Met de steun van:
Ref. PG042009-1-03NL
Een aantal essentiële uitdagingen inzake goed bestuur in overheidsorganisaties Rapport opgesteld door het Centrum voor Public Governance van GUBERNA
1
Inhoudstafel
Een korte historiek ..................................................................................................................................................................................................... 2
Een tweede fundamenteel aandachtspunt betreft de rol en positie van de raad van bestuur ..................................................................... 24
Maar alles begint bij een professionele raad van bestuur .................................................................................................................................. 34
Een professioneel samengestelde raad van bestuur is nog geen garantie voor een effectieve raad van bestuur ...................................... 45
Het sluitstuk van deugdelijk bestuur is een professioneel en geresponsabiliseerd management ............................................................... 50
Een aantal slotbemerkingen .................................................................................................................................................................................... 60
2
Een korte historiek
“Public governance”, de term klinkt misschien nieuw in de oren, maar de thematiek is het
allerminst. Reeds eind jaren negentig vestigde het Instituut voor Bestuurders1, de aandacht op de
relevantie van de principes van deugdelijk bestuur voor overheidsorganisaties en dit via diverse
studiedagen en publicaties. Hoewel er toen al belangstelling was voor deugdelijk bestuur in een
overheidscontext, bleek de tijd toen nog niet helemaal rijp om dit debat volledig open te trekken.
Ondertussen is, mede onder publieke druk, de belangstelling voor goed bestuur enorm
toegenomen en verspreidt de interesse zich als een olievlek naar verschillende sectoren en types
van organisaties. Dat er ook nood is aan (een code voor) deugdelijk bestuur in
overheidsorganisaties heeft vooral te maken met het grote maatschappelijk belang van deze
organisaties (zowel als aanbieders van diensten van algemeen belang als wat hun rol betreft op,
onder meer, economisch en maatschappelijk vlak) met het feit dat zij voor een (groot) deel werken
met overheidsmiddelen, dus publieke middelen. Deze redenen tonen aan dat, hoe verschillend de
publieke sector ook moge zijn van de private, er nood is aan public governance-aanbevelingen die
1 Vandaag gekend onder de werknaam ‘GUBERNA’.
“Public Governance”, de term
klinkt misschien nieuw in de
oren, maar de thematiek is het
allerminst
3
op zijn minst de vergelijking kunnen doorstaan met de voorschriften voor beursgenoteerde
ondernemingen. Meer nog, men zou er zelfs voor kunnen pleiten dat de overheid het voorbeeld
zet voor alle andere spelers (private sector, not for profit sector, social profit sector,…)
De kern van deugdelijk bestuur is dezelfde, of men nu spreekt over ‘corporate governance’ of
‘public governance’. In beide gevallen gaat het in essentie over structuren en processen die de
doelstelling van een organisatie kunnen helpen waarmaken. Deugdelijk bestuur heeft als doel de
bestuursstructuren en de besluitvormingsprocessen van een organisatie efficiënter te organiseren
en transparanter te maken. Essentiële ingrediënten daarbij
zijn besturen, beheersen, responsabiliseren, verantwoorden, toezicht en controle en dit
ondersteund door de juiste houding en gedrag, cultuur, ethiek en professionalisme.
Tezelfdertijd willen we er echter voor waarschuwen dat een receptuur voor public governance
niet zomaar een kopie kan zijn van de aanbevelingen en ‘best practices’, die voor de private
sector werden ontwikkeld. Het hanteren van een ‘one size fits all'-benadering is een gevaarlijke
aanpak. Modulering is wenselijk, zoniet noodzakelijk! Vandaar ons pleidooi om te komen tot een
vertaalslag die voldoende rekening houdt met de eigenheid van de overheidssector, en de
De kern van deugdelijk bestuur
is dezelfde, of men nu spreekt
over ‘corporate governance’ of
‘public governance’
Tezelfdertijd willen we er echter
voor waarschuwen dat een
receptuur voor public
governance niet zomaar een
kopie kan zijn van de
aanbevelingen en ‘best
practices’, die voor de private
sector werden ontwikkeld
4
specifieke kenmerken van overheidsorganisaties en die tevens kan stoelen op een voldoende
breed draagvlak zowel binnen de overheid zelf als binnen de betrokken overheidsorganisaties.
De uitdagingen om tot dergelijk gerichte aanbevelingen inzake public governance te komen
zijn groot en een gedegen analyse is daarbij essentieel. Daarom besloot GUBERNA in 2006 om,
met de steun van Dexia en Deloitte, een Centrum voor Public Governance op te richten. Gegeven
de vele dimensies waarin de overheid actief is en de heterogene groep van overheidsorganisaties,
drong zich, van bij de opstart van het Centrum voor Public Governance, een beperking op van het
onderzoeksgebied. Het formuleren van algemene aanbevelingen inzake deugdelijk bestuur binnen
de overheid, in de brede zin van het woord, heeft ons inziens weinig zin omdat de modaliteiten en
structuren, langs dewelke de overheid opereert dermate divers en complex zijn, dat algemene
aanbevelingen noodzakelijkerwijze zouden blijven steken in een paar zeer globale en universele
principes. Bovendien diende gezocht te worden naar een toepassingsgebied waarin de ervaringen
van GUBERNA het meest bruikbaar zouden kunnen zijn. Vandaar dat de keuze viel op
overheidsorganisaties die werken met een raad van bestuur.
De uitdaging om tot dergelijke
aanbevelingen inzake public
governance te komen zijn groot
5
Op zoek naar governance reflecties voor overheidsorganisaties die werken met een raad van
bestuur
Iedereen die actief is in de overheidssector of terzake onderzoek heeft uitgevoerd zal wellicht
ervaren hebben dat er sprake is van een enorme diversiteit aan organisaties, juridische statuten,
structuren, relevante wetgevingen en/of decretale bepalingen. Alleen al de basisopdracht, om te
komen tot een goede inventarisatie van de ‘onderzoekspopulatie’, bleek alles behalve eenvoudig.
De inventarisatie werd bemoeilijkt door het feit dat er geen gecentraliseerd bestand bestaat met
informatie over de verschillende overheidsorganisaties maar dat enkel gewerkt kon worden op
basis van fragmentaire en deels overlappende databestanden en door de moeilijkheden om te
komen tot een eenduidige afbakening van het concept ‘overheidsorganisatie’.
Conform de OESO-definitie van ‘state-owned enterprise’ (hierna ‘SOE’) is voorliggend onderzoek
gericht op organisaties waarin de overheid een ‘uitgesproken’ belang heeft. Gegeven de complexe
Belgische realiteit werd vooral gemikt op overheidsorganisaties die behoren tot het Federaal, het
regionaal en het lokaal niveau. Daar waar nuttig, werd dit aangevuld met organisaties waarin het
provinciaal en/of gemeentelijk niveau aanwezig zijn als aandeelhouder/opdrachtgever. Omwille
van de zeer specifieke governance problematiek die zich stelt op het vlak van intercommunales en
Er is sprake van een enorme
diversiteit aan organisaties,
juridische statuten, structuren,
relevante wetgevingen en/of
decretale bepalingen
6
autonome gemeentebedrijven, werden deze organisaties -in deze fase van het onderzoek- niet in
de analyse betrokken. Hun belang noodzaakt dat er in een follow-up onderzoek wel de nodige
aandacht zal uitgaan naar deugdelijk bestuur bij dit soort van organisaties.
De voor dit onderzoek meest relevante set van bestaande governance aanbevelingen is afkomstig
van de OESO2 (hierna de ‘OESO-aanbevelingen of code’). Hoewel de OESO-code zich
voornamelijk richt tot overheidsbedrijven die binnen een afzonderlijk juridisch statuut ook actief
zijn in commerciële activiteiten, kunnen deze governance aanbevelingen eveneens relevant zijn
voor elke verzelfstandigde overheidsorganisatie die werkt met een raad van bestuur. Een
verkennend onderzoek naar andere relevante public governance aanbevelingen op
internationaal en Belgisch vlak leverde weinig houvast op, wat tezelfdertijd de nood aantoont
om in België te komen tot een relevant raamwerk voor (het aftoetsen van) deugdelijke
bestuurspraktijken. Om dit te kunnen waarmaken werden diverse onderzoekstappen doorlopen.
In een eerste fase werden alle relevante federale wetgevingen en decretale bepalingen die van
toepassing zijn op dit soort overheidsorganisaties bestudeerd. Nadien werden de OESO-
aanbevelingen voor goed bestuur van overheidsorganisaties vergeleken met de Belgische en
internationale aanbevelingen voor ‘corporate’ governance. Hieruit resulteerden dan een set van
2 Guidelines on corporate governance for State-Owned Enterprises, OECD, 2005.
Een verkennend onderzoek naar
relevante public governance
aanbevelingen op
internationaal en Belgisch vlak
leverde weinig houvast
Dit toont de nood aan om in
België te komen tot een relevant
raamwerk voor (het aftoetsen
van) deugdelijke bestuurs-
praktijken
Om dit te kunnen waarmaken
werden diverse
onderzoeksstappen doorlopen
7
mogelijke bestuursprincipes voor overheidsorganisaties. Deze principes werden voorgelegd aan
een brede groep van experten en overheidsbestuurders. Daarnaast werd in de periode 2007-2008
een uitgebreid onderzoek3 gedaan naar de governance praktijken binnen overheidsorganisaties
(die werken met een raad van bestuur).
Het voorliggend rapport is een synthese van de belangrijkste bevindingen van deze
verschillende onderzoeksstappen. Mede op basis van dit brede onderzoek en geruggensteund
door de jarenlange ervaring met de ontwikkeling van governance aanbevelingen en onderzoek
naar praktijktoepassingen hebben wij getracht een inventaris op te maken van de belangrijkste
uitdagingen voor goed bestuur in overheidsorganisaties. Dit document heeft als doel de reflectie
op gang te brengen over de fundamentele keuzes die zich opdringen om te komen tot een
relevante set van governance aanbevelingen voor verzelfstandigde overheidsorganisaties.
3 In totaal werden 452 organisaties aangeschreven om mee te werken aan een schriftelijke enquête. Na diverse
aansporingen werden uiteindelijk 87 bruikbare vragenlijsten ontvangen. Dit betekent een globale responsgraad van
19,25%, wat vanuit wetenschappelijk oogpunt als zeer goed te typeren is. Deze steekproef is evenwel niet als echt
representatief te bestempelen omdat er sprake is van een aantal scheeftrekkingen (zo is er sprake van een relatieve
oververtegenwoordiging van overheidsorganisaties vanuit het Vlaamse Overheid - en zijn de sociale
huisvestingsmaatschappijen ook relatief oververtegenwoordigd). Desalniettemin laten de onderzoeksresultaten,
aangevuld met de input en feedback van overheidsexperten en overheidsbestuurders, toe om hieruit een aantal
interessante lessen te trekken.
Het voorliggend rapport is een
synthese van de belangrijkste
bevindingen van deze
verschillende onderzoeks-
stappen
Er is getracht een inventaris op
te maken van de belangrijkste
uitdagingen voor goed bestuur in
overheidsorganisaties
8
De bal wordt hierbij in het kamp van de overheid gelegd, die gevraagd wordt om zich te
bezinnen over deze belangrijke keuzes en mee richting te geven aan het governancekader dat
uitgewerkt zal worden.
De bal wordt in het kamp van de
overheid gelegd, die gevraagd
wordt om zich te bezinnen over
deze belangrijke keuzes en mee
richting geven aan het
governancekader dat uitgewerkt
zal worden
9
Eerste fundamenteel vraagstuk: de rol en positie van de overheid
als aandeelhouder
Het is aan de overheid als controlerend aandeelhouder/opdrachtgever4 om een actieve rol te
spelen in het finaliseren van een gepast raamwerk voor ‘(zelf)regulering’ inzake deugdelijk
bestuur van overheidsorganisaties. In de huidige maatschappijkritische omgeving kan de
overheid zich niet permitteren om aan allerlei organisaties principes en wetgeving inzake
deugdelijk bestuur op te leggen en zelf onvoldoende respect op te brengen voor vergelijkbare
principes. Niettegenstaande er in België weinig tot geen aangepaste aanbevelingen voor goed
overheidsbestuur ontwikkeld werden, kunnen de aanbevelingen van de OESO zeker als
richtinggevend aanzien worden. Dit is ook de prioritaire referentiebasis waarop dit onderzoek
geënt werd. GUBERNA, het Centrum voor Public Governance en haar partners, zijn bereid om
terzake een aantal denkpistes uit te werken, maar de finale keuze van het governanceraamwerk
voor ‘(zelf)regulering’ kan enkel ontwikkeld worden door en met de betrokken overheid. Het zijn
4 Niet elke overheidsorganisatie (die werkt met een raad van bestuur) beschikt over een traditionele
aandeelhoudersstructuur, waarbij het kapitaal van de organisatie onderverdeeld is in aandelen, zoals we dit kennen bij
private ondernemingen. Sommige van de onderzochte punten waren dan ook niet relevant waardoor de betrokken
organisaties voor deze onderdelen niet in de analyse betrokken werden.
