specifieke
context waarin de tender plaats vindt. Ook moeten de beleidsmakers rekening houden met het
gegeven of er een concurrerende markt bestaat met een voldoende aantal potentiële bieders en
een gelijk speelveld tussen die bieders. Als dergelijke voorzorgsmaatregelen niet worden
genomen, kunnen tendermechanismen zelfs bestaande marktstructuren vernietigen. Slecht
ontworpen prekwalificatie-eisen kunnen bijvoorbeeld het aantal marktspelers verminderen en
kleine en middelgrote spelers uit de markt duwen. Natuurlijk komt dit ook op zekere hoogte
voor bij alle soorten ondersteuning en toewijzingsmechanismen623.
3. De succesvolle SDE+-regeling uit Nederland: een voorbeeld voor Vlaanderen?
3.1. Een veiling van sliding feed-in premiums
317. Wanneer Vlaanderen in de volgende legislatuur een nieuwe steunregeling invoert voor
groene stroom is naar mijn mening de Nederlands SDE+- regeling (voluit “de
stimuleringsmaatregel voor duurzame energieproductie”) een goed voorbeeld. Ten eerste kan
aangehaald worden dat de SDE+-regeling als een succesvol en kosteneffectief instrument wordt
beschouwt624. Ten tweede veilt deze steunmaatregel sliding feed-in premiums die de productie
van hernieuwbare energie vergoeden waardoor deze steunregeling perfect valt binnen de
principes uit de Staatssteunrichtsnoeren en de nieuwe geharmoniseerde marktprincipes uit de
Compromistekst van de herziene HERL625. Ten derde is zij in principe een technologie-neutrale
622 X., Tendering procedures for RES in Europe:State of play and first lessons learnt, CEER Sustainable
Development Work Stream, 18 juni 2018, p. 10. 623 F. WIGAND, S. FÖSTER, A. AMAZO en S.TIEDENMANN, Auctions for Renewable Support: Lessons Learnt
from International Experiences, Aures, juni 2016, p. 10, https://www.ecofys.com/files/files/aures-wp4-synthesis-
report-final.pdf. 624 B. BELJAARS, Toetsing van marktontwerpen en stimuleringsmaatregelen voor de Nederlandse
elektriciteitsmarkt op weg naar een duurzame toekomst, Overlegtafel Energievoorziening, 14 september 2017, p.
63, https://www.netbeheernederland.nl/_upload/Files/Rapport_Marktdesign_Elektriciteitsvoorziening_110.PDF. 625 F. WIGAND, S. FÖSTER, A. AMAZO en S.TIEDENMANN, Auctions for Renewable Support: Lessons Learnt
from International Experiences, Aures, juni 2016, p. 6.
152
tender626. Technologie-neutrale tenderprocedures hebben in de Staatssteunrichtsnoeren en in
het Voorstel van de Commissie voor de herziening van de HERL de voorkeur627.
318. Concreet werkt de SDE+regeling als volgt628. De SDE+ subsidieert de onrendabele top
van een investering in duurzame elektriciteit. ECN629 berekent ex-ante voor verschillende
opwektechnologieën de kostprijs dat het basisbedrag wordt genoemd. Verder berekent ECN ex-
post de marktprijs voor de opbrengsten van de opgewekte energie, dit is het correctiebedrag.
Het verschil tussen de kostprijs en de marktprijs is de onrendabele top, de maximale waarde die
door de SDE+ vergoed kan worden. In de SDE+ wordt ook een bodemprijs voor het
correctiebedrag gehanteerd (minimale opbrengst van de energie).
Het jaarlijkse SDE+ budget wordt in verschillende fasen open gesteld voor projecten,
telkenmale via een tenderprocedure. In de eerste fase kunnen de projecten met het laagste
basisbedrag indienen. Indien er budget over blijft, gaat een volgende fase open met een hoger
basisbedrag. Projecten van een opwektechnologie met een hoog basisbedrag, kunnen al in een
eerdere fase onder hun basisbedrag indienen om zo een grotere kans te hebben dat budget
aanwezig is.
De SDE+ is een exploitatiesubsidie (sliding feed-in premium) en keert dus uit op basis van
geproduceerde eenheid energie (MWh elektriciteit, Nm3 groen gas, MJ warmte). De SDE+-
regeling biedt een feed-in-premie (FIP) subsidie die het verschil dekt tussen
groothandelsmarktprijzen voor elektriciteit en de kostprijs van elektriciteit uit hernieuwbare
bronnen630.
626 “Alhoewel het ontwerp van het instrument onderscheid maakt tussen technologie-categorieën, is het SDE+ -
schema in de praktijk een technologie-neutrale regeling: het omvat een "vrije categorie" in elke ronde. Deze
categorie staat open voor projecten die tegen lagere kosten kunnen produceren dan het (maximum) basisbedrag
dat voor de specifieke technologie is berekend. Op deze manier biedt de vrije categorie bieders de mogelijkheid
om sneller toegang te krijgen tot de regeling tegen lagere tarieven. Alle projecten, onafhankelijk van de
technologie, kunnen in deze vrije categorie subsidie aanvragen. De regeling heeft betrekking op hernieuwbare
energiebronnen voor elektriciteit, hernieuwbare energiebronnen voor verwarming en koeling en biogas. Het
omvat het hele scala van technologieën die onder deze drie brede categorieën vallen” uit , P. NOOTHOUT en T.
WINKEL, Auctions for Renewable Energy Support in the Netherlands: Instruments and lessons learnt, AURES,
maart 2016, p. 6, http://auresproject.eu/pfid/175; X., , Tendering procedures for RES in Europe: State of play and
first lessons learnt, CEER Sustainable Development Work Stream, 18 juni 2018, p. 31. 627 Zie 2 art. 4, para. 3, COM (2016) 767 final. 628 B. BELJAARS, Toetsing van marktontwerpen en stimuleringsmaatregelen voor de Nederlandse
elektriciteitsmarkt op weg naar een duurzame toekomst, Overlegtafel Energievoorziening,14 september 2017, p.
55. 629 Energieonderzoek Centrum Nederland. 630 International Energy Agency, Policy and Measures: Feed-in Premium Programme SDE + (Stimulering
Duurzame Energie +), https://www.iea.org/policiesandmeasures/pams/netherlands/name-24872-en.php.
