Séminaire d’information et de sensibilisation
sur le processus de budgétisation
par objectifs de programme
Frank Mordacq,Contrôleur budgétaire et comptable
ministériel
LibrevilleFévrier 2010
2
Séance 3
La mise en œuvreet les enseignements de la réforme
3
SOMMAIRE
I. Le temps long de la réforme
II. Les travaux préalables
III. Les enseignements de la mise en œuvre
IV. Les suites de la LOLF
4
Plus de 10 ans de travaux préparatoires avant la LOLF
Une demande de transparence budgétaire Une stratégie claire : débat d’orientation budgétaire – programmation
des finances publiques – PLF sécurité sociale – pacte de stabilité collective (obligations européennes)
Des budgets lisibles : suppression des comptes spéciaux - Charte de budgétisation – emplois budgétaires
Des comptes auditables : publications mensuelles – reddition des comptes plus précoce – début comptabilité d’exercice pour la dette
Une nécessité de modernisation de la gestion publique Vers une mesure de résultats (agrégats) Des méthodes budgétaires renouvelées : contractualisation DGI-
DREE – globalisation préfectures Le développement des systèmes d’information sur base de PGI :
Accord 1 SI unique
5
Les principales étapes de la réforme budgétaire : 2001-2007
2001 2002 2003 2004 20062005
LOLFVote par leParlement
Création de la Direction de la réforme
budgétaire
- 1er projet de loi de finances en mode LOLF
- Normes comptables- Objectifs de performance/
indicateurs
Rapport Lambert/Migaudsur la mise en
œuvre de la LOLF
2006 : 1ère loi de finances en mode
LOLF & débat parlementaire
1ers rapports annuels de performance
Certification des comptes par la Cour
des Comptes
2007
1ère étape :Construire les fondations
2ème étape : La préfiguration
3ème étape : La mise en œuvre
Nouvelle agence de gestion des systèmes d’information
Changement de majorité
6
Les suites de la réforme budgétaire
2007 2008 2009 2010 20122011
Elections présidentielles et législatives
Annonce de la Révision Générale des Politiques
Publiques
Nouveau système d’informations
financières central & régional
~30.000 utilisateurs
Décisions de la Révision Générale des Politiques
Publiques incluses dans le cadre d’un budget pluriannuel
2009-2011
Trajectoire de redressement des finances
publiques
7
SOMMAIRE
I. Le temps long de la réforme
II. Les travaux préalables
III. Les enseignements de la mise en œuvre
IV. Les suites de la LOLF
8
1. 2002-2006 : 4 ans de travaux préparatoiresUne structure projet
La feuille de route : un calendrier interministériel organisé
sur des sujets spécifiques
Direction de la Réforme budgétaire (DRB)=> Une direction de projet 2003-2005
Comité stratégique
Interne au ministère des finances (direction du budget, direction générale
de la comptabilité publique, AIFE)
Comité des directeurs des affaires financières
Réunion interministérielle avec les directeurs financiers des autres
ministères
Planning & reporting
Comités régionaux pour coordonner et contrôler la
réforme
Une liaison directe avec les dirigeants sur le terrain pour promouvoir la
réforme, avec l'aide des contrôleurs financiers régionaux
Un nouveau rôle pour le Parlement dans la réforme
budgétaire
• Discussions avec les commissions parlementaires (ex. : performance, projet de budget 2005 en mode LOLF)• Un rapport annuel présentant au Parlement la mise en œuvre de la LOLF• Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF
Les publications
● La lettre de la réforme budgétaire
● Les guides pratiques de la LOLF
Résultats des expérimentations
Sites internet
● Le rapport 2004 des expérimentations● Un film des expérimentations en DVD et VHS
10.000 fonctionnaires ont participé aux réunions régionales (information, retour d’expérience)
2. La communication
9
Sites extranet
10
3. Le dispositif de formation
En interministériel Mise à disposition par la DRB de kits de formation spécialisés par
domaine Formation par la DRB de « prise en main » des kits par les experts
ministériels (1er trim. 2005)
Dans chaque ministère Finalisation du plan de formation Lolf Adaptation des modules interministériels au contexte Formation de formateurs (1er trim. 2005) Formation des différents publics
Calendrier 1 – formation générale (sensibilisation) 2 – année 2005 : formation spécialisée par domaine (BOP, masse
salariale, AE/CP,…). Nombreux ateliers dans les régions, 3 – 2ème semestre 2005: formation aux outils (NDL et India)
● Un guide de formation pour les ambassadeurs
● La brochure pour les formateurs
Guides pour les formateursGuides pratiques
● Un guide méthodologique sur la démarche de performance
● Un guide méthodologique sur la démarche de performance
● Un guide pratique pour le pilotage de la masse salariale
● Un guide pour les dépenses de personnel
● Un mémento sur les mouvements de crédits en régime LOLF et la délégation de gestion
● Un manuel 2006 pour la gestion budgétaire
Sept kits par
domaine
● Publications majeures (préalables pour Accord LOLF, NDL et India)
● Mouvements de crédits et délégation de gestion
● Budgets opérationnels de programme (BOP)
● Comptabilité
● Opérateurs
● Performance
● Dépenses de personnel et masse salariale
● Glossaire de la réforme budgétaire●L’école de la LOLF
●E-learning
Les outils pédagogiques
11
12
Le vade-mecum pour la première année de gestion LOLF
Un guide pratique