Het is aan de overheid als
controlerend
aandeelhouder/opdrachtgever om
een actieve rol te spelen in het
finaliseren van een gepast
raamwerk voor ‘(zelf)regulering’
inzake deugdelijk bestuur van
overheidsorganisaties
10
immers, in eerste instantie, de ‘eigenaars/opdrachtgevers’ die zelf overtuigd moeten zijn van het
nut van deugdelijk bestuur en van de nood aan een gedetailleerd referentieraamwerk. Dergelijk
raamwerk van basisprincipes en aanbevelingen (een soort code) is essentieel als richtsnoer voor de
uitwerking in de praktijk van structuren, processen en procedures inzake deugdelijk bestuur.
Maar tevens dient de overheid zich, als aandeelhouder van overheidsorganisaties, akkoord te
verklaren met een methodiek voor verantwoording en monitoring terzake. Zoniet zullen alle
aanbevelingen verzanden in goede bedoelingen omdat op het terrein niet de nodige steun
aanwezig is en de juiste houding ontstaat die zo essentieel is voor het respect van de structuren en
procedures, kortom van de geest van de aanbevelingen.
Externe verzelfstandiging of het op afstand zetten van overheidstaken houdt in dat de overheid
een afzonderlijke juridische entiteit gaat oprichten, met eigen bestuursorganen waaraan een
bepaalde autonomie wordt verleend. Deze organen krijgen specifieke bevoegdheden
gedelegeerd, van de overheid als opdrachtgever/eigenaar die zich dan -in principe- beperkt tot de
aansturing van de raad van bestuur, het hoogste beleidsorgaan. Dit is ook heel duidelijk de
aanbeveling vanuit de OESO-code:
II.C. The State should let SOE boards exercise their responsibilities and respect their
independence.
Externe verzelfstandiging of
het op afstand zetten van
overheidstaken houdt in
dat de overheid een
afzonderlijke juridische
entiteit gaat oprichten, met
eigen bestuursorganen
waaraan een bepaalde
autonomie wordt verleend
11
II.F.1. The State’s prime responsibilities include being represented at the general
shareholders’ meetings and voting the state shares.
De delegatie van bevoegdheden door een aandeelhouder (in casu de overheid), die uit is
op controle, houdt in dat deze (controlerende) aandeelhouder geacht wordt voldoende
respect op te brengen voor de gecreëerde organen en dat hij de lasthebbers de nodige
autonomie geeft om de hun toevertrouwde taken naar behoren te kunnen uitvoeren.
Deze uitdagingen voor de overheid zijn niet anders dan deze die zich stellen in de private
sector, met name in filialen en familiebedrijven, waar sterke, controlerende
aandeelhouders bevoegdheden gaan delegeren aan ‘officiële’ organen zoals de raad van
bestuur. Uit het praktijkonderzoek is naar voor gekomen dat de overheid doorgaans
(>88%) voor een controlepositie opteert, door ofwel te gaan voor 100% eigendom of voor
een juridische controlepositie, in die zin dat zij minimaal over een belang van 50% beschikt
(en aldus een controlemeerderheid heeft). Ook de aanbevelingen van de OESO stellen dat
de overheid -als actieve (controlerend) aandeelhouder- terdege respect moet opbrengen
voor de klassieke bestuursorganen:
F. The state as an active owner should exercise its ownership rights according to the legal
structure of each company.
De delegatie van bevoegdheden
door een aandeelhouder (in casu de
overheid), die uit is op controle,
houdt in dat deze (controlerende)
aandeelhouder geacht wordt
voldoende respect op te brengen
voor de gecreëerde organen en dat
hij de lasthebbers de nodige
autonomie geeft om de hun
toevertrouwde taken naar behoren
te kunnen uitvoeren
12
Vandaar dat aanbevolen wordt dat de overheid een duidelijk raamwerk uitwerkt
waarbinnen haar rol als aandeelhouder wordt geëxpliciteerd en waarin aangegeven
wordt welke de basisprincipes zijn inzake deugdelijk bestuur die zij respecteert:
II. The state should establish a clear and consistent ownership policy, ensuring that the
governance of state-owned enterprises is carried out in a transparent and accountable
manner, with the necessary degree of professionalism and effectiveness.
II.A. The government should develop and issue an ownership policy that defines the overall
objectives of state ownership, the state’s role in the corporate governance of State-owned
enterprises, and how it will implement its ownership policy.
Dit globale raamwerk dat de eigenaarstrategie ten aanzien van de organisaties omvat geeft
meer inzicht in, onder meer, de redenen waarvoor de organisatie werd opgericht, de
basisdoelstellingen van de organisatie en een overzicht van de evaluatiecriteria (op lange
termijn) voor de organisatie. Tevens kan in dit document een overzicht worden gegeven van
de basisprincipes inzake deugdelijk bestuur die door de overheidsorganisatie worden
gerespecteerd. De eigenaarsstrategie zal ertoe bijdragen dat de governance van de organisatie
uitgevoerd wordt op een transparante wijze, met het nodige respect voor professionalisme en
efficiëntie. De beheersovereenkomst, die in bepaalde overheidsorganisaties wordt afgesloten
Vandaar dat aanbevolen wordt
dat de overheid een duidelijk
raamwerk uitwerkt waarbinnen
haar rol als aandeelhouder wordt
geëxpliciteerd en waarin
aangegeven wordt welke de
basisprincipes zijn inzake
deugdelijk bestuur die zij
respecteert
13
kan worden aanzien als een verbijzondering van de eigenaarstrategie aangezien deze, in
principe, een beperktere scope heeft. Deze overeenkomst wordt immers alleen met de
(voogdij)overheid afgesloten, heeft enkel betrekking op de opdracht(en) van openbare dienst
van de organisatie en wordt voor middellange termijn (3 tot 5 jaar) afgesloten. Gegeven het
belang van een duidelijke en consistente eigenaarstrategie is het wenselijk zo niet nodig om het
debat aan te gaan over de concrete invulling hiervan zeker in overheidsorganisaties waar er
naast de overheid nog andere aandeelhouders aanwezig zijn en/of waar er nog andere
diensten worden uitgevoerd naast de opdrachten van algemeen belang.
Er valt te overwegen of het niet aan te bevelen zou zijn dat ook de overheid zich inlaat met het
in Europa alom geprezen ‘pas toe of leg uit’ principe, het zogenaamde ‘comply or explain’
principe. Dit zou elke overheidsorganisatie ertoe kunnen aanzetten om gedegen af te toetsen
welke principes van goed bestuur zij -om wel omschreven redenen- niet kan/wil toepassen en
daarover ook de nodige rechtvaardiging en transparantie te geven. Dit heeft als grote voordeel dat
men verplicht wordt om grondig in overweging te nemen hoe men in de praktijk invulling geeft
aan de basisprincipes en aanbevelingen inzake deugdelijk bestuur.
Er valt te overwegen of het niet
aan te bevelen zou zijn dat ook
de overheid zich inlaat met het
in Europa alom geprezen ‘pas toe
of leg uit’ principe
14
Het is niet altijd duidelijk wie de rol van overheid/aandeelhouder op zich neemt en zeker niet
eenduidig wie de ‘overheid’ vertegenwoordigt en welke de finale doelstellingen zijn die deze
wil gerealiseerd zien.
Het is logisch dat de doelstellingen die de diverse politieke fracties willen realiseren in
aanzienlijke mate van elkaar kunnen afwijken en dat wisselende ministers en wisselende
coalities tot significante verschillen in ‘doelstellingen’ en ‘aansturing’ aanleiding kunnen
geven. Daarom pleit de OESO-code voor een duidelijke en consistente eigenaarstrategie
vanuit de overheid (zie supra). Dit is ook een uitdaging in de private sector, en de lessen
die we daar geleerd hebben is dat volatiliteit in de aandeelhouderstrategie vaak debet is
voor minder performante organisaties, terwijl een stabiele en lange termijn focus, zoals bij
familiebedrijven, daarentegen een differentieel voordeel kan meebrengen. Dus
eenduidigheid en een zekere continuïteit in de aandeelhouderstrategie zal ook essentieel
zijn voor de effectiviteit en efficiëntie van overheidsorganisaties.
De overheid zal als controlerend aandeelhouder rechtstreeks betrokken willen worden bij
de overheidsorganisatie. Dit is niet anders in de private-sector, maar in de publieke sector
is dit wel veel complexer dan in de private ondernemingen. Immers, wie is de overheid en
wie kan/moet haar vertegenwoordigen? Is dit de Eerste Minister of Minister-President als
regeringsleider, de Minister van Begroting, de ‘Voogdijminister’, of is het Parlement de
Het is niet altijd duidelijk wie de rol van
overheid/aandeelhouder op zich neemt en
zeker niet eenduidig wie de ‘overheid’
vertegenwoordigt en welke de finale
doelstellingen zijn die deze wil
gerealiseerd zien.
15
vertegenwoordiger van de overheid? Deze onduidelijkheid staat in schril contrast met de
private sector, waar zelfs bij aandeelhouders/rechtspersonen altijd duidelijk aangegeven
moet worden wie als persoon de aandeelhouder(srechten) vertegenwoordigt.
Maar hetzelfde vraagstuk stelt zich ook t.a.v. de raad van bestuur. Zoals in elke
‘gecontroleerde’ onderneming, zal de overheid zich als aandeelhouder ook willen laten
vertegenwoordigen in de raad van bestuur van de betrokken organisatie. Uit het
praktijkonderzoek is naar voor gekomen dat de overheid doorgaans werkt via
‘vertegenwoordigers’ die meestal gekozen worden door de uitvoerende macht
(regeringspartijen). Soms is de vertegenwoordiging breder en mogen alle parlementaire
fracties ‘vertegenwoordigers’ afvaardigen in de raad van bestuur van
overheidsorganisaties. Daarnaast is er doorgaans ook sprake van één of meerdere
waarnemers (bv. regeringscommissaris) die namens de voogdijoverheid (kan bv. de
minister van begroting zijn, maar evenzeer ook de Minister die de betrokken activiteit
onder diens bevoegdheid heeft) in de bestuursorganen zetelt/zetelen.
Tenslotte kan ook vastgesteld worden dat de overheid, zoals elke ‘controlerend’
aandeelhouder, frequent in contact gaat treden met de organisatie. Dit contact verloopt
doorgaans rechtstreeks tussen de minister of diens kabinet en het uitvoerend niveau, met
16
name het management (vb. de directeur-generaal of afgevaardigd-bestuurder). Af en toe
wordt ook de voorzitter van de raad van bestuur hierbij betrokken.
Een duidelijke identificatie van wie finaal de overheid als aandeelhouder/eigenaar
vertegenwoordigt faciliteert de informatiedoorstroming, de verantwoording en het toezicht. Ook
de OESO-code is pleitbezorger van een meer diepgaande reflectie terzake:
II.D. The exercise of ownership rights should be clearly identified within the state
administration. This may be facilitated by setting up a co-ordinating entity or, more
appropriately, by the centralization of the ownership function.
Een meer eenduidige identificatie biedt het bijkomende voordeel dat dit de problematiek inzake
vermenging met andere functies/hoedanigheden en verantwoordelijkheden van de overheid tot
op zekere hoogte kan beperken.
De overheid kan naast haar rol als aandeelhouder, ook optreden als marktregulator,
wetgever, controleur,... Deze diverse petten gaan vaak gepaard met verschillende -tot op
zekere hoogte- conflicterende doelstellingen en verantwoordelijkheden.