153
3.2. Het succes van de SDE+-regeling
319. Meerdere factoren dragen bij tot het succes van de SDE+-regeling631. Zo is er ten eerste
voldoende diversiteit van actoren. De overgrote meerderheid van partijen die een aanvraag
indienen voor SDE + zijn (kleine) KMO's, gevolgd door non-profitorganisaties (gemeenten,
sportverenigingen, waterschappen, scholen, enz.). Ten tweede heeft de steunregeling voldoende
beleidsdoelmatigheid. Van de projecten die in 2011 op SDE+ waren gebaseerd werd 68%
gerealiseerd en uit projecten in 2012 werd 54% gerealiseerd. Ten derde heeft de steunregeling
een goede kosteneffectiviteit632. In de afgelopen jaren was de vraag structureel hoger dan het
beschikbare budget, wat leidt tot een relatief hoge mate van concurrentie. In 2014 was er in de
laatste fase echter nog budget beschikbaar, en ook het verhoogde budget voor 2016 lijkt erop
te wijzen dat de effectiviteit van de SDE+ afneemt. Ten slotte is de steunregeling verenigbaar
met de marktbeginselen en marktintegratie. De SDE+ is een tenderregeling met een competitief
prijsvormingsmechanisme (variabele feed-in premie) dat de marktprincipes weerspiegelt. Dit
heeft ook een positief effect op het vermijden van negatieve prijsvorming.
320. Er kan geconcludeerd worden de SDE+-regeling omwille van meerdere factoren een
succesvolle steunregeling voor groene stroom is die terzelfder tijd perfect aansluit bij de nieuwe
marktprincipes. Er zijn daarentegen nog altijd een aantal werkpunten, het feit dat de
steunregeling in principe ‘technologie-neutraal’ is creëert een bepaalde onzekerheid voor
potentiele investeerders. Om te beslissen om al dan niet als bieder deel te nemen, moet het risico
van niet succesvol te zijn in de tender worden meegerekend. Deze masterproef zal de SDE+-
regeling evenwel niet verder behandelen, maar wanneer de Vlaamse Regering aldus een nieuwe
steunregeling voor groene stroom zal invoeren, kan zij een blik werpen op deze Nederlandse
steunregeling voor groene stroom.
4. Conclusie
321. Naar aanleiding van de Staatssteunrichtsnoeren die stelden dat vanaf 1 januari 2017
lidstaten moeten gaan ‘tenderen’ bij het invoeren van nieuwe steunregelingen en de recent
goedgekeurde Compromistekst die feed-in tariffs impliciet uitsluit, moet een goede
steunregeling de vorm hebben van een tenderprocedure die sliding feed-in premiums veilt. Het
631 P. NOOTHOUT en T. WINKEL, Auctions for Renewable Energy Support in the Netherlands: Instruments and
lessons learnt, AURES, maart 2016, p. 12-16. 632 De reden achter de keuze voor een tenderregeling was om duurzame energie in Nederland te realiseren tegen
de laagst mogelijke kosten, projecten zouden concurreren op prijs.
154
is evenwel belangrijk op te merken dat los van elke theoretische vergelijking van instrumenten,
veel afhangt van de vormgeving van het instrumentarium in de praktijk. Zo kan een theoretisch
optimaal instrument dat slecht werd vormgegeven in de praktijk slechter functioneren dan een
minder optimaal instrument dat wel goed werd vormgegeven633. De prestaties van de
instrumenten zijn eveneens sterk afhankelijk van de omstandigheden of situatiekenmerken. Dat
impliceert ook dat instrumenten moeten kunnen veranderen en vervangen moeten kunnen
worden, “als de jas niet meer past”634. Geconcludeerd kan worden dat een juist
systeemontwerp cruciaal is voor een goede werking van iedere steunregeling voor groene
stroom. Andere belangrijke kenmerken voor een kostenefficiëntie steunregeling zijn onder
andere wettelijke verbintenissen op lange termijn, flexibele ondersteuningsregelingen,
transparantie, geplande evaluatieperioden en implementatie van
kostenbeheersingsmechanismen, alsmede het tot stand brengen van
samenwerkingsmechanismen en harmonisatie635.
TITEL II. Evaluatie van de call groene warmte
322. Ten slotte behandel ik in deze masterproef de evaluatie van de call groene warmte. Aan
de hand van reeds gemaakte evaluaties en specifieke aanbevelingen van instanties en
belangengroep(en) wordt gepoogd een evaluatie te maken van de Vlaamse call anno 2018.
Daarnaast wordt er kort stilgestaan bij het voorstel tot verdere optimalisatie van de call groene
warmte waaraan momenteel op Vlaams niveau wordt gewerkt.
1. Multi-criteria tenderprocedure
323. De call groene warmte is zoals supra reeds aangehaald een investeringssteun in de vorm
van een tendersysteem. Het betreft een multi-criteria tender, waarbij de toekenning van een
steunbedrag afhankelijk is van een evaluatie van verschillende criteria. Het is namelijk niet zo
633 Cf. A. Verbruggen over feed-in vs. GSC: “We conclude that both types of support schemes have their strengths
and weaknesses, which depend to some extent on design and implementation. Ultimately, the choice between these
systems is a political one, and each system can be made to function well or can be designed ineffectively. Each
system can also be designed to help overcome its perceived weaknesses. For instance, feed-in tariffs can decline
over time and thus introduce an incentive for cost reduction. In the same way, the design of obligation systems can
be further refined to include technology tiers in order to create submarkets with more homogenous supply curves
and therefore reduce excess profits.”, uit A. VERBRUGGEN, “Tradable green certificates in Flanders (Belgium)”,
Energy Policy Vol. 32 (2004), nr. 2, 165-176. 634 SERV Rapport Hernieuwbare energie, DEEL 1: HE-Fundamentals, Hoofdstuk 5: Hoe kan een HE-beleid er uit
zien?, 6 april 2001, p. 18. 635 Werkdocument Comm. 5 november 2013, “European Commission guidance for the design of renewables
support schemes accompanying the document Communication from the Commission: Delivering the internal
market in electricity and making the most of public intervention” (SWD(2013) 439 final).
155
dat het ingediende project met de laagste in aanmerking komende kosten hoe dan ook de steun
zal toegekend krijgen. Er zijn zoals besproken in titel IV van DEEL I in deze masterproef nog
overige criteria waaraan de principe-aanvraag bij de call groene warmte moet voldoen.