Pour les gestionnaires des services déconcentrés
Présentant la gestion budgétaire dans le cadre du Palier 2006
Réactualisé tout au long de l’exercice
Disponible sur extranet
13
4. Une démarche progressive par expérimentations 2003-2006
2004 2005 2006
Gestion globalisée des moyens
150 services 12 %
500 services
41 %
100 %
Environ 1200 responsables de BOP (étant précisé que certains ont la gestion de plusieurs BOP)
Gestion structurée en programme action
3 services
0,25 %
370 services
31 %
Gestion en AE/CP 058 services
5 %
Gestion de la masse salariale
145 services
12 %
390 services
32 %
14
5. L’enjeu du déploiement de la gestion au moment de la bascule
Passer de l’expérimentation à la généralisation de la gestion en mode LOLF
Décliner chaque programme du niveau central au niveau déconcentré : les budgets opérationnels de programme (BOP)
Passer de l’information de quelques spécialistes à la formation de tous les acteurs de la gestion publique
15
L’organisation du déploiement
Nomination d’un haut responsable du déploiement ministériel (coordination du déploiement dans les réseaux de services déconcentrés et mobilisation des directions métiers)
Formaliser des plans de déploiement ministériel Définir une stratégie de déploiement Organiser les structures de pilotage, la planification des travaux à
conduire, les outils de suivi
Les comités régionaux s’assurent de la déclinaison des plans de formation ministériels au niveau régional et départemental
«Pas de formation outil sans formation générale, puis formation spécialisée »
Un outil de suivi : les tableaux de bord «formations» et «BOP»
L’élaboration des BOP : cadrer l’élaboration - existence d’une maquette BOP
16
SOMMAIRE
I. Le temps long de la réforme
II. Les travaux préalables
III. Les enseignements de la mise en œuvre
IV. Les suites de la LOLF
17
III. Les enseignements de la mise en œuvre
La nécessité d’une implication au plus haut niveau (soutien politique)
La formation des managers publics à la culture de responsabilité
Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs)
Le recours a des expérimentations pour s’approprier la réforme
Une communication externe et et interne
La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier
18
Des premiers résultats encourageants
Les comptes certifiés par la Cour des Comptes malgré des «réserves»
La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs
En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage l’amélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques.
Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines.
Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer
19
Malgré des débuts difficiles
Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier…
Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales …
Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.).
Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion.
Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité (peu de contrats pluriannuels)
Le problème de l’application de la réforme en période de déficit budgétaire et l’absence de règles du jeu claires sur la répartition des économies
20
Les défis de plus long terme
Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement
Un défi administratif : La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100) et les
compétences des administrations centrales (200 directions) Les relations entre les administrations centrales et les services
déconcentrés Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères
gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels /directions support
Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc.).
Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens et de régularité à une culture de résultats
Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données.
21
SOMMAIRE
I. Le temps long de la réforme
II. Les travaux préalables
III. Les enseignements de la mise en œuvre
IV. Les suites de la LOLF
22
La Révision Générale des Politiques Publiques
La révision générale des politiques publiques (2007-2009) Communication en Conseil des ministres le 20 juin 2007 Décisions prises par le Président en conseil de modernisation
L’objectif de la RGPP : répondre à l’impératif de performance (efficacité, qualité de service, efficience) pour assurer le meilleur service public possible au moindre coût.
La révision générale des politiques est un exercice structurant : Un pilotage politique au plus haut niveau : les décisions sont d’abord
étudiées par un comité de suivi composé de grands décideurs publics, avant d’être définitivement arbitrées par le Président de la République dans le cadre du conseil de la modernisation des politiques publiques ;
Une démarche exhaustive : tous les champs de l’action publique sont concernés, avec l’ensemble des ministères et des grands opérateurs ;
Un questionnement portant sur la légitimité et les objectifs de l’action de l’État, avant de proposer des réformes;
Un objectif : réduire le nombre de fonctionnaires (1/2 départs en retraite)
23
La RGPP prolonge les effets de la LOLF
LOLF RGPP
Les programmes, cadre des politiques Fusion des directions d’administration
Déconcentration de la gestion Pilotage au niveau régional
Liberté de redéploiement des effectifs Vers une réforme statutaire ?