Een meer eenduidige identificatie
heeft als bijkomend voordeel dat
dit de problematiek inzake de
vermenging met andere
functies/hoedanigheden en
verantwoordelijkheden van de
overheid tot op een zekere hoogte
kan beperken
17
Meer aandacht voor de diversiteit aan functies/hoedanigheden van de overheid en
vooral voor de mogelijke conflicterende belangen die daaruit kunnen voortvloeien lijkt
ons noodzakelijk. De OESO-code geeft terzake duidelijke richtlijnen:
I.A. There should be a clear separation between the state’s ownership function and other state
functions that may influence the conditions for state-owned enterprises, particularly with
regard to market regulation.
Sommige experten suggereerden om de regeringscommissaris in dit verband een speciale
rol te laten spelen. Binnen het kader van zijn algemene verantwoordelijkheid in het
opvolgen van het respect voor de relevante wetgevingen, zou hij ook expliciet de opdracht
kunnen krijgen om bijzondere aandacht te besteden aan het beheersen van potentiële
belangenconflicten. Gezien de ‘afhankelijkheidsrelatie’ ten aanzien van de overheid waarin
de regeringscommissaris staat, is het echter zeer de vraag of er voor de bewaking van
conflicterende belangen in hoofde van de overheid-aandeelhouder geen meer
‘onafhankelijke’ toets noodzakelijk is. Terzake kunnen we verwijzen naar de
belangenconflictenregeling opgenomen in het Wetboek van Vennootschappen (art. 524),
dat een gedetailleerde procedure voorziet voor transacties tussen beursgenoteerde
ondernemingen en hun controlerend aandeelhouder. Deze procedure ligt trouwens aan de
Meer aandacht voor de
diversiteit aan
functies/hoedanigheden van de
overheid en vooral voor de
mogelijke conflicterende
belangen die daaruit kunnen
voortvloeien lijkt ons
noodzakelijk
18
basis van de wettelijke vereisten inzake onafhankelijke bestuurders in beursgenoteerde
ondernemingen.
Bijkomende aandacht zou er ook moeten gaan naar de mogelijke impact van het
overheidsstatuut op de (eerlijke) concurrentie met de private sector. Dit is uiteraard van
belang als de betrokken overheidsorganisatie zowel actief is in de dienstverlening van
algemeen belang en als aanbieder van commerciële diensten, waardoor ze rechtstreeks in
concurrentie treedt met de private sector. Het gevaar op oneerlijke concurrentie is
potentieel des te belangrijker indien dergelijke overheidsorganisatie ook betrokken is bij en
voorkennis heeft van beleidsvoorbereidend werk5.
Daar waar de overheid samenwerkt met de private sector is het belangrijk dat de overheid als
‘controlerend’ aandeelhouder ook voldoende respect opbrengt voor de belangen en de rechten
van andere (minderheids)aandeelhouders.
5 Terzake kan bv. verwezen worden naar een recent onderzoek van Deloitte en GUBERNA, waar deze problematiek bij
intercommunales bestudeerd werd in opdracht van het Departement Ruimtelijke ordening, Woonbeleid en Onroerend
Erfgoed van de Vlaamse overheid.
Bijkomende aandacht zou er ook
moeten uitgaan naar de
mogelijke impact van het
overheidsstatuur op de (eerlijke)
concurrentie met de private
sector.
Daar waar de overheid
samenwerkt met de private
sector is het belangrijk dat de
overheid als ‘controlerend’
aandeelhouder ook voldoende
respect opbrengt voor de
belangen en de rechten van
andere (minderheids)-
aandeelhouders
19
Naar analogie met de private sector dient de overheid zich voldoende bewust te zijn van
de gevaren van en de perceptie van machtsmisbruik door de controlerend aandeelhouder.
De overheid/aandeelhouder heeft ook hier een voorbeeldfunctie te spelen. De overheid zou
zich ter zake minimaal kunnen verlaten op de relevante bepalingen van de OESO-code en,
gelet op de samenwerking met de private sector in dit geval, op de aanbevelingen van de
governance codes en de wettelijke bepalingen inzake de bescherming van
minderheidsaandeelhouders in beursgenoteerde ondernemingen:
OESO Code: III. The state and state-owned enterprises should recognise the rights of all
shareholders (…)
Code Beursgenoteerde Ondernemingens: 8.12. In vennootschappen met één of meer
controlerende aandeelhouders streeft de raad van bestuur ernaar dat de controlerende
aandeelhouders weloverwogen gebruik maken van hun positie en dat zij de rechten en
belangen van de minderheidsaandeelhouders respecteren.
Vanuit de OESO-code wordt in dat opzicht ook gepleit voor de gelijke behandeling van
alle aandeelhouders
OESO Code: III. The state and state-owned enterprises (…) in accordance with the OECD
Principles of Corporate Governance ensure the equitable treatment of all shareholders (…)
III.A. The co-ordinating or ownership entity and SOE’s should ensure that all shareholders
are treated equitably.
20
Code Beursgenoteerde Ondernemingen: 8.1. De vennootschap draagt zorg voor een gelijke
behandeling van alle aandeelhouders.
Gezien er in de praktijk overheidsorganisaties zijn, die wel met een raad van bestuur werken maar
geen algemene vergadering organiseren (20% in onze steekproef), dienen vragen gesteld te
worden t.a.v. de feitelijke besluitvorming door aandeelhouders en vooral t.a.v. de formele
kwijting van de bestuurders bij dit soort organisaties. De algemene vergadering heeft in principe
als taak om te fungeren als beslissingsforum en als forum voor de formele rapportering door het
bestuur aan de aandeelhouders. Deze verslaggeving is essentieel als basis voor de kwijting aan het
bestuur voor het door hen gevoerde beleid (cfr. bestuurdersaansprakelijkheid). Zoals blijkt uit ons
praktijkonderzoek, is dergelijke formele kwijting van bestuurders trouwens een aandachtspunt
voor de meeste overheidsorganisaties.
Meer algemeen, kunnen we voor de overheid als aandeelhouder/eigenaar een aantal essentiële
uitdagingen en principes formuleren:
De overheid heeft -als controlerend aandeelhouder- het voorrecht om de doelstellingen
van een overheidsorganisatie en de te bereiken prestaties vast te leggen. Daartoe dient zij
duidelijk aan te geven wat de richtsnoeren en criteria zijn waaraan de beslissingen en
In overheidsorganisaties zonder
algemene vergadering dienen er
vragen te worden gesteld rond
o.a. de formele kwijting van de
bestuurders
Voor de overheid-aandeelhouder
kunnen een aantal essentiële
uitdagingen en principes worden
geformuleerd
Duidelijk aangeven wat de
richtsnoeren en criteria zijn
waaraan de beslissingen en de
resultaten zullen worden
getoetst
21
de resultaten zullen worden getoetst. In onze samenleving is het richtsnoer voor het
toetsen van bestuurskeuzes en -beslissingen evenwel niet het belang van de
‘aandeelhouder’ maar wel het ‘belang van de organisatie6’ en dit wordt ruim
geïnterpreteerd, d.w.z. er dient rekening gehouden te worden met de relevante
stakeholderbelangen.
Transparantie is tegenwoordig het toverwoord om ondernemingen ter verantwoording te
kunnen roepen. Dit geldt des te meer in de publieke sector waar de ‘openbaarheid van
bestuur’ aanleiding heeft gegeven tot vergaande verplichtingen terzake. Elke
overheidsorganisatie moet daarom speciale aandacht besteden aan de vereiste
transparantie en publieke verantwoording, zowel t.a.v. de beleidsobjectieven, de
ingezette middelen als de gemaakte keuzes en de bereikte resultaten (zelfs in een publieke
sector is performantiemeting van belang). Maar transparantie is een tweesnijdend zwaard.
Publieke verantwoording en transparantie zijn essentieel in een overheidscontext. Maar
anderzijds moeten de andere spelers in de governance tripod (met name de bestuurders en
het management) er zich terdege van bewust zijn dat de overheid als politieke macht zeer
gevoelig is voor de publieke opinie in het algemeen en de perceptie van de media in het
bijzonder. Tot op zekere hoogte is deze gevoeligheid vergelijkbaar met de mediadruk
6 Het vennootschapsbelang in private ondernemingen.
Elke overheidsorganisatie moet
speciale aandacht besteden aan
de vereiste transparantie en
publieke verantwoording
22
waarmee bestuurders en directieleden van beursgenoteerde ondernemingen
geconfronteerd worden.
Nog belangrijker is het om erover te waken dat expliciet en formeel duidelijk gemaakt
wordt wie voor welk gedeelte van de besluitvorming verantwoordelijk is en dit in alle
opzichten: zowel voor wat de bevoegdheid en beslissingsmacht betreft, als t.a.v. de
verantwoording over de gemaakte keuzes, de genomen beslissingen, kortom over het
gebruik van de gedelegeerde bevoegdheden. Zo vergt een overheidsorganisatie dat
duidelijk vastgelegd wordt op welke manier, door wie, aan wie, gerapporteerd moet
worden en verantwoording moet worden afgelegd. Ook dient duidelijk gemaakt te
worden hoe over het gevoerde beleid verantwoording kan worden afgelegd.
Maar veruit de belangrijkste uitdaging stelt zich t.a.v. het respect van de uitgetekende
governance structuren en procedures. We mogen niet vergeten dat de overheid, zoals elke
controlerend aandeelhouder, vaak in ‘machtstermen’ redeneert7, waardoor het respecteren
van gedelegeerde bevoegdheden geen evidentie is. Zoals ook opgemerkt werd bij
(kleinere) familiebedrijven en filialen, houden eigenaars/aandeelhouders zich niet altijd
7 Tijdens de debatten inzake public governance (16.12.2008) werd gesteld dat ‘de kabinetten een cultuur van macht
uitstralen en er niet voor terugschrikken om de arm van het management of het bestuur om te wringen als zij het niet
eens zijn met bepaalde visies of beslissingen’.
Er dient gewaakt te worden over
de expliciete en formele
verduidelijking wie voor welk
gedeelte van de besluitvorming
verantwoordelijk is
De belangrijkste uitdaging stelt
zich ten aanzien van het respect
van de uitgetekende governance
structuren en procedures
23
aan de opgezette structuren en de afgesproken procedures. Dat een consequent respect
voor de governance structuren voor de overheid een belangrijke uitdaging is, werd
duidelijk uit het onderzoek van de governancepraktijk bij overheidsorganisaties.
Rechtstreekse interventie en bemoeienis vanuit de overheid/aandeelhouder blijkt een
realiteit zowel naar de raad van bestuur toe als om de raad van bestuur heen richting
uitvoerend niveau.
24
Een tweede fundamenteel aandachtspunt betreft de rol en positie
van de raad van bestuur
Wil de overheid zich conformeren aan de basisprincipes inzake deugdelijk bestuur, dan zal de rol
en de positie van de raad van bestuur bijzondere aandacht moeten krijgen. Wat vooral essentieel
lijkt, is dat de overheid expliciet stelling inneemt over hoe zij invulling wenst te geven aan de
positie van de raad van bestuur en hoe zij de wisselwerking tussen de raad van bestuur en de
overheid enerzijds en het management anderzijds vorm wil geven. Het praktijkonderzoek en de
vele discussies met experten en overheidsbestuurders hebben aangetoond dat er heel wat vragen
worden gesteld bij de invulling van ‘goed bestuur’ in overheidsorganisaties. Bovendien werd
duidelijk dat de betrokkenen terzake zeker niet op één lijn zitten.
Een gemeenschappelijk kenmerk in het wereldwijde governance debat is de prominente
plaats die de raad van bestuur inneemt als hefboom inzake deugdelijk bestuur. De
OESO-aanbevelingen pleiten expliciet voor een ‘valorisatie’ van de raad van bestuur als
‘bestuursorgaan’.
VI. The responsibilities of the Boards of State-Owned Enterprises:
Wat vooral essentieel lijkt, is
dat de overheid expliciet stelling
inneemt over hoe zij invulling
wenst te geven aan de positie
van de raad van bestuur en hoe
zij de wisselwerking tussen de
raad van bestuur en de overheid
enerzijds en het management
anderzijds vorm wil geven
De raad van bestuur neemt een
prominente plaats in als
hefboom inzake deugdelijk
bestuur
25
The boards of state-owned enterprises should have the necessary authority, competencies
and objectivity to carry out their function of strategic guidance and monitoring of
management.