324. In randnummer 312 werden reeds mogelijke criteria die een tenderprocedure kan
hanteren in 10 verschillende categorieën opgedeeld. Ook het ontwerp van de Vlaamse call
groene warmte omvat een aantal criteria uit deze verschillende categorieën, waarvan de meeste
reeds in de randnummers 105-115 werden besproken. Ten eerste (geschiktheid van de
hernieuwbare energietechnologieën) is de call groene warmte een technologie-specifieke
tender. De call groene warmte verleent geen steun aan energie opgewekt uit iedere soort
hernieuwbare energiebron, alleen energie opgewekt via de hernieuwbare energiebronnen uit de
vier verschillende calls komen in aanmerking. Ten tweede (prijsregels en prijscaps) is er geen
uniform steunbedrag, de steun wordt namelijk toegepast op het aanvaarde percentage van de in
aanmerking komende kosten en het maximum aan te vragen steunpercentage hangt af van het
type investering en de grootte van de onderneming(of andere aanvragers). Daarnaast legt de
Vlaamse overheid per gelanceerde call vast welk maximumbedrag aan steun er per
hernieuwbare energiebron (biomassa, biomethaan,…) voorzien is. Ten derde (participatie
criteria) kan er alleen maar steun verleend worden aan installaties gelegen in het Vlaamse
Gewest en indien de aanvrager een onderneming is moet zij ook voldoen aan de voorwaarden
bepaald in de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. Ten vierde (prekwalificatie criteria)
kan alleen steun verleend worden indien het project de nodige vergunningen heeft verkregen.
Ten vijfde (selectie criteria) stelt de call groene warmte bepaalde vereisten aan de installatie en
de grondstof.
325. Principe-aanvragen die aan de voorwaarden voldoen en op tijd zijn ingediend, worden
binnen hun categorie (groene warmte, restwarmte en biomethaan) gerangschikt tot het budget
is uitgeput. Dat gebeurt op basis van het aangevraagde steunpercentage. Hoe lager het
percentage, hoe hoger de projecten gerangschikt worden636. Zo zijn er in totaal, met
uitzondering van de recentste call, reeds 53 projecten ingediend, waarvan er 39 in uitvoering
zijn. Hoewel de call groene warmte volgens Vlaams Minister van Energie meneer B.
Tommelein voldoende kwalitatieve projecten oplevert, betekent dit evenwel niet het
steunmechanisme reeds optimaal functioneert637. Er werden reeds door verschillende instanties
636 Art. 7.4.1., 7.5.1. en 7.6.1. Energiebesluit. 637 Vr. en Antw. Vl. Parl., Vr. nr. 191, 5 maart 2018 (A. GRYFFROY, antw. B. TOMMELEIN).
156
optimalisaties aanbevolen, en ook het VEA, die de call tweejaarlijks evalueert, heeft een aantal
aanbevelingen uitgewerkt.
2. Aanbevelingen voor optimalisatie van de call
2.1. Het Vlaams Energieagentschap
326. Volgens het VEA zou een ideaal ondersteuningssysteem pluspunten moeten geven aan
projecten die warmtecascadering toepassen. Wanneer een afvalverbrandingsinstallatie steun
aanvraagt, zou een verplicht advies van OVAM de zekerheid bieden dat prioriteit gegeven
wordt aan hoogwaardige toepassingen van biomassa. Aanvragers zouden volgens het VEA ook
moeten nadenken over de toekomstbestendigheid van groene warmteprojecten: wat doe je bij
een verschuiving naar een circulaire economie, als er minder afval te verbranden valt? Is het
project daarop voorzien? Het VEA wil zich tevens ook buigen over de effectieve CO2-
besparing van groene warmteprojecten: een objectieve berekeningsmethode zou de beste
projecten het meest belonen638.
2.2. SERV advies in samenwerking met de Minaraad
327. De SERV heeft reeds in 2011 uit het advies “groene warmte” een aantal aanbevelingen
geformuleerd639. De volgende aanbevelingen zijn anno 2018 nog steeds toepasbaar. In dat
advies vroegen de raden om:
• de omvang van de steun zoveel mogelijk aansluit bij de onrendabele top van het
individuele project;
• werk te maken van de aangekondigde aanvullende steun voor kleinere projecten (< 1
MWth) die buiten het toepassingsgebied van het callsysteem vallen;
• regelmatig te toetsen of de steun via de call aansluit bij de gevraagde
warmtebeleidsvisie. Het beleid wordt dan bijgesteld indien blijkt dat bepaalde
projecttypes, projectgroottes of projecttoepassingen die wel passen in de gevraagde visie
onvoldoende in het callsysteem aan bod komen. Indien uit de evaluatie blijkt dat
bepaalde gewenste projecttypes, projectgroottes of projecttoepassingen onvoldoende in
het callsysteem aan bod komen, moeten verschillende mogelijkheden onderzocht en
eventueel geïmplementeerd worden die – al dan niet gecombineerd - toelaten om de
638 B. CLARYSSE, Nieuwe steunregeling groene warmte mist ambitie, Bond Beter Leefmilieu (online), 16 februari
2018. 639 SERV advies, Advies groene warmte, SERV en Minaraad, 30 september 2011,
https://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_ADV_20110930_groenewarmte_0.pdf.
157
ondersteunde mix grote warmteprojecten te laten overeenkomen met de uitgezette
warmtebeleidsvisie. Dat kan door een aanpassing van de afbakening van de voor de call
in aanmerking komende projecten of door een wijziging van de projectselectie door het
callsysteem640.
2.3. Kelvin Solutions in opdracht van Bond Beter Leefmilieu
328. Onderstaand heeft ook Kelvin Solutions aanbevelingen en bedenkingen geformuleerd
om het beleidssucces van de call groene warmte in de toekomst toe te consolideren, in lijn met
de opgenomen paragrafen van het Warmteplan 2020641:
• In overleg met het betrokken VEA kan overwogen worden om af te stappen van het
callsysteem en in te stappen op een systeem waar doorlopend aanvragen kunnen
ingediend. Dit laat ontwikkelaars van duurzame warmte toe om korter op de bal te
spelen en sneller zekerheid te verkrijgen. Dit kan de goede voortgang van projecten
ondersteunen.