Mesure de la performance Rémunération au mérite des cadres
Atteinte des résultats Mutualisation des fonctions support
Modification du rôle des acteurs Réingénierie des processus préalables au
système d’information
24
La rationalisation et la mutualisation interministérielle des fonctions support
Mise en place d’un opérateur national de paye (ONP) unique avec harmonisation et articulation des SIRH
Mise en place d’un service unique de paiement des pensions
Transformation de la fonction financière en lien avec le système d’information Chorus
Centralisation de la politique immobilière (France Domaine)
Réforme de l’organisation des achats (service des achats de l’Etat)
25
L’exemple de la transformation de la fonction financière
Harmoniser les normes et processus de gestion budgétaire et comptable
Optimiser l’organisation de la chaîne de la dépense de l’Etat pour maximiser les gains de productivité et de qualité financière
Professionnaliser les acteurs de la fonction financière de l’Etat
26
A. Rénover les processus de gestion budgétaires et comptables
La rénovation des processus budgétaires et comptables de l’Etat vise à : traduire dans la gestion opérationnelle les innovations introduites par la
LOLF définir et articuler les activités et les acteurs clés de la sphère financière obtenir des gains de productivité et de qualité financière
Cette démarche, dite de «réingénierie des macro-processus financiers» couvre 9 champs d’activités de la chaîne budgétaire et comptable :
Elaboration ministérielle du budget | Allocation et mise à disposition des ressources | Exécution de la dépense | Traitements de fin de gestion et de fin d’exercice | Exécution des recettes non fiscales |
Gestion de la trésorerie de l’Etat | Restitutions, comptes-rendus et tableaux de bord | Pilotage de la masse salariale et des emplois | Gestion des
stocks et des immobilisations
27
B. Optimiser l’organisation de la chaîne financière de l’Etat
De nouvelles organisations financières pour : accompagner la rationalisation de la fonction financière de l’Etat contribuer à définir la nouvelle répartition des rôles budgétaires et comptables maximiser le retour sur investissement du déploiement de CHORUS
La mise en place de circuits et organisations financiers optimisés – les centres de services partagés CSP («back office») ordonnateurs: Une distinction entre services « métiers » et services « supports »
Les CSP assurent la réalisation d’une partie ou de l’ensemble des tâches de gestion budgétaire et comptable pour le compte d’autres directions ou services opérationnels
= recentrage de la sphère décisionnelle sur son cœur de métier (stratégie, pilotage)
Une notion de « prestation de services » Les CSP ne sont pas décisionnaires, mais bien prestataires – la prise de décision reste
pleinement de la compétence des responsables des entités opérationnelles
La mise en place des services facturiers chez les comptables, pour accélérer les délais de paiement
28
Un nouveau système d’information financièrepartagé par l’ensemble des ministères (CHORUS)
Un progiciel de gestion intégré (PGI-ERP) de marché adapté au secteur public et structurant pour l’Etat
Une vision intégrée du processus de la dépense une chaîne unique de gestion en matière de dépense, de recettes non
fiscales et de comptabilité de l’Etat ; un outil partagé par tous les acteurs financiers de l’Etat : gestionnaires
centraux et locaux, comptables et contrôleurs budgétaires ; un levier d’harmonisation des processus de gestion publique et de
diffusion d’une culture financière commune un accès instantané à des éléments de pilotage de l’activité et des
ressources (tableaux de bord, restitution de données de gestion, …).
Déploiement 2009-2011 : 23.000 utilisateurs au lieu de 45.000
29
La solution Chorus : Chorus est au cœur du système d’information financière de l’Etat (SIFE)
DéfinitionLe SIFE regroupel’ensemble desapplications financièresde l’Etat
Elaborationbudgétaire
Paiements
PSOP
Allocation et mise àDisposition des
ressources
Dépense hors PSOP
Gestion desimmobilisations
Recettesfiscales
Pilotage transversal
Recettesnon-fiscales
Gestion des stocks
Gestionde la dette
Comptabilitébudgétaire
Comptabilitégénérale
Comptabilitéd’analysedes coûts
SIFE
Chorus
Chorus couvre les principaux processus financiers de l’Etat Chorus est l’unique outil de tenue de la comptabilité de l’Etat