Terzake kan eveneens lering getrokken worden uit de governance-aanbevelingen voor
beursgenoteerde en niet-beursgenoteerde ondernemingen en vooral uit de pogingen om
die aanbevelingen ook in de praktijk te gaan toepassen. De ervaringen met deugdelijk
bestuur in de private sector hebben aangetoond dat de toepassing van deze ‘best practices’
allesbehalve evident is. Net zoals in de private sector is het, gezien de positie van de
overheid als ‘controlerend’ aandeelhouder, belangrijk om te waken over de rol en de
werking van de raad van bestuur. Zoals reeds uiteengezet bij de bespreking van de rol van
de overheid als aandeelhouder, dient onderstreept te worden hoe essentieel het is dat de
overheid duidelijk aangeeft of zij zich inschrijft in de internationale en nationale
aanbevelingen inzake deugdelijk bestuur en in welke mate zij bereid is om de raad van
bestuur de rol te laten spelen die hem door de wetgeving en door de codes inzake
deugdelijk bestuur wordt toebedeeld.
Het is essentieel dat de overheid
duidelijk aangeeft in welke mate
zij bereid is om de raad van
bestuur de rol te laten spelen die
hem door de wetgeving en door
de codes inzake deugdelijk
bestuur wordt toebedeeld
26
Een effectieve raad van bestuur is zeker geen evident gegeven, daar een goed werkende
raad steunt op een complex samenspel van diverse factoren. De raad van bestuur neemt -in
theorie althans- een sleutelpositie in tussen de aandeelhouders enerzijds en het
management anderzijds. De rol van de raad van bestuur kan aldus niet los gezien worden
van de rol van de andere governanceorganen. De relatie met het management (de
directie) en de aandeelhouder(s) bepaalt de bewegingsruimte van de raad van bestuur,
waarbij de onderlinge machtsverdeling een delicaat gegeven is. In eerste instantie is het
belangrijk dat de rol van elk orgaan duidelijk wordt uitgeklaard en gerespecteerd. Hierbij
kan het ‘waterval principe’ richtinggevend zijn. Vanuit de aandeelhouder(s) worden
bevoegdheden gedelegeerd aan de raad van bestuur, die op zijn beurt de nodige delegaties
zal doen aan het management. Omgekeerd dient elk orgaan aan het hogere echelon
verantwoording af te leggen over de hem gedelegeerde bevoegdheden.
Hoewel het uitklaren van de respectievelijke rollen belangrijk is, valt of staat deugdelijk
bestuur met een efficiënte interactie en samenspel tussen de diverse governance niveaus.
Indien de partijen als een ‘geoliede machine’ samenwerken, resulteert dit in een krachtig
geheel van ‘checks & balances’. Als echter één schakel ontbreekt, of niet goed functioneert,
dan kan het geheel gevaarlijk uit evenwicht geraken. Zoals reeds eerder aangegeven is het
De relatie met het management
(de directie) en de
aandeelhouder(s) bepaalt de
bewegingsruimte van de raad
van bestuur, waarbij de
onderlinge machtsverdeling een
delicaat gegeven is
27
een heuse uitdaging om de raad van bestuur als ‘intermediair orgaan’ tussen de
overheid/aandeelhouder en het management te positioneren en die positie in de
praktijk te respecteren. Zonder te willen pleiten om elke rechtstreekse interventie vanuit
de overheid in de organisatie te elimineren, lijkt het toch aangewezen om ervoor te pleiten
dat er op zijn minst aandacht is voor de informatie, zoniet betrokkenheid van de
(voorzitter van de) raad van bestuur. Bovendien mag men niet uit het oog verliezen dat
een delegatie van bevoegdheden afstand van beslissingsbevoegdheid inhoudt en dat
dergelijke delegatie maar effectief en vruchtbaar kan zijn als ze ook gepaard gaat met een
vertrouwensrelatie tussen de betrokken organen en een heuse responsabilisering en
verantwoording.
Een vraagstuk dat ook speciale aandacht verdient is de proliferatie van diverse comités
binnen en rond de raad van bestuur. In het hoofdstuk over het ‘uitvoerend management’
zal dieper ingegaan worden op de positie en de rol van het directiecomité, welke in de
publieke sector soms eerder een soort ‘one-tier’8, tweede bestuursniveau inhoudt. Binnen
8 Een ‘one-tier’ raad van bestuur is de regel in Belgische vennootschappen. Dit houdt in dat er slechts één
bestuursniveau is, dat zich zowel inlaat met het bepalen van de strategie als met het toezicht en waarin sprake is van
zowel uitvoerende als niet-uitvoerende bestuurders. Dit staat in tegenstelling tot het zogenaamde ‘two-tier’ model met
Het is een heuse uitdaging om de
raad van bestuur als
‘intermediair orgaan’ tussen de
overheid/aandeelhouder en het
management te positioneren en
die positie in de praktijk te
respecteren
Een vraagstuk dat ook speciale
aandacht verdient, is de
proliferatie van diverse comités
binnen en rond de raad van
bestuur
28
de raad van bestuur zelf is er bij ongeveer de helft van de onderzochte
overheidsorganisaties sprake van diverse comités. Het gaat daarbij om veel meer comités
dan alleen de klassieke bestuurscomités, zoals die in de governance codes worden
voorgeschreven. Wat deze klassieke comités betreft, blijkt men in overheidsorganisaties
vooral een beroep te doen op auditcomités. Heel wat minder belangrijk zijn de
remuneratie- en nominatiecomités. Daarentegen zijn er dan wel meer andere comités, zoals
consultatieve comités, strategische comités, technische comités, enz. Opvallend is dat de
terugkoppeling door de bestuurscomités naar de raad van bestuur toe, een essentiële
voorwaarde voor deugdelijk bestuur, in de meerderheid van de organisaties geheel
genegeerd wordt. Ook hier dient dus gepleit te worden voor een meer krachtdadige
aanpak.
Eens duidelijkheid bestaat over de specifieke positie van de raad van bestuur, kan invulling
gegeven worden aan het detailleren van de taken, die aan dit bestuursorgaan worden
toebedeeld. Uit GUBERNA-onderzoek in private ondernemingen is naar voor gekomen dat de
invulling van het takenpakket van de bestuursorganen één van de grootste, zo niet het
een dubbele raad, enerzijds een toezichtsraad en anderzijds een bestuursraad. Dergelijke duale modellen vinden we o.a.
in Nederland en Duitsland.
Eens duidelijkheid bestaat over
de specifieke positie van de raad
van bestuur, kan invulling
gegeven worden aan het
detailleren van de taken, die aan
dit bestuursorgaan worden
toebedeeld
29
belangrijkste, verschilpunt is in de governance praktijk. De bevoegdheden van de raad van
bestuur hangen immers samen met de aandeelhoudersstructuur, de ontwikkelingsfase, de
activiteit en de omgeving waarin de organisatie opereert. Naargelang er zich wijzigingen
voordoen in deze contextuele factoren, zal de raad van bestuur zich moeten buigen over de
adequaatheid van haar eigen takenpakket. Dus ook hier geldt ‘one size does not fit all’.
De algemene governance aanbevelingen, zo ook de OESO-aanbevelingen, beklemtonen dat
de raad van bestuur een dubbele rol speelt, met name sturing geven, bv. door de
strategie en het algemeen beleid goed te keuren, en controle uitoefenen op de uitvoering
van het afgesproken beleid:
VI.A. The boards of SOE's should be assigned a clear mandate and ultimate responsibility for
the company’s performance.
VI.B. SOE boards should carry out their functions of monitoring of management and strategic
guidance, subject to the objectives set by the government and the ownership entity;
V.B. SOE's should develop efficient internal audit procedures and establish an internal audit
function that is monitored by and reports directly to the board and to the audit committee or the
equivalent company organ.
De raad van bestuur heeft een
dubbele rol met name sturing
geven en controle uitoefenen op
de uitvoering van het
afgesproken beleid
30
Zelfs een minimalistische invulling van de raad van bestuur9, houdt nog altijd in dat het
vastleggen van de strategie en de controle op de onderneming ‘onvervreemdbare’ taken
zijn van een raad van bestuur. Dit werd bevestigd door het praktijkonderzoek dat aangaf
dat de strategische- en controlerol van de raad van bestuur door de overheidsbestuurders
wordt gepercipieerd als de belangrijkste rol van de raad. Evenwel blijkt de
bestuurspraktijk in overheidsorganisaties daar nog sterk van af te wijken. Als we peilen
naar de tijdsbesteding binnen de raadsvergaderingen, dan blijkt bijna de helft van de tijd
op te gaan aan ‘operationele’ zaken. Dit is op zijn minst een opvallende vaststelling,
aangezien dergelijke taken, in principe, gedelegeerd worden aan het management/de
directie. Dit levert een eerste indicatie op dat de scheidingslijn tussen de taken van de
raad van bestuur en deze van de directie bij sommige overheidsorganisaties (nog) niet
altijd duidelijk is afgelijnd. Hierdoor ontstaat het gevaar dat de raad van bestuur ageert
in een ‘grijze zone’ en ‘onrechtmatig’ intervenieert bij operationele aangelegenheden die, in
principe, behoren tot de taak van het management. Deels kan dit te wijten zijn aan de vrij
frequente raadsvergaderingen (gemiddeld één per maand, de vakantiemaanden niet te na
gesproken), frequentie waarrond dan ook een bijkomende reflectie noodzakelijk lijkt. Deels
kan dit terug te voeren zijn tot het vrij grote aantal ‘niet-bestuurders’ en managers, die de
9 Zie terzake de wetgeving op het (privaatrechterlijke) directiecomité in de wet van 2 augustus 2002.
Uit praktijkonderzoek blijkt dat
bijna de helft van de
tijdsbesteding binnen een
raadsvergadering opgaat aan
‘operationele’ zaken
Dit is een eerste indicatie dat de
scheidingslijn tussen de taken
van de raad van bestuur en deze
van de directie niet altijd
duidelijk afgelijnd zijn
31
raadsvergadering bijwonen. Maar dit zou ook gedeeltelijk te maken kunnen hebben met
een niet eenduidige omschrijving van wat de juiste taken van de raad van bestuur,
respectievelijk het management zijn. Dat er tot op zekere hoogte verwarring heerst over de
taken van raad van bestuur en management zal ook blijken uit de analyse van het
management (cfr. infra). De vraag stelt zich dus of de raad van bestuur wel met de juiste
dingen bezig is.
Hoe belangrijk deze dubbele rol van de raad van bestuur in zijn algemeenheid ook moge
zijn, het wordt steeds duidelijker dat de keuze van het juiste leiderschap en de permanente
opvolging van het topmanagement (dus zowel sturing als controle) hierbij van zeer groot
belang zijn. Een zeer gevoelig punt betreft wie of welk orgaan bevoegd is voor de
benoeming en de bepaling van de vergoeding van het topmanagement (zie ook p. 29).
Dit is niet anders in filialen en familiale bedrijven uit de private-sector. Terzake zijn de
aanbevelingen van de OESO heel duidelijk:
VI.B. SOE boards should carry out their functions of monitoring of management and
strategic guidance, subject to the objectives set by the government and the ownership entity.
They should have the power to appoint and remove the CEO.
De vraag stelt zich dus of de
raad van bestuur wel met de
juiste dingen bezig is
Een zeer gevoelig punt betreft
wie of welk orgaan bevoegd is
voor de benoeming en de
bepaling van de vergoeding van
het topmanagement
32
Hoewel er zeker sprake is van een ‘vooruitgang’ in de rol die de raad van bestuur (en het
eventuele benoemings- en vergoedingscomité) in overheidsorganisaties op dit vlak
toebedeeld krijgt, zijn er organisaties waar de raad terzake volledig buiten spel wordt gezet
door de overheid. Ook hier dringen zich duidelijke principes op, die finaal door de
aandeelhouders zullen moeten worden onderschreven en waarbij duidelijkheid en
transparantie een minimale vereiste zijn voor goed bestuur. Als de overheid beslist dat
zij de OESO-aanbeveling, met name dat de raad van bestuur het management benoemt en
ontslaat, niet wil opvolgen dan lijkt een transparante verantwoording over deze afwijking
(in de geest van de ‘pas toe of leg uit’-benadering) een essentieel onderdeel van goed
bestuur.