• In de call zijn verschillende beperkingen voor de mogelijke steun parallel opgenomen
(een maximaal steunpercentage, een maximale absoluut bedrag per project, een
begrenzing van bereikte rentabiliteit). Dit werpt onnodige drempels op. Een maximaal
steunpercentage in lijn met de Europese regels gecombineerd met een begrenzing tot de
overbrugging van de onrendabele top zijn te verdedigen, maar zouden moeten volstaan.
Het maximale ondersteunde bedrag per project kan daarbij vervallen.
• De huidige steunregeling biedt geen oplossing voor warmtenetten die zouden moeten
opstarten zonder dat er onmiddellijk een duurzame warmtebron voor handen is.
Bijgevolg dreigt het risico dat sommige warmtenetten alsnog niet worden uitgevoerd
maar die toch vanuit toekomstperspectief zinvol zijn.
• An sich is het een goede suggestie om het toepassingsgebied van de steunregeling uit te
breiden tot een technologieneutrale steunregeling.
• Naast een verruiming van het toepassingsgebied van in aanmerking komende
investeringen valt het aan te raden om de minimale vermogensdrempels te verlagen op
640 SERV Advies, Advies BVR groene warmte en diepe geothermie, Brussel, 28 mei 2015, p. 5-8,
http://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_Minaraad_20150528_geothermie_ADV.pdf. 641 W. CYX, Studieopdracht: naar een vergroening van de warmtevoorziening voor huishoudens in Vlaanderen,
Kelvin Solutions in opdracht van Bond voor Beter Leefmilieu, 12 september 2017, p. 116-117,
https://www.bondbeterleefmilieu.be/sites/default/files/files/studie-
_naar_een_vergroening_van_de_warmtevoorziening_voor_huishoudens_in_vlaanderen_def.pdf.
158
basis van nadere studie. Momenteel liggen deze drempels voor sommige projecttypes
te hoog.
3. Verwachte voorstel tot optimalisatie
329. Op Vlaams niveau wordt er deze zomer, anno 2018, een voorstel uitgewerkt tot
aanpassing van de call groene warmte642 op basis van de evaluatie van de call groene warmte
beschreven in het Warmteplan643 en de supra beschreven aanbevelingen. Het verwachte
voorstel tot optimalisatie van de call groene warmte zou alvast inhouden644 dat de vier huidige
‘schotten’ of ‘calls’ (groene warmte uit biomassa, groene warmte uit aardwarmte, restwarmte
en biomethaan) omgevormd worden naar drie nieuwe ‘calls’. Het eerste ‘schot’ zou dienen voor
projecten rond groene warmte, ongeacht de warmtebron, met inbegrip van de productie van
biomethaan. Het tweede ‘schot’ zou enkel worden gelanceerd voor projecten die steun
aanvragen voor restwarmte aangezien dit soort projecten een reeds bestaande installatie
investeringssteun zou geven. Het derde en laatste ‘schot’ zou voorzien worden voor steun aan
projecten die een warmtenet installeren zonder dat hieraan een installatie is gekoppeld,
bijvoorbeeld voor de ‘ruggengraat’ van een warmtenet waaruit meerdere kleine warmtenetten
vertrekken. Het voorstel zou tevens de gerealiseerde CO2-reductie gebruiken als toetssteen voor
de toekenning van de overheidssteun binnen de call bij de productie van groene warmte uit
biomassa. Mevr. Van Maris verzekerde mij ten slotte ook dat er bij de hervormde call groene
warmte inversteringssteun verleend kan worden aan biomassa-installaties van 300 kWth tot en
met 1 MWth. Dit betekent een uitbereiding van de call groene warmte aangezien de huidige
call enkel investeringssteun voorziet voor projecten met een vermogensgrens van meer dan
1MWth. Kort samengevat, zou het voorstel aanpassingen bevatten omtrent de omvorming en
uitbereiding van het toepassingsgebied en zou er tevens een toetssteen ingevoerd worden voor
de toekenning van steun bij de productie van groene warmte uit biomassa. Het verwachte
voorstel tot verdere optimalisatie zou aldus vele aanbevelingen opvolgen uit de studie gemaakt
door Kelvin Solutions.
330. De overgenomen aanbevelingen in het verwachte voorstel uit de studie gemaakt door
Kelvin Solutions zijn naar mijn mening goede aanbevelingen. Zo is het verlagen van de
642 Dit voorstel is onder meer gebaseerd op pijnpunten van de huidige call groene warmte die aangehaald werden
in het Warmteplan van de Vlaamse Overheid.
643 Nota van de Vlaamse Regering (B. TOMMELEIN) “Conceptnota Warmteplan 2020”, Parl.St. Vl.Parl. 2016-
17, nr.1196/1, 7. 644 Gesprek met mevr. Kelsey Van Marris, kabinetsmedewerker van meneer Bart Tommelein, 27 april 2018.
159
vermogensdrempel een goed idee om het toepassingsgebied te verruimen. Ook de aanbeveling
om het toepassingsgebied van de steunregeling uit te breiden tot een technologieneutrale
steunregeling wordt deels gevolgd in het verwachte voorstel door de invoering van het eerste
‘technologie-neutrale schot’. Onder de huidige call stelt zich namelijk het probleem dat
wanneer een installatie wel groene warmte levert maar niet valt onder de technologieën
beschreven in de huidige call groene warmte geen steun kan verkrijgen. Met de invoering van
dit eerste ‘schot’ zouden innovatieve warmteprojecten zoals zonneboilers, warmtepompen en
concentrerende zonnecollectoren ook steun kunnen verkrijgen. Het derde en laatste ‘schot’ dat
voorzien is voor steun aan projecten die een warmtenet installeren zonder dat hieraan een
installatie is gekoppeld, voldoet ook aan de aanbeveling vooropgesteld door de studie van
Kelvin Solutions. De effectieve CO2-besparing van warmteprojecten voorgelegd door het VEA
wordt ook overgenomen in het verwachte voorstel en dit is mijns inziens een heel goede
beslissing.