Gevraagd naar de taakinvulling van de raad van bestuur in overheidsorganisaties, bleek
uit het praktijkonderzoek dat het bewaken van het respect voor de belangen van de
stakeholders het minst belangrijke aandachtsgebied is voor overheidsbestuurders. In
een tijd dat maatschappelijk verantwoord ondernemen een groeiend aandachtsgebied is
(zowel in de private als in de publieke sector) is dit toch een opmerkelijke vaststelling, die
wellicht noopt tot een heroverweging. Ook een aantal controletaken (zoals het bewaken
Ook hier dringen zich duidelijke
principes op, die finaal door de
aandeelhouders zullen moeten
worden onderschreven en
waarbij duidelijkheid en
transparantie een minimale
vereiste zijn voor goed bestuur
Uit het praktijkonderzoek blijkt
dat het bewaken van het respect
voor de belangen van de
stakeholders het minst
belangrijke aandachtsgebied is
voor overheidsbestuurders
33
van interne controle en aandacht voor risicobeheer) verdienen wellicht eveneens wat
meer aandacht binnen de bestuursraden van overheidsorganisaties.
Ook een aantal controletaken
verdienen wellicht eveneens wat
meer aandacht binnen raden van
bestuur van
overheidsorganisaties
34
Maar alles begint bij een professionele raad van bestuur
Hoewel deugdelijk bestuur gedragen moet worden door een professionele raad van bestuur, is het
niet zo eenvoudig om te definiëren hoe een ‘optimaal’ samengestelde raad van bestuur eruit
moet zien. Uiteraard zijn er een aantal algemene principes, zoals de optimale omvang (niet te
groot om goede discussie en doeltreffende besluitvorming te faciliteren en niet te klein om
voldoende diversiteit en competenties in de raad aanwezig te hebben en zorg te dragen voor
zowel vernieuwing als continuïteit), de nodige diversiteit en complementariteit (qua kennis,
ervaring, achtergronden) en een voldoende graad van onafhankelijkheid (vooral dan met het oog
op het bewaken van mogelijke conflicterende belangen).
Uit het praktijkonderzoek is gebleken dat de raden van bestuur van overheidsorganisaties
significant groter zijn dan deze in de private sector. Bovendien is het aantal aanwezigen op
de raadsvergaderingen beduidend hoger dan het aantal bestuurders omdat er zowel
vanuit het management als vanuit de aandeelhouders ‘niet-stemgerechtigde’
vertegenwoordigers/ observatoren aanwezig zijn (bv. de regeringscommissaris en
personen die ‘ambtshalve’ de vergadering bijwonen). Maar het meest typische kenmerk
van raden van bestuur bij overheidsorganisaties is zeker het grote gewicht dat toegekend
Het is niet zo eenvoudig om te
definiëren hoe een ‘optimaal’
samengestelde raad van bestuur
eruit moet zien
35
wordt aan allerlei evenwichtige vertegenwoordigingen. Vooreerst behelst het streven naar
een werkbaar draagvlak dat alle regeringspartijen of zelfs alle politieke fracties in de raad
van bestuur vertegenwoordigd zijn. Daarbij spelen, althans op federaal vlak, ook een
aantal taalevenwichten10 een belangrijke rol. Tenslotte krijgt diversiteit in een
overheidscontext speciale aandacht, vooral wat betreft een voldoende vertegenwoordiging
van vrouwen in raden van bestuur. Toch staat de praktijk nog een eindje af van de
fameuze 1/3e regel die in sommige wetgevingen en decreten aan overheidsorganisaties
wordt opgelegd. De onderzochte raden van bestuur tellen gemiddeld ongeveer 25%
vrouwelijke bestuurders, terwijl een kleine 6% nog geen enkele vrouw in hun raad van
bestuur heeft.
De grote uitdaging bestaat erin de samenstelling van de raad van bestuur toe te snijden op de
eigenheden qua rollenpatroon en taakverdeling tussen aandeelhouders, bestuurders en
managers en op de noden van de organisatie in kwestie. In functie van de opdracht van de raad
van bestuur en de context waarbinnen de raad van bestuur deze opdracht dient uit te voeren, zal
10
De wet van 1991 stipuleert (in Art.16) dat in de autonome overheidsbedrijven wier taken van openbare dienst het
ganse grondgebied van het Rijk bestrijken, de raad van bestuur en het directiecomité elk evenveel Nederlands- als
Franstaligen tellen, de voorzitter van de raad van bestuur, respectievelijk de gedelegeerd-bestuurder, eventueel
uitgezonderd.
De grote uitdaging bestaat erin
de samenstelling van de raad van
bestuur toe te snijden op de
eigenheden qua rollenpatroon en
taakverdeling tussen
aandeelhouders, bestuurders en
managers en op de noden van de
organisatie in kwestie
36
men op zoek moeten gaan naar een optimale fit tussen de samenstelling enerzijds en de rol van de
raad van bestuur anderzijds. Bovendien moet er bij de samenstelling van de raad van bestuur niet
alleen aandacht zijn voor de huidige behoeften, maar moet er ook rekening gehouden worden met
de toekomstige uitdagingen waarmee de organisatie en de raad van bestuur potentieel kunnen
geconfronteerd worden. Nog meer dan in de private sector, blijkt het vormgeven van de raad van
bestuur een delicate evenwichtsoefening in de publieke sector. Uit het praktijkonderzoek is
eveneens naar voor gekomen dat de samenstelling van de raad van bestuur van
overheidsorganisaties een vrij gevoelig punt is.
In de praktijk blijken de raden van bestuur eerder samengesteld te worden met het oog op
een democratische vertegenwoordiging (zoals in het parlement, waar alle verkozen
fracties vertegenwoordigd zijn) of zoekt men naar een vertegenwoordiging vanuit de
meerderheidspartijen. Terzake kan bv. verwezen worden naar de Waalse wooncode
waarin expliciet gewezen wordt op deze ‘politieke benoemingen’:
Décret relatif à l’administrateur public (Art. 4. § 1er) : L'administrateur public est nommé
ou proposé par le Gouvernement en tenant compte, pour l'ensemble des administrateurs
publics de l'organisme, de la représentation proportionnelle des groupes politiques reconnus
au sein du Conseil régional wallon (…).
Uit praktijkonderzoek blijkt dat
de samenstelling van de raad
van bestuur van
overheidsorganisaties een vrij
gevoelig punt is
De raad van bestuur wordt
samengesteld met het oog op een
democratische
vertegenwoordiging
37
Vanuit politieke hoek en om een voldoende draagvlak te hebben bij de controlerend
aandeelhouder, lijkt dit een te verdedigen praktijk. Dit is niet anders, wanneer in de
private sector, sprake is van ondernemingen met controlerende aandeelhouders (filialen en
familiebedrijven). Maar ook daar zijn er vanuit governance oogpunt heel wat bijkomende
remedies gesuggereerd om te komen tot een raad van bestuur, die kan opereren conform
de basisprincipes van deugdelijk bestuur. Te denken valt daarbij o.a. aan de focus op het
ondernemingsbelang en niet op deelbelangen, de verplichtingen inzake onafhankelijkheid
van (de comités binnen) de raad van bestuur, ad hoc comités die moeten waken over
transacties tussen de onderneming en de controlerend aandeelhouder.
De governance codes gaan ervan uit dat alle bestuurders, zelfs diegene die door de
controlerende aandeelhouder(s) voorgedragen worden, prioritair de belangen van de
organisatie moeten dienen. Explicitering van het ‘belang van de organisatie’11 is bijzonder
belangrijk in een overheidscontext omdat dit een duidelijke ‘politieke’ keuze inhoudt (wat
niet altijd evident is) en omdat er ook voldoende aandacht moet uitgaan naar de
wisselwerking tussen het algemeen belang en het belang van de organisatie. In de private
11
Cfr. de wettelijke verplichting van bestuurders in private vennootschappen om zich bij beslissingen enkel te richten
op het belang van de vennootschap.
De governance codes gaan ervan
uit dat alle bestuurders, zelfs
diegene die door de controlerende
aandeelhouder(s) voorgedragen
worden prioritair de belangen
van de organisatie moeten
dienen
38
sector moeten de bestuurders, conform de Belgische vennootschapswetgeving, steeds het
‘belang van de vennootschap’ voor ogen hebben, wanneer zij met belangrijke
keuzevraagstukken en beslissingen geconfronteerd worden. Uiteraard zal er in een
overheidsorganisatie plaats moeten zijn voor overwegingen van ‘algemeen belang’, maar
dan binnen het kader van de specifieke opdrachten van algemeen belang die aan de
betrokken organisatie zijn toebedeeld.
Zowel de wetgeving als de governance aanbevelingen stellen expliciet dat alle bestuurders
samen -als gelijken en collega’s- tot consensusbeslissingen moeten komen die finaal door
iedereen gedragen worden, omdat iedereen collegiaal en hoofdelijk verantwoordelijk is
voor de genomen beslissingen. Het is maar zeer de vraag in welke mate een parlementair
samengestelde raad van bestuur verenigbaar is met een collegiaal opererende raad van
bestuur.
Eerder dan te pleiten voor het uit de wereld helpen van ‘politieke’ benoemingen van
overheidsbestuurders, lijkt het ons aangewezen dat elke overheid bij de oprichting en
vorming van een overheidsorganisatie met een raad van bestuur de nodige aandacht
besteedt aan de fundamentele keuzes inzake samenstelling en werking van een dergelijk
Het is maar zeer de vraag in
welke mate een parlementair
samengestelde raad van bestuur
verenigbaar is met een collegiaal
opererende raad van bestuur
39
bestuursorgaan. Zelfs bij politieke benoemingen zou sprake moeten zijn van een
professioneel selectieproces, waarbij voldoende aandacht uitgaat naar de vereiste
professionaliteit, complementariteit, diversiteit binnen de raad van bestuur (= algemeen
selectieprofiel) evenals naar de specifieke kennis, ervaring en expertise die iedere
bestuurder individueel aan de dag moet leggen (rekening houdend met de vereisten
inzake diversiteit, deskundigheid en kennis die in de raad van bestuur, in zijn totaliteit,
aanwezig zouden moeten zijn = specifiek selectieprofiel). In de praktijk blijkt dat dit slechts
in 1 op de 3 overheidsorganisaties de nodige aandacht krijgt. Bovendien blijken
herbenoemingen in de meerderheid van de raden van bestuur nog altijd vrij automatisch te
verlopen, zonder dat het einde van een mandaatsduur aanleiding geeft tot een evaluatie
van de fit tussen de bestuurder en de huidige/toekomstige noden van de betrokken raad
van bestuur. In dit evaluatieproces zou de raad van bestuur zelf een belangrijke rol moeten
spelen, quid dat de finale beslissing over het al dan niet herbenoemen het voorrecht blijft
van de aandeelhouder. De overheid evenals de kandidaat-overheidsbestuurders doen er
bovendien ook goed aan om, net zoals in de private sector, meer te investeren in het
verwerven van de noodzakelijke kennis en professionaliteit om als volwaardig bestuurder
te kunnen fungeren.
Zelfs bij politieke benoemingen
zou sprake moeten zijn van een
professioneel selectieproces van
de bestuurders
40
Zo is het aangewezen om voor nieuwe bestuurders, die nog geen ervaring als bestuurder
hebben, een aangepast introductieprogramma te voorzien waarin zij wegwijs worden
gemaakt in de taken en de aansprakelijkheid die zij als bestuurder hebben. Gelet op de
groeiende complexiteit van de taken wordt ook vaak gewezen op de noodzaak aan
periodieke bijscholing en training.
In alle internationale en nationale codes inzake deugdelijk bestuur wordt de onafhankelijkheid
van de raad van bestuur gezien als het sluitstuk van deugdelijk bestuur. Zowel de Europese als de
nationale governance aanbevelingen gaan ervan uit dat de onafhankelijkheid van de raad van
bestuur moet bereikt worden via een voldoende aantal onafhankelijke bestuurders, die zowel
onafhankelijk zijn van de (controlerende) aandeelhouders als van het management. Het belang
van de onafhankelijkheid van de raad van bestuur wordt ook erkend in de OESO-code:
II. The State acting as an owner:
II.C. The State should let the SOE boards exercise their responsibilities and respect their
independence.