331. Niet alle aanbevelingen uit de Kelvin Solution studie worden overgenomen door het
verwachte voorstel. Zo zal er door de Vlaamse regelgever niet overwogen worden om af te
stappen van het callsysteem en in te stappen op een systeem waar doorlopend aanvragen kunnen
ingediend worden. Dit lijkt mij een logische beslissing, indien men met doorlopende aanvragen
zou werken kan men geen rangschikking meer maken op basis van kostenefficiëntie, maar enkel
op basis van wie het eerste een aanvraag indient. Daarnaast zou het voorstel niet inhouden dat
het maximale ondersteunde bedrag per project kan vervallen, ook dit lijkt mij een goede
beslissing aangezien de Vlaamse Regering voornamelijk de intentie heeft om ook kleinere
investeerders een kans te geven op steun.
4. Conclusie
332. Concluderend kan men stellen dat de huidige call groene warmte een succesvolle
steunmaatregel is, maar er nog veel ruimte is voor verdere optimalisatie. Zo is het maximale
voorziene budget bijvoorbeeld nog nooit overschreden. Het valt aldus aan te raden om naast
een verruiming van het toepassingsgebied van in aanmerking komende investeringen ook de
minimale vermogensdrempels te verlagen. Het verwachte voorstel tot verdere optimalisatie
bevat vele van de supra voorziene aanbevelingen van het VEA, de SERV en Kelvin Solutions.
Naar mijn mening zijn deze gevolgde aanbevelingen goede optimalisaties, en lijkt het
verwachte voorstel een goede zaak voor nieuwe investeerders van groene-warmteprojecten.
160
DEEL IV. SLOTBESCHOUWINGEN
333. Na de evaluatie van de besproken ondersteuningsmechanismen voor groene stroom kan
geconcludeerd worden dat meerdere factoren belangrijk zijn voor een goede werking van deze
steunregelingen. Ten eerste is een zorgvuldig systeemontwerp cruciaal. De ervaring die andere
lidstaten hebben met bepaalde soorten ondersteuningsmechanismen voor groene stroom kan
een leidraad vormen voor Vlaanderen bij het invoeren van een nieuwe steunregeling voor
groene stroom. Het is evenwel belangrijk op te merken dat los van elke theoretische vergelijking
van instrumenten, veel afhangt van de vormgeving van het instrumentarium in de praktijk. De
prestaties van steunregelingen zijn eveneens sterk afhankelijk van de landen-of regio specifieke
omstandigheden.
334. Een zorgvuldig systeemontwerp is vervolgens niet mogelijk zonder dat de nationale
regelgevers op de hoogte zijn van mogelijke juridische beperkingen van
ondersteuningsmechanismen voor groene stroom. De HERL voorziet dat lidstaten expliciet de
mogelijkheid hebben om ondersteuningsmechanismen aan te nemen in de vorm van onder meer
leningen, aandelenfondsen, feed-in-tarieven, premies en certificaatregelingen. Deze nationale
steunregelingen hadden evenwel vaak een territorialiteitsbeperking. Een lange tijd was het
onduidelijk of deze steunregeling verenigbaar waren met het vrije verkeer van goederen. Het
Hof van Justitie bracht met haar beslissing in de Ålands Vindkraft zaak uiteindelijk
duidelijkheid op welke gronden de steunregelingen met territorialiteitsbeperking verenigbaar
wel verklaard kunnen worden met de interne markt. Daarnaast moeten lidstaten rekening
houden op welke wijze deze nationale steunregelingen verboden staatssteun kunnen inhouden
op grond van artikel 107 VWEU. Indien zij toch staatssteun uitmaken legt de Commissie de
verschillende nationale steunregelingen langs de lat van de Staatssteunrichtsnoeren. De
voorlopige goedkeuring van het Voorstel op 27 juni 2018 betekent een verdere inperking van
de vrijheid die nationale overheden hebben bij het opstellen van ondersteuningsmechanismen
voor groene stroom. Zo worden voor het eerst marktprincipes vastgelegd en worden lidstaten
verplicht een deel van hun steunregelingen voor hernieuwbare energie open te stellen voor
andere lidstaten. Het is belangrijk dat de Vlaamse regelgever bij het invoeren van een nieuwe
steunregeling voor groene stroom deze nieuwe principes in acht neemt.
335. Een andere belangrijke factor voor de goede werking van een steunregeling voor groene
stroom is om tijdig aanpassingen door te voeren aan een bestaande steunregeling indien deze
161
foutief functioneert. De nationale overheden moeten steunregelingen kunnen veranderen en
vervangen “als de jas niet meer past” .
336. Ten slotte kan opgemerkt worden dat niet alleen goed ontworpen steunregelingen
bijdragen tot een grotere productie van groene stroom, ook een duidelijk en coherent Vlaams
hernieuwbaar energiebeleid is van belang. Het is belangrijk dat investeerders van groene stroom
de waarde van de beleidsteksten weten en of een verandering van legislatuur geen verandering
van het hernieuwbare energiebeleid met zich meebrengt.
162
LITERATUUR
BOEKEN
➢ BOLLEN, A., VAN HUMBEECK, P. en LAMOTE, A., Energie voor een groene economie –
Boekdeel 1: Hernieuwbare energie: hoe en waarom?, Gent, Academica Press, 2011, 245 p.
➢ JOHNSTON, A. en BLOCK, G., EU Energy Law, Oxford University Press, 2012, 466 p.
➢ WOERDMAN, E., ROGGEKAMP, M. en HOLWERDA, M., Essential EU Climate law,
Cheltenham (UK) en Northhampton (USA), Edward Elgar Publishing, 2015, 320 p.
➢ BACON, K., European Union Law of State Aid, Oxford, Oxford University Press, 2013, 688 p.
➢ BACON, K., European Union Law of State Aid, Oxford, Oxford University Press, third edition
2017, 704 p.
➢ DERIDDER, L., Handboek Gas- en Elektriciteitsliberalisering, Antwerpen, Intersentia, 2003,
631 p.
➢ HANCHER, L., OTTERVANGER, T. en SLOT, P., EU State Aids, London, Sweet & Maxwell,
2012, 4th edition, 1284 p.
➢ DE SADELEER, N., EU Environmental Law and the Internal Market, Oxford: Oxford
University Press, 2014, 560 p.
➢ BIGERNA, S., BOLLINO, C. en MICHELI, S., The Sustainability of Renewable Energy in
Europe, Springer, Heidelberg New York Dordrecht London, 2015, 194 p.
BIJDRAGEN IN VERZAMELWERKEN
➢ JOHNSTON, A. en VAN DER MAREL, E., “How Binding are the EU’s ‘Binding’ Renewables
Targets” in ARMSTRONG, K., Cambridge Yearbook of European Legal Studies Vol. 18,
Cambridge, Cambridge University Press, 2016, 478 p.
➢ BANET, C., “Chapter IV. The Paris Agreement to the UNFCC: underlying dynamics and
expected consequences for the energy sector” in ROGGENKAMP, M. en BANET, C. (eds.),
European Energy Law Report Volume XI, Cambridge – Antwerp – Portland, Intersentia, 2017,
345 p.
➢ JONES, C., “A zero carbon energy policy for Europe: the only viable solution” in JONES, C.
(eds.), EU Energy Law. Volume III - Book Three. The European Renewable Energy Yearbook,
Leuven, Claeys & Casteels, 2010, 282 p.
➢ DEWAELE, F., “Hernieuwbare energie en rationeel energieverbruik anno 2013: in varietate
concordia?” in DEKETELAER, K. en DELVAUX, B. (eds.), Jaarboek energierecht 2013,
Antwerpen, Intersentia, 2014, 332 p.
163
➢ DEWAELE, F. en NIJS, K., “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2015:
when the chicken come home to roost?” in DEKETELAERE, K. en DELVAUX, B. (eds.),
Jaarboek Energierecht 2015, Antwerpen, Intersentia, 2016, 288 p.
➢ DEWAELE, F., “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2016. 'Petit à petit,
l'oiseau fait son nid’” in DEKETELAERE, K. en DELVAUX, B. (eds.), Jaarboek Energierecht
2016, Antwerpen, Intersentia, 2017, 280 p.
➢ DEWAELE, F., “Recente ontwikkelingen in het Vlaamse energierecht anno 2017” in
DEKETELAERE, K. en DELVAUX, B. (eds.), Jaarboek Energierecht 2017, Antwerpen,
Intersentia, 2017, 220 p.
➢ VANDENDRIESSCHE, F., “Hoofdstuk I - Energie & Energiebeleid” in
VANDENDRIESSCHE, F. (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017,
300 p.
➢ VANDENDRIESSCHE, F., “Hoofdstuk II - De bevoegde regelgevers voor het energierecht” in
VANDENDRIESSCHE, F. (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017,
300 p.
➢ VERHEVEN, I., “Electricé et gaz” in X, Répertoire pratique du droit belge. Législation,
Doctrine et Jurisprudence. Complément, Tome, Dixième, Brussel, Bruylant, 2007, 534 p.
➢ GENAR, J., “Groenestroomcertificaten” in BAETEN, J., Milieuheffingen en-subsidies 2014-
2015, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2014, 541 p.
➢ WILLEMS, J., “Hoofdstuk VIII – Hernieuwbare energie: mogelijkheden en beperkingen” in
D’HAESELEER, W. (ed.), Energie vandaag en morgen – Beschouwingen over
energievoorziening en- gebruik, Leuven, Acco, 2005, 292 p.
➢ DEKETELAERE, K. en DELVAUX, B., “Energie en staatssteun: de nieuwe richtssnoeren
inzake staatssteun voor milieubescherming en energie 2014-20” in DEKETELAERE, K. en
DELVAUX, B. (eds.), Jaarboek Energierecht 2013, Antwerpen, Intersentia, 2017, 332 p.
➢ DERIDDER, L. en VERMEIR, T., “Deel IV. Staatsrecht – hoofdstuk 4. Bevoegdheidsverdeling
inzake energie” in DEKETELAERE, K. (ed.), Handboek Milieu- en Energierecht, Brugge, Die
Keure, 2006, 1801 p.
➢ DERIDDER, L., “Het energiebeleid” in VAN HAEGEDOREN, G. en SEUTIN, B. (eds.), De
bevoegdheidsverdeling in het federale België, Brugge, Die Keure, 2000, 167 p.
➢ LADEFOGED, N., “Definitions of renewable energy” in HODSON, P., JONES, C. en VAN
STEEN, H. (eds.), EU Energy Law. Volume III – Book one – Renewable Energy Law and Policy
in the EU, Leuven, Claeys & Casteels, 2010, 372 p.
➢ RIBBERS, P., “Nationale regelingen inzake groenestroomcertificaten en de Europese Unie” in
GOLDSTEIN, S., BEEMSTER, H., VAN GANZEN, N. en SMIT, C. (eds.), Recht en duurzame
ontwikkeling, Apeldoorn-Antwerpen, Maklu, 2016, 188 p.
164
➢ SURYAPRATIM, R., “Chapter III. Distributive choices in urgenda and EU climate law” in
ROGGENKAMP, M. en BANET, C. (eds.), European Energy Law Report Volume XI,
Cambridge – Antwerp – Portland, Intersentia, 2017, 345 p.
➢ VAN KERCKHOVEN, S., “Groene warmte” in DEKETELAERE, K. en DELVAUX, B. (eds.),
Jaarboek Energierecht 2011, Antwerpen, Intersentia, 2012, 294 p.
➢ DERUYTTER, T., “Hoofdstuk IX- Hernieuwbare energiebronnen” in VANDENDRIESSCHE,
F. (ed.), Energierecht in België en Vlaanderen, Brussel, Larcier, 2017, 300 p.
➢ DERUYTTER, T. en GELDHOF, W., “Legal Issues Concerning the Decentralised Energy
Production Investment Climate: Subsidies, Tariffs and Priority Access and Dispatch” in
DELVAUX, B., HUNT, M. en TALUS, K. (eds.), EU Energy Law and Political Issues Vol. IV,
Cambridge – Antwerp – Portland, Intersentia, 2014, 360 p.
➢ VERMEIR, T., “De (ijdele) zoektocht naar rechtszekerheid voor hernieuwbare energie” in
DEKETELAERE, K. en DELVAUX, B. (eds.), Jaarboek Energierecht 2012, Antwerpen,
Intersentia, 429 p.
➢ VERMEIR, T., “Het Energiebeleid” in SEUTIN, B. en VAN HAEGENDOREN, G. (eds.), De
bevoegdheden van de gewesten, Brugge, die Keure, 2016, 520 p.
TIJDSCHRIFTEN
➢ JOHNSTON, A., KAVALI, A. en NEUHOFF, K., “Take-or-pay contracts for renewables
deployment”, Energy Policy 36 2008, nr. 7, 2481-2503.
➢ VAN DE VIJVER, A., “Turteltaks”, TFR 2016, nr. 497, 1.