VI.C. The boards of SOEs should be composed so that they can exercise objective and independent
judgement. Good practice calls for the Chair to be separate from the CEO.
41
Uit onze discussies met experten en overheidsbestuurders evenals uit het praktijkonderzoek is
naar voor gekomen dat de definitie van onafhankelijkheid en het nut van onafhankelijke
bestuurders in een overheidscontext zeer omstreden is en vrij controversiële visies oproept.
Sommigen stellen dat men nooit kan spreken over onafhankelijkheid in een politieke context,
aangezien iedereen een politieke kleur of toch voorkeur heeft. Anderen zijn ervan overtuigd dat
het toch mogelijk moet zijn om een groep van personen te identificeren die in deze context
voldoen aan een minimum aantal onafhankelijkheidscriteria. Het praktijkonderzoek dat peilde
naar de positie van onafhankelijke bestuurders binnen overheidsorganisaties in België toont deze
diverse visies op onafhankelijkheid onomstotelijk aan. In verschillende organisaties werden de
vertegenwoordigers van private aandeelhouders als ‘onafhankelijken’ getypeerd omdat zij, in
principe, onafhankelijk zijn van de overheid als controlerend aandeelhouder. Dergelijke definitie
strookt geenszins met de normen ontwikkeld op EU-vlak (onafhankelijke bestuurders kunnen
noch banden hebben met de aandeelhouder, noch met het management). Als we uitgaan van deze
striktere definitie is er slechts in een minderheid van de overheidsorganisaties sprake van
onafhankelijke bestuurders.
De gangbare argumenten uit de private sector die pleiten in het voordeel van onafhankelijke
bestuurders kunnen evenzeer gerechtvaardigde argumenten opleveren voor het hebben van
Uit het praktijkonderzoek is
gebleken dat de definitie van
onafhankelijkheid en het nut
van onafhankelijke bestuurders
in een overheidscontext zeer
omstreden is en vrij
controversiële visies oproept
42
onafhankelijke bestuurders in overheidsorganisaties. Het meest relevante aandachtspunt lijkt ons
dat onafhankelijke bestuurders vooral gezien worden als bewakers van het belang van de
organisatie en dus als ‘sparring partners’ voor elk dossier of beslissing waarbij sprake kan zijn van
conflicterende belangen. Omdat dergelijke conflicterende belangen zich zowel kunnen voordoen
in hoofde van de aandeelhouder (tussen de aandeelhouder en de onderneming of tussen
aandeelhouders onderling) als in hoofde van het management (bv. vergoeding management),
dient onafhankelijkheid juist gedefinineerd te worden in functie van deze twee partijen. Het
streven naar een minimaal aantal onafhankelijke bestuurders in overheidsorganisaties lijkt een
must, alleen al om een voldoende tegengewicht te vormen voor politieke benoemingen (die o.i.
zowel op uitvoerend niveau -directiefuncties- als op bestuursniveau -raad van bestuur- bestaan).
Terzake zijn reeds interessante pistes ontwikkeld12 met een soort tweetrapssysteem: de politieke
12
Twee voorbeelden lijken ons interessant om te vermelden.
- Op Vlaams niveau bepaalt het ‘Decreet Beter Bestuurlijk Beleid in Art. 18 § 2. dat de door de Vlaamse regering
aangestelde leden van de raad van bestuur (dus de overheidsbestuurders) bij consensus onafhankelijke bestuurders
kunnen coöpteren. De onafhankelijke bestuurders, waarvan het aantal een vierde van het aantal stemgerechtigde
leden van de raad van bestuur niet mag overschrijden, worden gecoöpteerd vanwege hun voor het bestuur van het
agentschap relevante expertise en vanwege hun onafhankelijkheid ten aanzien van het dagelijks bestuur van het
publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschap, de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaamse
Gewest en de andere personen die eventueel participeren of vertegenwoordigd zijn in het agentschap.
Het streven naar een minimaal
aantal onafhankelijke
bestuurders in
overheidsorganisaties lijkt een
must, alleen al om een voldoende
tegengewicht te vormen voor
politieke benoemingen
Ter zake zijn reeds interessante
pistes ontwikkeld met een soort
tweetrapssysteem
43
(meerderheids-)fracties stellen hun kandidaten voor bestuursmandaten voor en de
‘overheidsbestuurders’ coöpteren op hun beurt een aantal ‘onafhankelijke’ bestuurders. De vraag
kan evenwel opgeworpen worden in welke mate deze onafhankelijke bestuurders zich
onafhankelijk zullen opstellen ten aanzien van de overheidsbestuurders die hen gecoöpteerd
hebben.
Tenslotte dient ook nog even aandacht uit te gaan naar de vergoeding van bestuurders. Zoals in
de private sector groeit ook in de publieke sector, langzaam maar zeker, de overtuiging dat de
inzet van (professionele) bestuurders veronderstelt dat men hun bijdrage dermate apprecieert dat
zij ook recht hebben op een gepaste vergoeding. Daar waar men er nooit aan zou twijfelen om
externe consultants marktconform te vergoeden, vraagt het nog altijd een rechtvaardiging en
verantwoording waarom het belangrijk is dat bestuurders vergoed worden. Uiteraard staat het
bestuurders en organisaties vrij om uit maatschappelijke of sociale overtuiging of omwille van de
draagkracht van organisaties (bv. in de social profit sector) een bestuursmandaat pro deo waar te
nemen.
- Op federaal niveau kan gewezen worden op de governance bepalingen bij Belgacom, waar de overheid als
controlerend aandeelhouder 50% van de bestuurders kan benoemen en de overige 50% door de raad worden
voorgedragen aan de overige aandeelhouders, die finaal over de benoeming beslissen.
Tenslotte dient ook nog even
aandacht uit te gaan naar de
vergoeding van bestuurders
44
Het praktijkonderzoek heeft aangetoond dat er in ongeveer 3 op de 4 overheidsorganisaties sprake
is van een vergoeding voor bestuurders. Doorgaans gaat het daarbij om een soort ‘zitpenning’ in
functie van de effectieve aanwezigheid op de raadsvergaderingen. Niettegenstaande er ook hier
sprake is van heel diverse praktijken kunnen we toch stellen dat het niveau van de vergoedingen
gemiddeld beduidend lager ligt dan in de private sector. Zonder te willen pleiten voor om het
even welk minimaal niveau qua vergoeding, lijkt het ons wel aangewezen om hierover een debat
op gang te brengen13. Maar de transparantie inzake bestuurdersvergoedingen vergt eveneens een
extra reflectie. Daar waar de overheid de publicatie van de bestuurdersvergoedingen in
beursgenoteerde ondernemingen via wettelijke weg verplicht wil stellen, toonde het onderzoek
aan dat er slechts in de helft van de bestudeerde overheidsorganisaties sprake is van enige
transparantie op dit vlak. De overheid zou op dit vlak als voorbeeld moeten dienen voor alle
andere spelers.
13
Terzake kan verwezen worden naar het initiatief op Vlaams niveau in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid.
45
Een professioneel samengestelde raad van bestuur is nog geen
garantie voor een effectieve raad van bestuur
Het is niet omdat 11 briljante voetballers op het terrein staan dat ze ook een winnend team zijn.
Dit geldt evenzeer voor de raad van bestuur. Vandaar dat er steeds meer aandacht uitgaat naar de
noodzakelijke voorwaarden opdat een raad van bestuur zich effectief en efficiënt van zijn taken
zou kunnen kwijten en een waardevolle bijdrage zou kunnen leveren tot de realisatie van de
doelstellingen van de organisatie. Elementen die daarbij steeds meer aandacht krijgen zijn de
organisatie van de raadsvergadering, het ontwikkelen van een goede vergader-, discussie- en
besluitvormingscultuur, het stimuleren van de noodzakelijke governance houding en gedrag bij
de bestuurders (evenals bij de aandeelhouders en het management) en, last but not least, het
professioneel functioneren van de voorzitter (als coach van de raad van bestuur).
Van zodra een raad van bestuur een kritische drempel qua aantal bestuurders overschrijdt,
wordt het moeilijker om actieve discussies te houden en overleg te plegen over elk van
de belangrijke agendapunten. Nochtans zijn dit essentiële voorwaarden voor een goede
besluitvorming. Rekening houdende met de omvangrijke raden van bestuur in
Van zodra een raad van bestuur
een kritische stempel qua aantal
bestuurders overschrijdt, wordt
het moeilijker om actieve
discussies te houden en overleg
te plegen over elk van de
belangrijke agendapunten
46
overheidsorganisaties is dit een aandachtspunt voor de overheid, omdat die als
aandeelhouder richting kan geven aan het beperken van het maximaal aantal bestuurders.
Hoe uitgebreider de agenda van de raad van bestuur, hoe moeilijker het wordt om
voldoende tijd in te ruimen voor de noodzakelijke diepgang in de debatten en voor de
nodige reflecties over de voorstellen, de keuzes en de besluitvorming. Vandaar dat het
nuttig kan zijn de agenda kritisch tegen het licht te houden. Zijn het wel allemaal punten
die noodzakelijkerwijze op de raad aan bod moeten komen? Belangrijk is om daarbij
duidelijk te maken dat operationele zaken tot een minimum beperkt moeten worden en
dat de focus moet liggen op echte bestuursvraagstukken. Binnen de relevante punten kan
wellicht nog een rangorde qua gewicht en relatief belang van het agendapunt aangebracht
worden. Eerder dan te pleiten voor het behouden van de moeilijke debatten voor het einde,
blijken beste praktijken eerder te gaan in de richting van een prioritaire aandacht voor de
meest essentiële agendapunten en de minder belangrijke, formele punten als een soort
‘hamerstukken’ naar het einde van de vergadering toe te plaatsen.
Om bestuurders toe te laten om op een interactieve manier aan het debat deel te nemen
en tot een goed onderbouwde besluitvorming te komen is goede informatie voor elk van
Hoe uitgebreider de agenda van
de raad van bestuur, hoe
moeilijker het wordt om
voldoende tijd in te ruimen voor
de noodzakelijke diepgang in de
debatten en voor de nodige
reflecties over de voorstellen, de
keuzes en de besluitvorming
Om bestuurders toe te laten op
een interactieve manier deel te
nemen aan het debat en tot een
goede besluitvorming te komen is
goede informatie voor elk van de
relevante agendapunten van
groot belang
47
de relevante agendapunten van groot belang. Ter zake gelden uiteraard de klassieke
aanbevelingen inzake relevante en tijdige informatie. Maar in een overheidsomgeving
stelt zich bovendien het vraagstuk van discretie. Enerzijds dient onderzocht te worden in
welke mate de discretieplicht van bestuurders te verzoenen valt met het feit dat de
overheidsbestuurders als ‘vertegenwoordigers’ van de overheidsaandeelhouder in de
praktijk vaak vooraf overleg zullen plegen met hun ‘achterban’, zeker als het gaat om
gevoelige of belangrijke agendapunten. Op zich is dit ook een praktijk die voorkomt in de
private sector als er een controlerend aandeelhouder aanwezig is (zo die al niet zelf in de
raad van bestuur zit). Maar daar waar dergelijk overleg in de private sector weinig tot geen
problemen inzake discretie oplevert, blijkt dit in de overheidssector wel een moeilijker
verhaal te zijn. Sommigen wijzen op het beginsel van de ‘openbaarheid van bestuur’, dat
haaks staat op de discretieplicht van bestuurders. Van zodra er zich problemen stellen met
de discretie van bestuursinformatie zal het management aarzelend staan t.o.v. het
verstrekken van uitgebreide vertrouwelijke informatie aan de raad van bestuur. Daardoor
dreigt men in een vicieuze cirkel terecht te komen, met onvoldoende informatie voor de
bestuurders, wederzijds wantrouwen i.v.m. het breken van de discretieplicht en dergelijke
meer. Speciale aandacht voor de kwaliteit van de informatiestromen tussen management
Ter zake gelden uiteraard ook de
klassieke aanbevelingen inzake
relevante en tijdige informatie
In een overheidsomgeving stelt
zich het vraagstuk van de
discretie
48
en raad van bestuur en voor het respecteren van de discretieplicht lijken daarom zeer
belangrijke aandachtspunten met het oog op deugdelijk bestuur.