➢ VERBRUGGEN, A., “Tradable green certificates in Flanders (Belgium)”, Energy Policy Vol.
32 2004, nr. 2, 165-176.
➢ VERBRUGGEN, A. en LAUBER, V., “Basic concepts for designing renewable electricity
support aiming at a full-scale transition by 2050”, Energy Policy 37 2009, nr. 12, 5732-5743.
➢ SOETE, A., “Het Paris Agreement: one giant leap for mankind, one small step for climate?”,
MER 2016, afl. 2, 125-137.
➢ DELVAUX, B., “Editoraal: Energiepact anno 2018: wel, niet, wel, niet, ... wel?”, MER 2017,
nr. 4, 1.
➢ DELAGAYE, C. en CHELLINGSWORTH, T., “Hernieuwbare energie in een maalstroom van
staatssteuncriteria: Groene stroom in de slagschaduw van “Vent De Colère!”, MER 2015, nr. 1,
17-28.
➢ VERMEULEN, C., “Steun voor groene warmte”, MER 2016, nr. 3, 260.
➢ VANHERCK, D. en DEVLIES, B., “Steunregelingen voor de productie van hernieuwbare
energie: de Europese Commissie trekt het laken verder naar zich toe”, MER 2017, nr. 4, 262.
165
➢ VERHOEVEN, D., “Europese validering van de ‘territorialiteit’ van groenestroomcertificaten:
een vermeden ramp, enkele zware gevolgen en een gemiste kans” (noot onder Hof van Justitie
van de EU (Grote Kamer) 1 juli 2014, C-573/12), MER 2015, nr. 1, 63.
➢ BROUWERS, E. en VERANNEMAN, B., “OPINIE De vlucht van CO2 en zijn prijs: een
perspectief vanuit de verwerkende industrie”, MER 2015, afl. 2, 126.
➢ DEWAELE, F., “De ondersteuning van hernieuwbare energie in het Vlaamse Gewest: het
groenestroomcertificatensysteem”, Tijdschrift voor Milieurecht 2006, 511.
➢ DEWAELE, F., “Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel houdt op zich geen recht in op
in de tijd onveranderlijke steun”, TNRI 2014, afl. 2, 283.
➢ TOMAT, F., “State Resources and Imputability to the State: A Clarification on the Scope of the
Pearle Judgment?” (noot onder HvJ 30 mei 2013, C-677/11), ESTAL 2014, afl. 3, (540) 545-
546.
➢ VANISTENDAEL, F., “Discriminatie en de Turteltaks”, AFT 2016, afl. 3, 3.
➢ VEDDER, H., “Groene stroom en de Europese interne markt: het recht inzake staatssteun en
het vrij verkeer van goederen en de Europese rechtsvorming”, Tijdschrift voor Europees en
economisch recht 2015, nr. 63 (7/8), 332.
➢ BRINKMAN, I. en HUURNINK, P., “Hof van Justitie sauveert nationale steunregeling inzake
duurzame elektriciteit”, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2014, afl. 9, 5.
➢ BAMS, K., “Feed-intarieven en groenestroomcertificaten ter stimulering van de
elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen”, MER 2011, nr. 2, 91.
➢ KULOVESI, K., MORGERA, E. en MUÑOZ, M., “Environmental integration and multifaceted
international dimensions of EU law: Unpacking the EU’s 2009 climate and energy package”,
Common Market Law Review 2011, nr. 3, 829–891.
➢ DE DEYNE, L., “Geeft het Grondwettelijk Hof de transmissienetbeheerder een financiële
aderlating?” (noot onder Grondwettelijk Hof 30 oktober 2012, nr. 135/2012), MER 2013, nr. 1,
24.
➢ HOPPENBROUWERS, M., “Actualia wetgeving en beleid: Recente ontwikkelingen op het
gebied van milieu- en energierecht in België”, MER 2013, nr. 3, 219.
➢ HOPPENBROUWERS, M., “Actualia wetgeving en beleid: Recente ontwikkelingen op het
gebied van milieu- en energierecht in België”, MER 2014, nr. 1, 80.
➢ EL KASMIOUI, O., VERBRUGGEN, A. en CEULEMANS, R., “The 2013 reforms of the
Flemish renewable electricity support: Missed opportunities”, Renewable Energy 83 2015, 908
– 910.
➢ AERTGEERTS, P., “De Europese Unie en de strijd tegen klimaatverandering”, Jura Falc.
2014-15, nr. 1, 43.
➢ MENANTEAU, P., FINON, D. en LAMY, M., “Prices versus quantities: choosing policies for
promoting the development of renewable energy”, Energy Policy 31 2003, nr. 8, 799-812.
166
➢ GAASBEEK, P. en VAN DEN SANDEN, M., “Richtsnoeren milieu-en energiesteun 2014-
2020: Op zoek naar de balans tussen steun en marktwerking bij hernieuwbare energie”,
Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2014, nr. 5/6, 185.
➢ DE BANDT, P. en DEWISPELAERE, J., “Veel wind, weinig te malen? Een kritische analyse
van de gevolgen van de arresten Ålands Vindkraft en Essent Belgium voor de voltooiing van de
interne energiemarkt”, TRNI 2015, afl. 1, 26.
➢ DE BANDT, P. en DEWISPELEARE, J., “Wat is staatssteun, wanneer is de steun onrechtmatig
en wie draagt de risico’s? Een praktijkgerichte terreinverkenning aan de hand van de rechtspraak
van het Hof van Justitie”, RW 2017-18, nr. 2, 43.
➢ PEIFFER, Q., “La régionalisation des tarifs de distribution d’énergie”, RDIR 2014, 405.
➢ HAAS, R., PANZER, C., RESCH, G., RAGWITZ, M., REECE, G. en HELD, A., “A historical
review of promotion strategies for electricity from renewable energy sources in EU countries”,
Renew. Sust. Energ. Rev. 15 2011, nr. 2, 1003-1034.
➢ HAAS, R., RESCH, G., PANZER, C., BUSCH, S., RAGWITZ, M. en HELD, A., “Efficiency
and effectiveness of promotion systems for electricity generation from renewable energy
sources - Lessons from EU countries”, Energy 36 2011, nr. 4, 2186-2193.
➢ BROUWERS, S., “De klimaatvoornemens voor 2017: het Vlaamse Klimaat- en Energiepact
van 1 december 2016”, MER 2017, nr. 1, 1.
➢ CEULEMANS, S. en VAN THUYNE, G., “Implementering van de richtlijn hernieuwbare
energie in België”, Cah.jur. 2010, afl. 4, 83.
➢ CISNA DE UGARTA, S. en RAT, D., “Beyond Preussen-Elektra? - EU State Aid and the
Promotion of Renewable Energy”, ENLR 3 2014, 253.
➢ DIELEMANS-GOOSSENS, S. en JANSSENS, J., “De nieuwe richtsnoeren staatssteun
milieubescherming en energie”, M&M (Markt en mededinging) 2014, nr. 5, 173.
➢ VAN HEES, S., “Ålands Vindkraft (C-573/12): Conflict tussen het vrij verkeer van goederen
en de bevordering van duurzame energie”, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2014, afl.
5/6, 212.
➢ SCHULZ, T. en LOSCH, R., “The proposal for a recast Renewable Energy Directive”, TNRI
2017, afl. 1, 15.
➢ GELDHOF, W. en DEGREEF, C., “Nettarieven voor elektriciteit en gas: beginselen en
rechtskader”, TRNI 2014, afl. 2, 156-172.
➢ GELDHOF, W., “Waar is dat Energiepact?”, MER 2016, nr. 2, 89.
➢ VANDENBRUWAENE, W., “De formele wetgever verzet zich met veel energie tegen EU
recht” (noot onder GwH 31 mei 2011, nr. 97/2011), MER 2012, 44-45.
➢ VANDENBRUWAENE, W., “Een accessoire gewestelijke tariefbevoegdheid?” (noot onder het
Grondwettelijk Hof van 13 november 2013, nr. 154/2013), MER 2015, nr. 1, 43.
167
RECHTSPRAAK
Supranationaal
➢ HvJ 2 juli 1974, nr. C-173/73, ECLI:EU:C:1974:71 (Italië t. Commissie).
➢ HvJ 22 maart 1977, nr. C-78/76, EU:C:1977:52 (Steinike & Weinlig v Germany).
➢ HvJ 15 oktober 1980, nr. C-125/79, ECLI:EU:C:1980:234 (SA Roquette Frères).
➢ HvJ 10 maart 1983, nr. C-172/82, ECLI:EU:C:1983:69 (Inter-Huiles e.a.)
➢ HvJ 21 maart 1990, nr. C-142/87, ECLI:EU:C:1990:125 (Tubemeuse).
➢ HvJ 17 maart 1993, nrs. C-72/91 and C-73/91, EU:C:1993:97 (Sloman Neptun).
➢ HvJ 15 maart 1994, nr. C-387/92, ECLI:EU:C:1994:100 (Italiaans Republiek t. Commissie).
➢ HvJ 27 april 1994, nr. C-393/92, ECLI:EU:1994:171 (Gemeente Almelo e.a.).
➢ HvJ 3 februari 1997, nr. C-62176, ECLI:EU C:197718 (Jozef Strehl).
➢ HvJ 23 oktober 1997, nr. C-158/94, ECLI:EU:1997:500 (Commissie/Italië).
➢ HvJ 2 april 1998, nr. C-213/96, ECLI:EU:C:1998:155 (Outokumpu).
➢ HvJ 30 april 1998, nr. T-214/95, ECLI:EU:T:1998:77 (Vlaams Gewest t. Commissie).
➢ HvJ 27 juni 2000, nr. C-404/97, ECLI:EU:C:2000:345 (Commissie t. Portugese Republiek).
➢ HvJ 13 maart 2001, nr. C-379/98, ECLI:EU:C:2001:160 (PreussenElektra AG t. Schhleswag
AG).
➢ HvJ 13 maart 2001, nr. C-21/88, ECLI:EU:C:2001:160 (Du Pont de Nemours Italiana).
➢ HvJ, 16 mei 2002, nr. C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294 (Franse Republiek t. Commissie).
➢ HvJ 4 oktober 2007, nr. C-457105, ECLI:EU:C:2005:576 (Schutzverband der Spirituosen
Industrie).
➢ HvJ 17 juli 2008, nr. C-206/06, ECLI:EU:C:2008:413 (Essent Netwerk Noord e.a.).
➢ HvJ 11 september 2008, nrs. C-75/05 P en C-80/05 P, ECLI:EU:C:2008:482 (Duitsland e.a.).
➢ HvJ 2 september 2010, nr. C 399/08 P, ECLI:EU:C:2010:481 (Commissie t. Deutsche Post AG).
➢ HvJ 27 september 2012, nr. T-139/09, EU:T:2012:496 (France t. Commission).
➢ HvJ 30 mei 2013, nr. C-677/11, EU:C:2013:348 (Doux Elevage and Coopérative agricole UKL-
ARREE).
➢ HvJ 19 december 2013, nr. C-262/12, ECLI:EU:C:2013:851 (Association Vent De Colère!
Fédération nationale e.a. t. Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et
du logement et Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie).
➢ HvJ 1 juli 2014, nr. C-573/12, ECLI:EU:C:2014:2037, (Ålands Vindkraft AB t.
Energimyndigheten).
➢ HvJ 11 september 2014, nrs. C‑204/12 - C‑208/12, ECLI:EU:C:2014:2192 (Essent Belgium nv
t. VREG).
➢ HvJ 30 juni 2016, nr. C‐270/15, ECLI:EU:C:2016:489 (België t. Commissie)
168
➢ Ger.EU 10 mei 2016, nr. T-47/15, ECLI:EU:T:2016:281 (Duitsland t. Commissie).
Nationaal
➢ RvS 16 maart 2017, nr. 237.667.
➢ GwH 31 mei 2011, nr. 97/2011.
➢ GwH 12 juli 2012, nr. 89/2012.
➢ GwH 30 oktober 2012, nr. 135/2012.
➢ GwH 9 juli 2013, nr. 98/2013.
➢ GwH 13 november 2013, nr. 154/2013.
➢ GwH 23 januari 2014, nr. 8/2014.
➢ GwH 20 februari 2014, nr. 30/2014.
➢ GwH 20 maart 2014, nr. 50/2014.
➢ GwH 10 juli 2014, nr. 104/2014.
➢ GwH 4 december 2014, nr. 176/2014.
➢ GwH 22 juni 2017, nr. 83/2017.