Veel aandacht dient ook uit te gaan naar de vergader- en debatcultuur. Enkel indien er
voldoende ruimte is voor diverse opinies en debat kan een bestuurscollege ten volle
gevaloriseerd worden. Dit veronderstelt dat de voorzitter de nodige aandacht besteedt aan
een open debat en aan opbouwende kritiek. In de praktijk blijken raden van bestuur in
overheidsorganisaties wel voldoende ruimte te bieden voor discussie en debat.
Meer aandacht is nodig voor de methodiek van de besluitvorming. Een goede voorzitter
van de raad van bestuur heeft tot taak om na een diepgaand debat en na diverse opinies en
standpunten aan bod te hebben laten komen, over te gaan tot een goede synthese en vooral
tot een duidelijke besluitvorming. Uitgaande van de assumpties dat de raad van bestuur
een college is en aangezien er sprake is van een hoofdelijke aansprakelijkheid van de
bestuurders, is het bereiken van een consensus, waarbij iedereen zich finaal achter de
keuze of de beslissing kan scharen, van essentieel belang en steeds te verkiezen als
besluitvormingsmechanisme. In een ‘parlementair bestuursmodel’ een besluitvorming op
basis van consensus realiseren, zal zeker heel wat kunst en vliegwerk vereisen. In een
Veel aandacht dient ook uit te
gaan naar de vergader- en
debatcultuur
Meer aandacht is nodig voor de
methodiek van de
besluitvorming
49
coalitielandschap zoals het geval is in de Belgische context, is het vinden van een
draagvlak voor divergerende visies vaak een zaak van ‘wheeling and dealing’. En dat is
ook wat de praktijk uitwijst. Het praktijkonderzoek toont aan dat er zelden via consensus
en overleg tot besluitvorming gekomen wordt, maar overwegend (81%) via stemming.
Uit al deze overwegingen komt naar voor hoe cruciaal de rol van de voorzitter is voor de
effectiviteit van de raad van bestuur. Vandaar dat alle governance codes speciale
aandacht voor dit aspect eisen, aandacht die vooral bij het aantrekken van een voorzitter
en bij de periodieke evaluatie van de werking van de raad van bestuur tot diepgaande
reflecties moet leiden over het gepaste profiel. Ook overheidsbestuurders zijn zich bewust
van de complexe taken en de belangrijke rol die op de schouders van de bestuursvoorzitter
rust. Zij zien de voorzitter, in eerste instantie, als het scharnier tussen het management, de
raad van bestuur en de aandeelhouders en als de animator van de debatten tijdens de
raadsvergadering. Of de bestuurspraktijk grondig tewerk gaat bij de benoeming van een
voorzitter werd door menigeen in twijfel getrokken. Dus opnieuw een punt dat meer
aandacht zou moeten krijgen.
De rol van de voorzitter is
cruciaal voor de effectiviteit
van de raad van bestuur
50
Het sluitstuk van deugdelijk bestuur is een professioneel en
geresponsabiliseerd management
Alle uitdagingen die geformuleerd werden voor de goede werking van de raad van bestuur zijn
eveneens relevant voor het uitvoerend niveau. Het eenduidig definiëren van de respectieve
taken en verantwoordelijkheden van beide organen lijkt ons uitermate cruciaal om te kunnen
spreken van deugdelijk bestuur bij overheidsorganisaties. Het is niet omdat er vaak sprake is van
schriftelijk vastgelegde principes (bv. in het oprichtingsdecreet, de statuten en/of in het
beheerscontract) dat deze voldoende expliciet zijn om tot een duidelijke taakafbakening te komen.
Bovendien zijn schriftelijke principes, hoe gedetailleerd ook, slechts een houvast voor een
periodieke evaluatie van de effectieve toepassing ervan in praktijk. Ook mogen procedures of
documenten -zoals vb. een beheerscontract- niet als een ‘vodje papier’ beschouwd worden maar
als een formeel engagement dat door de betrokken partijen ook effectief gerespecteerd wordt. Er
moet onderstreept worden dat de governanceketting maar zo sterk is als zijn zwakste schakel!
Uit ons praktijkonderzoek hebben we kunnen afleiden dat er terzake grote uitdagingen zijn en dat
we de interactie en wisselwerking tussen de raad van bestuur en het management best kritisch
tegen het licht dienen te houden. Dit zal geen sinecure zijn omdat er door de vele
Het eenduidig definiëren van de
respectieve taken en
verantwoordelijkheden van de
raad van bestuur en het
management lijkt ons cruciaal
om te kunnen spreken van
deugdelijk bestuur in
overheidsorganisaties
De interactie en wisselwerking
tussen de raad van bestuur en het
management dienen we best
kritisch tegen het licht te houden
51
publiekrechterlijke statuten en sui generis structuren in de overheidssector in de praktijk een
heterogeen amalgaam aan mengvormen tussen bestuur en uitvoering is ontstaan. Daarom is een
belangrijke uitdaging te komen tot een duidelijker onderscheid tussen organen die
verantwoordelijk zijn voor het bestuur en deze die instaan voor de uitvoering van het beleid en
voor de operationele zaken. Het onderzoek naar de samenstelling van de raad van bestuur heeft
aangetoond dat er doorgaans geen sprake is van de aanwezigheid van uitvoerende bestuurders en
dat het management, dat aanwezig is op de raadsvergaderingen, daar zit als niet-stemgerechtigd
lid. Hieruit afleiden dat er een volledige scheiding is tussen bestuur en management is evenwel
voorbarig. Er blijkt immers heel vaak sprake te zijn van een bijkomend ‘intermediair niveau’
tussen raad van bestuur en management, vaak aangeduid met de term directiecomité (in 70% van
de bestudeerde overheidsorganisaties). Daar waar een directiecomité in de private sector exclusief
uit uitvoerende managers is samengesteld, is dit absoluut niet de regel in de publieke sector. In
overheidsorganisaties is vaak sprake van dit bijkomend intermediair niveau, een soort ‘one-tier
board’, met zowel niet-uitvoerende bestuurders als uitvoerend management. Dit comité staat vaak
(in ongeveer 60% van de gevallen) onder de leiding van de voorzitter van de raad van bestuur.
Dergelijk intermediair orgaan is belast met taken die eerder toebehoren aan de raad van bestuur,
daar waar de echte bestuursraden heel veel tijd besteden aan operationele zaken. Onder het
niveau van het directiecomité is meestal sprake van een directeur-generaal of een dagelijks
Dit zal geen sinecure zijn omdat
er in de praktijk in
overheidsorganisaties een
heterogeen amalgaam aan
mengvormen tussen bestuur en
uitvoering is ontstaan
Een belangrijke uitdaging
bestaat erin te komen tot een
duidelijker onderscheid tussen
organen die verantwoordelijk
zijn voor het bestuur en deze die
instaan voor de uitvoering van
het beleid en voor de
operationele zaken
52
bestuurder. De finale verantwoordelijkheid van deze persoon is uiteraard het leiden van de
organisatie, het instaan voor het dagelijks bestuur en voor de operationele zaken. Terzake vinden
we weinig houvast in de OESO-aanbevelingen waardoor we ons moeten verlaten op Belgische
wetgeving en de governance codes voor private ondernemingen. De Belgische wet inzake de
hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (wet van 21 maart 1991) definieert de
taken van het directiecomité als volgt:
Art. 19. Het dagelijks bestuur en de vertegenwoordiging wat dat bestuur aangaat, alsmede de
uitvoering van de beslissingen van de raad van bestuur en de onderhandeling van het
beheerscontract worden opgedragen aan het directiecomité.
Voor een meer gedetailleerd zicht op wat zoal tot het takenpakket van het uitvoerend
management dient gerekend te worden, kunnen we verwijzen naar de Belgische corporate
governance code voor beursgenoteerde ondernemingen (richtlijnen 6.4 tot 6.6):
6.5. Het uitvoerend management:
- wordt met de leiding van de vennootschap belast;
- zorgt voor de totstandkoming van interne controles (dit zijn systemen voor het identificeren,
evalueren, beheren en opvolgen van financiële en andere risico’s), onverminderd de
toezichthoudende rol van de raad van bestuur;
53
- is verantwoordelijk voor de volledige, tijdige, betrouwbare en accurate voorbereiding van de
jaarrekening van de vennootschap, overeenkomstig de boekhoudprincipes en –beleidslijnen van
de vennootschap;
- geeft de raad van bestuur een evenwichtige en begrijpelijke beoordeling van de financiële situatie
van de vennootschap;
- bezorgt de raad van bestuur ten gepaste tijde alle informatie die de raad nodig heeft om zijn
plichten uit te voeren;
- legt aan de raad van bestuur verantwoording af over de uitoefening van zijn
verantwoordelijkheden.
6.6. Duidelijke procedures dienen te bestaan voor:
- de voorstellen van het uitvoerend management nopens beslissingen die de raad van bestuur moet
nemen;
- de besluitvorming door het uitvoerend management;
- de rapportering aan de raad van bestuur van de voornaamste beslissingen genomen door het
uitvoerend management.
Naast een duidelijke afbakening van de rol en de positie van het (top)management moet er ook
sprake zijn van een goede interactie tussen het (top)management en de raad van bestuur en
54
respect vanuit de aandeelhouders en de bestuurders voor de positie van het management. Dit zijn
essentiële onderdelen van goed bestuurde organisaties. In een overheidsomgeving vraagt de
interactie tussen het management en de raad van bestuur bijzondere aandacht omdat er (vaak)
sprake is van politiek benoemde bestuurders en topmanagers. In een dergelijke omgeving is het
een hele uitdaging om het vertrouwen tussen het management en de raad van bestuur te
bevorderen.
Ook de interactie tussen het management en de overheid als aandeelhouder vergt bijzondere
aandacht. Net zoals in de Belgische corporate governance code voor beursgenoteerde
ondernemingen pleit de OESO-code er expliciet voor dat de overheid zich als ‘controlerend
aandeelhouder’ afzijdig houdt van taken van operationele en uitvoerende aard en dat zij het
management de nodige autonomie geeft om de afgesproken doelstellingen te bereiken:
II.B. The government should not be involved in the day-to-day management of SOE’s and allow
them full operational autonomy to achieve their defined objectives.
Aansluitend hierbij is er meer aandacht nodig voor de rapporterings- en verantwoordingsplicht
van het management. Gezien de overheid niet (altijd) via de raad van bestuur opereert, bestaat er
in praktijk zowel een directe als een indirecte verantwoordingsplicht vanuit het management naar
In een overheidsomgeving
vraagt de interactie tussen het
management en de raad van
bestuur bijzondere aandacht
omdat er (vaak) sprake is van
politiek benoemde bestuurders en
topmanagers
Ook de interactie tussen het
management en de overheid als
aandeelhouder vergt bijzondere
aandacht
Er is meer aandacht nodig voor
de rapporterings- en
verantwoordingsplicht van het
management
55
de overheidsaandeelhouder toe. Het komt regelmatig voor dat deze verantwoording zonder enige
ruggespraak met de raad van bestuur verloopt of dat de raad er zelfs in het geheel niet van op de
hoogte is. Dit strookt zeker niet met de basisfilosofie van de raad als ‘intermediair’ orgaan tussen
de aandeelhouders en het management en het watervalprincipe inzake delegatie van
bevoegdheden en navenante verantwoording. Het management van overheidsorganisaties wordt
trouwens geconfronteerd met een vrij complexe reeks verantwoordingsplichten. In een
overheidscontext kunnen een hele reeks instellingen de organisatie ter verantwoording roepen.
Denken we in dit verband niet enkel aan de verantwoording en controle vanuit de overheid als
aandeelhouder maar ook naar de toezichtsrol van de regeringscommissaris, het Parlement, het
Rekenhof, auditcomités op niveau van de respectieve overheden, de Inspectie van Financiën,
externe revisoren, enz. Wellicht zou het nuttig zijn om -als onderdeel van transparant bestuur- op
zijn minst al dit soort verantwoordingslijnen enigszins op elkaar af te stemmen en tot een globaal
overzicht te komen.
Niettegenstaande de governance codes terzake geen concrete richtlijnen voorschrijven, gaat er de
laatste jaren heel veel aandacht naar het vergoedingsbeleid van (top)managers, de toepassing
ervan en de publieke verantwoording en transparantie (zie ook p. 16). Ook voor de
De laatste jaren gaat er veel
aandacht uit naar het
vergoedingsbeleid van
(top)managers
56
overheidssector lijkt het nuttig om voldoende aandacht te besteden aan een aantal van de
relevante vraagstukken terzake, zoals:
Moet er al dan niet sprake zijn van een variabele verloning voor het topmanagement, en
zo ja op welke (performantie)criteria dient men zich daarbij te baseren? Wat de
vergoeding van het uitvoerend management van overheidsorganisaties betreft, valt op dat
er -in tegenstelling tot de private sector- heel wat minder beroep gedaan wordt op
variabele verloning. Slechts in 13% van de overheidsorganisaties is sprake van een
variabele vergoeding voor het topmanagement en dergelijke vergoeding is dan nog relatief
beperkt t.o.v. de vaste vergoeding (gemiddeld minder dan 20% met uitschieters tot 50%).
Deels is dit logisch aangezien het vooral bij beursgenoteerde ondernemingen nodig lijkt
om een groot deel van de vergoeding te variabiliseren in functie van de evolutie van de
aandeelhouderswaarde. Deze techniek lijkt noodzakelijk omdat bij dit soort
ondernemingen de aandeelhouder vaak heel ver afstaat van het management en dat
dergelijke variabele verloning een middel is om het management te disciplineren en ertoe
aan te zetten voldoende rekening te houden met de belangen van de aandeelhouders.
Niettegenstaande er een groeiende maatschappelijke kritiek is op de uitwassen waartoe dit
soort variabele verloning aanleiding heeft gegeven, heeft variabele verloning toch nog
altijd heel wat merites vanuit een bedrijfseconomisch oogpunt. Dit houdt vooral verband
Moet er al dan niet sprake zijn
van een variabele verloning voor
het topmanagement, en zo ja op
welke (performantie)criteria
dient men zich daarbij te
baseren?
57
met het feit dat een goed remuneratiesysteem toelaat om een goede prestatie extra te
belonen (en dus te stimuleren) en omwille van het feit dat dergelijke stimuli vooral kunnen
focussen op specifieke doelstellingen die de eigenaars bijzonder belangrijk achten. Maar
meteen is daarmee ook gezegd dat dergelijk gericht variabel remuneratiesysteem sterk
maatwerk veronderstelt en een intuitu personae aanpak.
Welke rol speelt de raad van bestuur (en eventueel het remuneratiecomité) in het
ontwikkelen van het vergoedingsbeleid van het topmanagement en in de uitvoering van
dit beleid? Vanuit governance oogpunt wordt ervoor gepleit om voldoende aandacht te
besteden aan de traditionele cyclus ‘benoeming – evaluatie – remuneratie’ en aan de
respectievelijke taken van de organen van de governance tripod in dit verband. Doorgaans
gaat men ervan uit dat de benoeming van het topmanagement tot het takenpakket van de
raad van bestuur behoort. Zelfs in een model met de meest vergaande delegatie van
bevoegdheden vanuit de raad van bestuur naar het uitvoerend management toe, blijft deze
cyclus onder leiding staan van de raad van bestuur. Het is weliswaar aan de CEO om
voorstellen te formuleren over de samenstelling en de vergoeding van ‘zijn team’ van
topmanagers. Bovendien kan de raad van bestuur zich laten bijstaan door het benoemings-
en remuneratiecomité. Bij de benoeming van de overige leden van het management
Welke rol speelt de raad van
bestuur (en eventueel het
remuneratiecomité) in het
ontwikkelen van het
vergoedingsbeleid van het
topmanagement en in de
uitvoering van dit beleid?
58
(niveau N-2) is de raad van bestuur niet betrokken; dit is in eerste instantie de
verantwoordelijkheid van het topmanagement. Op die manier ontstaat als het ware een
cascade van benoemingen wat ook zijn weerslag vindt in het evalueren en vergoeden van
de verschillende managementniveaus.
Hoe belangrijker de variabele beloning wordt, des te belangrijker ook de rol van de raad
van bestuur (en van het remuneratiecomité). Zo spelen de bestuurders een belangrijke rol
in het goedkeuren van de KPI’s (Key Performance Indicators) of relevante
(performantie)criteria en in het vastleggen van de uit te keren variabele vergoeding (op
basis van een grondige check van de gerealiseerde performantie).
Welke onderdelen van het vergoedingsbeleid moeten daarbij ter goedkeuring worden
voorgelegd aan de aandeelhouders? Voor de beursgenoteerde ondernemingen zitten er
wereldwijd heel wat aanbevelingen en zelfs wetgevingen in het vooruitzicht, die
aandeelhouders (terug) meer rechten willen geven op dit vlak. Vooral de goedkeuring van
het verloningsbeleid en de toekenning van variabele verloning (zoals via pakketen opties
of aandelen) zou de voorafgaandelijk goedkeuring van de aandeelhouders(vergadering)
vereisen. In tegenstelling tot de private sector, speelt de overheid van oudsher een
Welke onderdelen van het
vergoedingsbeleid moeten
daarbij ter goedkeuring worden
voorgelegd aan de
aandeelhouders?
59
belangrijke rol bij het vastleggen van de vergoeding van de (hoogste) manager(s) in
overheidsorganisaties.
Hoe dient over dit beleid en de uitvoering ervan publieke transparantie en
verantwoording te worden gegeven? Zoals reeds uitvoerig toegelicht bij de bespreking
van de transparantie inzake bestuurdersvergoedingen dient de overheid zich bewust te
zijn dat zij zich niet kan onttrekken aan de algemene roep om meer transparantie inzake
topvergoedingen.
Hoe dient over dit beleid en de
uitvoering ervan publieke
transparantie en verantwoording
te worden gegeven?
60
Een aantal slotbemerkingen
Tenslotte is het belangrijk te beklemtonen dat al dit soort aanbevelingen een maatwerk vereisen en
dynamiek moeten krijgen. Vandaar het grote belang om ervoor te pleiten dat de volgende
essentiële stappen in overweging genomen worden:
Er is nood aan de ontwikkeling van een globaal raamwerk voor deugdelijk bestuur in
overheidsorganisaties, kortom aan een public governance code voor overheidsorganisaties
(organisaties die werken met een raad van bestuur). De finale keuzes die dergelijke code
impliceren zijn keuzes die moeten gemaakt worden door de overheid en de betrokken
spelers uit de overheidsorganisaties. GUBERNA heeft met dit rapport een eerste aanzet
gedaan en wil zich als reflectieplatform terzake ontpoppen, maar zowel de keuze voor (het
samenspel van) zelfregulering of regulering terzake ligt volledig in handen van de
overheid zelf. Enkel op deze manier kan sprake zijn van een effectieve code, want zonder
draagvlak bij de ‘key spelers’ blijven aanbevelingen vaak steken in goede bedoelingen.
Er is nood aan de ontwikkeling
van een globaal raamwerk voor
deugdelijk bestuur in
overheidsorganisaties
De finale keuzes die dergelijke
code impliceren zijn keuzes die
moeten gemaakt worden door de
overheid en de betrokken spelers
uit de overheidsorganisaties.
61
Indien de overheid opteert voor zelfregulering kunnen governance aanbevelingen een
relevante bijdrage leveren tot het effectief realiseren van de doelstellingen van de
organisatie maar dan moet er wel sprake zijn van voldoende flexibiliteit. Vandaar dat we
ervoor zouden willen pleiten een raamwerk te ontwikkelen dat kan toegepast worden op
maat van elke organisatie. Dit raamwerk moet wel als de basisreferentie kunnen fungeren
en alle ‘afwijkingen’ moeten substantieel gerechtvaardigd (kunnen) worden. Vandaar het
voorstel om -zoals bij de beursgenoteerde ondernemingen- te komen tot een ‘pas toe of leg
uit’ (‘comply or explain’) verplichting. Met andere woorden elke organisatie is vrij om het
raamwerk te toetsen op zijn relevantie en bruikbaarheid voor de organisatie in kwestie.
Maar deze flexibiliteit houdt dan wel in dat op een transparante manier verantwoording
wordt afgelegd over de manier waarop en de mate waarin invulling gegeven wordt aan
dit globale raamwerk inzake public governance aanbevelingen. Voor wat de publiekelijk
observeerbare componenten betreft, kan dit via publieke transparantie gebeuren (via vb.
een charter op de website of via een governance hoofdstuk in het jaarverslag indien
voorhanden). Voor wat de meer kwalitatieve werkingsaspecten betreft (de juiste
governance cultuur, houding, het respect van de structuren en procedures, de juiste
processen) dienen overheidsbestuurders hun verantwoordelijkheid op te nemen en dit via
een kritische periodieke evaluatie van de governance praktijk.
We zouden ervoor willen pleiten
een raamwerk te ontwikkelen
dat kan toegepast worden op
maat van elke organisatie
Vandaar het voorstel om te
komen tot een ‘pas toe of leg uit’
(comply or explain) verplichting
Deze flexibiliteit houdt dan wel
in dat op een transparante
manier verantwoording wordt
afgelegd over de manier waarop
en de mate waarin invulling
wordt gegeven aan dit globale
raamwerk inzake public
governance
62
In dit kader willen we pleiten voor een periodieke screening en evaluatie van het respect
van deze governance aanbevelingen. Dergelijke evaluatie dient minimaal op niveau van
elke organisatie te gebeuren, bv. onder leiding van de voorzitter van de raad van bestuur.
Maar de overheid zou ook kunnen overwegen om op geregelde tijdstippen, zoals in de
private sector, een monitoringstudie te doen die peilt naar de relevantie en de naleving van
haar governance aanbevelingen. Momenteel ontbreekt elke vorm van macro-monitoring.
Maar ook een evaluatie op niveau van de overheidsorganisatie zelf is in de publieke sector
nagenoeg dode letter, een aantal uitzonderingen niet te na gesproken. De praktijk in
beursgenoteerde ondernemingen heeft aangetoond dat hierin -mits de nodige
sensibilisering- snel verandering kan komen. Maar let wel op, investeren in een evaluatie
heeft maar zin als dit op een professionele manier gebeurt (een korte losse babbel of
brainstroming aan het eind van een bestuursvergadering is geen evaluatieoefening!) en als
de beleidsmensen ook bereid zijn om uit de evaluatie de nodige lessen te trekken en er ook
consequent naar te handelen.
Eens de keuzes voor een governance model gemaakt zijn, moet de overheid, zoals elke
controlerend aandeelhouder zich ook effectief aan deze structuren en aan de afgesproken
In dit kader willen we pleiten
voor een periodieke screening en
evaluatie van het respect van
deze governance aanbevelingen.
Eens de keuzes voor een
governance model gemaakt zijn,
moet de overheid, zoals elke
controlerend aandeelhouder zich
ook effectief aan deze structuren
en aan de afgesproken spelregels
en principes houden
63
spelregels en principes houden. Dit zal heel wat politieke moed vragen, want politieke
partijen redeneren ook in machtstermen en delegatie van bevoegdheden betekent in se
delegatie van macht. Vandaar ook het pleidooi voor het verplichten van een publieke en
transparante verantwoording door de overheid, volgens het ‘pas toe of leg uit’-
principe,over de compliance met de OESO-code.
Zoals ook al in de inleiding opgemerkt, ligt de bal (opnieuw) in het kamp van de overheid.
GUBERNA en haar meer dan 1.500 leden vragen de overheid om zich grondig te bezinnen over de
weg naar deugdelijk bestuur in overheidsorganisaties. Dit rapport heeft aangetoond dat er zich
belangrijke keuzes opdringen, teneinde te komen tot een set relevante governance aanbevelingen
voor overheidsorganisaties. Tevens moet deze oefening gepaard gaan met het zoeken naar een
goede verantwoordings- en transparantiemethodiek. GUBERNA wil als kenniscentrum voor goed
bestuur graag een steentje bijdragen om terzake de nodige reflecties te ondersteunen. Dit rapport
is een eerste -hopelijk- bruikbare stap in deze richting.
Dit zal heel wat politieke moed
vragen.
GUBERNA en haar meer dan
1.500 leden vragen de overheid
om zich grondig te bezinnen over
de weg naar deugdelijk bestuur
in overheidsorganisaties